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Ayuda alimentaria

Clasificacin:
La ayuda alimentaria admite un doble criterio de clasificacin: en funcin de su
donante y en funcin de su utilizacin. En cuanto al primero, segn quin sea
el donante la ayuda alimentaria puede ser:
a) Ayuda alimentaria bilateral: Es la que proporciona la agencia de
ayuda internacional de un gobierno donante a, por lo general, un
gobierno receptor; esto es, se da habitualmente de Estado a Estado en el
marco un acuerdo bilateral estipulado entre ambos. Por eso en su
mayora adquiere la forma de ayuda a travs de programas, aunque
tambin puede ser de proyectos y de emergencia. La ayuda bilateral es
el tipo de ayuda que primero se puso en prctica y el que siempre ha
predominado, algo que sigue haciendo a pesar de la importancia que
han adquirido las agencias multilaterales y las ONG. Se trata
evidentemente de la modalidad de ayuda ms ligada a los intereses
comerciales o geopolticos del pas donante, a lo que contribuye que en
buena parte no sea una ayuda gratuita sino en forma de venta
subsidiada, todo lo cual se plasma en sus preferencias geogrficas.
Histricamente el principal donante ha sido EE.UU., que entre 1970 y
1995 proporcion el 55% de la ayuda alimentaria mundial, si bien en los
ltimos aos su contribucin ha descendido en volumen y en porcentaje
a un 40-50% del total.
b) Ayuda alimentaria multilateral: Es la realizada por las agencias
internacionales, sobre todo por el pma (Programa Mundial de Alimentos),
agencia de Naciones Unidas encargada de la distribucin de la ayuda
alimentaria en base a las contribuciones de los donantes. En 1998
distribuy el 96% de la ayuda multilateral, correspondiendo el resto a
otras agencias como unicef, el acnur (Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados) y el pnud (Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo).
A pesar de las reticencias de los Estados a ceder la gestin de la ayuda
como un instrumento de su poltica exterior, la ayuda multilateral ha ido
creciendo y representa hoy en torno a un tercio de la total,
concretamente un 35% en 1998. En buena medida se ha debido a las
ventajas que presentan los canales multilaterales: a) mejor coordinacin;
b) menores costes administrativos que muchos programas nacionales
(sobre todo de los donantes pequeos); c) menores presiones polticas
de los donantes a los receptores; d) disponibilidad de alimentos ms
variados y apropiados a los receptores; e) disponibilidad de un mayor
volumen de cereales para obtener un impacto significativo en un perodo

de tiempo; f) mayor capacidad de programaciones multianuales, y g)


mayor priorizacin de los pases y sectores ms vulnerables. Estas
ventajas hacen que los cauces multilaterales sean los preferidos por los
donantes pequeos, a los que resultara comparativamente ms costoso
administrar y evaluar sus propios programas, as como por otros como
los pases nrdicos y Australia.
c) Ayuda alimentaria no gubernamental: Distribuida a travs de
ong( ONG, Redes de, ONG (Organizacin NoGubernamental)], las cuales
habitualmente actan como canales de distribucin de la ayuda bilateral
y multilateral, aunque a veces disponen tambin de recursos propios. Su
peso se ha multiplicado desde los aos 80, llegando a superar el 20% del
total de la ayuda (un 26% en 1998). Destacan en la ejecucin de
proyectos de desarrollo y, sobre todo, de emergencia, gracias a las
ventajas que suelen ofrecer: flexibilidad, independencia poltica, rapidez
operativa, reducida burocracia, relacin directa con organizaciones y
poblacin locales, etc
Por otro lado, en funcin de su utilizacin, podemos hablar de otros tres
tipos de ayuda:
a) La ayuda por programas, enviada a granel de forma bilateral de un
gobierno a otro para que ste la ponga a la venta en el mercado, por lo
que no est orientada especficamente a los sectores vulnerables.
b) La ayuda por proyectos, caracterizada por orientarse de forma directa
a objetivos especficos de desarrollo y a beneficiarios seleccionados
entre los sectores vulnerables.
d) La ayuda de emergencia, como donaciones gratuitas para los que sufren
una crisis alimentaria derivada de un desastre.

Orgenes y evolucin histrica


El principal origen de la ayuda alimentaria fue el Plan Marshall, una cuarta
parte de cuyos recursos se destinaron a ayuda de ese tipo. Esta iniciativa
norteamericana tuvo como objetivos contribuir a la reconstruccin de una
Europa devastada por la II Guerra Mundial, frenar el avance comunista por ella
y dar salida a los excedentes agrcolas de EE.UU. para impedir la cada de sus
precios. Similares objetivos polticos y comerciales han perdurado en gran
medida a lo largo del tiempo. Posteriormente, en 1954, los EE.UU. aprobaron la
Ley para la Ayuda y el Desarrollo del Comercio Agrcola, que constituye el
marco legislativo, todava vigente, de la ayuda alimentaria de ese pas y el
inicio de la dirigida a pases del Tercer Mundo. En su promulgacin influy la

presin ejercida por el lobby de agricultores, deseoso de encontrar una salida a


los grandes excedentes agrcolas acumulados tras las cosechas rcord de
comienzos de esa dcada, que amenazaban con hundir los precios y la renta
del sector. la Ley para la Ayuda y el Desarrollo del Comercio Agrcola estipula la
compra por el gobierno de los excedentes de trigo para su uso como ayuda a
los pases en desarrollo, fijando adems dos objetivos: servir a los intereses
estratgicos de la poltica exterior de EE.UU. y crear futuros mercados para sus
exportaciones, de forma que sus receptores acaben convirtindose en
compradores.
Si hasta los aos 60 la ayuda alimentaria fue monopolizada por los EE.UU., en
esa dcada aparecieron nuevos donantes como consecuencia de dos hechos: la
fundacin en 1963 del Programa Mundial de Alimentos, que canaliza la ayuda
de diferentes pases, y la firma en 1967 del primer Convenio sobre la Ayuda
Alimentaria, por el que 12 pases desarrollados (varios europeos, la CE como
tal, Canad, Australia y Japn) se comprometieron a proporcionar una cantidad
mnima anual de ayuda alimentaria de 45 millones de toneladas de trigo
anuales, cantidad que se ha ido modificando en convenios sucesivos. El
Convenio represent un avance crucial, pues por primera vez se estableca una
obligacin internacional cuantificada y vinculante para los gobiernos. Adems,
promovi la aparicin de nuevos donantes y, en concreto, el inicio del
programa de ayuda alimentaria de la Comunidad Europea.
Tal evolucin arranca con la Conferencia Mundial de la Alimentacin de 1974,
en la que se plantearon influyentes propuestas sobre la ayuda y la seguridad
alimentaria. Es una evolucin que perdura en nuestros das, y que ha sido
estimulada por diferentes factores
a) Uno de ellos son las crticas formuladas por las ONG y los acadmicos, ya
desde los 70 y 80, en torno al mal uso de la ayuda. Un hito al respecto fueron
las crticas a la concentracin masiva de ayuda norteamericana en Vietnam y
Camboya que Nixon hizo a principios de los 70 por razones geopolticas y
militares, lo que se tild como Alimentos para la guerra. Pero las crticas
arreciaron conforme, en los 80, se realizaron importantes avances tericos en
la comprensin de las causas del hambre o las hambrunas, y de las mltiples
facetas de la seguridad alimentaria, gracias en parte a la teora de las
titularidades al alimento de Amartya Sen.
b) Un segundo factor radica en la aparicin de nuevas realidades en el
escenario internacional, a las que se pretende dar respuesta. Una de ellas son
los programas de ajuste estructural, implementados desde los aos 80 en los
pases pobres, causantes de varios perjuicios socioeconmicos (aumento de la
pobreza y el hambre de los ms vulnerables, deterioro de los servicios bsicos
y condiciones de vida, etc.), que se han tratado de aliviar a travs de la ayuda
alimentaria, entre otros mecanismos. Otra realidad ha sido el incremento en

diferentes regiones de lo que ahora se denominan emergencias complejas, o


graves crisis humanitarias vinculadas a conflictos civiles y profundas crisis
polticas y econmicas, que han provocado un auge de la ayuda alimentaria de
emergencia.
c) Un tercer factor que est condicionando la evolucin cuantitativa y
cualitativa de la ayuda alimentaria es la progresiva liberalizacin de los
mercados agrcolas, iniciada en 1994 al incluirse un Acuerdo sobre Agricultura
en la Ronda de Uruguay de GATT (Acuerdo General sobre Tarifas Aduaneras y
Comercio). Tal liberalizacin est orientada a eliminar paulatinamente las
intervenciones proteccionistas de los Estados que interfieren en los mercados y
desvirtan los precios mundiales, dejando que stos sean fijados libremente
por los mercados. Consiguientemente, dicho Acuerdo sobre Agricultura permite
slo la ayuda que no interfiera en el comercio y no est atada a exportaciones
agrcolas, por lo que habr de ser sobre todo en forma de donaciones, o en
trminos concesionales adecuados, as como orientarse cada vez ms a los
pases menos desarrollados y a los pases importadores netos de alimentos y
con bajos ingresos. Esta prohibicin de la ayuda como subsidio encubierto para
la salida de los excedentes y conquista de mercados ha abierto las puertas a
una utilizacin ms orientada al objetivo de la seguridad alimentaria.
d) Durante los aos 90, a esta progresiva desvinculacin de la ayuda respecto
a las ventas comerciales y la conquista de mercados se le sum otro factor: los
grandes pases productores de alimentos previeron que podran aumentar sus
exportaciones comerciales a varios mercados emergentes, como los asiticos,
de modo que podran mantener su produccin sin necesidad de apoyos como
el de la ayuda alimentaria.
En definitiva, estos factores han impulsado una tendencia de fondo, que
coexiste con el uso geopoltico y comercial de la ayuda (sobre todo por EE.UU.),
que empuja a favor de una ayuda alimentaria en forma de donacin y
orientada a los pases pobres para su seguridad alimentaria y su desarrollo.
Una de las principales plasmaciones de esta tendencia fue el nuevo
Reglamento de la unin europea de 1996 relativo a las polticas de ayuda y
seguridad alimentarias, que introduce diversas novedades. As, establece que
la ayuda alimentaria debe orientarse no slo a mejorar la situacin nutricional,
sino a un objetivo a largo plazo como es el desarrollo econmico y social
equilibrado, debiendo contribuir para ello a la lucha contra la pobreza. Otro
aspecto destacable es que las ONG pueden solicitar no slo la entrega de
ayuda en especie, sino tambin de ayuda en metlico para financiar proyectos
de seguridad alimentaria, lo que dota de mayor flexibilidad a sus
intervenciones. Tal flexibilidad operativa tambin se ve favorecida con la
posibilidad de que dichas financiaciones sean plurianuales, con las llamadas
acciones de sustitucin que permiten reemplazar la ayuda en especie por

ayuda financiera o tcnica cuando la situacin del receptor mejora, y con la


apuesta por las compras triangulares (alimentos comprados en terceros pases
en desarrollo).
Controversias sobre la ayuda alimentaria
La ayuda alimentaria es una de las formas de ayuda internacional que ha
suscitado ms polmicas y crticas, algunas comunes al resto de la cooperacin
y otras especficas. Entre las principales destacan las siguientes:
a) Instrumentalizacin como herramienta de poltica exterior: Donantes
como la CE, Canad y Australia apenas han utilizado la ayuda alimentaria con
fines polticos, aunque s comerciales. Por el contrario, los EE.UU. la han
utilizado desde sus orgenes como un instrumento de presin poltica,
econmica y militar con diversos fines: garantizar el alineamiento en el bloque
capitalista y apoyar regmenes anticomunistas durante la Guerra Fra, castigar
con su denegacin a regmenes reticentes para con las polticas
norteamericanas, forzar la instauracin de economas de libre mercado o de
programas de ajuste estructural en los aos 80 y 90, etc. Semejantes presiones
han sido ineludibles para aquellos pases con una fuerte dependencia de la
ayuda. Este uso con fines geopolticos es uno de los factores que ms
distorsionan la ayuda y la alejan del objetivo de la seguridad alimentaria y el
desarrollo, haciendo que pases altamente necesitados sean receptores
modestos mientras que otros con una situacin menos acuciante se vean ms
beneficiados.
b) Expansin de los mercados de exportacin agrcola: El principal
motivo del origen y expansin de la ayuda alimentaria, primero en EE.UU. y
luego en Europa y otros donantes, fue la necesidad de librarse de los
excedentes agrcolas por su alto coste de almacenamiento, y de abrir nuevos
mercados a las exportaciones con objeto de mantener la renta de los
agricultores en los pases desarrollados. Los intereses comerciales han
disminuido con el tiempo, sobre todo en el caso de la CE, gracias tanto a la
incorporacin de nuevos criterios para usarla a favor del desarrollo como a la
disminucin de los excedentes agrcolas.
c)Dependencia y desincentivos polticos por parte de los gobiernos
receptores: Los gobiernos receptores pueden experimentar cierta
dependencia hacia la ayuda, sobre todo cuando sta representa una porcin
abultada de sus ingresos, o cuando estn llevando a cabo polticas de comida
barata y subsidiada que son incapaces de mantener por s mismos pero que no
pueden eliminar sin peligro de alteraciones sociales (casos de Botswana y
Lesotho en los aos 80). Este sndrome de adiccin a la ayuda puede provocar
en los gobiernos actitudes de dependencia o clientelsticas hacia los donantes,
sintindose ms responsables ante stos que ante sus propios ciudadanos.

Adems, la ayuda puede desmotivar la adopcin de reformas polticas


necesarias para el sector agrcola o la seguridad alimentaria: al mitigar la
presin y descontento sociales, puede contribuir a mantener el statu quo as
como polticas agroalimentarias negativas e insostenibles, evitando abordar los
problemas estructurales, como la reforma agraria o el desarrollo del sistema
fiscal.Este tipo de desincentivos parecen haberse dado, por ejemplo, en pases
como Honduras, Ghana y varios del Sahel.
d)Incorrecta seleccin de destinatarios: La ayuda alimentaria con
frecuencia no llega de forma preferente a los ms vulnerables. Esto ocurre
sobre todo con la ayuda por programas orientada a la venta en el mercado,
que se utiliza muchas veces para mantener bajos los precios en las zonas
urbanas, compitiendo con la produccin de los campesinos locales y
forzndoles as a reducir sus precios. La poblacin de las ciudades suele ser
objeto de una atencin especial o sesgo urbano por parte de la mayora de los
gobiernos, debido a que cuentan con una mayor capacidad de presin poltica.
A esta incorrecta seleccin de destinatarios contribuye el que la ayuda est
constituida con frecuencia por alimentos considerados superiores (sobre todo
trigo y arroz), consumidos preferentemente por las clases medias urbanas, en
lugar de los alimentos tradicionales, bsicos en la dieta de los pobres. Por
consiguiente, una adecuada seleccin de los beneficiarios es uno de los retos
esenciales para que la ayuda sea eficiente y mejore la situacin de los ms
necesitados. Por ltimo, es sabido que una parte significativa de la ayuda suele
perderse en los laberintos de la corrupcin, o que en contextos de conflicto
suele ser desviada para el aprovisionamiento de las tropas
e) Distribucin tarda o intempestiva: Uno de los mayores problemas de la
ayuda alimentaria es que, con mucha frecuencia, llega tarde (habitualmente
varios meses despus de tomada la decisin) o, simplemente, en un momento
no adecuado. La ayuda de emergencia con frecuencia se activa demasiado
tarde, cuando se ha desencadenado ya la fase de emergencia, con la
consiguiente prdida de vidas y deterioro de los sistemas de sustento de los
vulnerables. Peor an, en ocasiones se distribuye cuando la crisis est
remitiendo debido a la mejora de la produccin local, en cuyo caso puede
perturbar la recuperacin de los mercados locales, como ocurri en 1985-86 en
el Sahel, Sudn, Kenia o Etiopa.
f)Problemas de calidad y conservacin de los productos: La calidad de
los alimentos puede disminuir durante su transporte, almacenaje y
manipulacin, de forma que a veces al final llega a no ser apta para el
consumo humano y debe destinarse al consumo animal. Con frecuencia estas
prdidas se deben a que los estndares de calidad exigidos en el momento del
aprovisionamiento son los mismos que se suelen aplicar a las operaciones en
Europa, EE.UU. o Canad, tratndose de niveles que resultan inadecuados para
los pases tropicales. Un determinado grado de presencia de sustancias

extraas, granos rotos o defectuosos y, sobre todo, humedad, que pueden


resultar aceptables en los pases donantes de clima templado, en los pases
tropicales sin embargo pueden ser excesivos y propiciar prdidas abundantes
causadas por insectos y mohos. Los donantes con frecuencia no prestan la
suficiente atencin a estos criterios tcnicos en sus contratos de licitacin y
envo.
g) Desconexin de otras formas de ayuda: la ayuda alimentaria con
frecuencia se ha practicado sin conexin con otras formas de asistencia, como
la financiera o la tcnica, mediante sus propias instituciones, procedimientos y
normas .Esto, evidentemente, ha ido en detrimento de una visin ms
integrada, que hiciera uso de las sinergias de las diferentes formas de ayuda
para perseguir objetivos comunes de desarrollo humano y seguridad
alimentaria para los ms vulnerables.
la necesidad de que la ayuda alimentaria en forma de programas y de
proyectos se integre en el marco de las polticas de desarrollo agrcola y
seguridad alimentaria del pas receptor, debiendo servir a su refuerzo. Por su
parte, la de emergencia debe ejecutarse en estrecha combinacin con
intervenciones en otros campos, preferentemente el sanitario, el de agua y
saneamientos, o el de apoyo a los sistemas de sustento de los ms
vulnerables.1
Origen de la ayuda alimentaria segn la FAO: La ayuda alimentaria tiene
sus orgenes en la colocacin de los excedentes alimentarios (principalmente
de cereales) que se acumularon en algunos pases desarrollados en los
primeros aos de la dcada de los 50. Reconociendo que esta ayuda podra
reemplazar las importaciones comerciales y desalentar la produccin local en
los pases receptores, la comunidad internacional estableci en 1954 los
Principios de FAO sobre Colocacin de Excedentes (los Principios). Los
"Principios" son un cdigo internacional de conducta que alienta el uso
constructivo en la colocacin de productos bsicos excedentes, a la vez que
salvaguarda los intereses de los exportadores comerciales y de los productores
locales.

Tambin se reconoca la importancia de la ayuda alimentaria al tratar ciertos


asuntos de inseguridad alimentaria cuando, en 1967, los donantes de ayuda
alimentaria firmaron el Convenio sobre la Ayuda Alimentaria (CAA). Este
tratado tuvo por objeto aumentar la competencia de la comunidad
internacional para responder a las necesidades de la ayuda alimentaria, para
1 Prez Karlos.Ayuda alimentaria: concepto, evolucin y controversias.
http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/17

fijar el nivel mnimo de ayuda alimentaria que los pases estaban dispuestos a
proporcionar, garantizando as un flujo predecible de ayuda alimentaria
independiente del precio o de las fluctuaciones de los suministros.
En 1995, estos dos instrumentos internacionales se convirtieron en parte
integral del Acuerdo sobre la Agricultura (AoA) de la Ronda Uruguay de OMC,
en el que se estipulaba que las transacciones de ayuda alimentaria se deban
llevar en conformidad con los Principios y se deberan extender para tomar
posiblemente la forma de donaciones o hacerlo en trminos no menos
concesionarios que los proporcionados para el CAA. 2

2 http://www.fao.org/economic/est/international-trade/ronda-doha/ayudaalimentaria/es/