INOVAO E PRODUO: ANLISE CONCEITUAL E EMPRICA

DO CASO PAVIMENTAO COM ASFALTO

Antnio Ricardo Pimentel de Oliveira1
Peter Rudolf Seidl2
Waldimir Pirr y Longo3
Resumo: O trabalho visa verificar a existncia de um sistema setorial de inovao e produo em
pavimentao no Brasil, identificar disfunes ou lacunas neste sistema, e propor solues para sua adequada
estruturao. A pavimentao de rodovias chave para o crescimento e competitividade do Brasil. A anlise
tem por suporte o conceito de sistemas de inovao, e por mtodo, o estudo de caso, segundo a abordagem
do Projeto ESSY europeu, especfica aos casos setoriais. So relatados resultados referentes aos seguintes
aspectos do setor: [1] conhecimento e processo de aprendizado; [2] suas empresas (firmas), organizaes
no-empresariais, redes e instituies; [3] dinmica setorial de longo prazo e coevoluo; [4] polticas
pblicas; [5] fronteiras geogrficas; e [6] desempenho internacional. A pesquisa indicou desafios, tanto
para engenheiros rodovirios, quanto para gestores deste modal: o percentual de pavimentao atingido na
malha rodoviria brasileira modesto; ela apresenta excesso de trfego e sobrecarga sobre seus pavimentos;
e evidncias apontam para prticas de dimensionamento defasadas do nvel de solicitao aplicado nas
rodovias. Verificou-se coexistirem: efeitos positivos decorrentes das polticas e aes no campo cientfico,
tecnolgico e da educao, gerando aprendizado e inovaes, assim como introduo de inovaes pelas
firmas; e as conseqncias ainda vigentes do enfraquecimento ocorrido nos rgos rodovirios, que limitam
o aproveitamento pleno das oportunidades de inovao.
Palavras-chave: asfalto, pavimentao, inovao, produo.

Abstract: The paper aims to verify the existence of a sectoral system of innovation and production in road
building in Brazil, identifying dysfunctions or gaps, and proposing solutions for its appropriate structuring.
The road building paving is a key activity for the growth and competitiveness of Brazil. The analysis is
supported by the concept of innovation systems. The case study was the main way of researching here
used, complemented by the European ESSY-Project method, suitable for sectoral studies. The results related
to the following aspects are presented: [1] knowledge and learning process; [2] its companies (firms), nobusiness organizations, networks and institutions; [3] long term sectoral dynamics and (co)evolution; [4]
public policies; [5] geographical frontiers; [6] and international performance. The research indicated a set of
challenges for the road engineers as for the managers ahead the road system: the paving roads share reached
by the Country is very modest; there is excessive traffic and overloading on the pavements; and evidences of
standards that induce to calculate the pavements above the necessary resistance to support the applied level
of charges in the Brazilian roads. It was also verified that coexist: the current positive effects of the policies
and actions applied in the scientific, technological and education areas, generating learning and innovations,
as well as introduction of innovations by the firms; and the weakness effects on the public departments
ahead the roads, limiting to take advantage from the innovation opportunities.
Keywords: asphalt, paving, innovation, production.

Petrobras.
Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ.
3
Universidade Federal Fluminense UFF (aposentado)
1
2

42

ENGEVISTA, V. 14, n. 1. p. 42-57, abril 2012

1. INTRODUO
Nos pases que apresentam plenos desenvolvimentos econmicos e sociais, a questo da logstica configura-se como um dos fatores mais estratgicos. Comparaes internacionais apontam que
o Brasil, nesse particular, apresenta excessivo vis
na utilizao de um tipo especfico de modal o
rodovirio que apresenta histrico de desenvolvimento insuficiente, assim como pouca expanso.
Sua malha de rodovias embora extensa, ainda
pouco pavimentada se comparada com outros pases mais desenvolvidos. H tambm percepes
no meio rodovirio que sugerem estar essa malha
exposta a um regime de utilizao e de desgaste
talvez mais severo que as malhas europias e norte-americanas (Schroeder, 1996). Esse conjunto de
fatores traz significativos efeitos que acabam por
influir negativamente sobre o processo do desenvolvimento econmico. H muitos municpios no
Pas com insuficiente, e inadequada, infraestrutura de transporte, o que dificulta o escoamento da
produo rural assim como o acesso das respectivas populaes s facilidades urbanas existentes em
suas regies ou em regies vizinhas.
A pavimentao de rodovias e sua manuteno requerem investimentos contnuos e elevados. Esses gastos so realizados, essencialmente,
pelo governo federal e pelos estaduais, e em menor porte, pelos governos municipais. Os investimentos municipais em geral dependem dos nveis
de arrecadao, sendo eles mais elevados naqueles
municpios que so capitais dos Estados ou que
sejam plos de forte influncia econmica regional, e por isso possuidores de maior grau de urbanizao e infraestrutura de transporte.
Muito se tem questionado o desempenho
da malha rodoviria nacional. Alguns aspectos,
entretanto, condicionam o comportamento funcional dos pavimentos, tanto das rodovias federais
e estaduais, quanto das rodovias urbanas e vicinais. A durabilidade deste modal to utilizado no
Pas depende do seu dimensionamento estrutural,
dos materiais utilizados e da forma de combin-los, do controle tecnolgico realizado nas diversas fases do processo de construo e pavimentao das vias, etc. Como as condies referentes s
demandas logsticas dos segmentos usurios no
so estticas, faz-se necessrio tambm constante
promoo de inovaes seja para enfrentar questes inditas, seja para adequar as vias s condi-

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es funcionais que so cambiantes ou para adotar

solues que foram eficazes em pases ou em regies consideradas como sendo referenciais tecnolgicos vlidos e confiveis.
O presente trabalho tem por objetivo verificar a existncia de um sistema setorial de inovao
e produo em pavimentao com asfalto no Brasil, e identificar eventuais disfunes ou lacunas
neste sistema, assim como propor solues para
sua adequada estruturao. A justificativa dessa
investigao o fato do modal rodovirio ser fator
estratgico ao crescimento e competitividade das
diversas regies do Brasil. O referencial terico
utilizado na pesquisa a conceituao econmica sobre sistemas de inovao. O estudo foi desenvolvido segundo a abordagem preconizada no
Projeto ESSY europeu, que analisou os sistemas
de inovao e produo dos seguintes setores: setor de servios, o de software, o de equipamentos
e servios de telecomunicaes, o de biotecnologia e frmacos, o de mquinas ferramentas, e de
produtos qumicos. (Malerba, 2002b). O referido
Projeto ser adiante detalhado.
2. INOVAO E A ABORDAGEM
SETORIAL
O conceito econmico da inovao abrange
cinco possveis tipos de inovao: (1) a fabricao de novos bens; (2) novos mtodos de produo; (3) a abertura de um novo mercado; (4) a
utilizao de novas matrias-prima (novas em si
mesmas, ou que sejam oriundas de novas fontes
de suprimento); e (5) nova forma de organizao
industrial, como por exemplo, a criao de um
monoplio, ou inversamente, a quebra de um
monoplio existente. (Schumpeter, 1934).
Inovaes tecnolgicas em produtos e processos, por outro lado, especificamente significam:
(a) a efetiva introduo de produtos e processos
tecnologicamente novos; ou (b) substanciais melhorias tecnolgicas em produtos e processos j
existentes. Uma inovao tecnolgica em produto
ou em processo s considerada efetivamente implantada se tiver sido introduzida no mercado, no
caso da inovao de produto, ou usada no processo de produo, caso seja uma inovao de processo. Inovaes tecnolgicas, seja em produto ou em
processo, envolvem uma srie de atividades cientficas, tecnolgicas, organizacionais, financeiras e
comerciais. (OCDE; 1997).

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A abordagem de sistemas de inovao

(SIs) surgiu a partir da segunda metade da dcada
de 1980 fundamentada nos trabalhos de Freeman
(1987), Lundvall (1992), Nelson (1993) e
Edquist (1997). Desde ento o conceito se tornou
largamente utilizado no mbito acadmico e
tambm intensamente empregado como diretriz na
proposio de polticas de inovao. Tal aderncia
se deve ao fato de que este conceito e abordagem
auxiliam na identificao dos fatores determinantes
que influenciam o desenvolvimento, difuso e uso
das inovaes. Inicialmente a principal nfase
desse desenvolvimento terico eram os sistemas
nacionais de inovao (Freeman 1987; Lundvall
1982; Nelson 1983). Posteriormente surgiram
ramificaes do conceito, como os sistemas
setoriais de inovao (Breschi e Malerba, 1997;
Carlson, 1995; Nelson e Mowery, 1999), e os
sistemas regionais de inovao (Cooke, Gomez
Uranga e Etxebarria, 1997; Braczyk, Cooke e
Heidenreich, 1998 ; e Cooke, 2000).
Os SIs representam a reunio de diferentes
tentativas de inserir o contedo da economia institucional na anlise econmica de temas estreitamente vinculados inovao, como: o fenmeno
da mudana tcnica, a arquitetura dos sistemas
cientficos, e a gnese da inovao tecnolgica.
(Amable, 2001). Dentre as diversas abordagens
h as que buscam tambm analisar as conseqncias da inovao no desempenho econmico das
naes no longo prazo. Estudos semelhantes ao
da presente investigao, envolvendo cadeias produtivas, e como torn-las eficazes e competitivas
so feitos sob a tica dos Sistemas Setoriais de
Inovao e Produo (SSIPs). A abordagem por
tais sistemas setoriais propcia para anlise de
dois tipos de questes. Um deles o que trata
das aes empreendedoras predominantemente
aderentes ao determinismo tecnolgico (exemplos: as definies de inovao da OCDE, acima,
contidas no Manual de Oslo, ou as empregadas
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBGE, na sua Pesquisa de Inovao Tecnolgica PINTEC). Outro tipo aquele orientado
busca de como superar eventuais obstculos
institucionais, assim como superar certas condies histricas vigentes nos setores industriais, os
quais obstruem o crescimento e competitividade
dos setores (exemplo principal: a definio de
inovao acima, segundo Schumpeter). Para isso,
neles so consideradas as especificidades setoriais,
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o que envolve entender tambm as diferenas entre naes, pois estas no necessariamente esto
em estgios de industrializao semelhantes, nem
apresentam nveis de desenvolvimento tecnolgico prximos. As estruturas dos setores industriais
diferem entre si e, considerando um mesmo tipo
de setor, elas podem, em certo grau, diferir de
um pas para outro. Existem tambm especificidades que caracterizam o arcabouo institucional
de cada pas, influenciando de maneira prpria
seus diversos setores industriais. Isso ocorre mesmo entre os pases desenvolvidos, os quais embora estejam j intensamente industrializados,
no necessariamente praticam o mesmo tipo de
capitalismo.
Todas as vertentes de pesquisa que convergiriam no conceito dos SIs tiveram como ponto
de partida comum sarem da concepo da inovao, como sendo ela algo de deciso relativamente individual, e independente do ambiente
entorno em favor de outra concepo, que a da
inovao como decorrente de atores inseridos em
diferentes redes e vivenciando variadas prticas
institucionais.
Assim, dependendo da abordagem usada
nesse tipo de estudo, o ambiente a considerar
pode ter extenso maior ou menor. Em geral se
deve partir das interaes mnimas, aquelas que
caracterizam o sistema segundo as aes dos protagonistas mais diretamente envolvidos com as
especificidades tcnicas do processo de inovao.
A partir da, num segundo estgio, adentra-se as
consideraes sobre a vasta gama de influncias,
atuando no processo da inovao, e oriundas dos
diversos agentes econmicos. A abordagem dos
SI-s tem o mrito de permitir sair da exclusiva
viso da mudana tcnica (technical change),
manifesta de maneira quase que autnoma do
resto da economia, em prol da reintegrao do
processo da inovao dentro da economia e da
sociedade. O conceito vivenciou certa notoriedade junto s instncias econmicas dos pases,
e junto aos organismos internacionais, notadamente a OCDE e a Comisso Europia o utilizaram para orientar suas polticas de inovao. Ao
longo da sua evoluo o conceito de SIs cresceu
sob influncias variadas, de origem na economia
e na sociologia: os estudos da mudana tcnica;
a teoria do crescimento; a teoria das organizaes; a anlise comparativa dos capitalismos; etc.
(Amable, 2001).

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3. METODOLOGIA
Em termos gerais a investigao em curso
est sendo conduzida atravs do mtodo fenomenolgico, buscando-se a descrio do setor examinado tal como ele empiricamente observado.
A abordagem empregada qualitativa, atravs do
estudo de caso, visto que a realidade setorial aqui
examinada tende a ser construda socialmente. Na
investigao se utilizou procedimentos distintos
que se complementaram, como as pesquisas de
natureza bibliogrfica, documental, a pesquisa-participante e a pesquisa-ao, uma vez que um
dos autores um profissional da rea. Esta ltima,
a pesquisa-ao, d ao trabalho um carter tambm experimental no no sentido laboratorial
propriamente dito, e sim num sentido de pesquisa de campo sobre certos aspectos setoriais.
A investigao possui as seguintes caractersticas: o suporte conceitual atravs da noo de
sistemas de inovao; a abordagem por estudo de
caso; verificao da hiptese se existe, ou no, no
Brasil, um sistema setorial de inovao e produo
em pavimentao rodoviria com asfalto. Adicionalmente, quanto abordagem, coleta e anlise das
evidncias, busca-se no trabalho adaptar e utilizar
a metodologia desenvolvida pelo Projeto-ESSY, a
seguir descrita: ESSY Project Sectoral Systems in
Europe (innovation, competitiveness and growth).
O mtodo do Projeto-ESSY analisa tanto as
interaes dos atores estreitamente vinculados s
transformaes tcnicas do processo de inovao
quanto trata do espectro mais amplo das influncias exercidas pelos demais agentes econmicos e
sociais. O Projeto envolveu dez grupos de pesquisa
em sete pases europeus, e analisou, entre 1999 e
2001, o setor de servios (entre eles especialmente
o servio aeroporturio londrino), o de software, o
de equipamentos e servios de telecomunicaes, o
de biotecnologia e frmacos, o de mquinas ferramentas, e tambm o setor de produtos qumicos.
As pesquisas foram coordenadas pelo pesquisador
Franco Malerba, da Universidade de Bocconi, situada em Milo, na Itlia. Este projeto visou fornecer
um conjunto amplo de benefcios aos formuladores
de polticas pblicas, s firmas, s organizaes no
empresariais e aos pesquisadores acadmicos.
Os produtos visados foram: (a) entendimento profundo dos processos que so determinantes para obteno e sustentao da inovao,
para a vantagem competitiva nacional e para a

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liderana internacional em relao gerao e

difuso de conhecimento e de novas tecnologias
no nvel setorial; (b) melhor conhecimento sobre
as diferenas setoriais, e o papel destas diferenas
para o desenvolvimento econmico europeu; (c)
profundo entendimento das interaes e da coevoluo, em termos especficos de cada setor, entre firmas e organizaes no empresariais tais
como universidades, mercado de trabalho e organizaes financeiras; (d) comparao explcita dos
setores europeus examinados com seus equivalentes japoneses e americanos.
Esses produtos acima foram considerados
aqueles capazes de permitir aos formuladores de
polticas realizarem: (1) a definio de diferentes
nveis de interveno (no escopo regional, no nacional, ou no europeu); e (2) a definio de ferramentas apropriadas (infraestruturas, treinamentos, financiamentos de iniciativas de pesquisa e
desenvolvimento, direitos de propriedade intelectual, proteo de mercado, formas de cooperao,
alianas tecnolgicas, etc.) para o crescimento e
competitividade dos diferentes sistemas setoriais.
(Malerba, 2002b).
4. PAVIMENTAO COM ASFALTO
Os setores analisados pelos europeus foram
setores relativamente mais intensivos em tecnologia que o caso da pavimentao aqui estudado.
Entretanto, no prudente minimizar o valor estratgico da questo rodoviria, seja no contexto
brasileiro em particular, ou seu valor geral para os
pases em vias de desenvolvimento. No setor aqui
estudado foram identificados alguns subsetores
internos ao sistema de inovao e produo que
podem ser considerados estando simultaneamente presentes como partes de outros setores industriais especficos. Por exemplo, as firmas empreiteiras, as concessionrias, as projetistas e as firmas
de consultoria, no setor de pavimentao rodoviria, tambm so partes do setor de construo
civil; assim como as firmas fabricantes de usinas
de asfalto e vibroacabadoras, esto presentes como
segmentos do setor de mquinas e equipamentos;
e h no setor de pavimentao um fornecedor de
grande porte que, essencialmente, uma empresa
do setor de refino petrolfero, a Petrobras, detentora de vrias refinarias produtoras de asfalto, e
cujas instalaes e dinmica operacional aproximam-se do perfil da firmas do setor qumico.

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No caso da pavimentao rodoviria, a investigao semelhana do que foi realizado nas

investigaes europias do projeto ESSY, pretende
entender o papel das organizaes no empresarias (as no-firmas, como universidades, institutos de pesquisa, agncias, autarquias, associaes,
etc.) e o papel das demandas brasileiras sobre o
setor, demandas essas com caractersticas e especificidades locais, e conseqentemente entender
como esses fatores afetam o processo de coevoluo entre a tecnologia da pavimentao brasileira,
a organizao e estratgia das firmas dos diversos
segmentos setoriais, e as prticas institucionais vigentes neste setor, no Brasil.
O estudo, analogamente ao preconizado
no projeto ESSY, busca questionar as diversas
caractersticas setoriais relevantes inovao. Foram
examinadas evidncias sobre aspectos ligados ao
chamado determinismo tecnolgico, e ao perfil
geral das prticas institucionais do setor, aspectos
esses considerados chaves para o crescimento e
competitividade setorial. Atravs de evidncias
(pesquisa bibliogrfica e documental, pesquisaao, pesquisa participante), preliminarmente
foi levantado o perfil da demanda setorial
existente, e a qualidade do atendimento atual a
esta demanda, e em seguida, foram investigados
os seguintes tpicos: (i) Base de conhecimento
e processo de aprendizado; (ii) Empresas
(firmas), organizaes no-empresariais, redes
e instituies; (iii) Dinmica setorial de longo
prazo e processos coevolutivos; (iv) Polticas
pblicas; (v) Fronteiras geogrficas; (vi)
Desempenho internacional.
5. REPRESENTAO SETORIAL NO
BRASIL
Para possibilitar interpretar as funes dos
diferentes agentes setoriais, eles foram agrupados
em seis grandes blocos. O primeiro bloco (1
bloco) da representao setorial se refere aos atores responsveis pelo fornecimento do asfalto propriamente dito. A concentrao empresarial e a
pulverizao produtiva regional desse bloco bem
caracterstica. Nele h uma empresa atuante, a Petrobras, com unidades produtoras de asfalto um
conjunto de refinarias de petrleo pertencentes a
essa nica empresa. A Petrobras atua desde a explorao do petrleo, at o seu refino final etapa
ltima esta na qual se produz o produto utilizado
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na pavimentao rodoviria, o asfalto. O segundo

bloco (2 bloco) da representao so os agentes
que compram o asfalto da empresa produtora, e o
vendem no mercado consumidor. Essas diversas
empresas so as chamadas distribuidoras. As distribuidoras de asfalto gradativamente ocuparam
alguns nichos de produo, como a produo e a
venda de emulses de asfalto e, tambm, a produo e comercializao de asfaltos modificados por
polmeros ou por elastmeros.
O terceiro bloco (3 bloco) considerado no
estudo o que agrupa as diferentes firmas que esto mais diretamente ligadas s operaes de pavimentao. Devido seu grau de heterogeneidade,
este terceiro bloco foi subdividido em quatro sub-blocos. O primeiro sub-bloco (3A) o das empresas concessionrias de rodovias. Elas em geral esto
tambm presentes no setor de engenharia civil, no
segmento de construo pesada, realizando obras
rodovirias. Tais empresas so aquelas que conseguiram obter concesses dos governos estaduais
ou do governo federal para recuperar e conservar
trechos de rodovias. O segundo sub-bloco (3B)
o composto por empresas projetistas e por empresas de consultoria. Aparentemente trata-se de
um grupo estratgico para o processo de inovao
setorial. As firmas de projeto em geral atuam nas
diversas regies do Pas, e s vezes tambm no exterior (predominantemente na Amrica Latina e na
frica, em apoio aos seus clientes construtores rodovirios atuando nesses mercados). Elas possuem
clientes tanto na rea pblica quanto na privada,
pois atendem aos departamentos estaduais, e ao departamento nacional, responsveis pelas estradas de
rodagem, assim como s empresas concessionrias
de rodovias. De forma similar, as empresas de consultoria, embora sendo empresas de menor porte
comparadas s projetistas, tambm atendem ao
mesmo conjunto de clientes. O terceiro sub-bloco
(3C) o das firmas que se dedicam construo
e recuperao rodoviria. Estas empresas tambm
esto fortemente enviesadas para o atendimento
aos empreendimentos pblicos: elas so em geral
contratadas pelos rgos pblicos responsveis pelas estradas de rodagem, visando execuo das atividades operacionais de construo e preservao
de vias. Eventualmente elas atendem tambm demandas, da mesma natureza, das empresas concessionrias. Neste terceiro bloco, o quarto sub-bloco
(3D) identificado o referente s firmas fabricantes
de mquinas e equipamentos para pavimentao

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rodoviria com asfalto, especialmente os fabricantes das usinas de asfalto, vibroacabadoras, rolos de
compactao, e mquinas de fresa que so usadas
na reciclagem de asfalto.
O quarto bloco (4 bloco) de atores do setor
o composto pelas universidades. Este conjunto
de atores no caso brasileiro aparentemente vem
apresentando um interessante potencial de contribuio para as transformaes setoriais necessrias, seja na formao de recursos humanos para
atuao na engenharia rodoviria nacional, ou
pelas atividades de pesquisa e desenvolvimento,
ora em curso na rea de pavimentao. O quinto
bloco (5 bloco) o dos institutos de pesquisa e
desenvolvimento tecnolgico. No caso do Brasil
dois atores ficam evidenciados: o Instituto de Pesquisas Rodovirias IPR, do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DNIT,
e o Centro de Pesquisas da Petrobras CENPES.
Podem ser citados tambm o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas IPT, do Estado de So Paulo,
de atuao local, e o Centro de Tecnologia Mineral CETEM, este ltimo no mbito federal, e
com atuao junto aos produtores de agregados
(britas usadas na produo do concreto asfltico).
O sexto bloco (6 bloco) o das autarquias e rgos da administrao direta. Essas organizaes
apresentam algumas especificidades importantes
que as caracterizam. Uma dessas especificidades
se refere prpria funo desses rgos governamentais, como responsveis por gerir ou aplicar
os investimentos pblicos na construo e na preservao geral das vias rodovirias. Tal responsabilidade desdobra-se nos trs nveis governamentais
o federal, o estadual e o municipal.
H um aspecto importante da problemtica
em foco que est estreitamente vinculado aos papis dos atores do sexto bloco (DNIT, DERs, Secretarias e/ou Empresas Municipais de Obras). O
DNIT a organizao criada aps a extino do
Departamento Nacional de Estradas de Rodagem
DNER, porm tambm com responsabilidades
sobre outros modais de transporte. Esses atores intermedeiam, por um lado, a demanda da sociedade
pela infraestrutura rodoviria e, por outro, a oferta de bens, insumos e servios de diferentes ramos
industriais que atuam na construo e preservao
das rodovias. Ou seja, os departamentos e secretarias de governo (autarquias) afeitas a esta atividade
so os principais gestores dos sistemas de vias rodovirias distribudas no territrio nacional. Quando

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os departamentos estaduais de estradas de rodagem

foram criados, no passado, eles atuavam diretamente nas operaes de construo e manuteno
das rodovias, pois inicialmente no havia firmas
de construo disponveis para tais servios. Gradativamente tais funes operacionais foram sendo
desativadas, estando hoje praticamente extintas.
Esses departamentos agora se dedicam contratao e fiscalizao destes servios, e estabelecem os
critrios tcnicos a serem praticados pelas firmas de
projeto, e pelas firmas que realizam as obras.
H certos atores que no esto presentes em
nenhum destes seis blocos descritos. Eles podem
ser considerados como sendo atores relativamente
externos, ao setor. No entanto, estes agentes externos podem exercer, em determinados perodos,
relevante influncia na dinmica setorial, relativamente ao processo de gerao de inovaes. Essa
influncia pode ser no sentido tanto de promover
transformaes, quanto de obstru-las ou retard-las. Um destes atores externos pode ser o prprio governo federal, por exemplo, atravs dos investimentos do PAC, o Programa de Acelerao do
Crescimento, coordenado pelo Ministrio da Casa
Civil. Outro exemplo seria o Tribunal de Contas
da Unio TCU, nas suas auditorias e intervenes em obras deste mesmo PAC; outro exemplo,
o Exrcito Brasileiro, auxiliando na construo de
estradas estratgicas; ou a Confederao Nacional
dos Transportes CNT, avaliando anualmente o
estado das rodovias; ainda pode-se apontar entre
estes agentes externos, a Mdia, comunicando as
expectativas da sociedade em relao malha rodoviria (crticas, reportagens, etc.); outro ator o
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social BNDES, com eventuais programas de
financiamento aos agentes do setor.
6. RESULTADOS
Abaixo so relatados os resultados da presente pesquisa segundo os tpicos preconizados
pelo Projeto ESSY, adaptado s condies locais.
6.1 PAVIMENTAO: DEMANDA E
PERFIL
Qualquer setor industrial ou de servios
existe visando o atendimento a determinada demanda. As demandas sobre os setores tendem a
variar com o tempo, exigindo, por parte destes,

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adaptaes. A principal percepo hoje existente

sobre o nvel de adequao do modal rodovirio
no Brasil a pesquisa realizada anualmente pelo
setor transportador. A CNT desde 1995 vem realizando pesquisa qualitativa sobre a situao rodoviria, contemplando as principais rodovias nas
quais trafegam significativa parcela da produo
agrcola e industrial brasileira.
A evoluo da situao dessa malha ao longo da dcada dos anos 2000 sinaliza a dificuldade
do setor em ofertar seu produto no nvel qualitativo que lhe demandado. Em 2010, o resultado
geral da parcela pesquisada que apresentou como
situao a caracterstica boa ou tima, foi de
41,2%, resultado inferior ao nvel verificado entre
2003-2007. necessrio, no entanto, entender o
critrio desta avaliao. A situao geral das rodovias, a cada ano, a composio das situaes dos
seus pavimentos, sinalizaes e geometrias.
A situao dos pavimentos de especial interesse
ao presente estudo. A pesquisa CNT examina trs
variveis dos pavimentos: (1) condio da superfcie; (2) velocidade possvel de praticar devido o
pavimento; e (3) estado do acostamento. A avaliao baseia-se na ocorrncia ou predominncia
das evidncias encontradas. A ocorrncia de uma
varivel significa a presena de uma situao pontual, enquanto sua predominncia significa incidncia de determinado aspecto em mais da metade
do trecho examinado (cada unidade de pesquisa ,
no mximo, de dez quilmetros de rodovia).
Os 90.945 quilmetros analisados em 2010
corresponderam a 42% da malha rodoviria brasileira pavimentada, se for considerado que esta
malha, segundo o Anurio Estatstico 2009 (referente aos dados do ano de 2008) era cerca de
218.000 quilmetros.
Em 2010, a velocidade devido ao pavimento e o pavimento do acostamento resultaram
favorveis: 89% dos acostamentos da extenso
total pesquisada estavam pavimentados e perfeitos, e 97% da extenso pesquisada no exigiam
reduo da velocidade em funo do pavimento.
Quanto superfcie do pavimento, evidenciou-se que 39.935 quilmetros (43,9% da extenso
total) estavam perfeitos. Isso significa que existia
adequada regularidade superficial no pavimento
e no se percebia nenhum tipo de trepidao do
veculo durante o deslocamento. Este exame da
superfcie do pavimento na metodologia de pesquisa da CNT usa por referncias: o Manual de

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Identificao de Defeitos MID para revestimentos asflticos; e a Norma 009/2003 PRO.

So documentos elaborados pelo DNIT, e estabelecem critrios de avaliao subjetiva de pavimentos, no pressupondo obrigatoriedade do uso
de equipamentos de aferio, sendo, portanto, tal
identificao feita segundo a percepo do usurio ao trafegar pela via. J 51.010 quilmetros
(correspondendo a 56,1% da extenso pesquisada) necessitavam de algum tipo de interveno
na superfcie do pavimento. Havia 28.278 quilmetros (32,2% da extenso) com o pavimento
apresentando sinais de desgaste, conseguia-se perceber irregularidades superficiais, mas ainda no
havia buracos. Outros 18.026 quilmetros (19,8%
da extenso) apresentavam trincas em malha ou
remendos no pavimento, gerando trepidao no
interior do veculo, mas ainda no havia presena de buracos. Evidenciou-se 18.026 quilmetros
(3,2% da extenso) apresentando afundamentos e
(ou) ondulaes causadas pela infiltrao de gua,
ou causadas pela deflexo gerada pelo trfego de
veculos e (ou) por buracos. E havia 788 quilmetros (0,9% da extenso) totalmente destrudos, ou
seja, o pavimento apresentava elevada ocorrncia
de buracos ou runa total, podendo obrigar reduo de velocidade do veculo. (CNT, 2010).
O Brasil apresenta defasagem negativa, entre 40 e 45%, na sua pavimentao, ao compar-lo mdia mundial e ao percentual da malha
pavimentada dos EUA. No significa isso afirmar
que ao pavimentar as regies hoje com malhas rodovirias mal estruturadas, os contrastes regionais
sero automaticamente revertidos. No entanto,
o exemplo prximo do estado de So Paulo, pela
sua trajetria histrica ao longo do Sculo XX,
e pelo desempenho regional que hoje apresenta,
indica que a opo de garantir porte e qualidade
ao referido modal, foi fator que significativamente
contribuiu para o crescimento estadual. A malha
rodoviria paulista favoreceu o Estado interligar
e integrar suas regies, produzir e crescer. Existe,
portanto, enorme potencial para promover investimentos na pavimentao regional, em todo Pas.
H, a, especialmente ao computar as dimenses
territoriais envolvidas no caso brasileiro, a possibilidade de ganhos de escala. Isso pode ser um
facilitador para promover a eficincia da cadeia
produtiva do setor brasileiro de pavimentao,
como um todo.
Alm da defasagem quantitativa, acima

ENGEVISTA, V. 14, n. 1. p. 42-57, abril 2012

apontada, no nvel atual de pavimentao brasileira em relao ao contexto internacional de referncia, faz-se necessrio, no caso local, especial
ateno tambm ao aspecto qualitativo. Assim
como ocorre no Exterior, internamente no Pas
est havendo a passagem para configuraes de
trfegos e cargas cada vez mais severos. As rodovias, adicionalmente, ainda so pouco fiscalizadas.
A pesquisa identificou evidncias de nveis de solicitao, pelos usurios brasileiros, mais intensos
que os verificados na Europa e Estados Unidos. A
tonelagem mdia anual, por quilmetro de rodovia, no Brasil, de 2.248.(*), sendo (*) = (Toneladas . Km / Km . pavimentado), bem superior
mesma taxa de utilizao nos Estados Unidos,
296.(*), Japo, 319.(*), Alemanha, 342.(*), Reino Unido, 385.(*), Frana, 195.(*), Itlia, 585.
(*) e Espanha, 625.(*). (Schroeder, 1996). Outras evidncias ainda indicam padres de projetos
que dimensionam as estruturas dos pavimentos
aqum dos nveis de resistncia necessrios. Em
termos locais, o dimensionamento da espessura de
reforo (Hr) em rodovias de trfego pesado, nos
casos que a espessura do revestimento hr tal
que hr 10 centmetros, vem sendo preconizado
usando como deflexo admissvel (Dadm), aquela
calculada por: log(Dadm)=3,1480,188.log(Nf),
(DNIT, 2006, p.159: Manual de Restaurao de
Pavimentos Asflticos, sendo Nf, a vida de fadiga). Em tais circunstncias tal deflexo deveria
ser dimensionada por log(Dadm)=3,4790,289.
log(Nf). (Medina, 2005: Mecnica dos Pavimentos; UFRJ).
6.2 CONHECIMENTO E APRENDIZADO
Em termos acadmicos, foi observado que
j esto disponveis no Pas significativos recursos
e competncias para pesquisas de campo e laboratoriais, e h relevante literatura tcnica brasileira,
atualizada, em engenharia de pavimentao. So
resultados decorrentes da ao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FNDCT, Conselho Nacional de Pesquisa
CNPq, Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior CAPES, Financiadora de Estudos e Projetos FINEP e Fundaes
Estaduais de Amparo a Pesquisa, ao longo das
ltimas dcadas. Essas competncias nacionais
referentes ao domnio cientfico e tecnolgico do
conhecimento em pavimentao asfltica esto

ENGEVISTA, V. 14, n. 1. p. 42-57, abril 2012

em processo de expanso regional (ao da rede

especfica, da Petrobras, no tema asfalto). Isso foi
evidenciado no exemplo dos ativos intelectuais
existentes na USP (seus laboratrios de mecnica
dos pavimentos e de tecnologia da pavimentao),
no Departamento de Engenharia de Transportes, e
ativos similares existentes na Universidade Federal
do Rio de Janeiro UFRJ, Universidade Federal
do Rio Grande do Sul UFRGS e Universidade
Federal do Cear UFC.
Sob o outro aspecto do conhecimento, no
domnio da inteligncia de campo, as firmas concessionrias vm adotando e influenciando a adoo pelos demais agentes, dos asfaltos modificados
por borracha ou por outros polmeros, como o Estireno Butadieno Estireno SBS, e o Etileno Acetato de Vinila EVA, que so classificados como
elastmeros termoplsticos: em baixas temperaturas tm comportamento elstico e nas altas seu
comportamento termoplstico, constituindo-se ambos em fontes de inovaes. Esses tipos
de asfaltos apresentam maior resistncia tanto
ocorrncia de deformao permanente quanto
fadiga, sendo usados na Europa e nos EUA em
intensidade maior que o consumo brasileiro. As
distribuidoras prestam importante apoio na introduo dessas inovaes com os modificados, e
noutras relativas s emulses, atravs de acompanhamento e assistncia tcnica. As condies cambiantes de utilizao das vias, relativas aos esforos
crescentes sobre os pavimentos, pressionam pela
seleo e produo de asfaltos mais apropriados,
que sejam mais duros, e obviamente pela adoo
de projetos estruturais compatveis com os presentes nveis de solicitao das cargas. Ao utilizar
misturas com esses asfaltos mais resistentes, h necessidade tambm de adequar os equipamentos e
os prprios parmetros operacionais empregados.
Faz-se necessrio, entretanto, algumas adaptaes
operacionais, seja nos procedimentos com equipamentos de pavimentao, seja nas usinas de asfalto. No ponto de vista dos fabricantes das usinas e
equipamentos, h que se investir, sistematicamente, na capacitao de pessoal, especializando operadores para usinas automatizadas, pois para estas,
as habilidades e conhecimentos necessrios operao das usinas tradicionais no so suficientes.
Mesmo nas usinas tradicionais em operao no
Brasil, para os fabricantes, h evidncias de que
preciso se estabelecer um maior nvel de qualificao dos operadores.

49

6.3 EMPRESAS, ORGANIZAES

NO-EMPRESARIAIS, REDES E
INSTITUIES
Neste Setor, as firmas podem ter diferentes
funes: h uma petrolfera (com suas refinarias
produtoras de asfaltos) e as distribuidoras (produo de asfaltos modificados e emulses asflticas)
que exercem papis estreitamente vinculados; e o
outro conjunto de firmas (concessionrias, projetistas/consultoras, empreiteiras e fabricantes de
usinas e mquinas de pavimentao) que exerce
papel central na construo e conservao dos pavimentos rodovirios.
Este segundo grupo de firmas (citado anteriormente como 3 bloco) representa as firmas
com funes complementares, desde a elaborao
do projeto at a execuo final da pavimentao,
alm da gesto e conservao de rodovias concedidas, e a fabricao e fornecimento de usinas,
mquinas e equipamentos. So firmas, em maior
ou menor grau, que absorvem conhecimento para
produzir e inovar servios e bens para o modal,
conforme suas habilidades acumuladas no tempo.
As firmas empreiteiras sofreram os efeitos nefastos das rupturas e descontinuidades da demanda,
ocorridas nas dcadas de 1980 e 1990. O fortalecimento e acmulo de suas competncias foram obstrudos, em conseqncia das incertezas
originadas a partir de perodos de inadimplncia
dos rgos pblicos com as mesmas. Essas firmas
conseqentemente enfrentaram dificuldades na
capacitao e reteno de pessoal qualificado, e
por decorrncia, dificuldades no controle tecnolgico das suas operaes nas usinas de asfalto e
nas obras. Paralelamente, houve reduo das suas
iniciativas para renovao do maquinrio (usinas
de asfalto e vibroacabadoras), alm de se buscar
especific-lo no sentido de reduzir o custo final de
aquisio, via simplificaes que gradativamente
afastaram o fornecimento local do padro praticado pelos fabricantes nos fornecimentos voltados
para a exportao. Esse conjunto de adversidades
implicou em queda do desempenho dos servios e
em reduo da sua capacidade de perceber e promover as inovaes necessrias.
Cabe observar que o papel das autarquias e
dos rgos da administrao direta tem relevante
influncia no processo de aprendizado destas firmas (ou daquilo que elas efetivamente produzem, aprendem e inovam). Estes atores (anterior-

50

mente citados como 6 bloco) definem, aprovam

ou validam os projetos e as prticas de execuo,
atravs de contratos e posterior fiscalizao. Da
resulta o tipo de pavimentao que de fato realizada. Se esses rgos e autarquias so capacitados
e fortalecidos em seus papis, a probabilidade de
resultados satisfatrios, tais como produo com
qualidade, aprendizado acumulado e inovao, pelos trs conjuntos de firmas (1, 2 e 3 blocos)
ser maior, caso contrrio, provavelmente menor.
A situao configurada, no entanto, de enfraquecimento destes rgos, com sinais recentes de reverso do quadro vigente a partir de 2005.
H vrias prticas institucionais formais
e informais importantes na operao geral do
Setor. Alm dos aspectos acima mencionados
(funes e disfunes das autarquias), cabe apontar os agentes que formulam e aprovam: especificaes de asfalto (Instituto Brasileiro de Asfalto
IBP; Associao Brasileira de Normas Tcnicas
ABNT; Agncia do Petrleo, Gs e Biocombustveis ANP); mtodos de ensaio e especificaes
de servios para obras rodovirias (DNIT, coordenadas pelo seu Instituto de Pesquisas Rodovirias, que preserva tambm o acervo gerado pelo
antigo DNER); os que adaptam e adotam tais
normas (Departamentos Estaduais de Estradas
de Rodagem, Secretarias Municipais de Obras,
ou as Empresas Municipais de Obras em alguns
casos). Cabe observar se so adequadas ou no,
e o uso prtico dessas especificaes e mtodos,
no mbito das obras e das atividades conduzidas
pelos agentes pblicos federais, estaduais, municipais, e pelos agentes privados, as construtoras e
concessionrias j descritas. Outra faceta setorial a
considerar a ao investigatria do Tribunal de
Contas da Unio referente s licitaes e s obras
rodovirias em andamento, e aes de interveno dele sobre as mesmas, com eventuais ou freqentes paralisaes de obras. No que tange ao
balano entre o custo e o benefcio, obviamente
no h que se questionar o mrito das investigaes: cabe ao TCU legitimamente investigar
qualquer indcio de irregularidade. Mas, tambm
de forma legtima, h questionamentos em curso por diversos agentes setoriais (firmas, DNIT,
e o prprio Governo Federal) sobre os mtodos e
critrios praticados, e principalmente quanto aos
efeitos prejudiciais dessas aes do TCU sociedade, quando geram a descontinuidade de obras
em empreendimentos relevantes.

ENGEVISTA, V. 14, n. 1. p. 42-57, abril 2012

H tambm outros tipos relevantes de aes

institucionais, como os programas de fomento
pesquisa cientfica e tecnolgica e inovao: os
programas da FINEP, como as redes cooperativas
no mbito do fundo setorial de financiamento de
cincia e tecnologia para o setor petrolfero (CT-Petro), operacionalizado pela FINEP com apoio
da ANP, e que utiliza metodologias iniciadas pelo
Programa de Desenvolvimento das Engenharias
PRODENGE; e os instrumentos de financiamento do BNDES, gerais ou especficos, servindo ao
setor de pavimentao rodoviria.
Outros agentes so os prprios usurios das
vias, com demandas refletidas nas avaliaes anuais sobre a condio da malha rodoviria nacional,
feitas pela CNT, e os desdobramentos e efeitos
individuais e coletivos dessas avaliaes. Alguns
agentes setoriais descritos nos agrupamentos (blocos) anteriores adicionalmente se unem atravs de
coalizes, parcerias, etc. Estas associaes podem
ocorrer entre agentes similares, como a ABEDA
anteriormente citada, ou entre agentes heterogneos, como a Associao Brasileira de Pavimentao ABPv. A ABEDA, a Associao Brasileira de
Concessionrias de Rodovias ABCR, a Associao Nacional de Empresas de Obras Rodovirias
ANEOR atuam de forma similar, visando politicamente defender os interesses das suas firmas.
Algumas iniciativas e articulaes destas associaes vm influenciando na adoo gradativa de
asfaltos mais resistentes no Pas. Associaes entre
agentes no similares, como a ABPV e a Comisso
de Asfalto do IBP, por outro lado, atravs de cursos, eventos, grupos de trabalho, etc., vm desempenhando funo relevante na interao setorial.
H tambm convergncias de atores: as reunies
da Associao Brasileira dos Departamentos de
Estradas de Rodagem ABDER; e as reunies e
workshops de avaliao anual da produo de asfalto, promovidos pela Petrobras, contando com a
participao de representantes de autarquias federais, estaduais, municipais, associaes, empresas
e universidades.
6.4 DINMICA SETORIAL E
COEVOLUO
Ao longo das dcadas de 1990 e 2000, relativamente s pesquisas em pavimentao com
asfalto, foi possvel se estruturar, cientfica e tecnologicamente, significativo nmero de univer-

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sidades brasileiras. Atualmente elas dispem dos

meios necessrios s suas atividades laboratoriais,
e promovem pesquisas ao nvel do que est sendo realizado nos pases mais desenvolvidos. Isso
em parte foi reforado pelo suporte financeiro e
empresarial da petrolfera estatal brasileira a Petrobras iniciado nos anos 80 e 90, e especialmente na dcada dos anos 2000. Este apoio ao
setor de pavimentao foi traduzido: em contratos
tradicionais para pesquisas, na criao do CEASF,
o Centro de Excelncia em Asfalto (o projeto estratgico da Petrobras para desenvolvimento dos
chamados Centros e Redes de Excelncia buscava
agregar empresas, rgos governamentais, universidades, institutos de pesquisa para aes empresarias, institucionais, tecnolgicas e cientficas em
torno de temas relevantes, considerados como de
interesse para o conjunto de atores envolvidos
o tema asfalto foi um dos temas desenvolvidos
no Projeto), em aplicaes de recursos do Fundo
Setorial do Petrleo e Gs CT-Petro, em aplicaes dos recursos das Participaes Especiais
(parcela dos royaltes referentes aos campos petrolferos de alta produo, usados para a criao e
desenvolvimento de redes temticas de pesquisa
cooperativa, entre elas a Rede Temtica de Asfalto), no programa Proasfalto para capacitao
de professores da graduao, para fortalecimento
das disciplinas de pavimentao nas universidades
brasileiras, financiado e apoiado pela Petrobras em
parceria com a Associao Brasileira de Empresas
Distribuidoras de Asfalto ABEDA, e elaborado
pelos professores da USP, UFRJ, UFRGS e UFC,
e na criao do Instituto Pavimentar (o Instituto Pavimentar um programa de treinamento
da Petrobras, tambm em parceria com a ABEDA, direcionado qualificao tcnica do pessoal
envolvido com as operaes das usinas de asfalto e
das mquinas e equipamentos de pavimentao).
O aspecto singular, nesse particular, que o
apoio da Petrobras embora importante, teve papel
parcial, no cobrindo importantes lacunas existentes no contexto institucional do Setor. Em pases desenvolvidos, tal apoio predominantemente
dado pelos prprios rgos rodovirios governamentais, o que facilita incorporar conhecimento
(difuso das inovaes) em tais rgos, e conseqentemente nas firmas que lhes fornecem bens
e servios.
O DNIT e os DERs, portanto, seriam os
principais clientes das citadas pesquisas. Mas no

51

contexto setorial atual, eles no se equivalem, em

termos do processo de inovao e nas interaes
cientficas e tecnolgicas com universidades locais, ao papel dos seus congneres internacionais.
Agentes acadmicos que atuam no setor demonstram preocupaes quanto manuteno e contnuo fortalecimento dos grupos de pesquisa (Soares, 2009). Ou seja, diferentemente do que ocorre
no Brasil, nos pases desenvolvidos tais grupos so
suportados principalmente com financiamentos
oriundos de entidades que corresponderiam aos
departamentos brasileiros, federais ou estaduais,
responsveis pela infra-estrutura rodoviria: equivalentes aos DNIT e DERs. As vrias iniciativas
conduzidas pela Petrobras (financiamentos de
P&D, Ceasf, Proasfalto, Instituto Pavimentar,
Rede Temtica, etc.) indubitavelmente auxiliaram a pavimentao rodoviria nacional, e amenizaram em parte os efeitos adversos sofridos pelo
setor nas ltimas dcadas. O desmonte do setor
pblico nos anos 80 induziu o que se poderia
chamar de coevoluo no virtuosa dos condicionantes produtivos: desatualizao dos padres
tcnicos, desmobilizao das firmas empreiteiras
e seus profissionais, distanciamento destes rgos
das atividades de cooperao tcnica com pesquisadores dos laboratrios das universidades. Entretanto o fato novo, de natureza intensamente
transformadora, que ressalta setorialmente, o
advento do Programa de Acelerao do Crescimento. Sob a tica petrolfera, a maior evidncia
do potencial e efetividade do PAC foi se elevar o
consumo de asfalto no Pas, prximo a 1,5 milhes em 2005, para cerca de 3,0 milhes de toneladas anuais, em 2010.
Na dcada de 1960 um empreendedor local,
empreiteiro, no Rio Grande do Sul, construiu a
primeira usina brasileira do tipo conhecido como
gravimtrica. Ele fundou ento uma firma para
explorar esse mercado, e passou a concorrer com
a empresa estadunidense Barber-Greene, que havia se instalado em So Paulo. Em parceria com a
Mitsubishi Heavy Industries, parceria que duraria
pouco tempo, a firma local iniciou a fabricar tambm vibroacabadoras. Nos anos 80 a firma gacha
foi adquirida por empresrios alemes, tornando-se a CIBER Equipamentos Rodovirios. Ainda
nessa dcada de 1980 o mesmo empreendedor
criou uma nova empresa, denominada CIFALI,
que construiu, no Pas, as usinas do tipo a tambor, alm de introduzir tecnologias ento recen-

52

tes, como as usinas de asfalto montadas sobre um

nico chassi. Estas ltimas permitiam maior mobilidade, e eram dotadas de sistema de automao,
alm de processo de filtragem, por filtro de mangas. Em 2000 a ento CIFALI foi adquirida por
outra multinacional, desta feita norte-americana,
a TEREX. Na dcada de 2000 surgiria um terceiro fabricante na regio, a TICEL, liderada por
antigos funcionrios da CIFALI. Inicialmente eles
apenas reformavam antigas usinas de asfalto, mas
as oportunidades ento disponveis (encomendas
e oferta de capital pelos prprios clientes) fizeram
que fundassem essa empresa e, gradativamente,
iniciassem seu processo de crescimento e exportao de equipamentos (fonte: relato direto do
empreendedor, a um dos autores, em visita s instalaes da TICEL em 2008). Foi possvel constatar durante as reunies com os fabricantes, em
2008, haver significativa mobilidade de profissionais entre essas trs empresas, (CIBER, TEREX e
TICEL). A capacidade de criar e recriar empresas
fabricantes de usinas de asfalto e vibroacabadoras,
no Rio Grande do Sul, indica que existe relevante capacidade de reteno dessas competncias no
mbito regional. Essas empresas, especialmente as
duas mais antigas, estabeleceram uma vasta rede
de distribuidores e de assistncia tcnica (fornecimento de itens de reposio) nas vrias regies do
Pas: a dinmica industrial neste segmento, entre
os municpios gachos de Canoas e Caxias de Sul,
inclusive j habituado a exportar para a frica e
Amrica Latina parte da sua produo, gerou um
verdadeiro aglomerado de competncias, traduzido na produo e inovao deste tipo de maquinrio.
6.5 POLTICAS PBLICAS
O caso da pavimentao aponta para inequvoca importncia do papel das polticas pblicas, pois a despeito do paulatino crescimento
das concesses rodovirias, a orientao de investimentos para esse modal, assim como para os demais modais de transporte, mesmo nos pases j
desenvolvidos, historicamente conta com a funo central exercida por tais polticas.
notrio que no Pas, por fatores institucionais e histricos, o setor rodovirio prepondera
como principal modal no transporte de cargas.
As questes centrais relativas s polticas pblicas, em transportes, hoje envolvem as seguintes

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vertentes: a recuperao e adequao da malha

existente (aes ora em curso impulsionadas pelo
PAC); a expanso da malha (os investimentos
hoje necessrios recuperao inibem investir na
rpida expanso das malhas regionais); a mudana da matriz dos transportes (planejada no Plano
Nacional de Logstica de Transporte PNLT, elaborado pelo Centro de Excelncia em Transporte
CENTRAN, e j em curso inicial com a parcela dos recursos do PAC hoje direcionada para os
demais modais, especialmente para o ferrovirio
e hidrovirio) sendo provvel que o estabelecimento de uma matriz mais equilibrada corrija
fenmenos identificados na pesquisa, como intensidade excessiva de utilizao, e sobrecarregas,
nas principais rodovias. Cumpre salientar que os
rgos pblicos encarregados da execuo das polticas governamentais esto sujeitos s presses de
interesses privados escusos. Cabe especial ateno
no sentido de fortalec-los em suas atribuies, e
resguard-los de possveis desvios.
Evidncias documentais recentes apontam
diversos instrumentos do BNDES para apoio
recuperao e expanso da malha rodoviria, entre 2005 e 2010: [1] Revista Porturia, publicado
em 06/06/2008: BNDES financia com R$ 174
milhes investimentos em rodovias em SP. [2]
Site do BNDES, postado em 13/10/2009 (acesso eletrnico em 23/06/2010): BNDES e IFC
apiam expanso de rodovias federais. [3]
Valor Online, postado em 14/05/2009 (acesso
eletrnico em 26/06/2010): OHL receber R$
756 milhes do BNDES para investir em rodovias. O Banco tem financiado empresas concessionrias vencedoras de licitaes de importantes
trechos rodovirios federais e estaduais. Ele abriu,
por exemplo, no perodo acima citado, uma linha
de crdito para pequenos e mdios municpios
adquirirem equipamentos de pavimentao rodoviria. Este programa denominado de PROVIAS: [4] Site do BNDES (www.bndespar.gov.
br; acesso eletrnico em 23/06/2010): Programa de Intervenes Virias PROVIAS, do
BNDES. Para as empresas de construo civil,
grupo esse no qual se enquadram as empreiteiras
que atendem ao DNIT, aos DERs e s Prefeituras,
h agora todo um conjunto de linhas de financiamento envolvendo: a aquisio de equipamentos
usados fabricados no Pas (usinas de asfalto, vibroacabadoras, veculos para operaes de compactao de solos, etc.), o tradicional financiamento de

ENGEVISTA, V. 14, n. 1. p. 42-57, abril 2012

mquinas e equipamentos novos, financiamento

inovao, inclusive estruturao de centros de
pesquisa empresariais, e financiamento capacidade produtiva, (BNDES, 2009).
No plano cientfico e tecnolgico, e da educao superior, o cenrio satisfatrio comparativamente aos padres internacionais. Entretanto, o
pleno aproveitamento do conhecimento e potencial de inovao que emergem da academia hoje
constrangido e influenciado pelos efeitos negativos decorrentes do enfraquecimento financeiro,
operacional e tcnico ocorrido nos rgos rodovirios pblicos. Portanto, torna-se necessrio, para
coevoluo de todo o setor, resgatar o pleno papel
institucional destes rgos, alm de fortalecer-lhes
as capacitaes, e estimular que se integrem com
as universidades.
6.6 FRONTEIRAS GEOGRFICAS
O enfoque dado s fronteiras geogrficas na
investigao abordou, inicialmente, as diferenas
perceptveis entre regies brasileiras, e as diferenas
especificamente estaduais, quanto ao desempenho
da pavimentao. A comparao, com dados do
DNIT, mostrou vantagem logstica no modal rodovirio para os Estados de So Paulo, Rio Grande
do Sul, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Paran. Isso
evidencia haver neles maior potencial, atualmente,
para ampliao do desenvolvimento econmico regional. Por outro lado, estudo referente s dcadas
de 1970 e 1980, e a primeira metade da dcada
de 1990, evidenciou a retomada da competitividade da rea industrial tradicional, com So Paulo
revertendo uma tendncia declinante concentrao, observada at 1985, e tambm Minas Gerais,
destacando-se esses dois estados com os melhores
nveis de competitividade para atrao de empresas,
entre as cinco regies analisadas. As regies analisadas quanto ao nvel de concentrao industrial
foram: Regio Nordeste, Regio Sul e os estados de
Minas Gerais, So Paulo e Rio de Janeiro. Os indicadores apontaram que a rea industrial tradicional
do pas estava recuperando sua qualificao regional para receber novos investimentos, tanto em
novas unidades industriais quanto para o aumento
da produo nas unidades nela j existentes. Alm
da reconcentrao identificada entre 1985 e 1995,
esse estudo apontou para uma concentrao ainda
maior no futuro, em favor desta mesma regio. Isso
se deve a que as empresas essencialmente buscam

53

locais em que o chamado salrio de eficincia

baixo, mesmo que os chamados salrios nominais
sejam altos a produtividade compensar o maior
nvel salarial. A produtividade varia entre regies
devido s economias de aglomerao, sendo que as
variaes salariais entre regies, determinadas pelas
ofertas e demandas de trabalho, pouco oscilam, e
por isso os salrios nominais no preponderam na
escolha que empreendedores fazem em onde vo
instalar suas novas fbricas, comparativamente s
variaes que ocorrem na produtividade. (Azzoni
e Ferreira; 1998).
So Paulo entre todos os estados brasileiros
detentor da maior extenso pavimentada. So
Paulo, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Minas
Gerais e Paran representam importantes referenciais para aos demais Estados. As interaes cooperativas entre os setores regionais de pavimentao
rodoviria de natureza comercial, operacional e
tcnica entre estas cinco unidades da federao,
e as demais, podem favorecer a evoluo das regies hoje logstica e economicamente defasadas.
Em complemento aos aspectos regionais
brasileiros, h outro, de cunho estratgico a considerar, que o interesse brasileiro na integrao
econmica sulamericana. Para tanto, avultam de
importncia as ligaes rodovirias. Cabe ressaltar a iniciativa em curso, desde 2000, para a
Integrao da Infraestrutura Regional Sulamericana IIRSA, envolvendo doze pases do continente (Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Guyana, Paraguay, Peru, Suriname,
Uruguay, Venezuela), na qual importantes trechos
rodovirios devero ser disponibilizados. Evidentemente, o Brasil tem um importante papel a desempenhar nessa integrao, pelo porte das suas
principais empresas construtoras e pela sua infraestrutura cientfica e tecnolgica.
6.7 DESEMPENHO INTERNACIONAL
A aplicao do mtodo ESSY na comparao do desempenho da pavimentao local com a
internacional visou identificar os fatores que permitiriam ou facilitariam o alcance, pelo Brasil, do
nvel de pavimentao qualitativo e quantitativo
j estabelecido seja na Europa, seja nos EUA, e
melhor entender como as prticas locais hoje impedem se alcanar tal nvel.
Adicionalmente, tendo por base o crescente grau de atuao internacional em rodovias por

54

empresas brasileiras como Odebrecht, Queiroz

Galvo, etc., as experincias por elas adquiridas
nestes mercados externos provavelmente contribuiro no aprimoramento dessas prticas locais. H firmas nacionais construindo estradas
em Angola (Odebrecht, Queiroz Galvo, etc.),
e operando concesses rodovirias em Portugal
(Odebrecht). A Odebrecht, por exemplo, aps
cinco anos de obras concluiu a pavimentao de
todos 710 km dos trechos n-2 e n-3 da Rodovia
Interocenica Sul (IIRSA Sul), em dezembro de
2010: a inovao foi que a firma brasileira, lder
do consrcio construtor, investiu com os parceiros US$ 1 bilho nesses trechos em troca de
25 anos de direito de concesso estas obras so
parte de um corredor de 1,5 mil quilmetros
de rodovias que est sendo criado entre a fronteira do Brasil e do Peru (fonte: Valor Econmico, 05/05/2009; e www.odebrecht.com, acessado
em, 15/06/2011).
Os dados mais recentes apontam que o Brasil em 2007 possua 1.765.278 Km de rodovias,
com extenso pavimentada de 211.678 Km (cerca
de 12%, contra os 55% da mdia mundial e os
55% de pavimentao nos EUA). Identificou-se
que a qualidade da malha rodoviria brasileira
quando avaliada comparativamente no conjunto
dos 139 pases escrutinados na pesquisa do Global Competitive Report, situa-se muito aqum
dos padres tcnicos praticados na Europa e nos
EUA. Entre 2009 e 2010, o posicionamento relativo entre os pases foi o seguinte: 1, Singapura;
2, Frana; 3 Sua; 4, Hong Kong; 5, Alemanha; 6, Emirados rabes Unidos; 7, ustria; 8,
Portugal; 9, Dinamarca; 12, Chile; 13, Finlndia; 17, Canad; 18, Sucia; 19, Estados Unidos; tendo o Brasil ficado na 105 posio. (World
Economic Frum, 2011: p.389).
Embora tal resultado indubitavelmente seja
desconfortvel, em contrapartida ele valoriza a
importncia de estudos adicionais e detalhamentos voltados s comparaes tcnicas, econmicas
e gerenciais, com estes referenciais. Quais so os
insumos l usados, e como so aplicados? Quais
so os critrios e os padres de dimensionamento
l praticados? Qual o nvel l existente de qualificao profissional? Como se realiza esta qualificao? Qual o padro das usinas e maquinrio l usado? Referenciais como a Frana, Sua,
Alemanha, ustria, Dinamarca, Portugal, e Estados Unidos podem fornecer valiosas informaes

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para a evoluo do setor local. H asfaltos, portanto, que so mais resistentes que os tradicionais
CAP.50/70 e CAP.30/45 usados no Brasil, porm
que ainda no foram aqui adotados, correspondentes s faixas de penetrao 10/20, 15/25, e
20/30. A adoo destes asfaltos parte necessria
evoluo dos padres de projeto e insumos dos
pavimentos, no sentido de elevada resistncia, a
exemplo daqueles hoje encontrados na Frana.
A Frana, 2 na colocao acima, a partir do final da 2 Grande Guerra promoveu uma srie de
inovaes na sua pavimentao. J nos anos 80 o
processo de aprimoramento das misturas asflticas francesas levou ao desenvolvimento dos revestimentos de mdulo elevado, a saber: a mistura
asfltica de mdulo elevado usada como camada
de ligao ou como base; e o concreto betuminoso
de mdulo elevado, usado essencialmente como
camada de rolamento.

mensionamento compatveis com o estado da arte

nos pases desenvolvidos.
Em termos de recomendaes sugere-se:
(A) preservao e o fortalecimento dos rgos rodovirios governamentais; (B) intensificar a ao
destes rgos rodovirios na promoo da pesquisa cientfica e tecnolgica visando a inovao; (C)
continuidade e intensificao dos investimentos
governamentais, a exemplo do PAC e dos programas do BNDES associados; (D) aperfeioamento
das aes do TCU no sentido de evitar prejuzos
desnecessrios ao modal.

7. CONCLUSES

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e reconcentrao industrial: o futuro das desigualdades regionais no Brasil. FEA/USP.

Evidncias positivas apontam para a existncia de um sistema setorial de inovao e produo em pavimentao com asfalto no Brasil, porm apresentando algumas lacunas e disfunes.
Como evidncias positivas destacam-se: (1)
a disponibilidade e o envolvimento de significativa infraestrutura acadmica; (2) a existncia de fabricantes de maquinrio setorial que so inclusive
exportadores; (3) as aes de inovao pelas concessionrias; (4) as importantes aes por parte
da Petrobras nas articulaes institucionais e nos
aportes financeiros para P&D; (5) a presena de
grandes construtoras locais que so exportadoras
de servios, atravs de suas filiais na Amrica do
Sul, frica e Europa; (6) significativas contribuies por parte das agncias pblicas de financiamento; (7) atuao das associaes empresariais e
no empresariais, intensificando a interao entre
os diversos agentes, e atuando politicamente junto
aos rgos pblicos e Petrobras.
Evidncias negativas que impedem o pleno funcionamento do sistema so: (1) desmonte
dos rgos rodovirios governamentais federais e
estaduais; (2) reflexos da falta de investimentos
nos anos 80 e 90, com o enfraquecimento dos demais atores; (3) falta de ao indutora por parte
dos governos visando inovao e o aumento de
produtividade (lacuna parcialmente ocupada pela
Petrobras); e (4) no exigncia de padres de di-

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