REFORMA DEL ESTADO EN EL PER: PRECARIZACION DE LOS

DERECHOS LABORALES EN EL SECTOR PBLICO

INDICE
I.II.-

INTRODUCCION
ANTECEDENTES
1) Breve sntesis de la situacin econmica y poltica en Amrica
Latina y mundial a fines de la dcada de los ochenta.
1.1) Polticamente
1.2) Econmicamente
2) Reformas aplicadas a nivel mundial por los organismos
internacionales financieros:
a) Reformas de Primera Generacin o Consenso de Washington.
b) Reformas de segunda generacin o Consenso de Santiago.

III.-

APLICACIN DE LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PERU

1).- Diagnostico de la problemtica nacional: Estado, Sociedad y
Mercado.
1.a) Diagnostico de la problemtica que enfrenta el Estado
Peruano.
2).- Reformas aplicadas en el Per a propuestas de los
organismos financieros internacionales:
a).- El consenso de Washington aplicado en el Per.
b).- Reformas de segunda generacin aplicadas en el Per
Reorganizacin del sector pblico.
La reforma de la administracin pblica.
Reforma Integral: Modernizacin del Estado
3).- Balance de la reforma en Amrica Latina y el Per.

IV.- PRECARIZACIN DE LOS DERECHOS LABORALES EN EL

PER
1).- Anlisis de la actual legislacin laboral.
V.-

PROPUESTA DE REFORMA Y MODERNIZACIN DEL ESTADO

1).- Ley N 28175: Marco del Empleo Pblico.
2).- Lineamientos para una propuesta de Reforma y
Modernizacin del Estado desde los trabajadores del sector
pblico.

VI.-

CONCLUSIONES

VII.- BIBLIOGRAFIA
VIII.- ANEXOS (legislacin)

I.-

INTRODUCCION

Las relaciones entre economa y poltica, entendidas como ciertas

correspondencias entre la evolucin de la actividad econmica y el
comportamiento del proceso poltico, han sido inestables a lo largo de la
historia reciente. Este cambio afecta las condiciones econmicas y
polticas en las que se construye la democracia, de ah la importancia
de analizarlo.
Intuitivamente, podemos afirmar que el crecimiento econmico es
una condicin necesaria para el funcionamiento democrtico, sin
embargo la evidencia emprica no es concluyente al respecto, porque la
desigualdad

la

pobreza

pueden

fcilmente

dar

lugar

al

cuestionamiento de la democracia, es decir, habr tensin social si el

crecimiento no lleva a menor desigualdad y pobreza y la democracia
puede retroceder.
Pero, junto a ello en nuestro pas se viene hablando desde hace
aos de la crisis del Estado y de la necesidad de reformarla. Esta
discusin no es nueva, muy al contrario diremos que casi es eterna y
siempre aparece en el marco de los procesos electorales o cambios
gubernamentales. Para los trabajadores (servidores pblicos) del
aparato del Estado este es un tema permanente ya que siempre los
gobernantes de turno han levantado propuestas en el marco de sus
reformas, las mismas que siempre han obedecido no a los intereses
nacionales, si no a los intereses del imperio y del capital.
El desafo, para el Per y para otros pases latinoamericanos, es
cmo corregir el divorcio entre crecimiento econmico y mejoras
distributivas, que constituye en nuestro criterio la condicin para que la
democracia funcione. Para que esto se logre es necesario contar con los
recursos econmicos y con las capacidades institucionales adecuadas,
por ello se aplic las reformas, la primera reforma en el sector
econmico (orientado por el Fondo Monetario Internacional) y la

segunda reforma de carcter institucional (impulsado por el BID y luego

por el Banco Mundial)
La segunda reforma o llamada consenso de santiago, que
monitorea el Banco Mundial exige una nueva demanda por reformas
institucionales, las que consisten en: mejorar la calidad de las
inversiones en desarrollo humano, promover el desarrollo coherente de
los mercados financieros, mejorar el marco regulatorio y legal, mejorar
la calidad del sector pblico y consolidar los avances de la estabilidad
macroeconmica a travs del refuerzo del sector estatal, la cual se
busca implementar ahora en pases de latinoamericanos, entre ellos el
Per.
La solucin a ste problema

reformar el Estado-

sealan los

tecncratas est asociado a la desorganizacin y que ste es producto

de trabajadores ineficientes, incompetentes e ineficaces, por lo tanto es
el servidor pblico el centro del problema, entonces debe ser capacitado
y

evaluado

constantemente,

saliendo

quienes

no

aprueben

los

exmenes, lo cual es equivocado, porque el tema va ms all, es

necesario ir a la raz del problema, si es que en verdad queremos un
nuevo Estado, que responda a los intereses del pas y de la Nacin, la
discusin no puede estar al margen de los problemas estructurales del
Pas.
Desde hace un quinquenio se esta impulsando con fuerza la
reforma en la administracin publica, pretextando la modernizacin y la
profesionalizacin del aparato del Estado, de superar el desorden
existente en las diferentes entidades publicas y adecuar la normatividad
vigente a la actual Constitucin Poltica del Estado y a las nuevas
relaciones laborales, siendo el tema de importancia para los servidores
pblicos que demandan no slo el dialogo y la participacin si no
tambin la bsqueda del consenso para aprobar leyes trascendentales
para el Pas.
ste presente documento trata de dar a conocer los lineamientos
y principales propuestas efectuados hasta la fecha por los trabajadores
del sector pblico, a fin de entender no slo las estrategias y las

exigencias de los trabajadores, si no adems que tipo de reforma del

Estado quieren.

II.-

ANTECEDENTES

1).- BREVE SINTESIS DE LA SITUACION POLITICA Y ECONOMICA

EN AMERICA LATINA Y MUNDIAL A FINES DE LA DECADA DE LOS
OCHENTA.La situacin poltica y econmica de Amrica Latina de fines de la
dcada de los ochenta se presentaba de la siguiente manera:
1.1.- Polticamente.- A partir del ao 1989 se sucedieron
cambios bruscos en Europa, como fue la cada del muro de Berln y con
ella la posterior reunificacin de las dos Alemanias, el derrumbamiento
o dispersin de la Unin Sovitica, con ello el fin del Pacto de Varsovia,
entre otros, que puso fin a la guerra fra y a un mundo bipolar,
apareciendo como suprema potencia mundial los Estados Unidos y en
el cual haban pases que buscaran un mejor posicionamiento en el
escenario poltico mundial que se reflejara con un asiento en el Consejo
de seguridad de la ONU, como Japn y Alemania, puesto que no slo
queran conformarse con ser potencias econmicas.
Amrica Latina no fue ajena a esos cambios y opt por la
formacin de bloques econmicos y polticos, en Amrica del Norte se
crea el NAFTA que se forma con Estados Unidos, Canad y Mxico, y;
Amrica del Sur como respuesta impone el MERCOSUR, formado por
Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay y luego ingresara Chile.
Por otro lado Estados Unidos sacaba lustre a su membrete de
suprema potencia mundial, impulsando y forzando llevar adelante
polticas de invasin e intervencin, como sucedi en Iraq.
1.2.-Econmicamente.- Amrica Latina se incorporaba al sistema
capitalista mundial en la segunda mitad del siglo XIX, como productora
de materias primas, el liberalismo econmico y el Estado de Derecho
constituan

parte

medular

del

pensamiento

ideolgico-poltico

dominante en las sociedades industriales, a ello se sum luego el deber

patritico de defender el inters nacional contra los enemigos, se
proclamaron cruzadas para lograr el triunfo mundial de la ideologa
capitalista o comunista, buscando sta ltima una sociedad justa y de
prosperidad material. Se produjeron una serie de conflictos de baja
intensidad controlados por los Estados Unidos y la URSS, sin embargo,
no se lleg a una conflagracin mundial por el miedo a la represalia
nuclear, que aseguraba la mutua destruccin de ambas superpotencias
y posiblemente de gran parte de la vida en el planeta. El uso del arma
nuclear hizo aparecer por primera vez un peligro de extincin de la
especie humana, como una sola humanidad. Este miedo fue lo que
evit, por primera vez en cientos de aos, que se recurriera a la guerra
para hacer prevalecer sociedades justas e intereses nacionales.
La guerra ideolgica entre capitalistas y comunistas, durante la
segunda mitad del siglo XX, el primero impulsando el enfoque
individualista y democrtico, basado en el mercado e inspirado en la
filosofa poltica anglosajona; y el segundo, en el enfoque colectivista y
socialista, inspirado en la filosofa poltica alemana, enfoques que
sealaba cmo lograr el progreso material, con un nuevo orden
econmico, poltico y tico mundial superior, que se ofertaba a los
pases en desarrollo, que eran pases con proyectos nacionales no
completos.
Durante la Guerra Fra, los llamados pases en desarrollo,
comenzaron a tomar valor estratgico y comprendieron la posibilidad de
aprovechar de una u otra manera el conflicto Este-Oeste, ComunistasCapitalistas y as tener un espacio de maniobra que les permita lograr
apoyo econmico y poltico de cada uno de los dos bloques para lograr
financiar su economa. Ser considerado pas estratgico permiti que
muchos pases sobrevivieran con favorables polticas econmicas, entre
otras. Pero al finalizar la Guerra Fra estos pases que no lograron
desarrollarse bajo el amparo de uno de los bloques, tuvieron que
ingresar de manera obligada a la supervisin del Fondo Monetario
Internacional, del Banco Mundial y posteriormente de la Organizacin

Mundial de Comercio (OMC) para as poder insertarse en la economa

global.
Es en el transcurso del desarrollo de una reconfiguracin del
orden mundial en que se comienza a hablar de la globalizacin y el
neoliberalismo, trminos que aparentan ser lo mismo sin embargo, un
anlisis

ms

cuidadoso

permite

reconocerlos

como

fenmenos

esencialmente distintos, en su caso, la globalizacin resulta ser un

fenmeno histrico consustancial al capitalismo; mientras que, el
neoliberalismo, es un proyecto poltico impulsado por agentes sociales,
idelogos, intelectuales y dirigentes polticos con identidad precisa,
pertenecientes o al servicio de las clases sociales propietarias del capital
en sus diversas formas. La convergencia de ambos procesos, forma la
modalidad bajo la que se desarrolla el capitalismo en la poca actual; y,
finalmente, se pone de manifiesto la desigualdad mediante la cual
transcurre

el

proceso

de

imposicin

del

neoliberalismo

la

globalizacin.
1.2.1.-

Globalizacin

neoliberalismo.-

La

globalizacin, es un trmino abstracto que hace referencia y

define un proceso econmico, social, poltico y cultural, a
nivel mundial, a partir del xito de la desregulacin por los
Estados de sus economas, iniciadas a mitad de los aos
sesenta, que posteriormente se intensificaron despus del
colapso econmico que sufrieron los pases socialistas, que
se iniciaron a finales de los ochentas.
La globalizacin, sin duda, es resultado de un proceso
determinado por la concurrencia de diversos factores
vinculados entre s por una relacin mltiple, compleja y
contradictoria, donde alguno, o algunos de ellos, en
distintos y determinados momentos pueden tener un mayor
significado que los dems pero sin llegar a ser ninguno el
determinante de las caractersticas del proceso, en tanto el

todo no puede ser definido por las partes, ni stas por

aquel.
Los factores que caracterizan a la globalizacin, son:
la expansin del sistema econmico capitalista; la nueva
forma de organizacin territorial y poltica del sistema
mundial como proceso permanente (donde el Estado
Nacin es desplazado de las tareas que, tradicionalmente,
vena desempeando); el proceso de expansin de las
empresas multinacionales y su peso especfico en la
produccin mundial; el desarrollo de las comunicaciones y
la rapidez con que transcurre la innovacin tecnolgica.
Cuando el Estado perdi eficacia para cumplir con los
fines de acumulacin del capital, el libre mercado se
convirti en la propuesta poltica del capital financiero
transnacional con miras a sostener y, sobre todo, apresurar
el proceso de globalizacin y mejorar las condiciones de la
reproduccin del capital. En consecuencia, se impone una
modalidad capitalista sustentada en el libre mercado, lo
que,

simultneamente,

implica

cambios

culturales

polticos que responden a la imposicin y desarrollo del

proyecto en su conjunto.
El desplazamiento del Estado y la imposicin del
mercado en la actividad econmica, tal y como previeron
correctamente distintos sectores sociales opuestos a la
privatizacin de las empresas pblicas y de los recursos
naturales, trajo consigo formas crecientes de exclusin
social, elev los niveles de desempleo y pobreza, adems de
agudizar la polarizacin en sociedades que ya de por s son
proclives a la polarizacin.
Al mismo tiempo, los servicios pblicos como la
salud, la educacin, la vivienda, la energa elctrica, el agua
potable y, en general, todos los referidos a la seguridad

social, al dejar de ser bienes y servicios proporcionados por

el Estado han empezado a perderse como parte de los
componentes inalienables de los derechos ciudadanos y se
han convertido en meras mercancas intercambiadas entre
proveedores privados y clientes que actan en el mercado al
margen

de

cualquier

consideracin

social

y,

de

la

responsabilidad gubernamental de atender las necesidades

de la poblacin, con el fin expreso de disminuir las
desigualdades sociales y regionales.
El carcter neoliberal de la globalizacin, fue el
sometimiento del proceso de produccin, distribucin,
circulacin y consumo al fundamentalismo del libre
mercado, as como la vida social a los valores del
individualismo, imponindose mediante un proceso poltico
dirigido por la clase dominante, o su fraccin hegemnica.
Una de los argumentos que los abogados de la
globalizacin utilizan con mayor frecuencia, es que la
globalizacin en su modalidad neoliberal trae consigo una
serie de oportunidades igualitarias; sin embargo en los
hechos, sin embargo, indican todo lo contrario pues, hasta
el momento, el proceso globalizador neoliberal en ninguna
parte ha acarreado beneficios compartidos, en todo caso ha
mantenido

reforzado

los

aspectos

esenciales

del

capitalismo la relacin de produccin, por ejemplo, basada

en la explotacin del trabajo por el capital , cuyo desarrollo
desigual significa mantener y profundizar las diferencias
sociales y regionales que l mismo crea.
Por su parte, el socilogo francs Alain Touraine,
apelando a la historia del desarrollo capitalista escribe: La
afirmacin de que el progreso es la marcha hacia la
abundancia, la libertad y la felicidad, y de que estos tres
objetivos estn fuertemente ligados entre s no es ms que

una ideologa constantemente desmentida por la historia []

Ms an, lo que se llama el reinado de la razn, no es acaso
la creciente dominacin del sistema sobre los actores, no son
la normalizacin y la estandarizacin las que, despus de
haber destruido al economa de los trabajadores, se extiende
al mundo del consumo y la comunicacin [] Y no es acaso
en nombre de la razn y de su universalismo como se
extendi la dominacin del hombre occidental, varn, adulto
y educado sobre el mundo entero.
De esta manera, se puede afirmar que la expansin
capitalista en su etapa de globalizacin neoliberal puede ser
cualquier cosa menos un proceso capaz de permitir mejores
niveles de bienestar para la mayor parte de la poblacin,
logrando el pleno empleo y la igualdad en la distribucin de
la renta.
Finalmente,

el

neoliberalismo

tambin

busca

una

homogeneizacin cultural, es decir, para que la moda neoliberal avance

es necesario eliminar las diferencias culturales y reconocerla como la
nica opcin. En otras palabras, las costumbres, los hbitos y, aun, las
representaciones

simblicas

de

cada

cultura

nacional

deben

desaparecer para asumir las nicas posibles, aquellas que nos permiten
una actitud de pasiva aceptacin de la globalizacin neoliberal, en
resumen si la economa es global lo debe ser tambin la cultura.
El sustento de la nueva cultura nica globalizada, ha dejado a un
lado el concepto de ciudadana con el que la propia burguesa haba
igualado a todos los mayores de edad (un ciudadano un voto), ha
perdido importancia frente a la nocin de consumidor universal: aquel
que en Asa o Amrica, frica, Oceana o Europa consume los mismos
bienes y servicios provedos por empresas transnacionales. En otras
palabras, se propone la una nueva categora culturaleconmica, la de
consumidor global, cuyo status lo determina su capacidad de adquirir
bienes y servicios en el mercado.

Al mismo tiempo, de grado o por fuerza los pases empiezan a

formar regiones donde se diluye la identidad nacional, lo que provoca el
jbilo de quienes sostienen que la cultura ha de ser cosmopolita y
universal, o slo ser una mera expresin limitada y provinciana. De
esta manera, no se reconoce a las otras culturas y se les niega toda
validez pues se las considera como expresiones atrasadas y marginales
de la cultura global hegemnica, moderna.

2).- REFORMAS APLICADAS A NIVEL MUNDIAL POR LOS

ORGANISMOS INTERNACIONALES FINANCIEROS.El neoliberalismo comenz a imponerse en el mundo a partir de
una avasalladora crtica a la intervencin del Estado en la economa,
que en los hechos pasaba por anular y mercantilizar los derechos
conquistados por las clases trabajadoras a lo largo de muchos aos de
lucha.
El brutal ataque contra el Estado de Bienestar, emprendido por
los idelogos neoliberales en las dcadas de los setenta y ochenta, tuvo
que ver con la conversin de los derechos sociales en servicios
mercantiles que slo pueden ser adquiridos en el mercado a los precios
fijados por la oferta y la demanda. Al afecto, se fortaleci la idea de que
el Estado resulta ineficiente para producir bienes y servicios; por tanto,
se defendi la idea de que nicamente los dueos del capital son
capaces de reconocer correctamente las seales que enva el mercado y
responder a ellas de manera eficiente, lo que garantiza no slo el uso
ms productivo de los factores de la produccin, sino tambin producir
los bienes y servicios socialmente necesarios en la cantidad y calidad
con que los consumidores los demandan.
De esta manera, se conclua: si el mercado todo lo resuelve y,
adems, lo hace de manera eficiente, el Estado nada tiene que hacer en
la actividad econmica, cuya forma natural de desarrollo se encuentra
en el mercado, donde el equilibrio econmico se alcanza sin necesidad
de la intervencin estatal.

10

El desplazamiento del equilibrio entre Estado y mercado en favor

de este ltimo, se ha reforzado con una pertinaz ofensiva en el terreno
ideolgico que, por un lado, sataniza al Estado y, por el otro, exalta las
supuestas virtudes del mercado y su libre funcionamiento. Incluso, el
sentido comn neoliberal sostiene que siempre ser preferible sacrificar
la democracia al bienestar de la poblacin (el pueblo quiere comer y
luego ser libre), hacindolas excluyentes y negando la posibilidad de
alcanzar ambas, aunque

nunca se expongan las razones de tal

negacin.
Declarado el Estado ineficiente, se agregaron otros agravios. A las
vctimas de la iniquidad inherente al capitalismo, se les acus de
incompetentes e incapaces de aprovechar las oportunidades que brinda
el mercado a quienes se muestren atentos a sus seales y sepan
comprenderlas y atenderlas en beneficio propio y de los dems.
Asimismo, para actuar en el mercado es preciso conocer sus
reglas y adquirir las habilidades y competencias que permitan su
adecuado diagnstico y manejo, como la nica posibilidad de alcanzar
el xito en una sociedad donde se agudiza la competencia con y contra
los dems. En consecuencia, se exige al gobierno dejar de asumir
actitudes intervencionistas, paternalistas y populistas que pervierten
el funcionamiento de la economa y terminan inhibiendo la iniciativa
individual.

Es as como posteriormente los organismos financieros

internacionales propondrn una serie de reformas, en el cual hablan de

una

reforma de primera generacin o tambin llamada consenso de

Washington, la cual se enfoca en la intervencin mediante un paquete

de reformas en la vida econmica de los Estados, y; la reforma de
segunda generacin o consenso de Santiago, orientada a reformas de
las instituciones polticas de los Estados.
2.1).- Reformas
Washington.-

Ante

de
lo

Primera
ya

Generacin

descrito

los

Consenso

organismos

de

financieros

internacionales y centros econmicos imponen un paquete de reformas

estructurales en el campo econmico conocidas como el Consenso de

11

Washington, que es la aplicacin de poltica neoliberal para llevar

adelante el objetivo de un sistema capitalista mundial basado en la
libertad del mercado para operar, donde predominan los ms aptos en
una especia de darwinismo social, donde la vida social se concibe
gobernada por las leyes de la competencia y del conflicto, llevando a
una seleccin natural de la supervivencia del ms apto y a la
eliminacin del ms dbil.
Jhon Williamson, en noviembre de 1989 (What Washington
Means by Policy Reform que puede traducirse como Lo que
Washington quiere decir por reformas polticas); elabora un documento
de trabajo para una conferencia organizada por el Institute for
International

Economics,

al

que

pertenece

Williamsom,

Este

documento, que nace de las continuas consultas del congreso y del

gobierno de los estados Unidos, del FMI y el Banco Mundial con
banqueros,

ejecutivos

transnacionales,

especialistas,

polticos

Ministros de Finanzas, contena una lista de diez principios de poltica

econmica ms o menos aceptadas por todo el mundo en Washington,
titulndolo el Consenso de Washington.
Este paquete de medidas econmicas fue hecho pensando en los
pases de Amrica Latina, pero durante los aos 1990 comenz a cobr
autonoma y se constituy en la base de lo que luego se denominara
neoliberalismo. Posteriormente la lista inicial fue completada, ampliada,
explicada y corregida. Se ha hablado del Consenso de Washington II, y
del Consenso de Washington III, en el cual el mensaje central es: El
Libre Mercado debe regular toda la actividad econmica, los Estados slo
deben intervenir para mantener disciplina fiscal, lograr una tasa de
cambio estable, liberalizar, desregularizar, privatizar la economa y
adems par flexibilizar el empleo, como nica manera de tener crdito y
atraer las inversiones extranjeras.
Llegando a ser considerado por los organismos financieros
internacionales y centros econmicos con sede en Washington DC como
el mejor programa econmico que los pases deban aplicar para

12

impulsar el crecimiento, que se plasma en la aplicacin de diez

instrumentos de poltica econmica neoliberal siendo entre otros la:
Disciplina

Fiscal.-

No

ms

dficit

fiscal,

presupuestos

balanceados; pero paradjicamente el equilibrio fiscal nunca ha

sido alcanzado (ni an en los pases desarrollados); sta basado
en la disminucin del gasto pblico, fundamentalmente en los
sectores sociales pobres y dbiles, causando grandes trastornos y
deterioros en los sistemas de salud, educacin, seguridad social,
etc.
Inflacin.- Como parmetro central de la economa. Para los
impulsores del Consenso de Washington, las polticas de ajuste y
reforma estructural tiene su origen en la crisis de la deuda. No es
de extraar que el control de la inflacin sea un asunto prioritario
para los organismos acreedores.
Prioridad en el gasto pblico.- La necesidad de cubrir el dficit
presenta la disyuntiva entre aumentar los ingresos fiscales o
reducir el gasto pblico, pero el Consenso de Washington opt
por favorecer la reduccin del gasto pblico, no necesitndose
mucha imaginacin para deducir a quienes favorece esta poltica
y a quienes no.
Reforma Tributaria.- El aumento de ingresos va los impuestos se
considera una alternativa a la reduccin del gasto pblico para
paliar dficits fiscales.
Tasa de Inters.- Existen dos principios generales a los niveles de
las tasas de inters que concitan el apoyo mayoritario del
Consenso de Washington; el primero es que las tasas de inters
deben ser determinadas por el mercado; y, el segundo principio
apunta a la necesidad de tasas de inters real positivas, para
incentivar el ahorro, por un lado y desalentar la fuga de capitales,
por el otro.
Privatizacin.- La lgica de las privatizaciones obedece a la
creencia de que la industria privada se administra ms eficiente
que la empresa estatal. En general, se considera que la

13

privatizacin de empresas de propiedad estatal constituye una

fuente de ingresos de corto plazo para el Estado. En el largo plazo
se argumenta, el Estado se libera de la responsabilidad de
financiar ulteriores inversiones. La creencia en la eficiencia
superior de la de la empresa privada ha sido un dogma de fe para
el Consenso de Washington.
Reforma tributaria.- El aumento de ingreso va impuestos se
considera una alternativa a la reduccin del gasto pblico para
paliar deficits fiscales. Existe un amplio consenso, entre los
tecncratas neoliberales, es el principio de que la base tributaria
debe ser amplia, mientras que la tasa tributaria marginal debe
ser moderada.
Desregulacin.- Una forma de promover la competencia es
mediante la desregulacin. Este proceso fue iniciado en los
Estados

Unidos

por

la

administracin

Carter,

pero

fue

profundizado durante el mandato de Reagan. Se le ha juzgado, de

manera general, como un proceso exitoso en esa nacin y se ha
partido de la base que tambin puede producir beneficios
similares en otros pases, especialmente en Amrica Latina donde
se practicaban economas altamente reguladas, al menos en el
papel. En un buen nmero de pases de Amrica latina, las redes
regulatorias son administradas por burcratas mal pagados. El
potencial para la corrupcin es, por lo tanto, alto.

Sin

embargo,

el

xito

de

los

organismos

financieros

internacionales para la aceptacin por los Estados de su prdica,

es gracias a su nada democrtica imposicin de una reforma
econmica para acceder a un crdito, si un gobierno no las
aceptara se convierte en un paria mundial sin acceso al crdito
internacional. La clase poltica de los pases pobres creen que el
severo ajuste y el violento shock para abrir su mercado nacional
eran la penitencia necesaria para salir del pecado de la pobreza y
entrar a la prosperidad, pero si bien muchos pases pobres

14

estabilizaron sus economas, bajaron su inflacin y lograron

crecimientos econmicos modestos, ello slo sirvi para importar
ms productos globales de las transnacionales o de los pases del
grupo de los siete, sin lograr disminuir la pobreza. Luego de ms
de 12 aos de aplicacin del ajuste y de reformas de mercado, la
gran mayora de los pases de Amrica Latina se encuentran
todava en el purgatorio de las reformas neoliberales, sin lograr
salir del pecado de la pobreza y el desempleo.
2.2).- Reformas de Segunda Generacin o Consenso de
Santiago.- La constatacin que las reformas de primera generacin no
ha dado resultado ha motivado que los organismos internacionales
tomen distancia con respecto a las polticas que ellos mismos
impulsaron. Todas estas Reformas vistas tanto a nivel de su
formulacin y aplicacin pero sobre todo de sus resultados econmicos
concretos comenz a producir cierto desencanto y desazn en muchos
economistas del Banco Mundial, debido a que las expectativa no era
slo que la globalizacin y las reformas de primera generacin
aumentaran el crecimiento econmico, sino que tambin redujeran
significativamente la pobreza y la desigualdad. Los flujos de capital y el
crecimiento de las exportaciones deban promover el desarrollo de los
sectores intensivos en trabajo. Esto no ha ocurrido. Las reformas han
producido una disminucin en los niveles de pobreza, pero sta parece
haberse debido al declive de la inflacin y a los modestos niveles de
crecimiento, antes que a las consecuencias distributivas de la
liberalizacin comercial y financiera, tanto que se constituy un grupo
de tecncratas liderados por Joseph Stiglitz, Vicepresidente del Banco
Mundial,

que

comenz

mostrar

las

limitaciones

de

las

recomendaciones y plantearon lo que despus se vendra a llamar las

Reformas de Segunda Generacin. En el Banco Mundial han coexistido,
grosso modo, desde principios de la dcada del 90, dos corrientes de
pensamiento econmico. Una neoliberal, adherida a los principios del

15

libre mercado y al Consenso de Washington. Para ellos el crecimiento

econmico traer por s solo el desarrollo, el bienestar social y la
superacin de la pobreza, mediante la mano invisible del mercado. La
otra corriente plantea que el crecimiento econmico, por s mismo, no
lleva, necesariamente, a alcanzar las metas sealadas, por lo cual es
indispensable que existan polticas exgenas que ataquen de manera
directa los problemas de la pobreza y la distribucin del ingreso. Esta
corriente no objeta las premisas econmicas de la primera, lo que dice
es que, mientras la mano invisible del mercado se pone a funcionar, hay
costos sociales inevitables que son muy duros para la poblacin pobre,
motivo por el cual debe haber una poltica especfica para ellos,
mientras llega el chorreo que, ms temprano que tarde, beneficiar no
slo a los de arriba sino a la sociedad en su conjunto.
As en 1998 el Presidente del Banco Mundial James Wolfensohndijo en la Segunda Cumbre de las Amricas, realizada en Santiago de
Chile, que haba terminado ya el Consenso de Washington sobre todo
porque haba ignorado la funcin que podran cumplir las instituciones
en acelerar el desarrollo econmico y social de la regin. Ahora la nueva
propuesta se llama segunda generacin o Consenso de Santiago (debido
a que en la capital chilena se plasm la propuesta), que busca plantear
reformas que implican cambios institucionales necesarios para lograr
tasas de crecimientos ms altos y sostenibles, as como una reduccin
significativa de la pobreza y presentar una estrategia para su diseo.
Las reformas de segunda generacin tienen como marco terico a
la nueva economa institucional. Dice el Banco Mundial: Existe una
nueva demanda por reformas institucionales, las que consisten en:
Mejorar la calidad de las inversiones en desarrollo humano, promover el
desarrollo coherente de los mercados financieros, mejorar el marco
regulatorio y legal (en particular la desregulacin de los mercados
laborales y el mejoramiento de la regulacin para la inversin privada en
infraestructura y servicios sociales), mejorar la calidad del sector pblico
(incluyendo el Poder judicial) y consolidar los avances de la estabilidad
macroeconmica a travs del esfuerzo del sector fiscal.

16

III.- PRESENCIA DE LA REFORMA DEL ESTADO EN EL

PERU.
Al tratar el tema de la reforma del Estado, es muy comn sealar
que hace falta un rediseo profundo para hacer ms efectiva la labor
que tiene que cumplir en los albores de este siglo XXI, cuando ningn
pas puede darse el lujo que quedar atrasado en medio de la feroz
competencia planteada por lo que muchos llaman la era del
conocimiento; sin embargo es necesario partir de ciertas premisas
elementales y que de nada servira una reforma y modernizacin del
Estado si no entendemos que antes es obligatorio reformar y
modernizar a la sociedad en su conjunto.
Se presentan propuestas de reforma sobre la base de la
Constitucin vigente, esto es errneo, porque el Estado no concebirse
aislado de la sociedad, porque el objetivo de una Constitucin no es
explicar y describir al Estado, sino una Constitucin es la idea de pas
que desea la sociedad; para lograr la reforma del Estado previamente
tendramos que tener una clara e integral visin del pas, la sociedad
que queremos construir, puesto que de lo contrario simplemente se
harn acomodos institucionales para perpetuar la frustracin, ello
debido a que el Estado no es un fin en s mismo, es un medio para
lograr fines que estn por encima de l y se debe al ciudadano. Las dos
categoras que definen y limitan al Estado son: los ciudadanos y el
mercado. El Estado debe estar al servicio de los ciudadanos y regular el
mercado; estas son sus dos tareas y referencias fundamentales.
1).- DIAGNOSTICO DE LA PROBLEMTICA NACIONAL: ESTADO,
SOCIEDAD Y MERCADO.En el Per el principio por el cual Estado tiene razn de existencia
para servir, proteger, asistir, ofrecer condiciones de desarrollo, entre
otros a los ciudadanos, no es puesto en prctica en la vida cotidiana.
Hacer un diagnostico de las causas que agobian al Estado Peruano
pueden ser identificadas bsicamente en la informalidad, corrupcin, la
descentralizacin, ausencia del Estado en gran parte del pas e
17

ingobernabilidad, no siendo los nicos pero si est entre los principales,

pudiendo describirlos de manera rpida:
Ausencia o no presencia del Estado.- Vemos a un Estado
Peruano que est de espalda a los problemas nacionales, ha adquirido
autonoma, al ser copado por diversos intereses particulares, que ha
olvidado a su poblacin, volvindose en muchos casos en contra de la
misma, o en su defecto desatendiendo sus necesidades, generando el
rechazo de la sociedad debido a que no justifica el Estado su presencia
mediante el poder coercitivo manifestado en sus diversas instituciones
como el Congreso, el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo, o en otros
organismos ms cercanos a la poblacin como los municipios, por lo
cual debemos describirlos:.
La informalidad.- Se estima segn recientes estudios que el
Per el 60% del PBI se produce por los informales, del cual el 66% de la
fuerza laboral carece de proteccin, pero estos porcentajes ha ido
creciendo de manera constante, debido a que la poblacin crece y que la
formalizacin acarrea gastos que muchas veces no va a poder asumir,
sta poblacin que por estar en un estado de informalidad no va a
tomar en cuenta, ni va a respetar las normas que a diario emite el
Estado a travs del Poder Ejecutivo o Legislativo o institucin pblica,
poniendo en tela de juicio el avance de la informalidad la propia
existencia del Estado, as como su propia capacidad de organizar; ello
debido a que una fuerte presencia de la informalidad pone en tela de
juicio la propia existencia del Estado y su capacidad de resolver los
problemas de la poblacin.
Pero lo que no podemos negar es que la informalidad existe y que
crece de manera sostenida, tanto en poca de crisis como de recesin,
informalidad que se alimenta de la crisis de capacidad estatal, pero que
no slo es del Per, tambin tiene presencia en otros pases de Amrica
Latina.
Motivo por el cual se hace necesario establecer vnculos entre el
Estado y sus ciudadanos; pero reestablecer el vnculo del Estado con
los ciudadanos no es fcil, prueba de ello son las relaciones de opresin

18

propias de las dictaduras o la relacin de dependencia propia del

paternalismo-populismo estatal. Es muy frecuente observar el proceso
poltico que tensa a la democracia y la gobernabilidad en Latinoamrica;
campaas electorales (cada 4 o 5 aos) con fuerte contenido
demaggico, donde el voto de la poblacin suele orientarse hacia los
candidatos que ms prometen; el candidato que resulta elegido no es
capaz de cumplir sus ofertas electorales; como resultado, la poblacin le
quita su respaldo y se lanza a la

protesta. Como consecuencia, se

debilita el Gobierno y el Estado en su conjunto.

La relacin del Estado con el mercado es tambin complicada;
pues se le exige al Estado el respetar y regular para lograr el desarrollo,
facilitar la creacin de riqueza, la apertura de oportunidades, as como
la mejora de la distribucin de los frutos del crecimiento. Muchas veces
el Estado no ha sabido hacer funcionar bien al mercado e incentivar la
inversin, razn por la cual se ha visto envuelto en actividades
empresariales o en un mal manejo macroeconmico con resultados
catastrficos, como en la dcada de 1980. El mercado como nico actor
tampoco resuelve los problemas del pas, pues puede funcionar mal; por
ejemplo, se puede crear monopolios que abusen de los consumidores.
Para brindar oportunidades para todos y corregir las imperfecciones del
mercado, se hace necesaria una intervencin inteligente del Estado,
mediante la promocin de los sectores excluidos como la agricultura
serrana y las microempresas y la regulacin de los mercados.
El funcionamiento del mercado genera perdedores, que no
pueden ser abandonados; una de las funciones del Estado es
precisamente cuidarlos, entrenarlos, ayudarlos a regresar y ubicarse
exitosa y establemente en el mercado; si han tenido la desgracia de
quebrar (empresas), ser despedidos (empleados) o no pueden obtener
ingresos suficientes (trabajadores independientes). Otra funcin muy
importante es garantizar que todos puedan entrar en el mercado en
igualdad de condiciones; por ello, la educacin pblica, igualador por
naturaleza, es tan importante.

19

1.a).- Diagnstico de la problemtica que enfrenta el Estado

Peruano.La Corrupcin.- A ello debemos de agregar el flagelo de la
corrupcin que ahoga al Per, es otro grave problema del Estado, cuya
existencia debilita y destruye a las instituciones pblicas y a las
personas encargadas de ellas, la que se manifiesta o materializa su
existencia en la poca o nula esencia de servicio a los ciudadanos y se
convierta en un objeto de aprovechamiento de los polticos y
funcionarios de turno; es decir, los recursos van a los bolsillos de los
funcionarios y autoridades, postergando las inversiones que deban
servir a la poblacin. La corrupcin en las instituciones pblicas lleg a
niveles altsimos en el rgimen de Fujimori, que fue a lo largo de toda la
dcada del 90.
Pero si tuviramos que comparar los grados de corrupcin con
nuestros vecinos, segn Transparencia Internacional, el Per no es el
pas con ms corrupcin en Amrica Latina, sealando que los pases
con ndices ms altos de corrupcin son Venezuela y Paraguay, los
cuales estn por encima de Per, pero que estariamos por debajo de
Colombia, Uruguay y Chile.
La ingobernabilidad.- Quizs sea el problema ms difcil de
enfrenta; sta se presenta cuando no se puede lograr la estabilidad
poltica y social de un pas, debido a muchas causas, entre ellas la
extrema debilidad de las instituciones democrticas de un pas, es
decir, que la poblacin no le otorga confianza y seguridad, sino
desconfa de su posibilidad de poder solucionar sus necesidades, y
segundo, la inexistencia de medios de participacin de la poblacin. El
problema de la ingobernabilidad, por lo general, tiene o presenta
responsabilidades compartidas entre los diferentes actores polticos de
una nacin, tenemos al Estado (que incluye al Gobierno), como
responsable del desarrollo de la institucionalidad y poseedor de los
recursos pblicos, ambas a fin de llevar adelante una gestin que
procure identificar y satisfaccin de las necesidades y demandas de la

20

poblacin; la poblacin, con sus organizaciones sociales con sus

demandas; y la clase poltica, compuesta por los partidos y sus
dirigentes, que son actores fundamentales de la ingobernabilidad
debido a que casi siempre caen en la demagogia y el populismo.
La Descentralizacin.- La creacin de 25 regiones, sobre la base
de los departamentos existentes, con sus respectivos gobiernos
regionales; las elecciones de las nuevas autoridades regionales (a fines
de 2002) y el proceso de transferencia de las competencias del Gobierno
nacional hacia los gobiernos regionales, iniciado en el ao 2003, no solo
satisface las aspiraciones de independencia y autonoma de las fuerzas
sociales y polticas del pas, sino que ha generado una dinmica
econmica, social y poltica arraigada en la poblacin.
En vista del camino ya avanzado, los resultados del referndum
del 30 de octubre de 2005, en el que triunf el No a la conformacin
de las regiones propuestas por el Consejo Nacional de Descentralizacin
(CND), no deben entenderse como una paralizacin del proceso, sino
como un cuestionamiento a las autoridades actuales, regionales y
nacionales. Lo peor que le podra pasar al pas es malinterpretar estos
resultados para detener el proceso de descentralizacin, con el
consecuente desperdicio de sus

indudables avances y logros, y

frustracin de las justas aspiraciones de los pueblos del interior del

pas.
De las reas del proceso en desarrollo, la ms problemtica es la
falta de capacidades para liderar e implementar el proceso en cada
regin y municipio, puesto que estas capacidades no existen de manera
homognea en todas las regiones. Otro problema que condiciona la
marcha del proceso est relacionado con el CND, que si bien ha
desempeado un papel decisivo en la fase inicial de diseo del proceso,
en la actualidad, podra funcionar de manera ms eficiente. Es
importante resaltar que aunque subsisten algunas dificultades, estas
pueden resolverse con el fortalecimiento de las capacidades humanas y
materiales, la claridad de objetivos y la voluntad poltica.

21

Dentro de las propuestas a un proceso de descentralizacin, el

aspecto ms interesante de la descentralizacin es que est utilizando
mecanismos concretos de participacin de la ciudadana, lo que implica
un avance significativo en la construccin de una democracia
participativa; ella constituye una de las orientaciones estratgicas de la
reforma del Estado. En efecto, los mecanismos como los Consejos
Consultivos Regionales (CCR) y los Consejos Consultivos Locales (CCL)
de los municipios provinciales y distritales, representan avances muy
importantes en esta direccin. Estas instituciones deben mantenerse y
fortalecerse, cuidando garantizar participacin y democracia, al mismo
tiempo que eficiencia y eficacia.
Las propuestas en el tema de la descentralizacin son: primero,
establecer

renovar

el

acuerdo

poltico

que

seala

la

descentralizacin como un proceso gradual, que mantiene el carcter

unitario del Estado; segundo, delimitar claramente la distribucin
actual de funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno,
as como las responsabilidades de cada uno; tercero, implementar un
sistema de acreditacin que asegure la capacidad de gestin de los
gobiernos subnacionales; y, cuarto,

en el caso de los gobiernos

regionales y locales, se debe fortalecer su capacidad de gestin y

ejecucin.
Modernizacin de la administracin pblica.- Otro proceso
que se est llevando adelante liderado por la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM) es el de la llamada modernizacin de la administracin
pblica, que actualmente se basa en las siguientes leyes: Ley Orgnica
del Poder Ejecutivo LOPE (se est discutiendo una nueva Ley), Ley
Marco del Empleo Pblico y sus cinco leyes de desarrollo (que an no se
ha promulgado).
En el Per, la llamada reforma del Estado, se llev adelante
mediante un programa que buscaba lograr mediante directivas la
eficiencia de entidades pblicas como el Banco Central de Reserva
(BCR), Ministerio de Economa (MEF), la Superintendencia Nacional de

22

Administracin Tributaria (SUNAT), la Superintendencia de Banca y

Seguros (SBS), entre otros, lo cual se afianza al promulgarse una Ley
Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado (Ley N 27658)
proponindose convenios de gestin que logren la reforma en las
instituciones pblicas.
Sin embargo, este proceso se encuentra detenido, pero cont con
el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por un monto
total de 40 millones de dlares, para el denominado Programa de
Modernizacin y Descentralizacin del Estado PAMDE, en el cual se
destin para la Modernizacin del Estado 13,9 millones de dlares y el
otro de descentralizacin de 19,9 millones de dlares.
Existen propuestas para promover la modernizacin de la
administracin pblica, debido a la falta de una regulacin adecuada
del empleo pblico, en el cual actualmente coexistan tres regmenes de
contratacin de personal en la administracin pblica: el rgimen
laboral pblico, el rgimen laboral privado y la contratacin a travs de
la modalidad de servicios no personales, esta situacin hizo que
cambiaran la nocin de carrera pblica y genera nuevos conceptos en
materia

de

calificacin,

capacitacin

desarrollo

de

cuadros

profesionales en la administracin pblica.

La Ley marco del Empleo Pblico presenta las siguientes
propuestas como son: finalidad de promover, consolidar y mantener
una administracin pblica, moderna, jerrquica, profesional, entre
otros; orientacin en principios y valores, subsidiaridad, priorizacin de
necesidades, tercerizacin; la creacin del Consejo Superior del Empleo
Pblico (COSEP), como ente rector; establecer una

carrera pblica

orientada a buscar resultados y someter a evaluaciones, logrando una

verdadera meritocracia; la creacin de un programa nacional de
capacitacin constante del personal a fin de hacerlos competitivos y de
calidad; precarizacin del trabajo, debido a que desaparece la
estabilidad laboral absoluta; el nacimiento de los contratos de trabajo
segn modalidad y la contratacin por locacin de servicios; entre otros.

23

En el campo de la modernizacin del Estado, los objetivos que se

buscan lograr son: buscar la implementacin del gobierno electrnico;
mejorar la gestin de los recursos humanos; implementar una nueva
poltica de compras estatales; as como lograr una mejor capacidad de
formular y poder implementar polticas nacionales y en sectores;
objetivos que para muchos pasa por modernizar el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones (MTC) y la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM).
2)- REFORMAS APLICADAS EN EL PER A PROPUESTA DE LOS
ORGANISMOS FINANCIEROS INTERNACIONALES.A fines de los ochenta, la situacin del pas era incierta tanto
desde una perspectiva econmica como poltica; estbamos a punto del
colapso econmico y social, con una hiperinflacin y crisis fiscal aguda
provocada por una mala administracin econmica en una difcil
coyuntura internacional, una profunda crisis estatal y, por si fuera
poco, con el asedio de una violencia poltica y subversiva. Pocos aos
despus, el pas alcanz tasas de crecimiento con una inflacin de
menos de un dgito y comenz a pacificarse, generando estabilidad
econmica.
El resultado mayor del nuevo modelo econmico, generado por la
aplicacin de las recetas del Consenso de Washington y aplicado en el
Per fue un pas con una economa recuperada, pero con un sistema
poltico debilitado y en lo social desigual, es decir: estabilidad econmica
con desigualdad distributiva y fragilidad poltica. Despus de poco ms
de dos dcadas de iniciadas las reformas a fin de superar la crisis e
iniciar el crecimiento econmico, el balance se refleja en la presencia de
ganadores y perdedores, lo cual ha llevado a la creciente necesidad
de redefinir las prioridades y mantener lo que antes fue bueno, es decir,
hoy el nfasis se dirige a los aspectos positivos de la actuacin del
Estado, aspectos en los cuales su actuacin es fundamental para
asegurar un manejo del mercado de manera eficiente, en particular su
fortalecimiento institucional, esto es llevado a cabo en programa

24

estructurado denominado reformas de segunda generacin o consenso

de santiago.
En estos ltimos 16 aos en el Per hubo cambios importantes,
como producto de la aplicacin de reformas dictadas por los organismos
internacionales, los cuales pasamos a tratar a fin de conocer su
desarrollo.
a.- El Consenso de Washington aplicado en el Per.- En 1990,
la economa peruana cambi del populismo extremo al neoliberalismo
extremo. Fue el trmino de un modelo econmico y de un tipo de
Estado; a partir de entonces, el Per entrara en la era neoliberal en lo
econmico, un modelo neoliberal de crecimiento sin redistribucin
impuesto desde 1990 hasta hoy octubre de 2007.
Pero este cambio en lo econmico tambin movi lo poltico: en
1992 pasamos de un estado con rotulo democrtico a otro de corte
autoritario, pues el gobierno de Alberto Fujimori disolvi el Congreso y
gobern con un rgimen que fue calificado de democradura, que se
mantuvo 10 aos, hasta septiembre del 2000, sumido bajo el signo de
la corrupcin poltica, de estabilidad econmica y honda desigualdad
social.
Al iniciar la dcada de los 90, la crisis econmica y poltica era de
tal magnitud, que el pas estaba a punto de colapsar, es as que para el
ao 1989 la inflacin haba llegado a 2,800%, la presin tributaria lleg
a reducirse al 7% sobre el PBI, la balanza de pagos de 1989 lleg a tener
un dficit de 12.5% respecto al ao 1988, todo ello reflejado en un
incremento del desempleo urbano de 4.8% en 1987 a 7.9% en 1989 y la
disminucin del salario real promedio de 100 en 1987 a 41 en 1989.
El fin del gobierno de Alan Garca (1985-1990) nos dejaba
sumidos en medio de la ms profunda crisis econmica, debido a una
poltica econmica heterodoxa aplicada sin tomar en cuenta las
restricciones econmicas internas y externas. La distorsin de los
precios relativos generados por la poltica monetaria y fiscal, condujo a
graves desequilibrios macroeconmicos, pero lo ms grave es que el

25

gobierno no tuvo ni el nimo ni los instrumentos para efectuar un

drstico ajuste.
El fracaso del primer gobierno aprista, fue tambin el fracaso de
la dbil estructura de partidos polticos, la hiperinflacin debilit al
Estado y a sus instituciones pblicas, debido a la reduccin de los
recursos fiscales, que trajo como efecto que el Estado abandone
progresivamente sus responsabilidades econmicas y sociales, por lo
que la poblacin de la capital en las elecciones municipales de 1989,
voto a favor de Ricardo Belmont (independiente) quien derrot a todos
los partidos polticos e inici las preferencias electorales en contra de
los partidos polticos.
Por otro lado, se debe a la crisis econmica y poltica se agreg la
violencia de los grupos insurgentes: Sendero Luminoso (SL) y el Tupac
Amaru (MRTA), que comenzaron sus acciones a inicios de 1980; su
lucha armada haba ido creciendo ao a ao, hacia fines de los ochenta
la mitad del territorio peruano estaba en situacin de emergencia y,
estos movimientos, se constituyeron en una amenaza al Estado y a la
sociedad peruana.
Desde un punto de vista econmico el Senado de la Repblica
estim una prdida de 20 mil millones de dlares de capital (fbricas
bombardeadas, centrales y torres de electricidad inutilizadas, puentes,
edificios, centros de investigacin, vas de transporte, y costos de
oportunidad), como producto de acciones subversivas. Esta destruccin
de recursos y de capital gener un impacto en el empleo, los ingresos, y
las

migraciones.

Estas

prdidas

contribuyeron

an

ms

al

debilitamiento del Estado, del sistema econmico y a la reduccin de la

produccin.
Esta situacin llev a pensar a que era necesario realizar cambios
profundos en el patrn de desarrollo para reestablecer las perspectivas
de crecimiento por lo cual era necesario iniciar la aplicacin en el Per
de las recetas econmicas del Consenso de Washington, la forma como
se realizaron las reformas, el desarrollo y sus resultados, se hicieron sin

26

tener un exacto diagnostico de cmo estaba el Per y de cmo

estbamos los peruanos.
Pero, finalmente fue el entorno internacional, junto a los polticos
y empresarios, quienes marcados por el signo de la globalizacin, la
apertura comercial-financiera y la posibilidad de hacer ganancias de la
misma, aceptaron iniciar la aventura de implementar el modelo
econmico liberal en el Per, que ha generado estabilidad econmica
con desigualdad social y exclusin, lo que haca latente el conflicto y la
violencia social, en la medida que el modelo econmico no genera
mecanismos fluidos de movilidad social, sobre todo a travs del
mercado de trabajo y porque el Estado no ha logrado reformarse y
reestructurarse econmicamente para lograr colmar la expectativas por
oportunidades y un buen rbitro de conflictos. Desde este punto de
vista, el principal resultado del modelo del Consenso de Washington ha
sido el no haber logrado reformar y reforzar las bases fiscales,
econmicas y financieras del Estado, por lo que su rol redistribuidor y
regulador es insuficiente para resolver las brechas sociales y generar el
principio de autoridad necesario para arbitrar conflictos, pero que
curiosamente

han

sido

implementado

por

Alberto

Fujimori

mantenidos por Valentn Paniagua, Alejandro Toledo y Alan Garca.

Cuando Fujimori lleg a la presidencia en 1990, encontr un pas
sumido en hiperinflacin, pulverizacin de los partidos polticos, fuerte
presencia poltica de los grupos insurgentes y un pas en proceso de
desintegracin; cuando se fue al Japn renunciando por fax en octubre
del 2000, dej al pas en crisis econmica caracterizado por la
estabilidad, recesin y el desempleo, en lo poltico una profunda
corrupcin del gobierno, en lo social pobreza, exclusin y crisis de las
reglas de comportamiento social. La leccin fue dura se haba cumplido
un ciclo de diez aos que comenz y termin con crisis, aunque el Per
haba cambiado econmica y socialmente, cambio iniciado con un
drstico ajuste econmico, conocido como el fujishock, y un conjunto de
reformas neoliberales bastante radicales, luego del cual debido a varias
circunstancias se gener una coalicin entre Fujimori-militares-

27

organismos multilaterales, la misma que logro soldarse constituyndose

en la clave para que un pas casi desintegrado pudiera ser gobernado y
pudiera emprender el largo camino de la estabilizacin, las reformas y
la recuperacin econmica y poltica.
Al llegar Fujimori a la presidencia ste no contaba con un plan de
gobierno en lo econmico, por lo cual los organismos multilaterales le
propusieron la aplicacin del Consenso de Washington, como solucin
a los problemas que tena el Per, que pasaba por una implementar
paralelamente una poltica de gobierno para el cambio.
La solucin inicial fue el fujishock econmico, este apretn
econmico se da a raz de un mal manejo de la economa, que haba
producido una inflacin galopante que alcanz cifras superiores a
7,650%, por lo que en agosto de 1990 se aplic el shock para revertir
los principales desequilibrios macroeconmicos: dficit fiscal, baja
presin tributaria, dficit externo en la balanza de pagos, hiperinflacin
y desalineamiento de los precios relativos.
La opcin de la poltica macroeconmica fue volver a los precios
reales de los bienes y servicios pblicos, ajuste fiscal y la eleccin de un
ancla monetaria, en lugar de una cambiaria, con lo cual la devaluacin
fue bastante pequea. El efecto de esta combinacin fue muy recesivo
para la economa, buscndose cortar la inercia inflacionista; sta
medida gener la baja en la creacin del empleo, pues se prefiri ajustar
los mercados de bienes y capital, a costa del ajuste recesivo del mercado
de trabajo.
Politicamente Fujimori para poder aplicar el fuji-shock impuls
primeramente mediante una fuerte campaa meditica contra las
organizaciones

sindicales,

polticas

sociales,

fin

de

lograr

desprestigiarlas, logrando su objetivo, motivo por el cual tuvo dbil

resistencia ofrecida por las organizaciones sindicales, polticas y
sociales a cambios que los estaban afectando en sus salarios, en sus
niveles de vida, en su empleo y en su bienestar.
Entre marzo de 1991 y diciembre de 1992 se aprobaron normas
que impulsaron las privatizaciones, la desregulacin, la liberalizacin de

28

los mercados, sobre todo el mercado de trabajo, la reforma de la

administracin tributaria, inicindose con toda intensidad las recetas
del consenso de Washington en el Per; sin embargo Fujimori no tena
mayora en el Congreso, quin se resisti a apoyar las medidas
econmicas sin debatirlas, lo cual junto a otras situaciones sirvieron de
pretexto y en abril de 1992 se realizar el auto golpe cerrando el
Congreso e interviniendo otras instituciones.
En septiembre de 1992 fue capturado Abimael Guzmn y su
cpula lo que cambi drsticamente el panorama social y poltico y
mejor ostensiblemente las expectativas de negocios (privatizaciones)
que coincidi con que la coyuntura financiera internacional mejoraba
debido a la abundancia de capitales de inversionistas y en la necesidad
de invertir en cualquier oportunidad de negocio.
En 1993 la economa se comenz a recuperar rpidamente,
pensndose que las reformas econmicas y el ajuste estructural haban
resultado, por lo cual se comenz a impulsar un modelo econmico
primario-exportador y de servicios, en funcin a que las empresas
estatales privatizadas o que fueron entregadas en concesin, se
encontraban en la minera, en servicios como la electricidad y la
telefona todas ellas capitales extranjeros, quienes comenzaron a
invertir y modernizarlos; siendo los cambios tecnolgicos incorporados y
la progresiva estabilizacin de la economa (para 1994 la inflacin cay
a 15.4%) los factores que explican un primer crecimiento de la
economa.
Despus del autogolpe de 1992, la comunidad internacional
presion por que se reinstale el Congreso; Fujimor pensaba que era
necesario tener una Constitucin que permitiera se implementen los
nuevos cambios econmicos, encontrando la forma de hacerlo a travs
de un Congreso Constituyente Democrtico (CCD) que redacte una
Constitucin (la de 1993) y convocar luego a elecciones para un nuevo
Congreso, que permita implementar los requerimientos neoliberales
desde el punto de vista econmico y en funcin del proyecto poltico del
fujimorato; Constitucin que fue aprobada por un referndum apretado

29

cuyos resultados fueron: menos de un tercio vot a favor, un tercio en

contra y un poco menos de un tercio se abstuvo.
Este resultado llev a Fujimori a definir el estilo poltico
asistencialista populista personalista del gobierno, quien centraliz el
gasto pblico en aquellos lugares donde el referndum haba perdido o
se haban abstenido, llevando en persona el encarg de repartir vveres,
de inaugurar escuelas y postas de salud, siendo el nico y principal
actor y lder de apoyo a los pobres, en un estilo denominado neopopulista, sacando el dinero para su poltica asistencialista del
incremento de la presin tributaria, de las privatizaciones, utilizando el
dinero de las reformas y ajustes en un proyecto poltico para
mantenerse en el poder, que se avizorara el ao 95 y, con ms claridad
el 2000; Fujimori para ello tuvo el apoyo de los empresarios nacionales
a travs de sus gremios, a fin de cuidar sus intereses y aprovechar las
oportunidades que generaban las privatizaciones; pero ello no fue
problema para nuestros empresarios buscando una estructura mixta de
poder econmico en el Per, dominada por capitalistas extranjeros, con
poca presencia poltica directa, pero con influencia a travs de sus
asociados capitalistas nacionales.
Durante esta etapa, se constituy un modelo de gobernabilidad
sustentado en dos premisas: las polticas macroeconmicas y las
reformas permitan hacer negocios a los inversionistas y empresarios, y
las polticas sociales permitieron aliviar a los pobres y desempleados;
la

combinacin

de

los

precios

generados

por

la

poltica

macroeconmica, las reformas y la inversin en el Per eran bajas,

generando una oferta de trabajo limitada y de salarios contenidos, lo
que Fujimori compens a travs del asistencialismo, a ello hay que
agregar la alianza con los militares, los empresarios y los organismos
multilaterales era la clave de la gobernabilidad. Basado en esto es que
Fujimori fue a la reeleccin en 1995, gano y obtuvo mayora absoluta en
el nuevo Congreso unicameral, dndole facilidad para gobernar, pero
enfrentado con organizaciones polticas y de la sociedad civil.

30

Pero, en 1997 se presenta la crisis asitica, que origin que se

detengan los capitales y el ritmo de las privatizaciones en el Per,
reduciendo la inversin privada, pero sobre todo la pblica. Sin
embargo se utiliz casi 7 mil millones de dlares, de manera poco
transparente en programas de lucha contra la pobreza, compra de
armas y en otros gastos.
La crisis asitica comenz a afectar al Per en el ao 1998
entrando la economa en recesin, comenzando a verse amenazas en lo
econmico y financiero; la misma que se manifest en una reduccin
del consumo privado, al ao siguiente descendi la inversin privada,
debido a la disminucin de la entrada de capitales a consecuencia de la
crisis asitica, el descontento social iba creciendo porque haba una
clara desigualdad en la reparticin de los beneficios del crecimiento y de
la estabilidad econmica, que no estuvo llegando a ms de la mitad de
la poblacin que segua bajo la lnea de la pobreza.
En el 2000 ao electoral, el gobierno para lograr otra victoria en
las elecciones aumentando el consumo corriente del gobierno, con
recursos ordinarios y con los recursos de las privatizaciones, y un
incremento de las exportaciones, todo era parte de la tctica poltica de
reeleccin. En esta etapa, la economa y el modelo de crecimiento
generado comenzaron a mostrar sus debilidades, ello debido a la baja
de la presin tributaria existente y de la inversin extranjera, ramos
dependientes totalmente de los recursos exgenos o extraordinarios
(como lo fueron los recursos de la privatizacin o endeudamiento
pblico y esos estaban en fuga.
Finalmente, el rgimen de Fujimori cay el 2000; sin embargo,
dada la pobreza y la desigualdad, el descubrimiento de que los recursos
fiscales y de la privatizacin haban sido utilizados para corromper y
para provecho de un puado de funcionarios, hizo perder apoyo poltico
al gobierno fujimorista y precipit su cada, generando momentos de
incertidumbre poltica y social.

31

El debilitado sistema poltico tuvo la capacidad de declarar la

vacancia de la presidencia de la Repblica y nombrar un gobierno de
transicin, encabezado por Valentn Paniagua Corazao.
Durante el gobierno de transicin no se modific la orientacin
econmica bsica, tampoco hubo algn cambio drstico en la poltica
econmica. La misin del gobierno era ms bien de orden poltico: el
retorno a la norma democrtica.
El ao 2000 termin con un resultado positivo, mientras que el
2001 tuvo un crecimiento casi cero, debido a la retraccin de la
inversin pblica y a una balanza de cuenta corriente negativa y
elevada. Se podra decir que tambin, desde un punto de vista
econmico, fue un momento de transicin de una economa que
durante el perodo fujimorista funcion y creci basada sobre los
factores de la liberacin econmica y financiera provocados por las
reformas mismas, mientras que despus de la crisis asitica y sobre
todo a partir del 2000 los factores de crecimiento provinieron de la
dinmica de pases como China, Estados Unidos y los pases de
Amrica del Sur, cuya demanda supo aprovechar el Per en la medida
que durante la dcada anterior se haba incrementado notablemente su
oferta exportadora, gracias a las nuevas inversiones sobre todo en
minera. La cautela econmica del gobierno de transicin pareca
sintonizar con estos cambios, pues su poltica econmica sigui los
fundamentos bajo la supervisin de Washington.
Convocadas las elecciones por el gobierno de transicin, result
electo Alejandro Toledo, quien ganara de manera muy apretada.
As en julio del 2001 se inci el gobierno de Toledo y de su partido
Per Posible, que lleg sin tener mayora en el Congreso, negociando
una alianza con el Partido Frente Independiente Moralizador; Toledo
seal que el construira el segundo piso sobre la base del modelo
neoliberal vigente, por tanto su opcin era neoliberal, aunque con una
mayor preocupacin por los pobres.
Por ello la presencia de Pedro Pablo Kuczinsky y Richard Webb
(los nicos peruanos que estuvieron en 1989 en el Instituto de Estudios

32

Internacionales en Washington, eran no slo creyentes sino tambin

tericos y doctrinarios del neoliberalismo), indicaba el tipo de poltica
econmica y social que se asumira.
La condicin sine qua non de gobernabilidad, en aquel momento
era

mantener

los

equilibrios

macroeconmicos

recuperar

el

crecimiento econmico para luego encarar el problema de la pobreza, la

educacin, la salud y la infraestructura. La presencia de Kuczinsky dio
tranquilidad a los medios financieros y polticos de Washington y New
York tranquiliz los mercados y los capitales se volvieron a interesar en
el Per, las privatizaciones fueron relanzadas con nuevos bros, se
defini metas fiscales en concordancia con el FMI y se comenz a
impulsar varias polticas sociales. Por su lado, Richard Webb adopt el
esquema de meta inflacionaria para la poltica monetaria, lo que
permiti alcanzar tasas de inflacin de un dgito durante todo el
perodo, todo un record en la historia econmica del Per.
El principal problema del gobierno de Toledo era la baja presin
tributaria, la solucin fue atraer ms capitales privados a travs de las
privatizaciones y concesiones, e incrementar la deuda pblica, para lo
cual se estableci un programa de endeudamiento. Con estas medidas
se comenz a definir una poltica fiscal anti-cclica que le dio ms
estabilidad al perodo.
La profundizacin del modelo vendra con la bsqueda de
tratados de libre comercio, sobre todo con Estados Unidos, firmndose
el ATPDEA, un tratado que de libera del pago de aranceles al mercado
americano al Per, como un incentivo para la erradicacin de los
cultivos de coca y de la produccin de sus derivados. Luego, Toledo
busc la firma de un tratado de libre comercio (TLC) con los Estados
Unidos, que no slo contena aspectos comerciales, sino que adems
inclua temas de inversin, propiedad intelectual y patentes. Este
tratado se encuentra en proceso de aprobacin en los Estados Unidos,
constituyndose el tratado en la manzana de la discordia entre los
partidos

polticos,

los

gremios

de

trabajadores

los

sectores

intelectuales, que resulta negativo para el Per debido a su dbil oferta

33

exportadora no tradicional y que conducan a una clara desventaja

comercial al Per.
Finalmente, Alan Garca reciba el Per bajo condiciones de
expansin econmica pero con la tensin social de una poblacin que
espera ms de la economa, de la democracia y de sus gobiernos.
Ante la imagen negativa de su primer gobierno que estaba en la
memoria colectiva de la poblacin, Alan Garca derechiz su discurso
y sus promesas, firm una carta de intencin con el FMI, prometi
continuidad jurdica para la inversin extranjera, puso como Ministro
de Economa al que fuera antes ViceMinistro de Kuczinsky, le entreg la
presidencia del BCR a la derecha y conform su gabinete con mayora
no aprista, pero identificados de neoliberales; buscando dar una seal
clara hacia fuera que en su gobierno habra continuidad.
Una de sus primeras acciones fue implementar iniciativas de
polticas sectoriales como el plan sierra exportadora para crear
empleo, en zonas deprimidas, otra fue la exoneracin de impuestos a la
importacin a los bienes de capital, pero Garca apuesta a conseguir la
firma del Tratado de Libre Comerci (TLC) con los Estados Unidos,
contactando a Hernando de Soto para que impulse el TLC en
Washington.
En

lneas

generales,

hay

continuidad

en

la

poltica

macroeconmica, sin resultados alentadores en las polticas sectoriales

e igual situacin en las polticas sociales. Pero se sigue manteniendo el
crecimiento en este primer ao y con una alta tasa de crecimiento
gracias a una coyuntura internacional excepcionalmente favorable.
b).-

Las reformas de segunda generacin o Consenso de

Santiago aplicadas en el Per.- En el marco de los cambios Fondo

Monetaristas, el actual rgimen ha aceptado continuar tambin con la
denominada Reforma del Estado, iniciada por los Gobiernos de Fujimori
y Toledo y que al igual que los mandatarios anteriores tratan de no
salirse

de

las

recomendaciones

pautas

de

Fondo

Monetario

Internacional-FMI-, quienes a la fecha han considerado que las

34

denominadas reformas de primera generacin tan populares en

muchos pases en los aos 80 y 90, han sido bsicamente mejoras en lo
econmico y no en las Instituciones; es as que en 1988 el Banco
Mundial indic en la Segunda Cumbre de la Amricas (Santiago de
Chile) que haba terminado ya el Consenso de Washington sobre todo
porque se haba ignorado la funcin que podran cumplir las
instituciones en acelerar el desarrollo econmico y social de la regin,
planteando reformas que implican cambios institucionales, pero la
implementacin de reforma en el Per no necesariamente busca
mejorar la calidad del sector publico, sino por el contrario busca el
despido masivo de los servidores pblicos y junto a ello flexibilizar las
relaciones

laborales,

es

decir

arrebatar

la

estabilidad

laboral

precarizando el trabajo y someterlos a evaluacin; por lo que las

reformas no buscan mejorar la calidad de sector publico, sino todo lo
contrario buscan demoler los derechos laborales de los servidores
pblicos, como antes se hizo con los trabajadores de la actividad
privada, como lo veremos ms adelante.
Los tecncratas sealan que son necesarias las reformas
denominadas de segunda generacin, para contar con un sector
publico de alta calidad que garantice la aplicacin de polticas
correctas que generen efectos convenientes y duraderos en una
economa de mercado. Precisamente, el ao 2002 se relanz la
descentralizacin, para lo cual se modific la Constitucin y se aprob
la ley de descentralizacin, segn la cual al ao siguiente debera
llevarse a cabo elecciones para nombrar a los nuevos gobiernos
regionales, para lo cual se adopt temporalmente como regiones a los
viejos departamentos. Esta reforma prometida por todos los polticos y
con una larga experiencia de fracasos anteriores, se inici bajo los
designios de la improvisacin y el tanteo, con dos problemas de base:
por un lado la

falta de recursos humanos, administrativos e

institucionales para llevarla a cabo y, por otro lado, la escasez de

recursos salvo en aquellas regiones con actividades extractivas que
tienen el canon como recurso adicional, por lo cual se increment la

35

participacin de recursos a los gobiernos regionales del Estado

comenzando a recibir transferencias de recursos.
Reorganizacin del Sector Pblico.- El proceso de compra de
renuncias a sus puestos de trabajo a los servidores pblicos,
implementado en 1991 incluy la idea de un proceso de reorganizacin
de las entidades del Estado, ello debido a que se dijo que ms de la
mitad del presupuesto pblico se destinaba al pago de planillas y que
tal situacin constitua un problema, que era necesario cambiar esta
situacin, reduciendo el personal estatal era una idea, por lo que para
lograr eso se deba de flexibilizar el rgimen laboral de los servidores
pblicos, que una manera consista fundamentalmente en la posibilidad
de evaluar al personal que no se hubiera acogido a las renuncias
voluntarias y declararlo excedente. Sin embargo, exista una idea ms
amplia de reorganizacin, idea que estaba presente desde el inicio del
gobierno de Fujimori, quien present su plan de gobierno al Congreso
en agosto de 1990, manifestando el deseo de legislar sobre asuntos
relativos tanto a la estructura organizacional del Poder Ejecutivo
como a los sistemas administrativos de presupuesto, planificacin
y remuneraciones, en lo que consideraba una reforma integral del
Estado, solicitando para ello facultades legislativas pero el Congreso se
las neg.
En funcin de este hecho, en febrero y abril de 1991 el Jefe del
INAP aprob y difundi un conjunto de normas complementarias para
el proceso de reduccin de personal del Estado. La reorganizacin
planteada por el INAP supona tres niveles: el institucional por el cual
cada entidad formara una comisin que diagnosticara sus problemas
de ineficiencia, superposicin funcional, imprecisin de competencias,
sobredimensionamiento, etc., proponiendo medidas de solucin; el
sectorial o regional, donde cada ministerio o regin conformara una
comisin, armonizara las propuestas de las instituciones respectivas y
definira la estructura del sector; y, finalmente el global, en este ltimo
nivel, el INAP - se constitua como Secretara Tcnica del Proceso de

36

reorganizacin - reformulara las propuestas sectoriales y regionales y

propondra la nueva estructura de los ministerios.
Sin

embargo,

al

momento

de

implementar

el

mecanismo

propuesto, los ministros y jefes de las entidades Estatales mostraron su

resistencia. Siendo, durante 1991 pocas las entidades y ministerios que
instalaron sus comisiones de reorganizacin y muy las que culminaron
el proceso y presentaron propuestas de reorganizacin. Pese a la alta
jerarqua que el INAP tena, el cual se manifestaba con la presencia de
su Jefe en el Consejo de Ministros, la entidad no jug un rol central en
el proceso de reduccin del tamao del Estado que el MEF impulsaba
con fuerza. Tampoco tuvo rol alguno en el proceso de creacin o reforma
de organismos autnomos. En particular, la iniciativa del INAP no
gener la colaboracin del MEF ni de la oficina del Primer ministro
(Presidencia del Consejo de Ministros), que eran las otras entidades que
adems del INAP ejercan control sobre el conjunto de la administracin
pblica.
Reforma de la administracin pblica.- La Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM) estaba interesada en una visin amplia de
los problemas de la administracin pblica, incluy en su primera
presentacin ante el Congreso la reforma de la administracin pblica
como una de las prioridades de su gestin, solicitando tambin
facultades extraordinarias para legislar en relacin a la Ley del Poder
Ejecutivo, instituciones y empresas del Estado. El Congreso, concedi
las facultades en relacin a otros temas, pero no aprob la delegacin
en el tema de la reforma de la administracin pblica. La PCM estaba
formando un equipo de consultores quienes recomendaron una
estrategia de reestructuracin del ejecutivo que, a diferencia del INAP,
asuma implementar primero una base legal y sobre ella realizar los
cambios que llevaran adelante la reforma, tomando como punto de
partida la aprobacin de un normas sobre la estructura organizativa del
Poder Ejecutivo y sobre la descentralizacin del Estado y un proyecto de

37

ley para la Reforma de la Administracin Pblica, que Fujimori desisti

de enviar al Congreso.
Cuando es nombrado ministro de economa Carlos Boloa,
destac la necesidad de una reforma de la administracin pblica
(Reforma del Estado) ante el problema de caja, sealaba hay que reducir
el nmero de trabajadores relacionando la reduccin del nmero de
empleados pblicos, con la reduccin del nmero de entidades
pblicas. Incluyendo as a la reforma del Estado dentro del paquete de
reformas estructurales que estaba empeado en implementar para
modificar el modelo de desarrollo estatista y promover el crecimiento
mediante la iniciativa privada. Es as que Fujimori incluye tambin el
tema en su Mensaje a la Nacin de julio de 1991, caracterizando al
Estado como burocratizado e ineficiente, solicitando l facultades
legislativas para efectuar una reforma integral de la administracin
pblica y empresas estatales. El Congreso, sin embargo, se neg
nuevamente a conceder las facultades solicitadas.
En 1991 asume la PCM y ste por lo cual pisolicitaron
nuevamente al gobierno facultades legislativas al Congreso, con la
finalidad de reorganizar el Poder Ejecutivo, entre otros, nuevamente
tampoco le concedi las facultades.
En 1991 asume la PCM De los Heros, quien continu incluyendo
el tema de la

Reforma del Estado como parte de un conjunto de

reformas estructurales por realizarse, conformando una Comisin

Especial en la PCM para ste tema.
Se llega a elaborar un diagnstico que muestra los problemas que
afectaban la eficiencia administrativa de los catorce ministerios
existentes; planteando desarrollar un proyecto de Ley, que planteaba
reorganizar los ministerios y reducir su nmero; pero debido a la
coyuntura nacional el tema de la Modernizacin de la Administracin
Pblica perdi importancia, aprobndose tan slo leyes orgnicas del
sector Pesquera, Industrias, Transportes y Relaciones Exteriores, hasta
el ao 1995, aplicndose medidas de flexibilizacin administrativa para

38

la creacin o reforma de nuevas entidades autnomas y en la

consolidacin de las entidades ya reformadas.
En 1995 el ciclo se abre con la toma de dos medidas; la primera
es la desaparicin del INAP, que formaba parte del Ministerio de la
Presidencia, su eliminacin alter el sub sistema de polticas que
controlaban las polticas de gestin pblica, dejando slo dos medios
institucionales como componentes del sub sistema en cuestin: el MEF
y la PCM, sin que nadie asumiera sus funciones; y, la segunda era que
el gobierno se identificara con la idea de la reforma de la administracin
pblica.
La experiencia de las entidades autnomas reformadas o creadas
desde 1991 presentaba un balance positivo ante la opinin pblica. La
excepcionalidad

de

su

situacin

contrastaba

con

el

deficitario

desempeo, burocratizacin y mala imagen de la sociedad del resto del

aparato pblico. Los organismos reformados eran as verdaderas islas
de eficiencia y modernidad en un mar de precariedad.

Reforma Integral: Modernizacin del Estado.- La idea

nuevamente de reforma integral reaparece en el debate de la Ley de

Presupuesto para 1996, motivado en la experiencia de las islas de
eficiencia que funcionaban mejor que los ministerios a los que
pertenecen; por lo que se dio una disposicin transitoria que delegaba
al Poder Ejecutivo facultades legislativas hasta diciembre de 1996 para
llevar a cabo un proceso de modernizacin integral: organizacin,
asignacin y ejecucin de funciones y en los sistemas administrativos.
El informe que el equipo de la PCM present para llevar adelante
la reforma y Modernizacin del Estado se titulaba Diagnstico
normativoinstitucional del Poder Ejecutivo, presentado a la PCM
identificaba como el problema central: el desorden organizativo que se
expresaban

en

la

existencia

de

estructuras

paralelas

como

programas, proyectos, entre otros, con objetivos, radio de accin y

funciones

similares,

en

los

ministerios,

que

ocasionaban

la

superposicin de funciones entre distintas entidades, el predominio de

39

las tareas de provisin directa de servicios por encima de las funciones

normativas y la inflexibilidad del rgimen laboral del sector
pblico.
Este informe hizo que la PCM centrara o priorizara la reforma en
tres lneas de accin: a).- Cambio de los procesos administrativos,
dndoles flexibilidad para que sirvan como herramientas de gestin; b).Cambiar

la

estructura

organizacional

del

Ejecutivo,

buscando

identificar las funciones de cada entidad, y c).- Redisear los procesos y

procedimientos de uso interno en cada entidad pblica.
El gobierno bajo el impulso de la PCM aprob la Ley Marco de la
Modernizacin; estableciendo en ella los objetivos y lneas de accin de
la modernizacin, el Programa de Modernizacin de la Administracin
Pblica en la PCM, en el cual se reestructur el sub sistema de polticas
relativo a la gestin pblica (dejadas por el INAP en 1995); la PCM era
quien seala la direccin y control de la reforma, pues impulsaba a la
reforma a enfrentar el desorden organizativo como problema central,
dejando de lado el problema del tamao del Estado, preocupacin del
MEF.
La reorganizacin en los ministerios se hizo en cada grupo de
trabajo, que inclua al ministro, a sus funcionarios y un representante
del equipo del Programa de Modernizacin; grupo de Trabajo que deba
desarrollar el plan estratgico, que formulara la nueva misin, objetivos,
indicadores de desempeo, funciones y estructura de cada Ministerio;
proponiendo a cada Ministerio como reorganizarse y suprimir la mayor
parte de sus organismos autnomos y proyectos especiales, a cambio de
ello, todas las reas del ministerio gozaran en el futuro de flexibilidad
administrativa laboral que el nuevo sistema administrativo ofreca, es
decir, metodolgicamente la flexibilidad administrativa era ofrecida
como incentivo a la reorganizacin;

pero cada grupo de trabajo

buscaba transferir la experiencia del sector privado al pblico

incluyendo personalidades del sector privado: gerentes, acadmicos y
consultores, vinculados a la funcin o rea de accin de cada
ministerio, de lo cual se deduce que la innovacin no provendra de los

40

ministros y funcionarios, sino de quienes traan la experiencia del

sector privado.
Lo que no quedaba claro era porque el gobierno en la idea de
reforma mediante la modernizacin y la reduccin del Estado, cre
nuevos organismos autnomos y hasta el nuevo ministerio para la
Promocin de la Mujer.
El Banco Mundial (BM) que brindaban un importante soporte
tcnico y financiero para las reformas, por intermedio de sus
consultores critic lo propuesto para una modernizacin de la
administracin pblica, por lo que en agosto de 1996, el BM organiz
un seminario a fin de discutir la estrategia a usar para el proceso de
modernizacin.
En primer lugar, el BM criticaba la opcin de un proceso
integral de modernizacin, que consideraban inviable dada la escasa
experiencia y capacidad gerencial del gobierno, proponiendo en su lugar
un proceso progresivo. El debate se concentr as en el carcter integral
o progresivo de la estrategia de reforma.
En segundo lugar, el BM critic tambin la propuesta para
reformar el rgimen laboral del sector pblico. El BM apelaba en favor de
un sistema de carrera pblica reestructurado; amabas observaciones
que el gobierno peruano consider que no eran lo adecuado, por lo cual
mantenan su posicin.
El Programa de modernizacin propona otorgar a cada entidad
pblica su propia estructura de carrera y poltica remunerativa,
proponiendo insertar en el sector pblico el rgimen laboral de la
actividad privada, con ciertas modificaciones.
El BID, que tambin apoyaba financieramente la reforma, tuvo
una actitud completamente distinta, estaban interesados en la idea de
modernizacin que la PCM enarbolaba y comenzaba a desarrollar, para
lo cual aprob un prstamo para financiar las actividades del programa
de modernizacin, prstamo que fue aprobado por el BID en Noviembre,
faltando la aprobacin del gobierno peruano.

41

El 16 de octubre de 1996 el diario La Repblica

public la

denuncia del congresista Fernando Olivera en relacin a la intencin del

gobierno de despedir doscientos mil empleados pblicos como parte del
proceso de modernizacin; la misma que contaba con la existencia de
un prstamo del BID que financiara tales despidos.
Finalmente, las facultades delegadas finalmente caducaron, el
gabinete haba aprobado solamente la Ley del Servicio Diplomtico, se
haba creado el Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo
Humano (PROMUDEH), como se dijo lneas antes lo paradjico fue que
se haban creado dos entidades ms, luego se aprobara la Ley de
Adquisiciones del Estado; quedando el Programa de Modernizacin
existiendo

dedicado

temas

de

simplificacin

de

trmites

administrativos.

3).- BALANCE DE LA REFORMA ESTRUCTURAL EN AMERICA

LATINA Y EL PER.A inicios de los aos ochenta con el fin de la guerra fra los
diversos gobiernos de los pases de Amrica Latina poco a poco
aceptaron implementar procesos de reformas econmicas por el Fondo
Monetario Internacional como producto del consenso de Washington a
fin de poder lograr sanear sus economas domesticas con lo cual
generaran una estabilidad, superando de una vez por todas la crisis
econmica en que se encontraban, a fin de poner las bases para lograr
la recuperacin econmica y el crecimiento econmico. Es as que las
polticas econmicas se abocaron primeramente a lograr de manera
prioritaria la estabilizacin.
Pero para lograr la estabilizacin de un pas en lo econmico
pasaba por enfocar los cambios o reformas en determinadas funciones
que antes eran monopolio del Estado, esto es dejar el control o
desregular la actividad econmica financiera, la apertura al ingreso de
capitales extranjeros y al comercio, la privatizacin de empresas
pblicas, entre otros.

42

Lo

que

buscaban

los

gobernantes

con

estos

directivas

reformadoras era implementar una economa con una poltica de

apertura y competitividad que permitiera una libre actuacin del
mercado y una reformulacin del papel a cumplir por el Estado en este
nuevo contexto; poltica econmica que va a ser financiada por los
organismos internacionales fondo monetario internacional, entre otrosquienes facilitaran la reinsercin de esas economas sobre endeudadas
a sistema financiero internacional
La esperanza que levant la elaboracin de las llamadas
reformas de primera generacin no logr colmar las expectativas al
tomar conocimiento de lo poco que se haba logrado, es decir, las
expectativas generadas se vieron frustradas; pases como Argentina,
Ecuador y Per, que aplicaron de manera ortodoxa los dictados de los
organismos econmicos internacionales tuvieron los reclamos ms
firmes de la poblacin que sufri o encar los costos que exiga esta
reforma, debido a que se dio con la ingrata sorpresa que a pesar de ser
ellos quienes se ajustaron los pantalones fueron otros quienes lograron
progreso econmico y ellos los grandes perdedores, amplindose un
ms las enormes desigualdades

econmicas, como producto de un

crecimiento desigual.
. Se logr poner punto final a las renegociaciones de deuda
externa y los flujos de capital se reavivaron al tiempo que el crecimiento
cobr mayor vigor.
Es por ello que la mayora de la poblacin en todos los paises en
los cuales se aplic la reforma no estaban satisfechos con los resultados
de las reformas y consideraban que el proceso de privatizacin de las
empresa pblicas no haba generado bienestar a sus pases, porque el
aparato productivo no creci, aparato productivo que es el real
generador de puestos de trabajo, sino todo lo contrario se dio un
aumento de empresas de servicios que no generaban un crecimiento
serio, siendo los grandes ganadores de la bonanza econmica los
empresarios de las actividades extractivas como la minera, de
exportadores, etc., pero en el cual ninguna de estas actividades

43

generaban tecnologa, tan slo puestos temporales de trabajo, con

condiciones laborales precarizadas, todo por el credo de la reforma
econmica bajo el clich de ser competitivos y que se deje todo al libre
albedro del mercado.
El pas de Latino Amrica que obtuvo beneficios con las reformas
de alguna manera fue Chile y se seala que adems Mxico, ello debido
a que han podido soportar sus economas domesticas los cambios
bruscos sucedidos en la economa internacional, generando una
posicin de estabilidad que los organismos internacionales ven con
simpata, porque entre las razones que llevaron a implementar los
dictados de la reforma fue para mantener finanzas pblicas slidas, que
soportaran fluctuaciones cclicas, lo cual solamente Chile y Mxico lo
han logrado y el resto de pases no han podido lograr ese objetivo,
porque la economa de esos pases se sustenta principalmente en el
endeudamiento constante, ellos debido a que no son capaces de generar
los recursos necesarios para disear e instrumentar polticas pblicas
de largo plazo encaminadas a la acumulacin de capital fsico y
humano.
Al juzgar los efectos de la reforma econmica del recetario
llamado Consenso de Washington que era el norte del reformismo
neoliberal, qued por resolver muchos otros aspectos, entre ellos el
diseo de polticas pblicas, la secuencia de las reformas y, en aos
recientes, la discusin se ha reavivado en torno a algunos de ellos, ello
debido a la fragilidad y vulnerabilidad de las economas de los pases
ante las repetidas crisis financieras y perodos de volatilidad en los
mercados financieros que han generado un sustancial retroceso tanto
para los indicadores de bienestar y pobreza, como para las perspectivas
futuras de los pases. El consenso de los especialistas apunta como
causa fundamental de dicha vulnerabilidad, entre otros, a un desfase
entre la liberalizacin financiera y el requerido reforzamiento de la
supervisin prudencial, as como la lenta adaptacin de los regmenes
cambiarios a la mayor movilidad de capitales; asimismo la poltica de
privatizaciones por el cual el Estado traspasaba ciertas actividades del

44

mbito de competencia del Estado al mercado y permitir a aqul

enfocarse en las actividades que le son propias, a fin de que fuera el
mercado quien la desarrollara y las hiciera eficientes resultaron en la
conversin de un monopolio pblico en uno privado. Peor an,
frecuentemente se generaron estructuras perversas de incentivos, tanto
para reguladores, como para regulados.
La crisis econmica asitica hizo pensar y repensar a los pases
latinoamericanos que los dictados del consenso de Washington deberan
de ser revisados, que el grupo de representantes de organismos
internacionales, acadmicos y financieros de Amrica Latina y el caribe
que se reunieron en un Foro auspiciado por el Instituto de Economa
Internacional para evaluar el programa econmico de la regin, que no
slo aumentara el crecimiento econmico, sino que tambin reducira
significativamente la pobreza y la desigualdad, en el cual los flujos de
capital y el crecimiento de las exportaciones deban promover el
desarrollo de los sectores intensivos en trabajo; pero sus resultados
comenzaron a producir desencanto y desazn en muchos economistas
que lleg a los odos del Banco Mundial, tanto que constituy un grupo
de tecncratas liderados entre otros por Joseph Stiglitz, que comenz a
mostrar las limitaciones de las recomendaciones del consenso de
Washington y plantearon lo que luego llamaran las reformas de
Segunda Generacin; es as que el Banco Mundial seal dijo en la
Segunda Cumbre de las Amricas (Santiago de Chile) que haba
terminado ya el Consenso de Washington sobre todo porque haba
ignorado la funcin que podran cumplir las instituciones en acelerar el
desarrollo econmico y social de la regin, planteando reformas que
impliquen cambios institucionales necesarios para lograr tasas de
crecimiento ms altas y sostenibles, as como una lograr una reduccin
significativa de la pobreza, y presentar una estrategia para su diseo e
implementacin; sta corriente no objetaba las premisas econmicas de
la primera reforma, sealando que se deba de mantener que actuara la
mano invisible del mercado, pero que ello supona prever que iban a
existir costos sociales a pagar por los pases inevitablemente, siendo en

45

los sectores ms pobres quienes irn a asumir los costos sobretodo, por
lo cual recomendaban implementar una poltica propiamente para estos
pobres, hasta que llegue la posibilidad que estos grupos sociales se
beneficien del sistema, es decir el chorreo que, ms temprano que tarde
beneficiar no slo a los de arriba sino a la sociedad en su conjunto.
La eliminacin de las barreras al comercio y la inversin
extranjera permiti integrar a las economas de Amrica Latina a la
economa mundial a costa de destruir la industria nacional y precarizar
el trabajo flexibilizando la legislacin laboral, as como la liberalizacin
del sector financiero. Las acciones por crear un marco legal adecuado
para una economa de mercado han sido insuficientes, tanto en lo que
respecta al mercado laboral, como en lo referente a las polticas
instrumentadas para fomentar la competencia en los mercados de
bienes. Por su parte, tambin es importante sealar que el proceso
mismo de adopcin de reformas lleva mayor tiempo en algunos pases;
por ejemplo, Chile empez mucho antes que el resto de la regin.
Un aspecto importante de la mejora que no se puede negar ha
sido la disciplina fiscal y monetaria, lo cual de manera particular ha
mantenido estable la economa del Per, pero sin embargo mantenemos
una aguda recesin, una bonanza econmica que paradjicamente los
peruanos (el pueblo) no gozan o por lo menos no lo siente en sus
bolsillos, es decir, el chorreo o goteo de los frutos del crecimiento
macroeconmico hacia las microeconomas de los trabajadores y elevar
su capacidad adquisitiva, habindose reducido la demanda de los
trabajadores a un cuarto o a un tercio del ingreso nacional (las
estimaciones existentes sugieren este rango), si tenemos en cuenta que
ms del 50% de la poblacin es pobre, dentro del cual la mayor parte
son trabajadores asalariados, entonces el tamao de la demanda por
bienes de consumo es demasiado pequeo como para causar efectos
multiplicadores sobre las inversiones, empleo e ingresos, es decir,
observando este consumo que privilegia su compra de alimentos, algo
de vestido y muy pocos servicios, lo cual significa consumir productos
provenientes

de la agricultura tradicional (los alimentos), del sector

46

informal (el vestido) o del Estado (los servicios); stos no conmueven los
fundamentos productivos ni la productividad.
Pero lo que si fue un contrasentido por parte de muchos Estados,
entre ello el Per, es encontrar Estados que otorgaban garantas a los
inversionistas privados que haban decidido iniciar inversiones en los
sectores que antes inverta el Estado, ello debido a que muchos de los
inversionistas carecan de capitales o no deseaban arriesgar o la falta de
inters de los inversionistas por invertir a largo plazo, por lo cual los
Estados se vieron obligados a otorgar garantas pblicas de rendimiento
a la inversin privada, ya sea mediante la permisividad legal del
regulador, o mediante el otorgamiento de garantas financieras, en el
cual los inversionistas veran sus pocas o muchas inversiones
aseguradas.
Exista un conflicto entre quienes buscaban implementar la
reforma tan rpido como le fuera posible y otros que exigan se reparara
en observar cmo funcionara el mercado, la regulacin y supervisin de
las privatizaciones, as como los incentivos para las nuevas empresas
que se generaran; sta pugna entre el inters del poltico y del
inversionista fue complicando los resultados que los especialistas
deseaban.
Por ello la primera reforma ha contribuido a obligar a sus actores
a redefinir cuales son sus prioridades; porque inicuamente el esfuerzo
se centr exclusivamente en reducir del papel del Estado y dejar todo a
la competencia del mercado, ello debido a que el Banco Mundial ha
tomado la iniciativa en ubicar, en esta segunda reforma, los aspectos
positivos de la actuacin del Estado; es decir, ubicar aquellos aspectos
de su actuacin que aseguran el buen funcionamiento del mercado y de
aquellas que fortalecen la institucionalizacin.
Cuando el Banco Mundial decide dar un trmino a las reformas
de primera generacin, abre un nuevo debate que reformas se debieron
de hacer y no se realizaron, es decir el debate sobre una reforma de
segunda

generacin,

en

el

cual

enfatizaba

la

necesidad

de

complementar las reformas con puntos antes no considerados, es por

47

ello sale a la luz del debate que se debe de fortalecer la institucionalidad

del Estado para potenciar el efecto de la reforma anterior, priorizando la
confeccin de un presupuesto que diera prioridad al gasto en temas
sociales, ms que el lograr el control del dficit pblico, ms que
alcanzar niveles de inflacin bajos, entre otros.
La formula fortaleza institucional, busca a encontrar la
implementacin de polticas que ayuden

-de acuerdo a las condiciones

locales- soportar econmicamente los cambios en la economa mundial

en pocas de crisis y a su vez sean generadoras de desarrollo y progreso
para su sociedad, ello debido a que en pases con economas fuertes,
priman ante los problemas de crisis econmicas soluciones como
fortalecer sus sistema financiero que gira alrededor de la banca y otros
se centra la solucin en el mercado de valores, soluciones distintas pero
que son soluciones a problemas de crisis en sus economas.
Adems, los pases han aprendido que el cambio estructural no
consiste simplemente en adoptar buenas polticas, sino en asegurar que
las mismas se ajustan a la problemtica local y les permitan poder
hacer frente ante los cambios y poder tener capacidad de solucionar o
resistir una crisis.
Para las reformas de segunda generacin las medidas que
buscan imponer son ms complejas: buscan establecer un sistema de
supervisin y el fortalecimiento de la administracin pblica con un
servicio civil de carrera y una multitud de acciones, que pasa por
flexibilizar la estabilidad laboral, reduccin y/o fusin de entidades
pblicas.
Administrativamente,

las

reformas

de

segunda

generacin

resultan ms difciles de manejar porque requieren involucrar a

numerosos actores y cada una de las mltiples tareas conlleva
requerimientos diferentes, ello debido a que el Banco Mundial sealaba
que con las reformas de segunda generacin se buscaba mejorar la
calidad de las inversiones en desarrollo humano, promover el desarrollo
coherente de los mercados financieros, mejorar el marco regulatorio y
legal (en particular la desregulacin de los mercados laborales y el

48

mejoramiento

de

la

regulacin

para

la

inversin

privada

en

infraestructura y servicios sociales), mejorar la calidad del sector pblico

(incluyendo el Poder Judicial) y consolidar los avances de la estabilidad
macroeconmica a travs del refuerzo del sector fiscal.
El Gobierno actual ha comenzado ha desarrollar la propuesta de
Reforma del Estado, para tal efecto cuenta con los recursos y un equipo
tcnico, muchos de ellos provenientes de la PCM del Gobierno de
Toledo, quienes no hacen mas que mantener sus propuestas fondo
monetaristas, algunas de ellas como la Ley General del Empleo Publico
enviadas al archivo por el Poder Legislativo Fujimorista, para que
posteriormente el gobierno de Toledo lo promulgar, la cual plantea
polticas de austeridad, reduccin de sueldos de algunos funcionarios,
simplificacin de tramites administrativos, amenazas de despidos a los
servidores del sector publico, fusin de Entidades Publicas, a sostener
que dicha reforma si es verdadera pasa por luchar contra la pobreza, la
corrupcin, el logro de la igualdad,

de la equidad etc., por tener un

estado que desarrolle una gestin eficaz, eficiente, transparente y de

calidad, en otras palabras avanzar en lo que el FMI denomina reforma
de segunda generacin.
En el marco de los cambios impulsados por el Banco Mundial, el
actual periodo Gubernamental se ha propuesto continuar en esta etapa
con la denominada Reforma del Estado, iniciada por los Gobiernos de
Fujimori y Toledo y que al igual que los mandatarios anteriores tratan
de no salirse de las recomendaciones y pautas de Fondo Monetario
Internacional-FMI-, quienes a la fecha han considerado que las
denominadas reformas de primera generacin tan populares en
muchos pases en los aos 80 y 90, han sido bsicamente mejoras en
las

polticas

no

en

las

Instituciones,

estas

reformas

no

necesariamente mejoraron la calidad del sector publico, si no la calidad

de la poltica publica, por lo que hay la necesidad de de mejorar la
calidad de sector publico, pero sealan que para que esto suceda son
necesarias las reformas denominadas de segunda generacin, esto
implica contar con un sector publico de alta calidad que garantice la

49

aplicacin de polticas correctas que generen efectos convenientes y

duraderos en una economa de mercado.
Finalmente, desde una perspectiva histrica, el proceso de cambio
en Amrica Latina se inici hace apenas dos dcadas, produciendo
grandes cantidades de desempleados, cierre de empresas, alzas de los
servicios, redistribucin injusta de la riqueza, costos altos de los
servicios pblicos bsicos por lo cual son muy pocos quienes lo gozan,
recesin, endeudamiento pblico, presin tributaria asfixiante, etc.

50

IV.- LA PRECARIZACIN DE LOS DERECHOS LABORALES

EN EL PER
A inicios de la dcada de los noventa, la situacin del mercado
laboral peruano era realmente dramtica. El nivel de subempleo e
informalidad se haba incrementado dramticamente debido al proceso
hiperinflacionario y los desajustes macroeconmicos de fines de los
ochenta.
Ms aun, entre quienes tenan un empleo asalariado, solo el 49%
tenia un contrato permanente (estable), mientras que el 30.5% no tenia
siquiera contrato, es decir, se encontraba en la informalidad laboral.
Pero, esto no era una sorpresa, la legislacin laboral era
considerada una de las ms rgidas de la regin, segn la Oficina
Internacional del Trabajo (OIT). No solo la estabilidad laboral absoluta
tena rango constitucional, lo cual hacia bastante rgido el despido, sino
que la contratacin temporal enfrentaba diversas restricciones, llegando
a representar solo un 4.8% del empleo total.
Aunque existan otras modalidades de contratacin, digamos
flexibles, en conjunto estas llegaban a representar slo el 20.5% del
total del empleo asalariado Ante esta situacin, el argumento general
era que el mercado estaba produciendo una precarizacin de las
relaciones laborales.
Los diagnsticos realizados al respecto apuntaban a que las rigideces en
la contratacin, especialmente temporal, determinaban que algunos
empresarios, especialmente aquellos de empresas pequeas, optaran
por la informalidad laboral. La recomendacin natural era entonces que
era necesario flexibilizar el rgimen de contratacin, por lo tanto era
necesario modificar la legislacin laboral tanto para trabajadores de la
actividad privada como de los trabajadores del sector pblico. Esto
supuestamente debera permitir que los trabajadores en situacin
informal o ilegal, pasen a la condicin de formales o legales,
consiguiendo con ello una mejora en sus condiciones de empleo.
Es as que el modelo econmico neoliberal se comienza a
implantar en el Per, en el cual uno de los pilares del modelo econmico

51

neoliberal va a ser la libertad de contratacin, segn esto las empresas

y personas en general tendran en sus actividades econmicas y
comerciales la posibilidad de celebrar los contratos con las personas y
los contenidos que sean necesarios para realizar sus intereses,
asimismo en el mundo empresarial galopa la lgica de eficiencia
econmica mediante la especializacin de la actividad productiva, con
lo que se dara paso a la tercerizacin u outsoursing, para efectos de
despojar

una

empresa

de

una

actividad

en

particular,

encargndosela a otra que puede desarrollarla de modo ms eficiente,

es decir, a menor costo y con mayor calidad, que se refleja en que la
empresa que se despoja de ciertas actividades no va a realizar ms
pagos excesivos de sueldos, horas extras, vacaciones, gratificaciones,
negociar colectivamente, utilidades, etc., es decir va eliminar sobre
costos y obtener mayores utilidades y eliminar de paso los sindicatos,
es por ello que el Estado a la par de los cambios modernos el 05 de
Julio de 1986, promulga la Ley N 24514, norma que da puerta de
ingreso a las empresas de servicios (service) para efectuar actividades
complementarias de mantenimiento, limpieza, vigilancia, seguridad y
otras de carcter especializado, mientras que despus de casi una
dcada se promulgara el D. Leg. 728 Ley de Fomento del Empleo que
permitira legalmente el ingreso de todas las formas imaginadas de
contratacin para los trabajadores de toda la actividad privada,
reforzando una poltica anti trabajador por parte del Estado, por
ejemplo, promulgando para el sector minero del Decreto Legislativo N
868, el cual en su artculo 2, ordenaba agregar el inciso11 del artculo
37 del TUO de la Ley General de Minera, el cual permita
expresamente a los titulares de concesiones mineras la ejecucin de
actividades propias de la actividad minera, como son las de exploracin,
desarrollo, explotacin y beneficio, a travs de la contratacin con
empresas especializadas inscritas en la direccin General de Minera;
permitiendo a las empresas del sector minero aplicar legislacin laboral
flexible, que les faculta usar los mecanismos de la intermediacin, la
contratacin temporal y las modalidades formativas laborales.

52

Pero no es de sorprender la posicin del Estado, puesto que slo

segua los dictados de los organismos internacionales, ponindole as
una fuerte camisa de fuerza a todo lo antes mencionado, para ello
busc previamente promulgar una nueva Constitucin,
La presencia de las empresas especializadas ha generado
intromisin e injerencia en la relacin natural de trabajador
empleador, generando una situacin que no slo despersonaliza al
trabajador y limita la procura de mejores oportunidades de trabajo y de
vida, permitiendo un aprovechamiento indebido del esfuerzo del
trabajador, condenndolos a la temporalidad y la precariedad a los
trabajadores contratados a travs de sta nueva legislacin laboral,
permisiva a los intereses econmicos de los grandes capitales, siendo
factores que contribuyen negativamente a la afiliacin sindical, pues el
temor a la no renovacin en la contratacin, sancin, despido o
represalia y los dbiles mecanismos de defensa legal que amparen al
trabajador impiden el ejercicio pleno del derecho de sindicacin de los
trabajadores.
Por lo tanto, al haberse implantado el modelo econmico
neoliberal en el Per,

a travs de un amplio y tolerante marco

constitucional y legal de apoyo a los incentivos a la inversin en el

sector minero, textil, alimentos, qumicos, servicios varios, etc.,
promovidos desde el Estado como camino para lograr el desarrollo
econmico y social del Per, traducindose en fomentar la estabilidad
jurdica, revisin de pactos y convenios colectivos, flexibilizacin de las
normas laborales, exoneraciones tributarias, venta de centros mineros,
rol subsidiario del Estado, entre otros; vemos que luego de ms de una
dcada de iniciado poco o nada se ha logrado y que nunca justific su
implementacin, pero lo que si se ha logrado fue aumentar entre los
trabajadores fue principalmente la pobreza, enfermedades, horas
inhumanas de trabajo, las desigualdades y diferencias entre los
trabajadores contratados y estables, enfermedades y la precarizacin
del empleo, todo ello en beneficio los dueos de empresas especializadas
y services.

53

1.-Anlisis de la actual legislacin laboral pblica.- En el

Per, la legislacin laboral pblica se encuentra regulada bsicamente
por el Decreto Legislativo No. 276 (Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico) publicada el 06
de marzo de 1984, y reglamentada por el Decreto Supremo N 018-85PCM

(Reglamento

Inicial

de

la

Ley

de

Bases

de

la

Carrera

Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico) y el Decreto

Supremo 005-90-PCM (Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa

de

Remuneraciones

del

Sector

Pblico).

Esta

disposicin se dict en cumplimiento del art. 59 del Cdigo Poltico de

1979, que dispona que una ley regule el ingreso, derechos y deberes de
los servidores pblicos.
En los considerndoos del Decreto Ley se expresaba que la
Carrera Administrativa es una institucin social que permite a los
ciudadanos ejercer el derecho y deber de brindar sus servicios a la
Nacin, asegurando el desarrollo espiritual, moral, econmico y material
del servidor pblico, a base de mritos y calificaciones en el desempeo
de sus funciones y dentro de una estructura uniforme de Grupos
Ocupacionales y de Niveles.
La carrera administrativa se rige por los principios de igualdad de
oportunidades, estabilidad, garanta del nivel adquirido y retribucin
justa y equitativa regulada por un sistema nico homologado.
Seala la ley que el ingreso a la carrera administrativa se
realizaba mediante concurso pblico de admisin, requirindose el
cumplimiento de requisitos establecidos por la misma norma para
poder postular, al aprobar el concurso se le emita una resolucin de
nombramiento sealndose el nivel y el grupo ocupacional ganado;
generando el nombramiento la estabilidad laboral a los servidores
pblicos.
La ley concepta como carrera administrativa al conjunto de
principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los derechos y los
deberes que corresponden a los servidores pblicos que, con carcter de

54

estables, prestan servicios permanentes en la administracin publica;

no encontrndose comprendidos en la carrera administrativa los
servidores pblicos contratados, ni los funcionarios que desempean
cargos de confianza, tampoco los miembros de las Fuerzas Armadas y
Fuerzas Policiales, ni los trabajadores de las empresas del Estado de
sociedades de economa mixta cualquiera sea su forma jurdica.
Adems, ningn servidor pblico puede desempear ms de un
empleo o cargo pblico remunerado, inclusive en las empresas de
propiedad directa o indirecta del Estado o de economa mixta; dicha
incompatibilidad
remuneraciones

se
y

extiende
pensin

por

la

percepcin

servicios

simultnea

prestados

al

de

Estado,

constitucionalmente se acepta como nica excepcin la funcin

educativa.
Asimismo, la carrera administrativa ha sido estructurada por Grupos
Ocupacionales y Niveles; recordando que los cargos no forman parte de
la Carrera Administrativa, pero a cada nivel le corresponde un conjunto
de cargos compatibles con aquel. Los grupos ocupacionales de la
carrera administrativa son: Profesional

(ttulo o grado acadmico

reconocido por la Ley Universitaria), Tcnico (formacin superior

incompleta o experiencia tcnica reconocida) y Auxiliar (instruccin
secundaria y experiencia o calificacin para realizar labores de apoyo).
La carrera administrativa comprende 14 Niveles, los 08 superiores
corresponden al grupo profesional; al grupo tcnico, 10 Niveles entre el
tercero y decimosegundo; y al Grupo Auxiliar, los 7 Niveles inferiores.
Sealando el Decreto Ley los derechos de los servidores pblicos
los cuales son entre otros hacer la carrera sin discriminacin de
ninguna ndole; gozar de estabilidad de tal modo que ningn servidor
pueda ser cesado ni destituido sino por causa prevista en la Ley y de
acuerdo con el procedimiento administrativo establecido; percibir la
remuneracin que corresponda a su nivel; gozar anualmente de 30 das
de vacaciones, hacer uso de permisos o licencias previstas por la ley;
obtener prestamos administrativos; reincorporarse a la carrera pblica
al trmino del desempeo de cargos electivos en caso de que la ley lo

55

indique; ejercer docencia universitaria sin ausentarse del servicio ms

de

seis

horas

semanales,

recibir

menciones,

distinciones

condecoraciones; reclamar ante la instancia correspondiente las

decisiones que afecten sus derechos; acumular a su tiempo de servicio
hasta cuatro aos de estudios universitarios, no ser trasladado a
entidad distinta sin su consentimiento; constituir sindicatos y ejercer el
derecho de huelga con arreglo a ley; gozar al trmino de la carrera de la
pensin dentro del rgimen que le correspondan.
Sealndose tambin que las sanciones que se les puede aplicar
son la amonestacin verbal o escrita, suspensin sin goce de
remuneraciones hasta por treinta das; cese temporal sin goce de
remuneraciones hasta por doce meses y destitucin.
El trmino de la carrera se puede producir por fallecimiento;
renuncia; cese definitivo (lmite de 70 aos de edad, perdida de la
nacionalidad, incapacidad permanente fsica o mental e ineficiencia o
ineptitud comprobadas para el desempeo del cargo) y destitucin.
Como bien se indic los servidores pblicos contratados, no
formaban parte de la carrera administrativa, pero cuando a estos
servidores

contratados

para

realizar

labores

administrativas

de

naturaleza permanente se les renovaba por ms de tres aos, poda

ingresar a la carrera administrativa previo evaluacin favorable y
siempre que exista plaza vacante, en el cual se les reconoca el tiempo
de servicios como contratado para todos sus efectos.
Desde los aos ochenta diversos gobiernos disearon programas
de desburocratizacin con la finalidad de dar trmino a la relacin
laboral de numerosos trabajadores nombrados y contratados del sector
pblico.
Los trabajadores sujetos al rgimen laboral de la actividad pblica rigen
su derecho de libertad sindical y negociacin colectiva por el Decreto
Supremo 003-82-PCM y el Decreto Supremo 026-82-JUS.

Para los

Gobiernos Locales rige adems el Decreto Supremo 070-85-JUS. En la

actualidad, mediante Ley 27556 y Decreto Supremo 003-2004-TR se ha

56

reactivado el registro de organizaciones sindicales de servidores

pblicos. Los dispositivos mencionados establecen lo siguiente:
Un sistema de afiliacin libre y voluntaria, que incluye el derecho
del trabajador a decidir afiliarse o no afiliarse a una organizacin
sindical, as mismo tambin a poder realizar su desafiliacin.
Para ser afiliado a un sindicato solo requiere ser servidor pblico,
lo que no excluye de la afiliacin sindical a los trabajadores con
vnculo temporal (regido por las normas laborales pblicas).
Tampoco pueden afiliarse los trabajadores en periodo de prueba.
Adems, las normas excluyen de la posibilidad de conformar
organizaciones sindicales y afiliarse a stas al personal civil que
forme parte de las fuerzas armadas y fuerzas policiales, Otra
norma tambin excluye de estos derechos a los trabajadores de
las empresas militares; asimismo, impide a los jueces poder
ejercer el derecho a sindicacin.
Se tipifica en el Cdigo Penal como delito el obligar a otro a
integrar o no un sindicato.
Para constituir una organizacin sindical se requiere agrupar al
20% de trabajadores de la entidad y siempre en nmero no menor
de 20 trabajadores.
Slo

pueden

construirse

organizaciones

sindicales

por

reparticin, esto es, la unidad con pliego presupuestario propio.

Las organizaciones sindicales deben inscribirse en el registro que
lleva la Autoridad de Trabajo, que les confiere personalidad
jurdica para todo efecto legal.
Se requiere de diez sindicatos para constituir una federacin, y de
cinco federaciones o dos federaciones y treinta sindicatos para
formar una confederacin. Se prohbe adems la concurrencia de
organizaciones sindicales del sector pblico con las del sector
privado para la formacin de organizaciones de grado superior.
La disolucin de una organizacin sindical procede por acuerdo
de sus miembros, mandato de sus estatutos o resolucin de la
Corte Suprema. La disolucin judicial puede iniciarse de oficio

57

por el Registro o a peticin de parte interesada, directamente ante

la Corte Suprema.
Se establece un plazo mximo de un ao para el mandato de la
junta directiva de los sindicatos, permitindose la reeleccin.
Se enuncia nicamente de modo genrico el deber de proteccin
de los trabajadores en ejercicio de su libertad sindical sin
precisarse el contenido de dicha proteccin y sin hacer referencia
tampoco a un rgimen de facilidades para ejercer la libertad
sindical.
Un sistema de negociacin colectiva limitado a condiciones de
trabajo que faciliten la actividad de trabajador y que puedan
cubrirse con recursos presupuestales existentes.
Un procedimiento negociador que contempla la participacin del
INAP, organismo ya desaparecido y que en virtud de tal
circunstancia resulta inviable. Adems, se prev el arbitraje
obligatorio en caso las partes no lleguen a un acuerdo en trato
directo (comisin paritaria)
Es preciso sealar que la normativa vigente en materia de libertad
sindical para el rgimen laboral pblico fue materia de observacin por
los rganos de control de la OIT, sin que hasta el momento stas hayan
sido levantadas en su integridad. En efecto, desde 1982 y con motivo de
la queja interpuesta por la Federacin de Trabajadores Municipales del
Per

contra

el

Gobierno

Peruano,

el

CLS-OIT

hizo

suyas

las

observaciones de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y

Recomendaciones (CEACR) que en marzo de 1983 haba considerado
que la prohibicin de reeleccin de miembros de la junta directiva, la
exigencia de un nmero demasiado alto de trabajadores para formar
sindicatos y de sindicatos para formar organizaciones de grado superior
y la prohibicin de los sindicatos de servidores pblicos de afiliarse a
federaciones que afilien a otras categoras de trabajadores, resultaban
contrarios a los artculos 2, 3, 5 y 6 del Convenio OIT 87. El Comit
agreg,

adems,

que

la

prohibicin

58

de

formar

sindicatos

en

reparticiones con un nmero de trabajadores fluctuante entre los 5 y 20

trabajadores resulta contrara al artculo 2 del mismo instrumento.
A partir del ao 1990, no se lleva adelante mas concurso para
nombramiento de servidores pblicos en la administracin pblica,
inicindose por el contrario una poltica de un llamado a la renuncia
mediante incentivos mediante el Decreto Supremo N 004-90-PCM,
pero es en la etapa dictatorial, despus del golpe militar del 05 de abril
de 1992, que sin parlamento, con las organizaciones diezmadas y
perseguidas, en Diciembre de 1992 se dicta el Decreto Ley N 26093, se
inician los despidos colectivos, con diferentes modalidades renuncia
con incentivos, evaluaciones tcnicas, entre otros, en el sector estatal
sin el reconocimiento de ningn beneficio a los servidores pblicos
nombrados, buscando reducir el numero de trabajadores, con el
objetivo de hacer atractivas y eficientes ante los ojos de los
inversionistas e iniciar la venta de las empresas estatales.
Es en medio de este contexto, que era necesario contar con
personal que pudiera cubrir las plazas vacas nuevamente, pero que no
pudiera tuvieran o gozaran de estabilidad laboral alguna, es as como
aparecen los llamados contratos por servicios no personales, primeras
formas de contratacin no oficiales en el sector pblico, que en el fondo
buscaba precarizar el trabajo de los futuros servidores pblicos
sometindolos a una flexibilizacin laboral.
El tema de los Contratos por Servicios No Personales (SNP)
encuentra un vaco en nuestra legislacin vigente, toda vez que no se ha
contemplado expresamente en norma legislativa alguna, debiendo
realizar una integracin entre la Ley de contrataciones y adquisiciones
del Estado y la normativa civil referente a contratos, ya que se tratara
de un Contrato Innominado o Atpico, conforme lo establece la
autorizada Doctrina Especializada en lo Civil; pudiendo sealar que de
acuerdo a su naturaleza jurdica y estando a su nomen juris, el Contrato
de SNP tericamente implica que el contratado, puede valerse de
terceros para efectos de prestar dichos servicios, pero en la realidad
esta modalidad se caracteriza porque se encuentran comprendidas las

59

personas que prestan sus servicios en el lugar y el horario designado por

quien lo requiere y cuando el usuario proporciona los elementos de
trabajo y asume los gastos que la prestacin del servicio demanda.
Este tipo de contratacin que en la forma es de naturaleza civil,
en el fondo es una de naturaleza laboral porque la labor que realizan
estos trabajadores no es de un servicio no personal; el trabajo que
realizan es de naturaleza permanente y eso desnaturaliza el mismo,
tienen un horario especifico y asignacin de funciones, no tienen
derecho a vacaciones, derecho a gratificaciones, se les niega reclamo y
organizacin alguna, se les paga mediante recibos por honorarios, no
entregndoles boleta de pago, motivo por el cual no tienen posibilidad
de aportar a la Seguridad Social a fin de recibir las prestaciones de
salud el servidor o su familia ante enfermedad o accidente; adems de
no contar con la

mnima proteccin que le corresponde otorgar al

Estado, ya que los servidores contratados con

ms de un ao de

servicios se encuentran amparados por la Ley N 24041, de fecha 28 de

diciembre de 1984, que en su art. 1 seala: Los servidores pblicos
contratados para labores de naturaleza permanente, que tengan mas de
un ao ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni destituidos,
sino por las causas previstas en el capitulo v del Decreto Legislativo N
276 y con sujecin al procedimiento establecido en el, sin perjuicio de lo
dispuesto en el art. 15 de la misma ley.
Dentro de la Administracin Pblica, el Estado Peruano es uno de
los principales celebrantes de contratacin de servidores bajo la
modalidad de Servicios No Personales, de acuerdo a cifras publicadas
en el Resumen Ejecutivo de la Comisin Multisectorial encargada de
estudiar la situacin del personal de la Administracin Pblica Central,
se pudo conocer que el 45% de trabajadores perteneca al rgimen
laboral pblico, el 15% al rgimen laboral privado y 40 % por Servicios
No Personales, excluyndose de dicho calculo aquellos sectores que
tienen una carrera administrativa particular como las Fuerzas como las
Fuerzas Armadas y Policiales, servicio diplomtico, salud y educacin.

60

Asimismo, el Estado Peruano ha buscado de alguna manera

regular la contratacin de Servicios No Personales por intermedio de la
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y en diversa
normatividad en naturaleza presupuestal, debemos sealar que desde
hace tres aos el Estado ha pretendido diferenciarlos Servicios No
Personales de Locacin de Servicios y no equipararlos, tal y conforme lo
encontramos en la Ley N 28652 LEY DE PRESUPUESTO PARA EL
SECTOR PBLICO PARA EL AO FISCAL 2006, expresamente en el
inciso c) del Art. 8, donde seala literalmente lo siguiente: Slo pueden
celebrarse contratos de servicios no personales y/o locacin de servicios
con personas naturales; tambin podemos observar la diferenciacin
en virtud de las PARTIDAS, siendo para los Contratos de un Servicio No
Personal previsto en la Partida N 27, a quienes a raz de las
modificaciones de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones la
contratacin de un trabajador por modalidad de SNP por alguna
entidad pblica se realizar mediante un proceso de seleccin, el mismo
que se rige por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y
que es por no ms de un ao.
a) Adjudicacin de Menor Cuanta
b) Adjudicacin Directa Selectiva
En rigor, la Reforma Laboral implementada en la ltima dcada
gener modificaciones que

afectaron de manera importante las

relaciones laborales y el mercado de trabajo en diversos planos. Se

alteraron los esquemas de proteccin social de los trabajadores, se
modificaron sustancialmente las condiciones bajo las cuales operan las
instituciones del mercado laboral y se produjeron modificaciones
notables en las normas sobre contratacin y despido en detrimento de
la estabilidad laboral y con ello el desarrollo a un proyecto futuro de
vida de los trabajadores. En el caso de los esquemas de proteccin
social de los trabajadores, salud y pensiones, estos transitaron con
mayor o menor nfasis de un esquema solidario y colectivo a uno
individual, es decir, la responsabilidad ha pasado a depender ms del
financiamiento de los propios trabajadores4. Por otro lado, las

61

instituciones del mercado de trabajo la Autoridad del Trabajo y los

sindicatos enfrentaron su mayor crisis histrica, al punto de casi
desaparecer ambas a fines de la dcada de los noventa5. Finalmente, se
produjeron cambios orientados a flexibilizar el mercado de trabajo para
lo cual se crearon nuevas modalidades de contratacin y se crearon
nuevas causales de despido.

62

V.- LA REFORMA Y MODERNIZACION DEL ESTADO

VISTO POR LOS TRABAJADORES DEL SECTOR PUBLICO.
Los trabajadores del sector pblico no son indiferentes a la
propuestas de cambio por una real reforma del Estado, que responda a
Planes de desarrollo nacional, pero si rechaza propuestas que plantean
que en nombre de los cambios y de la modernidad impuestas en
cumplimiento

compromisos

directivas

de

los

organismos

internacionales, excluyendo adems que en el debate siempre la

participacin de las partes interesadas. Siendo el tema de importancia
para los servidores estatales que piden la bsqueda del dialogo y la
participacin, el mismo que no se realiza por parte de los poderes
ejecutivo y legislativo, porque obedecen a dictados forneos, en el cual
una muestra es la Ley marco del empleo pblico.
1).-

Ley N 28175 Marco del Empleo Pblico.- La Ley Marco

del Empleo Pblico, publicada el 18 de febrero de 2004, tiene como

finalidad establecer los lineamientos generales para supuestamente
promover, consolidar y mantener una administracin pblica moderna,
jerrquica, profesional, unitaria, descentralizada y desconcentrada, en
que se logre el fortalecimiento de los principios democrticos, para
obtener mayores niveles de eficiencia del aparto estatal y el logro de una
mejor atencin a las personas.
Dentro de sus disposiciones complementarias, en la segunda,
indicaba de ciento veinte das contados a partir de la publicacin de la
ley, el Poder Ejecutivo remitira al Congreso de la Repblica las
propuestas legislativas sobre:
Proyecto de ley de la carrera administrativa del servidor pblico
Proyecto de Ley del sistema de remuneraciones del empleo
pblico.
Proyecto de Ley de gestin del empleo pblico.
Proyecto de Ley de incompatibilidades y responsabilidades.
Con

el propsito de modernizar la gestin pblica, se ordenan

estos proyectos de ley van a introducir cambios en la composicin del

63

elemento humano que se encuentra al servicio del Estado, que an no

se presentan, pero que deben ser materia de anlisis y de dictamen, por
las

diferentes

comisiones

de

discusin:

Comisin

de

Trabajo,

Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin

de la Gestin del Estado.
El Estado est impulsando un proceso de modernizacin de la
gestin pblica que se est centrando en implementar a travs del
Poder Ejecutivo el de modificar las condiciones y relaciones laborales de
los servidores pblicos, no exhibe la intencin de una VERDADERA
REFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACION DE LA GESTION
PUBLICA, que son aspectos totalmente diferentes que no se pueden
confundir, pero que si se complementan.
Es as que bajo el pretexto de modernizar la Administracin
Pblica en el pas a propuesta del Poder Ejecutivo, el Congreso de la
Repblica ha aprobado la Ley Marco de Empleo Pblico, promulgada
por el Poder Legislativo y publicada en el Diario Oficial El Peruano.
Los trabajadores estatales o servidores estatales consideran que
para reformar el Estado y mejorar la Administracin Pblica no es
suficiente crear leyes que recorten drsticamente derechos laborales de
los trabajadores pblicos derechos adquiridos legtimamente bajo el
amparo

de

la

Constitucin

de

1979

borrados

arbitraria

ilegtimamente por el instrumento constitucional de 1993 que elaborara

el Congreso Constituyente Democrtico-CCD bajo el mandato del hoy
prfugo ex Presidente Alberto Fujimori, cuya sustitucin es urgente con
una Carta Magna que sea producto del poder constituyente acorde a los
intereses de la sociedad democrtica peruana.
Para lograr la reforma del Estado previamente tendramos que
tener clara una visin integral de pas, una visin del tipo de sociedad
que queremos construir, puesto que de lo contrario simplemente se
harn acomodos institucionales para perpetuar la frustracin.
Para reformar el Estado no es preciso despedir trabajadores
estatales sino implementar un conjunto de polticas de Estado
sostenibles y de Gobierno conducentes a mejorar la actividad estatal.

64

Con la nueva Ley Marco del Empleo Pblico N 28175, se ha

introducido principios de flexibilizacin de las relaciones laborales
individuales y colectivas para el sector pblico nacional con la finalidad
de favorecer la conformacin de un nuevo Estado y un aparato pblico
al servicio del modelo de una economa neoliberal, soslayando derechos
fundamentales de la persona humana a una vida digna, al desarrollo de
su personalidad y sus derechos sociales como el derecho al trabajo,
entendido no slo como un derecho sino como un deber del Estado el
tener que garantizarlo.
La estabilidad laboral que es un derecho adquirido de los
empleados pblicos, fue dado bajo el imperio del Art. 48 de la
Constitucin Poltica de 1979 norma expresa que estableci: El Estado
reconoce el derecho de estabilidad laboral en el trabajo. El trabajador
slo puede ser despedido por causa justa, sealada en la ley y
debidamente comprobada, atentado ahora que se ha plasmado
bsicamente a travs del Art. 15 de la Ley N 28175 acotado que en
lugar de la mantener la defensa de la estabilidad laboral, se limita a
instaurar

proteccin

adecuada

contra

el

despido

arbitrario

con

observancia de las garantas del debido proceso, norma cuyo origen se

encuentra precisamente en la Constitucin de 1993 que es sumamente
cuestionada; vindose que el artculo 15 esta acorde con los objetivos
de la ley en el art. II, inciso 3, el de crear las condiciones para que las
entidades

pblicas

sean

eficientes,

eficaces,

participativas,

transparentes, honestas y competitivas en el cumplimiento de sus

responsabilidades de gobierno y en los servicios que prestan a la
sociedad, en el cual la eficacia, competitividad y la eficiencia, son
sinnimos de flexibilizacin laboral, aceptando el despido o cese
arbitrario para lo cual seala la propia ley que otorga proteccin
adecuada, es decir es herida de muerte la estabilidad laboral ahora en
el rgimen laboral pblico.
Asimismo, no slo permite el despido arbitrario, sino tambin de
acuerdo al art. 5 el acceso a la funcin pblica es por concurso pblico
que al ser aprobado se emite una resolucin y se suscribe el contrato

65

correspondiente; asimismo el artculo 16, inc. d) que indica percibir en

contraprestacin de sus servicios slo lo determinado en el contrato de
trabajo, permite el ingreso de la flexibilizacin laboral pblica mediante
la firma de contratos de trabajo, retirando de un plumazo los
nombramientos y con ello el derecho a la estabilidad laboral ya que en
esta nueva forma de relacin laboral prima la contratacin al
nombramiento y lo sealado en el inc. o) que permite suscribir contratos
de locacin de servicios bajo cualquier modalidad pero no ms de dos,
lo ratifica; asimismo, los servidores en aras de la eficiencia estn
obligados a capacitarse para un mejor desempeo de las funciones, de
acuerdo al inc. i) siendo el desenlace ltimo someter a evaluaciones
peridicas.
Los cuestionamientos que formulan los trabajadores del sector
pblico a la LEY MARCO DEL EMPLEO PUBLICO, adems de los
mencionados son los siguientes:
Desaparece la estabilidad laboral.
Introduce una nueva clasificacin inadecuada y anti tcnica
del personal

del empleo pblico: Funcionario pblico,

empleado de confianza y servicio pblico, en contra de la

propia

doctrina

administrativa

que

slo

admite

una

clasificacin bipolar de funcionarios y servidores pblicos,

sin privilegios ni clasificaciones intermedias innecesarias.
Desaparece el respeto del nivel alcanzado por concurso con
la posibilidad de su rebaja.
La capacitacin voluntaria no tendra validez para el
ascenso.

Solo

la

capacitacin

que

fuera

impulsada

masivamente por la administracin pblica.

Establece el despido mediante la inclusin de un nuevo
rubro clasificado como personal sujeto a observacin y a
la par introduccin de procesos de evaluacin para
determinar

la

definitivamente

permanencia
a

miles

Administracin Pblica.

66

del

servidor

para

de

trabajadores

excluir
de

la

Trabajadores

para

labores

de

limpieza,

vigilancia,

digitadores, seran eliminados de la carrera administrativa a

quienes

se

encuentren

actualmente

en

los

grupos

ocupacionales tcnicos y auxiliares por imperio de las

nuevas normas se convertiran en ncleo estratgico
siempre y cuando califiquen para quedarse en el grupo
ocupacional de apoyo.
Se

desnaturalizan

las

relaciones

laborales

colectivas,

quitando fuerza de la ley a los convenios Colectivos, como

rezaba en el Art. 54 de la Constitucin de 1979 nica
Constitucin legtima y legal a cuyos principios nos
remitimos.
Adems se restringe la negociacin colectiva a parmetros
estrictamente no remunerativos.
Se atenta contra el derecho a sindicalizacin y la huelga al
diversificar las clases de trabajadores.
La nueva ley del Empleo Pblico limitara el ejercicio del derecho
colectivo a la negociacin colectiva contradiciendo el Art. 8

del

Convenio 151 de la OIT, que reconoce la solucin de conflictos en el

sector pblico mediante la negociacin colectiva, que en la doctrina
laboral est considerada como el mejor medio de auto composicin para
resolver conflictos de trabajadores pblicos

y como bien sostiene el

laboralista Orlando Gonzles Nieves, quien al abordar este tema seala

que las soluciones no pueden ser de naturaleza meramente jurdica,
sino de carcter poltico social en su libro Aspectos

Jurdicos de la

Huelga, los conflictos de los trabajadores pblicos son complejos por

tanto la negociacin colectiva tiene que orientarse en esa dimensin.
2).-

Lineamientos

para

una

propuesta

de

Reforma

Modernizacin del Estado desde los trabajadores del sector

pblico.- Los trabajadores de las distintas reparticiones pblicas del
Per se encuentran organizados, en ejercicio de su derecho humano
fundamental a la libertad sindical, en sus respectivos sindicatos y

67

federaciones, las cuales a su vez convergen en su mayora en la

Confederacin Nacional de Trabajadores Estatales del Per CTE-PER,
representados actualmente por su Secretario General, Carlos Jimnez
Garca y fundada el 08 de octubre de 2005, afiliada a la Confederacin
de Trabajadores del Per CGTP.
La CTE seala que la Reforma del Estado desde hace un par de
dcadas ha sido materia del debate preelectoral de las principales
organizaciones polticas en contienda y adems porque el Fondo
Monetario Internacional FMI- y su modelo econmico Neo Liberal as lo
exigen. Sobre el particular se encuentran 2 posiciones; primera: de los
que piensan que el Estado debe reducirse a su mnima expresin para
as facilitar el normal funcionamiento del libre mercado y; segundo: de
los que consideran que es necesaria una fuerte presencia del Estado
para garantizar el desarrollo nacional.
Lo cierto es que como se dijo lneas arriba, la forma de abordar el
tema tiene diversos enfoques y apreciaciones que obedecen a niveles de
conocimiento y orientaciones polticas e ideolgicas, primero para
hablar de Reforma del Estado debemos hablar primero de que tipo de
Estado queremos, ante ello, no podemos perder de vista que existe una
diferencia entre lo que se piensa y lo que se puede hacer como pas en
torno al Estado, por lo que consideran que se deben buscar puntos
comunes fundamentalmente en lo que es la gestin del Estado y
avanzar gradualmente en lo que son sus roles y funciones.
La CTE seal que durante el Gobierno de Toledo se comenz ha
desarrollar agresivamente la propuesta de Reforma del Estado, para tal
efecto cont con los recursos y el equipo tcnico, muchos de ellos
provenientes de la PCM, quienes no hacan mas que mantener las
propuestas fondo monetaristas, algunas de ellas como la Ley General
del Empleo Publico enviadas al archivo por el Poder Legislativo y para
luego finalmente ser aprobado. En el cual se seala polticas de
austeridad,

reduccin

de

sueldos

de

algunos

funcionarios,

simplificacin de tramites administrativos, amenazas de despidos a los

68

servidores

del

sector

publico,

fusin

de

Entidades

Publicas

programas, sosteniendo los tecncratas que dicha reforma si es

verdadera que pasa por luchar contra la pobreza, la corrupcin, el logro
de la igualdad, de la equidad etc., por tener un Estado que desarrolle
una gestin eficaz, eficiente, transparente y de calidad, en otras
palabras avanzar en lo que el Banco Mundial denomina reforma de
segunda generacin.
En ese marco de cambios el Banco Mundial ha propuesto que no
necesariamente

el

crecimiento

econmico

por

si

mismo,

lleva

necesariamente a alcanzar las metas sealadas, por lo cual es

indispensable que existan polticas exgenas que ataquen de manera
directa los problemas de la pobreza y la distribucin del ingreso, es
decir, no objeta las premisas econmicas de la primera reforma la
econmica-

lo que seala es que mientras la mano invisible del

mercado se pone a funcionar, hay costos sociales inevitables que son

muy duros para la poblacin pobre, motivo por el cual debe haber una
poltica

especifica,

para

ello

es

necesario

realizar

cambios

institucionales que se daran entre otros sectores en el pblico,

propiamente en la administracin pblica central y conexos.
El actual rgimen gubernamental se ha propuesto continuar en
esta etapa con la denominada Reforma del Estado, iniciada por los
gobiernos de Fujimori y Toledo, que al igual que los mandatarios
anteriores tratan de no salirse de las recomendaciones y pautas ahora
impulsadas por Banco Mundial, quienes como lo han dicho a la fecha
han

considerado

que

las

denominadas

reformas

de

primera

generacin tan populares en muchos pases en los aos 80 y 90, han

sido bsicamente mejoras en las polticas econmicas y no en las
Instituciones, estas reformas no necesariamente mejoraron la calidad
del sector publico, si no la calidad de la poltica publica, por lo que hay
la necesidad de mejorar la calidad de sector publico, pero sealan que
para que esto suceda son necesarias las reformas, esto implica contar
con un sector publico de alta calidad que garantice la aplicacin de
polticas correctas que generen efectos convenientes y duraderos en una

69

economa de mercado, pero lo que ven los trabajadores con la Ley del
Empleo Pblico es que se ha liquidado a la estabilidad laboral,
estableciendo una nueva legislacin laboral en el sector pblico,
flexibilizando la relacin laboral estatal, logrando as precarizarlo el
trabajo como se hizo en la actividad privada, es decir, competitividad,
eficacia y eficiencia es sinnimo de despido, de dejar de tener un
ingreso para cubrir alimentacin, educacin, salud, vivienda, etc., en
otras palabras ya no tendrn ms un proyecto de vida definido en
funcin de su trabajo.
Para los trabajadores no basta buenos resultados econmicos slo
en el papel, sino que esta sea distributiva y sea fuente generadora de
empleo, pero es ese el principal problema del modelo neoliberal, la
macroeconmica va bien, sin embargo la economa de la mayora de
peruanos no ha tenido las mismas tasas de crecimiento y estabilidad.
Se tiene la sensacin, hasta cierto punto, de que la estabilidad
macroeconmica se ha logrado a costa de la pobreza, o en el mejor de
los casos que dicha estabilidad no es incluyente a todos y favorece slo
ciertos sectores productivos y sociales; debiendo agregarle a ello que
ahora la desaparicin de la estabilidad en el trabajo, la precarizacin del
mismo

debido

las

evaluaciones

que

como

producto

de

las

capacitaciones que ahora las entidades llevaran a delante y en el que

cual espada de Damocles de manera peridica pondr al capricho
poltico del gobernante de turno quien se queda y quien se va.
Se aprecia una gran contradiccin, mientras se viene reponiendo
trabajadores pblicos y restituyendo derechos laborales a miles de
trabajadores despedidos inconstitucionalmente la nueva LEY MARCO
DEL EMPLEO PUBLICO AL HABER ELIMINADO LA ESTABILIDAD
LABORAL nuevamente se convierte en un instrumento legal lesivo a los
intereses de los servidores estatales quienes por imperio de esta Ley
perderan el vnculo laboral y seran excluidos de la Administracin
Pblica, soslayando derechos adquiridos por la que deviene en UNA LEY
MANIFIESTAMENTE INCONSTITUCIONAL. A travs de esta norma se
pretende hacer desaparecer junto con la estabilidad laboral un conjunto

70

de

derechos

laborales

individuales,

que

constituyen

derechos

adquiridos que el propio TRIBUNAL CONSTITUCIONAL defiende, ya que

en casos relacionados con empleados pblicos, como es el caso por
ejemplo el de la homologacin de sueldos aprobados por el Congreso de
la Repblica de los docentes universitarios.
Otro punto que se debe de tomar en cuenta es que cualquier reforma
del

Estado

que

se

quiera

llevar

adelante

pasa

por

que

est

legislativamente en armona con los convenios internacionales del

trabajo pertinentes y en particular con los convenios:
Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de
sindicacin, 1948 (num. 87).
Convenio sobre el derecho de sindicacin y de negociacin
colectiva, 1949 (num. 98)
Convenio sobre igualdad de remuneracin, 1951 (num. 100)
Convenio sobre la discriminacin (empleo y ocupacin), 1958
(num. 111)
Convenio sobre la edad mnima, 1973 (num. 138)
Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administracin
pblica, 1978 (num. 151).
Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares,
1981 (num. 156)
Todos estos puntos basados al respeto irrestricto a la igualdad, al
goce pleno de la libertad sindical y a la no discriminacin, aspectos que
son necesarios para tener un servidor pblico protegido y seguro de no
verse con injerencia alguna en sus labores y en el desarrollo de sus
funciones.
Asimismo, consideran los trabajadores que la reforma del Estado
debe ser planteado tomando en cuenta los siguientes lineamientos que
se proponen:

Conceptuar el tipo de Estado que queremos, realizando

un diagnostico que nos muestre los problemas y las
necesidades que el Estado presenta, a fin de que se

71

determine cual ser el nuevo rol que asumir en el

futuro.

Determinar el sistema de administracin pblica ms

idnea al pas, de acuerdo al rol que decida asumir el
Estado.

La necesidad de actualizacin de la normatividad de

los

Sistemas

Administrativos

(no

nicamente

el

Sistema de Personal) e integrarlos para hacerlos

funcionales.

Racionalizar el elemento humano, redistribuyendolo

razonablemente evitando concentracin del mismo slo
en algunas entidades pblicas en desmedro de otras.

Necesidad de reestructurar el aparato estatal que se

sobredimensionara con el gobierno Fujimorista con un
conjunto de organismos autnomos por Ley como
OSINERG, OSIPTEL, OSITRAN, INDECOPI, SUNAT,
SUNASS,

ETC.

Con

autonoma

econmica

administrativa, creados para atender al esquema de un

Estado favorable al modelo neoliberal que supervise la
prestacin

de

diferentes

servicios

pblicos

con

altsimas remuneraciones para sus funcionarios y

burocracia dorada que percibe

remuneraciones no

inferiores a los ocho mil soles hasta un promedio de

cuarenta

mil

mensuales

para

Gerentes

altos

funcionarios, entidades que, entre otras deberan

fusionarse para evitar un excesivo dispendio en gastos
corrientes, adems de haberse creado organismos
centralistas como

la ONP que no sirven en realidad

para el fin que debieran servir. Estos organismos

pblicos superponen y duplican funciones que podran
cumplir

otros entes del sector pblico como los

Ministerios.

72

Distribucin justa y racional de los fondos pblicos,

evitando

dispendios

innecesarios,

promoviendo

el

ahorro pblico.

Descentralizacin

efectiva

de

la

Administracin

Pblica, con transferencia de poder de decisin y

autonoma real para los gobiernos regionales.

Permitir el ejercicio libre del derecho de la libertad

sindical a los servidores pblicos, a fin de que puedan
ejercer en libertad su derecho a la sindicacin,
negociacin colectiva y el derecho a huelga.

Respeto del derecho a la jornada ordinaria de trabajo

de 08 horas, tampoco el derecho al descanso semanal.

Tener el derecho a la compensacin por tiempo de

servicios.

No se establece el derecho a una REMUNERACION

JUSTA (que no atente con remuneraciones exiguas a la
dignidad humana).

Desterrar cualquier consideracin que se seale que

todo cambio para modernizar o hacer efectiva, o eficaz
la administracin pblica, debe partir supuestamente
de despedir a servidores estatales y provocar mayor
desempleo y sub empleo y un gran costo social
lesivo

para

peruanas

miles

que

al

de
ser

trabajadores
despedidos

familias
quedaran

virtualmente al margen de la actividad econmica y

en virtual desamparo, como se busca con la LEY
MARCO DEL EMPLEO PUBLICO.

73

VI.- CONCLUSIONES DEL TRABAJO:

1).-

La reforma del Estado que se busca implementar en el Per,

responde bsicamente a la postura tomada por el presidente del Banco

Mundial, durante la reunin de la Segunda Cumbre de las Amricas, en
el cual se aprueba nuevas recomendaciones en el cual buscan otorgar
al Estado un nuevo rol, denominadas consenso de santiago o tambin
llamadas de segunda generacin.
2).-

El proceso de modernizacin de la gestin pblica que se est

tratando de implementar a travs del poder ejecutivo, est orientado

solamente a modificar las condiciones y relaciones laborales con los
servidores pblicos, no exhibe la intencin de una verdadera reforma
del estado y modernizacin de la gestin publica, que son aspectos
totalmente diferentes que no se pueden confundir, pero que si se
complementan.
3).-

Que, el proceso de reforma y modernizacin del Estado se elimina

la estabilidad laboral con lo cual se estara ingresando a una

flexibilizacin de la legislacin laboral en el sector pblico.
4).-

Asimismo el proceso de reforma y modernizacin inicia en el

sector pblico la precarizacin del trabajo, al permitir la aparicin de la

contratacin temporal desde el momento del ingreso en dicho sector y
los contratos de locacin de servicios de cualquier naturaleza y
modalidad.
5).-

Que, el proceso de Reforma y Modernizacin del Estado, en lo

referente a la Modernizacin a propuesta del Poder Ejecutivo, el

Congreso de la Repblica ha aprobado la ley marco de empleo pblico,
promulgada por el poder legislativo y publicada en el diario oficial el
peruano el 19 de febrero del 2004, el cual seala que el Poder Ejecutivo
remitir propuestas legislativas referentes a:

74

Ley de la carrera del servidor pblico

Ley de los funcionarios pblicos y empleados de confianza.
Ley del sistema de remuneraciones del empleo pblico.
Ley de gestin del empleo pblico.
Ley de incompatibilidades y responsabilidades.
6).-

Que, la ley marco del empleo pblico, permite el despido

arbitrario, toda vez que la ley seala que el empleado pblico tiene
derecho a

proteccin adecuada contra el despido arbitrario con

observancia de las garantas del debido proceso, norma cuyo origen se

encuentra precisamente en la constitucin de 1993 que adolece de
ilegitimidad y que transgrediendo los parmetros del estado de derecho
an sigue mantenindose vigente en contra de la voluntad popular
7).-

Que, la promulgacin de la ley marco del empleo publico, a

iniciado un cambio del rgimen laboral del servidor pblico, pasando de

la estabilidad laboral del cual gozaba a la contratacin laboral, con lo
permitira despedir a miles de servidores estatales y provocar mayor
desempleo y sub empleo y un gran costo social lesivo para miles de
trabajadores y familias peruanas que al ser despedidos quedaran en
virtual desamparo.
8).-

Que, necesidad de reestructurar el aparato estatal que se

sobredimensionara con el gobierno fujimorista con un conjunto de

organismos autnomos por ley como OSINERG, OSIPTEL, OSITRAN,
INDECOPI, SUNAT, SUNASS, etc.,

con autonoma econmica

administrativa, creados para atender al esquema de un estado favorable

al modelo neoliberal que supervise la prestacin de diferentes servicios
pblicos con altsimas remuneraciones para sus funcionarios y
burocracia dorada que percibe remuneraciones no inferiores a los ocho
mil soles hasta un promedio de cuarenta mil mensuales para gerentes y
altos funcionarios, entidades que, entre otras deberan fusionarse para
evitar un excesivo dispendio en gastos corrientes, adems de haberse

75

creado organismos centralistas como la ONP que no sirven en realidad

para el fin que debieran servir.

76

VII.- BIBLIOGRAFIA
GONZALES DE OLARTE, Efran; Economa Poltica de la Reforma
del

Estado

en

el

Per,

2005,

Web:

http://blog.pucp.edu.pe/economiaperuana
FINANZAS

&

DESARROLLO;

Amrica

el

Consenso

de

Washington, septiembre de 2003.

TALAVERA COLUGNA, Jos; Reforma del Estado en el Per: El
punto de vista de un economista, Portal de Asuntos Pblicos de
la PUC, 2003, Lima, Per
CAMPODONICO SANCHEZ, Humberto; Revista de la Facultad de
Ciencias Econmicas de la UNMSM, Ao V, N 16, pag. 23 y ss.
VILLARAN, Fernando; Procesos de reforma en marcha, 2005,
Web: http://www.consorcio/eleccionesperu2006.
Constitucin Poltica del Per de 1979.
Constitucin poltica del Per de 1993.
Ley de Bases de la Carrera Administrativa: D. Leg. N 276.
Ley de Fomento del Empleo: D. Leg. N 728.
Reglamento de la Carrera Administrativa: D. S. N 018-85-PCM.
Reglamento de la Carrera Administrativa: D. S. N 005-90-PCM.
Ley Marco del Empleo Pblico: Ley N 28175.
Organizacin Internacional del Trabajo: Convenio N 87, 98 y
151.

77

VIII.-

ANEXOS.-

a. Ley de Bases de la Carrera Administrativa: D. Leg. N 276.

b. Reglamento de la Carrera Administrativa: D. S. N 018-85-PCM.
c. Reglamento de la Carrera Administrativa: D. S. N 005-90-PCM.
d. Ley Marco del Empleo Pblico: Ley N 28175.
e. Organizacin Internacional del Trabajo: Convenio N 87, 98 y
151.

78