EL DIALOGO SOCIAL EN EL PER

El Per es un pas de profundas brechas y de desencuentros sociales que traban su

desarrollo y socavan su institucionalidad democrtica. Los desencuentros son
particularmente notorios en el mbito de las relaciones laborales. Sindicatos y gremios
empresariales estn en constante confrontacin y no se ponen de acuerdo sobre un
marco normativo y metas polticas.
Cmo salir de este crculo vicioso? Una de las respuestas es el dialogo social. Han
habido en los ltimos aos algunas iniciativas importantes en este sentido:
particularmente el Acuerdo Nacional y el Consejo Nacional de Trabajo. El presente
trabajo se propone reflexionar sobre los alcances de esas iniciativas.
Primero, precisaremos lo que entendemos por dialogo social. Luego examinaremos
los antecedentes y los nuevos espacios de concertacin abiertos en el Per;
finalmente, analizaremos sus lmites, puntos crticos y retos actuales.
1. CAMINOS DE CONCERTACIN: PRECISIONES CONCEPTUALES
En los aos 1970 y 1980 asistimos a una multiplicacin de procesos de concertacin
social en diferentes pases. La experiencia ms conocida es la de Espaa, que jug
un papel importante en el proceso de transicin democrtica y expansin econmica
post-franquista. Otro caso destacado es el de Italia que estableci canales
institucionales de concertacin en respuesta a la recesin econmica y el exceso de
conflictividad. En Amrica Latina el dialogo social se ha convertido en uno de los
instrumentos para enfrentar la crisis, mitigar los efectos de la recesin, la inflacin y la
reestructuracin de las relaciones laborales y asegurar la viabilidad de los procesos de
transicin e institucionalizacin democrtica.
2. EXPERIENCIAS DE DIALOGO SOCIAL EN AMRICA LATINA (1990-2004)
Argentina: Acuerdo marco para el empleo, la productividad y la equidad social
(1994). Mesa de Dilogo Social Argentino (2002).
Bolivia: Dilogo Nacional: Bolivia hacia el Siglo XXI (1997). Primer Acuerdo Tripartito
Nacional de Dilogo Social (1998). Concertacin para la crisis (2000. Dilogo
Nacional Bolivia Productiva (2003).
Brasil: Consejo de Desarrollo Econmico y Social (2003).

Chile: Acuerdos tripartitos (1990-93) orientados a revisar parte de la normatividad

laboral heredada de la dictadura militar y afianzar el retorno a la democracia.
Colombia: Pacto social de productividad, precios y salarios (1994). Acuerdo tripartito
para el fortalecimiento del movimiento sindical (1995). Comisin permanente de
concertacin de polticas salariales y laborales (1996).
Costa Rica: Consejo Superior del Trabajo (1995). Foro de concertacin nacional
"Consenso para un futuro compartido" (1998).
Ecuador: Protocolo de un proceso de concertacin social para el pacto social (1996).
Mxico: Pacto de la estabilidad, la competitividad y el empleo (1992). Acuerdo de
unidad para superar la emergencia econmica (1995). Alianza para el crecimiento y
Acuerdo para una nueva cultura laboral (1996). Consejo para el dilogo con los
sectores productivos (2001).
Paraguay: Comisin tripartita de poltica laboral (1998).
Per: Consejo Nacional de Trabajo y Promocin del empleo (2001).
Repblica Dominicana: Consejo Consultivo del Trabajo (1999)
Venezuela: Acuerdos Tripartitos sobre seguridad social integral y poltica salarial y
sobre estabilidad en el empleo y salarios (ambos de 1997).
El inters por el dialogo social responde a la preocupacin por la gobernabilidad,
amenazada por la desigualdad, la fragmentacin de los actores sociales y el alto grado
de conflictividad. Al respecto, el informe del PNUD sobre la democracia en Amrica
Latina seala:
"Amrica Latina presenta actualmente una extraordinaria paradoja. Por un lado, la
regin puede demostrar con gran orgullo ms de dos dcadas de gobiernos
democrticos. Por otro, enfrenta una creciente crisis social. Se mantienen profundas
desigualdades, existen serios problemas de pobreza, el crecimiento econmico ha
sido insuficiente y ha aumentado la insatisfaccin ciudadana con estas democracias
-expresada en muchos lugares por un extendido descontento popular-, generando en
algunos

casos

consecuencias

desestabilizadoras"

(Mark

Malloch

Brown,

Administrador del PNUD, 2004).

El dialogo social se refiere a los procesos de negociacin y acuerdos en los que
participan representantes de sectores claves de la sociedad civil y del estado, en la
adopcin de polticas pblicas. Una de sus modalidades importantes lo constituye la
concertacin tripartita en el mbito de las relaciones laborales propiciada por la OIT
desde su fundacin en 1919.

El dialogo no es posible sin actores sociales estratgicos organizados y debidamente

representados. Para ser viable, las instancias de concertacin necesitan seleccionar a
unas pocas organizaciones, reconocidas como ms representativas.
El dialogo

social constituye un canal de regulacin intermedio entre el

intervencionismo estatal y el mercado. Se sita en el plano de la coordinacin entre el

Estado y la sociedad civil. Remite a los espacios de organizacin y de accin
autnoma de ciertos sectores sociales e instituciones importantes para el desarrollo
econmico y social.

Supone ciudadanos activos y organizados. La capacidad de

concertacin de los interlocutores depende no slo de su poder econmico y poltico,

sino de su credibilidad y legitimidad social.
El dialogo social puede ser interpretada como respuesta a las limitaciones de la
democracia liberal desde dos puntos de vista: el neo- corporativismo y el neocontractualismo. Oscar Ermida (1991) aclara estos conceptos en los trminos
siguientes:

El neo-corporativismo se concibe como un nuevo modelo econmico, poltico y

social que procura completar la democracia representativa "clsica" con la
participacin activa de los grupos profesionales en el diseo de las decisiones
econmico-sociales del Estado, mediante la concertacin social, acuerdos
sociales concretos o ciertos rganos tripartitos. Se distingue ntidamente del
corporativismo autoritario por reconocer el pluralismo democrtico tendiendo
solamente a corregirlo o a mitigar sus efectos extremos a travs de la
concertacin voluntaria, dejando inclumes los conceptos de libertad sindical y
autonoma colectiva, reconociendo al conflicto y buscando solucionarlo por va
del consenso y no verticalmente desde el estado autoritario."

El neo-contractualismo es una nueva versin del pluralismo democrtico.

Destaca que el instrumento fundamental no es la decisin unilateral y
heternoma del estado, sino una clase de acuerdos que si bien incorporan al
estado como tercera parte, conservan su carcter contractual".

Es importante reconocer que las diferentes modalidades de concertacin no

sustituyen a las instituciones polticas del Estado y de la sociedad. Son modalidades
de consulta, deliberacin y de toma de decisin que intervienen en un contexto de
crisis y que apuntan a ser asimiladas en formas institucionales ms permanentes, o a
desaparecer, una vez cumplida su misin.

3. ANTECEDENTES
3.1 PROPUESTA DEL CONSEJO ECONMICO
A principios de los aos 30, Vctor Ral Haya de la Torre, fundador del Partido Aprista,
incluye como primer punto del Programa Mnimo o Plan de Accin Inmediata de este
partido, la propuesta de crear un Consejo Econmico. Dicha propuesta, que
apuntaba a promover la participacin de los trabajadores manuales e intelectuales, los
empresarios y el Estado en el diseo de polticas de desarrollo nacional, no lleg a
concretarse, no obstante haber sido recogida en la Constitucin de 1933. El Partido
Aprista fue sometido a una dura represin y qued marginado del poder del gobierno
hasta mediados de los aos 80.
En 1946, durante el breve Gobierno de la coalicin democrtica del presidente
Bustamante y Rivera, la Cmara de Diputados aprob un proyecto de Consejo
Nacional pero ste fue rechazado por el Senado y se archiv tras el golpe de Estado
de Odra en 1948. Durante el primer gobierno de Belaunde, la aprobacin de un
proyecto similar se trunc con el golpe militar de 1968.
3.2 COMITS TRIPARTITOS DE CONCERTACIN PARA FIJAR EL SALARIO
TEXTTT-Y EL SALARIO MNIMO
En el mbito de las relaciones laborales, las instancias institucionalizadas de
concertacin social son muy pocas. Las ms relevantes son los siguientes:

El Comit Tripartito encargado de los ajustes salariales en la industria

Textil, creado en 1945, que integran la Federacin de Trabajadores en Tejidos
del Per, el Comit Textil de la Sociedad Nacional de Industrias y el Ministerio
de Trabajo y Asuntos indgenas. La industria textil era entonces la rama de
produccin industrial ms importante del pas. Este Comit estableci un
sistema de reajuste automtico de los salarios en funcin del alza de costo de
vida, sistema que fue recortado a partir de 1977 y eliminado por el Gobierno de
Fujimori.

La Comisin Nacional de Remuneraciones Mnimas vitales, creada en 1962,

que funcion hasta fines de los 70.

Cabe mencionar que en 1959, el Per ratific el convenio 87 de la OIT sobre la

libertad sindical. Seguidamente, se institucionalizaron las normas para la constitucin
y el reconocimiento de las organizaciones sindicales (1961) y la representacin de los
trabajadores en las negociaciones colectivas (1962).

La organizacin sindical se expandi notablemente desde mediados de los 50 hasta

fines de los 70. Se multiplicaron los reclamos y conflictos laborales. Sin embargo, los
sindicatos tuvieron poca capacidad de presin econmica directa sobre las empresas.
La amenaza del despido y el autoritarismo patronal por un lado, y la precariedad de
las garantas legales por otro, llevaron a los lderes sindicales a politizar su estrategia
de lucha, dirigindola hacia el gobierno, amenazando su estabilidad mediante
manifestaciones pblicas de protesta social: movilizaciones callejeras, marchas de
sacrificio, huelga de hambre y enfrentamientos con la Polica. Los dirigentes radicales
de izquierda promovieron la protesta social, mientras que los dirigentes de la central
sindical (CTP) y los parlamentarios apristas negociaban acuerdos con el Gobierno. El
analista norteamericano James Payne (1965) caracteriz a este modelo de "politcal
bargaining".
3.3 DESENCUENTRO

ENTRE

EMPRESARIOS,

TRABAJADORES

ESTADO

DURANTE EL RGIMEN MILITAR (1968-1980)

La Junta Militar de Gobierno liderada por el General Velasco que tom el poder en
1968 impuls un conjunto de reformas radicales con el propsito de romper con el
estado oligrquico, modernizar la economa y promover el desarrollo nacional.
Este proyecto implicaba una fuerte intervencin del Estado y al mismo tiempo, una
movilizacin organizada de la poblacin, al margen de los partidos polticos. En el
terreno de las relaciones laborales, el gobierno militar estableci el arbitraje
obligatorio de la Autoridad de Trabajo en las negociaciones colectivas (1971);
favoreci la expansin y el reconocimiento de los sindicatos, introdujo modalidades
de participacin de los trabajadores en las empresas y estableci el acceso a la
estabilidad laboral. Estas medidas chocaron con la fuerte oposicin del
empresariado y provocaron la\ radicalizacin de las luchas sindicales en nombre
de la defensa de la "autonoma de clase".
El endeudamiento externo y la crisis econmica que estall a partir de 1975,
truncaron el proyecto reformista de la Junta Militar. La movilizacin sindical y
popular que culmin en el Paro Nacional del 19 de julio de 1977, empuj el retorno
a la democracia representativa, mediante la convocatoria a una Asamblea
Constituyente, la aprobacin de una nueva Constitucin y la realizacin de
elecciones.

3.4 LA CONCERTACIN DE GRADOS BERTORINI

Durante los aos 1980, continu el desencuentro entre trabajadores, empresarios
y el estado. En esta dcada, el intento ms explcito de propiciar una concertacin
social tripartita corresponde al Ministro de Trabajo del segundo Gobierno de
Belaunde, Alfonso Grados Bertorini. Consisti en la convocatoria de una Comisin
Nacional Tripartita en 1981 y el Consejo Nacional de Trabajo, al ao siguiente.
La Comisin Tripartita fue creada para resolver la situacin de los dirigentes
sindicales despedidos por el Gobierno militar de Morales Bermdez, a raz del paro
nacional de 1977. El Consejo Nacional del Trabajo buscaba institucionalizar una
concertacin tripartita ms amplia y permanente. Como lo muestra la resea de
Luis Aparicio Valds en el recuadro adjunto, los resultados de estas iniciativas
fueron frustrantes. Aparte de la reposicin de un nmero limitado de dirigentes, no
se concretaron otros acuerdos. Las decisiones sobre la poltica salarial y las
medidas de ajuste fueron tomadas por el Ministerio de Economa, prescindiendo
totalmente de las instancias de concertacin. El retiro de la CGTP, la mayor central
sindical, precipit la frustracin de este proyecto.
COMISIN NACIONAL TRIPARTITA Y CONSEJO NACIONAL DE TRABAJO
1981-1982
En vspera del paro nacional del 15/02/1981 convocado por las cuatro centrales
sindicales, el Ministro de Trabajo, Alfonso Grados Bertorini, dirigi un mensaje a la
Nacin en el que invit a las centrales a su despacho para el da siguiente del paro,
con la finalidad de constituir una Comisin nacional tripartita. El sustento legal de esta
tripartita fue la ley N 23235 dictada con la finalidad de reinscribir o indemnizar a los
despedidos por el D.S. 010 del ao 1977, dictado durante la segunda fase del
gobierno militar. Dicho decreto haba permitido el despido de la gran mayora de
dirigentes sindicales (eran alrededor de 5000) del pas. Pero el ministro Grados,
desde un primer momento, hizo saber que su intencin era que los trabajos tripartitos
fueran ms all que la reposicin o indemnizacin de esos trabajadores despedidos y
que comprendera el estudio de las remuneraciones adaptadas a la inflacin, y
cualquier aspecto relacionado con el campo de las relaciones laborales.
En lo referente al conflictivo tema de la reposicin de los despedidos, acudieron 184
dirigentes, de los cuales 130 (71%) fueron reinstalados.
Durante el tiempo que trabaj la comisin, se procedi al estudio de tres propuestas.
Una de ellas era la dirigida a lograr un Acuerdo Antiinflacionario; las otras dos se

referan a la determinacin de los principios que sustentaran el Derecho de Huelga\

el esquema bsico de la nueva Ley de Estabilidad Laboral.
En febrero de 1982, se instal en Palacio de Gobierno el Consejo Nacional del
Trabajo y Concertacin Social destinado a institucionalizar el dilogo en procura de la
concertacin social, incorporndolo como una funcin de gobierno. Sin embargo, no
concurri la Confederacin General del Trabajo del Per (CGTP), planteando entre
otros puntos, que le corresponda un nmero mayor que el de las otras
confederaciones y reclamando la participacin de las organizaciones independientes.
En octubre de 1982, la Confederacin De Trabajadores del Per (CTP) anunci su
retiro del Consejo Nacional del Trabajo, con lo que ste recibi un golpe muy fuerte
del que no se pudo recuperar.
3.5 CRISIS Y VIOLENCIA (AOS 1980 Y 1990)
A lo largo de los aos 80, el despliegue de la violencia y de la guerra sucia, provocado
por el accionar de Sendero Luminoso, y el agravamiento de la crisis econmica, la
inflacin y la recesin debilitaron gravemente la organizacin sindical. El Gobierno
presidido por Alan Garca (1985-1990) suscit inicialmente expectativas en cuanto al
desarrollo de una poltica de concertacin social congruente con la ideologa y el
programa del Partido Aprista.
En agosto de 1985, el dirigente de la Sociedad Nacional de Industrias y de la
CONFIEP, Miguel Vega Alvear convoc a las cuatro centrales sindicales y los gremios
empresariales con la finalidad de sentar las bases de un pacto social en torno a dos
temas: seguridad social y empleo. La CGTP decidi no participar. La Sociedad
Nacional de Industrias coordin con las otras centrales, llegando a la firma de un
Acuerdo sobre la Seguridad Social en setiembre 1995.
Otra iniciativa a principios del gobierno de Alan Garca fue la conformacin
oficial en 1987 de un Consejo Nacional de Inversiones que tuvo el mandato
de preparar la creacin de un Consejo Econmico Nacional. Este proyecto no
logr concretarse.
Las expectativas concertadoras del gobierno aprista se frustraron. No se
lograron acuerdos ni con los empresarios ni con los sindicatos. Del lado
empresarial, creci la ola neo-liberal. La crisis sindical se profundiz. La espiral
de la violencia y la hiper-inflacin generaron una situacin de caos.