Planejamento das contrataes e a elaborao do Termo de Referncia

Por Julieta Mendes Lopes Vareschini

Scia Fundadora do Grupo JML Consultoria & Eventos, empresa especializada no regime jurdico do Sistema
S e que j capacitou mais de 30.000 profissionais na rea de Licitaes e Contratos. Mestre em Direito.
Especialista em Direito Ambiental e Gesto Ambiental. Possui graduao em Direito pela Faculdade de Direito
de Curitiba. Advogada e Consultora na rea do Direito Administrativo, com nfase em Licitaes e Contratos
Administrativos. Coordenadora tcnica da JML Consultoria. Coordenadora e Professora do Curso de
Especializao em Licitaes e Contratos da UNIBRASIL. Professora do curso de Graduao em Direito da
UNIBRASIL. Palestrante na rea de Licitaes e Contratos perante entidades da Administrao Pblica e
Sistema S, com atuao em todo territrio nacional, tendo como atuao principal cursos voltados s entidades
do Sistema S. Autora da obra Licitaes e Contratos no Sistema S. 5. ed. Curitiba: Paran, 2012. Organizadora
da obra Repercusses da Lei Complementar 123/06 nas Licitaes Pblicas: de acordo com o Decreto 6.204/07.
Curitiba: JML Editora, 2008. Autora de diversos artigos jurdicos, dentre os quais: Gesto Planejada do
Sistema de Registro de Preos. In: Dilogos de Gesto: novos ngulos e vrias perspectivas. Curitiba: JML
Editora, 2013.

1. Importncia do Planejamento das Contrataes.

Ainda que se reconhea que muitas demandas do Sistema S so imprevisveis, pois
dependem das necessidades do pblico-alvo e de determinaes da alta direo, no se pode olvidar
que as contrataes corriqueiras podem e devem ser bem planejadas. Com efeito, as principais falhas
nas contrataes decorrem da falta de planejamento, culminado com dispensas em razo do valor
fracionadas, contrataes emergenciais por desdia, alteraes contratuais desnecessrias, dentre
outros problemas que podem ensejar a responsabilizao do gestor e de todos os envolvidos no
processo.
A melhor forma de evitar esses problemas por meio de um acurado planejamento, que
permita entidade:
a) Identificar suas principais necessidades, englobando objetos de mesma natureza que
possam ser licitados conjuntamente;
b) Definir adequadamente os quantitativos que sero necessrios para atender a demanda,
primando-se pela economia de escala e evitando-se tanto o excesso quanto a falta;
c) Constatar o cabimento do Sistema de Registro de Preos, em face do objeto, da
periodicidade da contratao e das condies de fornecimento e/ou execuo, luz dos
parmetros definidos nos arts. 4, VII e 33 do Regulamento de Licitaes e Contratos;
d) Delimitar adequadamente o objeto, definindo as caractersticas mnimas que atendam a
necessidade, sem restringir indevidamente a competitividade;
e) Realizar ampla pesquisa de mercado para estimar o preo da contratao, a fim de se
constatar a existncia de recursos oramentrios, bem como para que a Comisso de
Licitao tenha parmetros para desclassificar propostas excessivas ou inexequveis;

Para a consecuo desses objetivos, mostra-se de suma importncia a elaborao do termo

de referncia, na medida em que neste instrumento que a entidade circunscreve o objeto que ser
contratado, justifica sua necessidade e define as principais obrigaes das partes. A elaborao do

termo de referncia, ou instrumento similar, deve ser antecedida de estudos e reflexes acerca da
necessidade a ser atendida e do prprio mercado, para que se defina um objeto compatvel com o
interesse da entidade e que tambm possa ser encontrado no mercado.
Este artigo visa, portanto, apresentar algumas cautelas que devem ser adotadas na
elaborao do termo de referncia ou instrumento similar, com o intuito de contribuir para o melhor
planejamento das contrataes do Sistema S.

2. Elaborao do Termo de Referncia.

Nos termos do art. 13 do Regulamento de Licitaes e Contratos, o procedimento da
licitao ser iniciado com a solicitao formal da contratao, na qual sero definidos o objeto, a
estimativa do seu valor e os recursos para atender despesa, com a consequente autorizao e qual
sero juntados oportunamente todos os documentos pertinentes, a partir do instrumento
convocatrio, at o ato final de adjudicao.
Percebe-se que o Regulamento no alude ao termo de referncia, indicando apenas a
necessidade de solicitao formal. Sendo assim, defende-se que as entidades podero adotar
qualquer terminologia, termo de referncia, requisio de compras, materiais e servios ou
instrumentos similares. O importante que o processo seja instrudo com uma solicitao formal
capaz de definir adequadamente o objeto da contratao (caractersticas e quantitativos); estimar os
custos, por meio de pesquisa de preos; delimitar as obrigaes mnimas das partes; definir
condies de entrega, fornecimento e execuo, dentre outras hipteses indispensveis luz do
objeto.
Sobre a importncia do termo de referncia, cumpre colacionar recente Acrdo do
Tribunal de Contas da Unio:
130. Nesse sentido, apesar de o Regulamento de Licitaes e Contratos do Senar no
prever a necessidade de elaborao de Termo de Referncia ou Projeto Bsico, e oramento
estimado em planilhas de preos unitrios, suas contrataes devem ser precedidas de
adequado planejamento, em consonncia com os princpios da economicidade, da
eficincia e da igualdade entre os licitantes.
131. O projeto bsico ou termo de referncia dotam o processo licitatrio de maior
transparncia e do mais segurana ao gestor de que esta contratando o produto conforme
necessita, alm de permitir que o licitante tenha informaes e elementos necessrios boa
elaborao das propostas. J o oramento estimado em planilhas de preos unitrios serve
de balizamento para a anlise das propostas das licitantes, e um importante instrumento
para a anlise de possveis repactuaes. Assim, a ausncia ou fragilidades nesses
procedimentos pode prejudicar o processo licitatrio. (TCU. Acrdo 768/2013 Plenrio)
Jair Eduardo Santana conceitua termo de referncia nos seguintes termos:
A expresso em anlise Termo de Referncia possui assim, significado comum que nos
mostra tratar-se de um documento que circunscreve limitadamente um objeto e serve de
fonte para fornecimento das informaes existentes sobre ele.
Para ns, no entanto, importa o vis jurdico da definio. E em tal dimenso, logo se v
que o Termo de Referncia tem anlogo significado ao sentido comum.
De fato, tanto num quanto noutro caso, a expresso Termo de Referncia est a expressar
aquele ponto de condensao de informaes diversas levantadas em torno de um dado

objeto que traduzido num documento servir de fonte para guiar a aquisio.1
(grifos no original)

A elaborao do termo de referncia uma das etapas mais importantes do procedimento,

na medida em que este instrumento servir de parmetro para a confeco do edital, para a
definio dos critrios de julgamento das propostas, dos requisitos de habilitao, influenciando,
assim, todas as demais fases do processo. Resta claro, portanto, que o sucesso ou fracasso da licitao
guarda direta relao com o termo de referncia. Com efeito, objeto mal descrito, muito genrico, por
exemplo, poder impedir a Comisso de Licitao de selecionar a proposta mais vantajosa, por
ausncia de requisitos mnimos que possam respaldar eventual desclassificao das ofertas. Ainda,
falhas na estimativa de preos podero induzir propostas excessivas ou inexequveis, acarretando
srios prejuzos contratante.
Em suma, possvel concluir que defeitos no termo de referncia podem acarretar:
a) propostas defeituosas, em virtude de equvocos na descrio do objeto;
b) erros na composio dos custos pelos licitantes;
c) restrio competitividade;
d) dificuldade na fiscalizao dos contratos;
e) acrscimos ou supresses indevidas, por falta de planejamento;

A prtica demonstra que os setores tcnicos requisitantes, comumente, encontram

dificuldades na elaborao do termo de referncia, muitas vezes por desconhecimento do prprio
objeto ou do mercado. Assim, de salutar importncia conhecer a necessidade a ser atendida, as
especificidades do objeto e o mercado no qual ele ofertado, com o intuito de selecionar a proposta
mais vantajosa (entendida numa relao custo x benefcio), sem restringir indevidamente a
competitividade.
Nessa esteira, o termo de referncia no poder ser elaborado:
a) apenas com base nas informaes repassadas por empresas do ramo do objeto, sob o
risco de direcionamento da licitao;
b) sem que haja a perfeita identificao da necessidade a ser suprida;
c) sem a superviso dos setores tcnicos competentes;
d) sob presso poltica, com o intuito de atender aos interesses particulares dos gestores;

Do exposto at aqui, possvel inferir que a elaborao do termo de referncia algo

complexo, de sorte que o recomendvel, na viso de Jair Eduardo Santana, que ele seja produzido
por uma equipe multidisciplinar:
que, pela prpria caracterstica do documento, que deve conter informaes variadas do
objeto, no nos parece recomendvel determinar a uma nica pessoa a confeco do termo
de referncia. Se ele fosse delegado ao setor requisitante, o responsvel poderia se deparar
1

SANTANA, Jair Eduardo. Termo de Referncia: valor estimado na licitao. 2. Ed. Curitiba: Negcios Pblicos, 2010, pg. 22.

com dificuldade na elaborao de determinados assuntos, como, por exemplo, definir

deveres e obrigaes do contratado. At mesmo especificaes tcnicas do objeto podem
ser difceis para o rgo requisitante, em determinadas situaes.
Em homenagem ao princpio da segregao de funes, cumpre-nos recomendar que a
autoridade superior reserve para si (ou para outrem, que no aquele que elaborou a pea) a
tarefa de aprovar o termo de referncia. Esta delegao poder recair sobre o ordenador de
despesas ou sobre o encarregado das aquisies, conforme a estrutura administrativa assim
o permita.
A depender do grau de complexidade da aquisio, poder ainda haver licitao para
contratar empresa que elabore o termo de referncia. A modalidade licitatria a ser eleita
passar pelo crivo de se analisar o potencial universo de interessados, podendo desaguar,
inclusive, numa contratao direta, se houver o enquadramento nas permisses legais.2

Como nem sempre h esta equipe disciplinar, em face da enxuta estrutura de algumas
entidades que compem o Sistema S, tem-se que a responsabilidade pelo termo de referncia deve
recair, a princpio, no setor requisitante porque, regra geral, ele quem melhor conhece as
especificidades da contratao.
Em face do exposto, possvel concluir que o termo de referncia deve ser elaborado por
profissional que detenha conhecimento na matria. Este encargo cabe, a princpio, aos funcionrios
da prpria entidade. possvel, porm, que se faa necessrio a contratao de terceiros, sempre que
a entidade no dispuser de profissional capacitado em seus quadros, sendo cabvel, em regra, a
realizao de procedimento licitatrio, nos termos do previsto no art. 1 do Regulamento, salvo se o
caso concreto se enquadrar em uma das hipteses de dispensa ou inexigibilidade de licitao,
previstas respectivamente nos arts. 9 e 10 do Regulamento de Licitaes e Contratos.
Nesse sentido a lio de Jair Eduardo Santana:
A mesma forma que possvel (porque necessrio em certas circunstncias) licitar um
projeto bsico, igualmente pode ser necessrio (e possvel) instaurar certame que vise a
confeco (elaborao com todas as suas dimenses) de um Termo de Referncia.
Alis, podemos ir alm. Pode ser que a elaborao do Termo de Referncia passe at
mesmo pelo caminho da inviabilidade de instaurao de procedimento competitivo,
sugerindo-se a perseguio do rito exposto no art. 26 da Lei 8.666/93 (formalizao de
contratao direta).3

3. Contedo do termo de referncia.

Conforme explica Jair Eduardo Santana:
Muitos so os contedos do Termo de Referncia. Mas o que nos mostra mais importante
de tudo que este cumpra fielmente as suas funes e se traduza num documento eficaz e
sintetizador dos principais elementos que daro suporte futura aquisio. Unidades

SANTANA, Jair Eduardo. Prego Presencial e Eletrnico: manual de implantao, operacionalizao e controle. 2. ed. Belo Horizonte:

Frum, 2008, p. 173-174.

3

SANTANA, Jair Eduardo. Termo de Referncia..., p. 59.

administrativas que ainda no se afeioaram ao termo de referncia nos moldes aqui

analisados, podem ter os elementos deste esparsos no procedimento interno (etapa
preparatria) sob outra roupagem. A situao, quando muito e a depender de certas
circunstncias, poder revelar apenas desconforto formal e operacional, j que o mais
relevante como fizemos anotar que as informaes necessrias confeco do edital e
oferta do produto pelos licitantes (como vis integrante da formulao da proposta)
constem, respectivamente, dos autos do processo, possibilitando que todo o desejo
aquisitivo v repousar com segurana no instrumento convocatrio. Sabemos que o Termo
de Referncia documento elaborado na etapa interna. Na verdade, ele deve principiar
com a deflagrao do requerimento de qualquer aquisio. Assim, ao solicitar bem ou
servios (comuns, no caso do Prego) a Administrao Pblica deve, via servidor, comear
a ultrapassar as dificuldades habituais em torno de duas questes fundamentais: (a) o qu
adquirir e (b) por que adquirir. A j se anunciam algumas das justificativas que iro dar
suporte motivao j falada neste trabalho.4

Cumpre frisar, em face da importncia, dois itens cujos reflexos sero sentidos ao longo de
todo o processo: descrio do objeto e realizao de pesquisa de mercado.

3.1. Descrio do objeto.

Ao constatar uma necessidade a ser atendida, deve o setor competente descrever de forma
clara e precisa o objeto que pretende contratar. imprescindvel muita cautela por ocasio da
descrio do objeto, no intuito de delimitar, com exatido, o que a entidade necessita para a
consecuo do interesse, sendo vedadas condies que frustrem a competitividade e no guardem
relao com a finalidade almejada com a instaurao do certame.
Conforme previso do artigo 13, 1, do Regulamento, na definio do objeto no ser
admitida a indicao de caractersticas e especificaes exclusivas ou marcas, salvo se justificada e
ratificada pela autoridade competente.
Em regra, a entidade no pode, na definio do objeto, optar por produtos ou servios de
marcas especficas. Porm, essa no uma imposio absoluta, na medida em que a indicao de
marca poder ser aceitvel desde que existente justificativa tcnica plausvel, conforme disposto no
artigo 13, 1, anteriormente citado.
Ainda, perfeitamente possvel que a entidade indique a marca como mera determinao
do padro de qualidade mnima aceitvel, admitindo a apresentao de marcas similares.
Por consistir em um simples referencial que, justamente, se faz necessria a delimitao
dos critrios de similaridade que sero aceitos, ou seja, dever ser indicado o padro mnimo de
qualidade admitido. Isso equivale a dizer que, existindo outras marcas no mercado, com
caractersticas similares s descritas, que estejam aptas a satisfazer a necessidade da entidade,
devero ser aceitas.
Releva salientar que mesmo nas licitaes processadas sob o tipo menor preo, no qual o
critrio de julgamento o preo, imperioso que o termo de referncia e, posteriormente, o edital
contemplem a descrio precisa do objeto, de modo que a Comisso de Licitao possa, por ocasio

SANTANA, Jair Eduardo. Termo de referncia..., p.37.

do julgamento das propostas, avaliar se as propostas formuladas atendem os requisitos mnimos de

qualidade exigidos.
Portanto, o fato de apenas o preo ser considerado para fins de julgamento no significa
que a entidade possa deixar de especificar as condies mnimas que o objeto deva conter. Ao
contrrio, todas as condies mnimas e necessrias para a obteno de um produto de qualidade e
que atenda a finalidade visada pela entidade devem estar consignadas no termo de referncia e no
edital e o licitante ter que atend-las, sob pena de ter sua proposta desclassificada.
Sobre o tema, convm trazer colao doutrina de Jos Anacleto Abduch Santos:
A correta delimitao e definio do objeto da licitao constituem outro requisito de
validade da licitao em face do regime principiolgico constitucional. Sob o ngulo
jurdico, o objeto da licitao eleito fixa critrios para a efetivao dos princpios da
isonomia, da eficincia, e da impessoalidade; alm de constituir o substrato para a eleio
da modalidade e do tipo de licitao a serem adotados. Sob o ngulo tcnico
(caractersticas especficas da necessidade pblica a ser satisfeita) orienta a definio de
requisitos de habilitao e de admissibilidade das propostas (requisitos de qualidade). O
desafio que se posta para o administrador ao decidir acerca do objeto da licitao no diz,
to-somente, com a estrita identificao da necessidade administrativa, que decorre da
observao ftico-emprica. A complexidade maior a de traduzir esta necessidade em
signos tcnico-jurdicos que simultaneamente sejam compreensveis para a generalidade
das pessoas (assegurando a competitividade nsita ao princpio licitatrio), representem a
melhor soluo tcnica para suprir a necessidade administrativa (assegurando o princpio
da eficincia) e estejam em consonncia com os demais princpios, normas e valores que
regem a licitao. Sobre a relao do objeto da licitao com a competitividade, bem disse
Jess Torres Pereira Jr. que a definio do objeto no deve servir ao desejo, oculto e
eventual, de afastar licitantes, pela exigncia de que tal ou qual material ou equipamento,
obra ou servio, preencha especificaes descabidas ou desnecessrias, quando a execuo
seria igualmente vivel por materiais ou equipamentos com outras especificaes. 5
(...)
A deciso quanto definio do objeto pois, nuclear elaborao e aprovao do projeto
bsico, garantia do carter competitivo da licitao e garantia da satisfao adequada
da necessidade pblica. Por constituir uma das decises mais importantes da fase interna
da licitao, a deciso que define e delimita o objeto do certame deve ser editada com
vistas a (i) identificar com propriedade todos os elementos materiais que integram e
constituem a necessidade administrativa; (ii) se abster de incluir caracteres que restrinjam
imotivadamente a participao de potenciais interessados; e (iii) deixar taxativamente
demonstrada, pelas opes realizadas, a finalidade de interesse pblico que ser atendida,
inclusive pela demonstrao da conformao do objeto com o regime jurdico
administrativo.6

Em alguns casos a licitao no garante uma contratao vantajosa em virtude de

problemas na descrio do objeto, pois, muitas vezes, o setor requisitante no consegue identificar o

Comentrios Lei das Licitaes e Contrataes da Administrao Pblica. 5 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 426.
SANTOS, Jos Anacleto Abduch. As decises administrativas na fase interna do processo licitatrio. Revista JML de Licitaes
e Contratos n. 06, maro de 2008, seo doutrina, p. 32-33.
5
6

que precisa e, ainda, no detm conhecimento especfico no objeto e no mercado em que este est
disponvel.
Com efeito, preciso evitar dois problemas srios na descrio do objeto:
a) descrio muito genrica: corre-se o risco de contratar qualquer coisa;
b) descrio muito especfica: pode ensejar o direcionamento da licitao.

Dessa feita, para que a descrio do objeto atenda as necessidades e no restrinja

indevidamente a competitividade, o setor requisitante deve conhecer o que pretende contratar,
apurando no apenas sua necessidade, mas tambm as solues disponveis no mercado.
Nesse sentido a tese defendida por Jair Eduardo Santana:
Mas como guiar o certame para o menor melhor preo?
Certamente a partir da boa especificao/definio do objeto.
No se pode olvidar, entretanto, da obrigao legal de ter sempre delimitado o objeto em
caractersticas e processos (de teste, por exemplo) de fcil identificao, de aferio, por
meio de tcnicas de domnio comum, enfim, dos inafastveis critrios objetivos de
julgamento.
Ou seja, lembremos sempre que o julgamento das propostas, dirigida pelo menor melhor
preo, tarefa que demanda a qualificao prvia do objeto. Tal qualificao do objeto
chamada de classificao. dizer somente se permite que sejam admitidas disputa
aquelas ofertas (propostas) cujos elementos se mostrem conforme s exigncias (objetivas)
do edital.
Noutras palavras, se pode dizer que na dinmica do processamento de um prego a
verificao de conformidade do objeto antecede disputa. E, sendo assim, a qualidade, a
eficincia, os caracteres intrnsecos e extrnsecos do objeto so alvo de avaliao
preliminar. O preo (o menor) postergado para a disputa. 7
Sobre o tema, convm colacionar os seguintes julgados do Tribunal de Contas da Unio:
Licitao para aquisio de bens: 2 - Descrio do objeto de forma a atender s
necessidades
especficas
da
entidade
promotora
do
certame
Outra irregularidade identificada no mbito da prestao de contas do Servio Nacional
de Aprendizagem Industrial - Departamento Regional de Sergipe (SENAI/SE), relativa ao
exerccio de 2005, e que motivou a audincia dos responsveis, foi a restrio da
concorrncia em face das especificaes do objeto nas aquisies de um veculo tipo perua Convite
n. 04/2005 e de uma VAN Convite n. 05/2005 , que foram limitadas, em cada caso, a apenas
um veculo disponvel no mercado, sem justificativas tcnicas para as especificaes.. De acordo
com o relator, no caso do Convite n. 04/2005, a simples escolha do modelo de veculo
perua consiste em opo discricionria do gestor na busca de atender s necessidades especficas da
entidade, no sendo, em princpio, restritiva do carter competitivo do certame. Para ele, tambm
no pode ser encarada como restrio a exigncia de pneus aro R13, ou, ainda, de velocidade
mxima superior a 170 Km/h, como ponderado pela unidade tcnica, uma vez que tais itens
so, praticamente, bsicos a qualquer modelo de automvel. Em seu voto, o relator afirmou que

SANTANA, Jair Eduardo. Termo de Referncia..., p. 40.

rodas aro R13 so as que apresentam pneus com o menor custo de reposio em relao s
demais (R14, R15 etc.). Ademais, no havia indicao nos autos de que as montadoras
participantes do certame tiveram dificuldade em atender a tal demanda. Quanto
velocidade mxima superior a 170 Km/h, o relator concluiu, anuindo instruo da
unidade tcnica, que, de fato, a velocidade mxima permitida no Cdigo Nacional de Trnsito
de 110 Km/h. Nada obstante, usual que os veculos, em geral, apresentem velocidade mxima da
ordem de 180 Km/h ou mais, indicando que a exigncia no pode ser encarada com restritiva da
competitividade. O relator tambm no considerou restritiva, tal qual asseverado pela
unidade tcnica, a exigncia, no Convite n. 5/2005 que teve como objeto a compra de
veculo do tipo VAN , de poltronas individuais e reclinveis, item que somente teria sido
ofertado pela montadora Mercedes-Benz. Considerando que os veculos so utilizados
para percorrer grandes distncias, conforme assinalado pelos responsveis, o relator no
considerou desarrazoada a especificao, tampouco geradora de restrio competitividade. A
Primeira Cmara acolheu o voto do relator. Acrdo n. 2568/2010-1 Cmara, TC017.241/2006-9, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 18.05.2010.
(...)
Licitao do tipo menor preo global: 1 - A restrio quanto a participao de
determinadas marcas em licitao deve ser formal e tecnicamente justificada no
processo de contratao
Por conta de representao, o Tribunal apurou possveis irregularidades na Concorrncia
n 6.986/2011, tipo menor preo global, promovida pelo Servio Nacional de
Aprendizagem Comercial Administrao Regional/SP (Senac/SP), cujo objeto consistiu
na contratao de empresa especializada para fornecimento de todo equipamento,
material, mo-de-obra, maquinaria, ferramentas e instrumentos necessrios para
instalao de sistema de ar condicionado em unidades do Senac/SP, situadas em diversos
municpios do Estado. Dentre tais irregularidades, constou a necessidade de que o
fornecimento de equipamentos fosse restrito s marcas Toshiba, LG e Daikin, no sendo
aceitas as marcas Hitachi, Mitsubishi e equivalentes. Para a unidade tcnica, a previso de
marcas especficas deve contar com as devidas justificativas tcnicas, pois, caso contrrio,
levaria excluso de potenciais fornecedores que teriam condies de participar do
certame licitatrio. Nesse quadro, ressaltou o relator que no caso de opes gerenciais que
restrinjam o universo de possveis interessados na licitao, dever da Administrao
Licitante formalizar, no processo licitatrio, os elementos que serviram de embasamento ao processo
decisrio, exibindo-os aos rgos de controle, o que, na espcie, no ocorreu. Por conseguinte,
por essa e por outras irregularidades, votou por que o Tribunal determinasse,
cautelarmente, a suspenso da licitao, at que se decida sobre o mrito da questo
suscitada, de modo a evitar que o prosseguimento irregular do certame acarretasse
situaes de fato ensejadoras de direitos subjetivos e tumulto na execuo do objeto. Nos
termos do voto do relator, o Plenrio manifestou sua anuncia. Acrdo n 1695/2011Plenrio, TC-015.264/2011-4, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 22.06.2011.

Em suma, tem-se que, na descrio do objeto, deve o setor requisitante ponderar os valores
que informam o dever de licitar, quais sejam, a necessidade de contratao da proposta mais
vantajosa, o que requer a especificao dos requisitos mnimos de qualidade e o respeito isonomia,
que probe a restrio imotivada. Dessa feita, qualquer exigncia que possa restringir a
competitividade deve vir acompanhada de justificativa plausvel, apta a comprovar a necessidade
dessa exigncia para a consecuo do interesse almejado.

3.2. Pesquisa de preos.

O artigo 13 do Regulamento informa que, na fase interna da licitao, deve-se estimar o
valor da contratao, a fim de se aferir a existncia de recursos para atender despesa, bem como a
exequibilidade das ofertas apresentadas.
A correta estimativa de preos ser obtida atravs de pesquisa de mercado. Portanto, para
que se possa definir com preciso o valor da contratao; averiguar a existncia de recursos
oramentrios suficientes para a cobertura das despesas; e para possuir um valor de balizamento
para a anlise das propostas dos licitantes que se faz pertinente a pesquisa de mercado.
Os critrios a serem utilizados na pesquisa devem ser previamente estudados e
estabelecidos, levando-se em conta as especificaes do objeto, a fim de evitar a utilizao de um
preo que, na verdade, refere-se a objeto com especificaes diversas.
Ademais, ao realizar a pesquisa de mercado, a entidade deve considerar tambm a
variao que ocorre em razo da qualidade do produto, do local da prestao do servio ou entrega
do bem, e o volume a ser adquirido, uma vez que quanto maior a quantidade, em regra, menor o
preo.
Sobre o tema, cumpre colacionar julgado do TCU:
9.2.1. realize ampla pesquisa de preos de mercado, previamente s contrataes
efetuadas por meio de processo licitatrio, dispensa ou inexigibilidade de licitao, de tal
forma que essa pesquisa seja utilizada na estimativa do custo do objeto a ser contratado, na
definio dos recursos necessrios para a cobertura das despesas contratuais e na anlise
da adequabilidade das propostas ofertadas, consoante o disposto nos artigos 11 e 13 do
Regulamento de Licitaes e de Contratos do Sistema Sebrae, anexando aos processos
correspondentes a documentao que comprove essa providncia 8;

Muito embora o Regulamento de Licitaes e Contratos do Sistema S no estabelea o

procedimento para a realizao de pesquisa de preos, algumas entidades possuem normas internas
e o prprio Tribunal de Contas da Unio tem exigido a consulta a, no mnimo, trs empresas do
ramo do objeto, anexando-se ao processo referidos oramentos. Caso a entidade no consiga alcanar
este nmero, diante do mercado, deve apresentar as devidas justificativas.
Deve-se constatar, tambm, a existncia de eventual tabela oficial que regulamente os
preos aplicveis a determinados segmentos, a exemplo da tabela SINAPI, para obras e servios de
engenharia. Cumpre alertar, porm, que tais tabelas devem ser utilizadas apenas como referenciais,
no afastando a necessidade de pesquisa de mercado junto s empresas do ramo.
Por fim, no se pode olvidar que, muitas empresas, quando so demandadas a
apresentarem oramentos, acabam superfaturando os valores, justamente por saberem que tal
oramento servir de parmetro para o preo estimado da licitao. Dessa feita, a fim de evitar falhas
na estimativa do valor, recomendvel que a entidade busque tambm outros parmetros em suas
pesquisas (extratos de contratos publicados na imprensa oficial, atas de registro de preos, tabelas
oficiais, dentre outros).
Nessa linha foi a recente orientao do Tribunal de Contas da Unio em Acrdo proferido
para o SESCOOP:

Acrdo 2519/05 - Primeira Cmara do TCU.

6. A deflagrao de procedimentos licitatrios exige estimativa de preos que pode ser

realizada a partir de consultas a fontes variadas, como fornecedores, licitaes similares,
atas de registros de preo, contrataes realizadas por entes privados em condies
semelhantes, entre outras. No entanto, os valores obtidos por meio dessas consultas que
sejam incapazes de refletir a realidade de mercado devem ser desprezados.
Auditoria no Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo avaliou processos
licitatrios e os respectivos contratos de aquisio de bens e prestao de servios. (...) Isso
porque a estimativa de preos teve como base apenas contrato semelhante firmado com
outra entidade do servio social autnomo e o valor apresentado pela contratada.
Em face dessa ocorrncia, a unidade tcnica sugere dar cincia ao Sescoop da
irregularidade apontada, por afrontar o disposto no art. 13, caput, do Regulamento de
Licitaes e Contratos daquela entidade, que exige a estimativa de valor do objeto licitado.
O relator, por sua vez, endossou a concluso adotada no mbito da unidade tcnica, visto
que se deixou de observar a mencionada norma regulamentar, assim como a
jurisprudncia do TCU. Acentuou que descuidos na fase de planejamento da licitao
podem comprometer a seleo de proposta vantajosa para a entidade contratante. E mais: Para
a estimativa do preo a ser contratado, necessrio consultar as fontes de pesquisa que sejam capazes
de representar o mercado.
Invocou, ento, o voto condutor do Acrdo 2.170/2007 - Plenrio, citado pela equipe de
auditoria, que aponta fontes que podem ser adotadas: ... pesquisas junto a fornecedores,
valores adjudicados em licitaes de rgos pblicos inclusos aqueles constantes no Comprasnet ,
valores registrados em atas de SRP, entre outras fontes disponveis tanto para os gestores como para
os rgos de controle a exemplo de compras/contrataes realizadas por corporaes privadas em
condies idnticas ou semelhantes quelas da Administrao Pblica , desde que, com relao a
qualquer das fontes utilizadas, sejam expurgados os valores que, manifestamente, no representem a
realidade do mercado. E tambm que no se identificou dano entidade no caso examinado,
nem repetio de falha desse gnero em outros processos analisados. Acrdo 868/2013Plenrio, TC 002.989/2013-1, relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa,
10.4.2013.

Infere-se que, alm de exigir a consulta a fontes variadas, determinou a Corte de Contas
que os oramentos muitos discrepantes, que possam comprometer a mdia (conduzindo
inexequibilidade ou ao superfaturamento, conforme o caso) devem ser desconsiderados.
Dai a importncia de se ter planejamento para iniciar os trmites pertinentes fase interna
da licitao com bastante antecedncia, permitindo-se, conforme o caso, a realizao de novas
consultas ao mercado, com o escopo de buscar oramentos mais compatveis com a realidade
mercadolgica.

4. Concluso.
De todo o exposto, possvel concluir que o termo de referncia bem elaborado contribui
para a seleo da proposta mais vantajosa, tanto sob o prisma da qualidade quanto do preo.
Nesse sentido, deve-se proceder a um estudo detalhado da necessidade a ser atendida e do
mercado no qual o objeto que pretende est inserido, planejando-se adequadamente a contratao
com vistas seleo da proposta mais vantajosa, respeitando-se os princpios inseridos no art. 2 do

10

Regulamento de Licitaes e Contratos do Sistema S, mormente os primados da competitividade e

da isonomia.

11