Revista Urutgua - revista acadmica multidisciplinar www.urutagua.uem.br/008/08polint_ferreirajr.

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Quadrimestral N 08 Dez/Jan/Fev/Mar Maring - Paran - Brasil - ISSN 1519.6178
Centro de Estudos Sobre Intolerncia - Maurcio Tragtenberg
Departamento de Cincias Sociais - Universidade Estadual de Maring (DCS/UEM)

Mercosul: O Desafio da Democracia

Lier Pires Ferreira Jnior*
Resumo:
O presente artigo discute a problemtica da democracia no mbito da implementao do
MERCOSUL. Para tal empreende uma abordagem investigativa, de carter scio-histrico, cujos
parmetros bsicos so as experincias de integrao vivenciadas anteriormente pela Amrica Latina e o prprio arcabouo institucional consagrado no Tratado de Assuno. Sua concluso mais
significativa que, em contraposio aos objetivos manifestos, a estrutura do MERCOSUL no favorece a formao de um verdadeiro mercado comum uma vez que no possibilita espaos amplos
de participao civil-popular.
Palavras-chave: 1. MERCOSUL; 2. Democracia; 3. Integrao Regional.
Abstract: This article discusses the democratic question in the MERCOSUL sphere. In this way,
its proceeds an investigative approach based on the historic experiences of regional integration in
Latin America and on the institutional structure of the Asuncion Agreement. It concludes that, in
spite of the objectives of the agreement, the institutional structure of MERCOSUL is inappropriate
to promote a real common market by the reason that it does not give effective opportunities to the
civil and popular participation.

1 - Introduo:
Quinze anos aps a queda do Muro de Berlim, a intensidade das transformaes globais contraria a tese do fim da histria preconizada em alguns ensaios de teoria poltica e descortinam
o cenrio de uma nova ordem internacional. Nova ordem que se fundamenta na incorporao
crescente de um modo de pensar que privilegia as contradies da realidade e permite ao cidado compreender-se como agente e colaborador dos processos de transformao social,
bem como na emergncia de duas tendncias aparentemente contraditrias: a globalizao do
sistema, em nvel tecnolgico e financeiro, e a estruturao de trs mega-blocos cada vez
*

Doutorando em Direito Internacional UERJ. Mestre em Relaes Internacionais - PUC/Rio (1996). Bacharel
em Direito UFF (2000). Bacharel (1994) e Licenciado (1992) em Cincias Sociais UFF. Coordenador Acadmico e Professor da Ps-Graduao lato sensu em Comrcio Internacional da UCAM/LUPA. Professor de
Direito Internacional nas Faculdades de Direito da UERJ e da Evandro Lins e Silva/IBMEC. Professor de Sociologia Jurdica e Direito Internacional das Faculdades de Direito da UCAM Centro. Professor de Direito Internacional na Faculdade de Relaes Internacionais da UNILASALLE. Professor de Sociologia do Colgio Pedro
II. Advogado no Estado do Rio de Janeiro. Consultor ad-hoc da LUPA Consultoria e Treinamento. Consultor
ad-hoc do INEP/MEC para os cursos jurdicos. Palestrante em diferentes congressos nacionais e internacionais.
Autor, dentre outras obras, de Estado, Globalizao e Integrao Regional (2003); O Estrangeiro no Brasil
(2005) e Direito Internacional & as novas disciplinarizaes (2005). E-mail: lier.rio@ig.com.br

mais integrados, a Unio Europia (UE), a Amrica do Norte (NAFTA) e o eixo siaPacfico (APEC).
Nas Amricas, onde unificao econmica dos pases do norte salta aos olhos pelo peso de
um mercado potencial de quase 400 milhes de pessoas e mais de 06 trilhes de dlares, o
MERCOSUL a micro integrao regional mais significativa. O peso econmico dos parceiros e sua importncia estratgica global e regional afianam esta assertiva1. Assim, o debate
que se realiza em torno do eixo democracia poltica e integrao regional, projetado das cinzas dos anos 80 para o epicentro da discusso poltica e acadmica subcontinental, o tema
deste artigo que, concomitantemente, produz um breve histrico das polticas de integrao
econmica na Amrica Latina.2
2. Breves apontamentos sobre o processo histrico do MERCOSUL:
A tese da necessidade de integrao das economias latino-americanas foi suscitada, a partir de
meados do sculo XX, por juristas, economistas e cientistas sociais vinculados CEPAL3
como corolrio das anlises, por eles empreendidas, sobre o desenvolvimento dessas economias e suas perspectivas de crescimento. De acordo com a interpretao da CEPAL, o processo de desenvolvimento das economias latino-americanas havia chegado, em meados dos anos
50, a um impasse provocado pelas perspectivas de contrao da capacidade de importar da
regio. A soluo que se impunha era a ampliao do mercado de consumo da produo substitutiva, e o caminho apontado foi a transferncia do processo de substituio de importaes
da escala domstica para a continental. A expanso do comrcio recproco, por meio da distenso comercial intra-zonal, surgiu como via de escape para o problema das polticas estatais
de desenvolvimento econmico (FERREIRA JNIOR, 2003, p. 14).
Sob a orientao da CEPAL, surgiu um projeto integracionista que acenava para a construo
de uma entidade genuinamente latino-americana, estruturada sobre uma nova base econmica
de carter industrial e com mercados expandidos e sobre um novo posicionamento jurdico-poltico, mais autnomo em relao aos EUA. Com base neste esprito independentista, foi
assinado, em 1960, o Tratado de Montevidu4, que criou a Associao Latino-Americana de
Livre Comrcio - Alalc, que, em linhas gerais, incorporou as orientaes bsicas da CEPAL.
A Alalc visava a acomodar os pases meridionais, onde historicamente se concentravam os
1

Segundo o censo scio-econmico do IBGE, com dados atualizados at outubro de 1996, os pases do cone sul
agregavam uma populao de 201.035 milhes de habitantes, um PIB de US$ 1.097.988 bilhes e uma renda per
capita de US$ 4.820 mil.
2
O Foco sobre a democracia que se pretende destacar no presente artigo no diz respeito s significativas contribuies que o MERCOSUL vem facultando estabilidade institucional dos Estados Parte, bem como dos
Estados Associados. Dessa forma, no se nega que, do ponto de vista da manuteno do Estado Democrtico de
Direito, a dimenso democrtica do Mercosul, que se espraia para toda a Amrica Latina, , talvez, uma de suas
dimenses mais exitosas. Como base para essa assertiva, se pode evocar algumas mediaes que direta ou indiretamente o Acordo vem possibilitando, dentre as quais se destacam a composio no Paraguai, aps a conturbada sada do Gal. Oviedo; o respeito s instituies polticas na convulso que antecedeu a ascenso de Kirchner, na Argentina; a estabilizao na crise venezuelana, com Hugo Chaves; a deposio de Aristide, no Haiti; e,
no exato momento em que este artigo est sendo finalizado, os conflitos na Bolvia, que resultaram na renncia
do presidente Mesa. Diferentemente, no entanto, o que se pretende focar no presente artigo o dficit democrtico relacionado efetiva participao das respectivas sociedades civis no processo de formao/desenvolvimento do Acordo, que, tal como revela sua estrutura jurdico-institucional, parece no avanar
para alm de uma dinmica intergovernamental, onde os espaos de participao dos agentes civis parecem
extremamente limitados.
3
Comisso Econmica para a Amrica Latina, criada em 1948 para promover o desenvolvimento econmico
latino-americano.
4
Esse tratado foi assinado por Brasil, Argentina, Chile, Uruguai, Mxico, Paraguai, Peru, Bolvia, Colmbia,
Equador e Venezuela.

maiores ndices de comrcio intra-regional, com os pases do Norte e do Centro-Norte, exceo da Amrica Central e do Mxico, cujo envolvimento nas relaes econmicas era significativamente mais baixo. A Alalc, contudo, no prosperou, entre outros fatores, devido a uma
dificuldade relacionada ao balano de ganhos e perdas associados liberalizao do comrcio, que favorecia os pases com maior capacidade de produo instalada, em especial o Brasil e o Mxico.
Os parcos resultados verificados na Alalc levaram os Estados-Membros estruturao de um
novo organismo. A Associao Latino-Americana de Integrao - Aladi5, criada em agosto de
1980, tambm em Montevidu, foi produto desse esforo. A Aladi buscou compatibilizar a
recente tendncia aos acordos bilaterais ou sub-regionais com a sobrevivncia do aparelho
jurdico-institucional preexistente. Seu fim ltimo foi estabelecimento gradual de um mercado
comum na Amrica Latina, a partir de uma rea de preferncias tarifrias. A Aladi nasceu,
contudo, em uma conjuntura extremamente negativa para a economia latino-americana, cuja
expresso mais evidente foi a crise da dvida externa, de 1982. Ao longo dos anos 80, a contrao econmica dos EUA e da Europa transformou a Amrica latina em exportadora lquida
de capitais, ao custo do esgotamento de seu modelo de desenvolvimento, da desestruturao
de suas finanas pblicas e do brutal agravamento de sua crise social. Assim sendo, aps trinta anos de ensaios e frustraes, as experincias macro-integracionistas hemisfrico ou subcontinental haviam chegado a um completo impasse, pelo menos a um virtual esgotamento de
suas possibilidades estruturais. Encerra-se nesse momento o que o Embaixador Rubens Antnio Barbosa concebeu como fase romntica6 do processo de integrao da Amrica do Sul
(BARBOSA, apud HUSEK, 2003, p. 161). O mesmo autor concebe uma fase pragmtica, que
comeou em 1985 e estende-se at os dias atuais.
Diante dos insucessos destas iniciativas histricas7, outras iniciativas visando integrao
regional comeam a surgir. O Mercado Comum do Sul - MERCOSUL, criado pelo Tratado de
Assuno, de 23 de maro de 1991, entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai8, foi uma dessas iniciativas. O objetivo do MERCOSUL criar um mercado comum entre os pases do
Cone Sul. No entanto, como ensina Ana Cristina Paulo Pereira (2001, p. 3), o MERCOSUL,
no pode ser entendido como um ato unitrio, j que est vinculado a outras ordens internacionais, entre elas a prpria Aladi, cujo tratado de criao continua em vigor e mencionado
expressamente no pargrafo 5 do prembulo do Tratado de Assuno. O MERCOSUL, portanto, deriva da Aladi, devendo respeito s normas desta entidade. Trata-se do respeito do
direito infra-regional (direito do MERCOSUL) ao direito regional. (PEREIRA, 2001, p. 6).
Alm da Aladi, o MERCOSUL tambm est inserido no contexto do GATT/OMC 9.

Foram signatrios do Tratado de Montevidu, que criou a Aladi, os seguintes pases: Brasil, Argentina, Chile,
Uruguai, Mxico, Paraguai, Peru, Bolvia, Colmbia, Equador e Venezuela.
6
Explica Carlos Roberto Husek (2001, 161) que a denominao fase romntica deve-se s retricas de intenes, sem a preocupao com a realidade de cada pas. um perodo caracterizado por grandes linhas polticas
de desenvolvimento baseadas no mercado interno e por incipiente abertura da economia para o mercado mundial.
7
Note-se que, em sua gnese, o objetivo da Alalc/Aladi seria a criao de um mercado comum. No entanto, nem
mesmo a primeira etapa, a zona de livre comrcio, foi efetivamente estabelecida.
8
Atualmente, alm desses signatrios originais, o Chile e a Bolvia assinaram tratados com o MERCOSUL e so
considerados pases associados.
9
O Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT) entrou em vigor em 1948 visando promoo do comrcio
entre os signatrios. O GATT foi substitudo, em 1995, pela Organizao Mundial de Comrcio (OMC), que
surgiu como organizao internacional e possui regras mais fortes e objetivas, aplicveis a todas as reas do
comrcio mundial.

Os aspectos mais gerais do MERCOSUL podem ser evidenciados j a partir do art. 1 do Tratado de Assuno, que revelam quais so as implicaes decorrentes da criao de um mercado comum:
a livre circulao de bens servios e fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da
eliminao dos direitos alfandegrios e restries no-tarifrias circulao de mercadorias e
de qualquer outra medida de efeito equivalente; o estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoo de uma poltica comercial comum em relao a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados e a coordenao de posies em foros econmico-comerciais regionais e
internacionais; a coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre os Estados Partes
- de comrcio exterior, agrcola, industrial, fiscal, monetria, cambial e de capitais, de servios, alfandegria, de transportes e comunicaes e outras que se acordem -, a fim de assegurar
condies adequadas de concorrncia entre os Estados Partes; e o compromisso dos Estados
Partes de harmonizar suas legislaes, nas reas pertinentes, para lograr o fortalecimento do
processo de integrao.

A norma contida no art. 1 do Tratado de Assuno tem, portanto, contedo programtico. O

Tratado infelizmente no criou mecanismos apropriados para que tais objetivos sejam realmente alcanados, conforme observa Pedro Valls Feu Rosa. (2001, p. 542)
Em 1994, foi assinado o Protocolo de Ouro Preto. Este tratado atribuiu personalidade jurdica
ao MERCOSUL, que a partir de ento, passou a ter existncia prpria independente de seus
membros. Contudo, por ser pessoa jurdica derivada, o MERCOSUL somente pode agir dentro dos limites e segundo as competncias que lhe foram estabelecidas pelos Estados Partes,
estes sim, pessoas jurdicas internacionais originrias. (PEREIRA, 2001, p. 27). Outros aspectos do Protocolo de Ouro Preto que merecem destaque so os seguintes: o MERCOSUL
possui uma estrutura orgnica intergovernamental, vale dizer, so sempre os governos que
negociam entre si, no havendo, portanto, rgos supranacionais; as normas do MERCOSUL
no tm aplicao direta em seus pases membros, os Estados devem comprometer-se em adotar medidas para sua plena incorporao ao ordenamento jurdico nacional; reconhecimento
do Tratado de Assuno, seus protocolos e instrumentos adicionais, bem como os demais acordos celebrados no mbito do Tratado como fontes jurdicas do MERCOSUL; e aperfeioamento de mecanismo de soluo de controvrsias do acordo, inaugurado com a aprovao do
Protocolo de Braslia, ao estabelecer os procedimentos gerais para reclamaes perante a Comisso de Comrcio do MERCOSUL.(MERCOSUL, 2005)
3. Arcabouo institucional do MERCOSUL:
O Tratado de Assuno, complementado pelo Protocolo de Ouro Preto, criou instituies que
compem a estrutura do MERCOSUL, que conta com rgos com poder normativo ou decisrio (Conselho Mercado Comum, Grupo Mercado Comum e a Comisso de Comrcio do
MERCOSUL) e rgos de representao (Comisso Parlamentar Conjunta, Foro Consultivo
Econmico-Social, Frum de Lderes do MERCOSUL e Conselho de Transportes do
MERCOSUL).
O Conselho do Mercado Comum (CMC) o rgo superior da organizao, cuja funo, nos
termos do art. 10 do Tratado de Assuno, conduzir a poltica econmica do MERCOSUL e
tomar as decises para assegurar o cumprimento e prazos estabelecidos para a constituio
definitiva do Mercado Comum.10 Integram o Conselho os ministros da Economia ou equiva10

Adicionalmente, as seguintes funes lhe foram atribudas pelo art. 8 do Protocolo de Ouro Preto: I Velar
pelo cumprimento do Tratado de Assuno, de seus protocolos e dos acordos firmados em seu mbito; II - Formular polticas e promover as aes necessrias conformao do Mercado Comum; III - Exercer a titularidade
da personalidade jurdica do MERCOSUL. IV - Negociar e firmar acordos em nome do MERCOSUL com
terceiros pases, grupos de pases e organizaes internacionais. Estas funes podem ser delegadas ao Grupo

lentes e das Relaes Exteriores dos Estados-Partes.11 Estes ltimos tm a funo de coordenar as reunies do Conselho, permitida a participao de outros ministros e autoridades em
nvel ministerial.12
O Grupo Mercado Comum (GMC) encontra-se logo abaixo do CMC na estrutura hierrquica
do MERCOSUL e, nos termos do art. 13 do Tratado, tem as seguintes funes: velar pelo
cumprimento do Tratado; tomar as providncias necessrias ao cumprimento das decises
adotadas pelo Conselho; propor medidas concretas tendentes aplicao do Programa de Liberao Comercial, coordenao de poltica macroeconmica e negociao de Acordos
frente a terceiros; fixar programas de trabalho que assegurem avanos para o estabelecimento
do Mercado Comum. 13 rgo executivo, sob coordenao do Ministrio das Relaes Exteriores, o GMC integrado por quatro membros titulares e subalternos por pas 14, representando, alm de outros que possam ser convocados quando conveniente, os seguintes rgos
pblicos: Ministrio das Relaes Exteriores, Ministrio da Economia ou equivalentes (reas
de indstria, comrcio exterior e ou coordenao econmica) e Banco Central. O GMC tambm poder constituir subgrupos de trabalho visando ao cumprimento de seus objetivos. Alguns j foram criados pelo prprio Tratado, quais sejam: Assuntos Comerciais; Assuntos Aduaneiros; Normas Tcnicas, Polticas Fiscal e Monetria para o Comrcio; Transporte Terrestre; Transporte Martimo; Poltica Industrial e Tecnolgica; Poltica Agrcola; Poltica Energtica; Coordenao de Polticas Macroeconmicas; e Assuntos Trabalhistas. (ROSA,
2001, p. 544-546).
A Comisso de Comrcio do MERCOSUL (CCM) rgo administrativo do MERCOSUL,
subordinado ao GMC. Sua estrutura intergovernamental, composta por oito representantes
de cada Estado-Parte (quatro titulares e quatro substitutos). CCM cabe assistir o GMC no
que concerne poltica comercial comum e apreciar as reclamaes apresentadas pelas Sees Nacionais de Comrcio do MERCOSUL, entre outras funes previstas no Protocolo de
Ouro Preto.
Os rgos de representao do MERCOSUL, j mencionados anteriormente, conforme lio
de Ana Cristina Paulo Pereira:
participam de forma indireta da implementao desse mercado, tendo sido criados com o principal intuito de aproximar os particulares de suas instituies, para que o processo de integrao no ficasse inteiramente dissociado da realidade scio-econmica dos cidados e totalmente desprovido de legitimidade. (2001, p. 37)

Mercado Comum por mandato expresso, nas condies estipuladas no Inciso VII do Artigo 14; V - Manifestarse sobre as propostas que lhe sejam elevadas pelo Grupo Mercado Comum; VI - Criar reunies de ministros e
pronunciar-se sobre os acordos que lhe sejam remetidos pelas mesmas; VII - Criar os rgos que estime pertinentes, assim como modific-los ou extingui-los; VIII - Esclarecer, quando estime necessrio, o contedo e o
alcance de suas decises; IX - Designar o diretor da Secretaria Administrativa do MERCOSUL; X - Adotar
decises em matria financeira e oramentria; XI - Homologar o regimento interno do Grupo Mercado Comum.
11
Art. 11 do Tratado de Assuno
12
Art. 12 do Tratado de Assuno
13
Alm dessas, o art. 9 do Protocolo de Ouro Preto prev outras funes, entre as quais se destacam: Formular
recomendaes ao CMC que estime necessrias para a implementao e execuo do Tratado de Assuno;
Fixar programas de trabalho que estabeleam as tarefas necessrias para levar a cabo o processo de integrao
do MERCOSUL; Adotar resolues em matria financeira e oramentria, com base nas orientaes emanadas
do Conselho do Mercado Comum.
14
Art. 14 do Tratado de Assuno.

Em verdade, esses rgos no possuem papel relevante na estrutura institucional do

MERCOSUL. Nem mesmo a Comisso Parlamentar Conjunta, composta por representantes
dos parlamentos dos Estados-Partes, em nada se assemelha ao Parlamento Europeu.
rgo importante na estrutura orgnica do MERCOSUL a Secretaria Administrativa, responsvel pelo apoio operacional aos demais rgos do Mercado. Trata-se de rgo de carter
permanente, desvinculado dos Estados-Partes. Seu diretor escolhido pelo GMC, em bases
rotativas, aps consultas prvias aos Estados-Partes, e tem mandato de dois anos, vedada a
reeleio. O Protocolo de Ouro Preto prev, em seu art. 32, as principais funes da Secretaria
Administrativa, entre as quais destacamos: servir como arquivo oficial da documentao do
processo de integrao; realizar a publicao e a difuso das decises adotadas no mbito do
MERCOSUL; e informar regularmente os Estados sobre medidas implementadas por cada
pas para incorporar em seu ordenamento jurdico as normas emanadas dos rgos do
MERCOSUL.
Nota-se, aps anlise dos rgos institucionais do MERCOSUL, que se trata de uma estrutura
simples, sobretudo se comparada com a estrutura institucional das Comunidades Europias.
Os rgos do MERCOSUL so atrelados aos governos dos respectivos Estados-Partes. Apesar da personalidade jurdica que lhe foi atribuda pelo Protocolo de Ouro Preto, o
MERCOSUL no conta com instituies suficientemente fortes e independentes que possam
fornecer-lhe um carter autnomo. Todas as decises dependem de consenso entre os Estados-Partes15, o que deixa o MERCOSUL muito vulnervel s conjunturas polticas dos Estados-Partes. 16
Diferentemente da Unio Europia, no MERCOSUL no h um rgo legislativo, responsvel
pela produo normativa, nem um rgo jurisdicional encarregado de resolver as controvrsias que porventura venham a ocorrer entre Estados-Partes17. Os rgos jurisdicionais nacionais so, portanto, competentes para conhecer de aes que versem sobre direitos previstos
nas normas do MERCOSUL. Assim sendo, cada juiz nacional pode dar a interpretao norma comunitria que, a seu juzo, parea-lhe a mais correta. Apesar da existncia de protocolos de cooperao jurisdicional entre Estados-Partes, 18 no h mecanismo que possa garantir
uma uniformidade de interpretao das normas contidas nos tratados e convenes do
15

Vale mencionar o pensamento de Pedro Vals Feu Rosa (2001, p. 546-547) que critica o Tratado do Assuno
na medida em que este trata igualmente situaes desiguais. Segundo o jurista, as diferenas polticoeconmicas entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai so grandes e no foram levadas em contas na criao
do mecanismo decisrio do MERCOSUL, j que todas as decises so tomadas por consenso. No foi criado um
sistema de contrapesos, conforme o existente na Unio Europia, onde pases mais populosos, como Alemanha,
Frana, Itlia e Reino Unido, tm uma representatividade maior no Parlamento Europeu.
16
Um exemplo recente dessa vulnerabilidade a deciso da Argentina de impor cotas s importaes de eletrodomsticos brasileiros, que vai de encontro ao que fora acordado e prejudica a efetivao do livre comrcio no
bloco.
17
Ao contrrio do que imaginado por muitos, o Parlamento Latino-Americano - Parlatino no integra a estrutura
institucional do MERCOSUL. Ente ancestral, o Parlatino foi criado no dia 7 de dezembro de 1964, na cidade de
Lima. Segundo a Declarao de Lima, subscrita nesta oportunidade, ele uma instituio democrtica de carter
permanente, representativa de todas as tendncias polticas existentes em nossos corpos legislativos; encarregado
de promover, harmonizar e canalizar o movimento em direo integrao. O Parlatino uma organizao
regional, permanente e unicameral, integrada pelos Parlamentos Nacionais da Amrica Latina, eleitos democraticamente mediante sufrgio popular, cujos pases subscreveram o correspondente Tratado de Institucionalizao
no dia 16 de novembro de 1987, em Lima - Peru, e aqueles cujos Estados aderiram ao mesmo ou o faam no
decorrer do tempo, de acordo com os procedimentos assinalados neste Estatuto.
18
Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdio Internacional em matria contratual; Protocolo de So Lus em
Matria de Responsabilidade Civil Emergente de Acidente de Trnsito entre os Estados-Membros; Protocolo de
Las Leas sobre Cooperao e Assistncia Jurisdicional em Matria Civil, Comercial, Trabalhista e Administrativa; Protocolo de Assistncia Mtua em Assuntos Penais; Protocolo sobre Arbitragem Comercial Internacional.

MERCOSUL. H um Mecanismo de Soluo de Controvrsias do MERCOSUL, previsto no

Protocolo de Braslia e confirmado pelo Protocolo de Ouro Preto, que prev procedimento
para apresentao de reclamaes19 CCM, com possibilidade de recurso ao GMC, decorrentes de descumprimento, por ao ou omisso, de normas do MERCOSUL. No entanto as recomendaes advindas da apreciao da reclamao pelos rgos institucionais do
MERCOSUL no tm fora vinculativa em relao aos Estados-Partes.
Debruando-se sobre o carter das recomendaes proferidas pelo GMC contra um determinado Estado-Parte vemos que, no mximo, elas podem ensejar que outro membro solicite a
instaurao de um tribunal arbitral ad hoc. Ainda assim, nos termos do Protocolo de Braslia,
no h mecanismo efetivo que possa obrigar o Estado-Parte a cumprir um laudo arbitral que
lhe seja desfavorvel. Nesse sentido, a lio de Marotta Rangel, que afirma:
evidente que meros tribunais ad hoc, compostos de trs membros, no estaro em condies
de exercer efetivo controle de legalidade do MERCOSUL e de realizar um sistema orgnico
de constante exegese do sistema de integrao regional. No daro ensejo sequer elaborao
de um corpus de decises que nos assegurem a uniformidade necessria tarefa de interpretao. (RANGEL, apud PEREIRA, 2001, p.89-90)

Por isso, acreditamos que o mecanismo de soluo de controvrsias criado no mbito do

MERCOSUL bastante precrio. A necessidade de um sistema jurisdicional assentado em
tribunal permanente supranacional, nos moldes do Tribunal das Comunidades Europias,
vital para criao de um direito comunitrio do MERCOSUL.
4. Ordenamento Jurdico do MERCOSUL
As fontes jurdicas do MERCOSUL, segundo o art. 41 do Protocolo de Ouro Preto, so: I - o
Tratado de Assuno, seus protocolos e os instrumentos adicionais ou complementares; II - os
acordos celebrados no mbito do Tratado de Assuno; III - as decises do Conselho do Mercado Comum, as resolues do Grupo Mercado Comum e as diretrizes da Comisso de Comrcio do MERCOSUL, adotadas desde a entrada em vigor do Tratado de Assuno. O Tratado de Assuno e os Protocolos de Ouro Preto e de Braslia so as fontes jurdicas originrias do MERCOSUL. As demais fontes, mencionadas nos incisos II e III do art. 41, so fontes
jurdicas derivadas.
O art. 42 do Protocolo de Ouro Preto dispe que as normas oriundas dos rgos do
MERCOSUL previstos no Artigo 2 deste Protocolo tero carter obrigatrio e devero,
quando necessrio, ser incorporadas aos ordenamentos jurdicos nacionais mediante os procedimentos previstos pela legislao de cada pas. Notamos, portanto, que, diferentemente do
que acontece no Direito Comunitrio Europeu, as normas jurdicas oriundas de fontes jurdicas derivadas do MERCOSUL no tm aplicabilidade imediata, 20 muito menos efeito direto.
As normas que impem obrigaes aos Estados-Partes devem ser internalizadas de acordo
com o procedimento de cada Estado. No caso brasileiro, as normas de competncia do Executivo so implementadas na rbita interna por atos administrativos do Executivo, as demais
precisam ser transformadas em lei, o que requer a participao do Congresso Nacional, que
adotar o mesmo procedimento legislativo aplicvel elaborao de lei originariamente inter19

Possuem legitimidade ativa os Estados-Partes e particulares que tenham direitos subjetivos violados em decorrncia de interpretao, aplicao ou descumprimento de norma do MERCOSUL. A legitimidade passiva tosomente dos Estados-Partes. As instituies do MERCOSUL e particulares no so sujeitos passivos de reclamao interposta junto CCM.
20
Por fora do art. 249 do Tratado de Roma, no mbito da Unio Europia, os regulamentos, diretivas e decises so obrigatrias a todos os Estados-Membros, no fincando a merc de eventuais mecanismos de recepo
previstos no direito nacional dos Estados-Membros.

na.(PEREIRA, 2001, p. 57-58). Destarte, a norma jurdica do MERCOSUL s aplicvel

aps internalizao, isto , aps a sua integrao ao direito interno de cada Estado-Parte.
5 - Democracia e institucionalizao poltica:
Boa parte da bibliografia consultada relaciona as anlises dessa experincia no Cone Sul com
o movimento integracionista verificado em nvel global. Parece no haver como negar a
influncia desses acontecimentos. Neste sentido, dois tipos de postura puderam ser
verificadas: o otimismo bolivariano e o oportunismo histrico.
A primeira modalidade est associada aos antigos ideais de homogeneizar as diversas culturas
da Amrica Latina e apresentar suas demandas polticas e econmicas a nvel global em unssono, com vistas ao fortalecimento relativo de cada um dos parceiros. O segundo tipo , em
certa medida, auto-explicativo. Existe a percepo de que iniciativas como o MERCOSUL
so orientadas para beneficiar grupos nacionais e multinacionais especficos. Da vislumbrase a possibilidade de que a integrao regional seja o primeiro ato rumo abertura multilateral das Amricas, num cenrio geral de liberalizao. Com o fracasso da rodada Uruguai do
GAAT, e o decorrente surgimento da OMC, o MERCOSUL foi visto por muitos como parte
de um bloco interamericano de comrcio, no esprito da iniciativa Bush ou, mais recentemente, da rea de Livre Comrcio das Amricas - ALCA.
Entretanto, no bojo dos processos seletivos de liberalizao comercial que se desenham no
mundo, uma postura pragmtica v a consolidao dos vnculos regionais como uma forma de
se precaver contra cenrios futuros adversos. Neste contexto, a integrao constitui-se, basicamente, numa noo defensiva, tal como se apresenta na Europa. Superada a Guerra Fria, o
Velho Mundo utiliza mecanismos integracionistas para combater a instabilidade poltica, as
disparidades econmicas e os aspectos violentos do nacionalismo. Esta noo est claramente
enunciada no Tratado de Maastricht, que preconiza o desenvolvimento europeu rumo a uma
unio poltica que articule, por um lado, elementos comunais de poltica econmica e monetria, e, por outro, polticas externas e de segurana comuns.
Transposto para a Amrica Latina, o fim dos antagonismos que potencializaram as rupturas
jurdico-institucionais internas, desde o incio dos anos sessenta, condiciona os esforos para
o desenvolvimento poltico e econmico da regio. Neste sentido, defensiva a disposio de
"crescerem juntos", reafirmada em todos os tratados regionais desde a Ata para a Integrao
Brasil-Argentina, de l986, bem como as noes coincidentes de defesa da plena vigncia das
instituies democrticas, celebrada pela Declarao de Iguau. Estas prerrogativas so vistas, hoje, como pressupostos indispensveis para o sucesso do processo de integrao.
Este parece ser o cerne das questes referidas a dimenso democrtica no processo de integrao sub-regional. Subjacente a prpria noo de integrao est a necessidade de instituies supranacionais como condio basilar para a constituio do MERCOSUL, conforme
consagrado no Tratado de Assuno. Porm, apesar dos esforos envidados por alguns setores
da sociedade civil, como crculos intelectuais e sindicalistas, o arranjo macro-institucional
engendrado para viabiliz-lo no tem sido visto como o mais adequado para os fins manifestos. Centrado no Conselho do Mercado Comum e no Grupo do Mercado Comum21, tal arranjo
restringe os espaos de participao social e cerceia o envolvimento de outras esferas governamentais, como os poderes legislativos e judicirios de cada pas.
21

O Conselho do Mercado Comum - CMC, rgo superior do MERCOSUL, tem como atribuio bsica a conduo poltica do processo. O Grupo do Mercado Comum - GMC um rgo executivo, centrado nos Ministrios da Fazenda e Relaes Exteriores dos quatro Estados Membros, cuja principal funo propor medidas
concernentes aplicao do Programa de Liberalizao Comercial e coordenao de polticas macroeconmicas.

A estrutura bsica de organizao institucional do MERCOSUL parece seguir, para fins de

um enquadramento terico, o modelo de equilbrio proposto pela primeira vez por Joseph
Schumpeter, em 1942. 22 Tambm denominado de elitismo pluralista, esse modelo concebe
as modernas sociedades industriais - dentre as quais se encontram, em maior ou menor grau,
as sociedades latino-americanas - a partir de trs categorias bsicas: equilbrio, pluralismo e
elitismo.
A questo do equilbrio, para alm da harmonizao sistmica entre os diversos grupos que
disputam o poder, diz respeito, modernamente, consolidao da ordem poltica e estabilidade dos modelos nacionais de desenvolvimento econmico. Aqui, a manuteno das regras,
expressa na continuidade de macro-polticas e na transio pacfica do poder, o elemento
primordial. A importncia deste equilbrio, que dever ser preferencialmente democrtico,
define, inclusive, polticas multinacionais de ajuda e investimento23. A problemtica do pluralismo diz respeito forma pela qual grupos e indivduos orientam suas condutas sociais. Neste plano, a atuao dos atores sociais definida pela identificao mais ou menos precisa de
seus interesses no plano poltico, cultural e econmico. Por fim, a questo do elitismo evidencia-se na excluso do conjunto da sociedade civil das esferas de planejamento, implementao
e gesto de polticas pblicas, em sua caracterizao mais ampla. Capitaneadas por grupos
polticos e econmicos mais ou menos perenes e restritos, tais polticas buscam na sociedade,
de um modo geral, apenas legitimao para suas aes e recursos para sua implantao e continuidade. Assim sendo, a estrutura poltico-institucional do MERCOSUL, alm de antipopular e excludente, parece inadequada para realizar seu principal objetivo: a construo de
um novo modelo econmico-produtivo fundamentado num verdadeiro mercado comum.
Em La Dimensin Poltico-Institucional y los Desafios del Mercosur en el perodo de Transicin, Jos Maria Gmez (s.d.) corrobora esta afirmao destacando trs pontos bsicos de
assimetria entre meios e fins que caracterizam o MERCOSUL. Em primeiro lugar, o autor
aponta seu carter contratual, expresso pela dimenso alfandegria e pela fragilidade das ini22

No incio deste sculo a teoria democrtica clssica, de carter liberal, sofreu profundas crticas dos autores
realistas, que colocaram abaixo os pressupostos bsicos de um modelo de democracia calcado no sistema capitalista de mercado. Pensadores importantes como Vilfredo Pareto, Gaetano Mosca, Robert Michels, Carl Schmitt,
Sigmund Freud e Max Weber questionaram, por caminhos e finalidades distintas, a concepo liberal clssica de
mundo social e de tipo humano, afirmando o carter conflitivo e adversarial da poltica, a singularidade e potencialidade do inconsciente humano, a relao entre elites-massas e a oligarquizao das organizaes inerentes a
democracia. Deixaram, ento, um legado pessimista em relao a excelncia do ser humano comum, bem como
da esfera pblica para o alcance da felicidade societal. No final dos anos trinta, superando os realistas do princpio do sculo, Joseph Schumpeter argumentou contra a tradio socialista, rompeu com as utopias liberais e
criticou a concepo clssica da democracia. Atravs de vrias obras, dentre as quais destacamos Capitalismo,
Socialismo e Democracia, postulou a tese de que a democracia nada mais que um mtodo de produo dos
governos e que a atividade poltica, e no a sociedade, possui a mesma lgica do mercado, abrigando consumidores ordinrios e empresrios polticos, estes considerados empreendedores responsveis pela administrao,
organizao e produo de alternativas de governo. Neste mercado, os polticos competem disputando as preferncias dos consumidores, intimamente relacionadas aos interesses individuais. Em sua concepo ultra-realista,
Schumpeter inverteu a concepo liberal sobre o indivduo autnomo, racional e hiperparticipativo, descaracterizando a idia de vontade geral como vontade nica e resultado da agregao das vontades individuais em prol
do bem comum. Para ele, com a trivializao dos direitos polticos e a massificao das informaes (democratizao?), a capacidade do cidado em obter conhecimentos inversamente proporcional a sua possibilidade de
process-los. A participao ento, se d em relao aos interesses de cada um e o cidado nem sempre sabe o
que est ocorrendo, existindo um dissenso entre pessoas e grupos.
23
Em artigo publicado na edio 1533 da revista Veja, onde avaliava a participao diplomtica brasileira na
Conferncia Internacional de Davos, Sua, o historiador Lus Felipe de Alencastro referendou esta proposio
ao afirmar que a principal diferena entre a organizao econmica brasileira frente ao Mxico e aos pases do
sudeste asitico que, malgrado suas imperfeies, ela assenta-se sobre uma estrutura poltica democrtica. Tal
fato, defendeu, deveria inclusive ser mais bem aproveitado pelo governo FHC.

ciativas de coordenao de polticas macroeconmicas por parte dos Estados24. Em seguida,

destaca a provisoriedade a qual os mecanismos, as normas e as instituies at aqui engendrados para dinamizar o projeto esto submetidos, posto possurem validade restrita fase inicial
do processo de integrao. Por fim, aponta seu carter intergovernamental como um dos aspectos mais incongruentes. Para Gmez, a atual estrutura contrape, por um lado, a natureza
dos problemas e das tarefas da agenda atual do acordo, cuja resoluo pressupe a existncia
de uma autoridade supranacional capaz de produzir direitos e polticas comunitrias, e, por
outro, a afirmao do carter intergovernamental dos organismos e regras que efetivamente
administram a integrao.
Assim estruturadas, tais bases so vistas como insuficientes para responder ao problema crucial enfrentado pela proposta neste perodo de transio, qual seja,
ou continua aperfeioando este esquema estrutural com fins a torn-lo mais congruente com
um objetivo ltimo mais realista - talvez aspirar uma zona de livre comrcio e no um mercado comum -, ou, se o que se pretende efetivamente caminhar em direo a um mercado
comum, que se institua no projeto instncias dotadas de atribuies supranacionais, em
termos de instituies, burocracia, polticas e normas comunitrias" (GMEZ, s.d., p. 456).

A rigor, para adequar-se aos propsitos de um mercado comum, que pressupe a coordenao
de polticas alfandegrias e livre circulao de fatores de produo dentro da Comunidade, o
atual processo de integrao sub-regional deve ampliar suas esferas de participao poltica,
no s a nvel governamental, mas em termos da incorporao efetiva de outros atores. Notase, portanto, que para alm das consideraes de carter estrutural, o escopo do MERCOSUL
expe os limites e a forma da presente dinmica de democratizao verificada no continente,
centrada fortemente nas propostas e iniciativas do poder executivo.
Desta forma, democracia e integrao assumem significados especficos no contexto da integrao dos pases do Cone Sul. Democracia ope-se diretamente a um passado imediato, fortemente marcado pelo autoritarismo dos regimes militares. Neste sentido, a discusso sobre
democracia participativa, em debate na Europa e nos EUA desde a segunda metade dos anos
60, parece no repercutir na regio. Em que pese experincias como o oramento participativo, implementado pela na cidade de Porto Alegre desde 1986 (e de certa forma tornadas modelares face eleio de Lula), e a emergente figura do consumidor-cidado, elemento que
interage na dinmica de oferta de bens e servios pblicos e privados - para nos atermos somente a alguns aspectos da realidade brasileira - formas ampliadas de interveno popular so
secundarizadas pelas elites polticas e econmicas do MERCOSUL. O segundo termo, integrao, refere-se basicamente a uma estratgia de desenvolvimento que, a partir do reconhecimento das alteraes na ordem econmica mundial, busca na constituio de mercados integrados as opes de intercmbio comercial e o aumento da produtividade das economias envolvidas.
Esta estratgia, como podemos perceber, parte de cinco pontos bsicos: insero competitiva
da economia regional em um mundo de grandes blocos econmicos, incremento da produtividade atravs de economias de escala, estmulo ao acompanhamento dos fluxos do mercado
mundial, contnua expanso para atrair pases vizinhos e, por fim, o envolvimento do setor
privado como principal agente econmico do processo. A partir deste contexto, no qual a consolidao do processo democrtico condio bsica para viabilizar os esforos de integrao
e de cujo sucesso econmico depende a prpria estabilidade poltica do continente, Jos Maria Gmez afirma que:
24

Vrios analistas vem o Plano Real, em curso desde 1993, como um esforo do governo brasileiro em reunir
condies macro-econmicas para efetivar sua pretensa liderana no cone meridional latino-americano.

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os dois temas tornaram-se, ento, objeto de intensa valorizao: a democracia passou a ser
considerada um fim em si mesmo, enquanto a integrao passa a ser visualizada como um
meio econmico factvel e necessrio". (GMEZ, 1991, p. 227).

Porm, em que pese esta relao imediatizada, Gmez aponta graves problemas de ordem
terico/prtica no que concerne a sua especificidade no contexto latino-americano.
Inicialmente, so destacadas as fragilidades dos resultados alcanados aps aproximadamente
10 anos de experincia. Embora considerando todos os aspectos conjunturais e estruturais que
permeiam esta relao, os resultados alcanados se situam muito abaixo das expectativas iniciais, no s no que se refere s relaes comerciais stricto sensu, mas tambm no que tange
ao envolvimento real dos principais atores do processo. Em seguida, so apontadas as dificuldades referentes s alteraes na ordem internacional, como a abertura de imensos mercados no leste europeu, na China e na Amrica do Norte, via NAFTA, bem como a perda de
importncia estratgica do continente com o fim da Guerra Fria. Por fim, so destacados os
empecilhos que o contexto scio-histrico latino-americano impe relao democratizao
x integrao econmica, como produto dos diversos tipos de consolidao democrtica e inter-relao econmica que esto em curso na Amrica Latina.
Este ltimo aspecto parece absolutamente essencial. O modelo de integrao regional que
vem sendo ostensivamente mostrado para a Amrica Latina o modelo Europeu. No entanto,
apenas as diferenas scio-econmicas e culturais entre os signatrios dos dois processos,
bem como o tempo de gestao de cada um deles, j seriam sinais suficientemente claros do
abismo que os separa25. Em termos mais precisos, seria fundamental a reflexo e a objetivao de um processo mais afinado com a realidade latino-americana, no s no que concerne a
sua posio econmica e social global, mas tambm no que tange a sua especificidade cultural.
Igualmente, duas outras variveis de ordem poltica merecem ser consideradas. Primeiramente, com exceo do Uruguai, os demais pases no completaram seus processos de consolidao democrtica. Isto significa que so institucionalmente frgeis e politicamente instveis,
caractersticas advindas das prolongadas dominaes autoritrias e agravadas pela crise econmico-social do Estado, assim como pelo estilo poltico com que se tem, historicamente,
governado cada uma destas unidades nacionais. Em segundo lugar, mister reafirmar o carter interestatal da empresa - talvez por se tratar de uma alternativa governamental de desenvolvimento e consolidao institucional - onde os agentes civis, mesmo os mais diretamente
afetados, no possuem participao efetiva.
A prpria dinmica imprimida por seus agentes mais significativos - burocracia interestatal e
setores empresariais - revela o carter excludente da proposta de integrao. Percebida fundamentalmente por seu potencial desenvolvimentista a nvel econmico, ela assume uma identidade direta com a consolidao da democracia a nvel subcontinental. Este aprofundamento democrtico, entretanto, no busca chamar a sociedade civil para uma efetiva participao na vida poltica e econmica do Estado.
O caminho at aqui trilhado pelo MERCOSUL, portanto, aponta uma ambigidade estrutural.
Por um lado, assume um carter primordialmente desenvolvimentista, deflagrado por elites
polticas e econmicas (fato que o expe a sucessivas crises, como a que hora se verifica nas
relaes Brasil Argentina em funo do setor de eletrodomsticos), embora a meta seja a
construo de um mercado comum. Por outro, sua contrapartida poltica, a consolidao de25

Este abismo emprico deveria suscitar, necessariamente, uma postulao terico-metodolgica igualmente
diversificada, uma vez que, objetivamente, tratam-se de processos diferenciados, embora algumas semelhanas
mais gerais, como o fato de constiturem-se como alternativas de desenvolvimento econmico para os parceiros
envolvidos e realizarem-se em um plano scio-cultural com algumas referncias em comum.

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mocrtica em curso, parece no possuir a envergadura necessria para realiz-lo, na medida

em que limita a participao societal.
6 - Consideraes finais:
Este trabalho procurou mostrar como se desenvolve a relao entre democracia e integrao
regional no mbito do processo de integrao econmica dos pases do Cone Sul. Para tal,
aps projetarmos um foco sobre a histria dos movimentos de integrao econmica que precederam o MERCOSUL, buscamos realizar uma anlise do significado desta relao, chamando ateno para os principais problemas presentes. Neste ponto, foram especialmente
destacados seu carter contratual e sua condio de provisoriedade, que impede a construo
de instituies supranacionais de carter mais abrangente, tanto no que concerne s suas funes, quanto no que se refere aos setores sociais efetivamente envolvidos. Por fim, aludimos
ao carter intergovernamental que o processo de integrao sub-regional vem apresentando.
As concluses mais gerais apontam que o processo de integrao em tela caracteriza-se por
ser uma estratgia interestatal de desenvolvimento econmico e consolidao do modelo de
democracia que se instalou no continente a partir de meados dos anos oitenta. Este modelo
tende a aproximar-se da matriz "elitista pluralista" de Joseph Schumpeter, fato indicado pela
baixa mobilizao social condicionada prpria gesto poltica do processo at ento, que
privilegia sobremaneira as esferas estatal-burocrticas e empresariais. Neste contexto, a identidade latino-americana apresenta-se mais como substrato ideolgico, do que necessariamente
como matriz basilar, apesar do histrico consenso em favor da integrao.
Este trabalho, no obstante, buscou apenas mapear estas questes, possibilitando-nos uma
primeira sistematizao acerca de problemas cruciais no s para a temtica em tela, mas,
sobretudo para a questo do poder e do desenvolvimento na Amrica Latina.
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