ERNESTO PALACIO

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f"OLt:CCJ:'II

CPULA

EDITORIAL

GUILLERMO

KRAFT

FUN.DAD.o\

EN

LIMITADA

186~

BUENOS AIRHS

BIBLIOTECA

NACI~AL

DE MAESTROS ""
._________________

~
.
)

J>ROLOGO
Los problemas que plantea la accin prctica nos llevan a
la bsqueda de antecedentes. La consideracin de los antecedentes, por va comparativa, nos conduce al descubrimiento
de ciertos principios generales. He aqu cmo un poltico se
convierte en filsofo.
Este propsito no es incompatible con una gran fe y con
una gran esperanza. Pero la fe no pierde nada con ser lcida}
ni la esperanza disminuye en fervor cuando trata de encuadrarse en los limites que la realidad impone.
Lo dicho indica que me encuentro en el polo opuesto de
esa concepcin hegeliana segn Z.a cual lo que ocurre tiene necesariamente que ocurrir y es lo mejor por ser necesario. La
marcha de la historia no es un puro azar} sino que depende de
la inteligencia y la voluntad de quienes en ella actan. La polllica es el arte de lo posible. Las ocasiones histricas pueden
aprovecharse, desperdiciarse o frustrarse. Ningn esfuerzo poT
comprender es estril, puesto que el buen obrar surge del juicio certero. Una advertencia o una accin oportunas pueden
cambiar el curso de acontecimientos que, oont,e mplados superficialmente} pareceran fatales.
Era natura./ que aquel in.terrogante sobre nuestro destino
concreto buscara su respuesta en la filosofa y en la historia.
Y que se transformara en preguntas de carcter mds general:

ERNE TO P t .A 1

udle~s

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t'r ta d

qui r si tu

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. resente ensayo)
rin ipios n n ra l s d la cz ncia poltica que
. i nd a toda posicin d trinara concreta e; un
lu iones aplicables a ualquier pas y ~ ues.
i n hi t ri a.
cual.

A a o l i.tulo T orfa del Estado pa1 a presuntuo p .

: ~
.
so) a, a
un lz b1 o d t 111 s aso volu m n a qut nes se hallan habztua.

dos a nc ntrarl 11 las obras exhausti as de los juristas) com.

pu stas d
,~ s touz o~ ~on. abundant l gislacin comparada.
Pero tne 01npla e 1ezvzndzcarlo pa-ra tJ.n ensayo de ciencia
poltica~ qu
s 1 almente una teora d l Estado: no podra
pone1Ze ot,~o titulo sin violentar su int ncin y su contenido.
Por lo qu ha a la calificacin de u i n ia poltica", me re
111 ito a las p inas p1-eli1nina1"es de la Hi tory of the Science
of Politics, d sh F1,ederick Pollock, y a los Elementi di Scien
za Politica, de Gaetano M osea, cuyos a1au.mentos me parecen
lo suficienternente persuasivos para d svir tuar todas las obje
.
czones.
Un esbozo de la doctrina aqu expu sta fue desarrollado
por m en una conferencia que pronun i en la Facultad de
Derecho de la Universidad de Buenos ir s, a mediados del
ao 1948, bajo el ttulo de Realismo P ltico. Los captulos
111, IV y V~ tal como aqu apa1~eaen, se publica'ron en la "Re
vista, de la misma Universidad en la entr ga coi1espondiente
a octubre-diciembre de 1948.
Si este ensa o provoca,~a un renovad o inters por el estudio
de los problemas tericos de la poltica, n stos momentos en
q ue la accin se resiente de anemia doctrinaria, hab'ra logra
do su principal objetivo. No pretendo pos er una panacea,
sino aportar al debate una serie de ideas tiles, apojadas en
una intuicin que conside1~o fecunda en posibilidades. Cr~o
que su lectura puede resultar beneficiosa. E,n tltima instanCJa,
si fracasa como leccin, quedar como t tirnonio.

Es iguahnentt n Sario, supongo, que el gobier.n o

votxlad ro y el t1ni digno de etSe nomb re sea aquel
donde los Jefes p s an una ciencia real y no slo apa-

r nt , ya g:obiorn n s gn ~as leyes o ISin Jcycs, por

el libre conscnti,lni nto o .Ja fu.crza, ricos o pobres:
no hay que to1nar 1n cu,e nta ninguna de estas osas
cuando se trata el .la verdad. - PLATN, El politico
o d la realeza.

cn1prc la oonfusi:on delJ,e persone. - Princ:pio f.u del

n1al d 1la cittade. - DANTE, Paradiso, X VI, 67-8.

La politiq ue est oon1-me le ~sphynx de ~la fable: elle

devore toUJs .ceux qui n'eX'pliq.u ent pas ses eni~me~s. RIVAROI., Oeuvres choisies, 1, 262.

CONSIDERACIONES PRELIMINARES
l. Comptensin de los fenmeuos politicos. -

2. Na-

turaleza de la ciencia poltzca. - 3. La realidad en la

ciencia poltica. - 4. T entativa de una poltica pura. 5. El m todo y la realidad en el estudio de lo poltico. - 6. El orden poltico natural.

1. La accin prudente es n1ejor que la accin a ciegas. Y la

accin prudente implica una cierta dosis de previsin y el doIninio seguro de las circunstancias. Como el buen navegante
uecesita, para llevar a trmino su nave, un conocimiento exacto de las mareas y de los vientos, de las profundidades y de
las alturas (o en otras palabras, de la ndole del mar y el riesgo constante que late en su seno), as el poltico prudente debe esforzarse por conocer la ndole de la n1ateria sobre la cual
?.cta, mucho ms compleja y llena de asechanzas. Existe una
ciencia y un arte de gobernar, con1o existe una ciencia y un
arte de navegar, o de construir casas, o de labrar la tierra. Existen leyes .tan constantes en la vida poltica como las que rigen
el movimiento de las mareas y cuyo desconocimiento puede
provocar catstrofes y hasta el derrun1be de un rgimen, tal
como se derrumba un edificio cuyas medidas calcul mal un
arquitecto ignaro.
A esas leyes nos referiremos en este ensayo. No hay duda de
que es mejor conocerlas que ignorarlas. La opinin corriente
t

14

ERNESTO PALACIO

considera la aptitud polti

. f
ca como una
.
In u sa, que no requiere ningn a ren . es~eoe de sabictu ,.
un error romntico muy fcil d
pb . dizaJe tcnico E. rta
1,f
e re a tir V e d d
. s ste
I Ico nace tal y que el e studio m.
. . r a es que el
n
,
f. .
Inucioso de tod
po.
o seria su Iciente para otorgar el d
. a la literatu
1
on a quien
1
ra
d 1
o a natura eza. Pero si esto es e
se o ha neg
d 1
.
xacto, como en 1
aos os artistas, es tambin evident
1 . _e caso de to.
.
f
e que a ciencia
.
no estorba
Sino que avorece la expresin de 1

1
,
.
a personalidad
'
e]tmp ares mas emJnentes -un Dant
L
, y que los
. .
e, un eonardo
.
' un Goet h e- se dan cuando coincide el
genio creador con el d . .
total de los medios resultado de
ominw
b 'd
,
una completa y ref d
sa I ura. En cambio, con cunta frecuencia ocurre 1 Ina a
rt' t f
d
. .
.
e caso del
a. 1s a rustra
o
por
deficiencia
de
los
m
d'

.
e Ios expresivos
ori
g1nada en el desconocimiento de la materia misma qu
' .
y
,
e emp1ea!
as1 como en e1 arte, en la poltica. Csar afirmaba, segn
cuenta Plutarco, que Sila haba fracasado en su intento de
perpetuar su dictadura, "por .su falta de letras" ...

2.

Pero en qu consiste la ciencia poltica? Debe responderse ante todo a esta pregunta, para desvanecer ciertos errores corrientes en que incurren algunos. Hay quienes niegan
la existencia de una ciencia poltica. Y hay quienes creen
que son versados en dicha ciencia los que conocen derecho
constitucional, derecho administrativo, economa poltica, estadstica, legislacin del traba jo o una cualquiera de estas disciplinas.
El presente ensayo es una refutacin a la opinin de los
primeros. En cuanto a la de los otros, que tiende a reconocer
una especial capacidad poltica a los abogados, diremos q_ue
es radicalmente falsa. El cultivo de esas disciplinas accesonas
11ca necesariamente

to de la realidad pono 1mp

e 1 conocimien
'
o el coltica, ni da autoridad para opinar sobre ella, asi com.
.
.
f ere aptitud ni
nacimiento de las r eglas gramau.c~les no con 1
autoridad para juzgar a Shakespeare.

TEORTA DEL ESTADO

15

Cuando las nociones econmicas y jurdicas no estn vivificadas por la versacin poltica y cuando el saber gramatical
no est al servicio del sentimiento esttico, lejos de ser una
ayuda, son un obstculo para el conocimiento, pues llevan en
s mismos la tentacin de aplicar a la realidad viva el patrn
de una letra muerta. Basta hojear el diario de sesiones de cualquier parlamento para comprobar que no hay quimera irrealizable, en el orden de la organizacin social o poltica, que
no haya encontrado a un jurista que la sostuviese en serio.
Y quin no ha ledo los alegatos profesorales a la manera de
Valbuena tendientes a demostrar, a fuerza de lupa y antecedentes comparativos, que Cervantes o Montaigne escriban
1nal? Entre un filsofo poltico y un constitucionalista corriente existe la misma relacin, en el orden del conocimiento, que
la que puede haber entre un bilogo y una partera. Y en cuanto a la percepcin que de los fenmenos polticos puedan tener un constituciona1ista o un economista, por el mero hecho
de ser tales, resultar tan mediata y convencional como la que
de la anatoma humana posee un sastre. La ciencia poltica
tiene dominio eminente sobre las disciplinas accesorias y puede
juzgar sus errores, y no al contrario.

3. La ciencia poltica estudia la polisJ o sea la sociedad

humana organizada, no en su legislacin escrita, no en el aspecto formal de la produccin y el consumo, no en sus modas
pasajeras, sino en su proyeccin histrica y en su totalidad,
especializndose en su expresin como Estado, o sea las relaciones de gobernantes y gobernados, de sujeto activo y pasivo
del poder, como voluntad y como accin. Es, por consiguiente,
una ciencia moral) puesto que versa sobre la conducta (conducirse a s mismo, conducir a otros, ser conducido), palabra
. que en su raz etimolgica encierra el significado de ir 'juntos.
Originariamente se consider la poltica como una rama
de la moral, destinada a dictar las normas que deban regir

16

ERNESTO PALACIO

la accin del hombre como cives} sin una d

.
emarcan
.
.
ta entre su aspecto de ciencia y su aspecto d
n exac.
,
.
.
e arte. Per0
normas no podian ser arbitrarias, sino posibles d
esas
.
d
d
D

'
a
ecua
da
1a :ea l I a . e aqu surgi la idea de una realidad ol ~ a
resistente a la voluntad de los hombres, indoblegabl PI tic~,
e a capn.
.
ch o, con 1eyes propias, semeJantes a las de la natural
. .
eza Inan1.
.
.
~ada_, y objeto ~e obser~a~I~, y estudio a la manera de las
c~.en_c1as naturales, y la dis.tincion consiguiente entre esta disCiplina de orden especulativo y el arte prctico del gobie rno.
Se trata, naturalmente, de una ciencia emprica, que tiene conlo nico criterio de verdad la coincidencia de la norma resultante con la experiencia histrica y la realidad cotidiana. Pero
una gloriosa tradicin de pensadores, desde Platn y Aristteles
hasta nuestros das, a travs de Vico, Bacon, Maquiavelo, Hume, Montesquieu, Burke, Proudhon, Sorel y Pareto, ha realizado ?na abundante cosecha de nociones y frmulas, que configuran una sabidura de aplicacin se gura a todos los casos
de la vida colectiva. Diagnosis y teraputica que slo necesitan ser ms conocidas para ser ms eficaces.
En este aspecto, la ciencia poltica es un compartimiento
de la sociologa, y su campo de experimentacin, por decir}o
as, no es otro que la historia, ciencia que, a su vez, se halla
fuertemente enraizada en la antropologa y en la psicologa.
El estudioso de la poltica d ebe ser (o debe tr_a tar d ser) socilogo e historiador, a la vez que conocedor del alma humana;
y el poltico actuante no pierde nada, sino que gana mucho,
cuando se halla impregnado de esa sabidura. El hbito mental del historiador se asemeja al del poltico, y por esto no es
rara la coincidencia de an1bas actividades, a partir del prece-.
dente ilustre de Csar.

4.
Este libro es una tentativa de poltica pura. Entendemos
por tal la tendencia a explicar los fenmenos polticos por ~an
sas tambin polticas, y no por causas morales, econmicas,

TEORIA DEL ESTADO

(-

17

sociales, jurdicas o tnicas. Lo poltico es un aspecto singular

y predominante en la compleja realidad social, que puede
y debe abstraerse de los fenmenos simultneos y concordantes que lo acompaan, para obtener resultados ciertos. Si la
ciencia poltica ha quedado en retraso, hasta el punto de que
todava se niega su existencia como tal, ello ha obedecido sin
duda a la confusin permanente de sus nociones con las de otro
orden de conocimientos. Desviada de la ruta real que le seal Aristteles, ha sido, en los tiempos modernos, vctima de
los economistas, de los socilogos y, sobre todo, de los juristas,
que la degradaron a un papel de cenicienta de sus respectivas
especialidades, la despojaron de su majestad hereditaria, la
saquearon y la vistieron luego de andrajos.
Se necesita una reaccin, en el sentido de restablecer la
ciencia poltica en su antigua jerarqua, independizndola de
esa servidumbre. La poltica puede y debe estudiarse con prescindencia de la moral (aunque sus fenmenos son una clase
especial de fenmenos morales) , de la economa y del derecho, as como la geometra del espacio se estudia con prescindencia de la cosmografa.
Este libro no trata, pues, del "Estado de derecho", sino
del Estado de hecho. N o como debe ser} sino .como es.
No nos interesan las finalidades que se atribuyen al Estado,
sino sus modalidades. No las apariencias, sino las esencias. No
los ideales polticos, sino las realidades polticas.

5. Ponemos en guardia al lector contra cualquier mala interpretacin posible de estos conceptos.
La tentativa de estudiar los fenmenos polticos como hechos naturales no significa de ningn modo mecanicismo, ni
determinismo, ni ninguna posicin escptica con respecto a
los ideales de perfeccin, ni a las influencias de orden espiritual que acten en la vida poltica. Significa solamente un
mtodo para llegar a resultados seguros. El lector de este li-

18

ERNES1'0 PALACIO

bro comprobar que, para el autor la rd .

los hombres es, principalmente u ,
1 ~Cin poltica entr
e on esto basta. Si se propusiera' sentar
na re actn d .
e
1 .b
e tipo moral
t

as ases de u E

P.erfe
. e o y o~nnara sobre las influencias de orden
n stado
hgwso que JUzgase mejores para la felicid d 1 ~oral y re.
hablara en trminos de ciencia polt.
~ co ectiva, ya no
1ca, sino como m
.
1
o apstol de su credo.
ora Ista
Creemos que la sociedad puede perfeccionarse Pe
.
esfuerzo humano lograr variar las leyes diremo
ro nm~n
'
s ISica~ ( cpucrt
n_aturaleza) , a que obedece la sociedad poltica y que e
~.
hbro se estudian. Existe un orden natural El recono . n_ este

cimiento
de este. orden no significa negar el orden sobrenatural. Si no se
hace ninguna. referencia a l en el curso de esta obra es porque no se escnbe un tratado de teologa, sino de poltica. Cuan-

f .

do un mdico catlico estudia el problema del cncer, no tiene por qu dedicar un captulo a la salvacin del alma de sus
enfermos.
Y ste es un libro de diagnosis y de teraputica, en cierto
modo, pues seala los sntomas de los ~ales polticos y las condiciones de la salud. Sntomas claros, condiciones objetivas.
Podrn discutirse las conclusiones, pero no la se-riedad del mtodo adoptado, que evita la confusin y el equvoco. Los males polticos se remedian con buena poltica. Para operar un
caso grave se necesita un mdico. Ello no excluye que se llame
tambin al confesor. Lo que resulta inaceptable es que se tr~
te de reemplazar la teraputica o la ciruga con sermones, como ocurre frecuentemente en esta materia, tan propicia a los
excesos de la improvisacin y de la fantasa.

6.
Existe un orden poltico natural~ que la cienCia pol~tica
conoce y describe. Cuando la accin poltica se sujeta a dicho
orden, hay estabilidad y bienestar. Cuando dicho orden se
perturba , hay inestabilidad, anarqua latente o declarada Y

m1ser1a.

..;;

Tl.i-ORIA DEL ESTADO

19

El orden poltico natural es independiente de los llamados

regmenes de gobierno. Puede coexistir con cualquiera. Puede transgredirse en cualquiera.
Las transgresiones al orden natural tienen como sancin
-prxima o remota- la accin revolucionaria. La revolucin
slo es legtima cuando implica una restauracin del orden.
Cuando no, el estado revolucionario subsiste hasta que el orden natural se restablece.
El orden natural supone la colaboracin de todos los elementos del Estado para la obtencin de un fin comn.
T al-es son los principios fundamentales de la ciencia poltica, cuya permanente validez se intentar demostrar en las
pginas que siguen.

II

CONOCIMIENTO Y ACCION
l. Sujeto y objeto de los fenmenos polticos. - 2. Voluntad y necesidad en la accin poltica. - 3. Conocimiento de la realidad poltica. - 4. Poltica idealista
)' poltica realista. - 5. Idelogos y estadistas. - 6. El
S~~er po~~ico es saber humanista. - 7. Sabidura y acczon polttz.cas. - 8. Sab.e r y poda jJolticos. - 9. Conquista y ejercicio del poder poltico.

1 . El primer problema que se ofrece a la consideracin del

estudioso de la poltica es el siguiente: En qu medida depende la organizacin de la sociedad de la accin y la voluntad
de los hombres y en qu medida se resiste a ellas? Dicho en
otras palabras, se trata de determinar si la materia sobre la cual
acta la voluntad poltica es maleable y dcil hasta el punto
de aceptar todas las formas que conciben la inteligencia y la
fantasa de los teorizadores, o si obedece a leyes propias, tan
inflexibles como las que rigen a la naturaleza inanimada y a
las cuales debe obedecer el legislador, as como el tallista debe
seguir la veta del duro tronco para lograr la imagen.
La cuestin es, sin duda, ardua y de difcil solucin por
una frmula. Las posiciones que se adoptan frente a ella determinan las dos tendencias principales en que puede dividirse el pensamiento poltico.
De un lado se sitan Platn, los utopistas, los idelogos
del siglo xvniJ Rousseau y la escuela contractualista, cuya

BIILIOTE , ~~~~ CfOfiiAL

DE
TROS

22

ERNESTO PALACIO
...

concepcin inspira gran parte del constitucionalismo e

. . . . d d
h
ontem~
porneo, basado en principios e erec o natural. De una
ma.
nera general puede decirse que .e sta escuela toma como punt
de partida al hombre y pretende realizar un estado social a ~
medida de una idea preconcebida sobre la felicidad del ser humano. En esta tendencia debemos afiliar al revolucionarismo
actual, aun en la forma seudocientfica del marxismo, cuyo
postulado de una sociedad sin clases como meta denuncia su
origen. El otro grupo de pensadores, desde Aristteles hasta la
mayor parte de los modernos, pasando por Maquiavelo y Bur
ke, funda sus doctrinas en el estudio de la colectividad organizada, tal como se presenta histricamente, y trata de indu
cir las leyes a que obedecen los movimientos colectivos.

2. N o se nos oculta lo excesivamente simplista de esta cla

sificacin, que deja en la sombra muchos matices de pensamiento y pone en el mismo saco a pensadores que acusan notables
divergencias de actitud (el pesim ismo de Hobbes y el optimismo de Rousseau, verbigracia) y que parecera desconocer las
exquisitas intuiciones sobre la realidad poltica, universalmente vlidas, que se encuentran aun en los utopistas de estirpe
platnica. .Pero no pretendemos escribir una historia del pensamiento poltico. Bstanos con mostrar .las dos tendencias dialcticas en que se divide, ambas igualmente legtimas, porque
obedecen a orientaciones permanentes del espritu humano, y
cuyo choque estimula la obtencin de la verdad y constituye
p~r .s mismo u~~ rea~idad i~controvertible. No se puede escribir sobre pohuca s1n aludir a los conflictos de ideas que
responden a actitudes dialcticas divergentes y que forman
parte de la poltica activa, en cuyo campo pugnan, teidas de
inters y de pasin.
Tampoco nos incumbe examinar la parte de verdad 0 error
que entraan ambas actitudes. Di.remos solamente (sin que
ello signifique, como se ver, refugiarnos en un cmodo eclec-

.. .

1
TEORIA DEL ESTADO

..

..,_

23

ticismo) que es verdad que los hombres, con su voluntad y

sl.l accin, influyen en las ,construcciones polticas y sociales;
y es natural que persigan una organizacin social y poltica
que los haga felices. Es verdad tambin que la sociedad responde a leyes propias, a las que debe sujetarse la accin poltica y que no es lcito violar; y es natural que se inquieran
estas leyes, porque la felicidad muy relativa de los hombres
slo puede fundarse en la permanencia de un orden, cuya violacin implica siempre desequilibrios y aun catstrofes, con el
consiguiente lote de desventuras colectivas e individuales.

3. Para el conocimiento de la realidad poltica, es menester

contar con la tendencia natural del espritu humano a forjarse
metas ideales, lo cual resulta un estmulo para la accin y un
factor necesario del progreso. El hombre es un anin1al mitmano y vive en gran parte de quimeras.

El peligro constante nsito en dicha predisposicin consiste

en un inherente olvido de los lmites y las posibilidades de la
accin humana, dentro de las condiciones impuestas por las
circunstancias de tiempo y de lugar; de tal modo que quien
se abandona a la tentacin est expuesto a constantes sorpresas, pues obtiene resultados no slo distintos, sino a menudo
opuestos a los que persigue. La realidad se venga as de q~ie
nes la desconocen. Llena est la historia de ejemplos de movimientos libertarios que engendraron tiranas, de tentativas de
ordenacin que desencadenaron licencia desenfrenada.
Llamamos ideologa a la especulacin racionalista que alza
en el vaco construcciones te6ricas sin posibilidad de realizacin prctica, e idelogos a sus c~Itore~. La. tendencia que im:
perfectam,e nte podra;m os. denomtn~r zdealzsta se tr~d~ce ~as1
siempre en ideologa. S~ h~er.atura, tnfl.amada de, p?lem1ca, __Implica una posicin apnonsuca. de estupe ~latontca y se~ala
preferencias por tal o cual rgtmen determinado, como s1 el

i
24

ERNESTO PALACIO

es tablecimiento de un rgimen dependiera de un. mero acuerdo de voluntades. Esta actitud supone 1a creencia en un bien
y un mal en materia poltica, der:n~iente de esta o ~q~ella
organizacin racional, y en la super1orid.a,d real de <u~ reg1n1en
cualquiera sobre los otros; supo~e tam bien un. optimismo :undamental, inherente a la creencia en que el bien ha de tnunfar al cabo sobre el mal, por obra de la accin humana. En este
sentido es tan idelogo un Bossuet, doctrinario de la monarqua absoluta, como ciertos a pologistas modernos de la democracia, que no ven en ella un estado circunstancial de la sociedad humana, sino que la consideran como la perfeccin misma en 1nateria de organizacin poltica.
La historia es el resultado del choque de los sueos con la
te alidad: la desilusin es su trama. Pero nuestra mente no se
cansa nunca de proyectar en ella figuras brillantes que palidecen una vez fijadas, porque estn sujetas a la imperfeccin
de la materia. La accin poltica es t expuesta a todos los riesgos, a toda la imperfeccin de . la humanidad, de la contingencia, como el arte, como todo lo que sale de manos del hombre,
que construye en el tiempo fugitivo. La respuesta definitiva a
los idelogos consiste en proclamar que el hombre no puede
crear parasos y que la ciudad humana no loo-rar
nunca ser
0
lns que una. plida
e imperfecta imagen de la ciudad d e nlOS.
.
El, desconoCl~I:nto de esta verdad por soberbia ideolgica, el
afa n perfeccionista (como en el clsico eJ emplo d 1
.
.
.
e a convencin francesa revoluClonan a) suele acarrear co 1n

.
.
o castigo e 1
convertir a la soCJedad en una especie de infiern
Q

l'
f

z
b
o.
uz veut
f azre ange azt a ete) diJO Pascal.
A

4.

As como el riesgo de la poltica idealista se encuen

' e1 d e 1a po1'1t1ca
rea ["zsta consiste en la tendtra en
1a 1d eo 1og1a,
.
.
.
encta
a. c~eer que 1o que circunstancia1mente ocurr~ es fatal e inmodtftcable; a exagerar los aspectos de la necesidad, hasta
d a d como un me-canismo. ae1dextremo de cons1"d erar a 1a soc1e
'
es-

TEORIA !JF.L ESTADO

25

conocer la influencia de la inteligencia y la voluntad humanas,

con sus consecuencias de esceptici~mo, rutina e inmovilidad.
Si la posicin idealista es por lo comn la de los revolucionarios, que pretenden introducir en la sociedad reformas fundamentales, la posicin realista es generalmente una posicin
conservadora. La primera tiende a oponerse a lo que es en
notnbre de lo que debe ser; la segunda, ajena a consideraciones de orden moral (o identificando la moral con la aceptacin
pa iva del orden heredado, al que por ser tal se lo considera
bueno) , se resiste a los cambios, tildndolos de u tpicos o malficos. Del conflicto permanente, ms o 1nenos enconado, entre atnbas tendencias, surge el drama poltico, cuyo desarrollo
indefinido~ con triunfos pasajeros del uno o del otro protagonista, constituye la historia. La historia, flujo vivo, realidad
cambiante, por cierto, con el sello de las aspiraciones, de las
concepciones vi gen tes en cada poca, tal como la conciben los
idealistas; pero no sometida a los dictados del mero capricho
reformista, sino cambiante dentro de ciertas normas y hasta
ciertos lmites, que la voluntad humana no puede franquear.
N o nos gua, al hacer esta caracterizacin de las tendencias, el propsito de alegar en favor de ninguna, sino el de
mostrarlas en su desarrollo vital, igualmente legtimo. Dicho
en otras palabras, no nos interesan como filosofa, por la parte
de verdad que una y otra puedan contener, sino como historia,
por la mera circunstancia de que existen. Queremos destacar
que toda accin poltica, toda participacin en la vida pblica de una nacin, significa tomar posicin en este conflicto
dramtico. Se trata, insistimos, de una realidad vital.

5.

Ahora bien, en ese flujo borrascoso de la historia, con

sus corrientes encontradas, sus afluentes y cqnfluentes, sus obstculos inesperados, sus cambios de curso, sus mareas, sus re. mo r1n0 s y sus remansos, hay muy diversas formas de . navegar.
.
La mayor parte de la humanidad anda en la cornente, s1n

26

R E TO PALACIO

pens~ rla., catht un at nt a su pcq uea vida particular; 0 mej r dicho., for 1na l?art d 1 flujo., cotno materia de l, 0 como
1
boye. nt , SUJ t pa ivos de la historia. P ro si conside..
r;un a 1 s polti o
1 o aquellos que se proponen imponer
!untad a la corri nt viva, que es a la vez sostn y obs~
u
t ulo, n s en onuan1
on tipos muy distintos: desde el optilni t q u se lanza a la d ri va, confiado en la creencia erru
de que 1 ndole
1 ro consiste en mantenerlo a flote y
lle arlo a buen puerto por el camino de la correntada, hasta
1 na egante prudente y e perto que sabe adnde va, que conoce los accidentes del lecho y la posicin .e xacta de los escollos que sabe singlar y bandear cuando es necesario, que no
dej nada al azar, porque est convencido de que la navegacin es peligrosa y exige una ciencia acabada del ro y un donlinio perfecto de la embarcacin, de la carlinga al velamen.
E evidente que el prn ro se halla expuesto a estrellarse en
un roca o a hundirse en un retnolino, mientras que el segundo ha reducido al mnno los riesgos de la navegacin y llegar seguratnente al punto que se proponga. Con tanta mayor
eguridad cuanto ms sepa y cuanto ms prudente y vigilante
se 1nuestre, cuantos ms ros conozca y tns tratados de nutica haya ledo y cuanto ms haya aguzado, con la ciencia y la
experiencia, el se~tido innato del momento justo en que debe
ordenar el apareJO de los foques y de las gavias para aprovechar una brisa favorable, o la puesta al pairo, 0 la recalada
forzosa.

E? el smil, aquel que obedece a una idea exagerada de sus

propias fuerzas, que confa en su estrella y en su
,
. .,
'
ma, cree mas
en su tluston o en su voluntad de llegar que en 1
b ,
os o stacu 1os
que puedan presentarse, por desconocimiento 0 desd , d
1
realidad, es el idelogo de la poltica. Es el fabricant en e a
1

. otador de mitos,
uerza activa,
motor de la histor e o exp
.
Ia, rea11dad
.
frecuente. A esta especie pertenecen casi todos los re
.
VO 1UCIOnarios, promotores de camb 10 y renovacin. Puede af'r
.
mane
como una regla que los Idelogos, por mayor que sea su entu-

27

u fu rza I r uasiva, si bien suelen

y a1 ~ nzar 1 p d r u r mo en mohombr de Estado.
~ tad
un realisOnln, una expr in t Inperamens un producto de ej. ncia y experien~ n tn 111 nt s r ' lu i narios ~uede ocurrir, sin luda, que
( 1 tr p 1 qu . lanza .a la onq~11sta del p el r annado por
r:tnzas ntp1 'lS Ufja 1 auchllo provi len .ial qu restaur~
1 rd n 1 tadi a s ndido bajo el ropaje d 1 demagogo.
~1
fr u nt n la hi toria e implica la clau ura de un
p rod d 1 vol u i n. ~ n este h cho de la restauracin del orden n, tural bajo ap ri n ias nuevas, se define la a aricin del

:tdi ta. El hon1br d Estado es el hombre del orden, todo lo

noved o y original que se quiera, pero orden. Da a la accin
de oobierno la fonna de la obra lograda, con los consigui.entes
ben ficios espiritual . El auge del idelogo y el demagogo, en
cambio, se caracteriza por la prolongacin de la inquietud revolucionaria, por la confusin, por el desorden endmico, con
i11n1inente riesgo de catstrofe.
El idelogo es 1vfario, en Roma, que por alzar como nica
bandera el odio a los nobles y desconocer la funcin de la experiencia en el manejo del Estado, inicia la anarqua romana.
El hotnbre de Estado s Csar, que funda el imperio, y si bien
cae en la empresa, deja los fundalnentos de un orden perdurabl-e. El idelogo e Robespierre, que pretende imponer una
concepcin apriorista d 1 gobierno .fundada en la fraternidad y slo consigue provocar una orga de sangre, de la que
l mi. mo resulta vctna. El hombre de Estado es Napolen,
que templa en la experiencia su fonnacin jacobina, con~o.ca
los elementos subsistentes del orden y restaura las condiciones de la estabilidad poltica francesa, que d~ran ha~ta hoy.
El idelogo es Trotsky, con su doctrina de .la revolu~I~ permanente", q_u<: implica la esperanza utp1ca de realizar una

ERNESTO PALACIO
28

o-u al dad in1 posible. El hombre de Estado es Lenin, que

,
.d
con.
sigue nponer la supremac1a de su paru o por u~a aceptacin
fra de la realidad, instaurando un orden b~rocrtico de emergencia en el que no desdea la cola?~ra~1n de los tcnicos
burgueses ni de los miembros de, la vieJa Jer~rqua zarista. En
estos casos, y en todos los demas que podr1amos agregar, se
observa que lo que caracteriza la acci~ del_ demagogo y del
idelogo es la vigencia efmera y la cont1nuac1n del desorden.
El idelogo introduce confusin, agrava los problemas, prolonga la anarqua y el malestar, provoca, adems, reacciones
contrarias a los principios que lo animaron. El hombre de Es.
tado impone sus principios, mitigados por la experiencia, vue] .
ve la sociedad a su quicio natural, restablece la continuidad
cultural e histrica y deja sucesin en el tiempo.

lo

6. Dijimos en el captulo anterior que ~1 estudioso de la poltica de-be ser socilogo e historiador, a la vez que conocedqr
del alma humana, y _que el poltico actuante no pierde nada,
sino que gana mucho, cuando se encuentra impregnado de
esa sabidura. Y al caracterizar la accin de los idelogos y los
demagogos, por una parte, y de los estadistas por otra, sealamos :~ estos lmo~ la existencia de un sentido profundo
y exquisito de las realidades polticas, que los d efinira como
expresiones de cultura.
Por lo que se refiere al conocinento de la po1'1t1ca,

no hay
prob 1ema. Se bebe en las mismas fuentes en que se apren d e
,
a conocer a 1os hombres, en los historiadore s, en 1os fllosofos
y, sobre
.
, todo,, .en los poetas. Son incalculables 1os tesoros de
sabtduna poht1ca que se encuentran en las ob
~,
ras maestras de
la hteratura, desde el Uit7rU; ()E 'rQaJ:-: O'tlr ff.v ~'
_
.
.
E
r
1
ll"b
V
~
v -ov xoarn del
vieJO squt o y e 1 ro de Lucrecio sobre el ori
' "
. d d h
L
. .
gen de las socte a es umanas. a supenondad de la poltic a Ing
1esa en
1

Prometeo encadenado, 1, 65.

TEORIA DEL ESTADO

29

la poca moderna se fund sobre todo en la educacin de sus

clases dir~g~ntes medi.ante la lectura de Homero y Shakespeare. Sera uul que los Jvenes empeados en conocer la poltica
leyeran, antes que nada, dos o tres de los grandes poemas de
la humanidad.
El saber poltico es saber humanista. Y recprocamente, la
formacin humanstica, lograda por la frecuentacin de las
obras maestras de la literatura universal, otorga por aadidura,
por lo que ensea sobre el alma humana, la capacidad de juzgar con cordura sobre los fenmenos polticos; mucho ms, desde luego, que la formacin jurdica, que versa sobre frmulas
y no sobre hechos. La cultura jurdica slo da frutos cuando
est injertada en la formacin humanista y se halla vivificada
por su savia, que arrastra la ms vasta y re-finida experiencia
del gnero humano.

7. Ahora bien, qu relacin existe entre esa sabidura poltica, que autoriza a juzgar con acierto y ayuda a prever, y la
accin poltica, o sea el arte de obtener el poder y ejercerlo,
que aparentemente no exige sino ciertas dotes naturales y ningn conocimiento especial de orden especulativo?
Es evidente que las condiciones morales e intelectuales que
sirven para obtener el poder no son las mismas que sirven
para conservarlo. Ni son tampoco las mismas que llevan a gobernar bien, con acierto y con justicia.
El saber poltico es saber humanista. Quiere esto decir
que todo hombre de Estado ~eber. ser un humanista? En
otros trminos, cmo y en que medida el Poder depende del
Saber?
Es ste un problema de gran complejidad, que n~ puede
o con una frmula, puesto que tiene coreso1verse, d es de lueg '

1
ama
riqusima
de
las
vocaciones.
y
os
mo e 1ementos t o da la g

,
1

t
humanos El hbito mental del pohuco y e
tempera m en os

d.

E
del filsofo son distintos y a menudo contra tctonos. ~ n ge-

50

ERNESTO PALA CIO

n er a l, quien aspira a la sabidura no p,re. tend e al mismo ti cmpo el poder, 0 a l ~en?s e l po d e r po 11t1co, y q~ien aspira al
poder no tie ne inclinacin por la sole d ad del g a bin ete, ni tiempo que p er der. El poltico nato es un hombre de accin. La
a ptitud p a ra la accin se opo~e g eneralmente a la aptitud
espe cula tiv . El a ctivo suele ser Indocto; el do~to suele ser pasivo en su vida de r elacin. El hombre de acc1n se conforma
con la posesin de la s nociones pr cticas que lo ayuden a alcanzar su meta, se maneja por intuiciones y se resist e a filosofa r sobre el se ntido de su propia activida d, y e n general a
todo lo que signifique una detencin en la activida d misma,
con la consiguiente prdida de fuerza y eficacia. El hombre
especulativo encuentra su finalidad en la especulacin pura,
en el acrecenta miento de su personalidad por el estudio y la
meditacin; y cuando acta, suele verse trabado por el exceso
de sus previsiones, por la lucha interna del pro y el contra,
que lo paraliza.
Tratamos, desde luego, de los casos extremos, entre los cuales puede situarse una serie de ti pos intermedios en los que
se combinan, en dosis diversas, ambas aptitudes. Toda accin
humana supone un pensamiento rector, as sea rudimentario.
Y esto ha de decirse especialmente de la accin poltica, que
es una accin de carcter muy particular, puesto que su objeto,
en cualquiera de sus grados, es el manejo de voluntades humanas, de hombres.
~o polti;~ se propone acaudillar hombres p a ra conse guir
su fln espect.flco, q ue es el poder. Por consiguiente, exio-e e n
quienes la practican, adetns de dotes n a turales de perce~cin
psicolgica, conocimientos empricos sobre las modalidade s del
a lma h u n1
, zco

. a n a , su ,s gran d ezas y .sus flaque zas El saber pract

del poltico es as1, por su propia naturaleza, saher humanist a .
poltico de real vocacin existe
L'
y en todo
.
.
' por . lo t an t o, un
humanista
en estado larval. L as noczones
tiles que ayu d a n
, .
.
al pohuco a alcanzar su meta son nociones sobre el al
h
, .
. f
ma u_
mana. Y e 1 po II tic o tn un ar en la m edida en que se pa usa1

1'

RT f

I'L FS'/' IJ)

cp~'

31

lntui i 11 d ._. las situacioil t . d. ir - J.n ~ l 'tuu

. s-, en
. ~tt 1' polllHJU
' ribia el abatr JU t .
'U

n lu.si n i ualn1 nt itnp rtant s.

n tu ta d p 1 r
d ~xito poli:lb r ufi i nt p r lo menos
. .
1 J u
. ad~ul ~ i n d
d r poltico,
n ualqul ra
unph '- 1 n1pr (aun de cantanla influ n i l
in1-p nd rabi
m el favor y
Lt "bu 1
.U 11
tuna a a n1nna d aptitudes.
Ul
tn dio de la p Hti a es, sin du. un p lti
't p lti o er ne saria1nente un es? La a
l gobi rno va in1pl1 ita en la vocal p lti
xp rien ia histri a -y sta es la seun
n lusi n- n ~ n ena, on su secu la de catstrofes,
s .
, hJ r la f licidad de los pueblos, con el
Jel'
ben fi
la autoridad, se necesitan ou~as condiciones que p ra obt n r su favor. No hay contradiccin, desde
luego, entr atnb
aciones, ya que en el demagogo afortunado existe si n1p1 onsagracin a la causa pblica y voluntad de dominio,
e tno el estadista nato suele poseer presugio co1nuni ati'
capacidad de persuasin; p ro s se acusan sensibl s dif r n as de grado.
Puede afirmar de una manera general, que el hombre de
Estado necesit , p ra erlo, haber alcanzado Ja madurez de
ciertas facultad s
la plenitud de ciertos conocimientos que
no le son indi p n bles al den1agogo. Cierta suma de virtudes
tambin, o la xa1t n heroica de algunas, cuyo solo remedo
puede ser sufici nte para ganar el sufragio de las tnultitudes
y que acaso estorb ran al v~l~ar demagogo para .sus nlaqui-

naciones, pero que deben existir reahnente en quien afronta

la prueba de fuego del poder. En esta materia, como en todas,

32

ERNESTO PAlACIO

entre la el! t goria del csfue zo

hay un relacin directa
.
Y. ue se
exige al suj eto y la calidad de ste.
. . A mayor poder, con el consiguiente aumento de responsabilidad, debe corresponder un
mayor suma de condiciones innatas y adquiridas y una mayo~
dosis de virtud.
Obsrvese que stas son verdades de sc ntido ~omn. Por
ms generalizada que est la idea detnocrtica, que concibe la
igualdad poltica como la posibilidad de que cualquiera del
pueblo desempee cualquier funcin pblica, nadie niega que
hay diferencia entre ser diputado o senador y ejercer el poder
supremo de una nacin, ni que sea ms difcil manejar los complejos problemas de orden internacional e interno que dicho
poder implica, que organizar un comit y ganar unas elecciones. N a die niega de buena fe que para realizar el bien comn
se necesita, ante todo, quererlo intensamente, por amor a la
patria, por virtud civil; y Juego, saber cmo se realiza. Desgraciadamente no hay tribunales que expidan diplomas de capacitacin para estadistas, como los hay para los navegantes y los
arquitectos. Ocurre con frecuencia que los pueblos se equivocan, por un encadenamiento malfico de circunstancias, en
el otorgamiento de su favor. Y el nico tribunal competente,
aunque falible, que es la historia, juzga a posteriori, cuando ya
se han producido las inevitables catstrofes_ ..

9. De lo dicho se desprenden
consecuencias muy valIosas. L a
.
p:l~era es que la conquista del poder implica ciertamen
diciones para alcanzar el poder pero no
.
te cond
'
necesartame t
Iciones para ejercerlo. Se entiende ue
.
n e conq pa~a eJercerlo benficamente. La segunda que par
a ser un estadista
b
'
d e 1uego, las condiciones
del d
no astan, des0 t ras, de experiencia y cultu emagogo' sino que se necesitan

tido profundo y exquisito der~~sq~: s.e definen como un sencer~ es que, si el estadista es el ho ~hdades en juego. La tery si sta es a la vez cambiant
m re de la realidad poltica
e y estable, o meJor
. , cam b.t;tntP

Rl

'1' DO

33

n ibe al estadista revoluciontradictio in terminis. En

ll
una norma" el revolucionario
r novacin; el estadista, el
a ilidad de continuidad, de norir una sociedad en estado de
modo, el concepto de reu
lo lo tiene por oposicin
t da r volucin tiende a un orr volucin tiende, en otras
r.,. ~ 1 stadista, promotor de ors un on r a or por p i i n al revolucionario, y aun
u ando a par zca 01110 un r n ador del Estado, su funcin
e pecifi a
n i tir sien1pr
n la restauracin de un orden
on ulcado bajo el asp cto d la renovacin.
t

\ltl:'

rt.

III

LA

RE~LID

l. La realidad como

D POLITICA

teria de la accin poltica. 2. La realidad poltica es independiente de los sistemas

de gobienw. - ... R 1 io 1 lisrno )' realismo polticos. 4. La carocteri::aci n d la. sociedad poltica. - 5. Realidad estructura,:! d la ciedad poltica. - 6. N atmal ::a de la e tr tctwa. - "". Esttica y din mica.
8. Identidad y equilib1io.
1

Hemos hecho, en la p uinas anteriores, continuas rof J:-encias a la realidad polti a

a las diversas conductas p o ibl
frente a dicha realidad, afinnando la nece~i dad de cono erla
don1inarla. Ella es la m teria de la accin, dcil, con1o toda
materia, a la presin de la voluntad humana , pero dentro de
ciertos lmites, determinad ~ por su ndole propia y obediente
a le}es que es preci-o
n
r. No se trata de una realidad
flida, gaseosa, susceptible de adoptar todas las fonnas qu
concibe el capricho hun1an o ninguna; ni de soportar, con1o
los lquidos, la modalid d del eventual recipi nt . No es tanlpoco una realidad estti a que se pueda abarcar de una nrada y describir de una v z por todas. Es una realid d Catllbiante, que debe contemplarse en la perspectiva del tien1po
como historia. P ero no e rnecnica; sus 1novin1ientos no son
isocrnicos ni fatales, sino inesperados (aunque pre \i ible d ntro de cierta latitud) y dnuuiticos. Como el ro del sn1i l que
es siempre el mismo y siempre diferente, no hay en ella con1.

ERNESTO PALACIO
36

. .

sno completnentacin, entre su aspecto de cambio

tra d ICCI 6 11 , 1

y su aspecto de estabilidad. Es una realidad dramt1ca, repeti-

tnos, porque es una realidad viva,. y como ta~ obedece a n~rmas

de na imiento, apogeo y decadencta, de sucestn de generactones
-con sus conflictos y sus modas-, de irreversibilidad en el
tiempo, de atracciones y rechazos, de entusiasmos y depresiones, de fecundidad y de muerte.
El conocimiento de esta realidad es el objeto de la ciencia
poltica, de la filosofa de la historia, de la sociologa contempornea, que han agot1do la investigacin desde los diferentes
aspectos formales, desde los diversos flancos que ofrece para
el ataque.

2. Los tratadistas de ciencia poltica nos la tnuestran preferentemente bajo la forma de sistemas de gobierno sucesivos,
que se caracterizaran por el diferente reparto del poder.
Habra monarqua, segn A.ristteles, cuando el poder se encuentra en manos de un jefe supremo; aristocracia, cuando
lo ejerce una minora de nobles, y democracia cuando reside
en el pueblo. Estos sistemas son legtimos mientras los gobernantes practican las virtudes inherentes a su funcin y procuran el
bien comn. Si gobiernan en provecho propio y sacrifican a sus
intereses personales o de clase el inters general, surgen las derivaciones ilegtimas llamadas despotismo. oligarqua y oclocracia. lVIontesquieu, por su parte, habla de despotismo, monarqua y repblica. El mismo Aristteles, y sobre todo Polibio, en su anlisis de la repblica romana, aceptan la posibi~
lidad de la existencia de regmenes 1nixtos, es decir, constituidos por elementos de monarqua, aristocracia y democracia en
adecuada dosacin. Hacemos gracia al lector, por no venir al
caso, de toda referencia a las doctrinas con que ~os filsofos de
la historia, de Vico y Herder hasta Spengler y Toynbee, se
esfuerzan por desentraar las leyes a que obedece la sucesin
de los regmenes, desde la monarqua sa~cra primitiva hasta

TEORIA DEL ESTADO

37

los cesarismos exaltados por la multitud, y de las que la sociologa aplica al estudio de los movimientos profundos que producen los perodos de estabilidad y de crisis, las alternativas
de la historia.
En el aspecto exclusiva1nente poltico, es evidente que esa
concepcin racionalista y analtica, que tiene en cuenta las modalidades externas de la vida del Estado, fachada de una realidad ms profunda y rica, encierra elementos de verdad y
ayuda a comprender la sociedad poltica en lo que ene de
'ariable, pero se le escapa su esencia. Nos dice lo que sucasivarnente cambia, pero no nos dice lo que permanece. N os seala la diferencia forn1al entre una monarqua y una aristocracia, pero no nos ensea nada sobre lo que no vara. Por
lo dems, hasta dnde son reales las diferencias? Qu es eso
de determinar en cada caso, con absoluta seguridad, dnde se
encuentra el poder? Es verdad, acaso, que en la monarqua
lo ejerce el monarca? Es verdad que en las llamadas democracias gobierna el pueblo? Cualquier observador un poco
atento de los fenmenos polticos deben reconocer que la
realidad histrica de los Estados rara vez corresponde a las
categoras aristotlicas, y que hay aparentes monarquas absolutas que presentan rasgos acusados de oligarqua, democracias aparentes que son despotismos encubiertos, supuestas tiranas que se caracterizan por la debilidad del titular, instrumento dcil de camarillas militares o plutocrticas. No es raro,
por lo dems, el caso de la sucesin de regmenes reales bajo
una fachada de estabilidad legislativa, ni el de la continuidad
de un sistema bajo la apariencia de la variacin.
Es indudable que un excesivo apego a la teora de los regnenes de gobierno, concepcin escolstica que ton1a las ficciones por realidades, ms nos aleja de la con1prensi6n de la
realidad politica que nos acerca a ella. Por rigor racionalista y
vicio analtico, descuida la esencia, el drama de la lucha por
el poder, eterno en el tiempo. En lfigenia en A ttlide le dice
' ..
"
a
-- - - .~.._
".r-rA ~rnPrrl ~s aue cuando deseabas

------ERNESTO PALACIO
38

.
f"ng1da sino verdaderamente, eras
d,
1
10n
no
'
l
llevar 1os anaos a
' d las diestras y dabas a~cceso en tu
to as
..
h umi."Ide y estrechabas
1
d y audiencia aunque no quisieran,
a todo e mun
d.
1
P alacio
,
f bl
exceso para que te Ier.a n e supremo
mostrandote a a e con
.
.
,
, que te lo concedieron, variaste de conmando? Y d espues, as1
. , .

de tus amigos c omo

era dif1c11
ducta, no f u1ste
am1go
. antes,
,
verte y 1:"ara v ez Se te h allaba en tu palacio. . . Aprend.emos
aqu, por boca de Eurpides, cmo el monarca sacro, rey de
reyes, usaba los mismos recursos de un demagogo contemporneo y mereca de sus amigos los mismos reproches.

3. Hay una pgina admirable de Proudhon sobre este asunto, que no podemos resistir a la tentacin de traducir y trasmitir ntegramente. Se refiere a la intolerancia de los fanticos, de los idelogos aferrados a los "inmortales principios",
y dice as:
"Que a.p rendan esos infelices que ellos mismos sern infieles necesariamente a sus principios y que su fe poltica es
un tejido de inconsecuencias! Y que quienes tienen el poder,
a su vez, dejen de ver, en la discusin de los diferentes sistemas
de gobierno, pensamientos facciosos! Cuando se convenzan de
una vez por todas de que esos trminos de .m onarqua, democracia, etc., slo expresan concepcio.n es tericas muy diferentes de las instituciones que parecen traducirlas) el monrquico
se quedar tranquilo ante las expresione_s contrato. social,_ soberana del pueblo y sufragio universal, y el demcrata conservar sonriente su sangre fra cuando oiga hablar de dinasta, de poder absoluto y de derecho divino. N o hay verdadera
monarqua; no hay verdadera democracia. La monarqua es
la forma primitiva, fisiolgica y, por decirlo as, patronmica
del Estado; vive en el corazn ~de las masas y se manifiesta
ante nuestros ojos por la tendencia general a la unidad. La
democracia, a su vez, bulle en todas partes, fascina a las almas
generosas y se apodera por doquier de la lite de la sociedad.

TEORIA DEL ESTADO

39

~ero convi.ene. a la dignidad de nuestra poca renunciar por

hn a esas Ilusiones que a menudo dege neran en mentiras. La

contradiccin est en el fondo de todos los programa$. Los
tribunos populares juran, sin saberlo, por la monarqua, los
reyes por la democracia y la anarqua. Despus de la coronacin de Napolen I, las palabras Repblica Francesa se lean
en una de las caras de la moneda cuyo reverso llevaba, con la
efigie de Napolen, el ttulo de emperador de los franceses ...
Qu es, pues, la poltica, si resulta imposible a una sociedad
constituirse de acuerdo con los principios que prefiere; si, haga
lo que haga el legislador, el gobierno, llamado aqu democrtico, all m onrquico, resulta siempre un compuesto hipcrita, donde los elementos opuestos se mezclan en proporciones
diversas~ al azar del capricho y los intereses; donde las definiciones ms exactas conducen fatalmente a la confusin y a la
promiscuidad; donde, por consiguiente, todas las conversiones,
todas las defecciones pueden admitirse y la versatilidad puede
pasar por honorable? ... " 1 Malgrado la conclusin pesimista,
de idelogo defraudado, no puede negarse la agudeza de visin
en la crtica negativa del gran escritor poltico.

A la pregunta amarga del racionalista Proudhon, respondera el realista Santayana, formado en una tradicin distinta,
que el error consiste, precisamente, en pretender sujetar a esquemas racionales una realidad vital: Governr17:ent is the poli-

. tical representative of a natural equilibriumJ of custom, of

inertia) it is by no means a representative of reason . .. 2

4. Es evidente que la concepcin racionalista de los regmenes no explica la realidad poltica, no la capta sino muy imperfectamente. Puede decirse de ella, en ?ene:al, que toma los
accidentes de la sustancia por la sustancia m1sma.
1

Du prncipe fdratif, pg. 73.

Life of Reason, t. 11, pg. 7.

ERNESTO PALACIO

38
'naos a Ilion no fingida, sino verdaderamente e
llevar 1os d a
'
.
, ras
.d
trechabas todas las diestras y dabas a(cceso en t
humi 1 e y es
.
.
.
u
.
todo el mundo y audiencia aunque no quisieran
pa 1ac1o a
.
,
,
d
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con
exceso
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el
supremo
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.
.
mando? y despus, as que te lo c~ncedieron, variaste de _con.
fuiste amigo de tus amigos como antes, era difcil
d ucta, no

,, A
1
. v ez se te h allaba
en
prendemos
verte y Tala
.
, tu pa acio. . .
, por b oca de Eurp1des' como el monarca sacro, rey de
aqu1,
,
reyes, usa b a los ml.smos recursos de . un demagogo contemporaneo y mereca de sus amigos los n11smos reproches.

3. Hay una pgina admirable de Pro~,dhon sobre ~ste asunto, que no podemos resisti.r a la te~tac1on de_ traducir y t~a~
mitir ntegramente. Se refiere a la Intolerancia de los fanaticos, de los idelogos aferrados a los "inmortales principios",
y dice as:
"Que aprendan esos infelices que ellos 1nismos sern infieles necesariamente a sus p-rincipios y que su fe poltica es
un tejido de inconsecuencias! Y que quienes tienen el poder,
a su vez, dejen de ver, en la discusin de los diferentes sistemas
de gobierno, pensamientos facciosos! Cuando se convenzan de
una_ vez por t?das de que esos trminos de monarqua, democracia, etc.: so_lo ~xpresan concepciones tericas muy diferentes de las ~nstztucz~nes que parecen traducirlas_, el monrquico
se quedara
tranquilo ante las
1, so,
. expresiones
.
. contrato. so c1a
berania del .pueblo y sufragto universal , y el dem ocra
,
t a conservar sonriente su sangre fra cuando oiga hablar de dinasta, de p~der absoluto y de derecho divino. No hay verdadera
monarquza.) no hay verdadera democracia. La manar uf
. . .
f. . , .
q a es
la forma prul~ltiva, ISIO 1og1c~ y, por decirlo as, patronmica
del Estado; v1v~ en el corazon d~ las masas y se manifiesta
ante nue~tros OJOS por la tendencia general a la unidad. La
democracia, a su vez, bulle en todas partes, fascina a las alm
generosas y se apodera por doquier de la lt"te de la socieda~~

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la 1 alabras }"{ pbli a J nn Sa se 1 an
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tl la Jn n dn ny r v rs lJ vaba, con Ja
n i d n _n, :\1 tilul d 1111 r td r d 1 s ran eses ...
la 1 1 ti a si r ulta in1 ibl a un a socied td
u~r tttur
n l1
11 Jo prin ipi
qu }l Ci re; si, haga
1 qn hngn 1 l 'Lla 1 r 1 bi rn , llm11ado aqu democr{ltir 1 n11: tu n ir ]U i
r sulta i n111 un mpu . t hipcrip r) >u vi n'

ta. d nd 1 s l rn nt s opu ?stos se 1nez lan n tJroporciones

dit r. 1 nl a ar d l pri ho y los in ter s s 1 nd las definindu 11 fatalmente a la nfusin y a la
pr n1i uida t d n l p r n i uien te, toda la onversiones,
toct la cf f j n ' p u den adn1itirse y la v r tilidad puede
pn ar p r h n r, 1 ?. . . 1 Mal rado la con lu in pesimista,
d id 1 5 d Irnu lnd , no puede n gar e la ao,udeza de visin
en la rti a n o'ath" l 1 g-ran e critor poli ti o.

la. pr . un t " ~unarga del racionalista Proudhon, respond .d a 1 r ali ta antayana, formado en una tradicin distinta,
qu 1 rror n i
pr cisam nte, en pretender sujetar a esqu ma r ional una realidad vital: overn11~en t is the- politi al 1epr s ntati
f a natural equilt:lniu1n 1 of custom, of

inertia it is by

11

tn ans a representative of reason . .. 2

4. ~. vid nt qn 1*-t oncepcin 1 acionali ta de los regmen s no expli a la l lidad poltica, no 1 apta in o muy imperfectatnen te. Pu d decirse de ella, en g n r 1, que toma los
a id ntes de la su n ia por la nsttln ia 111i mn.
1 Du prit~cijJ~ f d 1 ttif pg. 73.
2 Lif(' of Renson t. I 'Pt\g. 7.

FR

E TO PALACIO

Esta insufici n ia, 1 1 a agudamente por Pr udh 1 en

lt: p ina tra5crita, no h.~
C' p~do, desde .luego, .al pensa..
. nt
ontetnporn o, qu ha Intentado dtvers s tnt rpreta111l
~
1 ''
. . tt
n s, de las cuales la mas tlustre es a organiCista
1 posi~
ti' i mo, exact en su in tui i n de la unidad del f n
no po~
li i
a trav s del tiempo, pero que es en si mism una metf ra ms que un conc pto y que se ha condenado, entre otras
por 1 incumplimi nto de la profeca que implicaba res0
o a la desap aricin paulatina del Estado militar y policial.
El ntecedente remoto de ta doctrina lo encontramos en el
fa1noso aplogo de Menenio Agripa sobre la utilidad reciproca
de los miembros y el estm go, cuando la retirada de la plebe
al A'entino.l
Otros tratadistas de ciencia poltica, entre ellos G aetano
M o ca4, buscan etnanci parse de las nociones escolsticas caracterizando a la sociedad poli tica, en todas sus formas, por la
xistencia de una minora que gobierna y una m ayora que
obedece y haciendo de esta dualidad el primer principio de
la sociedad civil, sobre el que fundan todo su razonam iento.
Aunque ms fecunda en conclusiones tiles que sus antecesoras, por partir de un hecl1o simple y evidente, adolece de cierta insuficiencia e inexactitud. Puede sealarse en todos los
casos quin manda y quin obedece? No es lcito afirmar que
los supuestos gobernados muchas veces gobiernan y que los supuestos gobernantes a menudo acatan? La intencin de caracterizar la sociedad poltica por la nota de la adjudicacin del
poder lleva a muchos equvocos, porque el poder es una energa eminentemente fluida, que acta de manera inesperada y
se reparte en formas de imposible dosacin.

5.

Qu es entonces la sociedad poltica, el Estado, independientemente de sus formas p asajeras llamadas sistemas de go3
4

Tito Livio, 1, t. 11, in fine.

Elementi di scienza politica,.

TEORIA DEL ESTADO

41

bierno que, se gn hemos visto, son ms nonlbres que cosas?

Cul es el sustrato ~obre el que Se apoyan dichas formas,
lo que perma~ece mtentras ellas se suceden? Cules son las
ley s que lo ngen?
Si tratamos de definir lo que es un ro (para ins~stir en la
~etfor~ fluvial, ya habitual para el lector) , podernos afirmar
Sin equivocarnos que es una corriente de agua que se origina
en una altura y corre en pendiente, segn la ley de gravedad,
h ta desembocar en otro ro, en un lago o en un mar. Podenlos luego dividir los ros por el rgimen de sus aguas, o sea
s gn que dependa su caudal de lluvias o deshielos peridicos;
segn la mayor o menor rapidez de su curso, por discurrir entre montaas o llanuras; segn su utilidad para la navegacin,
la pesca o el riego. Estos conceptos (agua que corre, pendiente,
rapidez, utilidad), perfectamente legtin1os y veraces, implican
otras tantas abstracciones; no captan la realidad total del hecho que es el ro, sino aspectos parciales, accidentes. Lo que
se llama ro es, sin duda, esa agua fluyente, que sirve para
tan tos usos. Pero la realidad total del ro su pone una serie de
fenmenos simultneos y mutuamente dependientes: cauce; corriente, lecho, orillas que lo limitan y una atmsfera que .lo
cubre, especialmente impregnada de humedad por la permanente evaporacin, sensacin de frescura, cierto paisaje. La
realidad conceptual de la definicin primera no es ms que
un aspecto lgico de esa realidad ms amplia, que podramos
denominar una realidad estructural. 5
La captacin de la realidad estructural es anterior a la nocin conceptual del ro, que supone una abstraccin de lamente. Si aplicamos el mismo procedimiento al hecho que es el
Estado, prescindiendo de sus modalidades accidentales y los

Sobre la nocin de estructura en el pensam1ento rontemporaneo,

ver FRANcisco ROMERO en Antologia del pensamiento hispanoamericano,
de J. GAos (M~ko), .pg. 1332. Corresponde al libro Programa de una
5

42

ERNESTO PALACTO

principios en que se fundan, pr~scindie~do . de los nombres

para atender solamente a la realidad primaria que se ofrece
a la percepcin directa e inmedia~a, nos encontraremos con que
la sociedad organizada es un compuesto de elementos colocados en una mutua relacin de dependencia. Y nos encontrareinos con que esta dependencia mutua es constante, es decir,
que no vara con las circunstancias histricas.
Esta relacin constante de elementos (como la relacin
del lecho, cauce, corriente y orillas en ejemplo fluvial) constituye la est-ructura de la sociedad poltica, del Estado, lo que
hace que sea tal sociedad y no otra cosa. Esta estructura es el
ser o la sustancia del Estado, independientemente de sus formas accidentales y anterior a ellas. Como tal, permanente; realidad vital, no construccin mental.

6 En qu consiste la estructura poltica? Si observamos cualquier colectividad, en cualquier momento de su historia, encontraremos en ella, en su pice, un poder personal~ luego una
clase gobernante que goza de mayores privilegios -y a veces
de mayores obligaciones- que el resto de la comunidad, y en
la base, el grueso del pueblo. Esta disposicin en forma de pirmide, con un elemento de poder personal, un elemento de
influencia aristocrtica y un elemento porp ular, se da de manera
inevitable en toda sociedad organizada, desde los ncleos ms
reducidos hasta los grandes imperios.
Ya se trate de una monarqua absoluta o constitucional, de
un rgimen aristocrtico, como el de la repblica romana, o de
una democracia moderna; as entre los abipones y los esquimales como en la Espaa franquista o los Estados Unidos, la
estructura es la misma; de tal modo que podra afirmarse que
en ella consiste la realidad poltica primaria, que se impone
con evidencia cuando investigamos la esencia de la organizacin poltica. No puede concebirse una sociedad organizada
que no corresponda a dicha estructura. La estructura es la or-

'l'Jl.OJUA Dli.L E TADO

43

,~uuza i u

s 1a i dad mi m a en su su t

.
.
s anc1a Invanable.
La stru tura r 1 t a todos los cambios de r gime
n y permane e in lun1 a travs de las revoluciones y las guer
. .
.
ras.
La a h a n ~ esta noc1n de estructura a las ciencias so.
r 1 rto, una novedad. Ya observ con gran sagacidad
h , en el aspecto de la evolucin econmica el
gran ~ilfr .d Pareto 6,. quien traz grficamente el esqu:ma
de la p1rn11de econmica, anloga a la poltica. Es un hecho,
en ef~ct qu la dist.rib.ucin de los bienes es irregular y que
la so 1edad st con t1tu1da por una mayora que no posee bienes y vive de su salario y por una minora poseedora de la riqueza, en una relacin inversa entre el nmero de titulares y
la cantidad d bienes: de tal modo que, a mayor fortuna por
cabeza, corresponde un nmero n1enor de titulares, lo que determina la estructura piramidal. Pareto sac de este enfoque
conclusiones utilsimas para el progreso de la ciencia econinica. Veremos que no es menor la utilidad de este recurso a la
realidad primaria para Hegar al conocimiento de leyes importantes en materia de organizacin poltica.

7. Al pensar en la sociedad como estructura, e-s bueno poner

al espritu en guardia contra cualquier idea de inmovilidad.
La estructura poltica, si bien inalterable (como toda estructura) en la relacin recproca de sus elementos, no es esttica,
sino dinmica. Como la estructura del ro no vara, aunque
el agua fluya sin cesar y, por el desgaste o la acumulaci~ de
residuos, se rnodifiquen constantemente el cauce y las orillas,
as la sociedad poltica sigue igual a s misma, no obstante
la incesante renovacin, ya lenta, ya acelerada, que se produce dentro de sus elementos constitutivos.
. .

d e la sociedad poltica son

Las condiciones
de su b s1stenc1a
permanentes. Los regmenes, en cambio, son accidentales Y
6

Les systemes socialistes.

44

ERNESTO PALACIO

varan de acuerdo con ciertas leyes de la evolucin histrica

que la filosofa de la historia trata de precisar. Si observamo~
el desarrollo de cualquier colectividad poltica, la de Roma
por ejemplo, tendremos la comprobacin de este aserto. Los reg:
menes se suceden sin que las condiciones de la sociedad varen,
conservndose siempre la relacin recproca de los elementos
constitutivos, que en cualquier perodo pueden sealarse con
absoluta seguridad. Quien quiera obtener resultados exactos y
reales en materia poltica tendr que aceptar este principio fundamental de identidad en tnateria de estructura.
Pero esta identidad, elemento esttico, va acompaada de
una variacin en cierto modo fatal, porque est determinada
por el carcter perecedero de todo lo h urna no. Los regmenes
se corrotnpen, mueren y son reemplazados; y esto se observa
en el curso de la historia de manera incesante. La sucesin de
regmenes ocurre como un fenmeno natural en la vida de
los pueblos. Si esto es as, si la variacin obedece a leyes anlogas a las de renovacin vital de la especie, es obvio que
ningn rgimen es bueno o ma.lo por s mismo, sino que es
bueno cuando sobreviene necesariamente y tnalo cuando ha dejado de servir y entra en su perodo de corrupcin.

8. Hay, pues, un principio de identidad y otro de variacin.

La sociedad poltica es siempre igual a s m isma y siempre
difer:~te. Pero ~s tambin un hecho que se dan perodos de
estabihda~ relativa en la historia, durante los cuales Jos pueblos traba.Jan y se engrandecen, y perodos convulsionad os, en
que la sociedad sufre y se desangra en la discordia civil.
Esta ocurrencia del fenmeno revolucionario, que puede
prolongarse por espacio de generaciones, creando estados de
pe~turbacin endmica, y qu_e la mayor parte de los tratadistas
atnbuye a factores econmicos y morales, cobra una n
.
r .
ueva
pro blem uca con 1a ap ICaCI n de la nocin de estructura N
ser la revolucin consecuencia de un desequilibrio ~; e~

orden natural, q u trata de. re t~bl crsc vi 1:1 lilln nU!, por
una espe ie d irnp rativo b1 lgt o? Porque Sl bi n es cierto
r.ue la estructura o ial n vara, ual squicra a_ 1 rgimen
de gobierno y su Tad d e 1 lendor o de ad n ia, tambin es
verdad que, por tar , metiua a la voluntad y la a cin humanas, supone un quilibrio dinmi o y la vari in onstante
de sus ele1nent . Ahora bi n, el he ho de qu 1 elementos
subsistan, sionifi a nec sariam nte que su a in incida con
las exigencias d 1 ord n y que realicen la fun. in que la sociedad espera d
llos? Es lo que trataremos de dilucidar en
las pginas que igucn.

. '

.::..
,~1.

.. .._i:

- :'{

.. .. ~
~ :~

......

IV

EL PODER
J. Carcter autnomo de la estructura. -

2. El poder
poltico es independiente ~e los sis:emas de gobiern~. 3. Todo gobierno es gobzerno mzxto. - 4. Identzdad
esencial de los regmenes de gobierno. - 5. Reparto
del poder. - 6. Carcter esencial de la distribucin del
poder. - 7. Factores personales en re l ejercicio del poder. - 8. Diferencias idoolgicas de los sistemas de
gobierno. - 9. Dinmica histrica de las ideologas
polticas.

Antes de proseguir con la aplicacin de la doctrina a los

fenmenos polticos, es conveniente hacer un anlisis de la teora escolstica de los regmenes de gobierno a la luz de dicha
interpretacin realista.
Hemos visto que .la estructura de la sociedad es una y que
se mantiene inalterable en la relacin de sus elementos a
travs de todos los cambios. Sea cual fuere el sistema de gobierno, en cualquier poca de la historia y en cualquier nacin, grande o mnima, la sociedad poltica se compone de
un ingrediente de poder personal, de un ingrediente aristocrt~co o de minora dirigente y de un ingrediente democrtico o popular.
l.

Parece ocioso traer a colacin toda la historia para demostrar este aserto. Se trata de un hecho que est al alcance de
la observa Cl6n corriente

, en materia
po(el huevo de Colon

48

ER 1VESTO PALACIO

ltica) y qu slo bast~ sealar p~ra que ~pa,rezc~ patente a

todo el m ndo. I.. a sociedad organizada es Jerarquica, au
. bl
1 .
,
nque
sus jer~rquas sean varia es; .Y a Jerarquia consta, prima facie
de esos grados. Que ellos existen desde los orgenes de 1
'
.
,
a SOciedad lo sabemos por la filo logia comparada, que nos ind.
que, desde los tiempos ms prir_nitivos, haba ya palab~::
~a a;').. E'C re x ~ para des1gnar a 1 monarca m{\
,
( Bsa7t't'tJ-,~, ~
-'
' 't'~atgta
gens~ para designar a los nobles, y E{) VtJ ; , ~ft-tc~, populus~ plebs'
para designar al pueblo) .1
'
Esta es, repetimos, la realidad poltica primaria, que existe
independientemente de nuestras preferencias y nuestros prejuicios. Nos guste o no, es as. Debemos considerarla, pues
como lo que es, y tratar de inquirir sus leyes. Ya vendrn ~
su tien1po las consideraciones de orden moral. Todo podemos
hacer, menos forzar la naturaleza de las cosas. Todo podremos
cambiar, menos la estructura inalterable.

2. Si eiio es as (como lo es), resulta evidente que los con,

ceptos de monarqua, aristocracia y democracia, en su acepcin tradicional, son conceptos escolsticos que no interpretan
cabalmente las realidades que nombran.
La verdad es que no se conocen, histricamente, monarquas,
aristocracias ni democracias en e stado puro. No ha exis.tido
nunca, ni existir, un rey absoluto a la cabeza de un pueblo
de iguales y que lo gobierne directame nte, sin una categora
intermedia de nobles o de funcionarios que, por ser tales, g?zarn tambin de una cierta suma de poder. Ni un grupo anstocrtico que dirija a una comunidad ms vasta en .fornla
colectiva, sin que tenga a su cabeza un magistrado nico, que
sea rbitro siquiera d~ sus discordias y dueo, por lo tan.to, de
la decisin suprema. Ni un pueblo que se gobierne directa1 PICTET:

Les Origines Indoeuropenes, voL 111.

TEORIA DEL ESTADO

49

m en te a s mismo y no .
.
.
.
nue
por Intermedio de un Jefe plebiscitado
vo monarca qu t d ,
'
y que 1
.
e en ra, por delegacin terica, el poder
de una ? eJerc~r natura!mente (compartindolo) por medio
Jerarquia de funci

l
onarios, o sea de una clase dirigente
an oga en su funcin a la nobleza hereditaria.
,
Aunque 1

os princip~os vigentes adjudiquen el poder al monar~a, a un senado ar~stocrtico o a la asamblea popular, el

gobierno resultante sera siempre, por la naturaleza de las cosas

'
Por la ndole propia de la soci.eda d po1'Itlca,
un gobierno
mixto,
c~~puesto ~e los tres elementos. Lo que Aristteles en su Polztzca reco~Ien~~ como rgimen mejor y lo que Polibio elogia
e~ la constitucion de la repblica romana (o sea la combinaCIn de monarqua, aristocracia y democracia) no es una de
tantas posibilidades de organizacin, sino la realidad poltica
por excelencia que, en forma declarada o implcita, se da en
cualquier Esta do de cualquier parte del mundo y en cual. ,
qtuer epoca.

3. Todo gobierno es un gobierno mixto. Aunque no lo sea

en su constitucin escrita, lo ser en su constitucin real2_,
en su funcionamiento. Constar de los tres factores arriba enumerados, cuyas variacione~ eventuales, que luego mostraremos
en qu consisten, originan las diversas formas polticas que se
suceden en el curso de la historia. Veamos, a ttulo de ejemplo, cmo se produce el proceso en la historia romana.
La monarqua militar primitiva se caracteriza por la preeminencia de un jefe de hombres armados sobre una poblacin
de labradores sin armas. El rey y la aristocracia militar obran
en conjunto sobre la masa de la poblacin, que obedece al
espritu que le infunde esa minora dirigente. El monarca debe
contemporizar con los nobles para mantener su poder. El pueblo imbele no carece, sin embargo, de fuerza v irtual: es el
2

Ver la diferencia en

KARL ScHMnT:

Teorla de la Constitucin.

/
50

ERNESTO PALACIO

rbitro potenc .al en las disputas entre los aristcratas

/
1a m1nona

' anstocr

t1ca
se h ace fuerte y y el
monarca. Cuando
"" o re em p 1azar a 1 Je
f e un1co,
'
ste busca el apo
pre.
ten de dominar
,
yo
del pueblo, le da armas y se aha con l para luchar contra
los feudales. Si triunfa, destruye a sus adversarios y funda una
nueva nobleza reclutada en su oficialidad plebeya. Si vencen
los nobles, destronan al monarca e implantan una repblica
en la que el elemento de poder personal se debilita, porque
sus titulares se turnan, mientras que el elemento aristocrtico,
que ha logrado el apoyo del pueblo, predomina para imponer
sus intereses. Pero el pueblo se cansa al cabo de ser explotado
por los nobles. Surge de sus filas un caudillo que lo conduce
a la lucha contra ellos y que, al triunfar, establece de nuevo,
con mayor fuerza, el poder personal. Aqu es donde se ve cmo
el poder personal coincide histricamente con la democracia,
con la exaltacin del espritu democrtico. Se implanta as
nuevamente la monarqua, en nombre del pueblo. El elemento
democrtico predomina, aliado al poder personal, porque por
s solo no puede subsistir, y se opone a Ia aristocracia y trata
de hacerla desaparecer. Pero como la sociedad necesita imperiosamente, para su equilibrio, de la existencia de una minora
influyente y activa entre el poder personal y la multitud, ese
esfuerzo popular por abolir la aristocracia no es, en esencia,
sino el reemplazo de una aristocracia caduca por otra nueva.
Cuando se cree haber abolido a una minora influyente, es
porque se ha .levantado otra que la sustituye. Y esto no es un
mal, sino una necesidad, porque la sociedad reclama el mantenimiento de la estructura que le es propia.
En esta dinmica de la historia se advierte cul es el papel
que le cor~esponde al pueblo. Cuand~ ~e apela a l, es porque
ya ha nacido ~n su seno ~na das~ dingente nueva, lista para
gobernar. Su Indole propia consiste en producir clases dirigentes.

,,.

. ::.

..

Th'ORIA DEL ESTADO

51

4. Como es fcil de advertir, en las diferentes fases de ese

proceso ideal que hemos expuesto, extrado de la historia romana (y que, con variaciones de detalle, agota todas las combinaciones posibles. en materia de organizacin poltica) , la
estructura de la sociedad permanece inalterable a travs de los
cambios. Cuando se cree que el pueblo no existe para nada,
sino en mero papel de obediencia, acta, no obstante, dando
de s grupos dirigentes que obrarn como rbitr os de las discordias entre los nobles y el rey. Cuando se cree haber suprirnido los privilegios con la minor a influyente que los gozaba,
es porque ha aparecido otra minora, igualmente influyente y
privilegiada, con distintos principios y con distinto nombre.
Cuando, con el derrocamiento del rey, se cree haber dado al
traste con el poder personal, es porque se ha reemplazado al
rey por el tribuno, que ejercer el mismo poder, y aun ms
acentuado, en nombre de otra retrica. Siempre subsiste ese
equilibrio recproco de los elementos personal, minoritario y
popular que caracteriza a la estructura de la sociedad poltica,
del Estado.
As como, en los casos expuestos, resulta clara la estructura
poltica, suelen darse figuras confusas, cuando la primera magistratura legal no coincide con la influencia personal ms poderosa. Es el caso de los mayordomos de palacio durante los
reyes merovingios; el de los primeros ministros como el cardenal Cisneros, Richelieu, Bismarck; el de los caudillos o tribunos populares como Pericles, Cayo Graco y Pompeyo. La
dificultad es slo aparente. En dichos ejemplos, es obvio que
debe darse primaca a la realidad del mando sobre la ficcin
legal. Sobre todo si se tiene en cuenta que la realidad tiende
a imponerse sobre la ficcin y a convertirse en legalidad. Los
mayordomos de palacio terminaron por ceirse la corona con
Pi?ino de Heristal. Y en los tribunos populares estaba la semilla de los Csares.

Ni hay tampoco problema cuando la voluntad del titular

del poder supremo est sometida a influencias preponderan-

52

ERNES1'0 PALACIO

tes de favoritos favoritas. La dificultad de determinar

/
en e('tos
casos dnde se encuentra el poder supremo no signif'
'
Ica que
ste no exista o se diluya. El poder supremo se encuentra donde se halla la voluntad ms fuerte. El poder p.e:sonal no deja
de ser poder por carecer de ttulo o actuar disimulad,, 0 encubierto.
V

5. Hemos visto lo que constituye la identidad esencial de

todos los regmenes. .E n qu consisten sus diferencias?
De lo antedicho se desprende la insuficiencia de las doctrinas que caracterizan los diferentes regmenes por la atribucin del poder al monarca, a una minora o al pueblo. Eso
que se llama el poder, o sea la facultad de decidir en ltima
instancia sobre los asuntos comunes, es una energa de muy
difcil discriminacin, sobre cuyo reparto no puede fundarse
ningn conocimiento de la realidad poltica.
Estados de constitucin aparentemente desptica, en que un
jefe nico imparte rdenes y ejecuta los actos ms importantes
de la vida poltica, suelen ser Estados en que el poder personal
es, en los hechos, dbil, porque el jefe nico obra como instrumento de camarillas militares o plutocrticas y en su sometimiento a stas reside la condicin de su autoridad. El grupo
dominante, celoso en la defensa de sus intereses de clase, cuerpo
o partido, rodea al rey o al dictador, lo exalta y lo halaga;
pero le trasmite una informacin deformada y le propone
soluciones convenientes p ara los intereses de dicho grupo, que
sus corifeos identifican con el inters general. Este fenmeno
se produce siempre, en mayor o menor grado, cualquiera sea
el origen del poder personal: h erencia, motn militar o eleccin plebiscitaria. Y llega muchas veces al extremo de producir un desplazamiento de poder, de modo que las decisiones
supremas se le llevan ya hechas al titular de ste, dictadas por
el jefe oculto, rbitro de los cuarteles o de la banca. Jefe oculto

,.

TEORJ A DEL ESTA DO

que tampoco ob1~ar co~ ~bs~luta libertad, puesto que estar

sometido a las m1smas hmltaciones que el jefe visible.
No es el caso de recorrer la historia para demostrar la influencia de las camarillas palaciegas en los regmenes absolutistas, las cuales obran siempre, ya sea para bien 0 para mal,
en el sentido de moderar el poder del monarca. Quien lea a
Saint-Simon3 o a Galds4 , cronistas geniales de la intriga poltica bajo diferentes absolutismos, ver claramente cmo el juego eterno de la poltica priva para imponer las supremas decisiones y forzar la voluntad de los reyes. Esta accin surge
de la propia naturaleza de las cosas. Por ms grandes que sean
la inteligencia y la actividad del jefe supremo, no puede
enterarse directamente de todo, ni hacerlo personalmente todo,
ni defenderse solo contra todos. Debe contemporizar, en primer trmino, con quienes lo sostienen en su dominacin y
satisfacerlos en sus exigencias; debe enterarse por ojos y odos
ajenos; debe hacer ejecutar sus rdenes por medio de agentes.
Estas personas o grupos de personas forman una clase realmente
dirigente, que comparte y limita el poder personal del jefe
supremo, en la medida en que ste los necesita.

6. Esto significa que en todo gobierno personal hay elementos de minora influyente, o sea de oligarqua. El fenmeno
puede ocurrir en diversos grados, desde las concesiones menudas a la entrega total, hasta configurar el caso de la oligarqua
lisa y llana y el monarca ttere, lo que significara, en sustancia, el traspaso del poder (bajo la mscara del acatamiento
al titular legal) a un jefe real, oculto y ms poderoso, caudillo del grupo dominante, que tendr o no jerarqua administrativa dentro del Estado. En esta situacin, ms frecuente
de lo que se supone, podr convenir al grupo dirigente man3
4:

Memoires.
Episodios nacionales.

,-

1CIO

n uyo caso el rguen e

11 1. la fi in d 1 ab olu i n1
011
ii nar~\;
p dr~ d jar d
ll.\' n rl , y entonces se procl
,.
.
.

.
.
arnatl
l
~ 111
~ lu i n, rl s ha d a. 1a .1.1 1 n ya 1nserv1ble 0 pel"

. . .
.
.
1
.
Igrosa
r 1n 1p1o ar1sto r, t1 ,
a a rotac1 n del poder
'
.
entre
u1 a lllulora d 1guales,
n 1 ua 1 se prolongar la .
d.lStlBtOS

.
In1s1na
r ar ua baJO
pr111 lpl S.
~n t dJ 13 p i ion s d 1 pr ceso, subsistir siempre
an1bios de quienes lo ej r n, 1 elemento de poder per' con
.
.
. .
sonar
) 1 de pod r ohgrqu l o, n1utuan1 nte hm1tados en su . ,
.
'ble determinar de eJet.
1 10 p ro en d o 1s qu
r u 1ta unpos1
.
ant .
111 n
que de ntngn 111. do d penden de los principios
.
que
pr 1 n1en. Porque e cor11 nte que, en los absolutisnlos del rado , el poder. p r~on 1 a, 0~110 hemos visto, dbil; y que
sea fuerte y a un t1rn1co, en n1b1o, en regmenes que invocan
principios de poder con1p rtido y de libertad.
En los diferent s caso que h 1nos expuesto, el pueblo, tercer ele1nento de la frmula, acta siempre, aunque no se le
re onozca, por los principios vigentes, otra existencia legal
que la de sujeto pasivo del poder. Ya sea como soldadesca 0
co1no asamblea, por accin o mero consentimiento, es, segn
hemos visto, el rbitro permanente de los conflictos entre el
poder personal y el aristocrtico u oligrquico. Su funcin especfica consiste en producir nuevas clases dirigentes para cubrir los claros que produce el desgaste del gobierno; y esto
significa, naturalmente, un poder por s mismo, aunque se
trate de una energa latente, que slo obrar por medio de
los caudillos que surjan para encarnarla. La accin popular
especfica consiste en delegar todo el poder en un jefe, en un
tribuno, quien, al asumirlo, se hallar encuadrado por sus
segundones, cortesanos, agentes o esbirros, con lo cual reproducir la figura poltica del absolutismo, aunque act~ .en
nombre de la multitud. La parte del pueblo que participe
.
d eJar
. por ese solo hecho
del poder real, a la zaga del caudillo,
t La estructura
. .
de ser pueblo para convertirse en clase d 1r1gen e.
.
1
asos antes ex
poltica permanecer inalterada. Y como en os e
t

~riHJJU 11 lJHL l'"~i'J'AD

55

pt'<;~wdo ,
l'!pa r 1c

u 1fa ni flll H 1 t minar en qu pr orciones se

J od t 'Y fndol onsistc en ser ompartido y
111 uru :un nt . 1imltn l .
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?.
tnl P

' pr nd , on t da evidencia, que los

n
se aracterjzan por el hecho de
po un j fe, una minora o la multitud.
rna que la menor suma

. . de pod er coinqu se ~nv?c.a, desde que a menudo pred, jl prtnc1p1o contrario.

jU

1~ estructura de la sociedad poltica

n
a tldo, puesto que los elementos que la
nsti tu y n ~
y se ontrolan mutuamente. El sistema
de ''fr nos y or t 1 s" - chechs and controls- de la doctrina
on. titu .' i na] ingl R y la "divisin de poderes" del constitu tona 1tsmo on t m rneo, inspirado en Montesquieu, no
son ms que t ntativas de expresin legal de algo impuesto
por Ja naturaleza
las cosas, pero que no puede preverse
con exa titud n la 1 y scrita y que a veces acta contra todas
las previsjones 1 gal s.
~ n realidad, la
nor o mayor suma de poder no depende
del sistema que s
ra tique o se proclame, sino de la persona que lo cj rza y de sus dotes de inteligencia y voluntad.
El pod r supone 1 a atamiento como contraparte. Un gran
estadista, con
ndi ion s de mando, obtiene el acatamiento
gen ral y dispon d J poder en la medida en que se lo acata.
Un gobernante m di re provoca resistencias y toda resistencia
n ,e l cuerp polfti o significa una disminucin de poder. La
monarqua absoluta s un gobie:n~ fuerte ~on .Luis XIV., ~l
rnismo rgimen, sin ninguna var1ac1n consutuc1onal, es deb1l
con Luis XVI. La di tadura de Cromwell se desmorona en manos de su hered ro, sin que haya ocurrido otro cambio que
el d 1 titular del gobierno. Y no es raro el caso de jefes elec. tivos, presidentes d repblica, con facultades estrictamente li1

56

ER!,IESTO PALACIO

mitadas por la constitucin escrita, que adquieren por sus

. . d .
condiciones personales, por su pos1c1 n e Jefes de partido, una
influencia decisiva sobre la voluntad de los cuerpos legislativos que deberan controlarlos, convirtiendo a la repblica legal
en un absolutismo real, con la nica limitacin a que nos helnos referido en las pginas anteriores. N o hay recurso legal,
repetimos, para impedir estos fenmenos, que dependen exclusivamente de factores personales y que son de la natura..
leza misma de la vida poltica.

8. En qu se diferencian los distintos regn1enes de gobierno,

si no es en la distribucin del poder? En los principios que
invocan, en la ideologa que los anima.
Es un hecho que los gobiernos se alimentan de las ideas vigentes sobre su legitimidad. Aunque la estructura de la sociedad poltica permanezca, como he mos visto, inalterable, y
aunque el poder se distribuya de manera caprichosa, varan
las orientaciones de la mente pblica con roespecto al acatamiento debido a los distintos elementos que constituyen la
estructura poltica y a la eficacia respectiva de su accin.
Podr no ser la monarqua absoluta, como hemos visto que
no lo es, el gobierno real de un jefe nico sobre el resto del
pueblo. Pero es un rgimen que juzga necesario, benfico y
legtimo el gobierno de uno solo, por lo cual hasta los mismos
que comparten el poder del monarca actan en nombre de
ste. El gobierno unipersonal, ms que una realidad, es un
mito simptico para la multitud. La legitimidad se funda en
el "derecho divino", en el principio dinstico o en el triunfo
militar, circunstancias que llevan a identificar la persona del
jefe del Estado con la nacin misma. La minora aristocrtica
o cortesana se ampara en el prestigio del monarca y ejerce su
poder como un reflejo del poder de ste.
Cuando al cabo de una sucesin de reyes incapaces, viciosos
o desventurados en la guerra, la monarqua ya no cumple su

57

TEORIA DEL ESTADO

. .
de bien comn y los pueblos padecen calamidades
tuncl6n turalmente achacan a 1 pr1ncipe, e1 mito
.
. d
.
pier e su virque, na
'. no gana con 1a vecin
. d a d de 1 monarca,
La aristocracia
tU d

entonces a pensar que e 1 rey

,
a no le sirve. Se empieza
es te Y

b
d nde de las armas de 1os no 1es; que si estos 1e niegan su
epeyo su autoridad cesa; que en la nobleza armada reside

apoverdadero
'
poder. Se acusa a 1a autor1 d a d suprema d e uranica
1
e se establece que el gobierno debe resultar de la deliberacin
~ntre los mejores del Estado, es decir, los nobles. Se derroca
al rey, calificado de tirano, en nombre de la libertad. Se establecen repblicas, o bien monarquas en las cuales el rey "no
gobierna" y a su sombra campean los aristcratas, que se proclaman propietarios de la virtud cvica y fundan su predominio en la fuerza armada o el dinero, o ambas cosas a la vez.
Se pone en guardia al pueblo contra la resurreccin del podr
personal del monarca. Al revs de la figura anterior, aqu el
jefe supremo, con categora de cnsul, presidente o primer
ministro del monarca aparente, acta como primus inter pares
en nombre de la minora a quien represe nta, invocando el
principio aristocrtico de la eficiencia por razn del origen.
Con lo cual no dejar de tener tanto poder o ms an que el
monarca absoluto, si sus condiciones personales lo ayudan a
ello.
Pero los regmenes aristocrticos tambin se desgastan, y esto
provoca, dentro del cuerpo poltico, resistencias que se traducen en la aparicin de grupos nuevos que aspiran a tomar
el mando, encabezados por caudillos o tribunos. Esta oposicin
pone en causa la legitimidad del gobierno aristocrtico, fundndose en que la superioridad que invoca no es real. Los
supuestos mejores} por su virtud, su inteligencia o su fuerza,
ya no son tales. Los tribunos populares rechtman el poder
para el pueblo en nombre de la igualdad. Y la revolucin democrtica, encarnada en la jefatura de un caudillo, establece
un nuevo rgimen en el que subsisten, naturalmente, los elementos de poder con la misma estructura que presentaban en
1

ERNESTO PALACIO

la monarqua y en la aristocracia, pero inspirada en otros prin.

cipios. El jefe y la minora dirigente actan y gobiernan
en nombre del pueblo.
Esta descripcin, sin duda esquemtica y que deja de lado
las implicaciones de orden moral y econmico inherentes a los
cambios polticos, no tiene otro objeto que mostrar la permanencia de la estructura a travs de dichos cambios y la inadecuacin de los principios proclamados a la realidad resultante.
Ya revisaremos el fenmeno, dentro de una gama ms rica de
elementos espirituales, cuando nos refiramos a las causas determinantes de la corrupcin y renovacin de los elencos gobernantes. Bstenos por ahora dejar establecido que dichos
cambios son .a ccidentes de una sustancia inalterable, y que no
se manifiestan como una distinta distribucin del poder real
('que obedece, segn hemos visto, a diferen cias de personas),
sino por una distinta atribucin del poder legal~ que no coincide con aqul. Varan los titulares del pode r, pero no sus funciones dentro de la estructura.
La diferente atribu cin del poder legal depende de las diversas doctrinas vigentes sobre el gobierno, o mejor dicho, de
las diversas ideologas. Hemos dicho antes q ue ideologa es la
predisposicin racionalista a a.Izar en e1 vaco construcciones
tericas sin posibilidad de realizacin prctica. En este sentido,
son tan ideolgicos el principio absolutista, como el aristocrtico y el democrtico. Porque no es verdad que en el rgimen
llamado monrquico gobierne realmente el prncipe, ni que
en el rgimen llamado aristocrtico el poder resida en una comunidad de pares, ni que en el rgimen llamado democrtico
eJerza el pueblo la soberana.

9.. Pero esas ideolog1'as son VIda y son historia.

.
. Es la exagera
c1n de la fe, el mpet
. .
.
lo
d f
u que se pone al servicio de la creencia,
que a uerza a los moVImientos

, .
.
politicos.
El
hombre
es
mit m ano, Y se nutre del f'
d
a an e crear lo que imagina, de hacer

TEORIA DEL ESTADO

realidad concreta las imgenes de su mente. Cree y descr . Espera y desespera. Cuando le fracasa un mito, se forja otro y orre tras l. Cuando ha dejado de esperar su felicidad y su bienestar del monarca, en quien encarna la voluntad divina 0 la
gloria, los espera de los nobles, que le prometen la virtud y la
libertad, y cuando stos se muestran mezquinos o mediocres e
entrega al tribuno, que le promete la igualdad y la dignidad.
Qu importa la verdad de las doctrinas? La filosofa es difcil
y no sirve para ilusionar a los pueblos. stos prefieren tomar como verdad lo que satisface sus pasiones y sus esperanzas. Aceptan principios simpticos, no fros anlisis. Aceptan y aman la
monarqua por la eleccin divina o por la gloria; la aristocracia cuando se enmascara de libertad y de virtud; la democracil
porque satisface sus instintos de igualdad y fraternidad. Las
ideologas, con sus respectivos seuelos demaggicos, son los motores de la historia que, en sustancia, no es una 1ucha por la verdad, sino una pugna permanente de errores contradictorios.

DINAMICA POLITICA
1 .. ~ar~cle1 formal de la legislaci1l. - 2. Equilibrio
dznanuco de la estructu,-a social. - 3. Esquema de la
dindmica politica. - 4. Esquema de la realidad pol~
ti ca. - 5. Facto1es de estabilidad y de revolucin.
6. Funcin de los fa otores polticos.

1 . Hemos visto en qu consiste la estructura poltica y cu~

les son sus caractersticas, y hemos examinado asimismo el sentido que tiene en la evolucin histrica la sucesin de los regmenes de gobierno, cacacterizados por la diferencia de principios y no por la distribucin real del poder. Para ello hemos
tenido que esquematizar y simplificar, abstrayendo, del complejo haz de fenmenos morales, sociales, legales, econmicos
de la vida colectiva, lo especficamente poltico, o sea lo atinente a las relaciones de mando y obediencia entre los hombres, necesarias para la subsistencia de la sociedad civil. Deliberadamente tambin hemos eludido toda referencia precisa
a la ley escrita, puesto que el aspecto legislativo nos interesa
slo en segundo trtnino. Ninguna legislacin poltica crea poder, ni trasforma las relaciones existentes en materia poltica.
La legislacin, para ser vlida, debe limitarse a reconocer la
realidad, ajustndose a la naturaleza de los fenmenos; es decir, a expresar por escrito la constitucin real del Estado. Cuando no es as, queda reducida al papel de una mera expresin
de deseos, de un documento ideolgico, de una ficcin. Napo-

62

ERNESTO PALACIO

len I asumi la dictadura y lu go el imperio sin vndar h C

titucin republi ana . El ltnperio Romano n1antuvo artthi
' .,-~ '>nR
lo
das las ficciones legal
de la r Jblica patri in , y
l'r '-' u~nt
(
en nuestros das, que los fenmenos ms cru lo~ d o litr~r
'
.
d. . 1 b .
1 . I "

nc qua
y cesansn:o. se 1 1m u. en . aJO u~a egrs a 1 n 1 olfd a Ji'b ,ral
0 democratlca. L~ leg1 la tn est1, pues,. ub.orclint~da a 1a f>O
ltica y puede ser JUzgada a la luz de la Cienctn pollti a y no 1
contrario. No nos da esencias, sino frmulas.
a
Nos h en1os limitado a hacer una descripcin x rna d Ja
sucesin de los regnenes, mostrando la rota in d ' monarqua,
aristocracia, den1ocracia, segn una ley de d . gast natural y de
ineludible renovacin, dentro de una identi lad s n ial de estructura. Ello nos ha se rvido para comprend r J v, rdrt 1 ro alcance de la doctrina sobre los regmenes de gobierno. Sabemos
ahora que dichas designaciones no significan qu el objcrno
sea desempeado realm.e nte por un monarca, una aristocracia
o el pueblo, sino en nom,bre del m onarca, la ari' tocracia o el
pueblo, por adhesin a determinados principi s: de modo que
las definiciones que ton1an la ficcin por la realidad deben descartarse como escolsticas y falsas. Ya veremos ms adelante en
qu sentido (como diferencia de tono social, ele clima moral)
cobran un nuevo valor las diferencias de rgimen politico. Pero
para comprender el fenmeno poltico, o sea Ja di tribucin y
la sucesin del poder, ms nos estorban que nos ayuda n.

2. Sabemos que la sociedad poltica, dentro de ciertas leyes, se

trasfonna y vara. Pero no hetnos investigado las causas profundas de esas variaciones, ni el ritn1o a qu obedecen, unrts
veces lento, otras acelerado. Los tratadistas nos hablan de causas econmicas y morales, de corrupcin y de desgaste. No se
tratar, de nombres que encubren una realidad n1s profunda?
No esta probado que el factor econmico sea primordial en el
p.roceso poltico. No es s~~uro que los pueblos Se 1nuevan principalmente por razones ettcas La corrupc1'n y el d esgaste son

TEORI A DEL ESTADO

63

tns n1 etfora s que conceptos. Corrupcin, si, pero, cmo se

tnanifiesta? Desgaste, de qu energa? N o habr, independientemente de los factores de carcter moral y econmico, subsidiarios tal vez pero no esenciales, otros de carcter especficamente poltico que puedan ~explicar por s solos ese proceso
dramtico de la lucha por el poder y la sucesin de los gobiernos?
Para llegar a algunos atisbos de verdad en esta m ateria,
debemos volver nuevamente a la realidad primaria en que h emos fundado nuestra investigacin, haciendo caso omiso de los
nombres diversos con que se presenta y todas sus implicaciones imaginativas y sentimentales. La sociedad poltica, hemos
afirmado, es una estructura. Esta estructura se halla compuesta por tres elementos distintos y mutuamente dependientes:
un elemento de poder personal, otro de influencia aristocrtica y otro de pueblo.
Ahora bien, toda estructura o relacin permanente de elementos supone un equilibrio, o sea una relacin permanente
de fuerzas, para subsistir, ya sea el equilibrio esttico de un
edificio, ya el dinmico de un organismo molecular. La estructura social obedece a una relacin de fuerzas, a un equilibrio
de tipo dinmico. Es dinmico porque vara. Es equilibrio
porque la variacin es inherente a la estructura, o mejor dicho, porque la variacin obedece a la ley de conservacin de
la estructura. La estructura consiste en un equilibrio que va
rehacindose continuamente, de acuerdo con una ley anloga
a las que rigen las corrientes marinas o los . vientos. Los movimientos de los ocanos y de la atmsfera tienden a restablecer
un determinado equilibrio de densidad o de presin. Si consideramos los elementos de la estructura poltica en sus movimientos especficos, veremos que actan de acuerdo con cierta~
leyes semejantes a las de la fsica! en el sentido de conservar
un equilibrio sui generis.
sta no es una afirmacin caprichosa, sino el resultado de
una observacin elemental. Cuando un rgimen cae y es reem-

...

64

ERNESTO PALACIO

plazado por otro, es porque resultaba ms d lb z

.
.
e z que 1
que lo sustituye, es decir, porque no opuso 1
e gtup
. .
a resisten 0
fuerza suficiente para mantener el equilibrio de
Cia, la
1
. 'f'1ca que h ay una determinada cantidad
a estruct ura.
Lo cua 1 s1gn1
za necesaria para perdurar en los diferentes grados de de fuer1
manteniendo la relacin constante.
a escala

3.

Esta dinmica poltica puede desarrollarse, para me'or

T
j
com prens1on, en f-orma gra f"1ca. ~ve
amos como actan los elenlentos de la estructura en su mero aspecto de fuerzas y acaso
ello nos proporcione datos de valor inestimable para comprender los fenmenos polticos.
Supongamos que el tringulo (figura 1) representa la estructura social: A, el poder personal; B, la minora dirigente,
y C, el pueblo. Es evidente que en este esquema el elemento
B, para mantener su posicin, debe oponer a e una resistencia
suficiente, o sea una fuerza mayor
que la fuerza de desplazamiento que
A
podra tener e, y que A subsiste porque B lo sostiene.
Dentro de este esquema actan diversas clas.es de fuerzas. Los diversos
elementos se contraponen y se equie
libran. Hay una fuerza que acta en
e, en e'l sen ti do de la flecha, tendiente a desplazar a B, que la oprime. B,
Figura 1
a su vez, acta sobre A, para contenerlo o eliminarlo, y se defiende de
C. Cuando A se encuentra jaqueado por B, debe encontrar
en
un apoyo suficiente para contrarrestarlo y anularlo. En
realidad, A slo puede subsistir cuando tiene el apoyo total
de B., 0 cuando lo equilibra con una parte del pueblo, segn

una frmula que podra escribirse as:

e
B=A+-.

Es Ja f6r-

TEORJA DEL ESTADO

-65

m~la q~e. ~orr~sponde,

por ejemplo, al caso de la monar~uia p rimitiva Jaqueada por la aristocracia. Cuando no consigue e~e apoyo, A _es reemplazado por A', dcil a Jos influjos
de B. Cuando A triunfa y abate a sus enemigos, el lugar de B
es ocupado por la nueva clase dirigente reclutada en C, y que
podramos llamar B '.

4 El esquema anterior representa una realidad extraordinariamente simplificada para su mejor comprensin, porque supone la coherencia total de cada uno de los elementos de la
estructura. La realidad poltica ofrece figuras ms complicadas, que podemos tratar de expresar tambin grficamente.
En el elemento e, cuya funcin especfica consiste, conlO
hemos dicho, en producir nuevos elementos dirigentes para
llenar los claros de B, la tendencia a llegar a B no se presenta
en forma nica, sino naturalmente mltiple, tanto mayor cuanto mayor sea la poblacin o la complejidad de la vida social
y poltica.
En estos casos, como el expresado en la figura 2, hay mayor posibilidad de juego de fuerzas: A', A" y A"', jefes militares o , de partido, pertenecientes a B
por el nacimiento, la posicin o la
A
fortuna, con partidarios en B y C,
tratan de tomar el poder para desplazar a A y modificar a .B. Aqu Ia garanta de permanencia del orden A B
depende de Ia dispersin de los esfuerzos de quienes lo amenazan y de
su mutua hostilidad. La conservacin
C
del equilibrio se obtiene por transacciones entre los titulares del poJo.. lgura 2
der Y alguno de los aspirantes a l de

~o~~ que A + B

+ A', por ejemplo, resulte ms fuerte que

a Ianza eventual de A" + A"' R
1 f, "1 .d
.f.
es u ta ac1 1 en ti 1car esta

66

ERNESTO PALACIO

situacin con la del Estado feudal. Pero cabe hace

r present
.
.
.
que el feuda l 1smo no es una realidad social y poltica
. . e
.
f ,
penmida
s1no que es un enomeno permanente que reaparece ba. . '
.
f ormas en to d as 1as epocas
,
d e 1a h.Istona.
. Reempl JO distintas
,
acernos
a los seores feudales por los modernos jefes de partido
Y ve.
.
Iemos que el esquem~ se ap l 1ca a e 1los con la misma exactitud.
Todo esto es obvio y no merece mayor desarrollo. El Estado poltico es, sin duda, resultado de un equilibrio dinmico
de fuerzas. Hemos mostrado los casos ms frecuentes de dicho
equilibrio. Pero la movilidad consiguiente es incesante y de
ritmo acelerado? El dinamismo significa permanente lucha y
perturbacin? Resultara de lo antedicho que la sociedad poltica vive en un constante cambio r los hombres en una perpetua zozobra?
5. La historia de los hombres no es. desde .luego, un idilio.
Pero si la estudiamos sin prejuicios y sin pasin, podemos observar que, en medio de momentos convulsionados, los pueblos gozaron de largos perodos de estabilidad poltica, no perturbada ni siquiera por la guerra externa, funcin de los ejrcitos regulares y que conmova poco el cuerpo de cada nacin.
El Imperio Romano, la monarqua es-.
pao'l a y :la francesa en los grandes
A
siglos, el imperio ingls configuran
casos de notable estabilidad poltica,
a salvo de cambios y revoluciones,
que significan desgaste y empobrecimiento.
Si tratamos de expresar grficamente dichas situaciones de estabilidad o
de revolucin, tendremos para el priFJgura 3
mer caso :Ja figura q, en la cual se ad.
,
vierte que la dinmica no se detiene,
stno que actua en forma de uria corriente continua de renovacin que va de C hacia B, con ei nico objeto de llenar con
1

nu vos val r s r lutados n 1 Jlt 11(} 1cJ l:tr qu 11 ~-t.t u al

rn nt ~ pr du . n n .l a ln H di H ilL q . rn nto A wuh.
stsl
n str ha alianza con n y u p , 8on:d 8 n 11 Vt d
a u rdo
n a1gn l'rin i] io ()U
,
nto g n . al:
za
l 1 a autm J
i.n o h r n i:1. Es 1 as l la :tri to ra itN abi nas, a
1 1 al mrito, de las d mo a ia
ou ci to g ldo d organiza in. quilibri
stnb1 qu ) u d dura r p or cspa io
d varia
n ra ionc y qu '
nflla\'u a 1 f n6rn n de la r
pbli a,
r gimen cquilibrndo o rnixto (fll ra para Ar.istl
1 mejor d lo gobi rnos.
n di ho ist mas no s sup itnit{u1 d 1 todo, naturaJm nt , las pugnas de feudos, ni ]as
n ativas de perturbacin d 1
rden; pero o bie n s rcso]v n1n on int"lig ntcs transacdon s
o bien fraca arn ante la indif r n ja pblj a.
Veamos ahora cmo se prod u J f 'lHJncno revoluci nario.
En cierto momento, y por la inlu n ia d factores X que no
interesa por athora determina r y qu
obran por omisin en B y jJor a in
A
en e, todo el cuerpo poltico
' nmueve. Dentro de B apare e como
una cua la fuerza A' B' C', que trata violentamente de desplazar a A y
B, y al cabo lo consigue, prod 1 in
dose con ello un cambio completo de
clase dirigente, con una con ui nte
trasformacin de los prin ipios viFicura 4
gentes y :los modos de vida. 'n ~S
tas circunstancias pueden prod u 'Jrl#i p rnera es que el nuevo
. .
.
se dos situaciones d Istln tas: t l
.
A'B'C' se estabilice h asta configurar una realidad pol'd d y de orden omo la expresada grficamenr ~tmen
l u ca de norma 1 a
. la ms f recuend ( or desgracia
te en la figura 3;. la segun a y p
'.
t do
tras
de
suscitars
e
un
es
a
ue
q ,
Y
es
que
ello
no
ocurra
.
d
f
te)
. . (figura 3) se inicie una sucesin e egeneral de agaaci n
'
1

68

ER ESTO PAI~ACIO

nmeno:, anlogos y un cambio vertiginoso de re

A ,, . . . ) an t es d e l ograrse una nueva estabilidad.g menes (A',

fi.

De todo lo dicho pueden sacarse una serie de concl

, .
us1ones
muy ut1les para el desarrollo de nuestro pensamiento
Y que
eX!pondremos por su orden.

a) La primera se refiere a la funcin de cada uno de los

elementos A, B y C en el proceso poltico.
Si el elemento C es en cierto modo objeto pasivo del proceso poltico, pues su funcin propia consiste en producir valores dirigentes que se trasforman en A y B y slo se mueve
por mocin AB (figuras 2 y 4), de modo que puede decirse
que stt poder es latente o virtual, el elemento A, por su parte,
de actividad mxima por concentrar la mayor suma de energa
en el menor espacio de materia} depende en cierto modo de
B y le est subordinado como la parte, as sea la ms egregia,
al todo.
A, en efecto, que no puede dominar a C si le falta el apoyo de B (pues resulta absurdo suponer lo contrario), es el
jefe supremo de la comunidad. Pero es sobre todo y ante todo,
por ley natural y afinidad de intereses, el jefe de la clase dirigente. Tan absurdo resulta suponer a A sin B, co~o a B sin .A;
porque en el caso de una rebelin de B contra A, que resultara
triunfante, el fenmeno consistira fatalmente en un reemplazo de A por cualquier A' ms grato a B: cambio del titular Y
no supresin del elemento. En cuanto a las situaciones de tensin, como la que hemos expresado en la frmula

B=A+ - ,
X

es evidente que, al apoyarse en una parte del pueblo para equilibrar el poder de los aristcratas, esa fraccin de pueblo cobra
categoria de clase dirigente} con lo cual se demuestra la relativa autonom a del factor A, pero asimismo su necesaria idetl
tificacin con B.

b) Establecido lo que ,a ntecede, .e xaminaremos, a la luz de

la dinmica poltica, las situaciones de estabilidad y de ines-

tabilidad a que ms arriba aludimos.

A qu se debe la permanencia de una clase dirigente, sin
1ns cambios que los que impone la renovacin biolgica de
la especie?
Es evidente, como resulta de la figura 1, que si B permanece en posicin privilegiada con respecto a C es porque le
opone una fuerza de resistencia mayor que la que puede desplegar C para desplazarla. La dinmica interna de C la e_mpuja a subir. Cuando no lo consigue, es porque B presenta
(para decirlo en trminos de fsica) una densidad mayor.
El problema de las clases dirigentes, que consiste en durar y no ser desplazadas, se traduce fsicamente en una cuestin
de densidad .. Siendo como es una minora dentro del Estado,
}a clase dirigente perdurable debe mantener, como condicin
de su existencia, una suma de valores concentrados que implique una energa superior a la tendencia expansiva del mayor
umero. Por esta razn los regmenes polticos estables presentan siempre una clase dirigente abierta, una aristocracia
cuyos ttulos sean accesibles para el mrito, lo cual supone un
reclutamiento permanente por parte de B, de los valo:r;-es que
surgen en C. Cuando ello no ocurre, dichos valores se agrupan
por afinidad dentro de e, mientras B Se anemia y pierde densidad; ~las fuerzas de renovacin prevalecen sobre las de inercia y, por ley natural de expansin, se producen las situaciones
revolucionarias.

TEORIA DEL ESTADO

69

Si esto es as, como parece indudable, podemos eliminar el

factor A, o mejor dicho, podemos implicarlo en B, al afirmar
que la historia nos muestra una sucesin de clases dirigentes
y que los cambios histricos s_ignifican cambios de clase diri-

gente.
b) Establecido lo que ,antecede, examinaremos, a la luz de
la dinmica poltica, las situaciones de estabilidad y de inestabilidad a que ms arriba aludimos.
A qu se debe la permanencia de una clase dirigente, sin
tns cambios que los que impone la renovacin biolgica de
la especie?
Es evidente, como resulta de la figura 1, que si B permanece en posicin privilegiada con respecto a e es porque le
opone una fuerza de resistencia mayor que la que puede desp1egar e para desplazarla. La dinmica interna de e la e_mpuja a subir. Cuando no lo consigue, es porque B presenta
(para decirlo en trminos de fsica) una densidad mayor.
El problema de las clases dirigentes, que consiste en durar
y no ser desplazadas, se traduce fsicamente en una cuestin
de densidad. Siendo como es una minora dentro del Estado,
}a clase dirigente perdurable debe mantener, como condicin
de su existencia, una suma de valores concentrados que impli-

que una energa superior a la tendencia expansiva del mayor

nmero. Por esta razn los regmenes polticos estables presentan siempre una clase dirigente abierta, una aristocracia
cuyos ttulos sean accesibles para el mrito, lo cual supone un
reclutamiento permanente por parte de B, de los valo~s que
surgen en C. Cuando ello no ocurre, dichos valores se agrupan
por afinidad dentro de C, mientras B se anemia y pierde densjdad; 'las fuerzas de renovacin prevalecen sobre las de inercia y, por -ley natural de expansin, se producen las situaciones
revolucionarias.
No nos interesa por ahora determinar de qu valores se
trata, ni qu condiciones debe llenar una clase dirigente en
Pl

nrttPn Prnnht-n;rn n

Ynnr'll

R~~tPnn~ rlP1~r P~t~hlPrirlo

70

ERNESTO PALACIO

la densidad, o sea la capacidad fsica para prevalecer d

.,
' epende
ele una concentracion de valores X. Cuando B carece d
.
.
e esa
potencia concentrada, sobreviene su desplazamiento sie
.
'
mpre
que en C hayan surgido las fuerzas capaces de Hevar a trmino
la operacin.
e) La clase dirigente que perdura es legtima. La que carece de densidad para durar es usurpadora. La primera acta
en general, benficamente, y provoca acatamiento. La segund~
introduce confusin y malestar y provoca resistencia y rebelin.
Resulta naturalmente efmera por la ley de equilibrio implicada en la nocin de estructura.
Los perodos de perturbacin poltica en la vida de los
pueblos son aquellos que no logran concretarse en una clase
dirigente legtima. Por la ley del equilibrio dinmico, la falta
de estabilidad se compensa por una mayor rapidez de evolucin. La sociedad poltica mantiene su equilibrio, como los ciclistas, por un cambio permanente de perspectivas. Y ello dura
hasta que se produzca una concentracin de valores, una densificacin de la clase dirigente capaz de instaurar un equilibrio estable.

VI
LA CLASE DIRIGENTE.
l. Existencia real de las clastes dirigentes. - 2. Cohe1encia y densidad de las minoras dirigentes. - 3. Prin-

cipios representativos. - 4. Crisis y desplazamiento de

las minoras gobernantes. - 5. Axiologa politica. 6. Carencia de clases dirigentes. - 7. Factores de influencia y valores polticos. - 8. Suma de valores directivos. - 9. Relacin de identidad entre polticos y proslitos.

1. Ha quedado establecido, en el captu'l o anterior, qu-e el

proceso histrico puede reducirse a una sucesin de clases diYigentes, verdad intuida por muchos y expresada terminantem-e nte en el pasado, bajo diversas formas, por Saint-Simon,
~aine, Pareto, Mosca y Sorel. Vimos que lo que caracteriza a
una clase dirigente y le presta cohesin y perdurabilidad es
la posesin de una cierta densidad, e~ergente de una efectiva
concentracin de valores en su seno. Esta concentracin, que
se mantiene mediante la incorporacin continua de los valores
que surgen del p ueblo, le .p roporciona la fuerza de resistencia
necesaria para no ser desplazada y sustituida.
Se llega con ello a la enunciacin de dos leyes importantes
en materia poltica qu-e -con la de identidad de estructura Y
la de variacin peridica q ue antes se expusieron- forman un
sistema de exacta y segura aplicacin a todos los casos. En las
reglas resultantes de la observacin emprica, esa adecuacin

72

ERNESTO PALACIO

a la realidad posible es el nico criterio lcito par

a JUzgar SI
son verdaderas.
Nos hemos limitado hasta aqu al reconocimiento i b
n a s.
.
d
l
tracto e a existencia de una clase dirigente como elemento
de la estructura y como factor necesario en todo razonamiento
s~bre pol,tic_a. Se _trata de una re~li~ad. Pero no hemos inquirido los limites ni la naturaleza Intima de esa realidad. Sabernos que es una fuerza indispensable para el equilibrio de la
estructura, y que consiste en una concentracin de valores.
Falta determinar cules son los valores cuya suma determina
la energa de resistencia y durabilidad que debe caracterizarla.
Cabe advertir que en materia como sta, que juega con
elementos tan variados y complejos, la verdad slo puede obtenerse a fuerza _d e sucesivos esfuerzos de aproximacin y no
ser en fin de cuentas ms que una verdad aproximada, aunque suficiente para nuestro objeto.

2. Qu es una clase dirigente? Ante todo, es la categora poltica intermediaria entre el pueblo y el poder personal. Constituye una mi!J.ora con respecto a todo el cuerpo poltico. N o
obstante <Ser una minora, dirige (y de aqu su calificacin),
en virtud de la energ~ interna que la anima, la actividad general de la comunidad, porque el poder personal slo tiene
sentido mientras emane de ella o mantenga con ella solidaridad. Ahora bien, esta posicin de la clase dirigente, en su relacin con el poder personal y el pueblo, es una relacin de
hecho y no de derecho. La legislacin poltica puede hasta
cierto punto reconocerla; pero ella no proviene de la legislacin. La clase dirigente existe, con las caractersticas que le
~on propias, independientemente de lo que las leyes establezcan sobre el reparto del poder en el Estado.
Queda as descartada de antemano cualquier identificacin
que se intente entre la clase dirigente real y los organismos
1ue la legislacin comparada prev como moderadores o contro-

TEORIA DEL ESTADO

73

les del poder personal o ejecutivo, segn el sistema llamado

de divisin o equilibrio de poderes. La adjudicacin legal de
los poderes no coincide sino de una manera lejana e imperfecta con la distribucin real del poder. El personal que integra los poderes forma, naturalmente, en razn de las funciones
que d esempea, parte integrante de la clase dirigente, as como las diferentes categoras administrativas del Estado. Pero
el poder real de q tle unas y otras gozan no es el que le atribuye la ley y est por lo comn compensado y aun superado
.)or la accin efectiva de otros poderes no legislados, como el
clel dinero, el de la inteligencia, los influjos de carcter personal y social, que dan categora realmente dirigente a quien los
posee, independientemente y aun en contra de lo que las le)'es establezcan al respecto.
Al hablar aq u de clase dirigente, tratamos de esa clase dirigente real) e.s decir, la que efectivame nte acta y presta su
fisonoma o imprime su sello a toda la comunidad. Clase que,
segn se l1a visto, significa una suma de factores de carcter
personal (no de smbolos legales), caracterizada por una cierta
coherencia, que es la garanta de su existencia como tal clase,
y cuya densidad) o concentracin de valores, supera en energa a la que pueda desarrollar, para reemplazarla, cualquier
conato pop1..1lar que se le opo11ga.

3. Dijimos que una clase dirigente debe ser coherente. Ello

significa que su fuerza (o sea la r~sultante de sus f~erzas) _debe obrar en un determinado senudo, so pena de d~sgregaCI~
reemplazo. Cualesquiera sean .Ja acci~ de esa clase y la ac~l
0
tud recproca entre sus miembros, es evidente que, para subsi~.
1 se di.rigente tiene q ue obedecer a un acuerdo de catlr como e a
'
.
e nt1da
d d e n
der
a
una
determinada
1d
I' cter gener al Y respon
h
.d
d l puede establecerse por la ad esi n a
tereses L a un1 a s o
.
.
. . .
d en a salvo d1chos 1ntereses.
ciertos pnnCipiOs rectores, que eJ
. . .
f da
Toda clase dirigente, por lo tanto, obedece a pnnopws, un

74

ERNESTO PALACIO

su predominio en principios generalmente acept d

.
a os, que pre
Ya 1ecen sob re cualquier discordia interna.
Cmo deben ser dichos principios? Si tenemos

.
.
.
en cuenta
que este
razonamiento. se aplica, sin excepcin posble, a tod os
,
1os regimenes de gobierno, desde la monarqua absoluta hasta
l~s llamadas democracias del tipo ms jacobino, hay que admitir una . gran. variedad de principios rectores. U na sola cosa es
necesaria, sin embargo, para que sean vlidos, en el sentido
de justificar el predominio de la . clase dirigente. Deben ser
principios vigentes) que provoquen resonancias y asociaciones
mentales gratas a la mente colectiva; que posean fuerza persuasiva y la virtud de engendrar adhesin. Vigencia equivale
etimolgicamente a fuerza.
Con lo dicho, se lle ga a otra conclusin importante en la
caracterizacin de la funcin dirigente. Es evidente que la accin de dirigir halla su complemento en la pasin (o sea actitud pasiva) de ser dirigido y que a determinada porcin de
influencia o mando debe corresponder, para que el equilibrio
\ubsista, una equivalente .p roporcin de obediencia. As con1o
la funcin especfica de la clase dirigente es gobernar, la funcin especfica del pueblo, con las atenuaciones o excepciones
que se quiera, es acatar. Resulta de ello, co1no consecuencia
natural, que para que la clase gobernante pueda desempear
~u funcin propia, es necesario que el pueblo la obedezca, lo
cual slo ocurre cuando comparte los principios en que aq ulla funda su poder y acata a las personas que encarnan dichos
principios. Esto implica una cierta identificacin moral del
pueblo con la clase dirigente. Los principios rectores de la clase
dirigente informan a toda la sociedad. La clase dirigente es
representativa.
Cabe advertir de nuevo que no tenemos para nada en cuenta, al . hablar de clase representativa, las ficciones legales, as
el sufragio ms o menos extendido, que se usan como medios
de otorgar representacin popular. La representacin no se
otorga; se posee o no se posee. Ya se ver cmo el sufragio

TEORIA DEL ESTADO

75

puede favorecer a grupos qu: ~o r:presenten sin? intereses accidentales de finanzas o comite y como, en cambio, puede asumir representacin integral una clase dirigente de otro orig~n.
Queda establecido, por ahora, que el carcter representativG
de una clase dirigente slo se funda; independientemente de
toda cuestin de ttulo, en ese acuerdo necesario con las tendencias de la comunidad y en el acatamiento correlativo. Ello
ocurre cuando el pueblo ve en su clase dirigente la garanta
de su se.guridad y .la encarnacin de lo que considera como
1nejor } 1ns benfico, aunque no la haya votado.

4. Hemos presentado, desde luego, por exigencias del razona:.

n1iento, una realidad simplificada, ya q ue slo en sociedades
muy reducidas podr ocurrir accidentalmente este fenmeno
de coherencia total de la clase dirigente, completa identificacin con la mente popular, representacin autntica y acatanliento sin discrepancias. La realidad se presenta siempre ms
complicada, por la -lucha de preeminencias personales entre
los jerarcas, po~ disidencias de todo orden, por los wbusos
accidentales y .las resistencias y aun la rebelin que provocan.
por el surgimiento de nuevas ambiciones y de nuevas idear
~~ tr~1~a de la historia no es, por cierto, un idilio, y trasuda
InJUSticia, sangre y lgrimas aun en sus pocas ms florecient~s. Ello no quita que los perodos de mayor estabi:l idad poltica hayan mostrado, por sobre .las diferencias accidentales
(que ~ b~en se _resolvan por transaccin o bien se ahogaban
en la lll~IferenCia general), la frmula de clase dirigente represe.ntatrva Y pueblo conformista, que es la condicin misma
de drcha t b rd d
de la u es a .I ~ a . La ~epblica romana hasta el estallido
g erra CIVIl (es decir, por espacio de cuatro siglos) la
~lon,arqua francesa desde San Luis a Luis XIV el .
, .
lngles, Ja confederacin
.
.
'
Imperio
vigen . d
.
,
suiza, son eJemplos notorios de la
cra e dicha for
1 H
cirse, como
mu a.
asta el punto de que podra deuna nueva ley del equilibrio poltico, y a ttulo

TEORIA DEL ESTADO

son :sos valores. de vigenc~a permanente, cuya agrupacin proporciona una c~e~ta seguridad ?e comando poltico estable.
Una clase dirige~t~ es un sistema de influencias que se difunde p~r. la colectividad. Su prestigio como clase depende
del prestigio suma~o de sus miembros, que deben poseer, para
perdurar, las cualidades que confieren autoridad entre los
hombres. Cualidades de inteligencia, cualidades de conducta,
y aun las que p rovienen de la posicin social y de la mera
posesin de medios de poder, como la propiedad territorial o
el dinero.
Aristteles comienza sus reflexiones sobre 1a Poltica analizando las cualidades que caracterizan al ciudadano y lo define
como aquel que se encuentra en condiciones legales de desempear las magistraturas. Podra decirse, completando este pensamiento, que la clase dirigente de un pas ordenado est
constituida por aquella parte de los ciudadanos que no slo
pueden legalmente llegar a las magistraturas, sino que, por el
influjo de que gozan y sus condiciones de preparacin y experiencia, estn realmente en condiciones de asumirlas y desempearlas benficamente.
N o es fcil determinar cules son las cualidades rectoras por
antonomasia. Ellas varan con las pocas histricas y los principios que informan a cada colectividad, de tal modo que el
acento recae ya sobre la conducta, ya sobre el poder material,
ya sobre la inteligencia o la astucia. Hay diferencias grandes
entre el espritu de una aristocracia militar, el de una oligarqua mercantil y el de un partido de masas. ~ero. ~uede
afirmarse, de una manera general, que la categorra dirigente
proviene de encarnar de manera eminente los. principios. ~n
boga, dentro de cierta calidad humana, de c~e:ta elev~c1on
sobre la mediocridad, que comunica su prestigio a quienes
las poseen. Del prestigio emana la autoridad que la clase
dirigente ejerce sobre el cuerpo colectivo.
. .
.
vesug1o de ans, 1
Es preciso que no se v~a aqui ni e menor . . .
nnatocratismo, o sea tendencia a creer en una d1v1sin pe

78

ERN ESTO PALACIO

nente de la sociedad entre ~quienes deben m d

an ar y
.
deben obedecer por razones -de nacimiento de .
. quienes
'
Inte1Ige
de fortuna. El precepto se aplica a todos los regm
neta o
.
enes
y
esp
.
cia1mente a 1 gobierno popular, llamado democrtico L
.e.
. h
d' .
. as ans.
tocracias ere ltarias caen cuando se desprestigian p
.
' orque sus
miembros degenerados no poseen de hecho las cualidad
.

. . .
es di_
rigentes que es atribuyen los pr1ncrp1os que invocan. I
d
. .
1
gua1
mente s~ e~prest1g1an y caen as clases dirigentes surgidas de
la democracia, cuando resultan incapaces o corrompidas. Es
decir, cuando el pueblo no ve ya en ellas la expresin de su
deseo natural de ser dirigido por los mejores.

6. Los pueblos yerran en el juicio, pero no en la voluntad.

Si hay una verdad axiomtica en materia poltica, la encontraremos en esa tendencia popular a acatar los valores polticos que surgen en su seno, como cediendo a una especie de
exigencia biolgica de conservacin de la vida colectiva. Los
pueblos buscan dirigentes, como los dirigentes buscan pueblo.
De tal modo que, cuando se forrria una categora dirigente
autntica (es decir, con fuerza suficiente para imponerse y
perdurar) , necesariamente encuentra la materia maleable y
dcil sobre la cual ha de cumplir su destino histrico.
Si esto es as, como parece evidente por todo lo antedicho,
podra afirmarse que los perodos de inestabilidad poltica,
caracterizados por cambios sucesivos de gobiernos y por un
estado general de anarqua latente, con crisis peridicas, tienen
como origen nico la carencia momentnea de una clase dirigente unificada en determinada voluntad polca. No es que
el pueblo, engaado por demagogos sin escrpulos, se aparte
de sus dirigentes naturales -para s eguir caminos de perdicin
(segn el socorrido alegato de las oligarquas desplazadas y
los estadistas de gabinete) , sino que tales dirigentes sencillamente faltan. Porque si los hubiera, se impondran por el
mero hecho de existir, como lo exige la propia de'finicin

TEORIA DEL ESTADO

del tnnino. Podr haber individualidades con todos los m.

ntelectuales y morales que se quiera, pero es evidente
ntos 1
,.
ue no constituirn una suma de valores poht1cos capaces de
!terminar una orientacin nueva del espritu pblico.
Es natural que un pueblo carente de direccin legtima y
esclarecida pueda caer, por la necesidad de ser gobernado,
en las redes de algn demagogo que habr de defraudarlo,
y que siga como bueno al malo o al mediocre. Estas experiencias suelen tener la ventaja de despertar la voluntad poltica de los mejores elementos sociales y de precipitar la formacin de una clase dirigente donde no exista, o donde exista
en forma embrionaria.

7. La determinacin de la excelencia est, pues, condicionada a la capacidad de obtener acatamiento y ejercer influencia duradera. A tal condicin debe subordinarse todo juicio
de valor en la esfera poltica, por ms grandes que sean los
mritos que en otros rdenes puedan invocarse a favor de
este o aquel pretendiente al poder.
La inteligencia es un valor poltico. Concede prestigio, influye, da autoridad. Ello no significa, sin embargo, que la
posesin de eximias dotes especulativas implique correspondientes cualidades de mando, ni garant~s especiales de acierto,
ni que el gobierno haya de ser desempeado o aconsejado
por los filsofos o los escritores. La conducta es un valor poltico. Debemos ponernos en guardia, no obstante, contra el
moralismo de tipo cuquero y descartar la idea de que el
gobierno tenga que ejercerse por puritanos e inspirarse en
principios demasiado rgidos, que ,c hocaran con la naturaleza
compleja y corrompida de la sociedad humana. La posicin
social, las c;:ircunstancias de nacimiento son por s mismas val?re~ .polticos. Pero cualquier generalizacin a este respecto
stgntficara cerrar las filas de la clase dirigente a los nuevos
valores surgidos del pueblo, con las inherentes consecuencias

8'

ER~/'1-lESTO

PALACIO

de desgaste y anemiacin. El dinero es un valor poltico p

.
ero
a nadte se le ocultan las desastrosas consecuencias que acarrea a una sociedad su manejo exclusivo por los intereses materiales.

8. Surge de todo ello que la suma de valores que constituye una clase dirigente debe estar informada por el objeto
propio de dicha claseJ que es la conduccin poltica de la
comunidad. Los valores personales y sociales, de inteligencia
y de conducta, han de orientarse a las finalidades que de ellos
espera la comunidad y a los cuales presta su adhesin. Finalidades que no son siempre las mismas, sino que varan en
cada poca, de acuerdo con los principios vigentes. La clase
dirigente ha de ser una clase poltica. Sus miembros, polti.cos.
Si la sociedad est en una poca de expansin militar o
debe defenderse, arma al .b razo, de enemigos poderosos, dicha
clase ser guerrera, informada por virtudes de tipo militar,
y honrar sobre todo la fidelidad, la disciplina y el coraje.
Si se encuentra en un perodo de paz y de empresa, los intereses materiales tendrn la conduccin, y la sociedad obedecer
a los propietarios de bienes cuya expansin coincida con el
beneficio comn. Si atraviesa por un perodo de reconstruccin social, con la finalidad inmediata de efectuar un nuevo
reparto de la riqueza, la clase dirigente podr ser una aristocracia campesina u obrera. En todos los casos, sin embargo,
el acento puesto sobre un determinado tipo de valores no
excluye a los otros, y la clase dirigente, para ser tal (o sea
para adquirir un grado de estabilidad suficiente y para obtener el acatamiento indispensable) ha de agrupar en su seno
una suma de valores que compensen la deficiencia del nmero con la excelencia de la calidad.
y ello se explica por el hecho de que ha de ser representativa de toda la sociedad, no de una parte de ella. y slo
ser legtima y adquirir estabilidad en la medida en que sea

TEORIA DEL ESTADO

81

de tal modo representativa; mientras que, de lo contrario, provocar la oposicin de los valores desplazados o negados e
incurrir en usurpacin y efimeridad. Quiere decir que podr
prescindir de ciertos grupos intelectuales, pero no de la inteligencia. Podr no incluir a ciertos sectores de hombres honrados, pero no excluirlos a todos. Deber dar un mni~mo suficiente de satisfaccin a la tendencia humana natural, que
busca en el gobierno una seguridad y una suma de bienestar
que slo pueden provenir de su manejo honrado e inteligente.
Cuando ello ocurra, provocar acatamiento; cuando no, rebelda.
Porque los valores dirigentes no dejan de ser tales por la
mera circunstancia de estar excluidos de la .funcin dirigente
legal. Influyen por su propio peso, por su propia virtualidad.
y cuando se los excluye de la funcin, se los coloca al margen del orden establecido o se los combate, ellos se sitan e
influyen fuera del orden establecido y en su contra y se convierten en factores de tensin y de perturbacin, al mismo
tiempo que pujan por el establecimiento de un orden ms
natural, en que no se les niegue el debido reconocimiento.

9. Al hablar de valores polticos y de su influencia, aluditnos a una relacin sui generis) anloga aunque distinta de
otras relaciones de subordinacin. La relacin del poltico con
su secuaz (y consideramos polticos a todos .los que representan determinado valor de . ese orden) no es la del maestro
con su alumno, la del patrono con su asalariado, la del capelln con su feligrs, Ja del padre con sus hijos, aunque algunas veces se superpongan y aunque e~ maestro, el pa~ron?
y el capelln puedan uti:lizar su ascend1e~te con una finalidad poltica. Es para el se~u~z. una relaCin que s.upone la
'd 'f' ' en ciertos pnnctptos comunes
y en Ciertosl, obI en U ICaCIOn
.
:.

'
menos
claramente
entrevistos,
que
el
po.tt1co
]e u vos mas 0
. .
encarna para l, al mismo tiempo que le 1nspua una sensa-

82

ERNESTO PALACIO

cin de seguridad y de proteccin, que determina la d

sin personal. El poltico inspira confianza, determinada~ h~L
d .
1
. .
OSlS
.
de con f tanza.
a a qutere por e servzczo. Servicio de su ideal
poltico, atencin de su clientela pol6ca. Y una clase dirigente no es ms que un con junto de personas que mantienen
esa relacin con el resto de la sociedad y que, aunque obedezcan en parte a motivos egostas, tienen en cierto modo que
pagar el apoyo que reciben con los servicios que prestan. Servicios que no es necesario entender solamente en el orden material, aunque se trate siempre en gran parte de servicios
materiales, sino que son tambin de orden espiritual, empezando por el de la conduccin hacia fines comunes, por el
de la representacin del espritu y los ideales colectivos, que
es el servicio especfico que la clase dirigente, como tal, debe
a la sociedad en ter a.

..
1

...

VII

ESTRUCTURA Y ORDEN NATURAL

l. El orden. natU?"al
en la O?"ganizacin del Estad o. _
.

2 . T en d encta soeza! hacia el ordle n poltico. _ 3. Factores de orden y de desorden. - 4. Discriminacin

del orden poltico natural. - 5. Su existencia real. _
6. Vnidad, direcci11 y re.p rese11t acin del orden
poltico.

Hemos hecho, en pginas anteriores, eventuales referencias a la nocin de orden, a la existencia o inexistencia, en
determinados momentos de la historia, de un orden natural
en la organizacin del Estado. Conviene desarrollar esta doctrina del orden, porque es esencial.
Al hablar de orden, no aludimos, por cierto, a la idea de
estructura, explicada anteriormente, porque la estructura es
i11herente a la existencia misma ~de la sociedad, forma parte
de su ser; y el orden o el desorden so.n .accidentes de dicho
ser o sustancia. No se pue-d e concebir una sociedad sin su
estructura. Para que haya sociedad es necesaria la presencia
de los tres elemen tos .d e pode r personal, clase dirigente y pueblo, cuyas funciones se han definido en las pginas que anteceden. Pero s puede concebirse una sociedad dsordenada. La
h1storia nos muestra, en todas las sociedades polticas, perodos
de orden y perodos de desorden; nos mues~ra sociedades o
naciones en que el orden perdura d~r~nte siglos, y o~ra~ en
las que la discordia civil y el desqmcw parecen endem1cos.
1.

84

ERNESTO PALACIO

N o es ilegtimo, pues, inquirir las causas a que

d
esos fenmenos.
pue an obedecer
El objeto propio de la ciencia poltica es e
,
, .
.
ncontrar v
nades ut1les para el meJor gobierno de la socied d
er.

1
a Debe
pues, Investigar as causas del orden y del desorden p
'
, orque en
la nocin de orden estn implicados todos los bienes y en
lJ. de desorden, todos los males. El orden (y no se trata
desd e luego, de un orden de represin policial, que no si ~
nifica ms que la sofocacin temporaria de algunos sntom~s
txternos del desorden) , el orden poltico, tal cual aqu se
entiende, implica una determinada conformidad de los estratos sociales con su objeto propio; una paz interior fundamental; una cierta concordia cvica para la persecucin de fines
comunes; u na dete!minada dosis de justicia; una jerarqua
social legtima, y la sucesin pacfica del poder. Cuando faltan
estas condiciones, existe .desorden, aunque sus manifestaciones
puedan postergarse durante un tiempo ms o menos largo por
obra de la propaganda o de la coercin.

2. No es aventurado afirmar que la sociedad, como los individuos, busca en su impulso vital la obtencin de un orden:
es decir, una exacta adecuacin de sus medios a sus fines, el
tump!imiento de las condiciones necesarias para realizarse Y
para durar. La caracterstica ms irritante del desorden poltico consiste en un desquicio general de las funciones sociales,
de tal modo que los hombres se apartan de sus oficios y su
vocacin. Los estados de perturbacin impiden la concenuacin y el tra-ba jo proficuo. El labrador deja la tierra para
tomar las armas o vociferar .e n las asambleas; el albail no
construye; el sabio no investiga; no m andan quienes debieran
mandar y los que deben obedecer no obedecen, o lo hacen a
la fuerza. La colectividad despilfarra sus energas en luchas
estriles y se empobrece y desgasta. Y todo ello no lleva otra
finalidad que la recuperacin de un orden perdido, por el

...

TEORIA DEL ESJ'ADO

85

cual tod s clam~n, aunque no se pongan de acuerdo sobre

su frmula. Al fin, el orden sobreviene, siempre inferior a lo
pero. orden al fin. Y se mantiene 0 no por un
q ue se soaba,
.
largo espacio de tiempo, trae o no una paz 0 un bienestar
duraderos. Dentro de la relatividad de las construcciones humanas, es ms o menos efmero segn hayan sido la inteligencia y la voluntad de sus constructores. Segn hayan sabido
stos, o no, adecuar las realidades polticas que manejaban a
ci.e rtas normas de validez permanente.

3. La historia nos muestra perodos de orden y perodos de

desorden y nos refiere las causas accidentales de unos y otros.
Los escritores polticos identifican el orden y el desorden con
sus preferencias personales sobre el gobierno de los pueblos
y achacan las perturbaciones a la no aplicacin de tal o cual
principio que consideran fundamental, o a la influencia de
mviles egostas e interesados en los gobernantes. En general,
atribuyen el desorden poltico a la corrupcin de los gobernantes; al olvido, por parte de stos, de los fines de bien pblico inherentes al gobierno legtimo, por la excesiva ambicin de poder o dinero.
La corrupcin de los gobernantes, el olvido de sus deberes,
con las catstrofes correlativas, son fenmenos corrientes en la
vida poltica. Pero a menos que no se consideren ms que
las manifestaciones externas, tomando a los sntomas por la
enfermedad, es indudable que los procesos de corrupcin n~
son slo causas de desorden, sino que son desorden por SI
mis mos. Un orden cualquiera en el que actan vi~lentamente
dichos e!ementos de disolucin no tiene de tal, s.Ino 1~ ap;.
.
'
onsi uiente el orden pohuco? ue e
r1enc1a. Que es por e
g.
t ble y duradero,
.
den poluco natura1' es a
determinarse un or
? p eden reducirse el
. .
. 1 del orden aparente. u
.
para distinguir o
. . .
munes y de validez untorden y el desorden a pnnci ptos co
versal?

86

ER!\ESTO PALACIO

Dentro de la imperfeccin y la relatividad de 1

as cosas h
manas, y sin pretender en .la sociedad una paz idlica
. u.

,
d
.
.
mposible
y una repro d uccion exacta e1 reino de Dios, puede t
.
n entarse
a pelando a las nociones generales en que hemos fundado n .
tro razonamiento, una discriminacin de las doctrinas ues.. . . , d
d
1
.
y Una
el ef Inicion .e l or en natura en materia poltica.

4. Los tratadistas clsicos no reconocen la existencia de un

orden poltico, sino de varios, tantos como formas legtimas
de gobierno aceptan, con sus correlativas formas de degeneracin o de desorden. As al orden monrquico corresponde la
degeneracin o desorden de la tirana, a la aristocracia, la
oligarqua, a la democracia o repblica, la demagogia. Y cuando pretenden establecer una regla vlida para todos, coinciden
(siguiendo a Aristteles, difundido y universalizado en todo
el mundo occidental por Cicern) en afirmar que la garanta
del orden -y de la libertad- .reside ~en el respeto a la ley.
El espritu jurdico y reglamentarista de los romanos, aceptado por siglos .c on respecto supersticioso, ha perturbado con
ello todos los conceptos. Porque la verdad es que la interpreta
cin romana, ciceroniana, de un concepto de Aristteles, qut
tendra, sin duda, un sentido distinto (no olvidemos que la
Poltica ha llegado mutilada hasta nuestros das), toma sencillamente el efecto por la c ausa. El respeto .a la ley no es
ca usa de ningn orden, sino que es la consecuencia de una
sociedad previamente ordenada. N o hay orden porque se respetan las leyes, sino que se respetan las leyes porque hay
orden. Y la primera consecuencia del desorden poltico (que
puede ocurrir en cualquier colectividad por ms perfecta que
sea su legislacin) es precisamente la violacin de las leyes
o el reemplazo de leyes justas por leyes injustas, fabricadas
al paladar de los nuevos amos. N o hay ejemplo histrico de
ninguna ley que haya frenado a ningn poder, c uando ste
se propona alcanzar un fin determinado que dicha ley vedaba.

TEORIA DEL ESTADO

87

Salvo que la ley estuviera a su vez sostenida por una fuerza

suficiente; es decir, que .el tal poder se hallara limitado, no
or razones de derecho, sino de hecho. Vale la .p ena recordar
fas treinta tiranos, el paso del Rubicn, el 18 brumario, todas
las revoluciones de la historia?
La ley no impone ningn orden poltico. La ley no puede
ser, segn luego veremos, nada ms que la expresin escrita
e imperfecta de ~n orden, cuando ste ya existe en la realidad.
El or~en poltico no se ~~nda en la ley. Es un equilibrio que
se obue~e por una rela:1~n de f~erzas y que se mantiene por
influencias de orden espiritual mas que por medios de coercin.

5. Si recordamos lo que llevamos dicho sobre la estructura

de la sociedad poltica, sobre la dinmica de dicha estructura,
sobre la funcin de la clase dirigente y sobre las causas probables de tal equilibrio; si recordamos la ley de identidad de
estructura y la de variacin, as cerno los conceptos sobre
la ineludible densidad -d e la clase dirigente y el consiguiente
acatamiento del pueblo, llegaremos a la conclusin de que
existe efectivamente un orden poltico natural (o mejor dicho,
normal, ya que son fenmenos naturales tambin sus desviaciones, como son naturales las inundaciones o los terremotos),
que no resulta difcil determinar de acuerdo con dichos principios. Existira orden cuando cada uno de los elementos de
la estructura acta de una manera consciente y adecuada a
sus fines propios, sin ilusiones excesivas sobre sus posibi:idades.
Cuando la clase dirigente dirige, el pueblo acata Y el. Jefe decide. Cuando la clase .d irigente (cualquiera sea su origen, hereditaria 0 electiva, cualquiera sea su mstica, cualquiera sea
.. ,
u vocacin antigua o nueva, noble o
'
. d
su com posicion o s
mercantil) es realmente representativa - e
..
, .
,
p l eb eya, guerrera o
. "d d . "nfluye sobre las decisiones del arbitro, re)'
1a co1ect1v1 a e 1
dictador o presidente de repblica.

88

ER1VESTO PALACIO

Esto no es una utopa. No describe un

.,
T
.
a SI tuacion id 11
y perfecta, sino un estado d.e normalidad de e . .b . ca
.
.
'
qu111 r1o pol
t1co sustancial, que no excluye su dosis de imperf .
.
. . . .
ecc1 6n acn
d
1
denta , e !~JUStiCia ~ventual, de h~manidad, en suma. No ex:
cluye una cierta dosis de corrupcin en quienes diri en .
.
"do
o'
g , lll
una corre1a ti va en.v1 Ia y corrupc1on tambin en quienes acatan
Pero las lneas generales son las del orden. Y que este orde~
no es solamente una construccin ideal, comparable a la
Repblica platnica (tan rica, no obstante, en profundas intuiciones de la realidad viva, pues el genio filosfico y potico
no se pierde en las nubes de la divagacin) , lo confinna el
testimonio ilustre de Edmon.d Burke, uno de los pensadores
polticos ms sagaces que h a producido la humanidad, en una
famosa pgina sobre la constitucin britnica:
"La poltica -escribe Bu-rke en sus Reflections on French
Revolution1- es para m el resultado de una pr_ofunda reflexin; o mejor dicho, el efecto f.eliz de seguir a la Naturaleza,
lo que es sabidura sin reflexin o superior a sta. Un espritu
de innovacin es generalmente consecuencia de ~n temperamento egosta o de vistas limitadas. No puede ver el futuro
quien no est atento al ejemplo de sus antepasados. Por
una poltica constitucional que acta segn el modelo de la
naturaleza, recibimos, mantenemos y trasmitimos nuestro go
bierno Y nuest~os privilegios, del mismo modo que goza~os !
trasmitimos nuestras propiedades y nuestras vidas. Las Instituciones polticas, los 1bienes de fortuna, los dones de la Pro
VIenen

VI"dencia,
a nosotros y los dejamos en el mismo
eurso
Y orden. Nu estro sistema poltico est situado en fusta correspondencia Y simetra con el orden del mundo y con el modo
de e~.Ist~ncia

de un cuerpo permanente compuesto de partes

t~ansrtonas; en el cual, por disposicin de una estupenda sabidura' que ah arca e1 m1ster1oso
huma.
.
. de la especie
deven1r
na, nunca el todo es a1 mismo

.
.
ttem.
p o vieJO,
mad uro o 1oven,
.
.
1

Selections~ Ed. Nelson.

TEORIA DEL ESTADO

89

sino que, en condiciones de inmutable ~onst~ncia, atraviesa el

variado tenor de la perpetua decadencia, ca1da, renovacin y
progreso. As, preservando el modelo de la naturaleza en la
conduccin del Estado) no somos nunca totalmente nuevos en
lo que ensayamos, ni absolutamente anacrnicos en lo que conservamos" .
Estas palabras del gran orador liberal, que defendi en los
Comunes el derecho de insurreccin de las colonias americanas
y las aspiraciones de libertad de los polacos y de los corsos,
a .la vez que puso en guardia a su pas contra los horrores y la
ideologa vacua de la Revolucin Francesa, son extraordinariamente ilustrativas para nuestra tesis. No hagamos excesivo hincapi en su ataque al espritu de innovacin, explicable en
quien defiende un orden legtimo, pero que no puede aplicarse a quienes tratan de trasformar una legalidad caduca en
procura, precisame nte, de un orden nuevo, lo que supone cam-
bias profundos. Limitmonos a lo que dice sobre la existencia
de un orden que acta segn el modelo de la naturaleza.
-'

G. Es evidente que el orden natural, que Burke postula, no

es otra cosa que la fidelidad a las exigencias de la estructura
de la sociedad poltica. Un Estado observa el orden natural
cuando cada uno d.e sus elementos cumple su funcin propia
y las trasformaciones se operan segn el ritmo de la renovacin biolgica de las generaciones, sin convulsiones ni sobresaltos. Lo que entraa una idea de unidad en el tiempo, de

continuidad en la historia.
Y ello implica, necesariamerite, la existencia de una clase
dirigente representativa, no slo de los fines ge~erales de la
comunidad sino de cada una de las etapas recorndas para oh'
.
tenerlos porque la sociedad, segn hemos v1sto, se expresa por
medio
su clase dirigente. Cuando la clase dirigente asume
los anhelos de la comunidad, el pueblo se reconoce en ella Y
enernos cum.p lida la frmula del orden
t
1a acata; con 1o eUal

de

urrecer,
- ...... Llernp
quiera sean los cambios ocurrido
1
. a tambin
o,
b
.
s en . a legislaci
, cuales.
res, Impuestos por las exigencias del
n y las costu

progreso
m.
continuidad fundamental.
' una lnea de
-o ...... &~.\..;:,

Y qu significan estas notas de unidad d' . ,

'd
d
~ zreccto
n tu a s1no la trasmisin de una gen
.
n Y con ti.
.
'
eraCl6n a otr
tesoro de Ideales comunes, de aprendiza]' es y
. ~' de un
ex penenCias e
.
nes, de lo pensado, sufndo, soado y cantado
omu.
por 1os ant

. ece.
sores en el curso del tiempo y que quedan com
.
o matena apro
vech a b le, VIVa y actual y til hasta el ms remoto fut ? T
.
uro odo
11
e o configura una tradicin cultural que la clase d'
.
'
Ingente
en vutud de su condicin de tal, encarna y administra. u '

de. ser representativa; y e~:

r~presentac1o~, _s~ es autentica, Imphca la calidad de depositana de la tradzczon cultural de la comunidad.
clase

dirige~te, ~emos d~ch?, h~

Todo ello ha de ocurrir, insistimos, con prescindencia de

los regmenes polticos sucesivos, meros accidentes de una sustancia invariable. La frmula es vlida para todos los sistemas
y para todas las pocas. Puede ser representativa una clase dirigente hereditaria y puede no serlo una clase democrtica, seleccionada por el sufragio. P uede dejar de serlo la primera y
llegar a serlo la segunda. Todo depender de que una u otra
agrupen en su seno la cantidad suficiente de valores para encarnar los ideales comunes, el modo de ser del momento, la tradicin cultural colectiva; .lo cual le conferir la energa necesaria para hacerse reconocer como dirigente, es decir, para obtener el acatamiento que la haga perdurar. C uando no, podr
usurpar un tiempo las posiciones mediante el :!ngao o la coercin; pero caer al cabo, desplazada por los valores dirigente~
reales, en virtud de la ineludible reaccin natural de la sociedad anhelante de expresin verdadera. Le cosi fuori del loro
stato naturale -escribe Giambattista Vico- ne vi si adagiano

n vi du.rano.2
2

Scien:.a Nova, sec. 11, VIII, 134.

IX
LOS REGIMENES DE GOBIERNO

Y LA LIBERTAD
l. Pla~teo realist~ .d~~ problema de la libertad. - 2.
Tentatzva
de defzmczon positiva. - 3 . Iden t z'dad o za,
.
garquzca de los regmenes de gobierno. _ 4 Sele :
1 'n

CCl n,
e ecc1 ..Y ~~sagradn .de los valores dirigentes. 5. Claszfzcaczo~ d.e, los szstemas posibles de gobierno.
- .6. Caractenzaczo_n .de .los gobiernos de tipo monrq.uzoo. - 7. Caracterzzaczn de los gobiernos de tipo
lz~~ral. - 8. ILa funcin del pueblo frente a la clase
dzrzgente. - 9. Factores de corrupcin de los regmenes

de gobierno.

Sealadas en los captulos anteriores un cierto nmero de

reglas inherentes al funcionamiento de la sociedad poltica
-o sean verdaderas leyes de permanente validez- estamos en
condiciones de volver sobre el problema de los regmenes polticos, especialmente en sus r~laciones con la libertad, o sea la
capacidad de realizacin plena del hombre dentro del Estado.
Sabido es que esta cuestin de la libertad es la ms importante que se plantea dentro de la especulacin poltica, porque pone en causa hasta la propia legitimidad del poder. Es
el gobierno defensor, protector y aun creador de la libertad
de los ciudadanos, o es su peor enemigo? Hasta qu punto
puede ella coexistir con la coercin? El goce de la li~ertad,
exige la restriccin hasta el mximo de la intromisin del poI.

104

ERNESTO PALACIO

der en la vida colectiva, o requiere una accin perro

.
anente d 1
poder para su defensa? El pensamiento poltico se divide re
fundamente acerca de estas cuestiones, entre el de tende .P ~
.,
llCia libera 1, con su extrema con d us1on anarquista, que hace
.
. 1a 1'1berta d en 1a presc1n
. d enCia
. estatal y postula una consistir

d esapanc1
'n d e to d a coerc1on
' co1ect1va

pau1a-._
una
sobre los indi
duos; y el de tendencia autoritaria, que afirma la ndole po~~
tica de la especie y sostiene que slo una autoridad reconocida
por todos puede ser salvaguardia de los derechos y las libertades de los ciudadanos e impedir la de otro modo ineludible
<:xplotacin de los dbiles por los poderosos, de los mansos por
los perversos. Hay quienes confan en un perfeccionamiento
moral progresivo de la especie humana que llegara a hacer
innecesaria la coercin, mientras otros se manifiestan menos
optimistas y, .Jejos de profesar que el gobierno es un "mal necesario", consideran que, por ser natural, es un bien. Entre estas posiciones extremas, existe una gama muy variada de opiniones acerca de un problema que remueve profundamente los
sentimientos y las pasi ones humanas.
No interesa, para el plan de este ensayo, que quiere deliberadamente prescindir de toda teologa, de toda metafsica, de
toda ideologa, el planteo en esos trminos, que adolecen, por
lo dems, de una extremada vaguedad. La creencia en que el
progreso nos lleva hacia una disminucin paulatina de la coercin, que correspondera a un creciente perfeccionamiento moral de la especie, est suficientemente desmentida por la realidad actual. Por lo dems, no es una idea poltica, sino una idea
religiosa: un dogma de la stupida religione mass.nica_, que dira Benedetto Croce. La concepcin de la libertad como un
absoluto en trance de perpetua realizacin en el tiempo, es una
idea metafsica, as como las diferentes concepciones sobre la
finalidad del estado poltico. Tales especulaciones nos alejaran de nuestro objeto propio, que es inquirir la realidad, diremos fsica, del Estado y las leyes a que obedecen su esp!endor
y su decadencia.

1'EORIA DtL ESTADO

105

2. Planteado el asunto en este ter:reno realista, no resulta fcil llegar a una determinacin precisa de lo que debe entenderse por libertad. Si la consideramos en su sentido negativo,
o se.~ como .fal~a. de toda coercin .extraa a la propia determi
naCIOn del IndiVIdUO, llO hay duda de que la vida colectiva impone limitaciones a dicha libertad y que sta no puede entenderse nunca con un alcance absoluto, sino relativo, dentro de
los lmites en que acta la libertad de los dems. Pero cmo
se manifestara esa libertad relativa? Los tratadistas polticos,
y a su zaga la legislacin positiva, han zanjado la dificultad de
expresar en una sola frmula dichos lmites, definiendo y estableciendo un cierto nmero de libertades, minuciosamente
enumeradas, que se consideran indispensab.les para el d~sarro
llo normal de los hombres en sociedad -(como. las de trabajo,
culto, asociacin lcita, expresin de ideas, etctera), ci.ryo-goce y ejercicio, por parte de los ciudadanos, sera el signo de la
existencia de un rgimen benfico y cuya privacin configurara un estado malsano de despotismo y arbitrariedad. La
retrica poltica contempornea identifica el ejercicio de estas libertades con la idea misma de democracia, no obstante
el hecho reiteradamente observado de la tendencia que muet
tran los regmenes ms acentuadamente democrticos a restringirlas, cuando no a anularlas. Y con preferencia, las ms inherentes al fuero ntimo de las personas como la libertad de en..
seanza y la de culto.
Antes de entrar a considerar la ninguna relacin que el goce
de la libertad tiene con tal o cual rgimen poltico determinado, tratemos de precisar ms su concepto. Es evidente .~u e existen perodos en la vida de los pueblos que se caractenzan. P?r
una atmosfera general de seguridad, de bienestar y de optimismo, y otros en que la autoridad aparece como u~ f~ntas~a
2menazante y en que los ciudadanos se sienten ?Pn~~dos, Inseguros y, en definitiva, desdichados. Al lote de Infe~tcidad comn en la especie, se agrega la que proviene del gobierno, que

q
ERNESTO PALACIO

106

no se ve ya como un amparo, s1no como un azote. Si se tr

,,
. .
atara
.
, .
. .
de definir en term1nos positivos ese sentimlento" de libertad
caracterstico de los momentos fastos de la vida civil, diriamo~
que l consiste no slo en la falta de coercin arbitraria, sino
en un estado fe.liz en que se co~ j.u?an la seguridad de la persona y de los bienes con la posibilidad de ganarse lcitamente
la vida, el derecho al culto y a la opinin con un cierto sentimiento de la propia dignidad personal y cvica a cubierto de
vejaciones. Es la libertad que entiende Vico 1 cuando dice que
"los hombres quisieron primero la libertad de .Jos cuerpos y
luego la libertad de las almas, o sea la libertad de razn", y
la que Montesquieu2 define, coincidiendo con Santo Toms3,
como "la facultad de poder hacer lo que se debe querer y no
estar obligado a hacer lo que no se debe querer". Bien de orden moral, superior a cualquier bien .material, segn lo ha expresado nuestra raza por boca del Romancero:
El bien de la libertad
por ningn precio es comprado.

Esta libertad, segn veremos, no es patrimonio de ningn

rgimen poltico determinado. Es el resultado que se obtiene
cuando desempea el poder una clase dirigente representativa. Desaparece o se perturba en los estados de tensin originados por el desorden poltico.

. Para llegar a demostrar la afirmacin anterior' es necesa-

no establecer, a la luz de la doctrina expuesta en este ensayo

una cl.asificacin de las formas de gobierno posibles, con la~

modahdades que presentan en su funcionamiento normal y
1 Scienza Nova} l ib. 1,
2

L'Esprit des Loi.r;_

cap.

11h . YT

XXIII.
,.~.-

TTT

TEORTA DEL ESTAno

107

anormal. Hemos explicado abundant rn nte las consecuencias

f~ncion~le o~iginadas en la id ntidad d structura, con presCindencta dehberada de las dif r ncias a identales y formales.
Pero esta identidad no excluye, natura hn nte, la diversidad.
Es evidente que existen formas di tinta d gobierno que, si no
se diferencian en la estructura, ni cab d finirlas por la distribucin real del poder, segn se ha d mostrado antes, obedecen a principios contradictorios, m.uestran distinta conformacin legal, tienen modos operativos propios para la seleccin
de la clase dirigente e imprimen a la olectividad ciertas orientaciones espirituales, inherentes a la ideologas que invocan.
As como presentan diversidad en el aspecto positivo, la muestran igualmente en .e l aspecto nega tivo y tienen modos propios
de corromperse y perder representacin. Es decir, que el fenmeno comn de debilitamiento de la clase dirigente, que hace
necesario su reemplazo, se presenta tambin de manera distinta en los distintos regmenes de gobierno.
Aunque se aluda, para caracterizar la diversidad, a las diferencias de organizacin jurdica, en esta clasificacin nos
atendremos a los regmenes reales) no a los legales, que encierran una dosis muy grande de ficcin. Ya hablaremos, en el
prximo captulo, de la ley escrita y el verdadero alcance de
su influencia. Por ahora trataremos de determinar cules son
los regmenes que pueden presentarse en la vida poltica, teniendo en cuenta las modalidades operativas que los caracterizan y las influencias a que obedecen y que a su vez reparten
en toda la colectividad.
Lo primero que salta a la vista es que cualquier rgimen
real de gobierno est constituido por una minora de personas que ejerce la funcin dirigente sobre el resto de la comunidad. Aunque el uso del poder se le a~ribuya a .un mona:ca
absoluto o al pueblo soberano, esa realidad domina Y se Im. .
' lo hemos explicado .a,bun1ega1, segun
pone sobre la ficcin
dantemente en el curso de estas pginas. Es lo que el soCiologo

108
ERNESTO PALACio

alemn Roberto Michels4 11

"
d
ama
la 1 d
'
,
,
g arquia , as eherne Gesetz d
.ey e bronce d
humano sera pues una 0 l'
er Olzgarchie. Tod 0 e la oli.

.
-'
-'
zgarqua d

gobi
sus Implicaciones peyorativas
d _, . espojada esta pal b erno
1
y re UCida a
.
a ra d
ogico de gobierno de unos pocos.
su Significado etimo~
- Dentro de las clases -oligrqui
.f.
.
cas puede h
mera d I erenciacin: las que gob
acerse una pri.
Iernan en nomb
1as que atribuyen el origen de su
d
, . re propio y
h
d'
.
po er a1 pnnCipe (
ere Itario o electivo) 0 al pueblo L
.
monarca

.
as que gobiernan
,
d e 1 tipo de los optzmates en la repbl'
por
SI,
.
Ica romana y las .
cracias de sangre con influencia poltica en t 0 d
anstoo e1 curso de
la e d ad moderna,
estn desapareciendo
del mund O OCCI'dental
,

con
,
. . la aboltc1on legal del principio de herencia Las o11garqu1as
disimuladas s~ dividen entre las ~ue acentan el carcter personal del gobierno y las que, en VIrtud de doctrinas de reparto
del poder, mantienen una cohesin colectiva que les impide
:eder a l a tentacin de los caudillos. Podramos llamar formas
le tipo monrquico a las primeras y, siguiendo en esto a Gaetano Mosca, de tipo liberal a las otras.

4. Dice Platn, en las ltimas pginas de su Tratado de las

leyes_, que en realidad no hay ms que dos formas de gobierno: la monarqua y la democracia, y que las dems no son
sino combinaciones entre -ambas. Esto es verdad si se tiene en
cuenta lo que entenda Platn por democracia: un acuerdo
entre los mejores de la ciudad (la clase dirigente, en suma)
para oponerse a los excesos de .Jos tiranos. Si se entiende segn
los c~nceptos modernos de soberana absoluta del pueblo, ya no
sera verdad. No interesa al fin de esta obra la crtica de los
principios de la democracia actual, que participan de la mstica, se aceptan como dogmas de fe y son la versin moderna
4

Zur Soziologi-e des Parteiwesens in der modernen Demokratie, pg. 56.

TEORIA DEL ESTADO

109

del vieJ? ud:r~c~o divino" de los monarcas, con anloga importancia histonca. En su aspecto funcional, como medio de
seleccin de la clase dirigente, o, mejor dicho, de consagracin
de los valore~ dirigentes que a~piran al poder, es tan legtimo
como cualquier otro. Cualesquiera sean la mstica y los mitos
vigente~ ~obre_ la ~ateria, la verdad es que el pueblo no elige
a sus dingentes, sino que los consagra, tal como el obispo impona los leos al triunfador en la guerra. Nunca el pueblo
saca a sus jefe~ del se~o .de la multitud para otorgarles el poder:. su operacin se hmi ta a votar por quien o quienes ya lo
mandan. El sufragio es la ratificacin de una autoridad previa, obtenida por .Jos medios habituales de ganar autoridad,
por la persuasin, por el .prestigio. Los dirigentes salen del
pueblo; son una emanacin del pueblo. Pero para obtener el
sufragio tienen que existir ya antes como tales dirigentes. Digan lo que quieran l os principios, no se desvirta el orden natural poltico, ni la relacin entre dirigentes y dirigidos, entre
quienes orientan y quienes acatan. El sufragio es siempre un
acto de obediencia.
El antdoto contra el poder personal no se encuentra, pues,
en la democracia, sino en una minora organizada e inspirada
en principios contrarios al absolutismo, que se oponga (imponiendo incluso, como en Atenas, el ostracismo) al surgimiento de prestigios personales excesivos que podran polarizar el
sufragio pblico. La democracia tiende a encarnarse en un caudil!o, enemigo potencial de los privilegios. Las clases dirigentes se resisten, por defensa propia, al poder personal, as como
el poder personal, una vez que se establece, trata de abatir los
valores que podran significar un obstculo para su predominio.

5
Con lo antedicho, cabe arriesgar una clasificacin de los
sistemas de gobierno posibles, en un cuadro sinptico; aunque
con la advertencia previa de su valor aproximativo, ya que no

llO

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l!.'Rl\E TO PALACIO

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1

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P Ju tocr tico

AristO'ortico

l
~

Repblica o
monarqua
temperada

E ta clasifi acin ontempla todos los sistemas de gobierno

po ible . No figura otno se ve, ninguna forma con la calificacin de den?Oc?tira porque no se toma en cuenta la atribucin znetafisica del poder, sino su realidad (tampoco hay referencias al derecho divino) , y la democracia, en su aspecto de
sufragio, no es una forma de gobierno, sino un instrumento
para alcanzarlo. Por ello, tampoco aludimos a los dems Inedios histricos d lograr el poder, como la revuelta annada,
el sorteo o la herencia. Si se entiende por democracia la intencin de gobernar en beneficio del pueblo, cabe advertir que
ella caracteriza a todos los sistetnas legtimos: el olvido de ese
fin necesario es Ja causa primera de la ilegitimidad. Por lo dems, en la ltima columna se indican los tipos corrientes de
organizacin jurdica a que corresponden las diversas clases
dirigentes, Y bajo el r.tulo de gobiernos electivos o republicanos caben todas las formas de la democracia contempornei.

TE ORlA DEL ESTADO

111

No

ndv rtir en esta palabras el m

. .

r asomo de re ..
pudio a la {l 111 ra 1a, en su aspecto instrument l

'bl d

,.
a , que es un
n1 dio 1nsus ltut
e vida pohtica en 1 E tado
t
h
.

con
emporn o. El
~
1 r r (l mue os tratadistas polti os sin e

i
1 .e

.
'
xc1un a
Jos n1; s
ons1ste en obJetar la legitimidad de ciertas
f nn'l hi tri a por
. ,los. errores intelectuales en que se f un d an.
Pero 1a f onnas 111 tor1cas son anteriores a sus ustf
.
.
1 1 1caoones
u1. telectual s y

. no s . Juzgan
. .. por la razn , sino por 1a e:x,penenIa. El sufragJ
t~1 Ju t11Icado por la experiencia secu!ar como
una forma d s 1 in legitima de las clases gobernantes, aunque la razn s oponga a las fantasas del "contrato social" e
incluso al do ma de la soberana del pueblo, en que se funda
la religin d 1no rtica.
110

6. Los gobierno monrquicos de carcter tnilitar (ver cuadro) son aquellos en que el autcrata gobierna apoyado por
una nobleza guerrera. Los tipos ms puros de este sistema se
encuentran en los pases orientales, como los asirios y los persas. El fundamento de la autoridad del monarca reside en su
carcter sacral, sostenido por los sacerdotes que lo aconsejan
y acatado por toda la poblacin; su justificacin, en el triunfo
militar y en la conquista. La clase dirigente que rodea al autcrata y comparte su .p oder est constituida principalmente
por sus generales y sus oficiales, que actan en nombre de aqul
y se reclutan por sus virtudes guerreras. El imperio chino en
ciertas dinastas, el turco hasta la poca moderna, y en Occidente, la monarqua francesa hasta Luis XIV y la espaola hasta Felipe II, correspondieron a este tipo de organizacin. Es
de advertir que, sin perder sus caractersticas pred~~inantes,
tales monarquas militares requieren, con la ext:n~Ion de las
conquistas, una vasta burocracia que comparte asimismo el poder del monarca en su nombre; y suelen asumir ciertas moda5

De Maistre, Pareto, Mosca, Maurras.

112

ERNESTO PALACIO

lidades den1ocrticas, paternalistas, por el alcance de

1
sin que el pueblo presta al monarca nico amp
a adhe,
aro .con tr 1
exacciones y los abusos de sus agentes.

a as
Este tipo de organizacin, ajustado, sin duda a 'la
' d e b'r conocer una
' formental l'd a d d e 1os puebl os que regia,
'f' ,
,
ma de
esp1end or que s1gn1 1co. para aque!los algo muy anlogo a
10
que. entendemos por .libertad.
As1 parece admitirlo M
.
ontesquieu cuando, al referirse a las monarquas que tienen como
objetivo "la gloria de los ciudadanos, del Estado y del prncipe", escribe: " ... de esta gloria resulta un espritu de libertad
que, en esos Estados, puede hacer tan grandes cosas y contribuir
tanto a la felicidad como la libertad misma". 6 Ello ocurra, naturalmente, cuando el monarca y la clase dirigente realizaban
ajustadamente su oficio. La victoria en la guerra significaba
enriquecer al .p ropio pueblo con los despojos _ del enemigo:
ventajas materiales aadidas a dichas satisfacciones espirituales_. Las tendencias rapaces se ejercan hacia afuera, en beneficio comn. La clase dirigente propenda al bienestar gene-ral y obtena el acatamiento del pueblo, dentro de una atms.fera de exaltacin y orgullo colectivos .
. El reconocimiento de la monarqua absoluta como guardia-n a de las libertades es un argumento corriente entre Jos tratadistas. Dante Alighieri, en su tratado De M onarchia, sostiene
que bajo dicho rgimen los hombres conocen la mxima libertad: humanum genus. . . existen sub M onarcha, est potissime
li'_b erum-.7 Y Bossuets, por su parte, afirma que el deber del monarca es defender las libertades de los dbiles, amenazadas por
'los fuertes. Que esto no es literatura,_sino -realidad, se demuestra con las ~s recientes investigaciones histricas sobre las libertades de que se gozaba bajo rancien rgime francs y lamonarqua espaola hasta Feli.pe II, libertades que la poca revoObra cit., .Jib. XI, cap. VII.
7 Lib. I, 14.
8 Politique tire de /'Escriture, Ji.b. III, art. 3.
6

------Iucionatia posterior restringi n vez de aun

o rcorzar1as. 9
.E ste tipo de g bierno se e rrompe omo to ""
1 r
. . .
'
~ , por a '" Jdelid~d al pnnctpto en. ~ue se funda. 'uando '] m 0 narca Lesa
de tnunfar y la Jase dtngente: ~bierta an t g al m . ito guerrero, se hace corte ana y se debthta e n la m oJj j . 1 monarca
se convierte en instrumento de camarillas P' la ; gas, que lucran en su nombre y explotan al pueblo. El vfn Jo espiritual
que ataba al puebl~ al principio monrqui o se gasta y se
rompe. El .pueblo deJa de acatar en la medida n que la cJase
dirigente ha dejado de servir; y en la misma medida aumenta
la coercin, con la co~siguiente p rdida d e la liber tad. Se producen estados de tenstn y de represin. Se forman clases dirigentes nuevas. Sobreviene la anarqua militar o Ja revolucin popular.
1

7. Ya veremos cmo la forma de poder personal o monrquico se JTeconstituye por vas de pronunciamiento popular.
Trataremos primero, por razones de mtodo, las formas que
hemos calificado de liberales.
Estas formas tienen histricamente su origen en los abuso~
del poder personaL En ellas la clase dirigen te se organiza sobre principios de_poder compartido y toma precauciones cntra
la tendencia del pueblo a adorar al monarca o a delegar su
poder en un caudillo. Para impedir esta contingencia, establece la rotacin en el ejercicio de la primera magistratura, que
se encomienda preferentemente a personalidades opacas y dbiles; y en el caso de la monarqua hereditaria, trata de que el
monarca sea un mero smbolo de la autoridad y de que el gobierno efectivo recaiga en manos de ministros que se turnen
en el cargo. La mstica de estos regmenes es la libertad, en
V. p. ej.,

L'ancien Rgime;
Espaa det Cid y La idea imperial de Carlos V.
9

FuNcK BRENTANO:

MENNDEZ PmAL:

La

114

ERNESTO PALACIO

cuyo notnbre califican de tirana cuAlquier conato po 1

pu ar que
e les oponga.
Estos regmenes pueden ser mpnrquicos de nombre
o republicanos, segn sean hereditarios o electivos los titulares d
las principales magistraturas. Los hemos dividido en aristocr~
ticos, plutocrticos o burocrticos, de acuerdo con los valores
que preferentemente rigen para el reclutamiento de Ia clase
dirigente. Existe una aristocracia cuando se reconoce la existe ncia de una clase social consagrada al servicio pblico, cuyos privilegios y obligaciones se trasmiten de padres a hijos
y cuya existencia se justifica por el. servicio que presta. La repblica romana, en su p erodo de predominio de los optimates la monarqua inglesa despus de Juan sin Tierra, las repblicas italianas de la Edad Media, nos muestran ejemp!os
1nuy definidos de este rgimen. Existe una plutocracia cuando
la excelencia se determina por la posesin de bienes materiales; cuando mandan los ricos. Este sistetna suel~ ser consecuencia de la abolicin de una nobleza hereditaria, tras lo cual el
dinero queda como nico signo diferencial entre los ciudadanos. La revolucin romana de Mario reemplaz al patriciado
por la clase mercant'l, por la burguesa rica. La Revolucin
Francesa, con que se inicia la Edad Contempornea, tiene anlogo significado. Existe un rgimen burocrtico, por fin, cuando lo que determina la categora dirigente es el desempeo
de los puestos pblicos y las magistraturas electivas. Es el caso
de la mayor .parte de los estados contemporneos.
Parece ocioso repetir que ninguno de estos fenmenos se
presenta en estado puro y que en cada rgimen pueden destacarse elementos de los den1s, es decir, que hay plutocracia en
la aristocracia y viceversa y que hay burocracia en ambas, as
como en los sistemas ms acentuadamente burocrticos subsisten vi vos los valores de la sangre y del dinero. La calificacin
surge del principio predominante. Por lo que hace al dinero
(que siempre acompaa al poder) , cabe advertir que si su influencia a veces es tan visible como para calificar a un rgi-

-..

TEO]J.IA DEL ES 1~1JDO

1 1[)

men, uele ser la fuerza q~e m

di iJnuJa y 5
nma. ara ,
porque es la que provoca mayor r i t n ia pbli a. uando
la influencia de los grandes capitali tas s predo1ninante, su _
len gobernar por medio de agent s gur s, hbil en ubri r
los intereses rnateric~Jes que defiend n
n ]a bandera de pnncipio nptico a la multitud.

8. Hemos dicho que la 1nayor part d lo e tados ontcmporneos responde a una clase dirig nte buro rtica. sta es, en
efecto, la realidad poltica en todos lo pases calificados como democracias por el hecho de on agrar a sus go.bernan te
por medio del sufragio universal. Si observarnos el funciona miento real de estos regmenes veremos que la idea de que
cualquiera puede ser elegido por el pueblo no pasa de ser una
ficcin y que el poder efectivo se encuentra en manos de una
clase poltica~ constituida por los grupos dirigentes de los partidos, que comparten el gobierno o se turnan en l y que no
pueden ser fcilmente desplazados porque tienen en sus manos
todos los medios de la persuasin y la propaganda. Al pueblo
no le cabe otra participacin que la de votar por los candidatos y las listas elaboradas por las convenciones de los partidos
que esa clase dirigente domina y controla, es decir, la de acatar a quienes lo dirigen. Es de advertir que, no obstante la lucha enconada por las posiciones, esa clase de profesionales polticos, aparentemente enemigos, suele mostrarse solidaria ante
cualquier acontecimiento que pueda significar el ca1nbio del
rgimen y la terminacin de su poder; y rn\s ~ue nada para
oponerse al surgimiento de cualquier personalidad poderosa
que polarice el afecto de las multitudes. ~a derrota de Ciernenceau, ! a d e Ch urc hl.ll , despus de sus tn unfos sobre el. extran.

b
terminantes de ese espritu. De la eficacia de
J~ro, son l~~ue tas emos la comprobacin en la vitalidad de los
d1cha po Itlca en
.
.
, d

de Francia e !taha, subsistentes a traves e
.
.
g-rupos dirigen tes

de toda ndole, por obra de la Inte1tgenfracasos y verguenzas

116

ERNESTO PALACIO

Cia organizadora y de la exper

.
Ien Ia acumul d
anos de mando. De acuerdo con t o 1 . . ~ a en rnuch
t
,
o an tedtch
os
e que estos regtmenes de tipo lib ral
1 , . o, es eviden~
.
.
son egt timos
l ristocracia realmente sirve cuanUo I
1
. cuando la

'
a p u tocraCia
Intereses concordantes con el colectiv
. representa
o,
no
contranos
a , a
.
cuand o la burocracia se recluta por el m, t E
. est--., Y
en o. s deCir
.
d o 1as correlativas
clases dirigentes son repre
. ' cuan~
d d
.
sentattvas de 1
comunt a y obtienen el consiguiente acatamient Lo
a
.1mprIca que debe tratarse de clases dirigentes abierto.
cual
.
as, que ln~
corporen de manera regular los nuevos valores. De
d
1 ,
. . .
Jan e ser
eg1t1mas (por Infidelidad a los principios, agotamiento de 1
mstica, prdida de representacin, con el desprestigo y la falt:
de acatamiento consiguientes) cuando la aristocracia se convierte en mero privilegio, la plutocracia en lucro puro y la burocracia en usufructo de posiciones. Cuya traduccin en lenguaje puramente poltico, segn la ley dinmica que expusimos, es la
'nemiacin de la clase dirigente por la no incorporacin de los
Yalores r.eales, que se agrupan entonces en posicin hostil al
rgimen. Reaccin biolgica de la sociedad que busca ser regida por sus jefes naturales~ representantes de su tradicin cultural.
Cabe advertir que, no obstante fundarse dichos regmenes
en la idea de libe:rtad~ son enemigos de las libertades en la medida en que dejan de ser representativos~ en la medida en que
se corrompen. Y ello no slo porque deben aumentar los medios de c oercin proporcionalmente a la disminucin del acatamiento de que gozaban, a fin de oponerse a los nuevos valores dirigentes que ahora se les enfrentan, sino porque su divor
cio del pueblo los lleva poco a poco a considerar la libertad
como una propiedad de clase, fundada en la opresin de la
mayora. Mientras los amos se regodean en su libertad, el pueblo busca entonces libertarse de su servidumbre y de su miseria y se apronta a seguir al primer tribuno que le prometa la
salvacin, mediante el abatimiento de sus opresores.

TEORIA DEL ESTADO

9.

117

As es como la reaccin popular contra las n1inoras que

han dejado de representar las aspiraciones o los ideales pblicos se manifiesta como una fuerte tendencia al gobierno personal, al cesarismo, dando origen al otro tipo de monarqua
que hemos sealado en el cuadro, dentro de la especie electiva.
Cuando no es plutocracia o burocracia de partidos, la democracia es cesarismo. Es natural que el caudillo triunfante tome
el poder acompaado de todos los valores polticos que se oponan al rgimen cado. En la medida en que sepa organizar estos valores en una clase dirigente repres-entativa por la inteligencia y la conducta, realizar una revo] ucin verdadera e impondr un rgimen estable. As Augusto, as Napolen I, cuyo
orden subsisti, no obstante la derrota y la restauracin monrquica subsiguiente. No hay que olvidar que el cesarismo,
por su ndole, implica ~na mstica de igualdad y la resistencia
interna consiguiente a la formacin de una minora gobernante, enemiga potencial del poder absoluto. El tribuno popular
tiene propensin al dilogo directo con la masa, sin intermediarios. Pero como la estructura de la sociedad poltica exige
necesariamente la existencia de una categora intermediaria
entre el poder personal y la multitud, es evidente que si el jefe
impide que dicha categora sea buena, ser necesariamente
n1ala. Como la esen~ia del gobierno consiste en ser compartido,
si el Csar no delega bien fracciones de su poder y quiere hacerlo personalmente todo, se convertir en juguete de sus agentes, que usurparn poderes no delegados. En la capacidad de
sobreponerse a los principios falsos y aplicar., en el ejercic~o
del gobierno, las normas aconsejadas por la historia y la ciencia poltica, se define la calidad del estadista. El caudillo popular, el Csar que tiene sentido de los valores y ayuda con su
~ccin al establecimiento de una clase dirigente legtima, representativa de la tradicin cultural de la colectividad, es el
tipo de gobernante que ms se asemeja al rey filsofo de la
utopa platnica y merece consagrarse en la historia como educador y Ji.bertador de su pueblo.

118

ERNESTO PA LAC IO

Pero como "la corrupcin de lo m ejor es lo pe ,.,

, .
, d etesta ble que un cesarismo que de or , no h,y
reg1men
mas
'
conoz a 1
valores y reclute su personal dirigente -como lo em ~
os
.
.
P radores
del BaJO Impeno- por el favor del Csar y no por el . .
.d d E
1
.
m rno
l

y a capac1 a . ste rec utamiento por el favor, que concccl

poder a los ms bajos ejemplares humanos (turiferar io y sicofantes, que configuran la ms ilegtima e irritante de las mi noras dirigentes) , es el peligro prximo de todo poder personal. No es extrao que provoque reacciones y que d al trast
finalmente con el prestigio del caudillo, que caer arrastrado
por el desprestigio de sus secuaces. Faceva e disfacerua gli uornini a posta sua, dice Maquiavelo del prncipe tirano.lo El
desconocimiento de los valores reales, la subversin sistemtica de las jerarquas son el peor atentado contra el orden y
la libertad. Los sistemas de est~ tipo no duran. Acaso por esto
sostuvo el mismo Maquiavelo, refirindose al caudillo sin clase
dirigente legtima, que "nada hay ms frgil que el poder que
se apoya solamente en el auspicio de la multitud".11

10
11

La Mente d ell'Uomo di Stato.

Istorie Fiorentine, pg. 83.

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