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INDICADORES DE GESTIN EN EL
MBITO DEL SECTOR PBLICO

Crditos

MINISTERIO
DE ECONOMA
Y HACIENDA

INTERVENCIN GENERAL DE LA
ADMINISTRACIN DEL ESTADO

PORTADILLA INDICADORES GEST.FH10 Fri Sep 14 10:45:28 2007

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C

CM

MY

CY CMY

INDICADORES DE GESTIN EN EL
MBITO DEL SECTOR PBLICO

MINISTERIO
DE ECONOMA
Y HACIENDA

2007

Composicin

INTERVENCIN GENERAL DE LA
ADMINISTRACIN DEL ESTADO

NDICE

NDICE
Pgina

PRESENTACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. CONCEPTOS TERICOS Y DEFINICIONES BSICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15

1.1. Los indicadores en el marco de los procesos presupuestarios: la necesidad

de determinacin de objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2. Definicin de indicador. Los indicadores de gestin . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3. Tipos de indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19
22
27

1.3.1. Indicadores Simples e Indicadores Compuestos . . . . . . . . . . . . . .

1.3.2. Indicadores Fsicos e Indicadores de Valor o Monetarios . . . . . . .
1.3.3. Indicadores a priori e Indicadores a posteriori . . . . . . . . . . . . .
1.3.4. Indicadores Puntuales e Indicadores de Intervalo . . . . . . . . . . . . . .
1.3.5. Indicadores segn la finalidad de la medicin . . . . . . . . . . . . . . . .

28
30
31
32
32

1.3.5.1. Indicadores de Produccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3.5.2. Indicadores de Efecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33
42

Los Indicadores en funcin del horizonte temporal . . . . . . . . . . . .

47

1.4. Indicadores directos e indicadores indirectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

1.4.1. Indicadores directos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.4.2. Indicadores indirectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50
51

1.5. Indicadores endgenos e indicadores exgenos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.6. Indicadores para medir Externalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52
55

2. MBITO DE APLICACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. EL NUEVO SISTEMA DE INFORMACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63
73

1.3.6.

3.1. Condiciones que deben existir en una organizacin como paso previo al diseo de un sistema de informacin de indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1.1.
3.1.2.
3.1.3.
3.1.4.
3.1.5.
3.1.6.

79

Sistema de Gestin de Personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sistema de Gestin de Adquisicin de Bienes y Servicios . . . . . . .
Sistema de Gestin de Inmovilizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sistema de Gestin de Almacenes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sistema de Gestin de Ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sistema de Gestin de Contabilidad Analtica . . . . . . . . . . . . . . . .

81
82
83
83
84
84

3.2. El sistema de informacin de indicadores de gestin . . . . . . . . . . . . . . . .

85

3.2.1. Anlisis de la Organizacin y Definicin de Usuarios de Informacin procedente del Sistema de Gestin de Indicadores . . . . . . . . .
3.2.2. Determinacin preliminar de los outputs de informacin del SIG .

88
91

3.2.2.1. Contenido de la Informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2.2.2. Soporte de la Informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.2.3. Periodicidad en la Obtencin de la Informacin respecto
a cada conjunto de outputs y usuarios . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.2.4. El Control de la Informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96
98

3.2.3. Determinacin de los inputs de informacin del SIG . . . . . . . . . . .

98

3.2.3.1.
3.2.3.2.
3.2.3.3.
3.2.3.4.

92
95

Procedencia de los datos de entrada al sistema . . . . . . . .

Contenido de los datos de entrada al sistema . . . . . . . . . .
Soporte de los datos de entrada al sistema . . . . . . . . . . . .
Periodicidad en la obtencin de los datos de entrada al sistema respecto a cada conjunto de inputs . . . . . . . . . . . . . .
3.2.3.5. Control de los datos de entrada al sistema . . . . . . . . . . . .

99
109
110

3.2.4. Redefinicin de los Outputs del Sistema de indicadores . . . . . . . . .

3.2.5. Definicin de la Infraestructura Tcnico-Administrativa que gestione
el SIG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

112

3.2.5.1. Determinacin del rgano que se encargar de la gestin

del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.5.2. Definicin de procesos a realizar con la informacin entrante al sistema para poder obtener outputs relevantes de informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.5.3. Determinacin del soporte tcnico necesario para procesar
la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.6. Proceso de discusin conjunta de los outputs de informacin con
los distintos niveles de usuarios y variaciones a establecer en el
sistema como consecuencia de los anlisis realizados . . . . . . . . . .
3.3. Resumen

..................................................
6

111
112

113
114
115
118

119
121

4. CONDICIONES PREVIAS: LA CONTABILIDAD ANALTICA COMO FUENTE DE INFORMACIN PARA EL CLCULO DE LOS INDICADORES DE GESTIN. RELACIONES CON
EL PROCESO PRESUPUESTARIO. LA UTILIDAD DE LOS COSTES ESTNDARES Y SU
IMPLANTACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

125

4.1. El Presupuesto y la definicin de un Sistema de Indicadores . . . . . . . . . . .

4.2. Contabilidad Analtica como fuente de informacin para el clculo de los
indicadores de gestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3. La utilidad de los Costes Estndares en relacin con los objetivos presupuestarios y su medicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

134

4.3.1. Concepto de Coste Estndar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.2. Clases de Costes Estndar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.3. El Proceso Presupuestario y los Costes Estndares . . . . . . . . . . . . .

142
142
143

4.3.3.1. Programas Presupuestarios (o unidades inferiores de referencia presupuestaria) definidos al mximo nivel posible
de desagregacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.3.2. Programas Presupuestarios (o unidades inferiores de referencia presupuestaria) definidos al mnimo nivel posible
de desagregacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

129

140

143
144

4.4. Los Sistemas de Costes Estndares como Indicadores de Gestin . . . . . . .

4.5. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.6. ANEXO II. SISTEMAS CLSICOS DE CLCULO Y ANLISIS DE DESVIACIONES EN
COSTES ESTNDARES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

151

5. INDICADORES: ANLISIS Y DESARROLLO DE INDICADORES BSICOS . . . . . . . . .

159

5.1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.2. El Conjunto de Indicadores de Referencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.3. La estructura de las Organizaciones como referente de los Indicadores de
Gestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.4. Los Indicadores de Estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

163
164

5.4.1.
5.4.2.
5.4.3.
5.4.4.

145
148

167
169

Indicadores de estructura de Personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Indicadores de Estructura de Inmovilizado Tcnico . . . . . . . . . . .
Indicadores Relacionales de Estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Aspectos a destacar relativos a los Indicadores de Estructura . . . .

171
178
197
198

5.5. Indicadores de Proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

200

5.5.1. Indicadores de Medios de Actividad (Produccin) . . . . . . . . . . . .

201

5.5.1.1. Indicadores de Medios de Actividad (Produccin) referidos

a Factores Fijos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.5.1.2. Indicadores de Medios de Actividad (Produccin) referidos
a Factores Variables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7

203
208

5.6. Indicadores de Resultados de Actividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.6.1.
5.6.2.
5.6.3.
5.6.4.

223

Indicadores de Eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Indicadores de Eficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Indicadores de Economa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Indicadores de Calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

223
230
240
250

ANEXO I. DETERMINACIN DE FACTORES FIJOS Y VARIABLES . . . . . . . . . . . . . . . .

253

ANEXO II. RELACIN DE ELEMENTOS DE COSTE SEGN EL DOCUMENTO DE PRINCIPIOS GENERALES DE CONTABILIDAD ANALTICA DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

263

ANEXO III. GUA PRCTICA PARA LA IMPLANTACIN DE INDICADORES DE GESTIN

EN ENTIDADES PBLICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

271

6. VERIFICACIN Y GESTIN DE LA INFORMACIN DE INDICADORES . . . . . . . . . . .

283

6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
6.5.

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La Oportunidad en la Disponibilidad de la Informacin . . . . . . . . . . . . . .
La Revisin de la Informacin sobre Indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La Gestin de la Informacin proporcionada por los Indicadores . . . . . . .
La gestin de la informacin de indicadores aplicada a los controles de
Eficacia, Economa, Eficiencia y Calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

287
288
291
300
304

6.5.1. La determinacin del Plan de Relevancia respecto a los Indicadores

de Economa, Eficacia y Eficiencia y Calidad . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.5.2. Anlisis de Eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.5.3. Anlisis de Eficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.5.4. Anlisis de Economa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.5.5. Anlisis de Calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

305
306
308
311
316

7. CUADROS DE MANDO POR NIVELES DE RESPONSABILIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . .

321

7.1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.2. La concrecin de los Cuadros de Mando y sus distintos tipos . . . . . . . . . .
7.3. Los Cuadros de Mando por niveles de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . .

325
327
330

7.3.1. Los Cuadros de Mando del nivel primario o bsico de responsabilidad

7.3.2. Los Cuadros de Mando del nivel intermedio . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.3.3. Los Cuadros de Mando de la Direccin General de la Organizacin

330
361
366

8. GLOSARIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

373

ANEXO IV. MIEMBROS DE LA COMISIN PARA LA ELABORACIN DE ESTUDIOS DE

CONTABILIDAD PBLICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

389

ANEXO V. MIEMBROS DEL GRUPO DE TRABAJO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

393

PRESENTACIN

PRESENTACIN
En los ltimos aos se est demandando por los responsables de la gestin pblica instrumentos que permitan ampliar el campo de anlisis para evaluar la actividad
realizada. Esta evolucin hacia una gestin profesional y responsable que pone de
manifiesto los resultados alcanzados, sin olvidar la transparencia como criterio general de la actuacin pblica, requiere la utilizacin de una informacin adecuada y
complementaria de los sistemas tradicionales de contabilidad, como es la proporcionada por los indicadores de gestin.
Nuestros legisladores no han sido ajenos a esa demanda. As, en la nueva Ley General Presupuestaria, entre los principios de funcionamiento de la gestin econmico-financiera figura el cumplimiento de la eficacia en la consecucin de los objetivos, en un marco de transparencia y eficiencia en la asignacin y utilizacin de los
recursos pblicos. Se vinculan las asignaciones presupuestarias a los gestores pblicos con el nivel de cumplimiento de los objetivos y entre las finalidades de la contabilidad pblica se hace referencia expresa al suministro de informacin para la determinacin de los costes y la toma de decisiones. Adems, los ciudadanos demandan
una mayor oferta en la prestacin de servicios pblicos con los adecuados niveles de
calidad, en el marco de una asignacin eficiente de los limitados recursos pblicos.
En definitiva, la necesidad creciente de disponer de unos instrumentos adecuados de gestin que permitan satisfacer la demanda de los ciudadanos, las necesidades de los gestores pblicos y cumplir la legislacin vigente, requiere diversos esfuerzos con el objetivo comn de mejorar la gestin pblica.
En nuestro pas existen estudios de indicadores de gestin en el mbito empresarial y algunas propuestas para el desarrollo de indicadores en reas concretas de ges 11

tin en el sector pblico, pero son muy pocos los estudios y anlisis impulsados por
rganos integrados en la Administracin Pblica.
En las Administraciones Pblicas, a diferencia de lo que ocurre en el mbito empresarial, el beneficio no se puede utilizar como indicador nico de la gestin.
Adems, concurren unas caractersticas especficas, como son la prestacin de mltiples actividades, el impacto social de las mismas y la existencia de variados objetivos, que implican una especial complejidad para definir los indicadores de gestin.
Conscientes de esta necesidad, la Intervencin General de la Administracin del
Estado promovi la constitucin, en el seno de la Comisin de Contabilidad Pblica, de un grupo de trabajo para la elaboracin de un Documento sobre los Indicadores de gestin en el mbito del sector pblico, que tengo la satisfaccin de presentar.
Este grupo de trabajo ha estado dirigido y coordinado por el Subdirector General
de Planificacin y Direccin de la contabilidad de la IGAE, y ha estado integrado
por representantes de la Administracin del Estado, de las Comunidades Autnomas, de las Corporaciones Locales y del mbito universitario. Una vez consensuado
el contenido del Documento por los componentes del grupo de trabajo, se remiti a
los miembros de la Comisin de Contabilidad Pblica con el fin de que pudieran
efectuar observaciones, siendo aprobado finalmente por la Comisin en su reunin
del da 16 de Abril de 2007.
El objeto de este Documento es servir de referencia metodolgica en el procedimiento a seguir en el diseo e implantacin de los indicadores de gestin, as como
orientar sobre la utilidad de la informacin que proporcionan estos indicadores en el
marco de la gestin pblica. Todo este proceso se ha completado con la incorporacin de ejemplos relativos a las Administraciones Pblicas para facilitar la comprensin de su contenido.
La publicacin de este Documento permitir, partiendo de unos objetivos estratgicos y operativos correctamente identificados, determinar de forma correcta las necesidades de informacin de las entidades pblicas, localizar la informacin y elaborar
un conjunto de indicadores que se plasmar en el correspondiente cuadro de mando
que constituir un apoyo para la gestin y evaluacin de la actuacin pblica.
En el primer epgrafe del Documento se recogen los conceptos tericos, as
como las condiciones bsicas que deben reunir los indicadores para cumplir su fun 12

cin y una enumeracin de los tipos de indicadores que se pueden presentar. Se hace
una mencin expresa a la utilizacin de las tcnicas de benchmarking, mediante la
comparacin con otras unidades (en principio homogneas) del sector pblico o, en
su caso, del sector privado. Esta comparacin con referentes internos y externos y la
explicacin, en su caso, de las diferencias, contribuir a una mejora en las prestaciones de bienes y servicios.
En el segundo epgrafe se define el mbito de aplicacin, destacando el especial
inters que pueda tener para las entidades encuadradas en el grupo de las Administraciones Pblicas que presentan las siguientes caractersticas: ejercen su funcin
principal sin nimo de lucro, produciendo bienes o servicios para la colectividad no
destinados a la venta, o efectan operaciones de redistribucin de renta y riqueza; se
financian fundamentalmente con fondos pblicos procedentes de pagos obligatorios
directos o indirectos; estn vinculadas a un rgimen presupuestario; deben rendir
cuentas de su actividad; estn sometidas a los controles de legalidad, financiero, de
eficacia y de eficiencia, y el rgimen jurdico aplicable est constituido por un conjunto de normas que conforman el Derecho administrativo.
El epgrafe tercero recoge las condiciones mnimas que deben tener los sistemas
de gestin fuente para alimentar el sistema de indicadores de gestin que deben
proporcionar los datos de entrada con la estructura y periodicidad adecuadas. Se
sealan las fases a desarrollar para implantar un sistema de indicadores y el soporte
tcnico necesario para procesar la informacin.
El epgrafe cuarto trata la relacin con el proceso presupuestario y la utilizacin
de los indicadores de gestin como instrumentos de medicin o comparacin del
grado de consecucin de los objetivos. La referencia a la contabilidad analtica
como una de las fuentes de informacin para el clculo de los indicadores de gestin
y la potencialidad de anlisis que proporcionan las tcnicas de costes estndares son
aspectos analizados en este punto.
En el epgrafe quinto se concreta y se profundiza en el estudio de los indicadores
que tienen una mayor relevancia para la toma de decisiones de gestin y, en especial, dentro de los indicadores de resultados de actividad, los de eficacia, eficiencia,
economa y calidad, reflejando las ventajas y limitaciones de su utilizacin.
En el epgrafe sexto se hace referencia a la verificacin y gestin de la informacin de indicadores de gestin. Se sealan una serie de recomendaciones para que la
informacin proporcionada por los indicadores constituyan un soporte til para la
13

gestin, poniendo especial nfasis en la oportunidad temporal. Por lo que afecta a la

verificacin de la informacin, se destacan las etapas y las tcnicas a utilizar para
que la informacin rena los requisitos necesarios para alcanzar los fines previstos.
Finalmente en el epgrafe sptimo se destaca la necesidad de definir cuadros de
mando que incluirn indicadores de gestin que sintetizan la informacin para la
toma de decisiones por los distintos niveles de responsabilidad en las entidades pblicas. Destacar que los factores clave de decisin, la seleccin del nmero adecuado de indicadores y el anlisis de las desviaciones son aspectos fundamentales para
que el cuadro de mando sea eficaz para los distintos usuarios de la informacin.
Este Documento junto con el publicado con anterioridad de Principios generales de contabilidad analtica de las Administraciones Pblicas, constituyen unas referencias de gran utilidad en el mbito de la Contabilidad de Gestin del sector pblico que contribuirn de forma efectiva a la coordinacin e integracin de las
operaciones para apoyar la adopcin racional de decisiones y el logro de los objetivos a alcanzar.
Por ltimo, quiero agradecer la colaboracin a todos los miembros del grupo de
trabajo por las aportaciones realizadas al documento, a los integrantes de la Comisin de Contabilidad Pblica y reconocer el esfuerzo realizado por los funcionarios
de este centro que han tenido una participacin relevante en su redaccin.
Jos Alberto Prez Prez
Interventor General de la Administracin del Estado

14

1. CONCEPTOS TERICOS
Y DEFINICIONES BSICAS

1. CONCEPTOS TERICOS
Y DEFINICIONES BSICAS
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1.1. Los indicadores en el marco de los procesos presupuestarios: la necesidad

de determinacin de objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2. Definicin de indicador. Los indicadores de gestin . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3. Tipos de indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.1.
1.3.2.
1.3.3.
1.3.4.
1.3.5.

19
22
27

Indicadores Simples e Indicadores Compuestos . . . . . . . . . . . . . . .

Indicadores Fsicos e Indicadores de Valor o Monetarios . . . . . . . .
Indicadores a priori e Indicadores a posteriori . . . . . . . . . . . . .
Indicadores Puntuales e Indicadores de Intervalo . . . . . . . . . . . . . .
Indicadores segn la finalidad de la medicin . . . . . . . . . . . . . . . .

28
30
31
32
32

1.3.5.1. Indicadores de Produccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3.5.2. Indicadores de Efecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33
42

Los Indicadores en funcin del horizonte temporal . . . . . . . . . . . .

47

1.4. Indicadores directos e indicadores indirectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

1.4.1. Indicadores directos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.4.2. Indicadores indirectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50
51

1.5. Indicadores endgenos e indicadores exgenos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.6. Indicadores para medir Externalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52
55

1.3.6.

17

1.1.

LOS INDICADORES EN EL MARCO DE LOS PROCESOS

PRESUPUESTARIOS: LA NECESIDAD DE DETERMINACIN
DE OBJETIVOS

Una de las consecuencias de la nueva normativa presupuestaria se manifiesta

en potenciar el anlisis econmico de los datos que ofrece tanto el Presupuesto
como su contabilidad. El objetivo implcito es ir aproximndose a un presupuesto
de gestin, considerando como tal aqul que permite un anlisis riguroso de los
medios y de los objetivos a lograr con los mismos en un proceso transparente de
evaluacin de dichos medios y objetivos, as como su control permanente y su
evaluacin final.
Paralelamente, o, mejor, como consecuencia de ese proceso, se especifica en la
nueva Ley General Presupuestaria un principio bsico, el Principio de Transparencia, del que se hace mencin en su Exposicin de Motivos (apartado III), a la vez
que se mencionan los de Estabilidad y Eficiencia en la gestin, aspectos stos que se
desarrollan implcita o explcitamente a lo largo de su articulado.
Las polticas de gasto pasan a ser el elemento nuclear de las asignaciones de los
recursos, la evaluacin de la gestin y el logro de los objetivos. Se prev que las
asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se efecten tomando en
cuenta el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.(1)
Para conseguir esas finalidades se hace preciso contar con nuevas herramientas,
con informacin ms adecuada a los nuevos retos de los modernos escenarios presupuestarios, y en ese sentido el desarrollo de sistemas de indicadores pasa a ser un
requisito imprescindible para cubrir los objetivos marcados.(2)
No obstante, no es solamente una cuestin normativa la que crea la necesidad de
contar con indicadores: durante los ltimos aos ha sido una constante la demanda
de instrumentos de gestin por parte de los responsables de los distintos entes admi-

(1)

Como por ejemplo se seala en el A/31.2 de la Ley 47/2003.

(2)

Por ejemplo, en el Ttulo II, Captulo VI, Seccin Primera de la Ley General Presupuestaria.

19

nistrativos que, ante la complejidad creciente de los mismos, como ocurre con cualquier organizacin productiva en el sector privado, no eran capaces de evaluar correctamente su propia gestin con los tradicionales instrumentos del seguimiento
presupuestario y la contabilidad financiera, por lo que, en muchos casos, esos gestores desarrollaron, con mejor o peor fortuna, sus propios instrumentos de gestin, de
evaluacin de la actividad de sus organizaciones, con el objetivo de que sus decisiones se impregnaran del principio de eficiencia y no slo de las cuestiones relativas a
los problemas de eficacia (a no otra cosa tiende la incidencia que se hace sobre la
evaluacin de las polticas de gasto).
En esa direccin de logro de eficiencias en las diversas acciones contenidas en
los programas presupuestarios deben entenderse las referencias de la exposicin de
motivos de la Ley General Presupuestaria cuando hace mencin del cumplimiento
de objetivos.
Pero, es innegable que, bien como consecuencia de la nueva normativa, bien por
la propia complejidad de las organizaciones que integran el Sector Pblico, era improrrogable la introduccin de nuevos conceptos, de nuevas magnitudes que permitan un efectivo anlisis econmico de la elaboracin del presupuesto y, a la vez, posibiliten un control suficiente de su ejecucin.
As pues, es evidente que los programas presupuestarios, tanto desde su perspectiva esttica (previa, en un momento determinado o como resultado final) como desde un punto de vista dinmico deben ser un referente fundamental en toda organizacin para la correcta evaluacin de su gestin tanto en un anlisis a corto plazo
como desde una visin estratgica.
En ese sentido se convierte en un instrumento fundamental de referencia presupuestaria la inclusin de magnitudes hasta ahora no resaltadas suficientemente,
como la definicin, y, en su momento, evaluacin, de objetivos presupuestarios, que tienen su consecuencia inmediata en la asignacin de crditos presupuestarios para el futuro.
No debe olvidarse, no obstante, que los presupuestos tal como son observables
en las leyes anuales no dejan de ser magnitudes agregadas; incluso a nivel de programas presupuestarios posiblemente estn ms cerca de magnitudes macroeconmicas (evaluables muchas veces en su relacin con otros programas configurando
escenarios y subescenarios macroeconmicos) que de instrumentos para la gestin,
en definitiva, para el anlisis microeconmico.
20

Se plantea as un cierto problema, una pregunta que debe ser resuelta antes de
avanzar en este estudio y que debe sentar las bases de su desarrollo:
Si se dispusiera de un correcto seguimiento de objetivos presupuestarios
podra decirse que se alcanzaran las finalidades de un sistema de indicadores tiles para la gestin de las complejas unidades que conforman el Sector Pblico?
Posiblemente la respuesta sea negativa(3) por diversas razones, entre las que se
puede citar la no inclusin de todos los gastos en los programas presupuestarios
(caso de las amortizaciones o de otros gastos diferidos. Cuestin distinta sera que
se empezara a hablar de conceptos como Presupuesto de Gestin, por ejemplo),
pero, sobre todo, porque tal y como se configuran esos programas se refieren a magnitudes demasiado agregadas, a magnitudes que no contemplan las diferentes interrelaciones en sus componentes, posiblemente porque esa no es la ptica de confeccin de dichos presupuestos.
Lo anterior no debe ser entendido, naturalmente, como una crtica a la forma de
elaborar los programas presupuestarios, sino una constatacin de sus limitaciones
desde el punto de vista de la gestin, de lo que anteriormente hemos llamado anlisis macroeconmico. Ahora bien, lo que tampoco puede olvidarse es que el da a
da de las organizaciones, y su proyeccin futura, dependen de un factor exgeno a
las mismas: precisamente, la poltica presupuestaria, con lo que sus valores de referencia, su actividad, viene determinada, y a ella se han de referir, por esa delimitacin, por esa frontera presupuestaria.
Con lo dicho hasta aqu se plantea el problema desde un punto de vista prctico
en el sentido de que toda la informacin que genera una organizacin, debe insistirse, muy compleja, habr de referirse, en ltimo trmino, a una herramienta cuya
razn de ser no es, al menos principalmente, la gestin de esa organizacin, entendida como un conglomerado de rganos y actividades interrelacionados.
El objetivo desde el punto de vista de la informacin sobre indicadores debe ser
ofrecer una herramienta til para la gestin tanto a corto como a medio y largo
plazo, pero tambin debe posibilitar su referencia, con las salvedades que hayan de
efectuarse en cada caso, a las magnitudes que marcan la vida de esas organizaciones

(3)

Tal y como se entiende actualmente el seguimiento presupuestario a travs de objetivos, al menos en

el Estado y sus Organismos Pblicos.

21

y que, no puede olvidarse, son un componente bsico de control social, es decir, los
programas presupuestarios.
En definitiva, habr de posibilitarse un proceso de integracin/segregacin
que permita conciliar los datos obtenidos de los distintos subsistemas de gestin
que alimenten la informacin sobre indicadores tanto desde el punto de vista
agregado como del ms elemental que se determine en cada caso como referente
para la gestin.

1.2.

DEFINICIN DE INDICADOR. LOS INDICADORES DE GESTIN

Al estudiar el problema de los indicadores, una de las primeras cuestiones con

las que hay que enfrentarse es su variedad . En efecto, existe un elevado nmero
de los mismos, un conjunto variopinto de posibilidades abarcando muchas de las
ramas de la produccin, y, paralelamente, tantas definiciones de indicador como
tratados sobre el tema se puedan encontrar.
Aunque pueda parecer tpico, no parece razonable empezar un estudio sobre una
materia sin aportar una definicin sobre la misma. Dicha definicin no pretende ser
innovadora sino, en todo caso, eclctica, comprensiva de un concepto amplio de indicador con la intencin de ir perfilando dicho concepto en las pginas posteriores,
pero esa definicin tampoco puede ser tan abstracta como para impedir una comprensin del objeto del estudio.
Indicador. Instrumento de medicin elegido como variable relevante
Posiblemente, la primera aproximacin a esta definicin pone de manifiesto el
carcter abstracto del concepto indicador. En efecto, tal y como se plantea la citada
definicin, indicador es, o mejor, puede ser, casi todo.
No obstante, deben hacerse varias anotaciones que van perfilando el concepto de
lo que debe ser entendido como indicador:
PRIMERA. Se habla, en primer lugar, de instrumento de medicin, es decir,
se hace referencia no a un concepto cualquiera, sino a un factor mensurable, e,
implcitamente, a un factor que pueda ser objeto de comparacin (sin necesidad de
entrar ahora a discutir esas posibilidades de comparacin desde distintos puntos de
vista que se irn desgranando a lo largo de este trabajo).
22

Esa cualidad de medible como componente intrnseca, ontolgica se podra decir, de los indicadores, no implica que no puedan existir facetas que, normalmente,
son consideradas como cualitativas por la bibliografa sobre la materia. As, aspectos relativos a la calidad son considerados como indicadores de tipo cualitativo,
debiendo expresar que, al menos en este trabajo, aun en esos casos, para hablar de
indicadores, entendiendo el concepto de indicadores como herramienta de gestin o
de planificacin estratgica, siempre debe existir un factor de medicin, explcito o
implcito, en ese clculo de factores cualitativos.
Abundando en lo dicho en el prrafo anterior, debe hacerse tambin hincapi en
el aspecto cuantitativo de las valoraciones estadsticas, (otra cosa ser la verosimilitud que ofrezcan los datos desde el punto de vista de la comparabilidad o de la medicin en s), que hacen referencia, por ejemplo, a grados de satisfaccin de usuarios de servicios pblicos.
Para concluir esta primera nota, esta primera caracterstica de lo que va a entenderse a lo largo de este trabajo como indicador, debe volverse a insistir en esa posibilidad de medicin: lo que no se pueda medir, bien directamente, bien indirectamente, no ser un indicador desde el punto de vista de los principios contenidos en
este documento.
SEGUNDA. Cuando se utiliza el trmino elegido se est haciendo referencia
a la posibilidad de que existan diversas opciones para la determinacin de un indicador en relacin con lo que se quiere medir, y, no solamente eso, sino que pueden
existir diversas maneras de medir un mismo hecho, distintas vertientes que pueden
permitir distintos acercamientos a una misma realidad.
En esta situacin se har preciso emitir los correspondientes juicios de valor con
el objetivo de determinar cul o cules de esas posibilidades son las relevantes en
cada caso. Es posible que esa eleccin no presente grandes discusiones, por ejemplo, cuando se pretenda medir una realidad determinada por un output fsico claramente cuantificable y diferenciable. La dificultad de eleccin aumentar cuando lo
que se produzca sea un bien o servicio heterogneo o en el que su medicin se refiera a factores no determinables claramente mediante una medicin directa, tales
como la calidad en la prestacin de un servicio, la mejora de las condiciones de un
grupo poblacional, etc.
Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que en la inmensa mayora de casos no
bastar un solo indicador, sino que ser necesario definir un conjunto de ellos para
23

permitir ofrecer una visin no sesgada de la actividad, de la unidad, etc., objeto de

medicin. En ese sentido parece importante dejar sentado desde un principio, aspecto ste que se repetir a lo largo del documento, que deben abandonarse soluciones
simplistas como aqullas que pretenden con un solo dato ofrecer la sntesis de complejos sistemas de eleccin-produccin-satisfaccin de necesidades, por el contrario, un dato, slo un dato, por muy representativo que sea, probablemente valga
como referencia llamativa de cara a la opinin pblica o como punto de partida para
anlisis en profundidad, pero no como instrumento de gestin, e incluso cabe decir
ms: toda informacin cuantitativa, salvo excepciones que en estos momentos no
se acierta a percibir, debe necesariamente ir acompaada de la correspondiente
informacin cualitativa que permita a los diferentes grupos de usuarios su correcta comprensin y la consecuente toma de decisiones.
TERCERA. En el tercer componente de la definicin se habla de variable relevante tal vez lo primero que haya que resear es el porqu de la eleccin del trmino
variable, pudiendo aducirse en ese sentido que se considera que este trmino es ms
asptico, presenta un grado de neutralidad mayor, que otros como elemento. En
efecto, si se considera el trmino elemento como componente y se est haciendo referencia a una realidad concreta parece que, al menos de manera intuitiva, el indicador
es uno de los componentes de esa realidad, es decir, parece que con el vocablo se hace
referencia a algo intrnseco a dicha realidad, lo que, si bien es cierto que se produce en
relacin con muchos indicadores, no es absolutamente fidedigno en todos los casos,
ya que, al menos en algunos, el factor determinante es o puede ser extrnseco a dicha
realidad, o al menos, utiliza elementos de comparacin de otras realidades.
Cuando se utiliza la expresin relevante se hace utilizndola desde una concepcin contable, es decir, haciendo referencia a su importancia desde una perspectiva tanto cualitativa como cuantitativa y temporal.
Cualitativa como factor significativo que guarda el suficiente grado de inmediatez con la realidad que se trata de evaluar.
Cuantitativa en cuanto el indicador debe ser relevante en funcin de la importancia relativa que su medicin representa respecto de otros posibles indicadores referentes a la realidad en estudio.
Temporal en el sentido de que para un momento o intervalo de tiempo el indicador elegido es significativo en relacin con otros posibles y presenta un grado de conexin suficiente con el hecho que referencia.
24

Tal y como se ha definido el concepto de indicador es evidente, y parece importante que esto quede claro desde el primer momento, que con el trmino no se hace
referencia, al menos necesariamente, a un cociente, al resultado de una comparacin, si bien este tipo de indicadores sern muy frecuentes, sino que se hace referencia, nicamente, a magnitudes relevantes, a magnitudes que, y esto es decisivo, se
han considerado tiles.
Ahora bien, la definicin, tal como se ha expresado, atiende a su componente ontolgico, al ser, a la esencia de un indicador, pero, posiblemente, sea conveniente incluir dos factores fundamentales en dicha definicin. Por una parte, su consideracin
fundamental de imagen, de reflejo de una realidad ms compleja, cabra decir. En definitiva, cul es la finalidad de un indicador?: evidentemente, servir de instrumento
abstracto, entendiendo abstracto como snttico, de medicin, ser capaz de representar en una magnitud un complejo, un sistema de magnitudes. Por otra parte, a pesar
de que ya se ha enunciado en cuanto a una de las caractersticas de la relevancia, es
fundamental la referencia del indicador a un tiempo determinado, debindose tener
en cuenta que ese tiempo puede ser una variable discreta (en relacin con un momento determinado) o una variable continua (en relacin con un intervalo determinado).
De esta manera, el concepto de indicador podra definirse como Instrumento de
medicin elegido como variable relevante que permite reflejar suficientemente una
realidad compleja, referido a un momento o a un intervalo temporal determinado.
Se podra perfilar ms la definicin dando entrada al concepto que, si bien ha podido considerarse implcito en lo dicho hasta ahora, no ha sido expresado an abiertamente y que constituye el objeto inmediato de este trabajo: el concepto de gestin.
En efecto, dentro de las posibilidades de afeccin, de uso, del concepto de indicador se hace necesario responder a la pregunta para qu sirven los indicadores?
La respuesta debe hacer referencia necesariamente, en este foro concreto, a su utilizacin para la gestin de las distintas organizaciones del Sector Pblico, lo que implica diversas cuestiones que deben ser abordadas siquiera someramente.
En primer lugar cabe discutir a qu se hace referencia con el trmino gestin.
Qu se entiende por gestionar? Obsrvese que el interrogante no es balad, sino que
de la concrecin del trmino surgirn conclusiones que afectarn al aspecto definidor de las caractersticas que debe reunir un indicador en relacin con ese aspecto
teleolgico del que se est hablando, es decir, de su finalidad como instrumento de
gestin.
25

Puede considerarse, con las matizaciones oportunas, que el trmino gestin

en el mbito productivo es similar, o comparable al menos, con el trmino direccin, englobando las correspondientes tomas de decisiones en los siguientes mbitos:
Decisiones sobre Organizacin.
Decisiones sobre aspectos tcticos o de Produccin (entendida en su aspecto
ms amplio).
Decisiones sobre aspectos estratgicos o de Planificacin.
Aspectos que a su vez se ven afectados por decisiones sobre el control de
esas acciones y sus resultados y por la perspectiva, muy importante en el caso
de los entes en estudio, externa de sus efectos, tanto los deseados como los inducidos.
Para cada uno de esos mbitos que se ramifican en multitud de situaciones o procesos concretos se producir la definicin de indicadores, que, ahora s, podrn llevar incorporado el concepto de gestin.
En el Sector Pblico debe tenerse en cuenta, adems, que esa gestin y,
como consecuencia, los indicadores de la misma, no slo se refiere a unidades
consideradas desde un punto de vista microeconmico, sino que se producen procesos de agregacin en cuanto a la gestin desde posiciones macroeconmicas
con la consiguiente necesidad de definir tambin indicadores en relacin con esas
necesidades y que entroncan, al menos en algunos casos, con niveles de decisin
poltica.
Sirvan estos apuntes que apenas dibujan el problema como corolario de lo dicho
anteriormente en relacin con el concepto de indicador en sentido general y que expresan la dificultad que entraar definir un marco adecuado de indicadores de gestin para el Sector Pblico.
Concretando la definicin de indicador antes sealada, podra definirse indicador
de gestin como Instrumento de medicin elegido como variable relevante que
permite reflejar suficientemente una realidad compleja, referido a un momento o
a un intervalo temporal determinado y que pretende informar sobre aspectos referidos a la organizacin, produccin, planificacin y efectos de una o varias organizaciones en sus diversas manifestaciones concretas.
26

1.3.

TIPOS DE INDICADORES

Una primera aproximacin a las diversas clasificaciones de los distintos indicadores que podran encontrarse mostrara la enorme variedad de posibilidades de clasificacin que stos presentan.
No es el objetivo de este trabajo explorar el amplsimo conjunto de diferentes
clasificaciones que la literatura cientfica ofrece al respecto, aunque s parece imprescindible introducir algunas de dichas clasificaciones con un doble objetivo, por
una parte para que sirvan como marco de referencia para los gestores que vayan a
utilizar este documento y, por otra, para abundar en aquellas clasificaciones que se
van a utilizar preferentemente en este trabajo como fundamentales o, al menos,
como imprescindibles para las organizaciones a las que va destinado.
Tal vez, una primera clasificacin, la ms simple de todas, aunque, como se ver
ms adelante, tal vez no sea una clasificacin propiamente dicha sino una forma de
presentacin de datos, pudiera ser la que hace referencia a la propia esencia del indicador, a la caracterstica bsica de su propio ser, pudindose hablar as de:
Indicadores Numricos y de Indicadores formados por palabras o Descriptivos
Como de su propio nombre se infiere, con los indicadores numricos se hace referencia a una magnitud expresada en guarismos, mientras que con los indicadores
descriptivos se expresarn situaciones o procesos mediante vocablos.
Un ejemplo fcilmente comprensible de indicador numrico sera nmero de
usuarios de trenes de largo recorrido durante un periodo determinado, mientras
que, utilizando el mismo sector productivo, un indicador descriptivo hara referencia al grado de satisfaccin en el servicio manifestado como bueno, malo o regular,
por los usuarios de trenes de largo recorrido.
La clasificacin a la que se hace referencia no debe ser confundida con la necesidad de que todos los indicadores, como se tendr ocasin de repetir a lo largo de
este trabajo, deban contar con el correspondiente elemento descriptivo como explicacin del dato, tanto si es numrico como si no, explicacin que debe ser suficiente como para permitir una correcta interpretacin del mismo.
Los indicadores descriptivos tienen una especial importancia a la hora de medir
aspectos como la calidad en la prestacin de los servicios, pero, en todos los casos,
27

debe tenerse en cuenta que este tipo de indicadores de calidad, normalmente, va a

venir referido a variables cuantitativas, a valores absolutos o a porcentajes, expresados o susceptibles de ser expresados como tales por los individuos que miden,
que manifiestan datos relevantes para esa medicin.
As, cuando se dice que la calidad en la prestacin de un determinado servicio
ha mejorado en un periodo de tiempo concreto, ese dato se deriva de la percepcin de un subconjunto del total de usuarios de dicho servicio que as lo manifiestan
y que, como consecuencia de la definicin de indicador que se ha escogido, dicho
subconjunto debe estar formado por un nmero de usuarios que sienten que ese
servicio ha mejorado, pasando de malo a regular o bueno o de regular a
bueno, con lo que ese dato descriptivo de mejora del servicio podra convertirse fcilmente en indicador cuantitativo, y probablemente dando una informacin
ms completa, como porcentaje de individuos que manifiestan su satisfaccin en alguno de los apartados en que se ha dividido la calidad de la prestacin.
Los anteriores comentarios no impiden, no obstante, la consideracin, sobre todo
a efectos de presentacin de conjunto, de indicadores descriptivos como resumen de
una situacin o de un proceso, pero que, en este caso, debe ser completada tambin
con los datos concretos de su formacin para efectuar el correspondiente anlisis.

1.3.1.

Indicadores Simples e Indicadores Compuestos

Indicadores Simples se van a denominar aqullos que se obtienen de manera inmediata respecto de las variables a las que representan
Pueden ser considerados como valores absolutos respecto a dichas variables,
lo que, evidentemente, no quiere decir que dicha variable tenga que presentar tambin un valor absoluto.
Ejemplos de Indicador Simple podran ser:
Nmero de declaraciones de renta revisadas en un mes por la Dependencia
de Gestin Tributaria de una Delegacin de Economa y Hacienda.
Nmero de alumnos matriculados en la asignatura de Teora Econmica I en
la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad X en el curso 20042005.
28

Estos indicadores se obtienen mediante una medicin inmediata de la variable

a la que hacen referencia y son considerados primarios, simples o absolutos en el
sentido de que no necesitan ser expresados como una relacin o cociente relativo
a dos o ms variables o a dos o ms aspectos interrelacionados de una misma variable.
Indicadores Compuestos, Secundarios o Relativos seran aqullos que se obtienen mediante una relacin o mediante un porcentaje como resultado de dos
magnitudes referidas a una o a distintas variables que, a su vez, pueden o no
constituir indicadores simples.
As, constituiran indicadores compuestos, por ejemplo:
Porcentaje de alumnos aprobados en la asignatura de Teora Econmica
respecto a alumnos presentados a los exmenes de junio del curso 20042005.
Porcentaje de beneficios que representan los resultados obtenidos respecto a
las ventas totales del tipo de libro X en el Servicio de Publicaciones del Ministerio Y.
De la observacin de los ejemplos se evidencia la complejidad, los distintos
grados de combinaciones que pueden presentar los diferentes indicadores, pudindose decir en este sentido que si se contara, por ejemplo, con tres indicadores simples:
Alumnos matriculados en Teora Econmica I en el curso 2004-2005.
Alumnos presentados a exmenes de junio en Teora Econmica I en el curso
2004-2005.
Alumnos aprobados en los exmenes de junio en Teora Econmica I en el
curso 2004-2005.
Se podran obtener los siguientes Indicadores Compuestos o Secundarios:
1.

Indicador Secundario.Nmero de Alumnos presentados a examen en Teora Econmica I en los exmenes de junio en el curso 2004-2005 respecto
al nmero de alumnos matriculados en dicha asignatura.
29

2.

Indicador Secundario.Nmero de Alumnos aprobados respecto al total de

matriculados en Teora Econmica I en los exmenes de junio en el curso
2004-2005.

3.

Indicador Secundario.Nmero de Alumnos aprobados respecto al total de

presentados en Teora Econmica I en los exmenes de junio en el curso
2004-2005.

Como puede observarse, si, a su vez, se combinaran estos indicadores elementales con otros factores de medicin, tales como la calidad de los alumnos aprobados y se extendiera el estudio poblacional a todas las asignaturas que se imparten
en una Universidad podra obtenerse como resultado un nmero muy elevado de datos, que, progresando en su multiplicidad, se podran combinar con los datos procedentes de asignaturas homogneas de otras Universidades hasta conseguir combinaciones de muchos factores.
Ese grado de exhaustividad, que se ha preferido explicar con un cierto detenimiento, es, posiblemente, uno de los motivos que dificulten la utilizacin, que no la
utilidad, de los datos relativos a indicadores: se corre el riesgo de efectuar anlisis
demasiado simplistas si el mapa de indicadores no tiene el suficiente grado de
desarrollo pero, tambin se corre el riesgo de ofrecer una informacin poco
operativa si el cuadro de indicadores se convierte en un conjunto que ofrece
unas matrices de datos demasiado densos y, lo que es peor, sin establecer un orden de preferencia entre los mismos.
La solucin a este problema debe pasar, como en tantas otras ocasiones en el estudio de los sistemas de informacin de toda organizacin, por establecer los niveles
adecuados de informacin para cada usuario de la misma y, posiblemente, por empezar a utilizar informes con menos datos numricos y ms componente descriptiva
por parte de los correspondientes expertos cuando se est hablando de informacin
para niveles gerenciales.

1.3.2.

Indicadores Fsicos e Indicadores de Valor o Monetarios

Una de las grandes clasificaciones posibles de indicadores (dentro de lo que se

ha denominado ms arriba Indicadores Numricos) es la que hace referencia al
componente de la medicin en cuanto la misma puede venir determinada por un factor de medicin referido al clculo de unidades no monetarias, por ejemplo: grado
30

de satisfaccin de los usuarios de los transportes pblicos, nmero de unidades producidas de un determinado libro por un servicio de publicaciones, Km. de autopista
construidos, nmero de informes revisados por una determinada dependencia administrativa, etc. (Indicadores Fsicos), mientras que el otro grupo de indicadores sera
el compuesto por valoraciones, por mediciones valoradas en sentido monetario, as,
cabra hablar de coste de realizacin de un km. de autopista, valoracin de la produccin de un libro determinado, coste de revisin de expedientes administrativos
por determinada unidad, etc.
Un factor fundamental a tener en cuenta en relacin con esta clasificacin, y aspecto determinante que se explicar detenidamente cuando se haga referencia a los
criterios de definicin de indicadores, es la homogeneidad en su determinacin.
En efecto, la homogeneidad de una medicin, tanto si hace referencia a unidades
fsicas como a la valoracin de un determinado componente o varios en las valoraciones monetarias, va a resultar un factor determinante en la correcta interpretacin
de un indicador, caracterstica sta que se manifiesta en su mayor amplitud en el
caso de los indicadores fsicos, de tal manera que podra hablarse de factor de homogeneidad como grado de aproximacin a lo que sera una homogeneidad plena,
aunque en la prctica se describirn las caractersticas de esa medicin de acuerdo a
criterios lgicos que debern ser interpretados adecuadamente de acuerdo con los
presupuestos de la sana crtica contable-gerencial.
Para terminar, cabe mencionar la importancia que va a tener el grado de homogeneidad exgeno, (se hace referencia a los mismos indicadores de diferentes entes)
en el caso de las comparaciones entre indicadores que aparezcan como homogneos
a simple vista.

1.3.3.

Indicadores a priori e Indicadores a posteriori

Mediante esta clasificacin se hace referencia a la posibilidad de utilizar factores

de medicin que ofrezcan datos a priori o previstos y factores de medicin que
ofrezcan datos sobre realizaciones o a posteriori.
Como se ha sealado en relacin con otros puntos de este apartado, a lo largo de
este estudio se tendr ocasin de profundizar en estos conceptos, sealndose ahora
la evidente dificultad que, excepto en procesos fabriles, puede representar el clculo
de indicadores a priori en los que cabe la posibilidad de que influyan agentes ex 31

ternos y subjetivos determinados, por ejemplo, por la capacidad de los factores de

produccin, por los juicios de valor de los sujetos proponentes, variaciones en los
niveles de precios, variaciones en las condiciones de trabajo etc.
1.3.4.

Indicadores Puntuales e Indicadores de Intervalo

Indicadores Puntales son aqullos que ofrecen informacin para una determinada situacin referida a un momento concreto.
Un posible ejemplo de lo anterior sera el indicador nmero de alumnos presentados al examen de junio de una asignatura determinada o personas que como mximo utilizan al mismo tiempo un servicio pblico de transporte.
Estos indicadores responden a una visin esttica de la actividad que, en ciertos
casos puede tener gran importancia a la hora de planificar la prestacin de una accin determinada.
En cambio, los Indicadores de Intervalo ofrecen una visin dinmica de la actividad de un organizacin, por ejemplo, nmero de personas que han utilizado un determinado servicio pblico a lo largo del primer trimestre del ao X.

1.3.5.

Indicadores segn la finalidad de la medicin

De acuerdo con la finalidad de la medicin, o, posiblemente, tambin pueda decirse en relacin con el objeto de la medicin, de acuerdo, en definitiva, con lo
que se quiere medir, pueden establecerse distintos tipos o categoras de indicadores.
Una posible entre tales clasificaciones sera la que los divide desde el punto de
vista de los dos grandes mbitos en que se manifiesta la actividad productiva de
toda organizacin:
a)

Indicadores relativos a la organizacin y resultados de la actividad.

b)

Indicadores relativos a los efectos que esa actividad tiene en el mundo exterior.

En relacin con esa tipologa podra hablarse de Indicadores de organizacin

productiva o de indicadores de produccin y de Indicadores de efecto.
32

1.3.5.1. Indicadores de Produccin

Mediante los indicadores de produccin lo que se pretende es obtener una evaluacin sobre la forma, los mtodos, las caractersticas de las distintas fases que
conforman la organizacin productiva de un ente determinado pudindose hacer referencia a la divisin orgnica o funcional de dicho ente.
Dentro de estos indicadores de produccin, y siguiendo una terminologa ya tradicional, podra diferenciarse entre lo que sera una visin esttica y una visin dinmica
de la organizacin.
As, podra hablarse de:
a)

Indicadores de Estructura

b)

Indicadores de Proceso

Como ya se ha comentado, los Indicadores de Estructura haran referencia

a aquellas variables significativas que manifiestan cul es la organizacin de un
ente determinado y de qu medios se dispone para la realizacin de las actividades que le sean encomendadas.
As, como ejemplos de indicadores de estructura cabra hablar de Nmero de
empleados por cada unidad orgnica, Valoracin de la capacidad tcnica de los
empleados por unidad orgnica, Distribucin por edades de los empleados, etc.,
referidos todos ellos a distintas variables relacionadas con el capital humano de una
organizacin en un momento o un periodo determinado.
En referencia a los otros medios de produccin de una organizacin cabra hablar, por ejemplo, de Evaluacin del estado de los medios de inmovilizado directamente relacionados con la produccin o grado de obsolescencia de dicho inmovilizado, Porcentaje de valor de medios de inmovilizado destinados directamente a la
actividad productiva propiamente dicha en relacin con los medios totales de la organizacin, etc.
Como puede entenderse fcilmente, tanto estos ejemplos como los que se han
expuesto anteriormente y los que seguirn pretenden expresar la infinita variedad de
indicadores que se puede definir en una organizacin, y que, probablemente, es causa de las dificultades que manifiesta el estamento gerencial a la hora de obtener un
33

aprovechamiento efectivo de su estudio, siendo fundamental, en consecuencia, definir aquellos indicadores realmente significativos y establecer un nmero suficiente
pero no excesivo en funcin de los distintos destinatarios.
Dentro de lo que se ha denominado Indicadores de Proceso, se incluyen aqullos que se relacionan con una visin dinmica de la produccin de la organizacin,
(aunque no siempre va a resultar absolutamente claro cundo se hace referencia a la
estructura y cundo al proceso), pudindose clasificar en:
a)

Indicadores de Medios de Actividad

b)

Indicadores de Resultados de Actividad

En los indicadores de medios de actividad se incluirn aqullos que expresen el

grado de actividad de un ente determinado, tales como Nmero de horas de trabajador dedicadas a la realizacin de un producto, Tiempo medio empleado en la resolucin de un expediente, siendo, posiblemente, su caracterstica fundamental que no
presentan, al menos de una manera inmediata, una comparacin de la produccin,
que, por supuesto puede ser conseguida como efecto directo en relacin con indicadores estndar o de otros periodos, en trminos relativos. Es decir, no dicen a priori si
se ha producido o no correctamente, sino cmo se ha producido.
Estos indicadores de medios de produccin pueden considerarse como un antecedente lgico de lo que se ha definido como indicadores de resultados de la produccin, presentando un valor relativamente escaso en relacin con estos ltimos, lo
que no quiere decir que, al menos en anlisis de coyuntura, no puedan representar
un primer fogonazo de informacin, seguramente ms fcil de obtener y, como
consecuencia, ms rpido, que los datos necesarios para realizar, por ejemplo, un
anlisis de eficiencia.
Por supuesto, dentro de estos indicadores como en los de resultado de actividad,
se distinguirn los relativos a actividades principales de los que se relacionan con
actividades auxiliares o mediales, de los relacionados con actividades administrativas, etc.
Dentro de los Indicadores de Resultados de Actividad, (que no deben ser confundidos con el indicador resultados de una organizacin que hace referencia a la diferencia entre gastos e ingresos) y siguiendo una terminologa ya tradicional, podra
distinguirse entre:
34

1.

Indicadores de Eficacia

2.

Indicadores de Eficiencia

3.

Indicadores de Economa

4.

Indicadores de Calidad

1. Indicadores de Eficacia
Parece conveniente antes de entrar en el concreto aspecto de este tipo de indicadores definir que se entiende como eficacia.
Mediante el trmino eficacia se pone de manifiesto el grado de cumplimiento de
los objetivos previstos por una organizacin en un periodo determinado de tiempo.
As, se dir que una organizacin ha sido eficaz si ha alcanzado los objetivos de
produccin que se haba propuesto.
Evidentemente, el concepto no debe ser entendido en una forma tan general, sino
que sera ms lgico hablar de grados de eficacia, entendiendo que una organizacin ser tanto ms eficaz cuanto ms se aproxime a ese factor de referencia que
como tal ha sido considerado.
No es el momento ste de entrar en las suposiciones o hiptesis de partida que
plantea esta medicin, que implica un clculo que puede resultar complejo en organizaciones que, como las administrativas, se caracterizan por presentar una produccin muy heterognea, aspectos estos que se estudiarn ms adelante.
Los indicadores de eficacia hacen referencia, pues, a mediciones fsicas en las
que se comparan resultados previstos o, al menos, fijados como alcanzables para
cada actividad de una organizacin y los realmente conseguidos.
De acuerdo con la tipologa (y con la metodologa general) que en este trabajo se
ha establecido debe tenerse en cuenta que se est haciendo referencia con esta primera aproximacin a los indicadores de eficacia desde una perspectiva contable,
desde una perspectiva en la que lo esencial es el control que de los datos de la organizacin poseen sus niveles gerenciales, una visin, en definitiva, que no aborda, al
35

menos con este tipo de indicadores, aspectos que llenan buena parte de la literatura
sobre la materia, por ejemplo, y como muestra suficientemente explicativa, considrese el caso de la llamada eficacia social en la actuacin de una organizacin determinada, aspecto ste que se comentar en el apartado de Indicadores de Efecto.
Ejemplos posibles de indicadores de eficacia podran ser:
Nmero de libros editados respecto al nmero de libros previstos en un Servicio de Publicaciones del Ministerio de Economa y Hacienda.
Nmero de consultas atendidas respecto del nmero de consultas previstas
en la campaa del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas en un periodo determinado.
Nmero de auditoras realizadas por la Oficina Nacional de Auditora (dependiente de la Intervencin General de la Administracin del Estado) respecto a las previstas en un periodo determinado.
Nmero de cuadros restaurados por el Servicio de Restauracin del Museo
del Prado respecto de los previstos durante un periodo determinado.
Kilmetros de autova realizados en la Comunidad Autnoma de Castilla y
Len en relacin con los previstos durante un periodo determinado.
Potencia elctrica instalada en las vas pblicas de un municipio respecto de
la potencia prevista a instalar durante un periodo determinado.
Independientemente de los problemas que conlleva el uso de estos indicadores,
que se abordarn ms adelante (recurdese que ahora se estn acotando conceptos),
s que parece importante sealar, como por otra parte se evidencia de su simple definicin y de los ejemplos descritos, que los indicadores de eficacia presentan una
medicin relativamente burda, lo que no quiere decir innecesaria, sino incompleta,
de la actividad de una organizacin. Baste para ejemplificar lo que se ha dicho, independientemente de otros factores igualmente importantes, que un ente puede llegar a conseguir un elevado grado de eficacia (aproximndose mucho a la meta propuesta), e, incluso, ser sobreeficaz, si se permite el neologismo (superando el
nivel de produccin previsto), y no ser una organizacin correctamente gestionada
ni responder a lo que de ella se espera como consecuencia de que en un mundo de
recursos escasos, en un mundo econmico en definitiva, no se puede ser eficaz a
36

cualquier precio, es decir, habr de tenerse en cuenta, entre otras, como ya se ha dicho, la variable coste de produccin.

2. Indicadores de Eficiencia
Al igual que se hizo en el apartado anterior, conviene empezar el acercamiento
a estos indicadores sentando las bases de lo que, al menos en este documento, se va
a entender por eficiencia.
Como tal cabe considerar el factor que relaciona el coste de produccin con la
produccin obtenida. En ese sentido se entender que una organizacin es plenamente eficiente cuando consigue ser eficaz minimizando el coste de los recursos empleados para conseguir tal eficacia.
En una organizacin perteneciente al Sector Privado se puede considerar, como
de la misma definicin se desprende, que una de las dos variables, bien el coste de
los recursos, bien el objetivo de unidades a producir, debe ser considerado como una
constante, como un factor invariable. As, se dir que una organizacin, o un rea
concreta de una organizacin, es tanto ms eficiente cuando consigue alcanzar los
objetivos de produccin previstos con el menor coste posible, mientras que tambin
podra predicarse lo mismo de un sector de la organizacin que fuera capaz de producir con un coste inferior aunque no alcanzara los objetivos de produccin iniciales.
Por supuesto, en el Sector Pblico, posiblemente al menos en un elevado nmero
de organizaciones o de mbitos de produccin, las variables no pueden ser modificadas arbitrariamente, sino que se convierten en parmetros exgenos al propio proceso.
Sin entrar en la posible discusin de esas hiptesis, lo que s parece claro es que,
al menos en el Sector Pblico, la condicin de eficacia podra tener el carcter de
condicin necesaria en relacin con el concepto de eficiencia. Debe observarse,
como se tendr ocasin de repetir a lo largo del documento, que cuando se introduce
tal concepto se empiezan a manejar factores de informacin ms complejos, interrelaciones entre los diversos factores, se implica a distintos sistemas de informacin
de la organizacin, etc. En definitiva, se empieza a necesitar un soporte administrativo con unas caractersticas de desarrollo suficientemente evolucionadas como para
permitir la combinacin de los distintos inputs de informacin en tiempo y forma,
adems de con la suficiente calidad, como para obtener unos resultados, unos outputs de informacin relevantes.
37

Esa complejidad, que tiene su apndice en la, a su vez, creciente complejidad del
propio sistema de informacin de indicadores, debe ser un factor determinante a tener en cuenta a la hora de disear ese sistema, a la vez que determina la necesidad
de utilizacin de sistemas integrados de informacin con los correspondientes soportes informticos.
Por otra parte, si ya en el concepto de indicadores de eficacia se atisbaba la implicacin de juicios de valor en los factores de comparacin, a la hora de hablar de
indicadores de eficiencia esos juicios de valor, esas hiptesis de partida, se multiplican. Pinsese en la determinacin de criterios, con su consiguiente subjetividad a
la hora de establecer ratios de asignacin de costes comunes, como ejemplo significativo de lo dicho.
Como posibles ejemplos de la gran variedad de indicadores de eficiencia
podran sealarse:
De un modo general todos los valores que comparan el coste real de los inputs
con el inicialmente previsto para un volumen de produccin determinado.
Como ejemplos concretos:
Desviacin en el coste medio de produccin de un libro determinado editado
por el Boletn Oficial del Estado comparado con el inicialmente previsto.
Coste unitario de realizacin de una inspeccin tributaria de IRPF respecto al
inicialmente previsto.

3. Indicadores de Economa
Mediante este concepto, economa, se hace referencia al parmetro que relaciona el coste de los recursos adquiridos, y empleados o no en el proceso productivo,
en comparacin con los inicialmente previstos.
Como se ver ms adelante, en muchos casos el trmino economa har referencia, necesariamente, a datos que no pertenecen al mbito de la organizacin, sino
que tendr que compararse informacin interna con informacin externa.
Algunos posibles ejemplos de este tipo de indicadores podran ser:
38

 Precio medio de las materias primas utilizadas para la realizacin de un producto determinado en comparacin con el coste medio de dichas materias
primas ofertadas por el conjunto del mercado.
Clculo de las distintas fases del periodo de maduracin.
(El perodo de maduracin puede entenderse como el plazo en el que el capital
circulante est inmovilizado en el proceso productivo de la organizacin).

COBRO
(En su caso)

TESORERA

USUARIOS

PERIODO
DE
MADURACIN

PRESTACIN DE
BIENES Y SERVICIOS
PBLICOS

ALMACN DE
PRODUCTOS
TERMINADOS
(En su caso)

COMPRA

ALMACN
DE MATERIAS
PRIMAS

PRODUCCIN

(En su caso)

(Este tipo de informacin referido al ciclo productivo de una organizacin no debe entenderse como exclusivo de los entes industriales sino que, con las debidas correcciones, tiene gran importancia en las entidades
administrativas oferentes de servicios).

4. Indicadores de Calidad
Hasta este momento se han ido expresando en los apartados anteriores (eficacia,
eficiencia, economa) indicadores que, aunque influidos por juicios de valor, presentan la caracterstica de que sus factores de clculo se determinan en unidades de
valor suficientemente asumidas por el conjunto de los distintos usuarios, es decir, la
expresin del trmino de medicin, bien unidades fsicas de producto, de tiempo,
valoraciones de esas unidades, etc., no presenta problemas considerada en s misma.
El factor discutible hara referencia a la fijacin, en su caso, del indicador a priori,
del componente de comparacin, si ese componente es aceptable o no como unidad
de referencia, pero no en relacin con la unidad de evaluacin en que se expresa.
39

As, podra ser discutible si conseguir un nmero determinado de alumnos aprobados en una materia concreta es un ndice vlido o no de la eficacia del Departamento Universitario que la imparte y si el nmero concreto responde objetivamente a las
posibilidades reales en la imparticin de esa materia docente, pero el clculo de los
datos una vez fijadas las hiptesis, las condiciones de partida, representar un problema prctico, ms o menos laborioso, pero sobre el que no deberan existir discusiones metodolgicas.
Cuando se introduce un concepto como el de calidad, surgen problemas aadidos, tanto desde el punto de vista de su mera fijacin, como desde el de la relacin
con los otros indicadores; por ejemplo, una organizacin podra ser muy eficaz o
muy eficiente y estar prestando servicios con una calidad muy criticable (los alumnos aprobados del prrafo anterior tienen unos conocimientos inferiores a los que
son habituales en los alumnos aprobados en esa materia en otras Universidades o los
kilmetros de autopista construidos presentan problemas para la conduccin que no
deberan existir), as como desde el punto de vista de su medicin concreta.
Por otra parte, es evidente que la percepcin de los gestores de una determinada
organizacin, precisamente por las caractersticas sealadas del concepto calidad,
puede no coincidir con la de los usuarios de los bienes o servicios que constituyen la
actividad de dicha organizacin.
Como consecuencia de lo anterior, puede decirse que el concepto calidad es un
concepto esquivo, un concepto que, adems, en el entorno al que este documento
va referido, puede ser fcilmente distorsionado en funcin de quin lo utilice a la
hora de presentar los datos consiguientes.
De lo dicho hasta ahora cabe hacer dos importantes reflexiones:
1.

Los indicadores de calidad pueden ser concebidos, y estas dos facetas debern
ser tenidas suficientemente en cuenta, tanto desde el punto de vista de los estamentos gerenciales de las organizaciones, como desde el punto de vista de
los usuarios del servicio o consumidores de los productos, que, a su vez, pueden ser usuarios internos, bien de la propia organizacin, bien de otras organizaciones del Sector Pblico, bien usuarios ajenos a dicho Sector Pblico.
No debe olvidarse, por otra parte, la consideracin, sobre la que se volver
despus, de la posible inclusin de ese aspecto externo de los indicadores de
calidad entre los indicadores sociales.
40

2.

Los indicadores de calidad se ven afectados por la falta de unidades, al menos en muchos casos, de unidades homogneas generalmente admitidas, de
medicin, lo que implicar que su estudio, as como su valoracin estn intensivamente sujetas a valoraciones subjetivas, y, por consiguiente, sesgadas, de los partcipes en las distintas actividades. La consecuencia debe ser
el tratamiento especialmente cuidadoso de la informacin proporcionada
por estos indicadores.

Podran, qu duda cabe, introducirse magnitudes que trataran de expresar cuantitativamente valoraciones de calidad, aunque, posiblemente, no abarcaran, y, lo que
es peor, podran distorsionar la raz del concepto.
Concluyendo, podra decirse que existirn factores de muy difcil medicin
al lado de aspectos que s puedan cuantificarse en los diferentes anlisis de calidad.
Posibles ejemplos de estos indicadores seran:
Nivel de conocimientos de los alumnos de una determinada materia en los
distintos mbitos docentes.
Calidad de las Auditoras realizadas por la Intervencin General de la Administracin del Estado, entendida dicha calidad a travs de indicadores que
midan, por ejemplo, el nmero de alegaciones presentadas por los rganos
auditados en relacin con el nmero de esas alegaciones admitidas por la
Oficina Nacional de Auditora, o Calidad de las actuaciones inspectoras realizadas por los correspondientes servicios de la Agencia Tributaria de acuerdo con factores como el nmero de actas recurridas, nmero de recursos admitidos por los Tribunales Econmicos Administrativos, nmero de actas
con sentencia en contra dictadas por los Tribunales de la Jurisdiccin Contenciosa, etc.
Grado de satisfaccin de los usuarios de los servicios del Parque Mvil del
Estado.
(Con estos tres ejemplos se pretende manifestar la dificultad de estos clculos, la
dificultad de obtencin de datos y de su interpretacin, la necesidad de acudir a tcnicas como el Benchmarking, etc., aspectos stos que sern ampliados en su momento).
41

1.3.5.2. Indicadores de Efecto

Mediante este tipo de indicadores las organizaciones pretenden conocer cul es
el resultado de su actuacin en el conjunto de los destinatarios de los productos por
ellas ofertados.
Lo anteriormente dicho tiene un carcter de generalidad que permite su aplicacin a cualquier tipo de ente productivo, si bien en el caso de las organizaciones que
componen el Sector Pblico, objeto de este documento, existen disparidades, marcadas sin duda por la diferencia de objetivos que las condicionan, en relacin con
las organizaciones productivas privadas.
En el caso de las Administraciones Pblicas se pretender determinar el efecto,
el impacto, que sus acciones de produccin de Bienes y Servicios ocasionan en
los consumidores y usuarios. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que en esas
actividades pueden participar varios entes correspondientes a distintos sujetos
contables (valga como ejemplo el caso de la actuacin en la regulacin del trfico
por parte de la Jefatura Central de Trfico, organismo autnomo dependiente del
Ministerio del Interior, y de la Direccin General de la Guardia Civil, o el caso de
la actuacin en la vigilancia y seguridad de zonas urbanas por parte de entes pertenecientes, incluso, a diferentes Administraciones: Polica Local, Polica Autonmica, etc.).
En el caso de los entes empresariales o cuasi-empresariales integrantes del Sector Pblico las cuestiones de medicin de efectos presentarn una problemtica similar a la de de las organizaciones empresariales privadas o de las integrantes en el
mbito de las Administraciones Pblicas, dependiendo esa semejanza de su posicin
ms o menos cercana a la produccin de bienes y servicios pblicos.
Lo anterior es cierto tambin para las organizaciones empresariales privadas
pero con una importante matizacin, esas organizaciones pretenden como objetivo
resuntivo de sus acciones, con diferentes tcticas y estrategias y al menos a largo
plazo, la maximizacin del beneficio, y a medir ese objetivo, aun teniendo en cuenta todos los posibles objetivos mediales o intermedios, irn encaminados los indicadores de efecto. As, puede ser que en el corto plazo el objetivo tctico para una organizacin consista en introducirse en un mercado determinado y, para conseguirlo,
oferte sus productos a un precio inferior al que lo hara si actuara en un mercado en
que se hubiera consolidado, teniendo especial importancia como indicadores de
efecto en esos periodos el grado de penetracin en el mercado, la satisfaccin de los
42

clientes, etc., pero en el largo plazo esos indicadores sern instrumentos de medicin del grado de maximizacin del beneficio.
Por supuesto, una de las grandes diferencias de las unidades que componen el
Sector Pblico es que el objetivo de maximizacin del beneficio, al menos en las organizaciones puramente administrativas (componentes de las Administraciones
Pblicas), no solamente no es primordial sino que no tiene sentido.
La cuestin no es balad: los entes privados organizan sus sistemas de produccin, con las matizaciones sealadas, para la consecucin de un objetivo bsico o
esencial, y, lo que es tambin importante para los fines de este documento, orientan
sus sistemas de informacin para recibir-producir datos con ese objetivo; pero,
adems, ese es un objetivo con unas posibilidades de cuantificacin mucho ms objetivas que las posibilidades de medicin, y por tanto de evaluacin, de los efectos
que la produccin pblica presenta.
Deben tenerse en cuenta, asimismo, otros dos factores importantes que condicionan las diferencias entre los dos sectores: por una parte, cuando se habla de Sector
Pblico, como ya se ha expuesto, y como quedar de manifiesto en el captulo segundo de este documento, se est haciendo referencia a un concepto que desde una
perspectiva taxonmica est formado por una heterogeneidad de entes, manifestndose esa heterogeneidad tanto en aspectos organizativos como financieros, teleolgicos, etc., y, tambin como consecuencia de esa variedad, existen organizaciones,
sujetos contables a los que sera aplicable el principio de entidad contable, que
estn, a su vez, compuestos de segmentos heterogneos de organizaciones-funciones. Organizaciones que se mueven en mercados, o al menos referidos a grupos de
consumidores o usuarios que presentan grandes divergencias, actuando, a veces, algunas de estas organizaciones como instrumentos, como entes mediales, de la actuacin de otros de los componentes del sector.
Baste como ejemplo de lo anterior citar lo diferente que puede ser la actividad
y los objetivos de una organizacin como Aeropuertos Nacionales y Navegacin
Area, un organismo como el Boletn Oficial del Estado, donde a su vez se
podra distinguir su actividad como Gaceta Oficial de la de produccin de libros,
o la actividad, mejor debera decirse actividades, del Ministerio de Asuntos
Exteriores, o la de un segmento como la Intervencin General de la Administracin del Estado dentro del conglomerado ms complejo que formara el Ministerio de Economa y Hacienda como ejemplo de institucin medial que no vierte,
al menos como objetivo principal, sus actividades al exterior del sector.
43

Todo lo dicho en este apartado debe adems, desde una consideracin tericoprctica, complementarse con la inexistencia de cauces adecuados de medicin de
los outputs de estas organizaciones, posiblemente como consecuencia de lo anterior,
lo que condiciona enormemente las posibilidades reales de explotacin de informacin vlida.
Puede decirse, en ese sentido, que lo que habitualmente existe en las organizaciones administrativas, entendiendo por tales las integrantes del sector Administraciones
Pblicas, son esfuerzos puntuales en la medicin de esos efectos, pudindose caracterizar esas acciones por su componente asistemtico, en muchos casos fruto del esfuerzo de personas concretas y que, en la mayora de las ocasiones, se producen con
un retraso temporal que no permite su utilizacin para la mejora de la gestin.
Esas caractersticas son:
Falta de una organizacin sistmica para la obtencin-explotacin de informacin referida a los efectos de las acciones de las Organizaciones Pblicas.
Obtencin de informacin poco relevante desde el punto de vista temporal
Y tales caractersticas conforman una situacin muy por debajo de los mnimos
lgicos en toda estructura productiva avanzada.
Por otra parte, parece importante sealar, en estrecha relacin con lo dicho hasta
ahora, que en estas organizaciones no suele existir un departamento especfico encargado de medir estos efectos, que en sus organigramas no existe un segmento dedicado a estudiarlos, a compendiar informacin y a proceder a su estudio.
En resumen, puede decirse que en el aspecto de los indicadores de efecto el problema que se plantea no es slo la determinacin de cules de los posibles indicadores son los realmente relevantes a la hora de proceder a su definicin, sino que ste
sera un problema mediato, el aspecto ms inmediato, el problema bsico con el que
se encuentran estas organizaciones, es la falta de una infraestructura mnima para
poder abordar el problema: no existen dotaciones, no existe personal especializado,
etc.
Esta situacin, ineludible desde el punto de vista prctico al que se enfoca este
documento, implica, necesariamente, un planteamiento relativamente menos ambicioso en relacin con estos indicadores si se compara con el caso de los denomina 44

dos indicadores de actividad. En efecto, en este ltimo caso existe informacin

suficiente en la organizacin aunque no se trate desde el punto de vista de un anlisis sistemtico; pero en el caso de los indicadores de efecto, sobre todo en aspectos
de calidad, de satisfaccin, o en aquello que perciben los consumidores o usuarios,
el aspecto es tan desolador, tan desrtico podra decirse, que intentar cubrir de
manera inmediata ese vaco posiblemente condujera a esfuerzos tericos irrealizables desde un punto de vista prctico, o a la obtencin de informacin sesgada que
pudiera confundir ms que ayudar a la toma de decisiones.
Se impone de esta manera la consecuencia de que la recomendacin fundamental en
relacin con estos indicadores sea la creacin de estructuras suficientes dentro de las
organizaciones como primer paso ineludible, debindose entender el resto de recomendaciones o de pautas que aqu se establezcan como acercamientos posibilistas ms que
como soluciones definitivas.
Un componente esencial en el clculo de los datos relativos a estos efectos de la
actuacin de las organizaciones del Sector Pblico y a la definicin consecuente de
indicadores corresponder a los efectos externos que se comentarn ms adelante.
Posibles ejemplos de la infinidad de indicadores de efecto podran ser:
Mejora en la calidad de vida de los habitantes de una zona determinada como
consecuencia de las actividades de prestacin sanitaria.
Mejora en la informacin econmico-financiera de las cuentas del Sector Pblico Organismo Pblico X como consecuencia de la realizacin de Auditoras sistemticas por parte de la Intervencin General de la Administracin del Estado.
Disminucin del nmero de horas perdidas de trabajo en las empresas de la
zona como consecuencia de la construccin de la autopista X.
Una cuestin importante a sealar en el clculo de estos indicadores es la necesidad de acudir recurrentemente a tcnicas estadsticas, con los consiguientes problemas de sesgo en la informacin manejada, para su determinacin, clculos estadsticos obtenibles, en la mayora de los casos, mediante encuestas a diferentes
segmentos de la poblacin.
Debe sealarse, asimismo, la importancia que supone la introduccin de medidas
de calidad en las prestaciones pblicas, que como ya se indic pueden venir referi 45

das a los aspectos internos de produccin de la organizacin tanto como a la percepcin de esa calidad por los destinatarios de dicha produccin.
En relacin con los medidores o indicadores de efecto se hace referencia constante al aspecto de la calidad como factor determinante en el sentido de que una medicin de esos efectos sin la incorporacin intrnseca, porque vaya implcita en el
propio indicador, caso de mejora del medio ambiente como consecuencia de una
accin de la Confederacin Hidrogrfica X, o bien como factor extrnseco, ponderacin del nmero de licenciados universitarios en determinada carrera en relacin con los conocimientos que poseen dichos licenciados, es factor determinante
para una correcta medicin, en la mayora de los casos, de esos efectos. Pinsese en
este sentido, y aprovechando uno de los ejemplos utilizados, el caso de la Universidad X en que se han podido licenciar en determinados estudios 100 alumnos, mientras que en la Universidad Y se han licenciado slo 50 alumnos; de la primera lectura de los datos se podra tener la impresin, y siempre teniendo en cuenta que el
nivel de calidad de los licenciados universitarios va a tener una incidencia positiva
para la sociedad como usuaria de los mismos, de que la Universidad X ha conseguido un mayor efecto que la Universidad Y, por el contrario si se introdujera un factor
de calidad en esos licenciados, por ejemplo nivel de conocimientos posedos, es
posible que el resultado fuera otro.
Del anterior ejemplo tambin se pueden obtener otras conclusiones que sirvan
para esta primera aproximacin al problema, como es la dificultad en determinar a
qu se llama grados de conocimientos posedos o calidad de los licenciados, la
dificultad, y sobre todo, la desviacin que introducir unos u otros parmetros puede
ocasionar.
Evidentemente, tambin se puede acudir a criterios indirectos de medicin,
tales como nmero de licenciados que se doctoran en determinada Universidad
o nmero de licenciados en determinada Universidad que consiguen un puesto
de trabajo en un periodo concreto (pinsese como comentario elocuente del posible sesgo que puede presentar esta medicin si se introdujera el factor puesto
de trabajo estable en lugar de puesto de trabajo), siendo el principal problema
en relacin con estos indicadores la dificultad de su medicin, que normalmente
requerir la colaboracin de agentes externos, y el retraso con que se conoce su
medida.
Lo que se ha tratado de poner de manifiesto con el razonamiento anterior es,
adems de la dificultad de medicin de estos indicadores (tanto desde un aspecto
46

ontolgico como desde el aspecto de falta de estructura adecuada en las organizaciones) que presentan unos condicionantes, unos juicios de valor, que, posiblemente, les aproximen ms a estudios cuasi-sociolgicos que a informacin contable, lo
que, por supuesto, no disminuye su importancia.
Por supuesto, no todo el mbito de los indicadores de efecto, con el factor casi
omnipresente de la calidad, presenta unos condicionantes de dificultad en su medicin y de falta de referencias o de falta de objetividad como tal vez se ha venido
planteando; pueden existir posibilidades de medicin objetiva, aun incluyendo
factores de calidad, por ejemplo, porque exista un estndar de esa calidad unnimemente reconocido o un factor indirecto suficientemente inmediato para la medicin
de esos efectos.
Podra hablarse, en ese sentido, de medidores objetivos y de medidores basados
en percepciones subjetivas, lo que en terminologa de Holbrook y Corfman ( Quality and Value in the Consumption Experience: Phaedrus rides again) se denomina
calidad mecnica y calidad humana.
Se est haciendo relativamente habitual, adems, que cuando se hable de indicadores de efecto se haga mencin del trmino excelencia. Sin entrar en posibles
matices diferenciadores, puede admitirse que los trminos calidad en las prestaciones pblicas, en el sentido de la percepcin que los destinatarios manifiesten, y
excelencia pueden considerarse sinnimos.

1.3.6.

Los Indicadores en Funcin del Horizonte Temporal

Hasta este momento se han ido describiendo conceptos de indicadores que hacan
referencia al desarrollo de las actividades de las organizaciones, tanto desde el punto de vista de la evaluacin de la produccin como desde la perspectiva de la percepcin de esa produccin por los destinatarios de la misma.
Adems de esa evaluacin es evidente, as ocurre en las organizaciones privadas, y, como se tratar de explicar, el aspecto es aun ms importante en el mbito
pblico, que las organizaciones no solamente actan en el corto plazo, mediante
mecanismos de accin-reaccin en funcin de los elementos de retroalimentacin
de sus sistemas de informacin, sino que contemplan horizontes temporales que
marcan sus acciones a medio y largo plazo dentro de lo que tradicionalmente se ha
dado en llamar planificacin estratgica.
47

En ese contexto, las diferentes organizaciones pueden disear polticas de I+D,

plantear variaciones ms o menos sustanciales en las caractersticas de la produccin, estudiar la posibilidad de actuar en mercados diversificados sectorial o territorialmente, etc.
Esas decisiones pueden afectar a la propia estructura de la organizacin en sus
diversas manifestaciones, tales como la creacin de nuevos centros de actividad o el
cambio en los sistemas de produccin, o bien a lo que se podra denominar poltica
de relacin con los clientes, donde se incluiran decisiones sobre caractersticas de
los productos, desarrollo de productos nuevos, etc.
Para tomar decisiones en relacin con los aspectos sealados es evidente que las
organizaciones necesitan informacin, y aqu se vuelven a reproducir los problemas
sealados con anterioridad respecto a determinar qu informacin es la relevante
para la toma de decisiones, diseo de los sistemas de informacin que permiten
mantener un nivel adecuado en la recepcin y anlisis de dicha informacin, etc.,
con el consiguiente problema, tambin en este sentido, de la necesidad de acudir a
factores, a indicadores de informacin en definitiva, que no son totalmente controlados por las organizaciones y que pueden presentar un grado de fiabilidad relativo en
funcin de la fuente de la que proceden, pinsese en este sentido en los resultados
de las encuestas a posibles futuros usuarios o en las hiptesis, casi predicciones, sobre evoluciones del ndice general de precios en un pas.
En el caso de las organizaciones administrativas y, en general, en las organizaciones que componen el Sector Pblico existen evidentemente factores, al menos
desde un punto de vista de abstraccin terica, similares a los de las organizaciones privadas, con la consabida diferenciacin de que no existe un mercado como
tal, pero en este caso es posible afirmar que la no existencia de tal mercado, desde el punto de vista de lo que podramos llamar Indicadores de Decisin Estratgica, no es un condicionante fundamental para la determinacin de dichos indicadores.
En efecto, tal vez la cuestin ms importante en relacin con el mercado en esta
comparacin agentes pblicos-agentes privados productivos que se viene estableciendo venga determinada por la manifestacin explcita de la demanda de ese
mercado, de las preferencias de los consumidores en definitiva, manifestadas a
travs del precio que estn dispuestos a pagar por el consumo de un bien determinado, aspecto ste que no se encuentra presente en el caso de los bienes pblicos y
slo parcialmente en el caso de los semipblicos (debe considerarse lo que se est
48

diciendo como una simplificacin de un concepto que tiene otras muchas consideraciones). Pero, cuando se toman decisiones de produccin a medio y largo plazo
(en este caso nos estamos refiriendo al Sector Pblico) esas decisiones se basan en
informacin que se manifiesta de la misma forma, o al menos de forma similar, a
como sucede en el sector privado, mediante hiptesis basadas en encuestas, en
perspectivas de satisfaccin manifestadas por los usuarios de servicios pblicos, y,
naturalmente, por las preferencias, tambin desde un punto de vista macroeconmico como expresiones de preferencia sobre acciones del Sector Pblico, expresadas por los resultados electorales.
Las decisiones a nivel poltico se basaran, de esta manera, en lo que podra denominarse Indicadores Sociales, que, posiblemente, son ahora percibidos, en
muchos casos, como necesidades no sistemticamente manifestadas y recogidas
por los gestores polticos, y no como apreciaciones intuitivas de esos gestores, no
pareciendo ste el foro adecuado para entrar en un anlisis de un problema como
ste.
Esta cuestin se puede trasladar, al menos hasta cierto punto, a aspectos relacionados con la poltica macroeconmica de organizaciones concretas, que ahora s,
pueden y deben utilizar los recursos de que disponen, los que la sociedad les permite gestionar, de la mejor manera posible, y en sus decisiones deben contemplar, independientemente de que las instancias polticas tomen las decisiones que estimen
convenientes, la necesidad de contar con indicadores de este tipo, que permitan, precisamente, que esas decisiones tengan base suficiente y dejen de apoyarse en criterios no contrastables.
Se puede hablar as de la necesidad de contar, de definir, de sistematizar por parte de las organizaciones integrantes del Sector Pblico, sistemas de indicadores que
permitan una correcta planificacin estratgica tanto desde el punto de vista interno
como externo.
Indicadores a Corto Plazo seran aquellas magnitudes que permiten cuantificar o
calificar el objeto de las actividades de la organizacin con la finalidad de obtener
una respuesta inmediata ante las situaciones no deseadas que puedan producirse, viniendo referidos, por tanto, al ejercicio econmico de la organizacin.
Indicadores a Largo Plazo seran aqullos que permiten, mediante el anlisis correspondiente, facilitar a la organizacin la toma de decisiones estratgicas que
afectaran a lapsos de tiempo superiores al ejercicio econmico.
49

1.4.

INDICADORES DIRECTOS E INDICADORES INDIRECTOS

En el marco de la actuacin de las Administraciones Pblicas, y en menor medida en el de otras unidades empresariales o cuasi-empresariales englobadas en el
Sector Pblico, parece fundamental desterrar definitivamente la idea de que no se
pueden obtener indicadores adecuados en la medicin de sus actividades, pero, no
obstante, lo que s parece indudable es que esa medicin puede presentar caractersticas especiales como consecuencia de su heterogeneidad, de lo costoso de su
control (para efectuar la referida medicin), la ausencia de actividades similares
de comparacin en otros mbitos (sector privado), etc., aspectos que normalmente
se han venido vinculando a los diferentes objetivos que pretendan estas organizaciones.
En el anterior sentido cabe sealar que, independientemente de cul sea el objetivo que pretende alcanzar una organizacin considerada a nivel microeconmico,
(otra cuestin sera discutir si el Sector Pblico es ms o menos eficaz para alcanzar sus objetivos de redistribucin de la renta y la riqueza a travs de su poltica social, por ejemplo, aspecto que pertenece a una visin macroeconmica del problema), que es la preocupacin fundamental de este estudio, sin descartar por ello la
referencia a esos aspectos globales, esas posibilidades de medicin deben ser abordadas con la orientacin de la consideracin de todas estas unidades como entes
productivos.
Lo dicho hasta ahora tiene importancia en relacin con los conceptos de indicadores directos e indicadores indirectos que se tratarn a continuacin.

1.4.1.

Indicadores Directos

Mediante la denominacin de indicadores directos se hace mencin a aquellos factores que permiten expresar, cuantificar la actividad productiva mediante una medicin o evaluacin directa de la misma.
En una primera aproximacin al problema podran citarse como ejemplos de lo
que se dice los siguientes:
Numero de declaraciones de renta revisadas por la Dependencia de Gestin
Tributaria de la Delegacin de Economa y Hacienda X en un periodo determinado.
50

 Nmero de pacientes atendidos por cada hora en cada consulta de Medicina

Familiar en el Ambulatorio X.
Nmero de expedientes de legalizacin de inmigrantes tramitados por la
Unidad Administrativa X.
Coste unitario de edicin del libro Leyes Tributarias ao x.
En todos estos casos se necesita medir de forma inmediata la produccin para
determinar los parmetros sealados, lo que no impide que se obtenga una informacin sesgada de la realidad que se examina.
Ese sesgo se produce en relacin con dos aspectos:
1.

La heterogeneidad de la produccin. Debe tenerse en cuenta, en consecuencia, a la hora de evaluar, y, sobre todo, de comparar, ese grado de heterogeneidad que presentar el indicador.

2.

Esa evaluacin directa debera matizarse en todo caso con la introduccin

de un concepto que habitualmente no se tiene en cuenta en la produccin de
Bienes y Servicios Pblicos: la calidad de lo producido.

Los indicadores que se han sealado como ejemplos contemplan aspectos relativos a lo que ms arriba se denominaron indicadores de eficacia e indicadores de eficiencia que presentan un grado diferente de complejidad y, posiblemente, de refinamiento, en cuanto a la correcta medicin de la actividad, pero que, en todo caso, se
han considerado pertenecientes a este grupo de indicadores directos.
No se va a insistir ms por ahora en este concepto del que slo se pretende un
mnimo acercamiento al desarrollo que se producir en este trabajo, y, sobre todo,
en la prctica de cada organizacin.

1.4.2.

Indicadores indirectos

Indicadores indirectos son aqullos que permiten expresar o cuantificar la actividad productiva mediante una medicin o evaluacin mediata de la misma a
travs de un factor que de acuerdo con las reglas de la lgica permite establecer
un nexo causal entre la actividad a medir y dicho factor, de manera que, con el
51

suficiente grado de certeza, puedan sacarse conclusiones vlidas sobre la medicin de una actividad en funcin de la evaluacin de dicho factor interpuesto.
Una primera aproximacin al problema podra sugerir que estos indicadores indirectos seran sustitutivos, sucedneos, de los indicadores directos y que slo deberan utilizarse en caso de no contar con los indicadores directos.
Posiblemente esa conclusin no es acertada. En efecto, tal como se conciben estos
indicadores indirectos, aspecto que se ver con ms claridad en los ejemplos que se
acompaan, siempre ser aconsejable acompaar el clculo de los indicadores directos del de los indirectos, debindose tener en cuenta que uno de estos indicadores que
podran ser considerados indirectos, o mediatos, de evaluacin de actividades, el coste de las actividades, es una condicin necesaria para efectuar la correcta medicin
de la evaluacin de un indicador directo de la mxima importancia como es el de la
medicin de la eficiencia de una organizacin respecto de una actividad concreta.
La importancia de estos indicadores indirectos crecer cuando se trate de medir
actividades muy heterogneas en que los clculos de indicadores directos debern
ser matizados, debern pasar por el tamiz de esta informacin complementaria.
Posibles ejemplos de indicadores indirectos seran:
Coste global de revisin de recursos administrativos de determinado tipo por
el Tribunal Econmico Administrativo Central
Nmero de personas dedicadas al control de extranjeros en el Aeropuerto de
Barajas.
Nmero de horas empleadas en la recogida de datos de determinado tipo de
encuesta realizada por el Instituto Nacional de Estadstica.
Nmero de horas de Docencia Directa realizada en la imparticin de clases
de la Asignatura X en la Universidad Y.

1.5.

INDICADORES ENDGENOS E INDICADORES EXGENOS

Con la introduccin de los conceptos de exgenos y endgenos referidos al problema de determinacin de indicadores para la gestin de unidades del Sector
52

Pblico se podra hacer referencia a dos conjuntos de informacin con caractersticas

diferenciadas, por un lado se hablara de aquellos indicadores referidos al mbito interno de la organizacin en relacin con los efectos que las actuaciones de la misma
producen en el mbito externo de las mismas, pero en este trabajo se hace referencia a
otra de las posibilidades, al utilizar esta nomenclatura haciendo referencia a aquellos
indicadores que se refieren a la actividad de la organizacin en un sentido amplio, es
decir, teniendo en cuenta todas las consecuencias y efectos tanto directos como reflejos de la actividad de la organizacin en oposicin a esos mismos datos provenientes
de otras organizaciones encuadrables en el Sector Pblico o en el Sector Privado.
En definitiva, lo que se plantea en este caso no es slo la posibilidad, sino la necesidad de contar, adems de con referentes internos relativos a la propia organizacin, tambin con referentes externos a esa organizacin, lo que se podra traducir
en la utilizacin de tcnicas de benchmarking, entendiendo por tal concepto, en una
aproximacin simplificada, aquel conjunto de datos (datos para obtener indicadores
de comparabilidad en suma) que proporciona informacin, desde un punto de vista
microeconmico, sobre las actividades, organizacin, etc., de otras organizaciones
comparables a la organizacin que est desarrollando su sistema de indicadores.
Con la utilizacin de los indicadores exgenos lo que se pretende es considerar a
las organizaciones en estudio incluidas en un marco global en el que se puedan
comparar todos los segmentos de actividad intentando conseguir como consecuencia, al igual que con el resto de informacin til para la gestin, una mejora en los
sistemas de produccin y de venta de los bienes y servicios producidos o, en el
caso de las organizaciones ms puramente administrativas, de los efectos buscados.
Esa comparacin podra realizarse bien desde un punto de vista interno al Sector
Pblico, bien respecto a unidades externas al mismo y tener tambin en cuenta la relacin con unidades del mismo mbito de actividad o no, pudindose establecer un
cuadro de posibilidades en la siguiente forma:
INDICADORES EXGENOS
POSIBILIDADES DE COMPARACIN
SECTOR PBLICO

SECTOR PRIVADO

COMPARACIN CON ORGANIZACIONES CON EL MISMO

MBITO DE ACTIVIDAD
COMPARACIN CON ORGANIZACIONES CON
ACTIVIDADES SEMEJANTES
COMPARACIN CON ORGANIZACIONES CON
DIFERENTES ACTIVIDADES

COMPARACIN CON ORGANIZACIONES CON EL MISMO

MBITO DE ACTIVIDAD
COMPARACIN CON ORGANIZACIONES CON
ACTIVIDADES SEMEJANTES
COMPARACIN CON ORGANIZACIONES CON
DIFERENTES ACTIVIDADES

53

Por supuesto, las clases de comparacin descritas son slo algunas de las posibles,
pinsese en el caso de aspectos de adquisicin de factores productivos, organizacin de
recursos humanos, etc.
Como ejemplos de estos indicadores exgenos podran sealarse:
1.

Comparacin de la organizacin con unidades que realizan las mismas

actividades dentro del Sector Pblico.
Indicadores relativos a los datos sobre eficiencia entre las distintas Delegaciones de Economa y Hacienda

2.

Comparacin de la organizacin con unidades que realizan actividades

semejantes dentro del Sector Pblico.
Indicadores relativos a los datos de las Inspecciones de Trabajo en relacin con los datos de las Inspecciones de Consumo.

3.

Comparacin de la organizacin con unidades que realizan actividades

diferentes dentro del Sector Pblico.
Indicadores que comparan el tiempo que se tarda en resolver un expediente administrativo por parte de una unidad dependiente de un Ministerio en relacin con el mismo caso en otro Departamento Ministerial.

4.

Comparacin de la organizacin con unidades que realizan las mismas

actividades dentro del Sector Privado.
Indicadores respecto a la calidad de la enseanza en Universidades Pblicas respecto a Universidades Privadas.

5.

Comparacin de la organizacin con unidades que realizan actividades

semejantes dentro del Sector Privado.
Indicadores que comparan datos relativos al uso de servicios pblicos de
transporte en tren respecto a datos relativos al servicio privado de autobuses.

6.

Comparacin de la organizacin con unidades que realizan actividades

diferenciadas dentro del Sector Privado.
54

 Indicadores que comparan el coste de los servicios administrativos en

una unidad del Sector Pblico en comparacin con una organizacin del
Sector Privado.
Evidentemente, a nadie se le escapa que los datos que ofrecen un nivel de informacin ms directamente utilizable son los relativos a las unidades que realizan las
mismas actividades, tanto dentro del Sector Pblico como en la comparacin con el
Sector Privado.
No obstante, no cabe descartar la utilizacin de otras informaciones que puedan
representar una especie de estndar de optimizacin en otros mbitos, un referente
que pueda ser reconocido como paradigma de organizacin/produccin/ comercializacin por los diferentes agentes econmicos (sin descartar decisiones sobre cambios en las tcnicas y organizacin productivas, recurriendo, por ejemplo, al Outsourcing en su caso, etc.).
Las posibilidades de comparacin, anlisis economtricos (pinsese en las posibilidades que a los niveles directivos de la Agencia Tributaria les podra proporcionar un anlisis de regresin en relacin con los datos de las diferentes unidades
por ellos coordinadas con los consiguientes datos promedios y la determinacin
de unidades que se encuentran fuera del tipo aceptable de resultados), etc.,
que plantea este tipo de informacin necesita resaltarse ms de lo que habitualmente se hace en el estudio de la informacin til para la gestin.

1.6.

INDICADORES PARA MEDIR EXTERNALIDADES

La intervencin del Sector Pblico en el mbito econmico-social busca el logro de

unos objetivos concretos que, en lneas muy generales, se resumen en, por una parte, la
incapacidad del mercado, es decir del Sector Privado, en suministrar ciertos tipos de
bienes y servicios y por otra en la inconveniencia de que la iniciativa privada intervenga en ciertos sectores que trascienden ms all de los intereses particulares.
En el primer caso, al hablar de una economa de mercado como la espaola, el
Sector Pblico interviene para subsanar fallos de dicho mercado. Puede ponerse
como ejemplo la prestacin del servicio postal universal que es realizada por un organismo pblico ante la necesidad de llevar el correo y la mensajera a cualquier
punto geogrfico del territorio nacional, pues el sector privado slo est dispuesto a
cubrir una parte del mismo en funcin de las expectativas de beneficio.
55

El segundo de los casos mencionados se ejemplifica con los socorridos asuntos

de la defensa nacional, la representacin exterior o el mantenimiento de la ley y el
orden que por razones obvias son el Estado u otros organismos pblicos quienes deben asumirlas en exclusiva.
No hay que olvidar, por otra parte, que el Sector Pblico tambin acta buscando determinados efectos econmicos ante una situacin determinada ejecutando
medidas de poltica econmica que estimulen o enfren la economa segn las necesidades.
Pues bien, esta intromisin del Sector Pblico en la vida social y econmica de
una sociedad genera o puede generar, junto con los efectos perseguidos, otros que
podran denominarse secundarios, sobre terceros o, en trminos hacendsticos, economas externas o deseconomas de consumo y produccin (efectos que no son,
por otra parte, exclusivos del Sector Pblico, sino propios de toda organizacin productiva).
En este sentido, es decir, en el mbito pblico, objeto de este documento, se
puede definir un efecto econmico externo como una ganancia o prdida
econmica o social en sentido amplio, experimentada por uno o ms agentes
sociales, como consecuencia de las acciones ejecutadas por las distintas unidades del Sector Pblico. Estas acciones pueden ser tanto de consumo como de produccin y los motivos que las generan, los arriba sealados.
Este tipo de efectos a veces tienen un impacto social verdaderamente importante y en gran medida desconocido. Identificar tales efectos y conocer el grado en
el que inciden social y econmicamente sobre los ciudadanos es asunto primordial
para el gestor pblico y para la sociedad en su conjunto. La utilizacin de indicadores de gestin adecuados se manifiesta como uno de los elementos fundamentales
para medir los efectos externos de las decisiones pblicas. Como ya se ha comentado con anterioridad, este tipo de efectos puede ser tanto positivo como negativo.
Uno de los ejemplos ms socorridos que sirve para ilustrar las externalidades
positivas es la educacin pblica. Esta clase de gasto tiene un efecto directo sobre
las personas a quienes se imparte gratuitamente la instruccin, elevando gradualmente su nivel cultural y su formacin profesional, es decir la utilidad o satisfaccin
del consumidor y, adems, la sociedad en su conjunto se ve beneficiada en la medida en que la elevacin del nivel cultural de un pas ocasiona utilidades tanto sociales
(erradicacin del analfabetismo y consiguiente aumento de la calidad de vida) como
56

econmicas, por ejemplo con una elevacin general de la productividad al contar

con una mano de obra ms instruida, lo que a su vez puede provocar una posible reduccin de precios u otros efectos que podran considerarse beneficiosos.
Puede suceder, por otra parte, que los efectos consistan en un incremento de la
demanda de ciertos bienes y servicios como pueden ser libros, peridicos, etc. lo
que, posiblemente, repercutira favorablemente en el desarrollo del sector editorial.
Pero como se ha dicho ms arriba los efectos externos pueden tener carcter negativo en el sentido ya mencionado. As, en la inversin pblica en infraestructuras, por
ejemplo autopistas, embalses, etc., junto con los indudables y evidentes efectos beneficiosos sociales y econmicos, afloran otros tales como la degradacin medioambiental (contaminacin, invasin de espacios naturales de valor ecolgico, anegacin de
pueblos y valles, etc.) que entre otros efectos repercute negativamente en la calidad de
vida de los ciudadanos presentes y futuros.
Sobre todo en este ltimo aspecto sealado, la concienciacin ciudadana es cada
vez mayor y la sociedad demanda informacin veraz del estado ambiental en el que
vive y de los efectos que los agentes productivos, sobre todo los controlables a
travs del Presupuesto, originan.
Es evidente que se hace referencia a realidades poco tangibles y en consecuencia es grande la dificultad, primero de identificar y despus de medir, este tipo de
economas y deseconomas externas. Identificarlas porque las externalidades pueden a veces presentarse en distintos niveles de apreciacin, unas de manera inmediata, otras a medida que las primeras se han ido manifestando actuando en una especie de efecto domin. Adems, los efectos pueden producirse simultneamente
en los dos sentidos, positivo y negativo, lo que complica an ms el acierto o fallo
de una posible accin.
Entre otras posibilidades, lo que los agentes sociales estn demandando es un
anlisis coste-beneficio y la necesidad de utilizar instrumentos adecuados de medicin, de los que los indicadores de efecto o impacto social directo e indirecto adquieren una gran relevancia.
En todo caso, las dificultades de observacin, de medicin, de interpretacin de
la informacin a este respecto presenta un grado de dificultad que a nadie se le escapa, adems de la necesidad de efectuar anlisis macroeconmicos, o al menos de nivel agregado que, posiblemente, escapan al objetivo de este estudio.
57

Todo lo sealado no debera sin embargo ser excusa para no abordar o posponer
hasta un futuro incierto la definicin de un amplio espectro de indicadores de gestin
de tipo social, ecolgico o medioambiental adecuados, que proporcionen la informacin solicitada, informen a todos los agentes sociales y contribuyan de forma eficaz
a la toma de decisiones pblicas.

RESUMEN
Como resumen de este primer captulo, se puede resaltar la necesidad creciente, tal vez podra decirse ineludible, que tienen los entes pblicos de contar con
instrumentos adecuados de gestin, no slo porque la compleja organizacin y
actividad por s solas lo demandan sino tambin porque la normativa presupuestaria, contable, etc. as lo exige cada vez en mayor grado. En este sentido, los indicadores de gestin, que pueden definirse como instrumentos de medicin elegidos
como variables relevantes que permiten reflejar una realidad compleja y que van
referidos a un determinado intervalo temporal, se manifiestan como una herramienta imprescindible para el administrador pblico y para la sociedad administrada que le demanda responsabilidades.
La tipologa de indicadores es amplia. Meditar sobre ello lleva a una primera
conclusin, la imposibilidad o al menos la dificultad de abarcar la totalidad de tipos y clases de indicadores, y a una solucin pragmtica, acotar, pero estableciendo una taxonoma lo ms amplia y relevante posible que sirva de referencia al
gestor. Dentro de cada clasificacin el nmero de indicadores que se puede definir puede ser mayor o menor pero en cualquier caso amplio, no siendo objeto de
este documento establecer listas o relaciones de este tipo, pues ello debe ser labor
de cada organizacin, sin perjuicio de que a modo ilustrativo se muestren algunos
ejemplos cuando se traten las distintas clasificaciones.
La clasificacin de indicadores de gestin que se ha considerado oportuno establecer es la que a continuacin se resume. El cuadro muestra el criterio elegido y los tipos definidos.

58

CRITERIOS DE
CLASIFICACIN

TIPOS DE
CLASIFICACIN

Atendiendo a la forma de
expresin.

COMENTARIOS

EJEMPLOS

Indicadores numricos y descriptivos

Con los indicadores numricos se hace referencia a una magnitud expresada en guarismos, mientras que con los indicadores descriptivos se manifiesta una cualidad o un
conjunto de cualidades.

Indicador numrico: nmero de usuarios de

trenes de largo recorrido durante un perodo
determinado.
Indicador descriptivo: grado de satisfaccin
en el servicio manifestado como bueno,
malo o regular, por los usuarios de trenes de
largo recorrido.

Atendiendo al nmero de
variables que intervienen.

Indicadores simples e indicadores

compuestos

Indicadores simples son aquellos que se obtienen de manera inmediata respecto de las
variables a las que representan.
Indicadores compuestos son aqullos que se obtienen mediante una relacin o mediante un porcentaje como resultado de dos magnitudes referidas a una o a distintas variables que, a su vez,
pueden o no constituir indicadores simples.

Indicador simple: Nmero de declaraciones

de renta revisadas en un mes por la Dependencia de Gestin Tributaria de una Delegacin de la Agencia Triutaria.
Indicador compuesto: Porcentaje de alumnos aprobados en la asignatura de Teora
Econmica respecto de alumnos presentados
a los exmenes de una convocatoria.

Atendiendo a la clase de
unidad utilizada.

Indicadores fsicos e indicadores de

valores monetarios

La medicin depender si se utiliza un factor

de medicin monetaria o no monetaria.
Un factor fundamental de esta clasificacin es
la homogeneidad en su determinacin.

El grado de satisfaccin de los usuarios de

los transportes pblicos sera de carcter no
monetario o fsico, mientras que el coste de
revisin de los expedientes administrativos
por unidad sera monetario.

Atendiendo al moment en
que se realiza el hecho
mensurable.

Indicadores a "priori" e indicadores "a

a posteriori"

Se hace referencia con esta clasificacin a la

posibilidad de utilizar factores de medicin
que ofrezcan datos previstos o datos sobre realizaciones.

Ejemplo de este indicador vlido tanto a

priori como a posteriori sera las variaciones
en las condiciones de trabajo en un determinado centro pblico.

Atendiendo al fin u objeto

de la medicin.

Indicadores segn la finalidad de medicin:

1) Indicadores de produccin:
1.1. Indicadores de estructura

Hacen referencia a aquellas variables significativas que manifiestan cul es la organizacin de un ente determinado y de qu dispone para la realizacin de las actividades que
le sean encomendadas.

Valoracin de la capacidad tcnica de los

empleados por unidad orgnica.

59

CRITERIOS DE
CLASIFICACIN

TIPOS DE
CLASIFICACIN
1.2. Indicadores de proceso

COMENTARIOS

EJEMPLOS

Son aqullos que incluyen una visin dinmica

de la produccin de la organizacin, se clasifican, a su vez, en:
- Indicadores de medios de actividad.
- Indicadores de resultados de actividad.
Estos indicadores se dividen en:

Nmero de horas dedicadas a la realizacin

de un producto.

Indicadores de eficacia, que ponen

de manifiesto el grado de cumplimiento de los objetivos previstos por
una organizacin en un periodo determinado de tiempo.

Nmero de consultas atendidas respecto del

nmero de consultas previstas en la campaa
del IRPF en un perodo determinado.

Indicadores de eficiencia, que relacionan el coste de produccin con la

produccin obtenida.

Coste unitario de realizacin de una inspeccin tributaria de IRPF respecto al inicialmente previsto.

Indicadores de economa, que relacionan el coste de los recursos adquiridos

y empleados o no en el proceso produc
tivo con los inicialmente previstos.

Coste medio de la materia prima utilizada en

la fabricacin de un producto en comparacin con el coste medio de dicha materia prima ofertada para el conjunto del mercado.

Indicadores de calidad, que aglutinan Calidad de las auditoras realizadas por la

componentes cualitativos y cuantitati- IGAE, entendida la calidad a travs del nvos.
mero de alegaciones presentados por los organismos auditados.
Indicadores de efecto, con los que se Mejora en la calidad de vida de los habitantes
de una zona determinada como consecuencia
pretende conocer cul es el resultado
de las actividades de prestacin sanitaria.
de su actuacin en el conjunto de los
destinatarios de los servicios prestados.
Un componente esencial en el clculo
de los datos relativos a estos efectos de
la actuacin de las organizaciones del
sector pblico y a la definicin consecuente de indicadores corresponder a
los efectos externos.

60

CRITERIOS DE
CLASIFICACIN

TIPOS DE
CLASIFICACIN

COMENTARIOS

EJEMPLOS

Atendiendo al horizonte
temporal.

Indicadores para corto plazo y largo

plazo.

Forman parte de esta clasificacin los que se

denominan "indicadores sociales", que se
perciben en la actualidad como necesidades
no sistemticamente manifestadas y recogidas por los gestores pblicos, sino como
apreciaciones de esos gestores.

Atendiendo a la mediatez
al medir la actividad productiva

Indicadores directos e indirectos

Los indicadores directos hacen referencia

aquellos factores que permiten expresar, cuantificar la actividad productiva mediante una
medicin o evaluacin directa de los mismos.

Nmero de pacientes atendidos por cada

hora en la consulta de Medicina Familiar de
un determinado ambulatorio.

Los indicadores indirectos permiten expresar, cuantificar la actividad productiva mediante una medicin o evaluacin mediata
de la misma a travs de un factor que de
acuerdo con las reglas de la lgica permite
establecer un nexo causal entre la actividad a
medir y dicho factor.

Nmero de horas de docencia directa realizada en la imparticin de la asignatura X en la

Universidad Y.

Indicadores endgenos e indicadores

exgenos

Hacen referencia a dos conjuntos de informacin con caractersticas diferenciadas, los primeros se refieren al mbito interno de la organizacin en relacin con los efectos que las
actuaciones de la misma producen en el mbito externo y los otros se refieren a la actividad de la organizacin en sentido amplio.

Como indicadores endgenos se pueden citar los relativos a los datos de las inspecciones de trabajo en relacin con los datos de
las inspecciones de consumo.
Indicadores exgenos pueden ser los que
comparan datos relativos al uso de los servicios pblicos de transporte en tren con datos
relativos al servicio privado de autobuses.

Indicadores para medir las externalidades

En el mbito del sector pblico estos indicadores miden el impacto de determinadas

polticas.

Impacto de los efectos de la educacin pblica sobre la sociedad.

Atendiendo a la relacin
de los datos (internos o
externos) de la organizacin

61

Por su relevancia se ha credo oportuno tratar separadamente del resto dos tipos de indicadores, los que se han denominado Directos e Indirectos por una parte y los catalogados como Exgenos y Endgenos. Los primeros estn relacionados con la manera, mediata o inmediata de medir la produccin o actividad de las
organizaciones y los segundos se clasifican como tales en relacin con la organizacin a la que sirven de referente, denominndose Exgenos aqullos que se determinan como derivados de otras organizaciones o, mejor, como consecuencia de
la comparacin de los datos de la organizacin con ellos.
Este captulo concluye con una referencia a los efectos externos que las Administraciones Pblicas (y, en general, cualquier organizacin productiva) generan
como consecuencia de la ejecucin de su actividad principal y de la necesidad de
definir y utilizar indicadores de tipo social, ecolgico y similares para su medicin, sobre todo si se realizara una visin macroeconmica del aspecto, aunque
no exclusiva de ese enfoque, que, tal vez, excede de las intenciones de este estudio
pero que, no por ello, pierde su importancia.
En todo caso, debe researse como conclusin que va a ser repetida y constituye
una de las hiptesis fundamentales de partida del estudio la importancia de contar
con un nmero limitado, manejable, de indicadores en funcin de los diferentes
usuarios y la necesidad de que ese conjunto de indicadores se conforme como un
todo armnico que se plasmar en el correspondiente Cuadro de Mandos.

62

2.

MBITO DE APLICACIN

2. MBITO DE APLICACIN
A partir de la gran divisin de las unidades econmicas productivas: Sector Pblico y Sector Privado puede concluirse que el presente documento va dirigido a entes que integran el Sector Pblico.
Inmediatamente despus de la afirmacin anterior surgen dos preguntas a todos
los entes que configuran el entramado del Sector Pblico? Y qu ocurre con aquellos entes que estn en el lmite entre lo que se puede definir como pblico y privado?
En el presente punto se va a tratar de delimitar el conjunto de los aspectos, de las
interrogantes anteriores, si bien parece interesante aclarar desde este momento que
las indicaciones que a continuacin se expondrn sern, al menos en algunos casos,
meras sugerencias basadas en valoraciones que, como tales, pueden, y deben, ser
objeto de argumentaciones diversas, pudiendo decirse que este punto debe quedar
suficiente y necesariamente abierto a juicios de valor individuales que sern objeto
de determinacin definitiva en las instancias que corresponda.
El Sector Pblico, en el ejercicio de sus actuaciones y en virtud de la tcnica de
descentralizacin territorial reconocida implcitamente en la Constitucin de 1978,
se divide en tres subsectores: estatal, autonmico y local.
En cada uno de ellos se integra un conjunto amplio y heterogneo de entidades
de diferente naturaleza (entidades sometidas a Derecho Pblico, entidades sometidas a Derecho Privado y aqullas a las que les son de aplicacin ambos ordenamientos dependiendo del rea de actividad de la entidad a que se apliquen), cuya pertenencia al Sector Pblico viene determinada por:
El sometimiento a un rgimen presupuestario. Si bien la cualidad o el valor
del presupuesto en las distintas entidades es diferente, dicho sometimiento es
la manifestacin de la voluntad poltica en materia econmica.
La gestin de estas entidades se encuentra sometida en su caso a control financiero, de eficacia y legalidad al objeto de verificar su adecuacin a las
disposiciones y directrices emanadas de los rganos polticos.
65

 El deber de rendir cuentas de su gestin a los correspondientes rganos fiscalizadores de cuentas y en ltimo trmino al Tribunal de Cuentas.
En relacin con la delimitacin del Sector Pblico, el artculo 1 de la Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas configura a ste como el supremo rgano fiscalizador
de las cuentas y de la gestin econmica del Estado y del sector pblico... y el artculo 4 de la citada ley establece que: integran el sector pblico:
a)

La Administracin del Estado.

b)

Las Comunidades Autnomas.

c)

Las Corporaciones Locales.

d)

Las entidades gestoras de la Seguridad Social.

e)

Los Organismos Autnomos.

f)

Las Sociedades estatales y dems Empresas pblicas.

A efectos de este documento, el Sector Pblico est formado por:

Sector Pblico Estatal

A la hora de analizar la tipologa de las entidades que integran el sector pblico
estatal hay que tener en cuenta lo establecido en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE), que simplific la dispersin normativa existente sobre la Administracin General y resto de entidades del Estado de acuerdo con la modificacin realizada por la
Ley de Agencias Estatales para la mejora de los servicios pblicos de 18 de julio de
2006, as como lo establecido por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
De acuerdo con estas normas, el sector pblico estatal est integrado por:
Administracin General del Estado.
Organismos pblicos regulados en el Ttulo III de la LOFAGE, que son las
entidades de derecho pblico que desarrollan actividades derivadas de la pro 66

pia Administracin General en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de sta. Estos Organismos se clasifican en:
Organismos autnomos, dependientes de la Administracin General del
Estado. Realizan actividades fundamentalmente administrativas y se someten plenamente al Derecho pblico.
Entidades pblicas empresariales, dependientes de la Administracin General o de cualesquiera otros Organismos Pblicos dependientes de la Administracin General del Estado. Realizan actividades de prestacin de servicios o produccin de bienes susceptibles de contraprestacin econmica
y, aun cuando se rigen en general por el Derecho privado, les resulta aplicable el rgimen de Derecho pblico en relacin con el ejercicio de potestades pblicas y con determinados aspectos de su funcionamiento.
Agencias Estatales que se regirn por su normativa especfica y, supletoriamente, por esta Ley.
Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su funcin pblica de colaboracin en la gestin de la Seguridad Social.
Entidades contempladas en el artculo 2.1.g) de la Ley General Presupuestaria, que se regirn por su legislacin especfica, por las disposiciones de la
Ley General Presupuestaria que les sean de aplicacin y supletoriamente por
la LOFAGE.
Sociedades mercantiles estatales a que hace referencia el artculo 2.1.e) de la
Ley General Presupuestaria, definidas en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pblicas como aqullas en las que la participacin directa o indirecta en su capital social de las entidades que, conforme a lo dispuesto en la
Ley General Presupuestaria, integran el sector pblico estatal, sea superior al
50%. Para la determinacin de este porcentaje se sumarn las participaciones
correspondientes a las entidades integradas en el sector pblico estatal en el
caso de que en el capital social participen varias de ellas.
Fundaciones del sector pblico estatal a que hace referencia el artculo 2.1.f) de
la Ley General Presupuestaria, definidas en la Ley de Fundaciones como aquellas fundaciones en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
67

a) Que se constituyan con una aportacin mayoritaria directa o indirecta,

de la Administracin General de Estado, sus organismos pblicos o
dems entidades del Sector pblico estatal.
b) Que su patrimonio fundacional, con un carcter de permanencia, est
formado en ms de un 50% por bienes o derechos aportados o cedidos
por las referidas entidades.
Consorcios, se encuentran definidos en el artculo 2.1.h) de la Ley General Presupuestaria. Los consorcios dotados de personalidad jurdica propia, cuando una o
varias de las entidades del sector pblico estatal haya aportado mayoritariamente a
los mismos dinero, bienes o industria o se haya comprometido, en el momento de su
constitucin, a financiar mayoritariamente dicho ente, siempre que sus actos estn
sujetos directa o indirectamente al poder de decisin de un rgano del Estado.
rganos constitucionales, a que hace referencia el artculo 2.3 de la Ley General
Presupuestaria, como aquellos rganos con dotacin diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado que, careciendo de personalidad jurdica, no estn integrados en la Administracin General.

Sector Pblico Autonmico

Para determinar las entidades que integran el sector pblico de las Comunidades
Autnomas se ha de tener en cuenta lo establecido en sus correspondientes Leyes de
Hacienda, de rgimen econmico y presupuestario, etc.
La terminologa utilizada no es la misma en las distintas Comunidades, as, por
ejemplo, en la Comunidad Autnoma de Aragn se ha adaptado la terminologa a
la establecida en la LOFAGE, mientras que en la mayora de Comunidades se mantiene una terminologa similar a la que se recoga en la Ley General Presupuestaria
antes de la modificacin introducida por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de
Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
Con carcter general se puede decir que el sector pblico autonmico est integrado por:
La Administracin General de la Comunidad que acta con personalidad
jurdica nica y est formada por diversas unidades centrales o consejeras
68

que varan en su denominacin y contenido de una comunidad a otra cuyas

competencias abarcan todo el mbito regional, y por rganos perifricos, las
Delegaciones Provinciales de las consejeras, cuyas competencias estn limitadas a la provincia correspondiente.
Organismos Autnomos clasificados en:
Organismos Autnomos de carcter administrativo.
Organismos Autnomos de carcter comercial, industrial, financiero y anlogo.
Entidades del Sistema de la Seguridad Social.
Empresas Pblicas. En la mayora de las CCAA tienen la consideracin de
empresas pblicas:
Aquellas sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participacin directa o indirecta de la Comunidad o de sus Organismos Autnomos.
Aquellas entidades de derecho pblico con personalidad jurdica propia
que hayan de ajustar su actuacin al ordenamiento jurdico privado.
El resto de entes del sector pblico de la Comunidad que se rigen por su normativa especfica, por ejemplo las Universidades.
Fundaciones Pblicas Autonmicas.
Consorcios. Conforme se establece en alguna de las Leyes de Hacienda, la
Administracin de la Comunidad puede participar en consorcios con otras
Administraciones Pblicas y con entidades privadas para fines de inters pblico o utilidad social.
rganos superiores regulados en el Estatuto de Autonoma: Parlamento o
Asamblea, rganos de control externo, etc.
Sector Pblico Local
A la hora de analizar las entidades que integran el sector pblico local hay que
tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases
69

del Rgimen Local; en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el

que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales; y
en la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local.
El sector pblico local est integrado por:
La propia Entidad Local: municipios, provincias, islas, mancomunidades,
comarcas, etc.
Organismos Autnomos Locales regulados en la Ley reguladora de Bases del
Rgimen Local.
Entidades Pblicas Empresariales reguladas en la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local,
Sociedades Mercantiles en cuyo capital tenga participacin total o mayoritaria la entidad local o un ente pblico de la misma.
Fundaciones Pblicas Locales.
Consorcios. Conforme se establece en el artculo 87 de la Ley reguladora de
Bases del Rgimen Local, las entidades locales pueden constituir consorcios
con otras Administraciones Pblicas para fines de inters comn o con entidades privadas sin nimo de lucro que persigan fines de inters pblico, concurrentes con los de las Administraciones Pblicas.
Como conclusin puede decirse que el uso de indicadores como herramienta
de gestin es necesario, evidentemente, en toda organizacin productiva, y, en
consecuencia, el conjunto de entes aqu reseado debera integrar su uso en el
conjunto de sus sistemas de informacin, dicho lo cual, cabe advertir que los entes que se organizan en forma empresarial o cuasi-empresarial han venido desarrollando, como no poda ser de otra manera, instrumentos propios de gestin similares a los de las empresas privadas, por lo que la utilidad de este trabajo ser,
necesariamente, menor que en aquellos otros entes que se integran en el subconjunto de las Administraciones Pblicas, entes a los que van dirigidas, fundamentalmente, las pginas que siguen.

70

ENTIDADES INTEGRANTES DEL SECTOR PBLICO ESPAOL

(Criterio de territorialidad)

SECTOR
PBLICO ESTATAL

SECTOR
PBLICO
AUTONMICO

SECTOR
PBLICO
LOCAL

- Administracin General del Estado

- Organismos Pblicos (Ttulo II LOFAGE)
- Organismos Autnomos
- Entidades Pblicas Empresariales
- Agencias Estatales
- Entidades de la Seguridad Social
- Entidades referenciadas Art. 2.1.g) LGP
- Sociedades Mercantiles (art. 2.1.e ) LGP
- Fundaciones del SPE (art. 2.1.f) LGP
- Consorcios (art. 2.1.h) LGP
- rganos Constitucionales (art. 2.3) LGP
- Administracin General de la Comunidad
- Organismos Autnomos
- Administrativos
- Comerciales, Industriales, Financieros y Anlogos
- Entidades de la Seguridad Social
- Empresas Pblicas
- Resto de entes del SPCCAA que se rigen por su
normativa especfica (ej: Universidades)
- Fundaciones Pblicas Autonmicas
- Consorcios

Administracin General de la Comunidad

Entidad Local: Municipio, Provincia, Isla, etc.
Organismos Autnomos
Sociedades Mercantiles
Fundaciones Pblicas Locales
Entidades Pblicas Empresariales
Consorcios

71

3.

EL NUEVO SISTEMA DE INFORMACIN

3.

EL NUEVO SISTEMA DE INFORMACIN

Pgina

3.1. Condiciones que deben existir en una organizacin como paso previo al diseo de un sistema de informacin de indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1.1.
3.1.2.
3.1.3.
3.1.4.
3.1.5.
3.1.6.

79

Sistema de Gestin de Personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sistema de Gestin de Adquisicin de Bienes y Servicios . . . . . . .
Sistema de Gestin de Inmovilizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sistema de Gestin de Almacenes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sistema de Gestin de Ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sistema de Gestin de Contabilidad Analtica . . . . . . . . . . . . . . . .

81
82
83
83
84
84

3.2. El sistema de informacin de indicadores de gestin . . . . . . . . . . . . . . . .

85

3.2.1. Anlisis de la Organizacin y Definicin de Usuarios de Informacin procedente del Sistema de Gestin de Indicadores . . . . . . . . .
3.2.2. Determinacin preliminar de los outputs de informacin del SIG .

88
91

3.2.2.1. Contenido de la Informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2.2.2. Soporte de la Informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.2.3. Periodicidad en la Obtencin de la Informacin respecto
a cada conjunto de outputs y usuarios . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.2.4. El Control de la Informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96
98

3.2.3. Determinacin de los inputs de informacin del SIG . . . . . . . . . . .

98

3.2.3.1.
3.2.3.2.
3.2.3.3.
3.2.3.4.

92
95

Procedencia de los datos de entrada al sistema . . . . . . . .

Contenido de los datos de entrada al sistema . . . . . . . . . .
Soporte de los datos de entrada al sistema . . . . . . . . . . . .
Periodicidad en la obtencin de los datos de entrada al
sistema respecto a cada conjunto de inputs . . . . . . . . . . .
3.2.3.5. Control de los datos de entrada al sistema . . . . . . . . . . . .

99
109
110

3.2.4. Redefinicin de los Outputs del Sistema de indicadores . . . . . . . . .

3.2.5. Definicin de la Infraestructura Tcnico-Administrativa que gestione
el SIG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

112

75

111
112

113

3.2.5.1. Determinacin del rgano que se encargar de la gestin

del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.5.2. Definicin de procesos a realizar con la informacin entrante al sistema para poder obtener outputs relevantes
de informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.5.3. Determinacin del soporte tcnico necesario para procesar
la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

114
115
118

3.2.6. Proceso de discusin conjunta de los outputs de informacin con

los distintos niveles de usuarios y variaciones a establecer en el
sistema como consecuencia de los anlisis realizados . . . . . . . . . .

119

3.3. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

121

76

Una de las cuestiones que se ha tenido en cuenta prioritariamente en este trabajo

es la necesidad de huir de concepciones meramente tericas y la de intentar, en la
medida de lo posible y teniendo en cuenta los caracteres de generalidad y consiguiente abstraccin que a este estudio se le exigen, acercar los indispensables planteamientos tericos hacia una visin prctica de su aplicacin, sentando las bases de
lo que podra ser, de lo que podra configurar, un marco de implantacin de un sistema de informacin de indicadores de gestin.
Parece lgico que si se pretende conseguir nueva informacin en una organizacin deben tenerse en cuenta las condiciones que esa nueva informacin va a contener, las fuentes de las que se va a obtener, el tiempo en que se van a conseguir los
datos base de la misma, cundo y cmo se van a procesar esos datos, la definicin
de los controles a los que se va a someter tanto el conjunto de datos base como el resultado de la informacin, cules van a ser los outputs de informacin, etc.
Respecto a las condiciones concretas que esa informacin debe contener, posiblemente no est de ms hacer mencin de las caractersticas(1) que habitualmente
se le suponen a todo indicador, cuestin habitual en la literatura sobre la materia.
Entre esas cualidades cabra mencionar:
ATRIBUTO
Fiabilidad

DESCRIPCIN
Se alcanza cuando el contenido informativo es susceptible de verificacin o
contraste con la realidad.

Factibilidad
Econmica

Un indicador es factible desde el punto de vista econmico en aquellos casos

en que el coste de su cuantificacin es inferior a las ventajas que reporta.

Comparabilidad

El valor de un indicador alcanzar esta propiedad cuando pueda contrastarse

con otros valores de referencia y/o estndares.

Sensibilidad

Es la capacidad de detectar los cambios producidos en la realidad medida

Relevancia

Que aporte informacin imprescindible para informar, controlar, evaluar y tomar decisiones. Esa relevancia debe serlo desde las perspectivas tanto cualitativa como cuantitativa y temporal.
(contina)

(1) Las cualidades o atributos de los indicadores podran haberse incluido en el captulo 1 correspondiente a los conceptos tericos. La decisin de introducirlos ahora responde a su visin como un aspecto
prctico del problema.

77

ATRIBUTO
Objetividad

DESCRIPCIN
Que sea neutro en los resultados medidos y accesible a la comprensin no slo
de los que lo van a utilizar sino tambin de quienes lo van a conocer o tomar
como referencia

Accesibilidad

Un indicador debe catalogarse de accesible si resulta posible asignarle, de forma ms o menos rpida, un valor cuyo coste de obtencin sea aceptable.

Precisin

Un indicador preciso es aqul que informa sobre una determinada realidad con
un margen de error razonable.

Pertinencia

Es la capacidad del indicador para reflejar los datos solicitados en torno a una
actividad y mantener su significado a lo largo del tiempo.

Imputabilidad

Los datos proporcionados por un indicador deben dar a conocer informacin

relevante para descubrir las causas que han provocado la situacin actual.

Oportunidad

La informacin debe suministrarse con antelacin suficiente.

Comprensibilidad Tiene lugar si el indicador recoge gran cantidad de informacin, gozando la

misma de la claridad suficiente como para interpretar su significado.
Significacin

Aparece cuando a los indicadores les resulta posible contener datos relacionados con todos y cada uno de los aspectos que deben auditarse.

Univocidad

Es un rasgo que se produce si las variaciones experimentadas por los valores

de los indicadores son montonas ante fluctuaciones del fenmeno a auditar.

Fidelidad

Los posibles sesgos del contenido informativo han de ser similares para diferentes momentos de tiempo.

Operatividad

Un indicador operativo es aqul que permite eliminar las barreras que emergen
al tratar de medir la realidad objeto de control.

Consistencia

Es la capacidad de presentar el contenido informativo de manera uniforme a lo

largo del tiempo.

Equilibramiento

Todos los indicadores a emplear en una organizacin deben elaborarse de forma compatible, contribuyendo a interpretaciones armnicas.

Encadenamiento

Facilidad para la agregacin, pudiendo sintetizar la informacin suministrada

por varios indicadores sin acudir a la fuente original.

Credibilidad
y Aceptabilidad

Son dos requisitos producto de todos los anteriores. Los indicadores deben
contar con el crdito suficiente entre sus usuarios.

En relacin con los atributos sealados es posible que no todas las caractersticas
deban estar presentes en la determinacin de un indicador concreto.
En consonancia con lo que se acaba de decir parece evidente que la tarea no es ni
mucho menos simple, por el contrario, su realizacin exigir recorrer un camino del
que este documento no es sino mera indicacin, posiblemente un esbozo, un
mapa, si se permite la comparacin, que ser ms o menos til en esa andanza,
pero que no elimina, en absoluto, las dificultades de las necesarias singladuras.
78

Una primera cuestin a abordar ser determinar cuales son las caractersticas mnimas que debe poseer una organizacin para abordar con xito la tarea, condiciones a las que se dedica el siguiente apartado.

3.1.

CONDICIONES QUE DEBEN EXISTIR EN UNA ORGANIZACIN

COMO PASO PREVIO AL DISEO DE UN SISTEMA DE
INFORMACIN DE INDICADORES

En principio puede decirse que en estos momentos todas las organizaciones a las
que va dirigido este documento poseen, o mejor, se les aplica, un proceso presupuestario y disponen de un sistema, aunque sea rudimentario, de contabilidad financiera.
La situacin, al menos en lo que se refiere al sistema de contabilidad financiera,
no es la misma si se habla de una organizacin perteneciente al conjunto de Administraciones Pblicas del Sector Pblico Estatal que si se hace referencia a ciertos
entes de la Administracin Local, o, incluso, de la Administracin Autonmica, pudindose encontrar diferentes niveles de desarrollo tanto en los procesos de agregacin y anlisis contable como en los medios materiales y humanos que la llevanza
de la contabilidad implica.
Como se ver ms adelante, los sistemas presupuestario y de contabilidad financiera constituirn un punto de referencia importante en relacin con el sistema de
indicadores desde una mltiple perspectiva:
1.

Como referente del grado de desarrollo de los sistemas de informacin, entendidos desde un punto de vista de diagnstico general de la organizacin.

2.

Como suministradores de informacin, como subsistemas de informacin

del sistema de indicadores, es decir, como elementos fuente de dicho sistema.

3.

Como elemento fundamental de control de la mayor parte de los componentes econmicos del sistema de indicadores, como elemento de conciliacin de la informacin proveniente de dicho sistema.

4.

El sistema presupuestario-contable, sobre todo desde el punto de vista presupuestario, se articula como un marco en el que se desenvuelve la gestin
79

de las organizaciones econmicas del Sector Pblico, ms agudizado en el

mbito de las Administraciones Pblicas en cuanto a sus aspectos de legalidad, pero muy presente tambin en las organizaciones empresariales
o cuasi-empresariales, y ese marco es, a un mismo tiempo, envolvente y
referente de esa gestin que se pretende evaluar con un eficiente sistema
de indicadores.
Puede decirse que todas las organizaciones a las que va dirigido este documento
disponen de un sistema de contabilidad financiero-presupuestaria y, posiblemente
pueda darse por sentado que el mismo posee unas condiciones de desarrollo suficientes en la inmensa mayora de los casos.
El sistema de contabilidad financiero-presupuestaria no es sino uno de los diversos sistemas de informacin que necesita una organizacin para llevar a cabo las actividades que se le encomiendan de forma adecuada. Ahora bien, en referencia a los
dems sistemas, la situacin es mucho menos homognea.
Cules son esos sistemas de los que se est hablando? Sin nimo de ser especialmente exhaustivos, se podran enumerar los siguientes:
Sistema de Gestin de Personal
Sistema de Gestin de Adquisicin de Bienes y Servicios
Sistema de Gestin de Inmovilizado
Sistema de Gestin de Almacenes
Sistema de Gestin de Ingresos
Sistema de Contabilidad Analtica
Por supuesto, no todas las organizaciones deben disponer de todos y cada uno de
los sistemas reseados, por el contrario, en muchas organizaciones, aqullas que se
dedican a la produccin de servicios, no tendra sentido hablar de sistemas de gestin relativos a almacenes (al menos de productos terminados o semiterminados),
como sera tambin intil hablar de sistemas de gestin de ingresos en aquellas organizaciones que no reciben contraprestacin alguna por parte de los consumidores de los bienes y servicios que producen.
80

Abundando en lo dicho, las organizaciones que pretendan implantar un sistema

de indicadores deben poseer, con carcter general, sistemas de gestin. Ahora bien,
a qu hace referencia concretamente el concepto de sistema de gestin?
Por sistema de gestin puede entenderse aquel conjunto de medios y acciones
ordenadas que, mediante su interrelacin, son capaces de producir informacin en
el tiempo y forma requeridos por los demandantes de la misma.
La definicin anterior pretende tener el grado de abstraccin suficiente como
para incluir bajo su manto todos los sistemas de gestin de una organizacin, pudindose considerar una proposicin necesaria para el funcionamiento de dichas
organizaciones, lo que no quiere decir que la obtencin de informacin goce del
grado de suficiencia, o tal vez podra decirse de eficiencia, como para poder permitir un funcionamiento adecuado de la tecnoestructura de esas organizaciones.
De acuerdo con lo anterior a continuacin se pasa a describir brevemente cules
se pueden considerar como condiciones mnimas que debe cumplir cada uno de los
sistemas citados para considerarlos como tales en relacin con la materia a que este
estudio se refiere y, en general, con las necesidades propias de cada organizacin.(2)

3.1.1.

Sistema de Gestin de Personal

El coste intensivo que en materia de personal acompaa en muchos casos la actividad pblica implica la necesidad de contar con informacin suficiente relativa a
distintos parmetros referentes a dicho personal que afectan tanto a los costes del
mismo como a aspectos cualitativos o de atributos a l relativos.
Teniendo en cuenta uno de los objetivos bsicos de este estudio, como es la
necesidad de ir marcando pautas, de servir de referencia a la implantacin de sistemas de indicadores de gestin, se van a enumerar a continuacin las caractersticas elementales, entendiendo como tales las mnimas, que debe presentar ese

(2) No se va a efectuar una descripcin exhaustiva de estos sistemas, lo que, por supuesto, quedara fuera de las posibilidades de este trabajo, sino que se van a relacionar proposiciones mnimas que posibiliten la
utilizacin de informacin por parte del sistema de indicadores en relacin con estos sistemas de gestin, en
el buen entendimiento, adems, de que sera ilgico, ineficiente y poco til, tratar de introducir conceptos relativos a indicadores de gestin sin contar con el soporte bsico que una tcnica relativamente compleja
como la derivada de dicho sistema de indicadores implica.

81

concepto relativamente abstracto de gestin de personal como para considerarlo suficiente en relacin con el asunto de referencia:
1.

Existencia de una aplicacin informtica de nminas que permita su confeccin con la periodicidad mnima de un mes, segregando los conceptos
retributivos relacionables con las partidas presupuestarias. Ese sistema debe
permitir efectuar periodificaciones en relacin con conceptos que se devengan mensualmente aunque se reciban en periodos distintos, tales como las
pagas extraordinarias. Debe ser capaz, adems, de ofrecer informacin con
un grado suficiente de aproximacin temporal en relacin con el clculo
de retribuciones no peridicas, por ejemplo, horas extraordinarias, y, en resumen, ser un sistema suficientemente respetuoso con el principio del devengo como para permitir referenciar los diversos conceptos retributivos,
incluyendo, en su caso, aspectos como el de Seguridad Social a cargo del
Empleador en los datos ofrecidos para el periodo de tiempo que se determine como crtico.

2.

Existencia de un sistema de gestin, integrado o no con el anterior, de situaciones y caractersticas de las personas que prestan sus servicios en la organizacin.
En este caso se est haciendo referencia a aquel conjunto de procesos que
permiten determinar la relacin de cada individuo con la estructura orgnica
y/o funcional del ente, variacin de situaciones, adscripcin a colectivos
productivos determinados, sus caractersticas de permanencia en el mismo,
ausencias y, en general, cualquier aspecto que se considere relevante desde
el punto de vista de los indicadores de gestin en cada caso.

Como puede comprenderse fcilmente se ha realizado una mnima aproximacin

al problema en estudio, debiendo en cada caso particular efectuar el correspondiente anlisis en profundidad de cada sistema de personal para evaluar su utilidad en
relacin con el sistema de indicadores y las mejoras que, en su caso, deban realizarse, aspecto que se repetir en relacin con el resto de sistemas.

3.1.2.

Sistema de Gestin de Adquisicin de Bienes y Servicios

La organizacin debe disponer de un control suficiente de las unidades mnimas

de informacin en relacin con todas las adquisiciones de bienes y servicios que se
82

realicen (facturas, recibos, certificaciones de obras, etc.). Este control debe permitir
el reflejo en los oportunos soportes de esos documentos en el menor tiempo posible,
y, en todo caso, en periodos de tiempo considerados como relevantes.
Por otra parte, el conjunto de unidades bsicas de informacin debe estar recogido en un soporte centralizado en el sentido de que cualquiera de esas unidades debe
poder ser consultada y utilizada sin necesidad de trabajar con sistemas independientes.
Adems, el sistema debe ser capaz de discriminar la informacin del conjunto de
justificantes de gasto entre adquisiciones que van a formar parte del activo fijo de
la organizacin, elementos que pasarn a constituir existencias almacenables, y el
resto de adquisiciones de bienes y servicios.
Por ltimo, debe permitir el correspondiente seguimiento de cada unidad bsica
de informacin en las distintas fases de su gestin, siendo conveniente, incluso, su
enlace con el momento del correspondiente pedido o demanda de servicios.

3.1.3.

Sistema de Gestin de Inmovilizado

El ente debe poseer un sistema de gestin que permita el control del activo fijo
de la organizacin clasificado de acuerdo con sus atributos jurdicos, fsicos, funcionales, etc.
Ese sistema debe contener una valoracin (de acuerdo con los correspondientes
principios contables) de los componentes del activo fijo y de los criterios de su
amortizacin.
Debe establecerse la correspondiente coordinacin entre el sistema de gestin de
adquisiciones de bienes y servicios y de inmovilizado para que sus contenidos sean
consistentes y, adems, poder llevar a cabo inventarios fsicos con la periodicidad que
en cada caso se determine.

3.1.4.

Sistema de Gestin de Almacenes

La organizacin debe contar con un sistema controlado de almacenes, tanto de

inputs como de outputs.
83

Un sistema de almacenes-inputs se considerar controlado cuando sea capaz de

determinar las unidades de esos inputs que son introducidos en los almacenes de
la organizacin con su correspondiente valoracin, los movimientos, tanto desde el
punto de vista fsico como de su valoracin, de esas existencias y los destinatarios
de esas salidas de almacn, de acuerdo todo ello con los criterios de valoracin que
se consideren adecuados (FIFO, LIFO, NIFO, HIFO, PMP...).
El sistema de almacenes-outputs debe ser capaz de gestionar informacin relativa a
la entrada en dichos almacenes de productos terminados o semiterminados, los movimientos correspondientes de existencias (de acuerdo con los criterios de valoracin
aplicables al caso concreto), etc.
Por supuesto, ambos sistemas de control de almacenes deben prever la realizacin de inventarios fsicos peridicos y la consiguiente correccin de existencias.

3.1.5.

Sistema de Gestin de Ingresos

La organizacin debe disponer de un sistema de control de ingresos que permita

asignar stos en funcin de la venta o prestacin de servicios, o de la causa especfica que los genere, su consideracin jurdica, distinguiendo en todo caso si la correspondiente recaudacin se hace como titular o como mero intermediario en la funcin recaudatoria y, en general, todos aquellos aspectos que permitan la obtencin
de informacin relevante sobre todos los flujos financieros que entren en la organizacin, las formas y los agentes de quienes se obtienen.

3.1.6.

Sistema de Gestin de Contabilidad Analtica

Muchos de los aspectos comentados anteriormente relativos a los sistemas de

gestin de una organizacin confluyen en el crisol de la Contabilidad Analtica(3)
que se configura as como uno de los puntos de referencia bsicos para disponer
de un sistema de gestin de indicadores, aspecto que se ver con ms detalle en
el captulo siguiente de este trabajo por lo que no se comenta ahora ms extensamente.
(3) Otros sistemas son fundamentales en el mbito de la Contabilidad Financiero-Presupuestaria
que, como se seal ms arriba, se considera existente en toda organizacin y a la que, en consecuencia,
no se hace ahora especial referencia.

84

Puede anunciarse que el Sistema de Contabilidad Analtica se perfila como una

condicin cuasinecesaria, pero en ningn caso suficiente, en lo referente al sistema
de informacin de indicadores de gestin: el sistema de Contabilidad Analtica, en
unin del Sistema de Contabilidad Financiero-Presupuestaria, quedan configurados
como componentes bsicos sin los que, posiblemente, sea ocioso intentar un clculo
de indicadores cientficamente aceptable, pero el Sistema de Informacin de Indicadores de Gestin es un sistema diferente a los citados, actuando como una especie de envolvente de todos los sistemas de gestin de la organizacin, y aun
de inputs que no constituyen outputs de informacin de sistemas internos de la
propia organizacin, de los que obtiene aquellos datos relevantes para ofrecer
sus propios resultados, sus propios outputs de informacin.

3.2.

EL SISTEMA DE INFORMACIN DE INDICADORES DE GESTIN

Se ha hecho mencin en diversas ocasiones hasta el momento al Sistema de Indicadores sin efectuar una definicin concreta sobre el mismo. Parece llegado el
momento de abordar en qu se materializa, con el grado de abstraccin inevitable
que acompaa a un trabajo marco como ste, ese concepto.
El Sistema de Indicadores de Gestin (SIG) pertenece, como no poda ser de otra
manera, al conjunto de sistemas de informacin de una organizacin; en ese sentido
se hace evidente que sus caractersticas deben responder a un concepto de generalidad aplicable a todo sistema de informacin y a unas caractersticas particulares
que, precisamente, manifiesten su singularidad respecto a los dems sistemas de informacin.
Como fases generales en el desarrollo de todo sistema de informacin y que, como
consecuencia, sern de aplicacin al Sistema de Indicadores de Gestin, pueden sealarse las siguientes:
1.

Anlisis de la Organizacin y Definicin de Usuarios de Informacin

procedente del Sistema de Gestin de Indicadores.

2.

Determinacin preliminar de los outputs de informacin del SIG.

Contenido de la informacin.
Soporte de la informacin.
85

 Periodicidad en la obtencin de informacin respecto a cada conjunto

de outputs y usuarios.
Control de Informacin producida por el sistema.
3.

Determinacin de cules van a ser los inputs de informacin del sistema.

Procedencia de la informacin.
Contenido de la informacin.
Soporte de la informacin.
Periodicidad en la obtencin de informacin respecto a cada conjunto
de inputs.
Controles de la informacin entrante al SIG.

4.

Redefinicin del apartado 2-Outputs de informacin del sistema.

5.

Definicin de la infraestructura tcnico-administrativa que gestione el

SIG.
Determinacin del rgano que se encargar de la gestin del sistema.
Definicin de procesos a realizar con la informacin entrante al sistema
para poder obtener outputs relevantes de informacin
Determinacin del soporte tcnico necesario para procesar la informacin.

6.

Proceso de discusin conjunta de informacin en relacin con los distintos niveles de usuarios. Variaciones a establecer en el sistema como
consecuencia de los anlisis realizados.(4)

(4) Obsrvese que no se hace referencia a variaciones en lo que concierne a la concreta gestin de la organizacin como consecuencia de los resultados obtenidos porque ese aspecto queda fuera de lo que es el
sistema de indicadores de gestin: es una consecuencia de la informacin producida por el sistema, pero
pertenecer en cuanto a accin singular al sistema de planificacin y direccin de la organizacin.

86

Con esta enumeracin de aspectos se pretende introducir una reflexin que parece
importante a la hora de determinar el conjunto de indicadores de gestin, consistente en
intentar evitar el aventurerismo al que se podran ver abocadas las organizaciones
que sin la suficiente preparacin se adentraran en el mbito del que trata este estudio.
En los apartados siguientes se describirn, con la necesaria brevedad, los conceptos enunciados, aunque cabe sealar ahora que, tal vez, pueda llamar la atencin
el hecho de que se proceda a una previa definicin de los outputs del sistema antes
de conocer los inputs.
Se ha elegido esta opcin partiendo de la idea de que un sistema tan importante
para una correcta gestin de todo ente productivo (recurdese que, en definitiva, indicadores de gestin se consideran las variables que relacionan, que ponen de manifiesto, los objetivos previstos con los logros alcanzados) debe plantearse, al menos
desde una perspectiva terica, cules son los autnticos objetivos del sistema desde
un punto de vista, se debe insistir, ideal, aunque en el momento de evaluar las posibilidades prcticas, los condicionantes derivados de la informacin de entrada de
que se va a disponer, no quede ms remedio que efectuar un replanteamiento de la
proposicin inicial que, no obstante, debe quedar como posibilidad paradigmtica,
con las correcciones que el tiempo imponga, a alcanzar en el futuro.
Desde una perspectiva concreta, particular, la cuestin se desarrollar en los
captulos siguientes. S parece oportuno en estos momentos, plantear una cuestin:
los Indicadores pueden ser concebidos como datos referentes a un periodo o situacin determinados sin otras connotaciones, constituyendo una fuente fundamental
de informacin, pero su potencia de anlisis se multiplica cuando esos datos de indicadores pueden relacionarse con otro factor, que tambin puede ser concebido como
un conjunto de indicadores: los objetivos de la organizacin.
Por supuesto, cuando ahora se est hablando de objetivos se est haciendo referencia a la medicin concreta a priori de las metas que se ha propuesto alcanzar el
ente en estudio.
Debe tenerse en cuenta, independientemente del desarrollo que posteriormente se
haga en relacin con este concepto, que si se pretende establecer un correcto sistema
de indicadores que permita medir hasta que punto se han alcanzado los objetivos propuestos, esos objetivos deben presentar las mismas caractersticas de lo que podra denominarse indicadores a priori, actuando como referentes de cada actividad, o bien
de un conjunto homogneo de ellas, a comparar con los logros realmente conseguidos.
87

3.2.1.

Anlisis de la Organizacin y Definicin de Usuarios de Informacin

procedente del Sistema de Gestin de Indicadores

Uno de los primeros pasos que debe realizarse a la hora de definir correctamente
un sistema de informacin es considerar qu es lo que quiere medir, de qu quiere
informar, ese sistema.
La aproximacin al problema puede hacerse desde un punto de vista interno al
propio sistema en el sentido de considerar que, como punto de partida, todo sistema se puede concretar en relacin con los objetivos que pretende, o suponer alternativa o complementariamente que no existe a priori informacin suficiente
como para definir en lneas muy generales las pretensiones, los objetivos del sistema y que ste debe relacionarse con una realidad determinante en sus condicionamientos previos.
Posiblemente, en relacin con el problema que se est abordando en este documento convenga, de acuerdo con la vieja mxima de que se hace camino al andar,
intentar definir el sistema por extensin, sin aproximaciones apriorsticas, definiendo marcos flexibles ms que estableciendo normas, y, en ese sentido, y de
acuerdo con el espritu de generalidad del trabajo, la aproximacin deba partir de un
conocimiento profundo de la realidad que se intenta medir antes que saber los objetivos que se quieren alcanzar con la medicin.
Para efectuar esta eleccin existen tambin condicionantes constatados en la dilatada experiencia de los autores de este documento sobre el Sector Pblico y en las
propias caractersticas de ese sector, que pueden resumirse en las siguientes apreciaciones:
1.

Si se realiza un anlisis de la situacin en un momento determinado en las

distintas organizaciones a las que se refiere este trabajo se puede llegar a la
conclusin de que, en muchos casos, existe un desconocimiento o, al menos, un conocimiento fragmentario sobre la realidad profunda de esas organizaciones.

2.

Esa realidad de la situacin es producto en gran medida de la complejidad

de dichas organizaciones.

3.

La falta de estabilidad en los estamentos directivos de las organizaciones no

ayuda precisamente a que dichos estamentos, que se pueden calificar como
88

aglutinadores interactuantes de informacin, conozcan en detalle la realidad

de las organizaciones.
De acuerdo con esta visin la primera accin que se debera emprender en el ente
en estudio sera realizar un anlisis profundo de la organizacin desde todas las
perspectivas: funcional, organizativa, financiera, de procesos de formacin de valor,
etc. Esa labor podra ser realizada por rganos de la propia organizacin o por entes
ajenos a la misma.
El objetivo a alcanzar en esta fase es, aunque pueda parecer paradjico, conocer la
organizacin, determinar lo que podra denominarse el mapa de esa organizacin, que,
como mapa, puede y debe abarcar distintas visiones, distintos aspectos de la misma.
Existirn aspectos ms conocidos, ms accesibles en cuanto a su conocimiento, entre los cuales puede citarse el entramado organizativo que se plasma en el organigrama del ente. La recomendacin en este sentido es que se llegue a la desagregacin a los mximos niveles posibles, que no siempre coincidirn con estructuras
propias de la organizacin jerrquica.
En ese organigrama o mapa orgnico se describirn con la suficiente extensin
las relaciones jerrquicas efectivas entre los distintos componentes.
Desde el punto de vista funcional se tendr que determinar el mapa de actividades de la organizacin, tambin hasta los niveles ms desagregados posibles en
funcin de las clases de bienes y servicios homogneos producidos.
El objetivo de ese anlisis debe ser la obtencin de un conjunto de productos, bienes
y servicios, que constituyen la finalidad ltima del ente en estudio, as como un conjunto de actividades intermedias que contribuyen a la obtencin de esas actividades finales.
El paso siguiente debe consistir en establecer una relacin entre la estructura organizativa y la productiva de la organizacin, estudiando todas las posibles relaciones entre ambas, cuyo resultado se podra denominar mapa de la formacin del valor o mapa productivo de la organizacin.
Vase el siguiente ejemplo para ilustrar lo anteriormente comentado: se trata de
representar mediante un flujograma un determinado recurso tal como el que se recoge a continuacin y que se refiere a un SERVICIO MUNICIPALIZADO DE DEPORTES.
89

 Piscina Cubierta

Centro de Costes
Servicio Deportivo

ESPACIOS
DEPORTIVOS

Pistas exteriores
Gimnasio
Frontn

Direccin
Procesos

Servicio Administrativo

AFOROS
Costes Directos por
espacio deportivo

Servicio de Infraestructuras
Servicio Mdico

Costes:

GASTOS
(Contabilidad)

Personal (Captulo 1)

Costes
Indirectos

Gastos corrientes (Captulo 2)

Coste total
por espacio
deportivo

Transferencias Corrientes (Captulo 4)

Coste hora
Costes Extrapresupuestarios
Costes de las Amortizaciones

Coste por grupo de usuarios

De la instalacin
De cada espacio deportivo

90

Coste por usuario

Como puede comprenderse fcilmente, estas acciones necesitan un tiempo para

ser desarrolladas, pero constituyen un paso previo ineludible si se pretende implantar un sistema de indicadores de gestin efectivo.(5)
Simultnea o sucesivamente a la fase de anlisis de la organizacin se debe proceder a definir el conjunto de usuarios de la informacin que va a producir el sistema de indicadores de gestin (SIG). La razn de incluir esa determinacin en esta
fase de la implantacin del sistema es consecuencia del planteamiento de que ese
anlisis de la organizacin va a determinar los puntos clave, los que podran ser denominados nudos de gestin de la organizacin o puntos donde se encuadran los
responsables de cada uno de los procesos de gestin de la misma.
Debe tenerse en cuenta que en esta fase no se est haciendo referencia a la informacin concreta que deba ser distribuida a cada usuario, lo que se est haciendo es determinar con carcter previo quines sern los posibles destinatarios de la informacin.
A modo de resumen podra decirse que el objetivo fundamental de esta fase
es conseguir un conocimiento profundo y sistemtico de la organizacin con el
objetivo de proceder en fases sucesivas a la determinacin de los procesos, centros de produccin, actividades, etc. que se consideren significativos a la hora
de determinar los correspondientes indicadores. Como un producto ms de
este proceso concreto se debera realizar una primera aproximacin sobre los
usuarios de la informacin a producir por el sistema.

3.2.2.

Determinacin preliminar de los outputs de informacin del SIG

La fase siguiente, que tambin podra haberse abordado con anterioridad a la

descrita en el punto 3.2.1., corresponde a la definicin sobre los objetivos que
persigue el sistema, es decir, sobre la determinacin de cules son los parmetros
que debe producir el sistema y que sern considerados como indicadores de gestin.
(5) Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que las acciones descritas deberan ser asumidas por los estamentos directivos de cualquier organizacin independientemente de que se plantee la implantacin de un sistema de indicadores o que no se plantee esa opcin. En ese sentido, la implantacin de un nuevo sistema de
informacin como el que es objeto de este trabajo desencadenar, seguramente, una serie de preocupaciones
y las consiguientes decisiones sobre la eficacia y la eficiencia de la organizacin productiva; actuar con un
efecto catalizador, que contribuir, simplemente con ese conjunto de acciones previas, a la racionalizacin
de las organizaciones.

91

Con carcter general se abordarn los siguientes aspectos:

Contenido de la informacin
Soporte de la informacin
Periodicidad en la obtencin de informacin respecto a cada conjunto de
outputs y usuarios.
Control de la informacin producida por el sistema

3.2.2.1. Contenido de la Informacin

Posiblemente sea ste uno de los apartados crticos desde el punto de vista terico en la definicin de todo el sistema. Cuando se est haciendo referencia al concepto de contenido es evidente que uno de esos contenidos, el determinante, es el
que hace referencia a la concrecin de cules van a ser los indicadores en que se va
a plasmar la respectiva informacin.(6)
Cules son los atributos genricos que debe poseer un indicador de gestin?
Como se acaba de sealar, la respuesta a esa pregunta ser el problema ms importante a resolver en cada organizacin, aunque, como se ver ms abajo, no debe
representar una cuestin que no pueda ser resuelta con el suficiente acuerdo por parte de los usuarios de la informacin.
En ese sentido, al menos en una fase incipiente de desarrollo de estos sistemas,
el problema es similar al de la determinacin de cualquier output de informacin
en cualquier sistema: deben combinarse aspectos suficientemente objetivos con
procesos de discusin, eminentemente subjetivos, entre los usuarios de la informacin respecto a su determinacin.
Existen en el sector que nos ocupa problemas aadidos al de esa determinacin
genrica que se plantea en el desarrollo de cualquier sistema de informacin, pro(6) Debe tenerse en cuenta que con el grado de generalizacin, con el que se desarrolla este trabajo se incurre, necesariamente, en la plasmacin de conceptos abstractos que slo permiten disear a grandes rasgos
unas pautas de actuacin con referencia en dichas pautas y conceptos.

92

blemas que ya se han sealado con anterioridad y que son producto de los distintos
enfoques, de los distintos objetivos, o, al menos, de la distinta intensidad en la obtencin de objetivos, que plantean las organizaciones pblicas o semipblicas en relacin con las unidades productivas de mercado.
Esos problemas en relacin con el aspecto concreto que se est ahora tratando
son bsicamente:
Existencia de usuarios de informacin ajenos a la organizacin en cuanto estructura productiva pero con poder decisorio o, al menos, de control sobre la misma.
Existencia de usuarios de informacin ajenos a la organizacin con posibilidad de influir, al menos de manera mediata, sobre la misma. (Pinsese que
este factor no se produce, o se produce como consecuencia de las decisiones
de consumo racionales pero no como usuarios de informacin en los sectores
de consumo privado).
Existencia de efectos externos, buscados o no, y, lo que todava aade un grado
de incertidumbre mayor, efectos externos de consecuencias diferidas en un periodo dilatado de tiempo con distintas fases de intensidad a lo largo del mismo.
Adems de estos factores podran sealarse otros que deben ser tenidos en cuenta en el diseo de los contenidos de informacin.
En el primer grupo de usuarios de informacin se est haciendo referencia a
aqullos con un poder de direccin poltico que utilizan, o van a utilizar, la informacin que producir el sistema, configurndose como una superestructura de direccin indirecta de la organizacin que, por supuesto, tiene un importante papel a jugar en relacin con el sistema.
En el segundo grupo se est haciendo referencia a aquellos conjuntos de usuarios
que conforman grupos, organizados o no, receptores de informacin y que, bien
como usuarios de los bienes y servicios, bien como grupos de presin, desean conocer dicha informacin.
No es difcil deducir de lo dicho hasta ahora que se presenta un problema complejo de resolver en cuanto a la definicin del contenido de la informacin a producir por un ente concreto como consecuencia de las distintas expectativas de informacin que revelan los usuarios (o que no manifiestan explcitamente).
93

Puede concluirse que existirn, al menos, tres niveles bsicos de referencia de

esa informacin:
1.

Usuarios de informacin pertenecientes a la organizacin: fundamentalmente los gestores y responsables de la misma.

2.

Usuarios con posibilidad de decisin poltica que demandarn dicha informacin desde una perspectiva de control de esa accin poltica.

3.

Grupos sociales que consumen los productos de la organizacin (habra

que distinguir entre conjuntos de consumidores internos al propio
sector pblico y externos al mismo) o que, como miembros de una comunidad, son usuarios de dicha informacin.

La aproximacin al problema puede partir de un punto de vista escalonado en el

contenido de la informacin, de tal manera que unos grupos tengan acceso al conjunto de la misma y otros slo a ciertos contenidos, pero desde una perspectiva de
utilidad y no con un componente de restriccin: cada usuario accede a un nivel diferente de datos porque no le es til un conocimiento ms profundo.
En el primer caso se necesitar una informacin con un grado de detalle extremo
si se permite la expresin. La informacin a manejar por los gestores del ente deber
contener al menos toda la informacin que manejarn los dems usuarios y algo ms.
En efecto, a los responsables de una organizacin les interesa conocer no slo el
resultado, el efecto de sus acciones, sino cmo se han formado esas acciones, qu
unidades han contribuido a la formacin del valor aadido de la produccin, dnde
se han producido ineficacias, etc. Son usuarios intensivos de datos, necesitando disponer de una gran variedad de los mismos.
Por supuesto, la informacin a manejar tendr componentes diferentes segn los distintos grados de responsabilidad dentro de la organizacin, as, por ejemplo, al responsable de los almacenes del Boletn Oficial del Estado le puede resultar sumamente interesante conocer el tiempo medio que determinadas materias primas (papel para imprimir
la Gaceta Oficial) estn en el almacn de inputs mientras que al responsable de distribucin le interesar conocer el tiempo que tarda el Boletn en llegar a los puntos de destino.
En todo caso, y como aspecto concreto que debe asumirse por parte de toda organizacin, debe sealarse la necesidad de determinar un responsable del nuevo sis 94

tema de informacin sobre indicadores de gestin que debe centralizar toda esa informacin y conocerla exhaustivamente, aspecto sobre el que se hablar ms extensamente en el punto 3.2.5.
En el caso del segundo grupo, lo que se podra denominar instancias polticas,
la informacin debe ser un resumen de la manejada por los responsables del ente.
Puede decirse que a este nivel interesarn ms los resultados, y, posiblemente, sus
efectos, que el modo concreto, detallado, de conseguirlos, lo que no significa que no
sea importante el proceso, pero interesarn, lgicamente, mucho ms, los aspectos
econmicos que los puramente tcnicos o de organizacin, de los que, casi con toda
seguridad, slo se solicitarn los detalles en el momento de revisar o de sacar determinadas conclusiones.
En cuanto al ltimo grupo de usuarios, que no por estar en ese ltimo lugar es menos
importante, la informacin a manejar debe poseer un carcter muy resuntivo, ms en el
sentido de valorar calidad y logros que en la medicin de la eficacia, la eficiencia o la
economa. Sern esos datos de resultados, de comparacin entre las prestaciones de
unos y otros aos tanto cualitativa como cuantitativamente los que demande ese grupo.

3.2.2.2. Soporte de la Informacin

En el estudio de los outputs del sistema de indicadores de gestin se debe tener
en cuenta no tanto el soporte material de la misma, que ser en forma de informe
impreso o de consulta puntual de la aplicacin en que se implemente el sistema,
como al diseo de esos soportes, lo que si bien para ciertos estamentos especializados no presenta un problema determinante (para los responsables de mximo nivel
de la organizacin), s presenta problemas de cierta importancia para los usuarios
externos de dicha informacin.
La cuestin, que adems se debe enlazar con el problema de la periodicidad en la
obtencin de informes, no es balad. En efecto, el mero diseo grfico o numrico
puede provocar un sesgo en la interpretacin.
Poco ms se puede aadir en este apartado, siendo tal vez la cuestin ms importante, y que vuelve ahora a repetirse, la necesidad de contar siempre con informacin complementaria de texto, con explicaciones de los datos que no necesariamente pretendan una justificacin de los mismos sino la oportuna aclaracin que evite
sesgos indeseados.
95

Ese problema en el diseo de los soportes materiales de informacin se har ms

acusado en tanto en cuanto se refiera a datos ms agregados, siendo fundamental en
relacin con el nivel consumidores explicaciones muy detalladas de los datos
(muy agregados) que se ofrezcan.
No se hace especial hincapi, por la evidencia del problema, en la necesidad de
que al lado de lo que hasta ahora se ha venido comentando y que se podra denominar informacin final como resultado de un proceso existirn informaciones de
control, informaciones propias del proceso, etc.
3.2.2.3. Periodicidad en la Obtencin de la Informacin respecto a cada conjunto de
outputs y usuarios
En relacin con este aspecto la primera matizacin que cabra introducir hace referencia a la necesidad de determinar (cuestin que se habr tenido en cuenta al hacer el anlisis detallado de la organizacin desde el punto de vista funcional) cules
son los periodos productivos del ente en estudio.
A qu se hace referencia con la expresin periodos productivos?
Con estos trminos se debe introducir el concepto de qu momentos se consideran determinantes en un ente para efectuar una correcta medicin de su actividad econmica.(7)
Es decir, el primer paso ser considerar cul es el momento crtico, el momento
de lo que en contabilidad se denomina cut off como elemento esencial a la hora de
medir los resultados de un ente concreto.
Para la correcta determinacin de los periodos productivos es imprescindible conocer suficientemente las caractersticas productivas de la organizacin. As, ser muy
importante tener en cuenta la existencia de estacionalidad en esa produccin, la existencia de periodos productivos inferiores, superiores o diferentes al ao natural, etc.
Por sealar un ejemplo clarificador de lo que se est diciendo, pinsese en el caso
de las Universidades. En estos entes el periodo productivo de referencia (respecto a
(7) Se hace referencia, bsicamente, a la necesidad de tener en cuenta aspectos de estacionalidad en la
produccin que, si no fueran considerados, podran producir sesgos evidentes en la informacin obtenida.

96

actividades docentes) es el ao acadmico, que hasta hace poco era claramente identificable con el periodo octubre ao x septiembre ao x + 1, y que en la actualidad
vendr determinado por los periodos en que se concreten los diferentes ciclos.
En esos entes la informacin referida al ao presupuestario, o ao natural, posiblemente sea una informacin til para los responsables de las reas financieras,
pero para usuarios externos o para los responsables de estudios, ser el ao acadmico (o los periodos inferiores en su caso) el dato realmente representativo, en definitiva, a ese periodo debe ir referida la informacin de mayor entidad.
Otro factor a tener en cuenta es la posibilidad, relativamente frecuente, de que
existan actividades concretas realizadas por una organizacin que se refieren a periodos superiores a un solo ejercicio presupuestario, valga otra vez el ejemplo de
las Universidades en relacin con los Proyectos de Investigacin que en ellas se
desarrollan, o que se producen con el solapamiento de dos aos sucesivos sin
coincidir con el principio y fin de cada uno de ellos.
Evidentemente, en todas estas situaciones la informacin a obtener debe expresar claramente la realidad que pretende reflejar: el sistema de indicadores de gestin
debe ser flexible y complementarse con la informacin suficiente como para no verse encorsetado por la necesidad de referenciar informacin, necesariamente, a un
ao natural determinado. Por el contrario, el sistema permitir la obtencin de informacin que contemple todas las posibilidades sealadas anteriormente.(8)
La condicin para que se cumplan suficientemente las necesidades sealadas
pasa por obtener informacin que pueda referirse a periodos relativamente cortos de
tiempo y que, a su vez, puedan combinarse entre s.
La recomendacin que cumple con esas posibilidades es la de que el sistema
pueda, lo que no quiere decir que deba hacerse obligatoria esa obtencin de informacin en todos los casos, producir informacin en periodos mensuales.
Resumiendo lo dicho en este apartado, la obtencin de informes peridicos
a corto plazo es fundamental para un correcto anlisis de gestin, convirtindose en una variable fundamental para la idoneidad del sistema.
(8) Se quiere resaltar la necesidad de dotar a las organizaciones que componen el sector de las AA.PP. de
instrumentos (informticos) que posean la suficiente flexibilidad como para convertirse en herramientas tiles y que no supongan la necesidad de que sea la organizacin la que se adapte a ellas.

97

3.2.2.4. El Control de la Informacin

Un aspecto fundamental, y que habitualmente se viene obviando en relacin con
los outputs de muchos sistemas de gestin, es el de la necesidad de contrastacin de
los datos que se obtienen del sistema.
En efecto, mientras que existe unanimidad en cuanto a la necesidad de realizar
auditoras y otros controles sobre la informacin que se plasma en los estados financieros de seguimiento presupuestario, no se suele hablar de la necesidad de evaluar
la fiabilidad de otras informaciones que, a veces con una cierta alegra, son ofrecidas por las organizaciones, o por estamentos relacionados con ellas, a las que este
documento se refiere.
Debe tenerse absolutamente claro que el Sistema de Indicadores de Gestin
es uno ms de los sistemas de informacin de la organizacin, y como tal sistema de informacin debe estar sujeto a protocolos de verificacin peridicos y
con el grado de suficiencia que se determine.(9)

3.2.3.

Determinacin de los inputs de informacin del Sistema de Gestin de

Indicadores (SIG)

Como se ha venido sealando hasta ahora un aspecto fundamental en la determinacin de un sistema de indicadores es, precisamente, la concrecin de los outputs
de ese sistema, concrecin que, teniendo en cuenta los diferentes usuarios, necesidades, periodos, etc., constituye el elemento referenciador, lo que podra denominarse
conjunto ideal de indicadores de la organizacin.
Ese conjunto de indicadores no deja de ser, no obstante, la plasmacin de un
planteamiento terico, planteamiento que ha abandonado el plano de la abstraccin
que se desarrolla en este documento y que ha pasado a personalizarse para una organizacin determinada, pero que debe tamizarse por las posibilidades reales que para
conseguir dicha informacin posee cada organizacin.
En cualquier caso, e independientemente de esos condicionantes que impondr
la realidad, como punto de partida parece no slo conveniente sino imprescindible,
(9)

En este aspecto debe hacerse hincapi y es cuestin que preocupa especialmente en este trabajo, tanto, que se ha dedicado un captulo del documento a dicho control.

98

determinar ese conjunto referencial que se convertir, con las oportunas correcciones que determine el paso del tiempo, en un objetivo a alcanzar, en un estndar ideal que sirva para evaluar la misma realidad del sistema de indicadores en cada momento, pudiendo servir como elemento dinamizador de las correspondientes
mejoras en los sistemas de gestin.
El planteamiento de partida debe ser el de aprovechar al mximo la informacin
existente en cada momento en la organizacin, introduciendo el menor nmero de
variaciones posibles en dichos sistemas, con la hiptesis de partida de que esos sistemas de informacin tienen el objetivo bsico de atender a las necesidades para las
que fueron desarrollados, y slo con carcter subsidiario las de prestar informacin
a otros sistemas, lo que no obvia, evidentemente, la necesidad de incorporar, en la
medida de lo posible y siempre sin distorsionar esa funcin principal, nuevas variables que permitan la obtencin del plus de informacin que otros sistemas, en este
caso el de indicadores, requieren.
Con carcter general se abordarn los siguientes aspectos:
Procedencia de los datos de entrada al sistema.
Contenido de los datos de entrada al sistema.
Soporte de los datos de entrada al sistema.
Periodicidad en la obtencin de los datos de entrada al sistema respecto a
cada con junto de inputs.
Control de los datos de entrada al sistema.

3.2.3.1. Procedencia de los datos de entrada al sistema

En este apartado se deber tener en cuenta cul es la fuente de informacin que
en cada caso se requiere. Se insiste una vez ms en que el diseo del modelo se
plantea desde una perspectiva ideal en la que los inputs del sistema no son condicionantes a priori que supongan una limitacin inicial, sino que se convierten en condicionantes a posteriori y en relacin con un momento determinado, pudiendo desaparecer ese condicionamiento como consecuencia de las mejoras que se vayan
produciendo.
99

Pero tambin es imprescindible contar con las limitaciones reales, las limitaciones que las distintas fuentes de informacin poseen. El primer paso a analizar en
este sentido es determinar cules son los puntos de la organizacin donde se genera
informacin til para el objetivo de output que en cada caso se persigue.
Posiblemente, el mejor camino a emprender debe ser el anlisis de la informacin existente en cada momento en los entes en estudio. El resultado final de esa labor ser la obtencin de un conjunto de sistemas (o de datos no sistemticos) de informacin que estn en marcha en un momento determinado.
Un primer problema con el que van a contar estos anlisis, y que ya se esboz en
pginas anteriores, es la ausencia de informacin de lo que podran denominarse
variables que reportan informacin sobre el grado de aceptacin (calidad) sobre el
consumo de los bienes y servicios producidos por el ente que, conceptualmente,
podran ser clasificadas como fuentes de informacin exgena a dicha organizacin.
En efecto, mientras que en el sector en estudio es habitual disponer de segmentos
de informacin relativos a la produccin en sus diferentes facetas, e incluso a la distribucin de los bienes y servicios que constituyen las actividades de los entes, es
realmente insignificante el contenido de la informacin obtenida de esos mbitos
externos.
Posiblemente, y aunque parezca el reconocimiento de un fracaso anterior al mismo inicio del proceso, en una primera fase y en un nmero importante de entes ser
preferible abundar en los fenmenos y, como consecuencia, en los indicadores, referidos a aspectos de formacin de valor ms que a la visin del componente exgeno
del problema, lo que, sin duda, restar vistosidad a los datos ofrecidos pero evitar
seguros sesgos derivados de la obtencin de informacin poco fidedigna.
Lo dicho no empece, por supuesto, el caso de unidades que posean, o sean capaces de poseer en un plazo relativamente corto de tiempo, esas informaciones procedente de fuentes externas que, naturalmente, las incluirn en la informacin a tratar
por el sistema de indicadores.(10)
(10)

En todo caso, como se ver ms adelante, las organizaciones debern establecer un plan de desarrollo que determine las distintas fases en que se conseguirn los objetivos recogidos como ideales respecto al sistema de indicadores, y especificar las medidas a adoptar, las acciones a emprender, para obtener esos datos de los que actualmente no se dispone. Vuelve a researse la necesidad de contar con esos
datos en el plazo de tiempo ms corto posible, lo que no quiere decir que no se puedan obtener otros outputs de informacin en relacin con los datos de los que en el momento actual se dispone.

100

Teniendo en cuenta la magnitud y la heterogeneidad del problema poco ms puede decirse por ahora, independientemente de los ejemplos que en su momento se
acompaen, excepto hacer hincapi en que la correcta determinacin de las variables exgenas que se determinen como tiles para el clculo de indicadores deben
ser las adecuadas, huyendo del socorrido manejo de datos, tan habitual en ciertos
sectores, que pretenden determinar las excelencias de una organizacin, y aun las
comparan con otras, en base a componentes de calidad que, probablemente, no
guardan una relacin tan estrecha como sera deseable con dicha calidad. En definitiva, una cosa es ser posibilista y otra muy distinta que la herramienta, que los datos
de que se disponga, sea la que condicione completamente el sistema, y, lo que es
ms perjudicial, las aspiraciones del mismo.
Desde la posicin interna, desde el anlisis de los datos reales o posibles que
controla la organizacin la cuestin tampoco es fcil, pero esa posibilidad de control
de la obtencin de informacin, y de la existencia de la misma en estos momentos,
la convierte en una opcin ms realizable.
A continuacin se va a hablar de un conjunto de sistemas a analizar en cada organizacin que no debe ser entendido como un numerus clausus, sino como el
componente esencial existente en todos o, al menos, en la inmensa mayora de organizaciones integradas en el sector de Administraciones Pblicas, lo que no quiere
decir que no existan sistemas muy importantes en otras organizaciones. Sirva como
ejemplo el caso de los Sistemas de Gestin y de Matriculacin de Alumnos en el
mbito universitario.
Entre los sistemas que pueden proporcionar informacin de base en relacin con
el sistema de indicadores, imprescindibles en toda organizacin, pueden sealarse,
como ya se coment en pginas anteriores:
Sistema de Gestin de Personal, Sistema de Justificantes de Gasto y Sistema
de Gestin de Inmovilizado
Adems, en organizaciones caracterizadas por la produccin de bienes existirn
asimismo Sistemas de Gestin de Almacenes, y en las que obtengan una contrapartida por la salida de los bienes y servicios que producen existir el correspondiente Sistema de Gestin de Ingresos.
Todos esos sistemas deben ser objeto de estudio, determinndose las posibles informaciones que puedan ser utilizables por el sistema de indicadores.
101

Paralelamente existir en todas estas organizaciones un Sistema de Gestin

Presupuestario-Contable lo suficientemente conocido como para no insistir ahora
en su estudio.
Como punto de partida puede decirse que cualquier organizacin que posea estos
sistemas de gestin con un conveniente grado de desarrollo podra ser capaz de obtener un sistema suficiente de indicadores, siempre que no se incluyan datos relativos a los que se ha venido denominando indicadores externos. El procedimiento,
no obstante, sera relativamente laborioso, debindose determinar en cada caso el
tipo de informacin que necesita el sistema de indicadores y forzando, posiblemente, la utilizacin de esos sistemas de gestin, pero, adems, se necesitar determinar el nexo de unin entre todos ellos, buscar los puntos de interseccin que permitan la adecuada combinacin de las informaciones que producen en aras de
conseguir el objetivo previsto en el sistema de indicadores.
Puede, y esa sera la opcin ms favorable, existir la posibilidad de que una organizacin haya implantado un Sistema de Contabilidad Analtica. En ese caso se habrn
resuelto muchos, evidentemente no todos, de los problemas que el desarrollo del sistema de indicadores conlleva.
En efecto, en ese Sistema de Contabilidad Analtica se habr contemplado la formacin del valor en los procesos productivos y comerciales de la organizacin. Es
probable que, incluso, se haya desarrollado un incipiente, (o en algunos casos ms
elaborado) sistema de indicadores, pero, en todos los escenarios posibles (siempre
que se est hablando de un sistema de contabilidad analtica que cumpla los mnimos exigibles) se estar en condiciones de obtener informacin relativa a las fases
internas de formacin del valor con el suficiente grado de detalle como para poder
decir que un componente esencial del sistema de indicadores, lo que podra llamarse
el numerador de muchos de esos indicadores, ser un dato del que ya dispone la
organizacin, lo que, evidentemente, no es una cuestin balad.
Los aspectos relacionados con el sistema de contabilidad analtica sern desarrollados en el captulo 4 de este documento por lo que sirvan estos breves apuntes
como anticipo de lo que entonces se dir.
En todo caso, si no existe sistema de contabilidad analtica con ms motivo, pero
aun en el caso de que exista ese sistema, ser con toda seguridad necesario obtener
ms informacin que la disponible en estos momentos en los sistemas de los que se
est hablando, debindose, por otra parte, proceder a la obtencin de esa informa 102

cin de manera que pueda ser tratada convenientemente por el sistema de gestin
de indicadores.
Qu problemas pueden aparecer en ese estudio de los sistemas de gestin de
una organizacin para obtener outputs suficientes en relacin con los inputs del
sistema de indicadores?
La concepcin del SIG como un sistema receptor de datos procedentes de otros
sistemas origina problemas que se pueden agrupar a los efectos de este trabajo en:
1.

Problemas derivados de la necesaria adecuacin de los sistemas de gestin

de cada organizacin.

2.

Problemas tcnicos de tipo informtico.

1. Problemas derivados de la necesaria adecuacin de los sistemas de gestin de

cada organizacin
Los principales problemas de esa falta de preparacin (o inexistencia en algunos casos) de los sistemas de gestin de las organizaciones en las que se quiere implantar un sistema de indicadores se manifiestan en dos aspectos principalmente:
1.

Deficiencias en la informacin manejada por los sistemas de gestin en

relacin con las demandas de datos de entrada al sistema de indicadores (o pura y simplemente ausencia de una gestin sistematizada en diversos mbitos) e inexistencia de circuitos para canalizar sistemticamente esa informacin.

2.

Ausencia o deficiencias de operatividad y sistematizacin en el proceso de

esa informacin: las unidades gestoras de la informacin disponen de ella
pero no la tratan adecuadamente o simplemente no la utilizan (entre otras
causas por no haberse manifestado la necesidad de esa informacin).

El Sistema de Indicadores se alimenta, bsicamente, de la informacin procedente del:

a)

Sistema de Gestin de Personal

b)

Sistema de Gestin de Justificantes de Gasto

103

c)

Sistema de Gestin de Almacenes

d)

Sistema de Gestin de Inmovilizado

e)

Sistema de Gestin de Ingresos

f)

Otros Sistemas de Gestin

Sistema de Gestin de Personal

Los organismos y entes a los que va dirigido el presente documento poseen diversos sistemas de gestin volcados bsicamente en la confeccin de nminas y,
como mucho, en el seguimiento de la vida administrativa del individuo.
Entre esos sistemas se puede encontrar desde avanzados sistemas de gestin de
nminas, aplicaciones ad hoc o hasta confeccin centralizada de dichas nminas
por un Departamento Ministerial (sujeto gestor de esos sistemas que no coincide
con el sujeto objeto de estudio).
No existe, pues, un slo sistema de gestin de personal, lo que ya de por s es un
problema. Como intentos superadores de esa diversidad existen aplicaciones que pretenden ser tiles en una amplia variedad de entes: BADARAL NEDAES (Sistema
de Gestin de Personal y confeccin de Nminas gestionado por el Ministerio para
las Administraciones Pblicas), SIP (Sistema de Gestin de Personal y Nminas de la
Seguridad Social), HOMINIS (Sistema de Gestin de Personal y Nminas desarrollado por la Oficina de Cooperacin Universitaria), etc.
Como problemas concretos pueden citarse:
Muchas de las organizaciones no periodifican los pagos incluidos en Nminas o, si lo hacen, no suelen distinguir entre atrasos del ejercicio y de
ejercicios anteriores, con los consiguientes problemas a la hora de calcular datos concretos de indicadores para un periodo determinado.
No suele, por otra parte, existir una total adecuacin entre la dependencia
orgnica y los puestos de trabajo desempeados en la realidad.
No existe, por supuesto, una relacin de las actividades realizadas por cada
persona.
104

 Los controles de absentismo, si se efectan, no se reflejan adecuadamente

en un sistema integrado.
Los cambios de afectacin a puestos no suelen ser tenidos en cuenta si no
implican variaciones econmicas en las retribuciones, etc.
Es evidente que muchas de estas deficiencias sealadas anteriormente tienen una
trascendencia no slo en relacin con un Sistema de Indicadores sino que afectan a
la gestin general de una organizacin.
Bsicamente, y sin entrar en detalles que por su prolijidad escapan a las ambiciones de este trabajo, las especificaciones demandadas por el Sistema de Indicadores
respecto de un Sistema de Gestin de Personal pasaran por:
Correcta periodificacin de las retribuciones econmicas (aplicacin del criterio del devengo a productividad, atrasos, horas extraordinarias, pagas extraordinarias, etc.).
Correcta adscripcin de las personas por Unidades Orgnicas (o, mejor, por
centros de formacin de valor) teniendo en cuenta las variaciones que se
produzcan a lo largo de los diversos periodos de obtencin de informacin.
Sera conveniente asimismo la correcta determinacin de las actividades
realizadas por periodo por cada persona.
Correcta distribucin de las personas y de las retribuciones por ellas percibidas a lo largo de cada periodo.
Existen otros aspectos, tales como determinacin de perfiles de individuos que
prestan servicio en la organizacin, clculo de personas equivalentes, etc., con suficiente importancia, y que podran ocupar por s solos el contenido de varios trabajos
de este tipo.
Sistema de Gestin de Justificantes de Gasto
Los problemas ms frecuentes derivados del tratamiento de datos procedentes de
este sistema son:
En la captura de los correspondientes justificantes se producen retrasos
estructurales.
105

 No suele existir una definicin clara de las distintas puertas de entrada.

No suelen existir distinciones entre materiales almacenables o no, inmovilizables o no, etc., pudindose dar el caso de que un mismo hecho
econmico se contabilice de forma diferente, aun en la misma organizacin.
Acciones voluntaristas que, en el da a da, van superando estos problemas, no
son la solucin ideal: es precisamente ese aspecto el que debe combatir una organizacin moderna, donde los islotes de eficacia no son ms que puras ancdotas en
conjuntos asistemticos.
Las peticiones fundamentales que hace el sistema de indicadores a un sistema de
justificantes de gasto son:
1.

Correcta aplicacin del principio de devengo, debiendo tenerse en cuenta

que ese objetivo es ms difcil de conseguir en tanto en cuanto el periodo de
obtencin de informacin se acorte.

2.

Determinacin de cundo una adquisicin debe considerarse material almacenable o inmovilizable.

3.

Correcta adscripcin de los gastos / costes por Unidades / Actividades procurando una afectacin directa siempre que sea posible.

4.

Incorporacin de clasificaciones por rangos (volmenes, proveedores, etc.)

que permitan realizar un anlisis de la economa de las adquisiciones.

Sistema de Gestin de Almacenes

Si bien las unidades a las que va dirigido este documento no son especialmente
intensivas en la utilizacin de materias almacenables ni en la produccin de bienes
almacenables, s es cierto que existen entes (por ejemplo: Boletn Oficial del Estado) en los que esa circunstancia es especialmente importante.
En una inmensa mayora de organizaciones no existen lo que podra llamarse
Almacenes controlados desde el punto de vista contable, donde se puede conocer
el valor del stock y de las entradas y salidas de dicho almacn as como los destinos
de dichas salidas o las procedencias de las entradas, aspectos stos que condicionan
106

la obtencin de datos y, por tanto, el consiguiente anlisis del proceso de formacin

del valor en una organizacin, a lo que se puede aadir la necesidad de contar con
datos relativos al periodo medio de permanencia de las distintas materias y productos en los almacenes, consideraciones sobre devoluciones, etc.
Sistema de Gestin de Inmovilizado
A pesar de los avances que en los ltimos aos se han constatado en relacin con
un efectivo control del Inmovilizado de los entes del sector de las Administraciones
Pblicas, puede concluirse que esos esfuerzos han ido orientados ms a un control fsico que a las repercusiones valorativas o de gestin. As, empieza a ser habitual encontrar relaciones de bienes, incluso con una detallada informacin individualizada,
pero sin valorar, sin determinar criterios de amortizacin, sin especificarse los criterios para considerar un bien como inmovilizable o no, etc.
Sistema de Gestin de Ingresos
El aspecto de los ingresos suele estar ms controlado, y como consecuencia ms
operativo en relacin con las previsibles demandas de un sistema de indicadores.
En cualquier caso, las dificultades en este sentido, en la inmensa mayora de organizaciones, son menores que en relacin con otros sistemas de gestin, aunque tambin
puedan detectarse problemas en cuanto a la correcta asignacin Ingreso-Bien o Servicio
producido. Con carcter general puede decirse que esas dificultades aumentan cuando
la produccin de la organizacin es muy heterognea, siendo posible encontrar partidas
de ingreso que no tienen afectacin concreta o sta se produce con mucho retraso.
Otros Sistemas
Existen otras unidades en una organizacin que deben suministrar datos al SIG, bsicamente las unidades de mantenimiento en relacin con datos estructurales (m2 , potencia de luz instalada, etc.), unidades de distribucin en cuanto a los problemas con ellas
relacionados, no pudindose hacer ahora un examen mnimamente cientfico de todas
esas posibilidades que sern, sin duda, objeto del correspondiente estudio personalizado
en el momento de implantacin del sistema.
Normalmente estas unidades disponen de suficiente informacin, faltando por
establecerse el circuito correspondiente con la periodicidad y requisitos deseados
para abastecer de datos actualizados al SIG.
107

Resumiendo lo hasta ahora dicho, parece evidente que, adems de solucionar los
problemas que se han sealado, los sistemas deben prepararse para recibir un nuevo flujo de informacin y para producir una serie de operaciones en relacin con
esos flujos.
Cada organizacin tiene sus propias caractersticas, por lo que no se puede hablar de soluciones nicas, sino que ser el estudio de cada sujeto el que permita
adoptar, dentro de la flexibilidad de las necesidades de cada sistema de indicadores
y, en su caso, contemplando los mnimos normalizados para todo el sector o para el
subconjunto correspondiente, las mejores soluciones en cada momento.
En todo caso, parece importante resaltar que, una vez conseguido superar el
listn de las dificultades planteadas en este apartado, el problema queda circunscrito
a la estructuracin de canales adecuados de informacin y a la definicin de procesos que permitan preparar la informacin que producen esos sistemas de acuerdo
con las necesidades de entrada del propuesto por el correspondiente sistema de indicadores. La necesaria coordinacin entre las distintas unidades gestoras de los diferentes sistemas, as como los controles cruzados que se puedan realizar, se configuran como factores esenciales en este sentido.
Los problemas fundamentales se refieren, pues, a la necesidad de identificar:
1.

Sistemas de Gestin que manejan informacin til para el sistema de

indicadores.

2.

Indicacin (definicin de protocolos) de qu informacin debe producir

cada sistema teniendo en cuentas que puede necesitar incorporar datos
que hasta ahora no eran tratados por esos sistemas de gestin o ser tratados en forma complementaria a la que hasta el momento se estaba
produciendo.

2. Problemas tcnicos de tipo informtico

Una vez definidos correctamente los sistemas de gestin prestadores de informacin para el sistema de indicadores de gestin (entre los que se ha hecho especial
hincapi en los referidos a la formacin y recuperacin del valor en cuanto procesos
internos de la organizacin) es necesario que esas variaciones se incorporen y sean
tratadas por los distintos sistemas.
108

Los problemas bsicos que pueden surgir en relacin con estos aspectos se manifiestan, fundamentalmente, en la dificultad de introducir en aplicaciones en uso nuevos datos y nuevos procesos para conseguir nuevos outputs de informacin (que
servirn de inputs al sistema de indicadores).
En algunos casos las aplicaciones son demasiado rgidas, como consecuencia,
por ejemplo, de la poca en que se desarrollaron, lo que puede conllevar un coste
demasiado elevado respecto a la introduccin de esas nuevas variables.
Por otra parte, es posible que los lenguajes en que las aplicaciones estn desarrolladas no sean compatibles con el lenguaje en que se desarrolle la aplicacin en que
se implemente el sistema de indicadores.
El problema fundamental, posiblemente, sea el sealado en primer lugar: la dificultad de introducir variaciones aunque sean pequeas en los sistemas origen y el
elevado coste que esas variaciones pueden generar.
Todos esos aspectos deben ser tenidos en cuenta cuando se concrete el referido
sistema de indicadores.(11)
Como consecuencia de la enorme variedad de aplicaciones informticas desarrolladas en cada ente para implementar los correspondientes sistemas de gestin poco
ms se puede concretar en este apartado.

3.2.3.2. Contenido de los datos de entrada al sistema

La informacin a suministrar por los sistemas de gestin de la organizacin deber venir referida a los datos que manejar el sistema de indicadores, pero esos datos no necesariamente deben ir referenciados a uno o varios indicadores en concreto, sino que es posible que un mismo dato pueda ser tenido en cuenta para un
conjunto de esos indicadores.

(11) Aunque se volver, siquiera brevemente, a hablar sobre la aplicacin soporte del sistema de indicadores, puede adelantarse que se est pensando en una aplicacin sencilla en cuanto a los procesos a realizar
(que en muchas ocasiones consistirn en operaciones aritmticas simples, o en ciertos aspectos concretos
con un cierto grado de complejidad, pero que, en todo caso, manejarn un nmero reducido de datos) y
que, sin embargo, proporcione (en cuanto a presentaciones de informacin, simulaciones, etc.) un potencial elevado.

109

Lo que se solicitar a los sistemas de gestin (independientemente de lo que ocurrir con los sistemas de contabilidad analtica) har referencia a variables tpicas
de dichos sistemas, tales como nmero de personas que han trabajado por trmino
medio en la organizacin o en un departamento determinado, tiempo medio que
las materias primas X han permanecido en almacn, etc., variables que habrn sido
identificadas en el proceso de anlisis de la organizacin como relevantes para el
sistema de indicadores y que solas, o en compaa de otras, permitirn obtener los
indicadores buscados.

3.2.3.3. Soporte de los datos de entrada al sistema

En principio puede plantearse una triple posibilidad para que los sistemas de gestin se comuniquen con el sistema de indicadores:
Comunicacin directa entre las aplicaciones sin un soporte intermedio
Comunicacin entre las aplicaciones a travs de un soporte externo intermedio
(CD, DK, etc.)
Comunicacin entre las aplicaciones a travs de un soporte impreso.
Aunque constituya una criticable opinin apriorstica, la cuestin de comunicacin
entre sistemas, aspecto crtico en otras aplicaciones, puede no ser determinante si se
parte de la consideracin de que la aplicacin del sistema de indicadores no realizar
procesos especialmente complejos, sino que trabajar con datos relativamente agregados (no se tratar de distribuir, por ejemplo, a los trabajadores de una organizacin en
relacin con los rganos o centros donde prestan sus servicios, con los correspondientes volcados masivos de informacin relativa a los sueldos y salarios, seguridad social a cargo del empleador, etc., y los correspondientes procesos de uso de porcentajes,
etc., sino de manejar, en vez de esos centenares de miles o, incluso, millones, de datos,
los cientos de guarismos correspondientes a las magnitudes agregadas previamente tratadas) por lo que la posible captura de esos datos no presentar especiales dificultades.
Naturalmente, siempre ser preferible una comunicacin directa entre las aplicaciones, o, por lo menos, una comunicacin mediante soporte informtico, pero,
vuelve a insistirse, no parece que los posibles problemas que puedan surgir sean
cuestiones determinantes teniendo en cuenta las caractersticas de la informacin a
manejar.
110

3.2.3.4. Periodicidad en la obtencin de los datos de entrada al sistema respecto a

cada conjunto de inputs
Los datos de entrada al sistema debern ser obtenidos de acuerdo con factores limitativos intrnsecos y de acuerdo, naturalmente, con las necesidades que se hayan
determinado previamente en el diseo, y la consiguiente periodicidad, del sistema
de indicadores.
A qu hace referencia ese factor limitativo?
La respuesta est en la propia naturaleza de algunos de los sistemas de gestin en
relacin con los datos manejados. En efecto, resulta evidente que ciertas informaciones vienen condicionadas por su periodo de obtencin, pero no en relacin con posibles ineficiencias en su clculo o como consecuencia de la repeticin de acciones a lo
largo del tiempo, sino derivadas de la propia idiosincrasia de los mismos datos. Valga
como ejemplo de lo dicho el caso de los sistemas de gestin de nminas en que los datos que se manejan se refieren, excepto casos muy espordicos, a periodos mensuales,
por lo que intentar obtener informacin en periodos inferiores trastocara (y posiblemente produjera informacin poco fiable) el mismo sistema de gestin.
Esas cuestiones, esos factores limitativos, deben ser tenidos en cuenta a la hora
de determinar los periodos de generacin de informacin para el sistema de indicadores por parte de los sistemas de gestin.
A pesar de todo, el factor preponderante que determinar las necesidades de informacin ser la periodicidad con la que el sistema de indicadores se propone obtener sus datos.
Una cuestin fundamental que debe ser tenida en cuenta en relacin con este aspecto es la posibilidad de que a posteriori, una vez cerrada y emitida una informacin por el sistema de indicadores, se produzca una variacin en los datos existentes
en el sistema de gestin correspondiente por ejemplo como consecuencia del reconocimiento de atrasos de sueldos en el caso del sistema de gestin de nminas o de la correcta aplicacin de unos ingresos que se encontraban pendientes en el momento de
esa emisin de informacin), debindose arbitrar los protocolos necesarios para que
esos datos sean suministrados lo ms rpidamente posible al sistema de indicadores
que proceder, en su caso, de acuerdo con los criterios que en dicho sistema se hayan
establecido para estos casos. Debe tenerse en cuenta que la informacin producida por
el sistema de indicadores presentar especial sensibilidad en relacin con aspectos de
111

comparabilidad, por lo que debern manejarse datos consistentes, los que mejor reflejen la realidad.

3.2.3.5. Control de los datos de entrada al sistema

En el caso de la informacin que entra al sistema de indicadores se debern establecer los oportunos filtros para que se asegure que los datos a tratar no contengan
errores o desviaciones como consecuencia de los procesos aadidos a los que se
han visto sometidos los sistemas fuente en relacin con la situacin anterior al desarrollo del sistema de indicadores.
En este caso la cuestin se hace menos complicada al existir elementos referenciales con los que comparar; as, por ejemplo, el sumatorio de las periodificaciones
realizadas en el sistema de nminas o su distribucin a los distintos centros de actividad o productos debe coincidir con el total de las correspondientes nminas que
han sido objeto de estudio, teniendo en cuenta que existirn partidas de cuadre, es
decir, importes que no se incorporarn por corresponder a distintos periodos que los
que van a ser objeto de anlisis.
Resumiendo las posibilidades de control, puede decirse que existirn tres fases o
etapas en las que el control de los datos de entrada podr y deber ser efectuado: en
el momento de producirse los procesos y la obtencin de outputs por los sistemas
fuente, una vez introducidos en el sistema de indicadores de gestin y una vez procesados por el sistema de indicadores.
En todas las fases sealadas el resultado de la informacin tratada debe ser el
mismo.

3.2.4.

Redefinicin de los Outputs del Sistema de indicadores

Una cuestin ineludible en la definicin de todo nuevo sistema de gestin en una

organizacin compleja consiste en el replanteo de las hiptesis iniciales.
En efecto, hasta ahora lo que se debera haber realizado en una organizacin concreta es lo que podra denominarse diseo terico ideal, concepto en el que el trmino terico no debe inducir a error ya que se habr tenido en cuenta la realidad
de la organizacin, lo que no obvia el contenido ideal de la definicin del sistema,
112

en el que aspectos relativos al coste de obtencin de nueva informacin, por ejemplo, no habrn sido considerados sino marginalmente.
Recurdese que los pasos dados hasta ahora han consistido en:
1.

Anlisis de la Organizacin y Definicin de Usuarios.

2.

Determinacin de los Outputs de Informacin del Sistema de Indicadores de

Gestin.

3.

Determinacin de los Inputs de Informacin del Sistema de Indicadores de

Gestin.

Mientras que la segunda fase se plantea desde una perspectiva apriorstica, el

punto tercero implica un descenso inevitable a la realidad, con la implicacin consiguiente de tener que adaptar los planteamientos de mximos iniciales a la realidad
de la situacin, a la realidad de los sistemas suministradores de informacin.
Se hace necesario, en definitiva, empezar a descartar opciones que desde un plano puramente terico se configuraban como deseables pero que no pueden ser alcanzadas en la prctica, lo que no impide la necesidad de componer ese marco de referencia que servir como lmite al que habra que tender en el futuro.
Esa postura de mantener como referente el sistema ideal de indicadores podra
calificarse como estratgica, en el sentido de manifestacin de la tendencia que debe
presidir el desarrollo de los sistemas de gestin para el futuro. Ahora bien, desde un
punto de vista tctico, parece evidente la necesidad de introducir factores limitativos
que, en la mayora de los casos, van a condicionar las posibilidades de obtencin de
informacin.

3.2.5.

Definicin de la Infraestructura Tcnico-Administrativa que gestione

el SIG

El diseo de un nuevo sistema de gestin como el que es objeto de estudio en

este trabajo implica, como consecuencia de esa propia concepcin de sistema en
contraposicin al concepto de anlisis puntual, una visin dinmica de la organizacin, lo que podra denominarse un anlisis constante de los diferentes flujos de informacin que entran en el sistema, se procesan y producen resultados, sin olvidar
113

la necesidad de efectuar las correcciones, adaptaciones, etc., que el paso del tiempo
provocar en organizaciones que constantemente se adaptan al entorno.
En el sentido anteriormente sealado se plantean no pocos problemas que, atendiendo al proceso de abstraccin que se est tratando de realizar, pueden resumirse
en los siguientes grandes apartados o acciones a emprender en cada organizacin:
Determinacin del rgano que se encargar de la gestin del sistema.
Definicin de procesos a realizar con la informacin entrante al sistema para
poder obtener outputs relevantes de informacin
Determinacin del soporte tcnico necesario para procesar la informacin.

3.2.5.1. Determinacin del rgano que se encargar de la gestin del sistema

Una de las primeras recomendaciones concretas, generalizable para todas las organizaciones, debe ser el nombramiento del rgano responsable de la llevanza del
sistema.
Es evidente que la dimensin de la unidad de gestin de indicadores depender
del tamao, de la variedad de actividades y procesos realizados por la organizacin,
etc. y, en algunos casos, puede que no sea imprescindible crear una unidad independiente, pudiendo asumir sus funciones alguna de las ya existentes, lo que s parece
imprescindible es que, como consecuencia del contenido de la informacin a
manejar, esa unidad deber depender, necesariamente, del rgano de direccin
de la organizacin.
La anterior recomendacin es consecuencia de la sensibilidad de los datos a
tratar, sensibilidad que se manifiesta en una doble vertiente: por un lado, respecto a
la necesidad de independencia y de capacidad para obtener datos de las distintas
reas por parte del responsable de la unidad de indicadores de gestin, capacidad
que se vera notablemente disminuida si su ubicacin en el organigrama del ente no
fuera fiel trasunto de su importancia y respaldo y, por otro lado, como consecuencia
de la trascendencia y consiguiente susceptibilidad de interpretacin, que presenta el
hecho de que la informacin tambin va dirigida a usuarios ajenos, externos a la organizacin, con la consiguiente posibilidad de utilizacin sesgada, intencionadamente o no, de la misma.
114

Es posible que la creacin de esas unidades no sea asumida con todas sus consecuencias por parte de ciertos estamentos de decisin, tanto de las propias organizaciones como de los poderes que deciden en otros planos, pero debe ser ineludible si se pretende que la informacin a obtener sea realmente efectiva en orden
a la evaluacin y toma de decisiones en una organizacin y no un mero formalismo que se limite a componer unos estados que nadie utiliza porque a nadie le son
tiles.

3.2.5.2. Definicin de procesos a realizar con la informacin entrante al sistema para

poder obtener outputs relevantes de informacin
Hasta este momento se habra definido para cada organizacin un conjunto de
usuarios, un conjunto de informacin, de estados a reportar a esos usuarios y a
travs de qu inputs se iban a conseguir esos informes que constituyen el output del
sistema de indicadores.
Puede decirse que en la organizacin se dispondra de la materia prima necesaria para conseguir el producto elaborado que constituye el conjunto de indicadores a
obtener peridicamente.
Faltara por definir, por consiguiente, cul es la tcnica que permite pasar de la
informacin de entrada al sistema en estado bruto al conjunto de indicadores. En
definitiva, se tendrn que establecer los procesos necesarios de datos que permitan conseguir los resultados deseados.
Cuando se est hablando de procesos no se est haciendo referencia, al menos
necesariamente, a programas informticos de tratamiento de datos, aunque s parece
evidente que en muchos casos ese tratamiento deber producirse a travs de herramientas de este tipo.
En este aspecto puede decirse que van a existir hiptesis de partida que condicionarn las posibles alternativas; as, la existencia previa en la organizacin de un sistema de contabilidad analtica suficientemente desarrollado puede determinar que
los procesos que deban realizarse con la combinacin de la informacin de l procedente constituya un porcentaje muy elevado de la total a procesar y que la de los
otros sistemas de gestin slo tenga un carcter residual, por lo que, en ese caso, el
desarrollo de procesos informticos podra quedar reducido al uso elemental de herramientas ofimticas del estilo ACCESS, EXCEL, etc.
115

Esa situacin, que puede catalogarse de ideal, ser abordada con ms detenimiento en el captulo siguiente de este trabajo, bastando ahora con decir que el detallado examen que de una organizacin debe hacerse a la hora de implantar un sistema de contabilidad analtica, la conjuncin de finalidades que en muchos casos
planteara ese sistema en relacin con el de indicadores, la necesidad de adaptacin
de los sistemas de gestin de la organizacin para satisfacer las demandas del sistema de costes, etc., tienen como consecuencia que la informacin a tratar por el sistema de indicadores pueda poseer un grado de elaboracin que no haga necesario desarrollar un complicado proceso de tratamiento de esa informacin.
Con lo dicho hasta ahora se ha limitado el desarrollo del proceso informtico a
su mnima expresin (12).
En el punto medio del espectro de posibilidades podran situarse aquellas organizaciones que sin contar con sistemas de contabilidad analtica suficientemente desarrollados, o que directamente no poseen sistema de contabilidad analtica, s cuentan
con sistemas de gestin suficientemente evolucionados.
En esos casos puede aventurarse que, siempre desde la perspectiva de modelizacin genrica que se plantea en este trabajo, esos sistemas seguramente sern capaces de ofrecer informacin relativamente elaborada, de tal manera que el desarrollo
informtico, que ahora s ser necesario abordar, posiblemente se pueda configurar
como un conjunto de operaciones aritmticas simples en las que, tal vez, el factor
ms importante sea el de tener que manejar elevados volmenes de datos.
En cualquiera de los dos casos sealados ese desarrollo informtico no debera
conllevar elevadas exigencias ni en cuanto al tiempo de su realizacin ni, consecuentemente, en relacin a su coste.
En el otro extremo del haz de posibilidades se encuentra el caso de organizaciones que no cuentan con sistemas desarrollados de gestin. Para estos casos, que, en
opinin de los redactores de este trabajo, son cada vez menos en el mbito de las organizaciones pblicas del Estado y posiblemente en el mbito de las Comunidades
Autnomas y de las Administraciones Locales ms importantes, antes de proceder a

(12) Lo dicho no quiere decir que no se diseen los modelos, operaciones aritmticas, etc., correspondientes. A lo que se hace referencia es a la posibilidad de no tener que realizar las programaciones complicadas, con el consiguiente coste y prdida de tiempo, que se produciran en otro caso.

116

la implantacin de un sistema de indicadores con las caractersticas que se han venido desarrollando, se deberan iniciar acciones que modernicen esos sistemas bsicos de gestin.
No obstante, la necesidad de conocimiento, aunque sea en su grado ms elemental, sobre las actividades, los objetivos y los correspondientes logros que se traducirn, evidentemente, en las consecuentes evaluaciones de todas las organizaciones
pblicas, lleva implcita la necesidad de abordar este caso concreto.
La solucin para las organizaciones de las que se est hablando pasa por alguna
de las siguientes posibilidades y por la recomendacin que al final se explicita:
a)

Actualizacin de los sistemas de gestin y desarrollo del sistema de contabilidad analtica en paralelo con el sistema de indicadores. Esta solucin es
la que habr de abordar con el transcurso del tiempo toda organizacin pero
no es una accin factible en el corto plazo, sino que supone el desarrollo de
la consiguiente planificacin de estrategia administrativa que se desarrollar en un intervalo de tiempo relativamente dilatado.
La necesidad de contar con un sistema de indicadores puede producir, eso
s, un interesante efecto catalizador que podra desencadenar en algunas organizaciones el abordar, definitivamente, la imprescindible modernizacin
de los sistemas de gestin.

b)

Desarrollo de un sistema de indicadores de gestin teniendo en cuenta las carencias de la organizacin, lo que conducira a la necesidad de una aplicacin
informtica muy compleja, con el consiguiente encarecimiento y retraso.

c)

Considerar a estas organizaciones como un conjunto en evolucin en el que

el desarrollo de un sistema de indicadores en un primer momento no sea
una opcin lgica y, como consecuencia, su sustitucin por anlisis concretos, puntuales, de acuerdo con las posibilidades reales de esos entes.

La recomendacin para las organizaciones citadas es, como se habr adivinado, la referida en ltimo lugar, y la forma concreta de abordar el problema
pasa, como consecuencia de la escasez de medios que suele acompaar a las organizaciones sealadas, para conseguir obtener indicadores con el grado de fiabilidad deseable, por el anlisis puntual, peridico, por parte de agentes externos a dichas organizaciones, por la creacin, en definitiva, de grupos
117

operacionales que puedan actuar en esos casos colmando las deficiencias estructurales que esos entes presentan.
Esos grupos podran estar integrados en organizaciones centralizadas, dependiendo de rganos como la Intervencin General de la Administracin del
Estado o la Intervencin General de las Comunidades Autnomas o bien de rganos formados mancomunadamente por varios entes.
Independientemente de lo dicho hasta ahora, es importante sealar que cualquiera que sea el modelo de desarrollo se deber posibilitar al mximo la explotacin
grfica del mismo, as como la realizacin de todo tipo de consultas puntuales, tanto
de los datos de entrada como de los propios procesos y, por supuesto, de los outputs
de informacin.

3.2.5.3. Determinacin del soporte tcnico necesario para procesar la informacin

Las cuestiones sealadas con anterioridad imponen la necesidad de contar con
un soporte, aunque sea mnimo, tanto de hardware como en su caso de software para
abordar convenientemente las necesidades que en cada caso se planteen.
Los problemas fundamentales, teniendo en cuenta las precisiones hechas ms arriba, se plantearn, posiblemente, en aquellas organizaciones que presenten un elevado
grado de descentralizacin (precisamente en aquellas organizaciones en las que el
anlisis de indicadores permitir obtener conclusiones, al menos ad intra, con una
potencialidad mayor, precisamente aquellas organizaciones en las que las posibilidades de comparacin se multiplican, a lo que cabe aadir que suelen ser organizaciones, como consecuencia de esa descentralizacin, que presentan un mayor grado de
inmediatez con el ciudadano), tales como, por ejemplo, las Comisaras de Polica, las
Oficinas del Instituto Nacional de Empleo, las Administraciones de Hacienda, etc.
Los problemas, permtase la insistencia, si se parte de los parmetros sealados en
el punto anterior no surgirn como consecuencia de lo costoso que resulte disear un
pequeo programa informtico o tener un equipo dedicado al mismo, sino que se
producirn como consecuencia de la necesidad de comunicacin por parte de las distintas unidades con lo que puede denominarse Oficina de Anlisis de Indicadores.
Esos problemas en unidades que por su propia importancia gozan de una cierta
autonoma de gestin seguirn producindose en tanto en cuanto debern producir
118

flujos de informacin en tiempo y forma que, adems del coste en s de la comunicacin, necesitarn de un soporte adecuado desde el punto de vista fsico.
Posiblemente ese problema, y en relacin con esas unidades muy descentralizadas, ser un condicionante importante que deber ser tenido suficientemente
en cuenta a la hora de determinar los correspondientes protocolos que sirvan de
base al flujo de informacin.

3.2.6. Proceso de discusin conjunta de los outputs de informacin con los

distintos niveles de usuarios y variaciones a establecer en el sistema
como consecuencia de los anlisis realizados
Una vez que se ha llegado a este punto podra decirse que el modelo estar cerrado: Se dispone de los inputs de informacin considerados como suficientes, se realizan los correspondientes procesos con la tecnologa adecuada sobre los mismos con
el objetivo de conseguir los correspondientes outputs que, en principio, son consecuencia de una demanda explcita o latente en relacin con los correspondientes
usuarios.
Es evidente que en el diseo de todo modelo se busca un cierto grado de optimizacin y ese grado de optimizacin pasa por determinar cul es la mejor solucin a
cada problema.
Cuando se est hablando de modelos de optimizacin en los que existe una demanda explcita la variable a tener en cuenta, la variable sobre la que se puede maniobrar, es la del diseo, en el sentido de conseguir la correspondiente eficiencia
cumpliendo las hiptesis demandadas de partida.
En el caso objeto de este trabajo debe tenerse en cuenta que la distinta procedencia
de los grupos de usuarios, adems del carcter implcito de las necesidades de informacin presente en alguno de esos conjuntos, hace que no pueda hablarse de una demanda de informacin tpica de una organizacin econmica, posiblemente haya que
hablar de una demanda mltiple, lo que no sera un problema especfico si esa demanda fuera homognea, el problema con maysculas es consecuencia de la heterogeneidad de esa demanda y de su carcter implcito.
En ese sentido debe tenerse en cuenta un riesgo cierto que consiste en la tendencia de los estamentos directivos (e incluso de otros estamentos ajenos a la organiza 119

cin) a reducir, a simplificar las variables, en este caso los indicadores, de manera
que un nmero muy limitado de datos, de informacin, permita un conocimiento de
una realidad que, desgraciadamente para este objeto, es muy compleja.
Ese aspecto puede conllevar el intento de simplificar perversamente el reflejo
de la realidad e implicar una tendencia al reduccionismo excesivo en el diseo del
sistema y, sobre todo, del anlisis de los resultados.(13)
Tal vez el mejor antdoto, imprescindible en un mbito como el de los entes pblicos, contra esa tentacin sea, una vez que se ha llegado al diseo del modelo con
las connotaciones que se han venido sealando, proceder a la discusin del modelo
con los distintos destinatarios de la informacin.
Las consecuencias de ese anlisis previo a lo que es la autntica aplicacin del
sistema modelizado a una organizacin concreta debern tenerse en cuenta si se
quiere dar satisfaccin a los diferentes grupos implicados.
Pero, adems de esas discusiones previas al desarrollo e implantacin como
tal, en las que se estar discutiendo sobre un documento concreto, lo que, sin
duda, ayudar a expresar explcitamente las diversas necesidades, debe instituirse,
al menos en los casos en que la importancia de las actividades desarrolladas por la
organizacin as lo aconsejen, la realizacin de reuniones peridicas de los distintos usuarios de informacin con el objetivo de proceder a la crtica de los resultados, no desde el punto de vista de la eficacia o de la eficiencia de la organizacin,
aspecto que no est siendo tratado en este estudio, es decir, del anlisis de los indicadores, sino del grado de satisfaccin de las necesidades de demanda que los
usuarios manifestarn y que, sin duda, irn cambiando a lo largo del tiempo, muchas veces como proceso de realimentacin en funcin de la informacin que el
propio sistema ofrecer.
Se vuelve a insistir en la necesidad de considerar el sistema como un conjunto
armnico, que debe producir informacin til para los diversos usuarios y que, como
(13) Podran considerarse los sistemas de indicadores como sistemas DSS (en la terminologa de Gorry y
Scout-Morton: Decisin Support Systems) en el sentido de manejar un elevado volumen de informacin relevante para la toma de decisiones, pero precisamente ese volumen de informacin puede provocar un efecto rebote y orientar a ciertos estamentos hacia la simplificacin, buscando sistemas simplificados tipo cuadro de
mandos o accesos EIS. Posiblemente una combinacin de los dos factores, que en terminologa propia podra
definirse como profundidad de datos, seleccin de imgenes ser el ms adecuado, pero, independientemente
del uso en la realidad, el sistema debe ser lo ms completo posible, al menos, en su planteamiento.

120

consecuencia de esa armona, es capaz de adaptarse a las variaciones que sufra la organizacin tanto desde el punto de vista interno (que conllevar los cambios oportunos en
el sistema de indicadores), como en la variacin de las necesidades de demanda que se
vayan produciendo por parte de los distintos usuarios de informacin (debe tenerse en
cuenta que en un entorno como en el que se mueven los entes pblicos incluso los meros cambios polticos originan cambios en las expectativas sociales y esos cambios
pueden, qu duda cabe, determinar cambios en las necesidades de informacin).

3.3.

RESUMEN

En este captulo se ha tratado de sintetizar el conjunto de pasos o fases lgicas

que se debe desarrollar en una organizacin para implantar un sistema de indicadores.
Por supuesto, esa forma de actuar, como ha sido puesto de manifiesto repetidamente, implica un elevado grado de abstraccin como consecuencia del intento
de modelizacin, de generalizacin, que impide aportar soluciones concretas, soluciones que quedan ms en recomendaciones que en respuestas, pero que, a juicio de los componentes del grupo de trabajo, no disminuyen su valor en cuanto a
protocolo, a sistema de trabajo para abordar el problema que, en cada caso concreto, descender al nivel de lo real en el momento del clculo efectivo, pero que
siempre podr constituir un componente bsico como escenario referencial.
Los pasos o fases descritos han sido:
1.

Anlisis de la Organizacin y Definicin de Usuarios de Informacin

procedente del Sistema de Gestin de Indicadores

2.

Determinacin de los outputs de informacin del SIG

Contenido de la informacin
Soporte de la informacin
Periodicidad en la obtencin de informacin respecto a cada conjunto de
outputs y usuarios.
Control de Informacin producida por el sistema
121

3.

Determinacin de cules van a ser los inputs de informacin del sistema

Procedencia de los datos de entrada al sistema
Contenido de los datos de entrada al sistema
Soporte de los datos de entrada al sistema
Periodicidad en la obtencin de los datos de entrada al sistema respecto
a cada conjunto de inputs
Control de los datos de entrada al sistema

4.

Redefinicin del apartado 2-Outputs de informacin del sistema.

5.

Definicin de la infraestructura tcnico-administrativa que gestione el

SIG
Determinacin del rgano que se encargar de la gestin del sistema.
Definicin de procesos a realizar con la informacin entrante al sistema
para poder obtener outputs relevantes de informacin
Determinacin del soporte tcnico necesario para procesar la informacin.

6.

Proceso de discusin conjunta de informacin en relacin con los distintos niveles de usuarios. Variaciones a establecer en el sistema como consecuencia de los anlisis realizados.

Parece importante terminar este captulo resaltando el peligro de intentar configurar un modelo demasiado simplificado como punto de partida, como leit motiv determinante.
Aun teniendo en cuenta que en cada caso se deber realizar ese esfuerzo de
simplificacin es preciso recordar los peligros de las cifras desnudas y las interpretaciones simplistas. Incluso en el caso de que la realidad pudiera reconducirse
a muy pocos parmetros significativos para ciertos estamentos, si se produce un
descenso a travs de la estructura jerrquica de la organizacin se descubrir, ne 122

cesariamente, el aumento de la complejidad en cuanto, al menos, sumatorio de situaciones individuales ms o menos complejas, por lo que el modelo, si quiere dar
respuesta a todos los estamentos de la organizacin, a todos esos demandantes de
situaciones individuales de los que se est haciendo mencin, habr de contener
un conjunto de datos que, al menos cuantitativamente, va a ser complejo.
Para finalizar, es importante sealar la relativa simplicidad que, al menos desde el punto de vista de los procesos internos de datos, presentar la aplicacin informtica que sirva de soporte al sistema de indicadores.

123

4. CONDICIONES PREVIAS: LA CONTABILIDAD

ANALTICA COMO FUENTE DE INFORMACIN
PARA EL CLCULO DE LOS INDICADORES DE
GESTIN. RELACIONES CON EL PROCESO
PRESUPUESTARIO. LA UTILIDAD DE LOS
COSTES ESTNDARES Y SU IMPLANTACIN

4. CONDICIONES PREVIAS: LA CONTABILIDAD

ANALTICA COMO FUENTE DE INFORMACIN
PARA EL CLCULO DE LOS INDICADORES DE
GESTIN. RELACIONES CON EL PROCESO
PRESUPUESTARIO. LA UTILIDAD DE LOS
COSTES ESTNDARES Y SU IMPLANTACIN
Pgina

4.1. El Presupuesto y la definicin de un Sistema de Indicadores . . . . . . . . . . .

4.2. Contabilidad Analtica como fuente de informacin para el clculo de los
indicadores de gestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3. La utilidad de los Costes Estndares en relacin con los objetivos presupuestarios y su medicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

140

4.3.1. Concepto de Coste Estndar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.2. Clases de Costes Estndar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.3. El Proceso Presupuestario y los Costes Estndares . . . . . . . . . . . . .

142
142
143

4.3.4.1. Programas Presupuestarios (o unidades inferiores de referencia presupuestaria) definidos al mximo nivel posible
de desagregacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.4.2. Programas Presupuestarios (o unidades inferiores de referencia presupuestaria) definidos al mnimo nivel posible
de desagregacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.4. Los Sistemas de Costes Estndares como Indicadores de Gestin . . . . . . .
4.5. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.6. ANEXO II. SISTEMAS CLSICOS DE CLCULO Y ANLISIS DE DESVIACIONES EN
COSTES ESTNDARES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

127

129
134

143
144
145
148
151

4.1.

EL PRESUPUESTO Y LA DEFINICIN DE UN SISTEMA

DE INDICADORES

En este apartado se har referencia a una de las cuestiones fundamentales en relacin con un sistema de indicadores: el grado de consecucin de los objetivos presupuestarios.(1)
Siendo muy importante esa finalidad del estudio debe sealarse que, por supuesto, no
es la nica, sino que se persigue obtener un conjunto de informacin que cubra un espectro de necesidades mucho ms amplio que el planteado por el marco presupuestario.
Puede decirse que la obtencin de esa referencia presupuestaria ser una consecuencia de la definicin de un correcto sistema de indicadores pero no el objetivo
nico: se obtendr informacin relevante en relacin con el proceso presupuestario
como desidertum natural del sistema.
La importancia innegable, no obstante, de la referencia presupuestaria implica
que se tengan en cuenta algunas cuestiones que a continuacin se explicitan.
La nueva Ley General Presupuestaria orienta su marco de actuacin, de acuerdo
con el siempre deseado principio de eficiencia en la gestin de los recursos pblicos, hacia lo que se ha dado en llamar presupuestacin por objetivos. La introduccin, o, tal vez sea mejor decir, el mayor peso especfico que ahora adquiere la determinacin y, por consiguiente, el cumplimiento de objetivos, implica la necesidad,
como ya se coment con anterioridad, de contar con nuevas herramientas, con nuevos sistemas de informacin que permitan conocer cmo se ha desarrollado el proceso presupuestario, entendiendo tal proceso como el eje bsico, el hlito vital, de la
gestin econmica de los entes pblicos.
Sera errneo desconocer que la consecucin de objetivos concretos siempre ha
sido el punto bsico en la determinacin de la asignacin presupuestaria (otra cosa
(1) Evidentemente, esta intencin debe ser matizada por cuestiones que no se refieran solamente a lo que
desde una perspectiva intuitiva pudiera deducirse como mera comparacin sobre lo previsto y lo logrado,
sino teniendo en cuenta otra serie de aspectos (coste, calidad, efectos externos, etc.).

129

pudo ser su consideracin real o no desde un punto de vista prctico), aunque nunca
como ahora se ha incidido con la suficiente intensidad en la necesidad de calcular el
logro de esos objetivos, y es en ese aumento de intensidad donde se produce el cambio cuantitativo que origina una esencia, una cualidad diferente en el proceso y, lo
que es determinante a los efectos de este estudio, la necesidad de determinar el logro de esos objetivos y, en estrecha relacin con esa medicin del nivel de consecucin de objetivos, de su coste y calidad.
No es preciso repetir aqu los comentarios que anteriormente se hicieron sobre la heterogeneidad de los programas presupuestarios, sus vacos en ciertos componentes de sus costes, etc., pero s parece importante sealar la inexistencia o, al menos, las debilidades que presentan los sistemas de informacin
de una gran mayora de entes pblicos, lo que no desmerece los grandes avances
que se han producido en los ltimos aos, y que pueden condicionar la puesta
en marcha de un autntico sistema de presupuestacin por objetivos.
En ese sentido, uno de los primeros aspectos a tener en cuenta es la condicin
sine qua non de que las organizaciones que quieran contar con un correcto proceso
de presupuestacin por objetivos deban implantar sistemas de costes que, por el momento, se puedan calificar como suficientes desde el punto de vista de la Contabilidad Analtica.(2)
Por qu debe considerarse esencial la existencia de un Sistema de Contabilidad Analtica para la correcta implantacin de un sistema de presupuestacin
por objetivos?
La respuesta tiene en cuenta los aspectos ya sealados en relacin con la prctica
presupuestaria y, en el fondo, responde a la misma necesidad que en la poca de la
Revolucin Industrial sintieron los estamentos directivos de las empresas que desarrollaron estos sistemas: la necesidad de analizar, de segregar informacin respecto a magnitudes agregadas para poder discernir hasta que punto cada una
de las variables que componen esa agregacin acta en sentido positivo o negativo respecto al conjunto.
(2)

Se utiliza el trmino suficiente en el sentido de considerar que pueden existir diversas aproximaciones al clculo de costes o diversas orientaciones en ese clculo, por ejemplo, aplicar tcnicas de full costing
o de direct costing, pudiendo ser dichos clculos vlidos o no en funcin de las caractersticas de la organizacin concreta en que se apliquen.
Puede considerarse como documento esencial en este mbito el estudio Principios Generales sobre
Contabilidad Analtica de las Administraciones Pblicas IGAE 2004.

130

Merece la pena detenerse aunque sea brevemente en ese concepto de heterogeneidad, porque es el determinante en relacin con los problemas de medicin en todas sus facetas.
En efecto, ese carcter de heterogeneidad, habitual en las organizaciones que integran el Sector Pblico, pero no menos habitual en las grandes empresas del Sector
Privado, que se deriva de la complejidad de los entes en estudio, provoca problemas
estructurales en la concrecin de los objetivos.
El problema se agrava si se tiene en cuenta que estas organizaciones estn inmersas
en procesos presupuestarios en que se pretende determinar de manera agregada variables muy diversas.
No obstante, esa realidad, con todas las connotaciones de complejidad y agregacin referidas, es el sujeto de medicin y, en relacin con el objeto de estudio de
este documento, los indicadores de gestin, esa realidad compleja es la que hay que
tratar de modelizar.
Cuando en el primer captulo se hablaba de los conceptos generales sobre indicadores se haca referencia a las distintas posibilidades que desde el punto de
vista temporal poda presentar su clculo. Se hablaba de indicadores a priori
para significar la posibilidad de efectuar, en funcin de una serie de parmetros
de partida, la determinacin concreta de los logros a alcanzar por una organizacin.
En el proceso presupuestario se produce, como se ha venido comentando, un
proceso similar en el sentido de concretar las dos visiones del mbito en que se desarrollar la actividad productiva de las diversas organizaciones, el de los objetivos
a alcanzar y el de los recursos que se destinan a su logro.
Qu es, cmo podra definirse el concepto de objetivo presupuestario?
Qu relacin tienen los objetivos presupuestarios con el Sistema de Indicadores de Gestin?
Aunque ya debera haber quedado suficientemente claro con anterioridad, parece
conveniente insistir en la posible confusin entre los trminos indicador y objetivo.
En relacin con dicho concepto, y desde un punto de vista muy general, puede
decirse que objetivos de una organizacin son el conjunto de efectos deseados que
131

se pretende alcanzar como consecuencia de la actividad directa o indirecta de dicha organizacin.

En tanto en cuanto los objetivos se conviertan en una proposicin mensurable
constituirn un indicador de referencia, un indicador que marcar a priori el trmino de comparacin entre lo previsto y lo que luego se consiga.
En esa definicin sera conveniente incidir en el trmino deseados, en el sentido de que la definicin del conjunto de objetivos es consecuencia de un proceso racional que determina de manera consciente ese conjunto teniendo en cuenta, entre
otras cuestiones, el factor limitativo de los recursos con que cuenta la organizacin
(por ejemplo, pinsese en el caso de las posibles externalidades).
Por otra parte, sobre todo en relacin con las organizaciones a las que se refiere
este documento, deben distinguirse distintos niveles de determinacin de objetivos,
ya que stas no constituyen, en un gran nmero de casos, unidades aisladas en las
que, como ocurre en el sector privado, los intereses pueden segregarse de las del
resto de organizaciones, sino que esos objetivos, que pueden denominarse organizacionales, se enmarcan a su vez en otros de nivel superior, pudiendo llegar a constituir objetivos que trascienden el mero mbito particular convirtindose, confluyendo con otros, en grandes objetivos macroeconmicos.
Por otra parte, es innegable que las organizaciones que conforman el Sector de las
Administraciones Pblicas en sus distintas vertientes, Estatal, Autonmica y Local,
forman parte de lo que se podra denominar proceso presupuestario y, en ese sentido, sus objetivos vienen marcados, al menos en sus lneas maestras, por ese proceso.
Lo que se acaba de decir implica una serie de consecuencias en relacin con los
objetivos de estos entes.
En primer lugar habra que hacer referencia a las distintas connotaciones, y aun
plasmaciones, que del concepto objetivo presupuestario se utilizan. Con la finalidad
de centrar mnimamente tal cuestin podra considerarse como objetivo presupuestario toda definicin de resultados a alcanzar en el marco delimitado por el plazo en
que se ejecute dicho Presupuesto.
La anterior definicin entraa una serie de consecuencias, de aspectos, a tener en
cuenta, siendo probablemente el ms importante el de la consideracin de la posibilidad de que un objetivo se concrete en un quantum determinado, por ejemplo:
132

dotacin de 5.000 puestos de educacin preescolar en la provincia de Almera, o

que se manifiesten de una forma mucho ms abstracta: mejora de las dotaciones en
educacin preescolar en la provincia de Almera.
En el primero de los casos se contara con una concrecin del objetivo a lograr,
de tal manera que, sin entrar ahora en otras consideraciones sobre como se determina en la prctica esa dotacin de cada plaza, se podra comparar en un momento
dado lo realizado con lo planificado como previsin y determinar en qu medida se
ha conseguido el objetivo propuesto.
Ese objetivo propuesto se convertira de esa manera en un doble referente, gozando de la condicin de punto de llegada (de objetivo presupuestario propiamente
dicho) y suponiendo, al mismo tiempo, lo que se podra considerar un indicador a
priori de actividad, al que si se aadieran los referentes econmicos se convertira
en un medidor a priori de la posible eficiencia de la organizacin.
Pero, aun en el caso de que no exista esa concrecin como tal, en el caso de definicin de objetivo como elemento no cuantificado(3), esos objetivos abiertos o genricos se convierten en referentes a los que ajustar la trayectoria estratgica de las organizaciones que participan en su consecucin a travs de las acciones tcticas que
en cada momento se consideren convenientes. En todo caso, a travs de las correspondientes comparaciones entre distintos periodos, se dispondr de informacin,
ahora s, medible.
En segundo lugar, como se desprende de lo hasta ahora dicho, parece evidente que existirn objetivos presupuestarios a distintos niveles y que la consecucin de los del nivel superior debe, en principio, estar refrendada por la consecucin de los objetivos de nivel inferior, que se convierten, de esa manera, en
objetivos mediales, pudindose afirmar que, al menos desde la perspectiva terica que enmarca la actividad presupuestaria en cuanto a principios generales,
podra afirmarse que si se consiguieran todos los objetivos de nivel inferior se
habran conseguido, necesariamente, todos los objetivos de nivel ms agregado.
Cuestiones distintas son, por supuesto, las posibles dificultades de medicin en
los procesos de concrecin prctica de los objetivos en que incurran los diversos entes afectados, de tal manera que puedan existir inconsistencias, faltas de relacin,
(3)

Similares en su concepcin a lo que Johnson y Scholes denominan declaraciones abiertas respecto

a la misin de la corporacin en contraposicin a los objetivos cerrados.

133

entre los objetivos generales y su correspondiente especificacin en objetivos de nivel inferior.

No es la finalidad de este estudio efectuar una crtica a esas posibles perversiones del sistema, lo que no obvia la necesidad de que en cada caso concreto, para
cada organizacin que pretende implantar un sistema de indicadores, se haga necesario revisar todas las referencias que en cuanto a objetivos presupuestarios se plantean.
Resumiendo, el proceso presupuestario en el que se ve inmerso toda organizacin econmica compleja, aspecto que se agudiza en el marco de los entes a
los que este estudio se refiere, constituye un punto de partida en cuanto a medicin de indicadores tanto desde el punto de vista fsico como econmico.
El devenir de los procesos de ejecucin presupuestaria determinar en su
medicin concreta en qu grado se ha alcanzado el objetivo (indicador) de referencia.
Ese indicador/objetivo de referencia se podr configurar bien como una manifestacin concreta y explcita, inmediatamente comparable, o ser el resultado
de una idea que se manifestar en un conjunto, en una funcin de previsiones y
de sus correspondientes resultados, en definitiva, en una matriz de indicadores
que harn referencia a esa concepcin genrica.
En todo caso, una cuestin fundamental ser la de referenciar los indicadores
que se determinen con los objetivos (indicadores a priori) marcados para esa organizacin: el sistema de indicadores deber, como condicin necesaria, dar satisfaccin a esos procesos de medicin, o comparacin, del grado de consecucin
de objetivos.

4.2. LA CONTABILIDAD ANALTICA COMO FUENTE DE

INFORMACIN PARA EL CLCULO DE LOS INDICADORES
DE GESTIN
Tal y como se ha sealado en el punto anterior, debe constituir un axioma fundamental en la definicin del sistema de indicadores el que dicho sistema sea capaz de
medir el grado de consecucin de los objetivos presupuestarios que, se insiste,
constituyen a su vez una primera referencia, un primer indicador.
134

La consecucin de la informacin para proceder a efectuar dicha medicin se configura como condicin necesaria, mnima, del sistema de indicadores pero, no sera,
en absoluto, toda la informacin que se debe pedir a este sistema, como ha quedado
explicado ms arriba y como se seguir exponiendo a lo largo de este documento.(4)
En este trabajo se considera el proceso presupuestario como una variable fijada
de antemano sobre la que no cabe operar. La consecuencia lgica es que no se van a
hacer recomendaciones sobre las posibles mejoras, si existiera esa posibilidad, a desarrollar en los procesos presupuestarios, sino que en relacin con esos procesos el
sistema de indicadores debe tener la suficiente flexibilidad como para poder, en la
manera que en cada caso se establezca, emitir informacin suficiente para satisfacer
la comparacin.
Teniendo en cuenta las condiciones sealadas (los objetivos presupuestarios se
consideran variables independientes sobre las que no puede, si se permite la expresin, influir en cuanto a su concepcin el sistema de indicadores) el factor limitativo
que presente el conjunto de objetivos presupuestarios deber ser tenido en cuenta de
manera esencial a la hora de definir los indicadores en cada organizacin.
Teniendo en cuenta que, como se ha sealado anteriormente, existe una gran variedad de posibilidades en cuanto a la agregacin-desagregacin, participacin de
uno o ms entes, etc., de los programas presupuestarios, posiblemente la nica accin
vlida (que, adems satisface las necesidades de informacin sobre otros factores que
pueda presentar una organizacin) que puede emprender un ente en concreto es definir sus procesos de actividad con un grado de desagregacin suficiente como para
conseguir que mediante la realizacin de operaciones algebraicas simples se pueda
llegar a la consecucin del indicador, o, mejor, el haz de indicadores, que permita la
comparacin con el/los objetivos sealados en el proceso presupuestario.
Tanto el proceso presupuestario como el sistema de indicadores estn actuando
sobre la misma realidad, el ente y el conjunto de actividades que desarrolla. La inconsistencia, si como tal debe ser calificada la posible discrepancia que desde un
punto de vista terico se podra originar, vendra determinada por el diferente grado de agregacin que se producira en la definicin de variables a medir en uno y
otro proceso.
(4) Pinsese en ese sentido en la necesidad de incorporar datos sobre los procesos de formacin del valor,
referencias a la calidad, datos sobre escenarios alternativos, etc., todos ellos incluibles en un sistema completo de indicadores.

135

En efecto, las caractersticas del proceso presupuestario, a pesar de las evidentes

y cada vez ms rpidas mejoras, implican un grado de agregacin que no puede, o al
menos no est teniendo en cuenta con el mximo grado de detalle, los procesos de
formacin del valor en cada una de las unidades a las que viene referido, posiblemente porque actuar de otro modo implicara una disminucin de la operatividad
del proceso en s y, sobre todo, de su desarrollo de ejecucin, mientras que a la organizacin, y a muchos de los grupos de usuarios, les pueda interesar determinar con
un grado muy elevado de segmentacin los datos sobre indicadores.
De una manera grfica el sistema de indicadores y presupuestario se podr representar de acuerdo con el cuadro que se acompaa, que no pretende agotar posibilidades sino expresar algunas de ellas.

PROGRAMA PRESUPUESTARIO AAA

ACTIVIDAD A1
INDICADOR A1

ENTE X
RECURSOS

ACTIVIDAD A2
INDICADOR A2

OBJETIVO
A
INDICADORES
A:
A1UA2UA3

ACTIVIDAD A3
INDICADOR A3

ENTE Y
RECURSOS

INDICADOR B

ACTIVIDAD B
INDICADOR B

PROGRAMA PRESUPUESTARIO BBB

136

OBJETIVO B

Para conseguir informacin que garantice la posibilidad de llegar, mediante el

correspondiente sumatorio, a determinar el grado de consecucin del objetivo y,
por supuesto, de su correspondiente coste, parece imprescindible que la organizacin disponga de un sistema de contabilidad analtica.
Ahora bien, como se ha venido sealando, ese sistema de contabilidad analtica no slo sera necesario para conseguir informacin lo suficientemente desagregada como para poder garantizar la comparabilidad con el proceso presupuestario
independientemente de su grado de agregacin, sino que ese sistema ofrecer una
informacin ms completa tanto desde el punto de vista cuantitativo como desde
el cualitativo y el temporal.
En efecto, pinsese que la informacin a aportar por el sistema de contabilidad
analtica ofrecer informacin ms desagregada que el proceso presupuestario,
har referencia a las fases de formacin del valor en los procesos productivos y de
comercializacin de los bienes y servicios, permitir la determinacin de posibles ineficiencias en esos procesos independientemente de la eficiencia del resultado final, emitir informacin en periodos mucho ms cortos que el ejercicio presupuestario y, posiblemente uno de sus valores aadidos ms importantes,
incorporar datos que el proceso presupuestario tal y como est concebido en estos momentos en nuestro pas no incorpora (aspecto que podra contemplarse en
modelos de presupuestos de gestin), tales como los relativos a la amortizacin de
los costes del activo fijo empleados en los diferentes procesos productivos. Abordar, por supuesto, aspectos como el de responsabilidad con unas posibilidades inmediatas de respuesta que el proceso presupuestario (no es su objetivo) no aborda
con la misma intensidad ni consecuencias.
El sistema de contabilidad analtica se configura as como una condicin lgica(5) pero no suficiente para contar con un autntico sistema de indicadores, que
deber complementarse, al menos, con sistemas de evaluacin de calidad y, posiblemente, con evaluaciones de satisfaccin de los usuarios, internos o externos, de los
bienes y servicios producidos.
En relacin con ese sistema de contabilidad analtica no se van a describir sino
brevemente algunas de sus caractersticas, remitiendo a los pacientes lectores de
(5) Se utiliza este trmino y no el de condicin necesaria con el propsito de expresar la posibilidad de
que una organizacin pueda abordar la definicin de un sistema de indicadores sin contar expresamente con
un sistema de contabilidad analtica, pero sealando la inconsecuencia de esa forma de proceder.

137

este trabajo al documento Principios Generales sobre Contabilidad Analtica de

las Administraciones Pblicas, publicacin de la Intervencin General de la Administracin del Estado en que se contienen las lneas maestras que conformaran dicho sistema.
S conviene detenerse en algunos aspectos concretos en relacin con dicho documento y, sobre todo, con el denominado MODELO C.A.N.O.A. (Contabilidad
Analtica Normalizada para Organizaciones Administrativas) en que se plantean
desde una perspectiva prctica algunas cuestiones importantes en relacin con los
problemas de consistencia Proceso Presupuestario-Definicin de Objetivos-Indicadores y Medicin de Objetivos.
En ese sentido cabe decir que el modelo citado y, por supuesto, la aplicacin informtica en que se implementa, cumplen sobradamente los objetivos de informacin necesarios para conseguir esa comparabilidad de datos entre los sistemas de informacin presupuestaria y de indicadores de gestin.
En efecto, el sistema de contabilidad analtica C.A.N.O.A. posee las caractersticas de flexibilidad, adaptabilidad y potencia de segregacin necesarias para garantizar niveles de anlisis suficientes como para evitar cualquier situacin de heterogeneidad predefinida por el proceso presupuestario.
Recurdese que con ese calificativo de heterogeneidad se hace referencia a la
posibilidad de que el proceso presupuestario, al menos en el nivel de Programa, incorpore objetivos y/o acciones que no sean fcilmente individualizables(6).
En ese sentido, puede afirmarse sin temor a equivocacin alguna, que una organizacin que tenga implantado el sistema de contabilidad analtica propuesto por el
modelo C.A.N.O.A. podr, mediante las operaciones algebraicas simples oportunas,
reconducir fcilmente dicha informacin a datos utilizables por el sistema de gestin de indicadores en relacin con la informacin comparativa procedente del sistema de gestin presupuestaria.

(6) Se ha afirmado con anterioridad que el proceso presupuestario era asumido a los efectos de este estudio como una variable exgena, predeterminada, sobre la que no se poda influir, por lo que la variable
que debe ajustarse es la correspondiente a la informacin procedente del sistema de indicadores. Si la informacin procedente de dicho sistema se ha efectuado al mayor nivel de desagregacin posible, o, al menos,
a un nivel suficiente desde el punto de vista de las variables presupuestarias, la consistencia estar garantizada.

138

Debe precisarse, no obstante, que la informacin procedente del sistema de contabilidad analtica, del previsto por el modelo C.A.N.O.A. y por cualquier otro modelo,
es una informacin que no slo recoge datos de tipo fsico, sino que cuantifica los costes de la obtencin de esas unidades fsicas (bienes y servicios) de manera explcita.(7)
Una organizacin no necesitar un sistema de contabilidad analtica si quiere
comparar volmenes fsicos previstos en relacin con los realizados, pero ese anlisis no conseguir los niveles que un autntico anlisis de eficiencia puede producir,
y, para ello, s es imprescindible (o casi) un sistema de anlisis de costes.(8)
Existe, no obstante, una debilidad en relacin con el aspecto que se est tratando,
nsito en el modelo de costes propuesto, connatural al hecho de su consideracin
desde una perspectiva prctica, casi podra decirse sociolgica, de la realidad de
los entes en estudio: la ausencia de un mnimo desarrollo en relacin con los anlisis
de costes en las unidades integrantes del Sector de las Administraciones Pblicas
conllev a efectuar un planteamiento, posiblemente conservador pero no inoportuno, en que se planteaban esos modelos de costes basados en la tcnica de los costes
histricos.
Tal planteamiento se basaba en la necesidad de evitar posibles perversiones
del sistema a la hora de considerar cules eran los estndares ideales, problema que
se podra agudizar, al menos en algunos casos, en el momento en que se descenda
mucho en los procesos de segmentacin, y que podran ofrecer resultados relativamente perversos en los procesos administrativos puros.(9)
Cuando se est redactando este trabajo la situacin a analizar es diferente, y lo es
por la introduccin de dos nuevas variables que modifican ese planteamiento inicial,
variacin que, al menos en parte, ya se aventuraba(10) en el documento anteriormente citado sobre principios de contabilidad analtica:
(7) La anterior precisin se efecta a fin de evitar ciertas confusiones que se producen en el sentido de
considerar solamente las comparaciones simples previsto-realizado que a veces se efectan a la hora de realizar un anlisis de los logros de la accin presupuestaria: esa comparacin en trminos fsicos es til y
oportuna pero en ningn modo completa y analizables desde una perspectiva econmica.
(8) No est de ms insistir en que, adems del anlisis de eficiencia, ser preciso incorporar paulatinamente anlisis de calidad.
(9) Pinsese en las dificultades de definicin de un estndar en relacin con actividades como revisin de
expedientes administrativos en las que cada proceso entraa grados de heterogeneidad tan elevados que posiblemente ofrezca menos informacin su establecimiento que el no establecer dicho estndar de referencia.
(10) Ver Captulo 3, Pgina.35 Principios Generales sobre Contabilidad Analtica de las Administraciones
Pblicas Intervencin General de la Administracin del Estado. Ministerio de Economa y Hacienda. 2004.

139

1.

En estos momentos ya existen entes en los que se obtienen datos consistentes sobre costes de manera peridica, entre ellos se puede citar el Instituto
Nacional de Meteorologa (Direccin General del Ministerio de Medio
Ambiente), Instituto Nacional de Estadstica (Organismo Autnomo del
Ministerio de Economa y Hacienda), la Intervencin General de la Administracin del Estado, etc., es decir, ya existe experiencia en la implantacin y anlisis de sistemas de costes y, lo que es ms importante, cada vez
existen ms entes que efectan anlisis parciales de segmentos de la organizacin.

2.

Las variables presupuestarias en relacin con los objetivos constituyen una

constante referencial objetiva (no desde el punto de vista ontolgico de dichas variables) en relacin con los datos y los objetivos ad intra de la organizacin, es decir, se convierten en un estndar, en un referente necesario
que va a medir los logros alcanzados, exigiendo el estudio, la explicacin
de las correspondientes desviaciones.(11)

Lo dicho permite plantear la posibilidad, incluso la necesidad, de definir sistemas

de costes estndares en las organizaciones del Sector Pblico con el objetivo de perfeccionar dichos sistemas de costes, con las indudables ventajas que el anlisis de los
sistemas de costes estndares incorporan y, en el caso de este estudio, en el sentido de
permitir una integracin adecuada con los sistemas de objetivos presupuestarios.

4.3. LA UTILIDAD DE LOS COSTES ESTNDARES EN RELACIN

CON LOS OBJETIVOS PRESUPUESTARIOS Y SU MEDICIN
Antes de entrar en la consideracin concreta de las posibilidades que la utilizacin de sistemas de costes estndares implicar en la medicin de objetivos y en la
gestin general de las organizaciones integrantes del Sector Pblico, conviene recordar, siquiera brevemente, algunos de los principios bsicos de dichos sistemas.
En efecto, tradicionalmente los modelos de contabilidad de costes se dividen en
dos grandes grupos segn sus mtodos de valoracin:
(11) Para que se entienda puede hacerse una comparacin con el dato de produccin estndar que ofrece el fabricante de una mquina: como punto de partida no se discute la autenticidad de dicho dato, es el
referente de partida, y otra cuestin ser la explicacin concreta de las desviaciones que se produzcan. As
es como deben ser considerados los objetivos presupuestarios.

140

 Modelo de costes histricos.

Modelo de costes estndares.
Por otra parte cada uno de estos modelos permite el clculo de costes mediante
distintos mtodos pero teniendo presente que el primer modelo se basa siempre en
hechos econmicos ya acontecidos, es decir, en costes a posteriori, mientras que
el clculo de los costes estndares se caracteriza por estar basado en trminos de
previsin o lo que es lo mismo en el clculo de costes predeterminados, y que este
segundo modelo necesita recurrir al primero para conocer el grado y las causas de
desajuste entre la realidad y la previsin.
Como ya se ha comentado, en el momento actual el grado de implantacin de
sistemas de contabilidad analtica en el mbito de las Administraciones Pblicas es
an pequeo pero se ha avanzado sensiblemente con respecto a un pasado no lejano
con el desarrollo primero y la gradual implantacin despus, del Modelo CANOA
por parte de la IGAE. Junto a este modelo, sin duda alguna el de mayor relevancia,
algunas entidades han implantado sistemas propios de contabilidad analtica o al
menos cierto tipo de estadsticas que de algn modo actan como una contabilidad
de costes, con las carencias propias de sistemas que pretenden simplemente cubrir
un mnimo de necesidades, actuando en cierta medida como sucedneos de modelos
de contabilidad analtica, sin que deba entenderse tal afirmacin como algo peyorativo, antes bien, este tipo de acciones deberan entenderse como avances en el desarrollo de tcnicas de gestin aunque necesiten mejoras. Junto al desarrollo del modelo y de la aplicacin CANOA se han desarrollado determinados informes y
documentos entre los que destacan los Principios generales sobre contabilidad
analtica de las Administraciones Pblicas de reciente elaboracin y en el que han
colaborado personas de otras entidades pblicas.
Ahora bien, estos modelos de costes estn basados en costes histricos, no existiendo experiencias prcticas ni tericas en el desarrollo de sistemas de costes estndares aplicadas a las Administraciones Pblicas, y este ltimo aspecto, la escasez de
literatura pblica sobre costes estndares, debe ser subsanada en la medida de lo
posible, pareciendo este documento un marco adecuado para iniciar la introduccin
de los pertinentes conceptos, siquiera en su grado ms elemental, dedicando, sin
grandes pretensiones, unas pginas a recordar, a quin ello necesite, qu son los costes estndares, qu tipos puede haber, cuales son las ventajas que su uso proporciona as como una breve referencia a la naturaleza e importancia de las desviaciones
producidas. Todo ello es necesario porque, como ya se ha sealado, determinados
141

indicadores de gestin guardan una estrecha relacin con este tipo de costes y porque, como se ver ms adelante, el sistema de costes estndares permitir conseguir la
integracin de datos con los procesos presupuestarios en aquellos casos en que dichos
procesos, en su vertiente de objetivos, presenten un elevado grado de heterogeneidad
o, simplemente, de agregacin.

4.3.1.

Concepto de Coste Estndar

El coste estndar puede definirse como el establecido a priori, antes de que los
hechos econmicos acontezcan, calculado segn determinadas hiptesis de partida
que tienen en cuenta comportamientos internos del ente y de su entorno tales como
precios y cantidades de factores productivos consumidos en el proceso de produccin (entendido ste en un sentido amplio).
Se trata, en suma, de una tcnica mediante la cual se compara el coste de un producto, servicio o elemento que es considerado el normal, de acuerdo a unas determinadas condiciones, con su coste real, calculado ste a posteriori, una vez finalizado
el ejercicio econmico o el periodo concreto de estudio con el fin de poner de manifiesto posibles desviaciones, analizar sus causas y actuar en consecuencia.
El establecimiento de un sistema de costes estndares requiere efectuar tareas previas de planificacin de la produccin y de presupuestacin del Ente. Es decir, debern establecerse los canales y circuitos necesarios que generen informacin relativa a la actividad (cantidad, caractersticas), a los factores productivos que se van a
utilizar (en qu cantidades y cuales sern sus precios estimados) y a los tiempos necesarios para el desarrollo del proceso productivo.

4.3.2.

Clases de Costes Estndares

Se pueden establecer tres clases de costes estndares. La utilizacin de una u otra

clase o, su combinacin depender de los objetivos perseguidos por la organizacin,
as como del grado de perfeccionamiento en el suministro de informacin interna.
Estas clases a las que se hace referencia son las siguientes:
Coste estndar ptimo o terico ideal: se tratara del coste a perseguir, el
considerado como el mejor a incurrir por el Ente si la utilizacin de los recursos productivos fuera ptima. Supone que la organizacin estara traba 142

jando con la plena capacidad y con la mxima eficiencia en el consumo de

los factores. No considera la interrupcin del proceso productivo.
Coste estndar histrico: se calcula a partir de los datos obtenidos de los
costes histricos de perodos anteriores. Cunto ms larga sea la serie de estos costes ms se afinar a la hora de establecer este tipo de estndar.
Coste estndar normal: es calculado en funcin de lo que se consideran las
condiciones normales de produccin y consumo de recursos previstos para el
perodo.

4.3.3.

El Proceso Presupuestario y los Costes Estndares

Ya se ha hecho referencia anteriormente a la posibilidad de existencia de distintos niveles de agregacin de los programas presupuestarios, de tal manera que es habitual encontrar ciertos grados de heterogeneidad que pueden manifestarse bien de manera explcita en la propia definicin de objetivos, bien de manera implcita como consecuencia de
las distintas acciones que para su consecucin (de esos objetivos) se deben emprender.
En base a esas circunstancias podran establecerse dos casos extremos en los
procesos de definicin de objetivos desde el prisma presupuestario que se van a analizar a continuacin.
4.3.3.1. Programas Presupuestarios (o unidades inferiores de referencia presupuestaria) definidos al mximo nivel posible de desagregacin
En estos casos, que sin duda potencian extraordinariamente las posibilidades de
anlisis tanto desde el punto de vista presupuestario como de la gestin de las respectivas organizaciones, lo que ocurre realmente es que se habrn definido unidades de gestin similares a las que se habra llegado empleando las tcnicas de costes estndares.
Esos objetivos presupuestarios, y sus correspondientes actividades seran
los estndares de la organizacin.(12)
(12) Lo que no quiere decir que mediante esos estndares presupuestarios se est contemplado el modelo completo de esos costes, sino que el sistema de contabilidad analtica contemplar a la organizacin en
sus distintas facetas, analizando los procesos de formacin del valor, calculando las desviaciones no slo en
las actividades, sino tambin en los centros, ofreciendo informacin que plantear desviaciones de distinto
signo en unos periodos en relacin con otros, etc.

143

Esos estndares contemplaran una parte importante del conjunto de indicadores

de resultados de una organizacin, pero slo formaran una parte, trascendental sobre todo de cara a los grupos externos al ente, relativamente pequea del conjunto
de indicadores sobre los que debe trabajar la organizacin.
En todo caso, en esa situacin de profundizacin del anlisis presupuestario
podra decirse que ya existe, con las limitaciones descritas, una evaluacin de estndares para la organizacin.

4.3.3.2. Programas Presupuestarios (o unidades inferiores de referencia presupuestaria) definidos al mnimo nivel posible de desagregacin
En este caso la situacin es la inversa a la anterior, pudindose, a efectos de modelizacin, venir originada por dos tipos, al menos, de circunstancias: por una parte
porque la propia definicin de la unidad de referencia presupuestaria sea de por s
heterognea o no reducible a un solo factor de medicin y, por otra, porque en la definicin de esa unidad se haya optado por una agregacin superior a los niveles mximos de anlisis.
En cualquiera de los dos casos, con lo que se va a encontrar la organizacin (sus
responsables) es con la necesidad de referenciar acciones que podran denominarse
elementales con factores agregados de referencia:

PROGRAMAS
PRESUPUESTARIOS
PROGRAMAS
PRESUPUESTARIOS
CON DEFINICIN
ABIERTA DE OBJETIVOS

PROGRAMAS
PRESUPUESTARIOS
CON DEFINICIN
CONCRETA DE OBJETIVOS

OBJETIVOS

OBJETIVO
ABIERTO
A

MATRICES DE
INDICADORES
INDICADOR A 1
INDICADOR A 2
INDICADOR A N

OBJETIVO 1

INDICADOR 1

OBJETIVO 2

INDICADOR 2

..
.

OBJETIVO N

144

INDICADOR N

Por supuesto, en el caso definido como Programa con Definicin Abierta de Objetivos se deber dar un paso ms en el sentido de ponderar en qu medida cada uno
de los indicadores contribuye a la consecucin del objetivo presupuestario.
En estos casos se hace absolutamente imprescindible traducir, descomponer,
ese conjunto de objetivos a unidades elementales de medicin, a unidades mensurables a las que la organizacin pueda referir valor y, en ese sentido, la utilizacin de
sistemas de contabilidad analtica, con la recomendable incorporacin de anlisis de
costes estndares, se convierte en factor fundamental.

4.4. LOS SISTEMAS DE COSTES ESTNDARES COMO INDICADORES

DE GESTIN
Hasta ahora se ha hecho especial hincapi en el desarrollo de sistemas de costes
estndares como punto de conexin entre el presupuesto por objetivos y el proceso
productivo de la organizacin, no obstante, es evidente que, en relacin con el problema de determinacin de indicadores, la implantacin de sistemas de costes estndares abarca muchas ms posibilidades que la estricta de producir las relaciones con
el Presupuesto que se han descrito.
En efecto, la tcnica de los costes estndares llevada a sus ltimas consecuencias
permite la realizacin de un seguimiento permanente (o casi permanente) de la evolucin de los procesos productivos de la organizacin, aspecto ste que tambin se consigue con el anlisis derivado de sistemas de costes histricos, pero con el valor aadido,
con el importante elemento potenciador del anlisis, de poder ir determinando en cada
momento si la gestin de la organizacin responde a los parmetros de eficiencia, eficacia y economa fijados de antemano como referentes tcnicos de dichos valores.
Debe tenerse en cuenta, adems, que la confeccin de estndares va a venir relacionada con niveles de segmentacin de la organizacin muy superiores a los que se
puedan prever desde el punto de vista presupuestario, por lo que esa desagregacin
tanto desde el punto de vista orgnico como funcional permitir determinar de manera concreta no que la organizacin es eficiente o no en su consideracin global,
cuestin que tendr su importancia, sin duda, sino qu elementos, qu departamentos, qu actividades, qu conjuntos de procesos, qu objetos de coste, en definitiva,
han sido los causantes de las ineficiencias, ineficacias, etc.
Ese anlisis se conseguir a travs del estudio de las desviaciones.
145

En principio existirn tantas desviaciones como aspectos concretos se quieran

analizar, correspondiendo a los diseadores del sistema su definicin.
Debe researse que la tcnica adquiere pleno sentido cuando se utiliza para el
anlisis coyuntural de los procesos de la organizacin, analizando aquellos intervalos temporales que se refieran a los periodos menores posibles considerados como
significativos en relacin con los procesos de produccin del ente.
Como regla general de referencia podra sealarse como periodo significativo
para realizar estos anlisis un periodo mensual. Evidentemente esa generalizacin
debe ser entendida con todas las salvedades necesarias, debiendo ser la propia dinmica y las caractersticas estructurales de la organizacin los factores determinantes
del periodo relevante.
En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que las enormes posibilidades de informacin que presenta el anlisis producido por los sistemas de costes estndares
son utilizables, bsicamente, por los rganos de gestin de la propia organizacin.
Esa es su finalidad fundamental: servir de instrumento para la gestin interna. Ahora bien, la conjuncin, podra decirse la adicin, de una serie de datos utilizados
para la gestin interna va a poder ser utilizada, como ya se ha afirmado con anterioridad, para remitir informacin demandada por agentes externos a la organizacin,
como va a ocurrir con la comparacin con los objetivos presupuestarios, pero siempre como factor secundario en relacin con esas demandas. Es decir, la implantacin de sistemas de costes estndares se plantea no como una consecuencia de la
medicin de los objetivos sealados en los procesos presupuestarios, sino como una
necesidad de conocimiento por parte de toda organizacin moderna, necesidad que,
eso s, puede inducir el efecto catalizador que implican las nuevas tcnicas de presupuestacin.
El sistema de costes estndares permitir, mediante los anlisis coyunturales
sealados(13) tomar las decisiones oportunas en aras de conseguir restablecer los
parmetros de eficacia, eficiencia y economa requeridos.
El sistema de costes estndares permitir, por otra parte, incidir en dos importantes aspectos de la gestin de toda organizacin, aspectos que son tradicionalmente
(13) En este aspecto, como a lo largo de todo el trabajo est siempre presente la necesidad de contar con
un conjunto de informacin de indicadores que se comporta como un sistema y que, por tanto, es capaz de
ofrecer informacin relevante en tiempo y forma.

146

sealados como muy importantes(14) pero que no han gozado de una autntica instrumentacin, de una suficiente tcnica operativa:
Exigencia de responsabilidades respecto a las desviaciones sobre las previsiones.
Posibilidad, en ntima relacin con la cuestin anterior, de reaccin de la organizacin, posibilidad de efectuar las correcciones oportunas sin esperar al
cierre del ejercicio contable, al resultado final de los procesos de ejecucin
presupuestaria, etc.
Por supuesto, esas respuestas de la organizacin se pueden conseguir con sistemas de costes histricos, pero la posibilidad de contar con un antecedente de referencia como supone la utilizacin de la tcnica de costes estndares automatiza e incrementa las acciones correctoras.
Esos sistemas de costes estndares, entendiendo por tales tanto los referentes, su
determinacin, la forma de clculo de costes histricos, la interpretacin de las posibles desviaciones, etc. necesitan del correspondiente consenso por parte de los integrantes de la organizacin. En ese sentido, no es suficiente con la fijacin de estndares por parte de los estamentos directivos, sino que esa determinacin deber
contar con el suficiente respaldo objetivo (las bases de clculo debern ser realistas)
y subjetivo (de los estamentos implicados) como para permitir la efectiva asuncin
de responsabilidades.
Un aspecto fundamental, que ser tratado ms extensamente en su momento, es
el relacionado con la posibilidad, al menos en ciertos entes, de establecer lo que se
podra denominar indicadores centinela, pudiendo definirlos como aquellos parmetros que por su especial importancia en el proceso productivo de la organizacin
son sealados como especialmente relevantes, con lo que, si se combina esa tcnica
con la de los costes estndares, se podra empezar a hablar de desviaciones significativas a travs de las cuales se estableceran umbrales de reaccin, desviaciones
que, superando los lmites establecidos en la comparacin estndar-real, implicaran
la necesidad de que la organizacin, los estamentos implicados, proceda a determinar las causas de la situacin y, lo que es ms importante, que se produzca la reaccin que la situacin reclame.
(14) Valga como ejemplo la referencia de la exposicin de motivos de la nueva Ley General Presupuestaria al principio de responsabilidad de los centros gestores.

147

El aspecto concreto de los posibles protocolos de reaccin deber ser estudiado

cuidadosamente en las fases que se establezcan tanto en el diseo como en la de
control del sistema.
Naturalmente, esas actuaciones de reaccin pierden su razn de ser si se est pensando en un sistema de indicadores que trabaja con un elevado desfase temporal entre
los momentos en que se producen las situaciones y las valoraciones de esas situaciones:
en este caso, como en tantos otros, las posibilidades de reaccin por parte de la organizacin slo pueden resultar efectivas si se producen con un mnimo desfase temporal.

4.5.

RESUMEN

En este captulo se ha estudiado la necesidad genrica de que exista una integracin entre los sistemas de presupuestacin y gestin de indicadores (y, en general,
de todos los sistemas de gestin entre s) de la organizacin.
Esa integracin, lgica por naturaleza, encuentra uno de sus campos de accin
ms importante en el de control de objetivos presupuestarios. Ese, valga la redundancia, objetivo de medicin de los objetivos presupuestarios debe ser una condicin necesaria, un presupuesto de partida en la definicin del sistema de indicadores.
En ese sentido, los distintos planteamientos de partida entre los dos sistemas, de
planificacin presupuestaria y de indicadores de gestin podran, desde un plano terico, provocar inconsistencias entre ambos, debidas, fundamentalmente, al aspecto ms general, ms abstracto en cuanto a sus componentes, que suele estar
presente en el mbito presupuestario.
La superacin de esos distintos niveles de anlisis y, en su caso, de la heterogeneidad de las propuestas presupuestarias de objetivos se conseguir mediante el
anlisis detallado de las actividades de la organizacin y la correspondiente asignacin a cada una de ellas de una relacin con cada uno de los objetivos presupuestarios.
No obstante, esa medicin de los objetivos presupuestarios, con ser determinante, no es la nica que persigue un sistema de indicadores de gestin, por lo que sus
planteamientos deben ser mucho ms ambiciosos, sobre todo de cara a la gestin interna de la organizacin, no limitando, en modo alguno, el anlisis de las comparaciones con los objetivos presupuestarios las dems posibilidades de anlisis.
148

Tanto en uno como en otro caso ese estudio de las actividades, y no se olvide, de
los centros o lugares donde se producen los procesos de transformacin (en sentido
amplio) de la organizacin, implica, casi inevitablemente, la necesidad de contar con
sistemas de contabilidad analtica, cuestin que se ve agudizada si el sistema de indicadores se plantea no como un elemento de comparacin puntual referido a periodos
largos de tiempo, por ejemplo, el ao presupuestario, sino como un elemento de anlisis continuo, como uno de los factores esenciales para producir efectos de reaccin
por parte de los estamentos directivos y de responsabilidad de las organizaciones.
La utilizacin de tcnicas de costes estndares se configura como un elemento
potenciador de esas posibilidades de anlisis, a la vez que introduce un cierto automatismo en los protocolos de reaccin de las organizaciones, constituyendo, siempre que esos estndares estn ajustados a la realidad un factor determinante en la
formacin de los procesos decisorios de las organizaciones donde se apliquen. Por
otra parte, no es desdeable el paso cualitativo que hacia un presupuesto de gestin
conllevara la implantacin de la tcnica de los costes estndares.
Es importante sealar que, a pesar de la enorme potencia de anlisis que presentara un sistema como el descrito donde se utilizara la tcnica de los costes estndares, ese sistema de costes estndares no es el sistema de indicadores.
En efecto, en ese sistema de indicadores, aun en ese caso de aplicacin de sistemas de contabilidad analtica suficientemente perfeccionados, se necesita introducir
otros factores de medicin que no son proporcionados, al menos de manera explcita por dichos sistemas de contabilidad analtica, pudiendo sealarse como el factor
ms importante, posiblemente, el de la calidad.
Ya se coment en pginas anteriores la necesidad de contar en los anlisis de indicadores con este factor, a pesar de las dificultades de su medicin, dndose por
reiterado aqu lo que antes se dijo.
Para terminar, insistir una vez ms en que el sistema de indicadores incorpora
protocolos de obtencin de informacin, combinacin con datos procedentes de
otros sistemas, el referido factor de calidad, etc., que le diferencian expresamente
del sistema de contabilidad analtica, que, no obstante, se erige en uno de los fundamentales suministradores de informacin de ese sistema de indicadores.

149

4.6. ANEXO. SISTEMAS CLSICOS DE

CLCULO Y ANLISIS DE DESVIACIONES
EN COSTES ESTNDARES

4.6.

ANEXO. SISTEMAS CLSICOS DE CLCULO Y ANLISIS DE

DESVIACIONES EN COSTES ESTNDARES

El aspecto fundamental en el estudio de los costes estndares lo constituye el

anlisis de las desviaciones que se originan al comparar por diferencia stos, que se
recuerda, han sido estimados, con los histricos, es decir, los realmente producidos
en el perodo.
La aparicin de desviaciones puede implicar fallos internos de la organizacin
en su ms amplio sentido debidos a una deficiente planificacin o a hiptesis de partida desacertadas, pero tambin puede tener su causa en factores endgenos, en determinadas circunstancias imposibles de prever. Lgicamente, a averiguar sus causas, debern dirigirse los primeros esfuerzos de la organizacin para inmediatamente tomar las decisiones oportunas y tratar de corregirlas.
El nmero de desviaciones que se puede calcular al comparar el coste estndar y
el histrico depender tanto de las necesidades de informacin del ente como de las
posibilidades reales de ste para obtener la informacin necesaria de forma rpida y
fiable.
Las desviaciones pueden surgir en costes directos o en costes indirectos y van a
tener una doble componente, tcnica y econmica que deben analizarse por separado.
La desviacin tcnica o en consumo surge por comparacin entre el consumo
preestablecido y el real de los factores productivos utilizados en la produccin valorados al coste estndar, mientras que la econmica o en precio refleja las diferencias que se manifiestan al comparar el coste estndar del factor productivo y el
coste real del mismo.
Las formulas matemticas que reflejan lo anterior se concretan en las siguientes
expresiones:
Desviacin total = Qs Ps Qr Pr
Esta desviacin se descompone en las desviaciones tcnica y econmica sumando y restando Qr Ps a la expresin anterior:
Desviacin total = (Qs Ps - Qr Ps) + (Qr Ps - Qr Pr)
153

Quedando:
Desviacin tcnica = Qs Ps Qr Ps = (Qs Qr) Ps
Desviacin econmica = Qr Ps - Qr Pr = (Ps Pr) Qr
Siendo:
Qs = Cantidad estndar de factor productivo ajustada a la produccin real del ente.
Qr = Cantidad real de factor productivo consumido por produccin real total del
ente.
Ps = Precio estndar de factor productivo
Pr = Precio real de factor productivo
Grficamente:
Qr

Desviacin

Qs
Qs Ps=Coste estndar

Pr

Ps

Desglose de la desviacin.

Desviacin Tcnica
Desecon

Qr
Qs

Ps
154

Pr

Si Ps = Pr, la desviacin econmica es igual a cero y la tcnica sera la siguiente:

Qr

Desviacin Tcnica

Qs

Ps=Pr

Si Qr = Qs la desviacin tcnica sera cero y la econmica se representara de la

siguiente forma:
Qr=Qs

Desviacin
Econmica

Ps

Pr

Puede observarse en los ejemplos sealados que la descomposicin de las desviaciones podra hacerse cambiando los parmetros sealados:
Desviacin tcnica = Qs Pr Qr Pr = (Qs Qr) Pr
Desviacin econmica = Qs Ps - Qs Pr = (Ps Pr) Qs
Podra, en ese sentido, conseguirse un mayor grado de refinamiento aislando el
componente mixto de la desviacin (Qr-Qs) (Pr-Ps)
En el caso de los costes directos a las actividades el clculo de las desviaciones se
efecta individualmente por cada factor de produccin. En este sentido la literatura
sobre contabilidad analtica se centra en las desviaciones en materias primas y en
mano de obra directa, pero el sistema de clculo es el mismo para cualquier factor
de produccin y es el indicado ms arriba.
155

Sin embargo, cuando la cuestin se refiere a costes indirectos o indivisibles, debido principalmente al gran nmero de ellos que adquieren tal carcter, no es conveniente acudir al mtodo indicado, sino que se recomienda establecer un sistema de
clculo que, desechando el clculo factor a factor, acuda a los lugares donde tales
costes se han localizado, esto es, a los centros de coste.
Tambin las desviaciones en el caso de los costes indirectos presentan una doble
naturaleza, tcnica o en cantidad y econmica o en precio, teniendo adems presente que estas ltimas se pueden dividir en desviaciones en presupuesto y desviaciones en capacidad.
Para calcular estas desviaciones es necesario, previamente, obtener los llamados
coeficientes de imputacin y los precios unitarios.
El coeficiente de imputacin es el nmero de unidades de obra consumidas por
unidad de producto. La unidad de obra escogida es la que mide la actividad del centro de coste. Se distinguen dos tipos de coeficientes de imputacin:
Estndar (Cs), cociente entre el nmero de unidades de obra previstas para el
centro y la produccin prevista.
Real (Cr), cociente entre el nmero de unidades de obra reales del centro y la
produccin real.
En cuanto a los precios unitarios, stos establecen las correspondientes relaciones entre los costes de los centros, previstos y reales, con el nmero de unidades de
obra utilizados por esos mismos centros, tambin previstos por una parte y reales
por otra. Es decir:
Precio unitario estndar (Ps), cociente entre el presupuesto de cada centro y
el nmero de unidades de obra previsto utilizar en ese centro.
Precio unitario real (Pr), cociente entre los costes reales de cada centro y el
nmero de unidades de obra utilizadas realmente en esos centros.
Una vez que la entidad haya elaborado el presupuesto para cada centro de coste y
haya definido los coeficientes de imputacin como consumo unitario y determinado
los precios unitarios de los distintos consumos, se puede proceder al clculo de las
desviaciones en costes indirectos, que se dividen en tres componentes:
156

Desviacin en cantidad o en eficiencia. Mide la diferencia entre la actividad

estndar y real de cada centro de coste, para la produccin realmente obtenida, valorada esta diferencia al coste estndar de la unidad de obra del centro. Este es un concepto anlogo al de desviacin tcnica visto anteriormente, teniendo en cuenta que
el consumo ha sido sustituido por la actividad del centro de coste.
Tal desviacin (Dc) se expresara matemticamente de la siguiente forma:
Dc = ( (Xr . Cs) (Xr. Cr) ).Ps
Es decir: Actividad estndar para la produccin real actividad real para la
produccin real x precio estndar de la unidad de obra.
Siendo:
Xr, la produccin real.
Cs, el coeficiente de imputacin estndar.
Cr, el coeficiente de imputacin real.
Ps, el precio unitario estndar.
(Xr . Cs), mide la actividad que segn el estndar hay que realizar para alcanzar
la produccin realmente obtenida.
El objeto de esta desviacin es poner de manifiesto si para la actividad (produccin) real de la entidad se han utilizado ms o menos recursos (horas, por ejemplo)
de los presupuestados en el centro. Si la desviacin es negativa querr decirse que
los factores productivos se estn utilizando ineficientemente. Por el contrario, cuando la desviacin es positiva, se indica una efectividad superior a la prevista y medir
el ahorro de factores a precio estndar.
Desviacin econmica o en precio. Esta desviacin mide la diferencia, para
cada centro de coste, del precio estndar de la unidad de obra con el precio real de
dicha unidad de obra, todo ello teniendo en cuenta la actividad real del centro para
la produccin o actividad real del ente.
Es decir Dpr = (precio estndar de la unidad de obra precio real de la unidad
de obra) x n de unidades de obra reales del centro.
157

Esta desviacin se puede originar tanto en el precio de los factores, hablando entonces de desviacin en presupuesto, como en la produccin, con lo que se estara
ante desviacin en capacidad o actividad:
1.

Desviacin en presupuesto. Su objeto es poner de manifiesto si se ha cumplido o no el presupuesto fijado para cada centro. Se trata pues de comparar
el presupuesto de costes establecido en cada centro con el coste efectivo de
los mismos y la forma de hacerlo es calcular la diferencia entre los consumos reales a precios reales con el presupuesto elaborado para el centro.

Dp = Costes presupuestados para el centro costes reales del centro.

Es decir, en formulacin matemtica:
Dp = (Xs * Cs * Ps) (Xr * Cr * Pr)
2.

Desviacin en capacidad o en actividad. Cuando la desviacin econmica

tiene su origen en un efecto de la produccin del centro, se habla de desviacin en capacidad. El objeto de esta desviacin es medir la sobreaplicacin o subaplicacin de los costes fijos debido a la diferencia manifestada
entre la utilizacin real de factor productivo y la utilizacin prevista.

Da = (n de unidades de obra reales n de unidades de obra estndar) x precio

estndar para la produccin.
Es decir:
Da = (Xr* Cr * Is ) (Xs * Cs * Ps)
Si la desviacin es negativa significar que no se han cubierto todos los costes fijos que estaban presupuestados en el centro y la capacidad se ha infrautilizado. Por
el contrario, si la desviacin es positiva, significar que se han utilizado ms recursos de los presupuestados forzando la capacidad del centro. Puede, por ltimo, producirse una desviacin igual a cero lo que implica que la capacidad del centro se ha
utilizado conforme a lo previsto cubrindose todos los costes fijos.

158

5.

INDICADORES: ANLISIS Y DESARROLLO

DE INDICADORES BSICOS

5.

INDICADORES: ANLISIS Y DESARROLLO

DE INDICADORES BSICOS
Pgina

5.1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.2. El Conjunto de Indicadores de Referencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.3. La estructura de las Organizaciones como referente de los Indicadores de
Gestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.4. Los Indicadores de Estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.4.1.
5.4.2.
5.4.3.
5.4.4.

163
164
167
169

Indicadores de estructura de Personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Indicadores de Estructura de Inmovilizado Tcnico . . . . . . . . . . .
Indicadores Relacionales de Estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Aspectos a destacar relativos a los Indicadores de Estructura . . . .

171
178
197
198

5.5. Indicadores de Proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

200

5.5.1. Indicadores de Medios de Actividad (Produccin) . . . . . . . . . . . .

201

5.5.1.1. Indicadores de Medios de Actividad (Produccin) referidos

a Factores Fijos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.5.1.2. Indicadores de Medios de Actividad (Produccin) referidos
a Factores Variables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.6. Indicadores de Resultados de Actividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.6.1.
5.6.2.
5.6.3.
5.6.4.

203
208
223

Indicadores de Eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Indicadores de Eficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Indicadores de Economa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Indicadores de Calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

223
230
240
250

ANEXO I. DETERMINACIN DE FACTORES FIJOS Y VARIABLES . . . . . . . . . . . . . . . .

253

ANEXO II. RELACIN DE ELEMENTOS DE COSTE SEGN EL DOCUMENTO DE PRINCIPIOS GENERALES DE CONTABILIDAD ANALTICA DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
......................................

263

161

ANEXO III. GUA

PRCTICA PARA LA IMPLANTACIN DE INDICADORES DE GESTIN EN ENTIDADES PBLICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

162

271

5.1. INTRODUCCIN
Antes de empezar con este captulo parece oportuno hacer una serie de advertencias previas sobre su contenido en relacin con los aspectos, bsicamente tericos,
que se han descrito en las pginas anteriores.
En ese sentido es importante insistir en dos ideas, las dos ideas que conforman
el sustrato estructurador del documento:
1.

El objetivo que se pretende no es tanto confeccionar una lista ms o menos

extensa de indicadores como ofrecer vas de accin, posibles caminos, abrir,
en definitiva, posibilidades, plantear interrogantes ms que responder preguntas concretas o dar soluciones definitivas.

2.

No obstante, supondra, probablemente, un cierto grado de frustracin que

el documento se mantuviera en unos niveles de inconcrecin que se refirieran solamente a planteamientos tan tericos que no supusieran avances evidentes(1) en el desarrollo inmediato de las tcnicas que se describen.

Como consecuencia, se pretende a partir de este captulo avanzar, al menos unos

pasos, en la aplicacin prctica de lo que hasta ahora se ha dicho.
Se debe tener en cuenta, como parece evidente, que el descenso a la realidad
del estudio no puede ir ms all de un esbozo de los problemas que, en cada caso,
debern ser abordados por los entes concretos, o los conjuntos homogneos de ellos,
de acuerdo con los protocolos que en cada caso se establezcan.
S parece, en contrapartida, oportuno incluir, tanto en ste como en los captulos
posteriores, un conjunto de indicadores bsicos, lo que podra denominarse una batera
de indicadores homogneos, que luego darn lugar a un cuadro resumen dotado de la
misma similitud, y al esbozo de tcnicas generalizables de control de informacin.
(1) Aun en el caso de que slo se ofreciera un contenido terico se considera que es importante reunir en
un documento oficial y de fcil acceso un importante conjunto de infornacin terica en un campo novedoso para los tcnicos de las Administraciones Pblicas.

163

Se perseguir, de esa manera, conseguir un cuadro referencial bsico de indicadores que se plantea como un mnimo de informacin entre las casi infinitas posibilidades que existen y que, independientemente de los desarrollos, ajustes o variaciones que se establezcan en cada caso concreto, podra constituir un elemento bsico
de anlisis, de comparacin en los casos en que sea posible, para el conjunto de las
organizaciones pblicas.
Es posible que, al menos en ciertos casos, las esperanzas de los estudiosos de este
documento no se vean colmadas en su totalidad como consecuencia de la necesaria
abstraccin a la que ste se ve abocado en funcin de la amplitud del campo de operaciones, procurndose insistir, para evitar esa sensacin, en la introduccin de los
ejemplos que se consideren oportunos.
En definitiva, sobre la base de la clasificacin de indicadores detallada en el
captulo 1, este captulo tiene por objeto estudiar diversos tipos de indicadores
orientados especficamente hacia la toma de decisiones de gestin. No se trata aqu
de incluir indicadores nuevos, ni por su denominacin ni tampoco por su forma de
clculo, sino ms bien de definir clases de indicadores cuya relevancia para la toma
de decisiones de gestin ser funcin de la representatividad y fiabilidad de la gama
de indicadores descrita en dicho captulo.

5.2. EL CONJUNTO DE INDICADORES DE REFERENCIA

Una primera cuestin a decidir es la eleccin sobre qu indicadores o qu tipos de
indicadores son los ms tiles dentro de las posibilidades que se explicitaron en los
captulos anteriores.
Dentro del amplio marco de opciones y, recurdese, con un planteamiento de mnimos en cuanto a las posibilidades que en cada caso particular se establezcan, parece conveniente que en todo informe agregado relativo a indicadores de gestin se
haga referencia al menos a dos tipos bsicos:
1.

Indicadores de Estructura

2.

Indicadores de Proceso

Como se ver ms adelante, en relacin con los indicadores de proceso se plantear

una doble visin de los mismos, el anlisis previo basado en costes estndares (en algu 164

nos casos sera mejor hablar de costes a priori como concepto ms genrico, reservando el trmino estndar para aquellos casos en que realmente se puede hablar de
un referente contrastado) y el anlisis a posteriori, basado en la realidad de lo que ha
ocurrido en el proceso con las consiguientes operaciones de comparacin entre lo intentado y lo conseguido.
Ese nivel de referencia del que estamos hablando podra resumirse en:
INDICADORES DE ESTRUCTURA
INDICADORES DE PROCESO
CLCULOS
PREVISTOS

CLCULOS
PREVISTOS

ESTUDIO DE DESVIACIONES

En el tipo de anlisis que se comenta se est estudiando la organizacin, cada organizacin en su caso, con la ptica de su consideracin como un compartimento estanco, que, no obstante, representara, si se pudieran cumplir las posibilidades de
anlisis que van implcitas en ese planteamiento, un conjunto de informacin que
permitira un anlisis mucho ms completo y sistemtico del que ahora disponen la
mayora de los entes a los que se dirige este documento.
Todo ello sin perjuicio de que los indicadores de efecto o impacto y aquellos
otros referidos al entorno socioeconmico de la entidad podran aportar informacin
adecuada para ayudar a interpretar correctamente el significado de los indicadores
cuantificados.
Pero es evidente, como tambin se seal en su momento, que los entes que
componen el Sector Pblico se encuentran inmersos en un mundo econmico que
podra, a los efectos que aqu interesan, dividirse en un mundo interno del propio
Sector Pblico y en un mundo externo al mismo. En definitiva, dichas organizaciones participan en (y tal vez podra decirse de) un entorno y a ese entorno es imprescindible tambin referirse.(2)
(2) No se est haciendo ahora referencia al entorno en el sentido de medicin, de obtencin de indicadores
sobre los efectos. positivos o negativos, que puedan tener las actividades de los entes en relacin con el mismo,
sino en el sentido de su inclusin en un conjunto de variables econmicas y relacionales que les afectan.

165

En efecto, los datos sobre indicadores de una organizacin concreta son muy importantes, sobre todo para los estamentos gerenciales o de responsabilidad poltica
de la misma, pero se enriquecen extraordinariamente a travs de un proceso de comparacin.
Ese proceso de comparacin, que comprender aspectos incluibles en tcnicas de
benchmarking y de outsourcing (externalizacin de servicios), permitir enmarcar
los datos de un ente concreto en una realidad econmico-social que podr aumentar
sus opciones de anlisis.
En consecuencia con los valores referenciales mnimos de los que ahora se
est hablando, no parece oportuno introducir necesariamente la posibilidad de comparar entes heterogneos, tanto en su composicin como en sus actividades, por lo
que no se incluir la referencia a esos entes tanto del mismo Sector Pblico como
ajenos a l. Tampoco parece oportuno al nivel de desarrollo en la aplicacin de estas
tcnicas y, sobre todo, del nivel bsico del que se est hablando, efectuar comparaciones con entes ajenos al Sector Pblico que realicen actividades similares.
Valga como ejemplo de lo que se est diciendo la posible comparacin entre
Universidades Pblicas entre s (recomendable con todos los matices que haya que
establecer en esas comparaciones, que se manifestarn ms que en la misma comparacin en la explicacin de las diferencias) y la comparacin Universidades Pblicas-Universidades Privadas (las distintas reglas de juego, si se permite la expresin resuntiva de la diversidad, implican que el esfuerzo comparativo posiblemente
no lo haga conveniente en esta primera etapa).
En efecto, la actividad pblica rene una serie de requisitos que no se dan en la
actividad privada. As, la gerencia de una Universidad Pblica puede considerar
muy importante efectuar un anlisis concreto de sus datos comparndolos con datos
similares de una Universidad Privada, o el Director del Parque Mvil del Estado
puede considerar relevante comparar cuanto costara prestar un servicio determinado actualmente realizado pblicamente si se impartiera acudiendo al Sector Privado y obtenerse en ambos casos conclusiones determinantes, pero lo que se indica es
que, al menos en la generalidad de los casos, dichas comparaciones pueden presentar sesgos tan importantes, la informacin procedente de entes del Sector Privado
puede ser tan escasa(3), que dicha comparacin podra ocasionar ms desventajas

(3)

Debe tenerse en cuenta que dicha informacin puede ser de carcter confidencial.

166

que beneficios. Por otra parte, a nadie se le escapa la dificultad de establecer comparaciones cuando se introducen factores de evaluacin de calidad o la diferencia
de partida que representan las restricciones legales, por ejemplo las presupuestarias, impuestas a los entes pblicos.

5.3. LA ESTRUCTURA DE LAS ORGANIZACIONES COMO

REFERENTE DE LOS INDICADORES DE GESTIN
En toda organizacin productiva existen unas situaciones de partida que delimitan las posibilidades de actuacin de dicha organizacin. Las posibilidades de accin de las organizaciones en relacin con dichas estructuras pueden considerarse limitadas en el corto plazo, lo que, evidentemente, no implica que en un plazo
relativamente largo no exista una reaccin ante situaciones que se produzcan
como consecuencia de una descompensacin entre las estructuras y las producciones, o mejor, entre las estructuras y los mercados.
En el caso de las organizaciones econmicas que componen el Sector Pblico,
sobre todo en las que pueden incluirse en el Subsector de las Administraciones Pblicas, esas posibilidades de variacin de las estructuras se encuentran limitadas por
las caractersticas de los factores de produccin que las componen.
Por otra parte, en el mbito de las Administraciones Pblicas se produce la circunstancia del sometimiento de dichos entes a un proceso presupuestario(4) que puede calificarse de elemento referencial determinante y que se encuentra en ntima relacin con la estructura de cada ente, por lo que las posibilidades de accin
gerencial concreta sobre esas estructuras se encuentran, otra vez, limitadas.
A reflejar la situacin concreta en relacin con ese entramado fijo, entendiendo por tal el conjunto de factores invariables a corto plazo que compone la estructura de un determinado ente, con las connotaciones que se reflejarn oportunamente,
van referidos los denominados en este estudio indicadores de estructura, que se estudian a continuacin y pretenden, como ocurre con el resto de indicadores, ofrecer
una visin sinttica de la realidad de las organizaciones a que van referidos.

(4)

En toda organizacin econmica de una cierta entidad se produce el sometimiento a procesos presupuestarios si bien en las organizaciones tpicamente empresariales, tanto pblicas como privadas, las posibilidades de adaptacin del presupuesto, en definitiva, el grado de exigibilidad del mismo, no pueden compararse con las que se establecen en el caso de las Administraciones Pblicas.

167

Como se indicaba en pginas anteriores, es necesario que el primer paso, posiblemente ineludible, para contar con un correcto sistema de indicadores de gestin
consista en el anlisis de la organizacin.
En efecto, sin proceder a dividir en segmentos productivos, orgnicos, etc., el
ente, sin proceder a su diseccin, no ser posible llevar a sus ltimos extremos la
potencialidad que el uso de un instrumento como el anlisis de indicadores procura.
Sin insistir especialmente en este momento (por haberlo hecho con anterioridad
en esta materia) en la segregacin de la organizacin, conviene recordar que los datos para el anlisis deben venir referidos tanto a sus componentes orgnicos como
funcionales, dicho en otras palabras, deben identificarse los centros productivos y
los procesos y, como consecuencia, las actividades y los productos realizados por la
organizacin.
A esos elementos de las estructuras orgnica y funcional se van a referir los indicadores de estructura y de proceso.
Independientemente de otras connotaciones que se comentarn oportunamente,
pueden considerarse unos niveles mnimos de desagregacin desde el punto de vista
del anlisis orgnico, en los que, necesariamente, deben situarse los entes componentes
de las Administraciones Pblicas.
Ese nivel podra ser el de Subdireccin General o asimilado como elemento operativo bsico, al menos en el caso de la Administracin del Estado.
Por supuesto, en cada ente existirn niveles operativos bsicos, por ejemplo, en
una Universidad podra ser un Departamento, hacindose aqu referencia al conjunto de Ministerios y Organismos Autnomos.
Es fundamental que quede especialmente claro que ese nivel que aqu se propone
como bsico no impide, de ninguna manera, la conveniencia e incluso la necesidad
de que se profundice en la correspondiente segregacin en cada ente concreto, donde
se tendrn en cuenta las circunstancias particulares de cada caso. Aqu lo que se est
definiendo es un nivel bsico normalizable al que, necesariamente, se tendr que
ofrecer informacin por parte de los responsables de los sistemas de indicadores.
Desde el punto de vista de la actividad la cuestin puede ser ms discutible, debindose sealar, en todo caso, que el proceso de desagregacin deber venir referi 168

do, ineludiblemente, al mximo nivel de desagregacin al que se haya realizado la

elaboracin del presupuesto en cada ente concreto(5).

5.4.

LOS INDICADORES DE ESTRUCTURA

Los indicadores de estructura hacen referencia a aquellas variables significativas que manifiestan cul es la organizacin de un ente determinado y de qu medios
se dispone para la realizacin de las actividades que le sean encomendadas.
Por supuesto, los indicadores de estructura no ofrecen ms que una imagen relativa de la organizacin, no expresan ms que una fotografa de una situacin concreta en un momento determinado (se incluiran as en los denominados en pginas
anteriores indicadores puntuales), contraponindose esa imagen especfica con las
posibilidades que un anlisis dinmico, una pelcula por seguir con los trminos
visuales, conseguira.
El anlisis de estructuras viene a expresar los medios con los que cuenta la organizacin para desarrollar su actividad independientemente (esta afirmacin debe ser
entendida con las correspondientes matizaciones) de las variaciones coyunturales de
la produccin.
Ese anlisis de estructuras alcanzar mayor importancia en el momento en que se
pueda comparar con otras situaciones de la organizacin en un anlisis de series
temporales.
El significado pleno de los anlisis de estructuras se manifestar en el momento
de poner esas estructuras, mediante los correspondientes anlisis de procesos, en relacin con la actividad del ente en estudio, pudiendo conducir a lo que en su momento se denominar anlisis (indicadores) de subactividad como una de las expresiones determinantes de la eficiencia planificativo-productiva de las organizaciones.
En el sector de las Administraciones Pblicas, aunque pueda resultar llamativo
para personas no relacionadas especialmente con ese mbito, existe un desconocimiento, que puede considerarse muy extendido, en relacin con esos componentes
(5) Por supuesto, el nivel de desagregacin de estos indicadores y de cualesquiera otros vendr condicionado necesariamente por las necesidades informativas de los distintos usuarios como se ha establecido con anterioridad..

169

estructurales, no tanto en cuanto a un desconocimiento sobre, por ejemplo, las unidades que componen un ente concreto, sino sobre los medios que en ellas se integran y, lo que puede ser determinante, no se producen informes peridicos sobre las
correspondientes situaciones a lo largo del tiempo: no es habitual la obtencin de
informacin peridica (protocolizada, podra decirse) de los componentes
estructurales de la organizacin.
En ese sentido, a pesar de lo elemental que puede ser un anlisis de datos puntuales, de indicadores de estructura en una organizacin, parece un paso ineludible su
consecucin, considerndose imprescindible que deba ser abordado por los diferentes entes de manera inmediata.
Cules deberan ser los componentes, cules deberan ser, en suma, los indicadores de estructura?
Pueden considerarse como datos bsicos a este respecto los referidos a los siguientes factores:
1.

Factor Humano

2.

Inmovilizado Tcnico

Cada uno de esos datos va a expresar la situacin en un momento determinado

en cada organizacin, pero, en mbitos complejos como son los correspondientes a
los entes a los que este documento se dirige, resulta lgico pensar que no pueden
bastar los indicadores referidos solamente al conjunto de la organizacin.
En efecto, ya se indicaba ms arriba la necesidad de que el primer paso, posiblemente ineludible, para contar con un correcto sistema de indicadores de gestin pase
por el anlisis de la organizacin entendiendo el concepto anlisis en el sentido
tanto de explicacin de la misma como de su divisin en segmentos significativos.
As pues, cada uno de los elementos sealados como determinantes, trabajo y capital por mantener una denominacin clsica, debe referirse a los segmentos orgnicos y funcionales determinados en cada organizacin y de su estudio deben derivarse las consecuencias que en cada caso procedan.
Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que el conjunto de las estructuras de las
organizaciones y de los medios a ellas asignados varan a lo largo del tiempo pu 170

dindose establecer, adems del anlisis puntual referido a un momento determinado, un anlisis que podra denominarse dinmico, poniendo en relacin tanto los
diversos indicadores entre s a partir de su evolucin a lo largo del tiempo, como las
relaciones de los mismos con otras variables a travs de los consiguientes indicadores complejos.

5.4.1.

Indicadores de Estructura de Personal

Tanto en ste como en los apartados posteriores debe recordarse que el conjunto
de indicadores que se explicita responde a dos tipos de hiptesis de trabajo: su caracterstica de normalizable en la mayora de los casos y su consideracin de elementos referenciales mnimos, en el sentido de que correspondera al nivel ms
agregado de informacin que en relacin con los mismos podra presentar una organizacin, siendo, por supuesto, deseable y en ocasiones imprescindible, proceder a
un desarrollo superior en el estudio de cada caso concreto.
No obstante su carcter de mnimo, el anlisis estructural de los datos relativos al factor humano representa un paso ineludible en el estudio de cada organizacin, como un componente determinante de la realidad, y de las opciones de las
mismas.
INDICADORES GENERALES DE PERSONAL REFERIDOS A LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ESTATALES
El nivel mnimo a incluir en cada caso har referencia a los tipos de personal
genrico incluidos en los Presupuestos Generales, con la divisin correspondiente
en Grupos o en cualquier otra nomenclatura que en cada caso as se haya determinado en dichos presupuestos, haciendo referencia como nivel bsico de aproximacin
al nmero de personas que en cada caso se encuentren asignados, no desde el punto
de vista de los citados presupuestos, sino de la realidad de cada ente concreto(6).
En efecto, puede ocurrir que, por diversas circunstancias, existan asignaciones
de personal determinadas que pueden no corresponder a la realidad, en esos posibles
casos se confeccionarn los correspondientes indicadores en funcin del personal
que efectivamente presta sus servicios en la unidad.
(6) Se pondrn de manifiesto en el correspondiente anlisis las discrepancias entre lo presupuestado
como situacin ideal a priori y la situacin real.

171

Indicadores de Personal del Ente XXX

NMERO TOTAL DE PERSONAS
NMERO DE ALTOS CARGOS
NMERO DE FUNCIONARIOS (A.E)(7)
NMERO DE FUNCIONARIOS GRUPO A
NMERO DE FUNCIONARIOS GRUPO B
NMERO DE FUNCIONARIOS GRUPO C
NMERO DE FUNCIONARIOS GRUPO D
NMERO DE FUNCIONARIOS GRUPO E
NMERO DE LABORALES
NMERO DE LABORALES FIJOS
NMERO DE LABORALES EVENTUALES(8)
NMERO DE LABORALES EN EL EXTRANJERO (Slo en ciertos rganos como, por ejemplo, el Ministerio de Economa y Hacienda o el Ministerio
de Asuntos Exteriores).
NMERO DE PERSONAL EVENTUAL(9)
Como primera aproximacin al problema, ese sera el nivel mnimo de referencia en relacin con el conjunto de una organizacin determinada.
(7)

En los presupuestos de Defensa adems de la separacin por grupos hay una categora propia: Sueldos
del grupo C y D de Tropa y Marinera Profesional tanto en las retribuciones bsicas como en las complementarias.
En varios ministerios aparece la categora de funcionarios en prcticas por ejemplo en los de Asuntos Exteriores y Cooperacin, Economa y Hacienda, etc.
(8) Dentro de esta categora aparece otra en El Defensor del Pueblo, la de Personal Laboral Contratado.
(9) En otros Ministerios u rganos aparece la clasificacin Otro Personal, por ejemplo en el Ministerio
de Justicia o en el Defensor del Pueblo.

172

Es evidente que un anlisis de este tipo, basado en estos indicadores de estructura,

adolece, ya desde su mismo planteamiento de ciertos problemas que pueden considerarse como gruesos, derivados de la falta de homogeneidad de sus componentes.(10)
En efecto, en ese conjunto de individuos pueden existir situaciones diversas que,
en su mismo origen, determinen la falta de rigor en las posibles deducciones.
Se hace necesario, de esa manera, introducir el concepto de persona equivalente,
cuyo desarrollo en profundidad puede encontrarse en el Documento de la Intervencin
General de la Administracin del Estado titulado PRINCIPIOS SOBRE CONTABILIDAD ANALTICA DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS, bastando
decir ahora que con dicho concepto se hace referencia a la necesidad de homogeneizar
datos en funcin de lo que se considera un trabajador medio respecto a su jornada laboral, resultando evidente que no es lo mismo estar hablando de un nmero elevado de
personas prestando sus servicios en una organizacin determinada en rgimen de media jornada que ese mismo nmero de personas en rgimen de jornada completa.
Por supuesto, la clasificacin anterior, tal como ocurrir con la gran mayora de
los indicadores que se mencionen en este documento, deber, adems del nivel general o ms agregado al que se ha hecho referencia: el ente o la organizacin en su
conjunto, establecerse en relacin con cada una de las agregaciones que desde el
punto de vista funcional u orgnico se hayan establecido en cada sujeto.
Lo anterior quiere decir que esa misma estructura debe reproducirse, o tal vez
sea mejor entender que el conjunto, el sumatorio de cada una de las estructuras individuales conduce al todo de la organizacin, en relacin con cada uno de los segmentos significativos que en cada caso se hayan establecido; al igual que el sumatorio de un conjunto de entes similares, por ejemplo, el de cada una de las
Administraciones de Hacienda dependientes de una misma Delegacin o el de las
Intervenciones Delegadas en Organismos Autnomos en relacin con la Funcin Interventora y de Control, representa para agrupaciones superiores de los mismos o de
las funciones por ellos desempeadas.
As, para cada centro de coste definido en una organizacin o para cada actividad
(o conjunto de actividades) significativa se establecern las clasificaciones y datos
(10) No obstante, incluso estudiando los datos de los indicadores sin depurar, de los anlisis secuenciales
por categoras o de la comparacin con otras organizaciones ya se podran obtener consecuencias significativas.

173

sealados anteriormente. Debe recordarse a este respecto que el nivel mnimo

sealado para el correspondiente anlisis es el de Subdireccin General o similar.
Parece evidente, por otra parte, que en el momento en que se hable de mbitos
diferentes a los de la Administracin Central pueden aparecer categoras distintas de
personal y su correspondiente diferenciacin respecto a los conjuntos referenciales
sealados.
En relacin con un mbito tan concreto e importante de entes como es el caso de
las Universidades podran establecerse las siguientes categoras:
Indicadores de Personal de la Universidad XXX
NMERO TOTAL DE PERSONAS
NMERO DE ALTOS CARGOS
NMERO DE FUNCIONARIOS
NMERO DE FUNCIONARIOS DOCENTES (A)
NMERO DE FUNCIONARIOS DOCENTES CON CARGO ACADMICO
NMERO DE FUNCIONARIOS DOCENTES
NMERO DE FUNCIONARIOS PERSONAL DE ADMINISTRACIN
Y SERVICIOS
NMERO DE FUNCIONARIOS GRUPO A
NMERO DE FUNCIONARIOS GRUPO B
NMERO DE FUNCIONARIOS GRUPO C
NMERO DE FUNCIONARIOS GRUPO D
NMERO DE FUNCIONARIOS GRUPO E
NMERO DE FUNCIONARIOS DEL CONSEJO SOCIAL
NMERO DE LABORALES
NMERO DE LABORALES FIJOS DOCENTES
NMERO DE LABORALES FIJOS CON CARGO ACADMICO
174

NMERO DE LABORALES FIJOS CONTRATADOS

NMERO DE LABORALES FIJOS PERSONAL DE ADMINISTRACIN
Y SERVICIOS
NMERO DE LABORALES EVENTUALES
NMERO DE LABORALES EVENTUALES
NMERO DE LABORALES EVENTUALES DEL CONSEJO SOCIAL
NMERO DE OTRO PERSONAL(11)
NMERO DE CONTRATADOS PERSONAL DOCENTE CON CARGO
ACADMICO
NMERO DE CONTRATADOS PERSONAL DOCENTE
Los indicadores descritos hasta este momento pueden ser calificados como propios de un nivel muy incipiente de anlisis, debiendo ser matizada dicha afirmacin
por la situacin real en que se encuentran muchos de los entes componentes del Sector Pblico en los que indicadores aunque sean tan elementales como stos suponen
un avance importante.
Desde un punto de vista de gestin productiva sera conveniente profundizar en
la anterior clasificacin distinguiendo entre dos conceptos bsicos en cuanto a la
clasificacin de las personas: los trabajadores directamente relacionados con la actividad productiva y los que se relacionan de manera indirecta con esa actividad.
Siempre que se introduce un nuevo concepto, una nueva divisin, en cualquier
mbito de estudio se corre el riesgo de crear zonas fronterizas, reas de interseccin en que puede resultar dificultosa la adscripcin a unos u otros grupos.
Como ejemplo de esa dificultad, implcita en todo anlisis, puede pensarse en el
caso de que el ente en estudio sea una determinada Direccin General.
En efecto, un primer problema a resolver sera la consideracin como elemento
operativo o directamente relacionado con la produccin del staff directivo a su ms
alto nivel: Director General, Secretara y Gabinete Tcnico.

(11)

Contratados en rgimen administrativo as como personal docente.

175

Podra aceptarse que el Director General formara parte del aspecto productivo
propiamente dicho, pero las dificultades empezaran con la unidad denominada Gabinete Tcnico y mucho ms acentuadamente con el personal de Secretara.
Si en vez de considerar el caso de la Direccin General en su conjunto se tiene en
cuenta el de una de sus Subdirecciones, el problema se reproduce en relacin con el
Subdirector y su personal de secretara.
Parece evidente que habra que optar por una solucin que deba ser seguida por
todos los entes que reproducen con los mismos o similares nombres las divisiones
orgnicas de la Administracin del Estado, proponindose desde este documento la
conveniencia de que la clasificacin de las personas desde el punto de vista de su inmediatez con las actividades productivas se efecte del siguiente modo(12):
Se proceder a una clasificacin en dos grandes grupos de las personas
que trabajan para cada centro:
Estructura Directiva y Administrativa General
Estructura Operativa
En la Estructura Directiva y Administrativa se clasificarn las personas que trabajan para los centros de Direccin, Administracin (Personal, Habilitacin, etc.) y de Servicios Generales.
Dentro de la Estructura Operativa se distinguir entre aquellos individuos que efecten las labores directas de produccin de aquellos otros
que realicen labores de apoyo a las directas y, a su vez, se distinguirn
los casos de las personas que conforman el entramado administrativo y
directivo a esos niveles.
Intentando ejemplificar lo hasta ahora dicho y refiriendo el caso al de una Direccin General de la Administracin del Estado, el Director General y su staff tcnico
y administrativo perteneceran a la denominada Estructura de Direccin y Administracin Generales, mientras que la Subdireccin General X pertenecera a la Estructura Operativa, y dentro de ella se incluiran el Subdirector General, la Subdireccin
(12) La recomendacin que aqu se contempla no deja de ser una de entre las varias posibilidades existentes, siendo tal vez ms importante que la adopcin de una concreta por parte de un ente la necesidad de
que todos los entes normalicen su informacin tanto en lo relativo a stos como al resto de los indicadores.

176

Adjunta y las correspondientes secretaras en los mbitos de la estructura administrativa y de direccin a ese nivel.
Para el caso de las Universidades que se han sealado como ejemplo de mbitos
productivos concretos pero con sujetos productivos diferenciados podra considerarse, por ejemplo, el Rectorado y los correspondientes Decanatos y staffs como
parte de las estructuras directivas y administrativas generales mientras que pueden
considerarse como parte de la estructura operativa los Departamentos, con los correspondientes Directores y staffs administrativos como parte de las correspondientes estructuras de direccin y administracin a ese nivel.(13)
No se escapa a los autores de este trabajo la simplificacin que la clasificacin
expuesta encierra, las dificultades para asignar en muchos casos a las personas a una
u otra clasificacin, pero parece igualmente importante realizar el correspondiente
esfuerzo que al plasmarse en los consiguientes informes de indicadores estructurales pueden dar, simplemente con esta visin tan poco sofisticada, si se permite la
expresin, con un grado de elaboracin tan simple, una base sobre la que empezar a
plantear diversas cuestiones sobre la realidad del ente.
En relacin con el periodo de obtencin de los datos referidos a estos indicadores
pueden sealarse dos momentos puntuales en que seran de obligada obtencin: al
principio y al final de cada ejercicio econmico y, en su caso, del ejercicio presupuestario si no coincide con el anterior.(14)
Por supuesto, tal y como se comprobar en el captulo dedicado a la obtencin de
informes en su aspecto concreto, un dato relevante ser la comparacin de las situaciones al principio y al final de cada ejercicio y, sobre todo, la explicacin de las diferencias ms importantes.
Debe volver a insistirse en que lo que aqu se est estableciendo es un documento de mnimos normalizados hasta donde parece posible, lo que conlleva que esos
mnimos no deben ser obstculo para su mayor desarrollo tanto en su contenido
como en una mayor frecuencia en su obtencin.
(13)

En el caso de los Departamentos se manifiesta o puede manifestarse en toda su intensidad el fenmeno de la persona equivalente si el Director del Departamento compatibiliza sus acciones directivas
con las de docencia directa o indirecta.
(14) No parece necesario insistir ahora en las posibles divergencias entre ambos ejercicios, para lo que se
remite al lector a lo dicho ms arriba y al documento Principios Generales sobre Contabilidad Analtica de
las Administraciones Pblicas.

177

En ese sentido, la obtencin de datos concretos referidos a grupos determinados de

trabajadores, pinsese, por ejemplo, en el caso de conductores y mecnicos en un Parque Mvil o en personal de restauracin en un Museo o bien en la indicacin de medias
de cualificacin o de edad de cada colectivo, pueden y , seguramente, deben, ser aspectos que se consideraran capitales en cada caso concreto de aplicacin, pero siempre reconducibles como condicin necesaria a los grupos definidos anteriormente.

5.4.2.

Indicadores de Estructura de Inmovilizado Tcnico

Dentro del conjunto de estos indicadores se incluirn aqullos que componen el

entramado material que permite el desarrollo de las actividades del ente en estudio.
La cuestin a tratar en este apartado no consiste en determinar la eficiencia, al
menos de manera explcita, en el uso de los medios materiales del activo fijo en una
organizacin sino en poner de manifiesto cules son esos medios.
Mientras que en el caso de los recursos humanos se ha optado por seguir como
punto de referencia una clasificacin similar a la de los Presupuestos Generales, en
el caso de los indicadores de este tipo de estructuras es preferible adoptar una clasificacin similar a la del Grupo 2 del Plan General de Contabilidad Pblica (con las
salvedades que en cada caso parezcan convenientes) ya que en este caso en dichos
Presupuestos Generales se recoge una informacin relativa a las nuevas inversiones,
no a las ya existentes en el correspondiente Captulo 6.(15)
Tal vez por su importancia general el primer aspecto que interesa analizar es el
relativo al lugar fsico donde se desarrollan las actividades del ente.
INMOVILIZADO MATERIAL
Terrenos y Construcciones. Muchas de las actividades de un ente se realizan en los edificios que tiene asignados. Pueden aparecer, siendo relativamente frecuentes, casos en que las actividades se desarrollan en lugares
que no responderan exactamente al canon que habitualmente se entiende
con el concepto de edificio, tales como terrenos deportivos (tpicos de
(15) En todo caso puede ser una cuestin importante la posible diferencia de criterio que se pondr de manifiesto en su momento en relacin con la posible inclusin en el captulo 6 presupuestario de gastos/costes que pueden venir referidos a actividades que son la razn de ser de algunos entes, por ejemplo, el Ministerio de Fomento.

178

una Universidad), terrenos o espacios para la realizacin de pruebas tcnicas (estanques de pruebas en el Organismo Autnomo Canal de Experiencias Hidrodinmicas de El Pardo dependiente del Ministerio de Defensa),
aparcamientos al aire libre (Parque Mvil del Estado), Pistas de Aterrizaje/Despegue en Aeropuertos Nacionales, etc.
Desde el primer acercamiento a esta variedad de situaciones se puede empezar a
ver dificultades en su acotamiento. En efecto, dentro de los ejemplos mencionados,
que podran ser muchos ms, se aprecia inmediatamente que al lado de lugares que
no presentan una profunda transformacin para su uso, entre los que se podra citar
el caso de un campo de ftbol propio de las correspondientes actividades de extensin universitaria, aparecen otros, como las pistas de un aeropuerto que adems de
su asfaltado disponen de un complejo sistema de balizas, mecanismos, sensores,
etc., que las alejan notablemente del ejemplo citado como contrapunto.
Un primer problema consistira, posiblemente, en diferenciar lo que en conceptos incluidos dentro del Plan General de Contabilidad Pblica de 1994 se consideran
Instalaciones Tcnicas, que en definicin de dicho Plan seran unidades complejas
de uso especializado que comprenden edificaciones, maquinaria, material, piezas o
elementos, incluidos los sistemas informticos que, aun siendo separables por naturaleza, estn ligados de forma definitiva para su funcionamiento y sometidos al
mismo ritmo de amortizacin; se incluirn asimismo, los repuestos o recambios vlidos exclusivamente para este tipo de instalaciones.
De acuerdo con el nimo de normalizacin de este trabajo y considerando que en
cada caso se habr producido la correspondiente discriminacin, se incluirn dentro
del grupo denominado construcciones y terrenos todos aqullos que no formen parte del subgrupo Instalaciones Tcnicas del ente en cuestin.
Dentro de este apartado, y en general en todos los relativos a los indicadores de
estructura, es evidente que no interesa tanto el valor(16) de los bienes (o las remuneraciones de las personas) como las caractersticas fsicas de los mismos.
En ese sentido lo que tratan de poner de manifiesto estos indicadores del Activo Fijo
es, en primer lugar, cules son dichos activos y en segundo lugar, pero no con menos
(16) Es evidente que el valor de los bienes representa una interesante informacin para el clculo de otros indicadores, por ejemplo, el coste por amortizacin en el caso de los indicadores de eficiencia y, por supuesto, puede
ser un componente importante en el anlisis de los indicadores de estructura cuando no existan referentes fsicos.

179

importancia, el grado de utilizacin de los mismos por los distintos agentes que forman parte del ente al que estn asignados, entendiendo por tales agentes las divisiones
orgnicas (centros) o funcionales (actividades) que en cada caso se hayan establecido.
Se propone, asumiendo los inevitables riesgos de generalizacin y consiguiente
imperfeccin por no concrecin de situaciones particulares, una informacin de estos indicadores (Terrenos y Construcciones) como la que sigue:
EDIFICIO
Datos identificativos del edificio, construccin o terreno concreto
Valor econmico y valor contable del mismo
Datos sobre distribucin fsica (plantas, stanos, etc.)

Datos concretos referidos a cada Centro de Coste (o divisin orgnica en su

caso) asignando los metros cuadrados ocupados por cada unidad.
Datos concretos referidos a cada Actividad (o divisin funcional) asignando
los metros cuadrados para la realizacin de cada unidad de anlisis.
En relacin con estos datos concretos, mientras que se considera esencial la determinacin de indicadores relativos a centros de coste puede ser que dicha asignacin
no sea posible o resulte relativamente complicada en relacin con las actividades del
ente, sobre todo si se piensa en rganos con un elevado nmero de dichas actividades.
Parece interesante, a pesar de lo elemental de la propuesta que sigue, aclarar dos
conceptos: en primer lugar, los elementos comunes de cada edificio o construccin
se asignarn en forma directamente proporcional (salvo que exista una circunstancia
que no aconseje esta forma de actuar) a la imputacin que se haya hecho en forma
directa y, en segundo lugar, los espacios que no se hallen ocupados por ningn agente o para la realizacin de ninguna actividad concreta, se asignarn a un agente denominado espacios vacos como informacin adicional.

Ejemplo
Supngase que la Intervencin General de una Comunidad Autnoma desarrolla sus funciones solamente en un edificio que es compartido con un organis 180

mo autnomo correspondiente a la Administracin General del Estado, respondiendo la distribucin del edificio a los siguientes datos:
Superficie total.1.400 m2
Distribucin por Plantas.El edificio consta de 6 plantas de altura y una planta
bajo rasante.
Superficie de cada planta.200 m2
El organismo autnomo ocupa las plantas 1 y 2 y tiene asignada la mitad de las
plazas de aparcamiento en que est distribuida la totalidad del stano.
La Intervencin General de la Comunidad Autnoma tiene asignadas las
plantas 3, 4 y 5 y la mitad de las plazas de aparcamiento.
La planta 0 es compartida por los dos rganos sirviendo como vestbulo general
del edificio.
Por su parte la Intervencin General, objeto de este ejemplo, est dividida en
cuatro centros de coste, la Divisin de Auditoras, la Divisin de Normalizacin
Contable, la Secretara General que se encarga de funciones de administracin y la
Oficina de Direccin de la Intervencin General.
1.

Distribucin de las plantas ocupadas por los centros de la Intervencin

General

Planta Tercera: Ocupada en su totalidad por la Divisin de Auditoras.

Planta Cuarta: Ocupada en su totalidad por la Divisin de Normalizacin Contable.
Planta Quinta: Ocupada al 50% por la Oficina de Direccin y por la Secretara General.
Existe un acuerdo con el organismo autnomo de la Administracin General del
Estado por el que se considera que el vestbulo se asigna proporcionalmente al espacio ocupado sobre superficie por cada uno de los dos entes.
En relacin con los Centros de la Intervencin General se producira la siguiente
asignacin:
181

Divisin de Auditoras: 200 m2 asignados directamente ms la parte correspondiente a 1/3 de 3/5 de los 200 m2 del vestbulo ms 1/3 de 1/2 de los 200 m2 del stano.273.33 m2.
Divisin de Normalizacin Contable: 200 m2 asignados directamente ms la
parte correspondiente a 1/3 de 3/5 de los 200 m2 del vestbulo ms 1/3 de 1/2 de los
200 m2 del stano.273.33 m2.
Secretara General: 1/2 de 200 m2 de la Planta Quinta ms la parte correspondiente a 1/6 de 3/5 de los 200 m2 del vestbulo ms 1/6 de 1/2 de los 200 m2 del stano.136.67 m2.
Oficina de Direccin: 1/2 de 200 m2 de la Planta Quinta ms la parte correspondiente a 1/6 de 3/5 de los 200 m2 del vestbulo ms 1/6 de 1/2 de los 200 m2 del
stano.136.67 m2.
2.

Distribucin de espacios en relacin con el Organismo Autnomo

Planta Primera. Se encuentra ocupada al 50% por la Subdireccin Operativa y

por la Secretara General del Organismo.
Planta Segunda. El 50% de la planta se encuentra ocupado por la Direccin
General del Organismo, mientras que otro 50% se encuentra vaco, sin destinarse a
ninguna actividad.
En relacin con los Centros de este Organismo se producira la siguiente asignacin:
Subdireccin Operativa. 1/2 de 200 m2 de la Planta Primera ms 1/4 de 2/5 de
los 200 m2 del vestbulo ms 1/4 de 1/2 de los 200 m2 del stano. 145 m2.
Secretara General. 1/2 de 200 m2 de la Planta Primera ms 1/4 de 2/5 de los
200 m2 del vestbulo ms 1/4 de 1/2 de los 200 m2 del stano. 145 m2.
Direccin General. 1/2 de 200 m2 de la Planta Segunda ms 1/4 de 2/5 de los
200 m2 del vestbulo ms 1/4 de 1/2 de los 200 m2 del stano. 145 m2.
Espacios Vacos. 1/2 de 200 m2 de la Planta Segunda ms 1/4 de 2/5 de los
200 m2 del vestbulo ms 1/4 de 1/2 de los 200 m2 del stano. 145 m2.
182

Se ha optado por desarrollar hasta sus niveles inferiores este ejemplo con el objetivo de manifestar, aunque de una manera elemental, el potencial de informacin que
en muchos casos poseen datos, indicadores, como los que aqu se han comentado.
Pinsese que en una organizacin mucho ms compleja que los rganos descritos,
con diversos edificios en los que desarrollar actividades, no es infrecuente que exista,
por lo menos en ciertos niveles gerenciales (precisamente los que pueden tener mayor capacidad de decisin) bastante desconocimiento sobre las realidades expuestas.
No parece demasiado extrao, abundando en ese sentido, el caso de reas sobredimensionadas que conviven al lado de unidades subdimensionadas.
Aunque parezca ftil el uso de indicadores tan elementales, el simple hecho de
que se inserten en un informe escrito, adems de ayudar a tomar las decisiones oportunas, puede contribuir a que responsables directos de ciertas unidades se replanteen
sus argumentos antes de intentar acaparar espacios, lo que vale igualmente para
personas o para los dems elementos que se comentarn posteriormente.
Instalaciones Tcnicas. Se considerarn como tales aquellas unidades complejas de uso especializado que comprenden edificaciones, maquinaria, material,
piezas o elementos, incluidos los sistemas informticos que, aun siendo separables
por naturaleza, estn ligados de forma definitiva para su funcionamiento y sometidos al mismo ritmo de amortizacin; se incluirn asimismo, los repuestos o recambios vlidos exclusivamente para este tipo de instalaciones como ya se coment
con anterioridad.
En este caso, y en el sentido de determinacin de los correspondientes indicadores de estructura, no ocurre como con los Edificios y Construcciones, en los que se
puede determinar, al menos en la mayora de los casos, una unidad de medida que
permite comparar, con todas las desviaciones que puedan conllevar, o referenciar el
uso de dichos elementos(17), tales como el parmetro metros cuadrados que tambin podra expresarse como el trasunto del concepto grado de utilizacin, en definitiva se est hablando de elementos homogneos o con grados relativamente altos
de homogeneidad.
Por el contrario, en el caso de Instalaciones Tcnicas, esa homogeneidad desaparece o es susceptible de desaparecer por completo.

(17)

Por supuesto no es lo mismo hablar de m2 construidos que de m2 de terrenos.

183

En efecto, de la misma definicin se deduce que pueden coexistir en esa unidad

que supone una instalacin compleja un conjunto heterogneo de elementos, tales
como maquinaria, edificios, etc., lo que implica la dificultad en la medicin de la
misma como componente estructural al servicio de una organizacin.
El problema se manifiesta desde un doble punto de vista. Por un lado, respecto
de la organizacin en su visin interna no existe un problema demasiado importante
en lo que se refiere a una nica instalacin determinada si se es capaz de discernir el
grado de asignacin a cada divisin de la organizacin del grado de utilizacin (en
cuanto componente estructural) de dicha instalacin. El problema s existe si se empieza a intentar asignar distintas instalaciones y se pretendiera establecer una medicin o comparacin entre cada una con el objeto de establecer las asignaciones desde un punto de vista del conjunto.
El otro ngulo del problema se manifiesta cuando se intenta establecer un modelo de medicin genrica para el conjunto de entes de las Administraciones Pblicas,
de las Empresas Pblicas, etc., o para un subconjunto determinado de aqullas.
Ejemplo
Supngase un Ente Pblico que para desarrollar su actividad utiliza dos instalaciones complejas especializadas que, a estos efectos, se denominarn Instalacin
Tcnica A e Instalacin Tcnica B.
El citado ente se encuentra dividido para la consecucin de sus fines en dos grandes centros de actividad, el Centro 1 y el Centro 2.
El Centro 1 utiliza en exclusividad la Instalacin Tcnica A y se ha llegado a la
conclusin de que dispone de un 30% de capacidad de la Instalacin Tcnica B,
mientras que el Centro 2 utiliza el resto disponible de dicha Instalacin Tcnica B.
Cmo se determinaran, cmo seran entendibles los datos por parte de la Gerencia de la organizacin y cmo sera trasladable o comparable con el exterior
dichos datos? (Cuando se dice con el exterior se est haciendo referencia en estos
momentos a comparaciones con otras unidades del Sector Pblico).
Una manera de expresar los datos podra ser la siguiente:
Centro Operativo 1. Asignado el 65% del total de Instalaciones Tcnicas.
184

Centro Operativo 2. Asignado el 35% del total de Instalaciones Tcnicas.

A nadie se le escapa lo burdo de dicha descripcin, ni el incremento de su inconsistencia si se comparan dichos datos con el resto de entes similares o no del conjunto de una Administracin Pblica determinada y as sucesivamente.
Qu soluciones podran resultar operativas en el contexto en que se desarrolla el
problema?
Una posibilidad pasara por traducir a trminos homogneos el concepto Instalacin Tcnica 1 e Instalacin Tcnica 2 del ejemplo.
Si se fuera capaz de establecer un estndar general en relacin con esos conceptos el problema habra desaparecido. Esa solucin podra ser posible, al menos tericamente para el caso de instalaciones tcnicas suficientemente semejantes(18),
pero las dificultades se incrementaran notablemente en el caso de comparacin de
unidades con produccin claramente diferenciadas o en el caso de que se establecieran comparaciones o se trataran de homogeneizar los datos con otras organizaciones en las que, por principio, las diferencias de los procesos productivos sern
evidentes.
Una posibilidad alternativa, ms cercana a la realidad, podra pasar por la descomposicin de los componentes de cada una de las instalaciones tcnicas en relacin con la naturaleza de cada uno de ellos.
As, en el ejemplo anterior, supngase que las instalaciones tcnicas tienen los
siguientes componentes:
Instalacin Tcnica A. Laboratorio de prueba de maquinaria compuesto por un
edificio de 500 m2 y una maquinaria de pruebas con una potencia de prueba de 100
mquinas al ao.
Instalacin Tcnica B. Laboratorio de prueba de maquinaria compuesto por un
edificio de 1000 m2 y una maquinaria de pruebas con una potencia de prueba de
300 mquinas al ao.
(18) A este respecto podra citarse como caso real el de los Tuneles de Lavado disponibles en el Organismo Autnomo Parque Mvil del Estado, con similares caractersticas de produccin pero con diferente capacidad.

185

A partir de esos datos podra empezar a discriminarse, a tener, en definitiva, una

informacin til para la gestin desde el punto de vista de los medios estructurales
con que cuenta cada rgano y, en consecuencia, cada segmento productivo (tanto si
cada uno de esos segmentos forma o no parte del mismo proceso).
De esta manera, la informacin de los datos estructurales en base a las asignaciones efectuadas en relacin con los Centros 1 y 2 a proporcionar a los estamentos directivos sera la siguiente:
Datos sobre Indicadores de Estructura relativos a las Instalaciones Tcnicas:
Centro Operativo 1
Edificios. 800 m2
Maquinaria. 190 Mquinas ao como tope mximo.
Centro Operativo 2
Edificios. 700 m2
Maquinaria. 210 Mquinas ao como tope mximo.
La anterior informacin servira para explicar de una manera ms acertada la situacin a los individuos receptores de la misma, indicara de una forma ms atinada la realidad de la organizacin.
No obstante, la propuesta anterior adolecer de falta de realismo en muchos casos, pudiendo convertirse en una propuesta aceptable desde el punto de vista terico
pero, probablemente, no podr constituir una propuesta pragmtica.
Puede aducirse, adems, que incluso parmetros como los referidos o los potenciales de cada maquinaria, como se ver ms adelante, ni siquiera tienen por qu
constituir elementos necesariamente homogneos, la hora mquina o las capacidades potenciales de esas mquinas slo serviran para ser comparadas con otras mquinas idnticas o muy similares.
Se hace preciso, pues, utilizar otras tcnicas, otros parmetros que posibiliten la
comparacin, necesitando acudir al nico parmetro que posiblemente ofrezca una
cierta informacin de carcter genrico de las instalaciones asignadas a cada organizacin, parmetro sustitutivo pero necesario: el valor de esas mquinas.
186

Ese valor al que se hace referencia puede calcularse desde distintas perspectivas,
pudindose considerar el valor de reposicin de dichas mquinas, el valor contable
bruto, el valor contable neto, etc.
En este caso, con el objeto de no complicar extraordinariamente el clculo de estos valores, se opta por considerar una sola de esas posibilidades, pareciendo oportuno establecer como tal el del valor neto contable, formado por el precio de adquisicin menos la amortizacin acumulada.
Puede ocurrir, adems, que la instalacin compleja no permita, o no sea significativa, su divisin por componentes, debindose acudir en dichos casos a la misma
solucin que se ha manifestado en relacin con el caso de las mquinas: la utilizacin como indicador del valor neto contable.
Resumiendo lo dicho hasta ahora, este indicador presentar una estructura como
la que sigue:
INSTALACIN TCNICA X
Descripcin. (Explicando sus distintos componentes)
Valoracin Global
Edificio
Datos identificativos del edificio, construccin o terreno concreto.
Valor econmico y valor contable del mismo
Datos sobre distribucin fsica (plantas, stanos, etc.)
Maquinaria 1
Valor Neto Contable
Aos en funcionamiento/Aos de vida til
Capacidad Productiva u otros parmetros de referencia
187

Maquinaria 2
Valor Neto Contable
Aos en funcionamiento/Aos de vida til
Capacidad Productiva u otros parmetros de referencia
-----------------------------------------------------Maquinaria n
Valor Neto Contable
Aos en funcionamiento/Aos de vida til
Capacidad Productiva u otros parmetros de referencia
Otros componentes de la Instalacin Tcnica
Descripcin
Valor Neto Contable
Aos en funcionamiento/Aos de vida til
Capacidad Productiva u otros parmetros de referencia
Maquinaria. En este apartado valen las mismas consideraciones que se efectuaron en relacin con los indicadores de estructura anteriores relativos a Instalaciones Tcnicas. Parece importante volver a recordar que la informacin relativa a este
indicador se deber presentar tanto a nivel global como en relacin con cada uno de
los centros de coste en que se haya dividido la organizacin.
La estructura de este indicador presentar, al menos, la siguiente informacin:
Maquinaria X
Valor Neto Contable
188

 Aos en funcionamiento/Aos de vida til

Capacidad Productiva u otros parmetros de referencia

Utillaje. El Plan General de Contabilidad Pblica describe este elemento

como conjunto de utensilios o herramientas que se pueden utilizar autnomamente o conjuntamente con la maquinaria, incluidos los moldes y las plantillas.
En relacin con este componente cabe significar que, como consecuencia de su escaso valor en la mayora de los casos, normalmente se efectuar una valoracin global
del mismo (siempre en relacin, eso s, con las distintas divisiones en que se haya segregado la organizacin) y no se efectuar ninguna referencia a la capacidad fsica de
produccin de dichas herramientas.(19)
La estructura del indicador sera:
Utillaje
Valor Neto Contable
Aos en funcionamiento/Aos de vida til (calculado en funcin de medias siempre que se consideren representativas).
Mobiliario. El principal problema que se plantea en relacin con este concepto es la posible inclusin en el mismo de elementos que tambin podran tener la
consideracin de maquinaria o bien de equipos para proceso de informacin. Por supuesto, en este trabajo se considera que los criterios para realizar las consiguientes
clasificaciones estn perfectamente determinados en cada caso.
S parece oportuno hacer una cierta salvedad en el sentido de la consideracin
tradicional de uno de los componentes de este tipo de elementos, la relativa a las
fotocopiadoras. En efecto, es bastante habitual el uso de estos elementos en las distintas organizaciones, y, adems, los costes que originan suelen ser relativamente
significativos en comparacin con el resto del mobiliario, aspecto que se incrementa cuando se habla de fotocopiadoras modernas como los actuales modelos lser en
color.
(19) Como en cualquier otro caso las afirmaciones anteriores se efectan sin perjuicio de la posibilidad
de que existan situaciones especiales que hagan aconsejable una individualizacin de ciertos componentes.

189

Evidentemente, en este apartado no se est tratando de los costes en que se incurre como elemento determinante de un indicador de estructura, pero s que su mera
adscripcin determina, puede orientar al gestor, que es de lo que se trata en este
apartado, sobre los medios reales con que cuenta, con la consiguiente posible minoracin de costes que se manifestar en los correspondientes anlisis de indicadores
de eficiencia.
Parece, pues, conveniente distinguir dentro de esta clase de indicadores de mobiliario entre los elementos fotocopiadoras y otro mobiliario.
En relacin con este caso concreto, las fotocopiadoras, se pueden aplicar los conceptos de caractersticas fsicas que antes se han sealado para el elemento maquinaria, mientras que en el resto de casos se debe acudir como criterio, como indicador
referencial al valor neto contable.
La estructura del indicador podra ser:
Fotocopiadora X
Caractersticas
Valor Neto Contable
Aos en funcionamiento/Aos de vida til
Capacidad Productiva u otros parmetros de referencia
Otro Mobiliario
Valor Neto Contable
Aos en funcionamiento/Aos de vida til (calculado en funcin de medias
siempre que se consideren representativas
Capacidad Productiva u otros parmetros de referencia
En el caso del otro mobiliario valen las consideraciones que se hicieron respecto al utillaje en cuanto a su valoracin global y su asignacin por divisiones en la
organizacin.
190

Equipos para Procesos de Informacin. En relacin con este elemento cabe

decir que suelen existir estndares que gozan de una general aceptacin en cuanto a
la medicin de la capacidad estructural de estos componentes.
Evidentemente, el concepto es muy heterogneo, pues al lado de lo que pueden considerarse como ordenadores personales coexisten grandes computadoras, que, incluso desde una perspectiva ontolgica implican una diferencia cualitativa importante.(20)
No obstante, desde una perspectiva general podr aceptarse un conjunto de parmetros estndares respecto a esta clase de elementos con el objetivo de expresar las
cualidades y las cantidades de los mismos.
Referido a cada divisin orgnica (y, en su caso, al igual que en los anteriores, a
la correspondiente divisin funcional) los indicadores referidos a estos equipos
podran presentar la siguiente disposicin:
Ordenador X
Caractersticas
Valor Neto Contable
Aos en funcionamiento/Aos de vida til
Capacidad de Proceso*
Capacidad de Gestin de Programas*
Capacidad de Almacenamiento*
A pesar de que los conceptos marcados con asterisco pertenecen al acervo comn
parece oportuno un breve comentario sobre los mismos efectuado en lenguaje comprensible para todos.
Con el concepto Capacidad de Proceso se hace referencia a la velocidad con que
el ordenador acta sobre los datos, midindose habitualmente en megahercios.
(20) Pinsese en ese sentido en la necesidad, por ejemplo, de acondicionar un espacio concreto con unas
caractersticas de temperatura, humedad, etc., en el caso de esos grandes ordenadores.

191

Con el concepto Gestin de Programas se hace referencia a las posibilidades de

poner en funcionamiento los diferentes programas residentes en el ordenador (o
en red) determinados por la memoria RAM del mismo, midindose dicha magnitud
en Bytes, normalmente en Megabytes o, cada vez ms, en Gigabytes.
Con el concepto Capacidad de Almacenamiento se hace referencia al nmero de
datos agrupados en archivos o programas que es capaz de contener un ordenador en
su unidad residente de disco duro, midindose dicha magnitud en Bytes, normalmente en Gigabytes o, cada vez ms, en Terabytes.
Del estudio de esos tres conceptos se podra tener una informacin suficiente de
lo que pueden ser denominadas CPU o unidades centrales de proceso.
No obstante, cabe advertir que desde un punto de vista relativamente purista la
calidad de un ordenador se ve afectada por otros factores que, incluso en comparacin con otros similares, puede afectar a esos parmetros. Se podra hablar as de
un examen objetivo de indicadores para equipo concreto, en que seran examinados
por medio de los correspondientes tests la calidad e integridad del sistema operativo, los parmetros concretos sealados anteriormente, etc.
No parece conveniente, al menos para los ordenadores personales que todos
manejan habitualmente, llegar a ese grado de examen subjetivo de cada unidad,
por lo que los tres parmetros sealados con anterioridad parecen ms que suficientes.
Tambin ha de tenerse en cuenta que slo se ha estado haciendo referencia a las
CPUs, sin haberse hecho referencia a las correspondientes unidades de entrada y salida, tales como pantallas, teclados, escneres, impresoras y perifricos.
En relacin con las pantallas no parece imprescindible hacer referencia a su calidad, similar en la mayora de los casos, por lo que parece suficiente hacer referencia
a su tamao.
En relacin con las impresoras, independientemente de su calidad, un factor de
referencia suele ser el de nmero de pginas por minuto que son capaces de imprimir.
Respecto a otros componentes y perifricos, independientemente de que existan
factores referenciales objetivos, no parece conveniente profundizar en su estudio al
192

nivel del que se est hablando ahora (independientemente de que sean elementos
clave para las correspondientes unidades de mantenimiento o supervisin informtica), por lo que se acudir como elemento referencial a su agrupacin en una sola
clase otros elementos informticos y a la obtencin del correspondiente ndice en
funcin de su valor.
El conjunto de ndices estructurales referidos a estos elementos podra quedar
constituido de la siguiente manera (siempre en relacin con la organizacin en su
conjunto y, al menos, con su divisin en centros):

EQUIPOS PARA PROCESO DE INFORMACIN

ORDENADORES (CPUs)

Nmero
Valor Neto Contable
Aos en funcionamiento/Aos de vida til (calculado en funcin de
medias siempre que se consideren representativas
Capacidad de Proceso
Capacidad de Gestin de Programas
Capacidad de Almacenamiento

PANTALLAS

Nmero de Terminales/Media en pulgadas

Valor Neto Contable
Aos en funcionamiento/Aos de vida til (calculado en funcin de
medias siempre que se consideren representativas)

IMPRESORAS

Nmero de Terminales
193

 Valor Neto Contable

Aos en funcionamiento/Aos de vida til (calculado en funcin de
medias siempre que se consideren representativas)
Capacidad total de impresin (nmero de pginas por minuto) / Capacidad media de impresin (nmero de pginas por minuto).

OTROS ELEMENTOS INFORMTICOS

Valor Neto Contable

Aos en funcionamiento/Aos de vida til (calculado en funcin de
medias siempre que se consideren representativas)

Elementos de Transporte. En este caso parece oportuno diferenciar los posibles tipos de vehculos de los que se dispone y establecer como factor referencial el
valor neto contable de los mismos.
Existen unos entes en algunas administraciones destinados a gestionar, precisamente, los servicios de transporte de los dems, como es el caso del Parque Mvil
del Estado. Sin entrar en la discusin de si en esos organismos concretos esos bienes
deben ser o no considerados elementos de transporte, su anlisis debera ser mucho
ms profundo que en el resto.
Una cuestin de bastante importancia es el caso de lo que podra llamarse elementos de transporte militares, en los que adems de los habituales vehculos terrestres estaran incluidos los de transporte areo, martimo, etc.,
No parece ste el mejor foro para hacer anlisis en profundidad de una cuestin de
tanta importancia y tan variada como la que supone el mbito militar, con sus propios
criterios en la consideracin tanto de stos como de otros elementos, simplemente se
incide en que la casustica se ha considerado tan particular como para que existan tanto en Presupuestos como en el Plan General de Contabilidad Pblica apartados especiales en relacin con el Inmovilizado de este tipo (Inversiones Militares asociadas al
funcionamiento de los servicios, Inversiones Militares en Infraestructura y otros bienes en el PGCP, Inversiones Militares en Infraestructura y otros bienes-Defensa con
los conceptos 652-Fragatas F-100, Produccin ef-2000, etc., en Presupuestos).
194

La estructura de este indicador podra efectuarse de la siguiente manera:

ELEMENTO DE TRANSPORTE

Descripcin
Tipo
Nmero
Valor Neto Contable
Aos en funcionamiento/Aos de vida til (calculado en funcin de
medias siempre que se consideren representativas.
Otro Inmovilizado Material. En este apartado caben todos aquellos elementos estructurales que no han tenido cabida en alguno de los anteriores (siempre que
pertenezcan al Inmovilizado Material de la organizacin).
El concepto funciona como elemento de cierre pensado especialmente para situaciones particulares que, bien por la escasa importancia del inmovilizado a tratar,
bien por la particularidad del caso, no merecen una atencin especial como subgrupo diferenciado.
La heterogeneidad del elemento implica que no se pueda atender a otros parmetros que no sean los relacionados con el valor.
Lo anterior no implica que, en aquellos casos en que la importancia del bien
asignado as lo indique, se realicen asignaciones y determinaciones individuales en
relacin con los indicadores correspondientes.
La estructura de este indicador podra efectuarse de la siguiente manera:

OTRO INMOVILIZADO MATERIAL

Descripcin
Tipo
Nmero
Valor Neto Contable
195

 Aos en funcionamiento/Aos de vida til (calculado en funcin de

medias siempre que se consideren representativas).
Inmovilizado Inmaterial. En relacin con el tema objeto de este trabajo parece que, independientemente de su importancia en otros mbitos, el concepto que interesa tener en cuenta a la hora de hacer un estudio de los correspondientes indicadores de estructura como factor esencial en que se desenvuelven los procesos
productivos, seran las denominadas Aplicaciones Informticas.
En efecto, el resto de componentes del Inmovilizado Inmaterial, como por ejemplo
la propiedad industrial, no suelen representar elementos comparables ni especialmente determinables.
En esos casos se establece una referencia a los mismos basada en el correspondiente valor en forma similar al descrito con anterioridad:

INMOVILIZADO INMATERIAL

Descripcin
Tipo
Nmero
Valor Neto Contable
Para el caso de las aplicaciones informticas se propone una divisin entre aplicaciones desarrolladas ad hoc para la propia organizacin y aplicaciones estndar,
incorporando en ambos casos como indicador de referencia el valor neto contable.
Aplicaciones Informticas ad hoc

INMOVILIZADO INMATERIAL

Descripcin
Tipo
Nmero
196

 Valor Neto Contable

Aplicaciones Informticas Estndares

INMOVILIZADO INMATERIAL

Descripcin
Tipo
Nmero
Valor Neto Contable

5.4.3.

Indicadores Relacionales(21) de Estructura

A partir de los indicadores sealados con anterioridad sera posible establecer

una gran variedad de ratios relacionando dos o ms de los parmetros utilizados o
bien uno de esos indicadores con otro tipo de datos.
Se obtendran de esa manera ratios a los que se suele referir un gran nmero de
usuarios cuando se habla de indicadores.
Debe hacerse la salvedad de que los datos obtenidos mediante los ratios que a
continuacin se destacan sobre la gran variedad que se podran ofrecer gozan de todas las ventajas pero tambin de todos los inconvenientes que todo clculo de medias plantea.
As, decir que existe una ocupacin de 5 metros cuadrados por persona en un
servicio determinado no implica que cada persona tenga a su disposicin esos
cinco metros cuadrados.
El grupo fundamental de este tipo de indicadores relacionales estara formado
por los parmetros que comparan datos sobre estructura de personal con indicadores
de estructura de activo fijo.

(21)

Entendiendo por tales indicadores compuestos por dos indicadores simples de estructura.

197

Indicador Nmero de Metros Cuadrados / Nmero de Personas

Este indicador puede ofrecer una primera aproximacin, con las salvedades hechas anteriormente, sobre la ocupacin de espacios en un determinado mbito.
Debe calcularse tanto para el conjunto de la organizacin como para cada una de
las unidades que lo componen.
Admite diversas variaciones tales como incluir o no en su clculo los metros
cuadrados de servicios generales.
La autntica potencia de su utilidad radica en la comparacin con unidades afines.
Indicador Nmero de Ordenadores / Nmero de Personas
En la actualidad son cada vez ms las unidades administrativas que asignan un
ordenador a cada persona, siendo tal vez ms significativo en la actualidad el dato
referente a cuantas personas disponen de ms de un ordenador (fijo y porttil).
Debe tenerse en cuenta, adems, que el dato sobre el nmero de ordenadores es,
posiblemente, demasiado heterogneo como para ser considerado un buen referente
sobre la modernidad de los procesos.
En el sentido citado anteriormente el indicador debera complementarse con el
de Nmero de Unidades de Capacidad de Proceso / Nmero de Personas.
Estos ejemplos que aqu se incluyen pueden servir como un referente de las diversas posibilidades que la combinacin de los indicadores simples de estructura
permiten.

5.4.4.

Aspectos a destacar relativos a los Indicadores de Estructura

Parece importante resear una serie de circunstancias que, de manera implcita o

explcita, se ha ido poniendo de manifiesto a lo largo de los apartados anteriores:
Primera. Es evidente que no todos los indicadores sealados tienen la misma
importancia ni las mismas posibilidades de manejo en sus distintas posibilidades,
198

sobre todo en su aspecto evolutivo y comparativo tanto ad intra como ad extra

de la organizacin.
As, los datos sobre personal o sobre edificios son claramente de un valor superior, al menos en la inmensa mayora de los casos, al valor del indicador que hace
referencia al mobiliario.
Se ha optado, no obstante, por disciplinar el manejo de todos los datos relativos al Activo Fijo que podra denominarse operativo con el objetivo de evitar posibles lagunas importantes, lo que no obsta a que en los anlisis que en cada caso se
establezcan, los datos, los indicadores, se evalen en su justa medida en funcin de
su importancia relativa.
Segunda. Se ha insistido, posiblemente con excesivo nfasis, en la necesidad de
que los indicadores se relacionen, al menos, con las divisiones orgnicas (entendiendo
por tales los respectivos centros de coste) que en cada caso se hayan establecido. Slo
de esa manera adquiere pleno significado el anlisis estructural que se propone.
Tercera. No se han incluido datos muy relevantes desde el punto de vista de la
posterior gestin de la organizacin y, sobre todo, en el aspecto de marco de desarrollo de la actividad en la consideracin de los elementos estructurales, tales como
los relativos a las fuentes de financiacin y, en general, a las expectativas presupuestarias de la organizacin por creer que esos datos son de sobra conocidos por el
correspondiente proceso presupuestario de cada ente, con lo que, al menos materialmente, la informacin podra ser redundante.
Quedan, as, fuera del mbito de los indicadores de estructura los relativos a la
estructura financiera de la organizacin.
Cuarta. Existen casos concretos de entes que pueden presentar estructuras diferentes, mucho ms desarrolladas que las aqu establecidas, valga como ejemplo el
caso de los entes dependientes del Ministerio de Defensa.
Se ha preferido, en un trabajo como ste, no incidir especialmente en situaciones
particulares que debern, en su caso, ser objeto de un estudio convenientemente detallado.
Quinta. No se incluyen en este apartado diseos particulares, formas de presentacin de los datos, aspecto que se tendr en cuenta en captulos posteriores.
199

5.5.

INDICADORES DE PROCESO

Como ya se ha comentado, los indicadores de estructura hacen referencia a

aquellas variables significativas que manifiestan cul es la organizacin de un ente
determinado y de qu medios dispone para la realizacin de las actividades que le
sean encomendadas.
Tambin se hizo mencin en pginas anteriores a los denominados Indicadores
de Proceso que, como categora contrapuesta o complementaria de la anterior, incluira, segn la terminologa utilizada, aquellos indicadores que se relacionan con
una visin dinmica de la produccin de la organizacin (aunque no siempre va a
resultar absolutamente claro cundo se hace referencia a la estructura y cundo al
proceso) pudindose clasificar en:
a)

Indicadores de Medios de Actividad

b)

Indicadores de Resultados de Actividad

Con el objetivo de volver a centrar el problema relativo a ambos grupos de indicadores a continuacin se reproduce lo que ya se dijo en el punto 1.3.5.:
En los indicadores de medios de actividad se incluirn aqullos que expresen el
grado de actividad de un ente determinado, tales como Nmero de horas de trabajador dedicadas a la realizacin de un producto, Tiempo medio tardado en la resolucin de un expediente,etc., siendo, posiblemente, su caracterstica fundamental que no presentan, al menos de una manera inmediata, una comparacin de la
produccin, que, por supuesto puede ser conseguida como efecto inmediato en relacin con indicadores estndar o de otros periodos, en trminos relativos. Es decir,
no dicen a priori si se ha producido o no correctamente, sino cmo se ha
producido.
Dentro de los Indicadores de Resultados de Actividad, (que no deben ser confundidos con el indicador resultados de una organizacin que hace referencia a la
diferencia entre gastos e ingresos) y siguiendo una terminologa ya tradicional,
podra distinguirse entre:
1.

Indicadores de Eficacia

2.

Indicadores de Eficiencia
200

3.

Indicadores de Economa

4.

Indicadores de Calidad

5.5.1.

Indicadores de Medios de Actividad (Produccin)

Dentro de esta clase de indicadores se incluyen aqullos que hacen referencia a

mediciones fsicas tanto absolutas como relativas expresivas de los factores empleados en la realizacin de un proceso productivo, bien ponindolos en relacin con
dicho proceso entendido como un todo, bien con las fases que lo componen, bien
con los distintos rganos participantes en el mismo (como se ver posteriormente,
la referencia a las mediciones fsicas no implica la no utilizacin de datos econmicos en aquellos casos en que no sea posible una homogeneizacin de esas unidades
fsicas).
De la definicin anterior cabe singularizar algunos de sus conceptos.
En primer lugar, se hace referencia a mediciones fsicas como cuestin fundamental, debindose entender dicha manifestacin tanto en su propio concepto literal
como en contraposicin con el concepto de medicin econmica.(22)
En segundo lugar, se habla de proceso productivo debiendo aclararse que,
contrariamente a lo que suceda con los indicadores de estructura vistos ms arriba,
ahora no se trata de describir cualitativa o cuantitativamente los factores de produccin con que cuenta una organizacin, sino de evaluar, de medir, el grado de utilizacin de dichos factores.(23)
Por ltimo, se hace referencia a mediciones fsicas de procesos productivos desde una doble perspectiva, tanto desde el punto de vista de los medios empleados en
un proceso propiamente dicho, entendiendo tal proceso como variable determinante

(22) La cuestin no es balad ya que la introduccin de valoraciones econmicas implicara un grado de

desarrollo superior de las estructuras de informacin de la organizacin.
(23) Evidentemente se pone de manifiesto que relacionar los indicadores de estructura con los que aqu
se han denominado de medios de actividad (entendida como produccin) empieza a dar una visin ms completa de la organizacin, complementando el anlisis de posibilidades que implica el estudio de indicadores
de estructura con el anlisis de realidades que ya empieza a implicar el anlisis de medios efectivamente empleados.

201

en la medicin, como desde la perspectiva de las unidades orgnicas que realizan dicho proceso (podra decirse los puntos de la organizacin por los que discurre el
proceso), no desde la visin de dichas unidades como incorporadoras de valor sino
como usuarias de factores.
Se trata, en definitiva, de determinar el consumo de factores en un proceso productivo determinado introduciendo, necesariamente, el concepto tiempo como
elemento determinante de la medicin, pudindose hablar as de variables dinmicas en lugar de datos estticos.
El primer problema, que debera haber quedado resuelto en fases anteriores, ser
determinar correctamente el proceso productivo que se quiere medir (en principio,
todos los procesos productivos de cada organizacin) y las unidades que contribuyen a la formacin del mismo.
Se trata, naturalmente, de determinar el mapa de centros y actividades de la organizacin con las consiguientes relaciones que entre esas estructuras de centros y
actividades se produzcan.
Por supuesto, tambin es posible y recomendable que la asignacin de datos se
produzca teniendo en cuenta las previsiones iniciales sobre el desarrollo de dichos
procesos.
Se tendra de esa manera un referente sobre los medios de produccin que est previsto utilizar en un conjunto de fases de esos procesos productivos, que, salvo cuestiones muy concretas que se describirn a continuacin, coincidiran con lo establecido
como indicadores de estructura.
Dnde estara la diferencia entre unos y otros indicadores, es decir, entre los indicadores que se han venido denominando de estructura y los estndares o a priori de
medios de produccin?
Realmente, cuando se est haciendo referencia a los indicadores a priori de
medios de produccin se debe hacer hincapi en la conveniencia de poner en relacin esos indicadores con volmenes determinados de produccin, ya que de no hacerse as se podran producir previsiones ilgicas.
En efecto, es posible que se haya previsto utilizar un nmero determinado de horas de trabajo para resolver una fase concreta de un proceso. Implcita o explcita 202

mente se tiene en cuenta en esa previsin que si el volumen de produccin no es un

factor endgeno las cantidades de inputs, horas de trabajo en este caso, variarn no
como consecuencia de una peor o mejor utilizacin de los mismos (una variacin en
el rendimiento del factor) sino como consecuencia de la variabilidad, proporcional o
no, que implica la utilizacin de un factor en una produccin determinada.
La cuestin anterior, a pesar de su evidencia, es a veces olvidada, no debindose
confundir, no obstante, con un anlisis de la eficacia en la produccin (al que en
todo caso sirve de base) ya que en el clculo de estos indicadores a priori o a
posteriori no se estn incluyendo valoraciones del rendimiento, sino la constatacin de los medios empleados.
De lo dicho hasta ahora se desprende la necesidad de incorporar un elemento
ms al anlisis de los medios de produccin: la distincin entre los que pueden considerarse factores relacionados proporcionalmente con dicha produccin en el sentido de que variarn, aunque esa variacin no sea proporcional, con el volumen de
produccin obtenida, de aquellos otros medios que no variarn con dicha produccin por constituir elementos de la infraestructura que permanecern constantes con
independencia de las variaciones en los volmenes de produccin.
Debe distinguirse, de esa manera, el concepto de factor variable del concepto
de factor fijo, cuestin que si bien permite una elegante definicin terica no es
tan fcil de resolver en la prctica.(24)
5.5.1.1. Indicadores de Medios de Actividad (Produccin) referidos a Factores Fijos
En principio los factores fijos tendrn su reflejo en relacin con el proceso productivo en funcin de la efectiva utilizacin que de ellos se haga, relacionando la
capacidad total o potencial de los mismos con la efectiva utilizacin que de dicha
capacidad se haya producido.(25)
Lo anterior obliga a la introduccin del concepto de subactividad como elemento
bsico del anlisis de cmo se ha llevado a cabo la produccin en una organizacin determinada.

(24)

Al final de este captulo se ofrece un anexo con algunas de las propuestas para la divisin entre factores fijos y variables.
(25) Parece conveniente volver a insistir que en este tipo de indicadores se est haciendo referencia a instrumentos fsicos de medicin y no al coste de utilizacin, o mejor de no utilizacin, de factores.

203

Un ejemplo de lo que se est tratando de decir puede plasmarse en el siguiente

caso:
Sea una organizacin que presta actividades en el mbito de la docencia (una
Universidad, el organismo autnomo I.N.A.P., el Instituto de Estudios Fiscales o
cualquier otro) y pinsese en el conjunto de aulas que forman parte de dicho ente.
Es evidente que en una gran cantidad de casos existen en diversos momentos aulas
vacas o aulas no ocupadas en su totalidad.
Ese porcentaje de desocupacin hara referencia a la situacin que se est describiendo y ese porcentaje sera el indicador de medios de actividad ms simple en su
concepcin, ms inmediato en su utilizacin (lo que no implica simpleza o facilidad
en su clculo), con que podra y, posiblemente, querra contar el estamento gerencial
y los dems usuarios de informacin sobre indicadores.
Se podr hablar as de un elemento fundamental del anlisis de indicadores: el indicador de subactividad de los factores fijos, que se configura como un elemento
capital y, hasta ahora, prcticamente no utilizado en los anlisis de gestin de las Administraciones Pblicas.(26)
Cul es el problema fundamental con el que se encuentran las diferentes
organizaciones para calcular este dato, este indicador?
El problema fundamental desde el punto de vista de este documento es la necesidad de introducir, al menos en muchos casos, hiptesis no validadas sobre posibilidades o capacidades potenciales.
Qu se quiere decir con esto?
Se est aludiendo a la dificultad de establecer un estndar de potencialidad incluso en relacin con los factores fijos de una organizacin. En efecto, siguiendo con el
caso que se ha venido refiriendo respecto a las unidades de prestacin de servicios
de docencia pinsese en el caso, por ejemplo, de una Biblioteca Universitaria: debera considerarse dentro de esa capacidad plena o potencial la apertura de esa biblioteca en jornadas festivas o en periodos no lectivos?
(26) Parece importante seguir insistiendo en que no se est haciendo referencia a anlisis de eficacia con
estos conceptos, entendiendo la eficacia de una organizacin como el grado de cumplimiento de los objetivos fijados.

204

Posiblemente la respuesta no corresponda a este estudio sino a uno que se refiera

particularmente al caso de la actividad docente, aunque el problema es generalizable
a casi todos los mbitos y a casi todos los factores.
Debe tenerse tambin en cuenta (para una ampliacin de conceptos vase el documento Principios Generales sobre Contabilidad Analtica de las Administraciones Pblicas MEH 2004) que puede existir una subactividad implcita en el ciclo productivo, una subactividad que incluya tanto factores fijos como variables,
etc.
Subactividad
El concepto de subactividad se relaciona estrechamente con el de Actividad Normal de una organizacin. En efecto, se supone que en una organizacin, o ms concretamente en una parte de la misma, se incurre en subactividad como consecuencia
de que esa organizacin no est funcionando a pleno rendimiento, es decir, no est
empleando al mximo potencial sus factores productivos. Posiblemente la cuestin
se aclara mucho ms con un ejemplo: supngase que en un edificio en rgimen de
arrendamiento donde se venden libros existen dos plantas por las que la organizacin est pagando alquiler y que, sin embargo, no son utilizadas por los motivos que
sean y que, en este momento, no son importantes.
Es evidente que esa no utilizacin est incidiendo en el proceso productivo de la
organizacin que podra, en su caso, destinar esas dos plantas a un uso alternativo
(o, simplemente, no alquilarlas).
El problema fundamental del concepto de subactividad radica posiblemente en
dos facetas distintas pero ntimamente relacionadas, por una parte en lo referente a
lo que se considera como Actividad Normal (en procesos no puramente industriales
la cuestin se hace an ms dificultosa) y, en segundo lugar, hasta qu punto el posible exceso de potencial productivo respecto al nivel de actividad es o no necesario
para poder mantener en condiciones normales esa actividad.
Como se ha comentado en el prrafo anterior, la dificultad de encontrar parmetros que relacionen los conceptos Actividad Normal y Actividad Real se incrementa
en el caso de organizaciones, como ocurre con frecuencia respecto a los entes a los
que se dirige este documento, en los que no se realiza una actividad fabril y en los
que la actividad no se concreta en un bien, sino que se expresa mediante la prestacin de servicios cuyo grado de homogeneidad es muy dispar.
205

En los casos sealados anteriormente se deberan introducir factores correctores

que igualaran, que homogeneizaran la medicin de la produccin y, por tanto, hicieran posible la obtencin del denominador de la comparacin.
Por otra parte, ya se ha mencionado la dificultad de medir el otro parmetro, el
parmetro de comparacin, en definitiva, el numerador de la proporcin.
Volviendo al ejemplo de las unidades docentes, desde un punto de vista extremo
podra considerarse que en un aula se imparten clases durante las 24 horas del da
durante todo el ao. Parece evidente que desde un punto de vista realista tal situacin es utpica si no quimrica: todo el mundo estara de acuerdo en que el trmino
de comparacin posiblemente no aportara nada.
Pero, qu se considerara actividad normal en un aula?, se podra responder que
ocho horas, o seis, o doce, pero, sin un acuerdo previo no se conseguira determinar
ese grado de actividad normal que sirviera de referente. (El argumento podra complicarse an ms si se empezaran a considerar otras situaciones como vacaciones,
uso de bibliotecas que en algunos casos permanecen abiertas toda la noche, etc.).
No obstante, a pesar de las dificultades sealadas, se puede hablar en este tipo de
organizaciones de estos conceptos en base a diversos aspectos, por ejemplo en comparaciones medias internas. As, se podra decir que un aula que se ha usado durante
seis horas de media al da ha tenido un grado de subactividad mayor que un aula que
se ha usado ocho horas al da.
Existe, por otra parte, la posibilidad de que un factor se utilice por encima de lo
que se podra considerar actividad normal del mismo, si bien es un caso mucho menos frecuente que el contrario y, a veces, responde a una inadecuada medicin de lo
que sera su actividad normal. Se introduce de esta manera el concepto de Sobreactividad. No obstante, en relacin con este concepto, debe tenerse en cuenta que, al
menos en algunos casos, la utilizacin de un factor por encima de su capacidad normal productiva puede provocar una disminucin de su tiempo de uso (pinsese en
una mquina que est siendo utilizada por encima de lo recomendable) o a una disminucin en la calidad de la produccin obtenida (caso del aprovechamiento de los
pasillos de un hospital como lugar de permanencia de enfermos), por lo que el incurrir en una sobreactividad no debe, al menos en los casos citados, ser considerado
como un logro de la organizacin, sino como un factor distorsionante del proceso
productivo que necesita ser convenientemente explicado por los responsables de
que la organizacin haya incurrido en esa circunstancia.
206

Resumiendo los conceptos(27) anteriores podra hablarse de:

SUBACTIVIDAD ESTRUCTURAL O ENDGENA.Desocupacin en un
perodo determinado no producida por la infrautilizacin de factores consecuencia de una sobredimensin, sino que se deriva de las caractersticas propias del
proceso productivo en una organizacin determinada. (Volviendo a ejemplos anteriores, se puede pensar en una Universidad que mantiene, como consecuencia
del calendario escolar, sus aulas vacas durante los perodos vacacionales, o la
necesidad de contar en el caso del Parque Mvil del Estado con un conjunto de
vehculos como flota de emergencia para poder suplir cualquier incidencia).
Podra decirse que existe un exceso de capacidad necesario para alcanzar los objetivos de la organizacin, que implica la infrautilizacin de recursos y una subactividad necesaria.
SUBACTIVIDAD EXGENA.Expresin del clculo de la no ocupacin de
factores en un perodo determinado por la falta de utilizacin o por un uso inferior al normal de los factores productivos.
Un ejemplo puede ser el de una imprenta de un Ministerio que dispone de un
potencial de produccin de 10.000 pginas diarias y slo produce una media de
100 al da.
SOBREACTIVIDAD.Concepto que define la utilizacin de Inmovilizado Material por encima de lo que se considera potencial o tcnicamente posible en un
perodo determinado.
Puede decirse, de esta manera, que el clculo de los indicadores de Subactividad
se expresara de la siguiente forma:
CAPACIDAD DE FACTOR X EMPLEADO / CAPACIDAD POTENCIAL DE
FACTOR X
Si se compara la expresin con los indicadores de estructura puede apreciarse que el
denominador coincide con lo que en apartados anteriores se han denominado indicadores de estructura.
(27) Existen en la terminologa cientfica conceptos igualmente vlidos en el anlisis de subactividad, tales
como subactividad controlable y subactividad no controlable, que podran ser perfectamente aplicables en dicho anlisis.

207

Los mismos comentarios que en su caso se incluyeron respecto a la divisin por

centros de coste, agregaciones, etc., valen ahora para el clculo correspondiente,
existiendo tantos indicadores como tipos de activo fijo se hayan definido como relevantes para el caso de los indicadores de estructura, pudindose considerar como referentes bsicos los siguientes:
INDICADOR DE SUBACTIVIDAD DE TERRENOS Y CONSTRUCCIONES
INDICADOR DE SUBACTIVIDAD DE INSTALACIONES TCNICAS
INDICADOR DE SUBACTIVIDAD DE MAQUINARIA
INDICADOR DE SUBACTIVIDAD DE UTILLAJE
INDICADOR DE SUBACTIVIDAD DE MOBILIARIO
INDICADOR DE SUBACTIVIDAD DE EQUIPOS PARA PROCESOS DE INFORMACIN
INDICADOR DE SUBACTIVIDAD DE ELEMENTOS DE TRANSPORTE
INDICADOR DE SUBACTIVIDAD DE OTRO INMOVILIZADO MATERIAL

5.5.1.2. Indicadores de Medios de Actividad (Produccin) referidos a Factores Variables

En relacin con los factores variables ya se adelant que en este caso s que tiene
sentido establecer el clculo de estos indicadores a priori y siempre en relacin
con el volumen de produccin que se desea obtener.
Las dificultades en este caso van a venir fundamentadas en los problemas de homogeneizacin de muchos de los procesos productivos que caracterizan a las Administraciones Pblicas que implicaran, llevando el problema a sus ltimas consecuencias, determinar tantas actividades y, como consecuencia, indicadores, como
productos no exactamente homogneos se realicen.
Pinsese en el caso de una unidad administrativa que realiza informes jurdicos y
que los expedientes que se informan pueden ser de unas pocas o de cientos de pgi 208

nas. Reducir en ese caso el proceso productivo a la consideracin de nmero de expedientes revisados como factor de referencia (y estudiar en el caso que se est explicando el nmero de unidades de medios de produccin asociado al nmero de expedientes que se pretenden realizar para un periodo de tiempo) puede conducir a
importantes errores desde el inicio del proceso.
La solucin pasara por dos caminos posibles, por un lado se podran reducir los
procesos a unidades homogneas (en el caso que se ha puesto como ejemplo tal vez
se podran conseguir esa homogeneidad multiplicando cada expediente por el nmero de pginas que se va a examinar, o podra valorarse cada expediente en funcin de su grado de complejidad mediante un baremo establecido a priori) y, por
otra parte, se podra renunciar a establecer un indicador estndar homogneo para
aquello que realmente no es homogneo, estableciendo tantos indicadores como
productos diferentes se realizan.
En cualquier caso, en relacin con esas estimaciones de medios de produccin,
lo que suele ocurrir es que no se dispone de estndares de referencia lo suficientemente elaborados (excepto en casos muy claros de produccin fabril) como para
indicar con garantas cules son los medios a utilizar en relacin con una actividad concreta.
La solucin que se propone consiste en utilizar como indicador a priori un sucedneo de lo que sera una verdadera previsin estndar basada en el anlisis de los
datos de periodos anteriores, lo que evidentemente conlleva el riesgo de empezar a
considerar como dato de referencia lo que no lo es, por lo que se debern establecer
las correspondientes explicaciones que informen suficientemente a los usuarios de
la informacin en ese sentido.
Por supuesto, en los primeros aos en que se intenten aplicar los correspondientes indicadores posiblemente no existan elementos referenciales suficientes como
para incluir esos datos a priori.
En el caso de los indicadores reales o a posteriori se determinarn aqullos
que las caractersticas del sistema productivo impliquen. Resulta muy dificultoso
sealar indicadores aplicables para todas las organizaciones, debindose insistir en
que las particularidades de cada ente son las que concretarn las correspondientes
bateras de indicadores. No obstante, se pueden sealar algunos bsicos que conllevaran un cierto grado de normalizacin para todas las unidades del sector en estudio.
209

Posiblemente el indicador bsico de referencia podra ser NMERO DE HORAS DE TRABAJADOR IMPLICADAS EN LA REALIZACIN DE LA FASE O
ACTIVIDAD CONCRETA.
Por supuesto, al lado de estas cuantificaciones en trminos absolutos se podran
establecer, y en muchos casos representarn ms adecuadamente la realidad, comparaciones en trminos relativos.
Naturalmente el clculo de este indicador podra perfilarse en relacin con sus
distintos componentes. En ese sentido parece interesante desde el punto de vista del
estudio de los resultados analizar los posibles componentes que pueden conformar
ese indicador desde una perspectiva genrica.
En relacin con los datos que aqu se manejan sera conveniente el clculo de los
datos referidos a tiempos efectivamente dedicados a la produccin, segregando las
horas que se han perdido en los correspondientes procesos como consecuencia
bien de problemas intrnsecos al proceso productivo, bien derivados de circunstancias ajenas a la organizacin (por imperativo legal en relacin con las horas de actividad sindical, por ejemplo), etc.
En resumen, sin excluir la existencia de otras circunstancias concretas, en el clculo de esas horas no dedicadas a la produccin se podra hacer las siguientes clasificaciones:
NMERO DE HORAS DE TRABAJADOR NO IMPLICADAS EN LA REALIZACIN DE LA FASE O ACTIVIDAD CONCRETA COMO CONSECUENCIA DE
CIRCUNSTANCIAS INTRNSECAS A LA PROPIA ACTIVIDAD.
NMERO DE HORAS DE TRABAJADOR NO IMPLICADAS EN LA REALIZACIN DE LA FASE O ACTIVIDAD CONCRETA COMO CONSECUENCIA DE
CIRCUNSTANCIAS PERSONALES (AUSENCIAS REMUNERADAS).
NMERO DE HORAS DE TRABAJADOR NO IMPLICADAS EN LA REALIZACIN DE LA FASE O ACTIVIDAD CONCRETA COMO CONSECUENCIA DE
CIRCUNSTANCIAS PERSONALES (AUSENCIAS NO REMUNERADAS).
NMERO DE HORAS DE TRABAJADOR NO IMPLICADAS EN LA REALIZACIN DE LA FASE O ACTIVIDAD CONCRETA COMO CONSECUENCIA DE
CIRCUNSTANCIAS LEGALES (FUNDAMENTALMENTE LIBERADOS SINDICALES)
210

NMERO DE HORAS DE TRABAJADOR NO IMPLICADAS EN LA REALIZACIN DE LA FASE O ACTIVIDAD CONCRETA COMO CONSECUENCIA DE
OTRAS CIRCUNSTANCIAS
Tal vez la primera aproximacin sugiera la descomposicin del indicador en dos:
Nmero de horas de trabajador implicadas DIRECTAMENTE en la realizacin de la fase o actividad concreta.
Nmero de horas de trabajador implicadas INDIRECTAMENTE en la realizacin de la fase o actividad concreta.
El problema surgir cuando se intente determinar qu se puede considerar relacionado directa o indirectamente con una fase o actividad concreta. Esa relacin
mediata o inmediata puede derivarse de la propia estructura del proceso productivo
o de la organizacin del ente.
Parece conveniente ejemplificar lo que se ha venido diciendo:
Sea una Universidad en la que en el Departamento X trabajan 3 profesores impartiendo la docencia correspondiente a la Asignatura Y. Tambin se encuentra prestando sus
servicios una secretaria que se encarga de funciones auxiliares en dicho Departamento.
En primer lugar se podra distinguir del total de horas dedicadas a la docencia
por cada profesor cules corresponderan a lo que podra denominarse docencia directa y cules a docencia indirecta (referidas a preparacin de clases, correccin
de exmenes, tutoras, etc.).
Un primer problema podra surgir al realizar este anlisis en el hecho de que parte del estamento profesoral podra discutir el trmino de docencia directa e indirecta, lo que no implicara el abandono del anlisis ya que podra hablarse en este caso
de, por ejemplo, imparticin de clases y preparacin de clases.
Existiran, seguramente, otros problemas a la hora de considerar casos concretos
tanto en sta como en otras actividades (pinsese, por ejemplo, en cmo debe considerarse en el caso sealado la realizacin de exmenes).
Adems de estas consideraciones, las horas dedicadas por la secretaria a las actividades de apoyo a la docencia podran ser tambin consideradas como horas de do 211

cencia indirecta de un grado cualitativo, eso s, diferente a las de docencia indirecta

puras.
En relacin tanto con este tipo de unidades como con otras del sector de las Administraciones Pblicas (y, en general, en cualquier mbito de la produccin)
podran establecerse, teniendo en cuenta las cuestiones suscitadas, los siguientes tipos de indicadores:
Nmero de horas de trabajador implicadas DIRECTAMENTE en la realizacin de la fase o actividad concreta.
Nmero de horas de trabajador implicadas INDIRECTAMENTE en la
realizacin de la fase o actividad concreta.
Nmero de horas de trabajador de Direccin y Administracin asignadas
a la realizacin de la fase o actividad concreta.
Se parte de la idea de que, prcticamente en cualquier mbito productivo, existe
una separacin entre lo que se considera inmediatamente relacionable con la actividad productiva principal del ente y lo que se considera soporte de direccin y administracin de los procesos productivos, siendo interesante analizar tanto las respectivas actividades individualmente como estudiar su interrelacin.
El estudio de este tipo de indicadores relativos al empleo de personal en relacin
con la actividad productiva puede complementarse con el anlisis del tipo de personal que presta sus servicios, pudindose hablar de dicho personal en relacin con la
agrupacin genrica de funcionarios, laborales, etc. La divisin posterior en Grupos
A, B, C, D, E, la consideracin de otras clasificaciones como las que componen las
distintas clases de Personal Docente, la clasificacin por cuerpos, anlisis por grupos de edades, etc.
Como recomendacin general, al igual que ocurre en una organizacin puramente empresarial, parece siempre conveniente la distincin entre los individuos dedicados a la realizacin del bien o la prestacin del servicio que configura el objetivo, la
razn de ser de la organizacin, y los individuos que se dedican a prestar el correspondiente soporte tcnico, administrativo y, en su caso, comercial.
El simple anlisis de dichos parmetros puede conducir a procesos de reasignacin de efectivos (ms difciles cuanto ms funcionarial sea la relacin de di 212

chos individuos con la organizacin), identificacin de posibles desproporciones

entre unos y otros grupos dentro de los parmetros que pueden considerarse lgicos, etc.
Adems, evidentemente, de ese conjunto de indicadores bsicos referidos a las
Horas Hombre, tanto ms importante en un sector como el de las Administraciones
Pblicas especialmente intensivas en la utilizacin del factor Trabajo, existirn otra
serie de indicadores relacionados con la efectiva utilizacin de la estructura del activo fijo de la organizacin y con la adquisicin de bienes y servicios.
El principal problema a destacar en ese sentido es, otra vez, la dificultad de encontrar unidades tanto en la aplicacin de factores ms o menos homogneos como
en la concrecin en un nmero suficientemente reducido de dichos factores en relacin con procesos o fases no homogneas entre s.
Esas cuestiones conducen a la utilizacin de tcnicas de medicin no relacionadas con valores fsicos sino monetarios.
Existe, no obstante, la posibilidad de incluir en este anlisis de medios de produccin la valoracin de esos factores, como podra igualmente realizarse en relacin con la valoracin del nmero de horas trabajadas, complementando de esa manera el anlisis fsico de las unidades empleadas con el anlisis monetario o
econmico de las mismas, solapndose en alguna medida esos datos con los que se
derivaran de los anlisis de eficiencia.
En todo caso, el anlisis de eficiencia pondr de manifiesto las comparaciones
entre lo eficiente y lo ineficiente en funcin de los baremos de referencia que en
cada caso se establezcan, por lo que no existe inconveniente en considerar el anlisis econmico de los datos en este apartado como un complemento ms de gran utilidad.
Puede, en cualquier caso, en relacin con los factores de que se est hablando incorporarse el dato fsico que se posea en cada caso, as, la incorporacin del consumo valorado monetariamente de energa elctrica no implicara la no utilizacin del
dato de Kw/H como un indicador ms (recurdese en este sentido que el clculo de
datos fsicos no suele estar sometido a las mismas fluctuaciones, o al menos no tan a
corto plazo, derivadas de efectos externos que se producen en los datos econmicos,
por lo que no necesitarn para su comparacin interperiodos de las correspondientes
correcciones monetarias).
213

Con la introduccin de los datos econmicos tanto en relacin con los factores que se han denominado homogneos como con los heterogneos se est
aduciendo la necesidad de contar con un sistema de costes que permita la realizacin prctica de las propuestas.
Ya se ha aludido con anterioridad a la necesidad de contar con un sistema de costes y a alguna de sus caractersticas fundamentales, significndose ahora la importancia de que a los datos econmicos les acompaen los datos fsicos.

214

INDICADORES MEDIOS DE ACTIVIDAD - FACTORES FIJOS

RESUMEN GENERAL DE LA ORGANIZACIN
TIPO DE FACTOR

CAPACIDAD
POTENCIAL
(Indicador de
estructura)

INDICADOR
DE EMPLEO
REAL

TERRENOS Y
CONSTRUCCIONES

INSTALACIONES
TCNICAS
..
.
MAQUINARIA
..
.
UTILLAJE
..
.
MOBILIARIO
..
.
EQUIPOS PARA PROCESO
DE INFORMACIN
..
..
..
ELEMENTOS DE
TRANSPORTE
..
.
OTRO INMOVILIZADO
MATERIAL
..
.

215

INDICADOR
DE
SUBACTIVIDAD

INDICADOR DE
SUBACTIVIDAD
ESTRUCTURAL

INDICADOR DE
SUBACTIVIDAD
EXGENA

INDICADORES MEDIOS DE ACTIVIDAD - FACTORES FIJOS

CENTRO DE COSTE
TIPO DE FACTOR

CAPACIDAD
POTENCIAL
(Indicador de
estructura)

INDICADOR
DE EMPLEO
REAL

TERRENOS Y
CONSTRUCCIONES

INSTALACIONES
TCNICAS
..
.
MAQUINARIA
..
.
UTILLAJE
..
.
MOBILIARIO
..
.
EQUIPOS PARA PROCESO
DE INFORMACIN
.
..
..
.
ELEMENTOS DE
TRANSPORTE
..
.
OTRO INMOVILIZADO
MATERIAL
..
.

216

INDICADOR
DE
SUBACTIVIDAD

INDICADOR DE
SUBACTIVIDAD
ESTRUCTURAL

INDICADOR DE
SUBACTIVIDAD
EXGENA

INDICADORES MEDIOS DE ACTIVIDAD - FACTORES FIJOS

ACTIVIDAD
TIPO DE FACTOR

CAPACIDAD
POTENCIAL
(Indicador de
estructura)

INDICADOR
DE EMPLEO
REAL

TERRENOS Y
CONSTRUCCIONES

INSTALACIONES
TCNICAS
..
.
MAQUINARIA
..
.
UTILLAJE
..
.
MOBILIARIO
..
.
EQUIPOS PARA PROCESO
DE INFORMACIN
..
..
..
ELEMENTOS DE
TRANSPORTE
..
.
OTRO INMOVILIZADO
MATERIAL
..
.

217

INDICADOR
DE
SUBACTIVIDAD

INDICADOR DE
SUBACTIVIDAD
ESTRUCTURAL

INDICADOR DE
SUBACTIVIDAD
EXGENA

INDICADORES MEDIOS DE ACTIVIDAD - FACTORES VARIABLES N DE HORAS TRABAJADAS

RESUMEN GENERAL DE LA ORGANIZACIN
NMERO DE HORAS POTENCIALES DE TRABAJADOR
NMERO DE HORAS REALMENTE DEDICADAS A LA
PRODUCCIN
DIFERENCIA
NMERO DE HORAS NO DEDICADAS A LA EFECTIVA
PRODUCCIN POR:

CIRCUNSTANCIAS INTRNSECAS A LA ACTIVIDAD

CIRCUNSTANCIAS PERSONALES
CIRCUNSTANCIAS LEGALES
OTRAS CIRCUNSTANCIAS

NMERO DE HORAS REALES DEDICADAS A LAS

ACTIVIDADES PRINCIPALES
NMERO DE HORAS REALES DEDICADAS
INDIRECTAMENTE A LAS ACTIVIDADES PRINCIPALES
NMERO DE HORAS REALES DEDICADAS
A DIRECCIN Y ADMINISTRACIN

218

INDICADORES MEDIOS DE ACTIVIDAD - FACTORES VARIABLES N DE HORAS TRABAJADAS

CENTRO DE COSTE
NMERO DE HORAS POTENCIALES DE TRABAJADOR
NMERO DE HORAS REALMENTE DEDICADAS A LA
PRODUCCIN
DIFERENCIA
NMERO DE HORAS NO DEDICADAS A LA EFECTIVA
PRODUCCIN POR:

CIRCUNSTANCIAS INTRNSECAS A LA ACTIVIDAD

CIRCUNSTANCIAS PERSONALES
CIRCUNSTANCIAS LEGALES
OTRAS CIRCUNSTANCIAS

NMERO DE HORAS REALES DEDICADAS A LAS

ACTIVIDADES PRINCIPALES
NMERO DE HORAS REALES DEDICADAS
INDIRECTAMENTE A LAS ACTIVIDADES PRINCIPALES
NMERO DE HORAS REALES DEDICADAS
A DIRECCIN Y ADMINISTRACIN

219

INDICADORES MEDIOS DE ACTIVIDAD - FACTORES VARIABLES /

OTROS FACTORES
RESUMEN GENERAL DE LA ORGANIZACIN
FACTORES

UNIDADES FSICAS

UNIDADES ECONMICAS

RELACIONADOS DIRECTAMENTE
CON LA PRODUCCIN
RELACIONADOS INDIRECTAMENTE
CON LA PRODUCCIN
DE DIRECCIN Y
ADMINISTRACIN
TOTAL

INDICADORES MEDIOS DE ACTIVIDAD - FACTORES VARIABLES /

OTROS FACTORES
ACTIVIDAD
FACTORES

UNIDADES FSICAS

RELACIONADOS DIRECTAMENTE
CON LA PRODUCCIN
RELACIONADOS INDIRECTAMENTE
CON LA PRODUCCIN
DE DIRECCIN Y
ADMINISTRACIN
TOTAL

220

UNIDADES ECONMICAS

INDICADORES MEDIOS DE ACTIVIDAD - FACTORES VARIABLES

RESUMEN GENERAL DE LA ORGANIZACIN
FACTORES VARIABLES

UNIDADES FSICAS

UNIDADES ECONMICAS

PERSONAL
HORAS POTENCIALES
HORAS REALES
DIFERENCIA
RELACIONADOS DIRECTAMENTE
CON LA PRODUCCIN
RELACIONADOS INDIRECTAMNETE
CON LA PRODUCCIN
DE DIRECCIN Y ADMINISTRACIN
TOTAL
FACTORES FIJOS
CAPACIDAD POTENCIAL
CAPACIDAD REAL
INDICADOR DE
SUBACTIVIDAD
INDICADORES MEDIOS DE ACTIVIDAD - FACTORES VARIABLES
CENTROS DE COSTE:
FACTORES VARIABLES

UNIDADES FSICAS

PERSONAL
HORAS POTENCIALES
HORAS REALES
DIFERENCIA
RELACIONADOS DIRECTAMENTE
CON LA PRODUCCIN
RELACIONADOS INDIRECTAMNETE
CON LA PRODUCCIN
DE DIRECCIN Y ADMINISTRACIN
TOTAL
FACTORES FIJOS
CAPACIDAD POTENCIAL
CAPACIDAD REAL
INDICADOR DE
SUBACTIVIDAD

221

UNIDADES ECONMICAS

INDICADORES MEDIOS DE ACTIVIDAD - FACTORES VARIABLES

ACTIVIDAD:
FACTORES VARIABLES

UNIDADES FSICAS

PERSONAL
HORAS POTENCIALES
HORAS REALES
DIFERENCIA
RELACIONADOS DIRECTAMENTE
CON LA PRODUCCIN
RELACIONADOS INDIRECTAMNETE
CON LA PRODUCCIN
DE DIRECCIN Y ADMINISTRACIN
TOTAL
FACTORES FIJOS
CAPACIDAD POTENCIAL
CAPACIDAD REAL
INDICADOR DE
SUBACTIVIDAD

222

UNIDADES ECONMICAS

5.6.

INDICADORES DE RESULTADOS DE ACTIVIDAD

Como ya se coment en pginas anteriores, dentro de de los Indicadores de Resultados de Actividad, (que no deben ser confundidos con el indicador resultados
de una organizacin que hace referencia a la diferencia entre gastos e ingresos) y
siguiendo una terminologa ya tradicional, podra distinguirse entre:
1.

Indicadores de Eficacia

2.

Indicadores de Eficiencia

3.

Indicadores de Economa

4.

Indicadores de Calidad

5.6.1.

Indicadores de Eficacia

Mediante el trmino eficacia se pone de manifiesto el grado de cumplimiento de los objetivos previstos por una organizacin en un periodo determinado de
tiempo.
As, se dir que una organizacin ha sido eficaz si ha alcanzado los objetivos
de produccin que se haba propuesto.
Evidentemente, el concepto no debe ser entendido en una forma tan general, sino
que sera ms lgico hablar de grados de eficacia, entendiendo que una organizacin ser tanto ms eficaz cuanto ms se aproxime a ese factor de referencia que
como tal ha sido considerado.
Los indicadores de eficacia hacen referencia, pues, a mediciones fsicas en las
que se comparan resultados previstos o, al menos, fijados como alcanzables para
cada actividad de una organizacin, y los realmente conseguidos.
Implcita en la idea de eficacia se halla la de planificacin en el sentido de disposicin de datos a priori en relacin con los objetivos de la organizacin que permitan comparar los resultados reales con esas metas fijadas de antemano y comprobar en qu medida han sido alcanzadas.
223

En procesos de planificacin como los desarrollados por las Administraciones

Pblicas debera darse necesariamente esa determinacin previa de objetivos que, al
menos tericamente, se halla insita en el proceso presupuestario al que se someten
dichas entidades.
Con un peso del proceso presupuestario indudablemente menor en cuanto a su
control se desarrollan procedimientos similares en el sector pblico empresarial
donde, si bien los aspectos legales quedan un tanto desdibujados, la propia organizacin de unidades muy complejas como son las que componen el sector obligan a
una minuciosa planificacin.
En el caso de las Administraciones Pblicas el problema de la determinacin de
estos indicadores se plantea en una doble vertiente, por una parte en la consideracin de esos datos a priori y por otra en la determinacin de los datos reales.
Respecto al primer problema, la determinacin de los datos en el propio proceso
presupuestario, la cuestin no debera plantear graves problemas si se tiene en cuenta la implantacin, al menos en el mbito estatal y autonmico del sistema de presupuestacin funcional por programas, en que los objetivos formaran parte del sistema de informacin presupuestario, jugando un importante papel, como en general
cabe predicar de todos los indicadores, en su posterior anlisis como efecto retroalimentador del sistema.
La realidad no es, por el contrario, tan hurfana de inconvenientes como cabra
esperar. En efecto, el planteamiento terico pasa por la consideracin de la existencia de un presupuesto por programas ntimamente relacionado con la organizacin
funcional de cada uno de los entes que componen el conjunto de las Administraciones Pblicas.
Uno de los componentes de ese presupuesto por programas sera la fijacin de
los objetivos previstos, lo que permitira, una vez analizados los alcanzados, determinar el grado de eficacia de la organizacin.
El principal problema real con que se tropieza, si bien no el nico como se ver
ms adelante, es la generalidad de los programas presupuestarios, entendiendo dicho trmino como falta de concrecin.
Esa generalidad se manifiesta, fundamentalmente, en dos aspectos: por una parte, en la heterogeneidad de los objetivos a alcanzar en cada caso y, por otra, en la
224

multiplicidad de dichos objetivos sin establecer una ponderacin adecuada de los

mismos.
Estos problemas sern determinantes a la hora de realizar un anlisis de eficiencia pudiendo ser relativamente soportables en un anlisis de eficacia.
En efecto, en el anlisis de eficacia se podra establecer un conjunto de datos referidos a los programas y efectuar la correspondiente comparacin entre lo previsto
y lo alcanzado siempre que se pudiera integrar homogneamente la informacin
procedente de las actividades de cada uno de los entes con el objetivo de los programas presupuestarios.
La cuestin no es tan simple cuando el objetivo se plantea en trminos no cuantificables o en los que se emplea una cuantificacin difcil de traducir en trminos de
medicin. As, objetivos como mejora en la calidad de los servicios prestados
pueden presentar evidentes dificultades a la hora de ser traducidos a datos reales.
En todo caso, desde el punto de vista de la gestin, aceptando dicho trmino en
el sentido de proceso de obtencin de informacin para poder actuar sobre la realidad, la informacin de referencia en relacin con los objetivos presupuestarios presenta dos graves dificultades:
1.

El problema de trasponer en trminos de actividad productiva concreta lo

que, al menos en muchas ocasiones, es una variable macro.

2.

El problema de dividir en periodos temporales relevantes lo que en una programacin presupuestaria viene referida a un periodo como mnimo anual.

Es decir, el uso de indicadores de gestin (en este caso de anlisis de eficacia),

posiblemente en todos los niveles de usuarios de la informacin, si bien con mayor
relevancia en el caso de los gestores directos, pierde gran parte de su potencial si se
espera un ao (vigencia presupuestaria) para proceder al anlisis de resultados.
Se ha venido insistiendo a lo largo de este trabajo, y ahora se vuelve a hacer una
vez ms, en la necesidad de disponer de informacin relevante desde el punto de vista temporal, lo que se traduce en que debe abandonarse la idea de que la informacin
es un resultado y ser cambiada por la de que la informacin es un medio que puede y
debe utilizarse para variar la realidad que la produce. En ese sentido, los indicadores
de eficacia deben venir referidos, necesariamente, a periodos relacionados con el ci 225

clo de produccin y, aun en el caso de que el proceso productivo sea relativamente

largo, podran establecerse mecanismos de obtencin de datos de avance que permitan variar el curso de dicho proceso productivo si fuera necesario.
La condicin bsica para poder operar con indicadores de eficacia pasa por disponer de un mapa de actividades de la organizacin con un grado de desarrollo
suficiente como para considerar homogneos los datos a estudiar.
Se plantean as diversos problemas que, sin nimo de exhaustividad, podran concretarse en:
Necesidad de contar con un desarrollo de actividades suficiente como para
poder considerar homogneos los datos referidos a la medicin de dichas actividades.
Necesidad de efectuar previsiones sobre los resultados a conseguir en cada
una de las actividades, debiendo referir dichos datos a periodos temporales
relevantes.
Necesidad de poder integrar esos datos en relacin con el proceso presupuestario.
La primera cuestin, la referida al desarrollo del conjunto de actividades de la
organizacin debera estar conseguida si se dispone de un sistema de contabilidad
analtica que responda a las caractersticas sealadas en el documento Principios
Generales sobre Contabilidad Analtica de las Administraciones Pblicas repetidamente citado.
En relacin con ese anlisis de actividades debe tenerse en cuenta que tal y como
parece oportuno en el caso de las Administraciones Pblicas, en las que el peso de
las infraestructuras administrativa y de direccin es considerable, el desarrollo del
estudio de eficacia no se limita a la comparacin de los datos de las llamadas (siguiendo la terminologa del documento citado) actividades finalistas o principales, sino que va referido al conjunto de las actividades de la organizacin.
Respecto a la cuestin del estudio de la homogeneidad ese factor es, precisamente, el determinante a la hora de definir el conjunto de actividades, lo que no evitar la
existencia de grupos de actividades o tareas en los que la definicin de un output concreto resulte muy difcil.
226

El problema se incrementar en el caso de las actividades de soporte administrativo y de direccin, donde la determinacin y posterior cuantificacin de un
output tanto en la fase de previsiones como en la de realizaciones puede resultar
prcticamente imposible. No obstante, parece necesario realizar un esfuerzo en
cada organizacin por intentar conseguir mediciones de los outputs a realizar en
estas tareas debindose resaltar que en su anlisis debe prestarse especial atencin
a las causas que determinan una variacin entre las previsiones y las realizaciones, que en una gran cantidad de casos puede venir originada por factores exgenos a las unidades encargadas de llevarlas a cabo (as, por ejemplo, una mala formacin de los trabajadores de un sistema de produccin informatizado puede
originar repetidas actuaciones de los servicios de mantenimiento informtico o,
una mala actuacin de los responsables de un proceso productivo concreto puede
provocar el mantenimiento de diversas reuniones de los rganos jerrquicamente
superiores).
Lo dicho hasta ahora conduce a dos conclusiones en relacin con estas actividades directivas y de administracin:
1.

Dificultad en la definicin de un output concreto de referencia en la medicin de los outputs de estas actividades (lo que no implica que alguna
de las actividades como mantenimiento informtico, confeccin de
nminas, etc., no puedan concretarse en uno o varios outputs determinados).

2.

Dificultad consecuente en la aplicacin de los indicadores de eficacia a

esas actividades. En este sentido debe tratarse de establecer, en todo
caso, mediciones de actividad aunque no abarquen una medicin del input realizado sino de la actividad intrnsecamente considerada (respondiendo ms a un anlisis mixto proceso/resultado que a un anlisis de resultado propiamente dicho); as, el nmero de horas dedicadas a una
actividad principal efectuado por el staff directivo implica si no un anlisis directo sobre la eficacia/ineficacia de ese staff s un elemento importante a la hora de valorar los procesos de planificacin de la organizacin.

Respecto a las actividades auxiliares y, sobre todo a las actividades finalistas o

principales, las dificultades de concrecin de outputs deben ser de mucho menor calado, pudindose concretar los posibles problemas en aspectos de insuficiente desagregacin de dichas actividades.
227

Respecto a los problemas de medicin concreta las mayores dificultades, en general, vendrn referidas a la necesidad de concretar a priori cules son los resultados esperados de la actividad.
Se plantean en ese sentido dos problemas, por un lado la previsin para periodos
de tiempo significativos (hasta ahora, en la inmensa mayora de casos, se hacen
como mucho previsiones anuales) y, por otro, la incorporacin al sistema de las variaciones que en las previsiones se produzcan, bien por causas endgenas, bien por
causas exgenas.
El primero es un problema de ndole prctica que requerir los pertinentes
cambios en la definicin de previsiones. El segundo de los problemas plantea la
necesidad de ir efectuando cambios a lo largo del periodo de tiempo al que se refiere la variacin incorporando siempre dos datos bsicos: el dato inicial antes de
producirse la variacin en la previsin y una explicacin completa de cules han
sido las causas que hayan originado la variacin en la previsin, prestando especial atencin a si esas causas tienen un origen endgeno o exgeno a la propia organizacin.
En relacin con la ltima de las necesidades o cuestiones planteadas con anterioridad, la integracin con los datos de los programas presupuestarios, cabe decir que la
planificacin de esos datos presupuestarios sobre objetivos debera plantearse a los
efectos que aqu interesan como un sumatorio de los datos ms simples que vendran
representados por el mapa de actividades.
Evidentemente se est hablando de sumatorio no en el sentido de suma aritmtica simple de los datos de las actividades (que sern heterogneos entre s en la mayora de los casos) sino en el de composicin o integracin de los mismos.
Puede ocurrir (de hecho es lo ms probable en la mayora de los casos) que los
datos provenientes de los anlisis de eficacia de las actividades consideradas individualmente no provoquen de manera directa el anlisis de eficacia de un programa presupuestario determinado o, al menos, no conduzcan necesariamente a la
misma valoracin de resultados (con la misma ponderacin) que el anlisis de las
actividades.
En conclusin, puede decirse que las relaciones entre las actividades de un ente concreto y el programa presupuestario en que se encuadran presentaran una estructura semejante a la siguiente:
228

PROGRAMA X

ACTIVIDADES
INDICADOR DE EFICACIA A1
INDICADOR DE EFICACIA A2
INDICADOR DE EFICACIA A3
INDICADOR DE EFICACIA A4

INDICADOR DE EFICACIA PROGRAMA X

...........................
INDICADOR DE EFICACIA An

El problema consiste en traducir los indicadores de eficacia de las actividades

consideradas individualmente a su consideracin como un conjunto (que en la mayora de los casos va a ser un conjunto heterogneo).
Se forma as una matriz de indicadores de eficacia de actividades que podra, en
el caso de heterogeneidad, ponderarse para intentar medir la eficacia desde el punto
de vista de la agregacin referida a un programa presupuestario(28).
INDICADORES DE EFICACIA
ACTIVIDAD

TIPO DE ACTIVIDAD

UNIDAD DE MEDICIN

RBOL DE DEPENDENCIA

PERIODO
PRODUCCIN PREVISTA
VARIACIN EN PRODUCCIN PREVISTA
(Con explicacin de la Variacin)
PRODUCCIN REALIZADA
INDICADOR DE EFICACIA
PRODUCCIN REALIZADA/PRODUCCIN PREVISTA
(expresado en tanto por cierto)
Explicacin de la Diferencia Produccin Prevista-Produccin Realizada

(28) Debe tenerse en cuenta la importancia que la medicin de los objetivos presupuestarios alcanza en la
nueva Ley General Presupuestaria as como en la Ley 57/2003 de 16 de diciembre (artculo 1.4) de medidas
para la modernizacin del gobierno local.

229

5.6.2.

Indicadores de Eficiencia

Indicadores de eficiencia son aqullos que relacionan el coste de produccin con

la produccin obtenida. En ese sentido se entender que una organizacin es plenamente eficiente cuando consigue ser eficaz minimizando el coste de los recursos
empleados para conseguir tal eficacia.
Tal y como se ha establecido en esta definicin, partiendo de la consideracin de
los entes a los que va dirigido este estudio, la eficacia se configura como condicin
necesaria de la eficiencia.(29)
Mientras que, como se ha sealado con anterioridad, la existencia de un sistema
de determinacin de costes no es imprescindible a la hora de medir la eficacia de
una organizacin, en el caso de la obtencin de indicadores de eficiencia ese sistema
de costes se considera imprescindible.
Una primera precisin que, posiblemente, conviene dejar sentada, es la consideracin de la eficiencia como un trmino relativo. Relativo en cuanto se establece la
condicin de minimizacin de costes como una de las condiciones de dicha eficiencia, lo que en trminos matemticos podra llegar a expresarse como una referencia
absoluta pero que en trminos de medicin contable y de observacin de datos implica su consideracin como trmino comparativo. As, una organizacin se considerara ms o menos eficiente siempre que, en trminos comparativos, la medicin
de su eficiencia sea mayor o menor que la determinada para otras organizaciones,
para otros periodos, etc., lo que conduce a hablar de grados de eficiencia o de porcentajes de comparacin, pero no de la consideracin de un ente como eficiente.
Una cuestin asimismo importante se refiere a la consideracin de uno de los
factores que entran en la medicin del indicador, el numerador en este caso, que se
refiere al producto obtenido y que enlaza con la consideracin de la eficacia como
condicin previa de la eficiencia. En el caso de las organizaciones que componen el
abanico del Sector Pblico, y muy particularmente en lo referente a las enmarcables
en las Administraciones Pblicas, la maximizacin de la produccin (el numerador
de la expresin) no tiene que ser, al menos necesariamente, un objetivo deseable.
(29) La consideracin de la eficiencia en entes productivos privados no tiene que pasar necesariamente
por la misma consideracin de la eficacia, pudiendo definirse la eficiencia como obtencin del mayor valor
posible de los objetivos en relacin con unos costes predeterminados.

230

En efecto, estas organizaciones responden a un patrn de decisin respecto a los

volmenes de produccin que, al menos desde un punto de vista terico, vienen determinados por circunstancias exgenas: por el proceso presupuestario.
En ese sentido, sera probablemente discutible considerar que una organizacin
ha sido ms eficiente porque ha incrementado su produccin respecto a la inicialmente sealada por esos criterios de presupuesto externos a la propia organizacin.
En definitiva, lo que se hace es llamar la atencin sobre la interpretacin del indicador en base a la consideracin del tipo de entes a los que va dirigido.
FORMULACIN DEL INDICADOR:
De una forma simple, en una primera aproximacin podra decirse que:
INDICADOR
DE
EFICIENCIA

PRODUCCIN OBTENIDA
COSTE REAL

PRODUCCIN PREVISTA
COSTE PREVISTO

En esta forma de expresar el indicador el grado de eficiencia es tanto mayor cuanto

ms se acerca a la unidad.

Teniendo en cuenta que tanto el coste como la produccin obtenida son factores
que deben calcularse previamente (PRESUPUESTO/PRODUCCIN A OBTENER), cabe decir que la organizacin sera tanto ms eficiente cuanto ms consiga
reducir sus costes manteniendo la produccin que debe alcanzar.
Abundando en lo hasta ahora dicho, siempre de acuerdo con las hiptesis de partida referidas al sector al que se dirige el trabajo, se puede establecer las siguientes
causas de eficiencia/ineficiencia respecto a una situacin ideal:
1.

Aumenta el Coste y se mantiene la Produccin. La organizacin incurre

en ineficiencia.

2.

Aumenta el Coste y aumenta la Produccin. De acuerdo con lo dicho anteriormente no se debera concluir necesariamente que la organizacin se
comporta de manera eficiente.

3.

Aumenta el Coste y disminuye la Produccin. La organizacin incurre en

ineficiencia.
231

4.

Disminuye el Coste y se mantiene la Produccin. La organizacin se

comporta de manera eficiente.

5.

Disminuye el Coste y aumenta la Produccin. La organizacin se comporta de manera eficiente.

6.

Disminuye el Coste y disminuye la Produccin. La organizacin se comporta de manera ineficiente.

De la expresin que se ha expuesto se puede deducir fcilmente que es necesario, imprescindible ms bien, disponer no slo de un sistema de determinacin de
costes, sino que ese sistema debe incorporar la tcnica de los costes estndares, aspecto ste al que se ha hecho referencia en captulos anteriores.
Profundizando en la expresin de referencia cabe hacer las siguientes precisiones:
Una primera cuestin a tratar, que habitualmente no se tiene en cuenta en la medicin de la eficiencia, se refiere a la necesidad de distinguir entre lo que podra denominarse eficiencia global de la organizacin y eficiencias locales o particulares.
El concepto diferenciador entre una y otras se incardina en la consideracin de la
organizacin productiva como un todo interrelacionado en la que las acciones que
se emprenden en un mbito concreto tienen influencia en el resto de la organizacin,
pudiendo aumentar o disminuir el efecto global que produce el conjunto.
La conclusin fundamental a la que se debe llegar en ese sentido es al anlisis de
los distintos sectores productivos de la organizacin en orden a conseguir un efectivo control de la eficiencia.
Por supuesto, dicha cuestin plantea la necesidad de disponer de informacin suficiente sobre costes y producciones previstas y realizadas para cada uno de los sectores del proceso productivo de una organizacin, dndose por reproducidos aqu
los comentarios sobre produccin homognea, dificultades de medicin, necesidad
de plantear el conjunto de informaciones como un sistema, etc., que se han venido
reiterando a lo largo de este estudio.
Una segunda cuestin a tratar sera, al igual que en el caso de los indicadores de
eficacia, la relativa a la posibilidad de que las informaciones procedentes del siste 232

ma de costes/indicadores no sean homogneas, al menos entendiendo tal homogeneidad como posibilidad de integracin directa, en relacin con los procedentes del
sistema presupuestario. En ese sentido pueden considerarse reiteradas las recomendaciones que en su momento se hicieron.
La tercera gran cuestin que se plantea a la hora de trabajar con indicadores de
eficiencia es la relativa al factor de comparacin. Se puede partir, al menos, de dos
elementos referenciales bsicos que, a su vez, se basan en dos hiptesis distintas: por
una parte se puede considerar que el proceso presupuestario (a los niveles que en
cada caso se determinen en cada unidad productiva) refleja fielmente el conjunto de
posibilidades de produccin en cuanto a costes y resultados (en definitiva, que el proceso presupuestario es capaz de determinar los costes estndares y la produccin
estndar de referencia para esos costes) o que, por el contrario, el proceso presupuestario tanto como consecuencia de las magnitudes agregadas con las que trabaja (con
un cierto alejamiento de los niveles microeconmicos) como por la prctica repetitiva de dicho proceso origina que los datos presupuestarios responden ms a tcnicas
financieras que puramente de gestin, por lo que deben ser entendidos no como un
referente sino como un lmite cuantitativo (al menos en lo tocante a los costes).
Posiblemente no sea este el foro adecuado para responder con suficientes elementos de juicio a la disyuntiva que se plantea, ni tampoco sea conveniente hacerlo,
pero, en todo caso, ser necesario examinar (y, sobre todo, replantearse) los elementos referenciales de partida para poder asegurar que el grado de eficiencia que se
est ofreciendo es suficientemente correcto.
Ya se han explicado con anterioridad las dificultades que se presentan en la medicin de los datos estndares o de referencia en organizaciones como las administrativas donde existe una multiproduccin muy difcil de homogeneizar. Para superar la
dificultad en la determinacin del factor de referencia se han recomendado en la hermenutica contable distintas opciones a las que a continuacin se har referencia.(30)
Evidentemente, la mejor opcin debe ser la de determinar con precisin los costes
estndares para la produccin definida, lo que, vuelve a insistirse una vez ms, puede
ser bastante complicado en las unidades pertenecientes a las Administraciones Pblicas (obviamente, no implica que no se deba hacer un esfuerzo en ese sentido).

(30) Debe mencionarse en este sentido el Documento n 16 de Principios de Contabilidad de Gestin de

A.E.C.A. Indicadores de Gestin para las Entidades Pblicas.

233

Por supuesto, en las unidades que aproximan su sistema productivo al empresarial fabril esa determinacin de estndares de referencia debera ser imprescindible.
Una posible solucin esgrimida por diversos autores es la consideracin de los
datos referidos a series cronolgicas como un buen indicador de los estndares de
eficiencia. A nadie se le escapa, no obstante, que la repeticin a lo largo del tiempo
de una serie de datos no implica, al menos necesariamente, la bondad de las actuaciones en su consideracin como elemento de referencia, sino que muy bien pudiera ocurrir que, simplemente, se estn repitiendo errores.
Adems del problema intrnseco que se ha sealado, las series cronolgicas
implican la puesta a disposicin del analista de un conjunto de datos referidos a
distintos periodos temporales de los que, en este momento, no se puede predicar
su existencia generalizada en el mbito de las Administraciones Pblicas. El problema se agudiza si lo que se pretende es estudiar series cronolgicas referidas a
periodos inferiores al anual determinado por la duracin del ejercicio presupuestario.
El problema debe, en cualquier caso, ser abordado inmediatamente, para que al
cabo de un periodo de cinco-diez aos se disponga de datos de referencia.
Las tcnicas de medicin de datos para poder comparar estas series temporales
(que, por supuesto, debern deflactarse convenientemente adems de aislar las variaciones estructurales que se produzcan) y conseguir un factor de referencia vlido
pueden referirse a:
Clculo de medias
Clculo de medias despreciando valores extremos.
Ajustes de curvas de regresin despreciando valores poco representativos.
Consideracin del valor ms positivo de la serie como valor referencial bsico, etc.
Otra posibilidad es efectuar el anlisis de eficiencia utilizando criterios de
benchmarking mediante la comparacin con otras unidades (en principio homogneas) del Sector Pblico o, en su caso, del Sector Privado.
234

Ya se ha hecho referencia en otros captulos a las posibilidades (y los riesgos) inherentes a estas comparaciones, siendo el principal factor a tener en cuenta a la hora de
realizar comparaciones y obtener indicadores el grado de homogeneidad que presentan las unidades comparadas.
En efecto, las tentadoras conclusiones a las que puede verse abocado un usuario
no informado de este tipo de comparaciones puede implicar la toma de decisiones
poco acertadas (pinsese en la comparacin entre los datos de carreras universitarias
con la misma denominacin en distintas Universidades que pueden aparentar gran
homogeneidad mientras que en realidad pueden ser muy diversas) debindose tener
en cuenta, por supuesto, la diferencia en la calidad de prestacin de servicios o de
obtencin de productos.
No obstante, como ya se seal anteriormente, debe estimularse la adopcin de
este tipo de tcnicas cuando menos como detonante de la realizacin de estudios
comparativos en profundidad que permitan determinar las causas que originan las
diferencias y, en su caso, como motor para la constante mejora de la eficiencia.
Las tcnicas de medicin pueden ser similares a las sealadas para las series cronolgicas.
Enlazando con la utilizacin de tcnicas de benchmarking por las posibilidades
que ofrece en organizaciones lucrativas, se viene desarrollando desde finales de los
aos setenta del siglo pasado(31) una tcnica de programacin lineal conocida como
D.E.A. (Data Envelopment Analysis) que en castellano se traduce como Anlisis
Envolvente de Datos, aplicable, entre otras posibilidades, a la medicin de la eficiencia (bsicamente los estudios realizados se refieren al concepto de Eficiencia
Tcnica en la terminologa de Farrell)(32) en las citadas organizaciones.
El Anlisis Envolvente de Datos podra definirse como aqul modelo de programacin lineal que evala distintas unidades productivas (consideradas en la terminologa
tradicional como unidades de decisin o DMU(33) en la terminologa anglosajona) en
relacin con los tipos de inputs y outputs que componen sus procesos productivos.

(31)

Son fundamentales en este sentido los trabajos de Charnes, Rhodes y Cooper.

Concepto asimilable al considerado en este trabajo en el mbito de las Administraciones Pblicas en
cuanto establece la minimizacin de la cantidad de recursos en relacin con la produccin predeterminada.
(33) Siglas de Decision Making Units.
(32)

235

El procedimiento, obviando los correspondientes desarrollos matemticos parta de

considerar a las unidades productivas con eficiencia mxima como unidades UNO, midiendo la eficiencia de las dems en relacin con ese grado de eficiencia mxima.(34)
En definitiva, se est utilizando, como en general ocurre con las tcnicas comparativas o de benchmarking, un procedimiento de medicin de la eficiencia relativa
de las organizaciones en relacin con un parmetro de referencia.
Las propuestas de las tcnicas DEA se basan en la comparacin de inputs homogneos (y, por supuesto de outputs) o de una ponderacin basada en el grado de
participacin de los inputs en el proceso productivo de cada organizacin, constituyendo esa homogeneidad una de las mayores limitaciones de la tcnica.(35)
Adems de esta tcnica se puede hablar de otras similares, tales como la denominada F.D.H. (Free Disposal Hull) que puede considerarse un caso particular del anlisis D.E.A., pertenecientes ambos a los denominados anlisis no estocsticos.
En general puede decirse que los anlisis de eficiencia pueden presentar
mltiples posibilidades de expresin y, desde la perspectiva de este trabajo, los
planteamientos pasan por el estudio pormenorizado de la organizacin, lo que
conlleva un anlisis riguroso desde el punto de vista presupuestario y la comparacin posterior con los datos reales.

(34) Existen desarrollos posteriores en los que se introducen conceptos como supereficiencia o sobreeficiencia, con valores superiores a uno, teoras de la eficiencia X, etc. Puede consultarse a este respecto a autores como Andersen y Petersen.
(35) En estas pginas se ha pretendido solamente hacer referencia a una tcnica que encuentra su principal protagonismo en unidades muy homogneas, tales como bibliotecas, centros asistenciales, etc.

236

INDICADOR DE EFICIENCIA DE LA ORGANIZACIN - ANLISIS GLOBAL

OUTPUT SELECCIONADO - CDIGO / NOMBRE / CARACTERSTICAS
UNIDADES DE MEDICIN
PREVISIN

REALIZACIN

DIFERENCIA

UNIDADES FSICAS PREVISTAS

UNIDADES FSICAS REALES

UNIDADES FSICAS

COSTE PREVISTO

COSTE REAL

DIFERENCIA EN COSTES

A UNID. FSICAS PREVISTAS

COSTE PREVISTO

UNID. FSICAS REALES

COSTE REAL

RATIO:

EXPLICACIN DE LA DIFERENCIA

B
A

INDICADOR DE EFICIENCIA - COSTES DE PERSONAL

OUTPUT SELECCIONADO - CDIGO / NOMBRE / CARACTERSTICAS
UNIDADES DE MEDICIN
PREVISIN

REALIZACIN

DIFERENCIA

UNIDADES FSICAS PREVISTAS

UNIDADES FSICAS REALES

UNIDADES FSICAS

COSTE PERSONAL PREVISTO

COSTE PERSONAL REAL

DIFERENCIA EN COSTES

A UNID. FSICAS PREVISTAS

COSTE PREVISTO

UNID. FSICAS REALES

COSTE REAL

RATIO:

237

B
A

EXPLICACIN DE LA DIFERENCIA

INDICADOR DE EFICIENCIA - OTROS COSTES

OUTPUT SELECCIONADO - CDIGO / NOMBRE / CARACTERSTICAS
UNIDADES DE MEDICIN
PREVISIN

REALIZACIN

DIFERENCIA

UNIDADES FSICAS PREVISTAS

UNIDADES FSICAS REALES

UNIDADES FSICAS

OTROS COSTES PREVISTOS

OTROS COSTES REALES

DIFERENCIA EN COSTES

238

A UNID. FSICAS PREVISTAS

COSTE PREVISTO

UNID. FSICAS REALES

COSTE REAL

RATIO:

EXPLICACIN DE LA DIFERENCIA

B
A

ANLISIS DE EFICIENCIA COMPARADA DE LA ORGANIZACIN

PRODUCTO

GRADO DE EFICIENCIA ALCANZADO

PRODUCTO 1
PRODUCTO 2
.
.
.
PRODUCTO N

238

EXPLICACIN DE LA INEFICIENCIA

COMPARACIN DEL GRADO DE EFICIENCIA DE LA ORGANIZACIN CON OTRAS ORGANIZACIONES HOMOGNEAS

ORGANIZACIN
OTRAS ORGANIZACIONES

GRADO DE EFICIENCIA

DESVIACIN RESPECTO A LA MEDIA

GRADO DE EFICIENCIA

DESVIACIONES

GEO 1
GEO 2
.
.
.
GEO N

ORGANIZACIN 1
ORGANIZACIN 2
.
..
ORGANIZACIN

EXPLICACIN

SERIES CRONOLGICAS DE GRADOS DE EFICIENCIA DE LA ORGANIZACIN

239

PERIODOS

PRODUCTO 1
GRADO DE
EFICIENCIA

PRODUCTO 2
GRADO DE
EFICIENCIA

.............

PERIODO 1
PERIODO 2
.
.
PERIODO N
MEDIA PERIODOS
DESVIACIN
RESPECTO A
LA MEDIA
DESVIACIN
RESPECTO AL
MEJOR PERIODO

239

PRODUCTO N
GRADO DE EFICIENCIA

OBSERVACIONES

5.6.3.

Indicadores de Economa

Tal y como se seal en el captulo primero de este documento se entender por

indicador de economa aquel que pretende expresar la adquisicin racional de los
factores de produccin en una organizacin, sealndose adems en este captulo algunos ejemplos de este tipo de indicador, verbigracia, el precio medio de las materias
primas utilizadas para la elaboracin de un producto determinado en comparacin
con el coste medio de dichas materias primas ofertadas por el conjunto del mercado.
El objetivo bsico de este tipo de indicadores es detectar en qu medida se han
cumplido una serie de acciones y decisiones de la organizacin que estn directamente relacionadas con la utilizacin de los recursos productivos: si stos se han adquirido al menor coste posible, si la cuanta de los mismos ha sido la precisa, si su
calidad es la apropiada, si los plazos de adquisicin han sido los previstos y en
suma, obtener aquella informacin valiosa sobre el grado de economa con que se
utilizan los factores productivos.
Atendiendo a los distintos tipos de recursos, as se establecern tambin distintos
indicadores de economa: humanos, de capital y materiales, siendo importante establecer previamente un conjunto de estimaciones ajustadas sobre las necesidades de
los recursos con el fin de evitar problemas de deseconomas.
Cuando se desciende al mbito de las Administraciones Pblicas, este tipo de indicadores adquiere mayor relevancia pues no hay que olvidar que el ordenamiento
jurdico espaol, ya desde la propia Constitucin, marca el principio de economa,
conjuntamente con los de eficiencia y eficacia, como norte hacia el que debe dirigirse la actuacin pblica en la gestin de sus recursos.
Las Administraciones Pblicas en el avance hacia el logro de una mayor economa deben, en primer lugar, diagnosticar el estado de los factores de produccin
que intervienen en el desarrollo de su actividad, detectando y separando los que tienen un comportamiento antieconmico de aquellos otros que se comportan de una
manera ms racional en este aspecto. Como consecuencia los responsables de la Organizacin debern adoptar las medidas oportunas que tiendan a corregir tales disfunciones. Se comprender la importancia que adquieren los indicadores de economa como instrumentos bsicos de deteccin de posibles comportamientos
antieconmicos de los factores productivos en sus diversos aspectos (precios de adquisicin, calidades, tiempos, aprovechamientos, etc.)
240

La peculiaridad del mbito pblico en el que coexisten organizaciones de muy variada actividad (desde una produccin tpicamente industrial, como puede ser la editorial del B.O.E, a labores puramente administrativas), movindose en condiciones
de mercado distintas (desde actuaciones en las que concurren muchos otros entes tanto pblicos como privados -docencia- a otras en que tal concurrencia es escasa comunicaciones postales o nula inspeccin de tributos) dificulta la definicin de indicadores de economa con valor universal, debindose descender para ello a detalles
que tengan en cuenta aspectos ms singulares de cada Organizacin como son por
ejemplo las estructuras orgnica y funcional de los entes, su ubicacin geogrfica, las
dotaciones y el estado de las infraestructuras circundantes, etc. Pero especialmente
parece importante definir indicadores singularizados para los diversos factores de
produccin que deberan desagregarse hasta alcanzar niveles ptimos que muestren
adecuadamente los comportamientos sealados anteriormente referentes tanto a las
condiciones de adquisicin (precios, tiempos, cantidades, etc.) como a las de aprovechamiento de tales inputs.
En este sentido, parece un buen referente acudir a los elementos de coste que figuran en el documento Principios Generales sobre Contabilidad Analtica de las
Administraciones Pblicas y a partir de ellos establecer los indicadores de economa ms convenientes.
Como recordatorio se detalla en el Anexo II la relacin bsica de los elementos
de coste tal y como se definieron en el documento sealado.
Posibles indicadores de economa podran ser, entre otros, aquellos que tuviesen
en cuenta la adquisicin y empleo de recursos humanos, por ejemplo la comparacin de los costes medios de remuneracin de un cierto tipo de personal en un determinado ente con la media nacional o de una comunidad autnoma etc. As se podra
comparar la desviacin existente entre las remuneraciones del profesorado universitario dedicado a la docencia pblica y las de los docentes de universidades privadas.
Tambin, siguiendo con el mundo universitario, sera posible definir indicadores
que, teniendo en cuenta el coste de personal de una serie de departamentos universitarios cualesquiera, al compararlos con un conjunto similar, indicase si una titulacin universitaria concreta apunta comportamientos antieconmicos, se instala en
segmentos acordes con la media estudiada o se halla por debajo de los costes medios comportndose econmicamente.
Tambin la comparacin del coste de indemnizaciones por razn del servicio entre entes dedicados a efectuar actividades semejantes puede ser un buen indicador
241

de economa pues pondr de manifiesto diversos aspectos tales como un posible

descontrol de gastos de viaje, una probable antieconmica ubicacin de una entidad,
etc.
Del posterior anlisis de estos y otros indicadores que tengan en cuenta los recursos humanos saldrn a la luz aspectos tales como exceso de mano de obra, alto absentismo, duplicacin de tareas, falta de personal cualificado, etc.
Otros ejemplos de indicadores de economa pueden ser la comparacin entre distintas comunidades autnomas del coste de contratacin con empresas privadas para
la ejecucin de obras pblicas.

242

INDICADORES DE ECONOMA - PERSONAL

(COMPARACIN CON PERSONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS)
RETRIBUCIONES DE
PERSONAL DEL ENTE
POR CATEGORAS

RETRIBUCIONES
MEDIAS DE PERSONAL
MEDIAS DE PERSONAL
ADMINISTRACIN
AA.PP.
DEL ESTADO
RETRIBUCIONES

PERSONAL
FUNCIONARIO

CATEGORAS
PERSONAL LABORAL

CATEGORAS
OTRO PERSONAL

CATEGORAS

243

RETRIBUCIONES
MEDIAS DE
PERSONAL OTRAS
ADMINISTRACIONES

OBSERVACIONES

INDICADORES DE ECONOMA - PERSONAL

(COMPARACIN CON ENTES DE ACTIVIDADES PRODUCTIVAS SIMILARES - ADMINISTRACIONES PBLICAS)
RETRIBUCIONES DE
PERSONAL DEL ENTE
POR CATEGORAS

RETRIBUCIONES
MEDIAS DE PERSONAL
AA.PP.

RETRIBUCIONES
MEDIAS DE PERSONAL
ADMINISTRACIN
DEL ESTADO

PERSONAL
FUNCIONARIO

CATEGORAS
PERSONAL LABORAL

CATEGORAS
OTRO PERSONAL

CATEGORAS

244

RETRIBUCIONES
MEDIAS DE
PERSONAL OTRAS
ADMINISTRACIONES

OBSERVACIONES

INDICADORES DE ECONOMA - PERSONAL

(COMPARACIN CON ENTES PRIVADOS DE ACTIVIDADES PRODUCTIVAS SIMILARES)
RETRIBUCIONES DE
PERSONAL DEL ENTE

RETRIBUCIONES DE PERSONAL DE ENTES PRODUCTIVOS PRIVADOS

POR CATEGORAS
PERSONAL
FUNCIONARIO

PERSONAL

CATEGORAS

PERSONAL LABORAL

CATEGORAS

CATEGORAS

OTRO PERSONAL

CATEGORAS

245

OBSERVACIONES

INDICADORES DE ECONOMA - ADQUISICIN DE SERVICIOS EXTERIORES

(COMPARACIN CON ENTES DE ACTIVIDADES PRODUCTIVAS SIMILARES - ADMINISTRACIONES PBLICAS)
PRECIO DE
ADQUISICIN
SERVICIOS
EXTERIORES

PRECIO MEDIO
DE ADQUISICIN
DE SERVICIOS
EXTERIORES EN
LAS AA.PP

PRECIO MEDIO
DE ADQUISICIN
DE BIENES Y
SERVICIOS EN LA
ADMON.DEL ESTADO

ARRENDAMIENTOS
DE TERRENOS
DE CONSTRUCCIONES

.......................
REPARACIN Y
CONSERVACIN

DE TERRENOS
DE CONSTRUCCIONES

.......................
SERVICIOS
PROFESIONALES
INDEPENDIENTES

COMUNICACIONES
TELEFNICAS
POSTALES

.......................
SUMINISTROS
ENERGA ELCTRICA
GAS
AGUA

.......................

246

PRECIO MEDIO DE
ADQUISICIN BIENES Y
SERVICIOS EN OTRAS
ADMINISTRACIONES
DEL ESTADO

OBSERVACIONES

INDICADORES DE ECONOMA - ADQUISICIN DE SERVICIOS EXTERIORES

(COMPARACIN CON ENTES PRIVADOS DE ACTIVIDADES PRODUCTIVAS SIMILARES)
PRECIO DE ADQUISICIN
SERVICIOS EXTERIORES
DEL ENTE

PRECIOS MEDIOS DE ADQUISICIN BIENES Y SERVICIOS

DE ENTES PRODUCTIVOS PRIVADOS

ARRENDAMIENTOS
DE TERRENOS
DE CONSTRUCCIONES

. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .

REPARACIN Y CONSERVACIN
DE TERRENOS
DE CONSTRUCCIONES

.......................
SERVICIOS
PROFESIONALES
INDEPENDIENTES

COMUNICACIONES
TELEFNICAS
POSTALES

.......................
SUMINISTROS
ENERGA ELCTRICA
GAS
AGUA

.......................

247

OBSERVACIONES

INDICADORES DE ECONOMA - MATERIAS PRIMAS

(COMPARACIN CON ENTES DE ACTIVIDADES PRODUCTIVAS SIMILARES - ADMINISTRACIONES PBLICAS)
PRECIO DE ADQUISICIN
DE MATERIAS
PRIMAS DEL ENTE

PRECIO MEDIO DE
ADQUISICIN DE MATERIAS
PRIMAS DE AA.PP DEL ESTADO
DE SIMILAR ACTIVIDAD

PRECIO DE ADQUISICIN
DE MATERIAS PRIMAS
DE OTRAS AA.PP DE
SIMILAR ACTIVIDAD

PRECIOS MEDIOS

PRECIOS MEDIOS

PRECIOS MEDIOS

MATERIAS PRIMAS
MATERIAS PRIMAS
MP1
MP1
MP2
MP2
.
.
.
.
MPN
MPN
OTROS APROVISIONAMIENTOS OTROS APROVISIONAMIENTOS
PRECIOS MNIMOS

PRECIOS MNIMOS

MATERIAS PRIMAS
MATERIAS PRIMAS
MP1
MP1
MP2
MP2
.
.
.
.
MPN
MPN
OTROS APROVISIONAMIENTOS OTROS APROVISIONAMIENTOS
PRECIOS MXIMOS

PRECIOS MXIMOS

MATERIAS PRIMAS
MATERIAS PRIMAS
MP1
MP1
MP2
MP2
.
.
.
.
MPN
MPN
OTROS APROVISIONAMIENTOS OTROS APROVISIONAMIENTOS

248

MATERIAS PRIMAS
MP1
MP2
.
.
MPN
OTROS APROVISIONAMIENTOS
PRECIOS MNIMOS
MATERIAS PRIMAS
MP1
MP2
.
.
MPN
OTROS APROVISIONAMIENTOS
PRECIOS MXIMOS
MATERIAS PRIMAS
MP1
MP2
.
.
MPN
OTROS APROVISIONAMIENTOS

OBSERVACIONES

INDICADORES DE ECONOMA - MATERIAS PRIMAS

(COMPARACIN CON ENTES PRIVADOS CON ACTIVIDADES SIMILARES)
PRECIOS DE ADQUISICIN

ENTES CON ACTIVIDADES

ENTE EN ESTUDIO

SIMILARES
PRECIOS MEDIOS
MATERIAS PRIMAS
MP1
MP2
.
.
MPN
OTROS APROVISIONAMIENTOS
PRECIOS MNIMOS
MATERIAS PRIMAS
MP1
MP2
.
.
MPN
OTROS APROVISIONAMIENTOS
PRECIOS MXIMOS
MATERIAS PRIMAS
MP1
MP2
.
.
MPN
OTROS APROVISIONAMIENTOS

249

PRECIOS DE MERCADO

5.6.4.

Indicadores de Calidad

Como ya se dijo con anterioridad, los indicadores de calidad pueden ser concebidos, y esas dos facetas debern ser tenidas suficientemente en cuenta, tanto desde
el punto de vista de los estamentos gerenciales de las organizaciones, como desde el
punto de vista de los usuarios del servicio o consumidores de los productos, que, a su
vez, pueden ser usuarios internos, bien de la propia organizacin, bien de otras organizaciones del Sector Pblico, bien usuarios ajenos a dicho Sector Pblico.
Adems, los indicadores de calidad se ven afectados, al menos en muchos
casos, por la falta de unidades homogneas de medicin, lo que implicar que
su estudio, as como su valoracin, estn intensivamente sujetas a valoraciones
subjetivas y, por consiguiente, sesgadas, de los partcipes en las distintas actividades. La consecuencia debe ser el tratamiento especialmente cuidadoso de la
informacin proporcionada por estos indicadores.
Podra, as, hablarse de calidad percibida por los receptores de los outputs y de
calidad tcnica u objetiva.
En lo que respecta a la calidad tcnica se estara haciendo referencia a caractersticas del producto que permiten su valoracin de acuerdo a criterios fijados de antemano y ampliamente reconocidos.
En el caso de las Administraciones Pblicas, al menos en un elevado nmero de
casos, el estudio de criterios de calidad entraara, sobre todo en el caso de los Bienes Pblicos Puros un estudio en profundidad en el que, posiblemente, se tendran
que tener en cuenta comparaciones con otros pases, estudios pormenorizados concretos, etc., que escapan tanto por su contenido como por su amplitud a los objetivos de este primer documento sobre indicadores de gestin.
Por otra parte, debe considerarse que en la mayora de los casos falta en este mbito la referencia de la percepcin de los sujetos sobre la bondad de las prestaciones
recibidas, a lo que debe aadirse que la esencialidad, en muchas ocasiones, de los
bienes y servicios prestados implica una falta de objetividad en la valoracin de esas
prestaciones o una ausencia de ponderacin en las mismas.
Por ejemplo, habra un elevado nmero de personas a los que no les importara
esperar un tiempo relativamente largo hasta ser atendidos en un servicio de urgencias hospitalarias siempre que posteriormente obtuvieran buenos resultados en su
250

proceso patolgico, pero, sin embargo, es habitual considerar que la rapidez en la

prestacin de esos servicios sera un referente de calidad.
Posiblemente en los procesos de percepcin de calidad se cumple, si bien con
distintas intensidades, la propuesta de Gronroos diferenciado entre el qu se recibe y el cmo se obtiene.
Existen, por supuesto, diversos modelos para la medicin de la calidad, entre
otros ha adquirido especial relevancia el denominado SERVQUAL (desarrollado, al
menos en su primera fase por Parasuraman, Zeithamal y Berry)(36) o el SERVPERF(37).
En el caso de las Administraciones Pblicas, teniendo en cuenta la situacin de
partida en la que se enmarca este documento, parece recomendable restringir los
conceptos de calidad (sobre todo en cuanto elementos determinantes de una evaluacin microeconmica en el seno de una organizacin determinada) a los que anteriormente han sido denominados indicadores de calidad tcnica y, aun en este
caso, slo para aquellos entes-actividades que permitan una evaluacin indubitada
de la calidad.

(36) Como sealan E. Castell y J. Lizcano, el modelo SERVQUAL permite, o al menos intenta, medir las
percepciones de los usuarios o receptores de servicios sobre la calidad de los mismos. El modelo SERVQUAL
define la calidad del servicio como la diferencia entre las percepciones reales por parte de los clientes del servicio y las expectativas que sobre ste se haban formado previamente. De esta forma, un cliente valorar negativamente (positivamente) la calidad de un servicio en el que las percepciones que ha obtenido sean inferiores (superiores) a las expectativas que tena. Por ello, los oferentes de servicios en los que uno de sus objetivos
es la diferenciacin mediante un servicio de calidad, deben prestar especial inters al hecho de superar las expectativas de sus clientes.
Si la calidad de servicio es funcin de la diferencia entre percepciones y expectativas, tan importante ser la
gestin de unas como de otras.
(37) El modelo SERVPERF surge como consecuencia de lo que algunos autores sealan como falta de
base terica y contrastacin del modelo SERVQUAL, definindose dicho modelo por atender solamente a
las percepciones de los usuarios.

251

ANEXO I. DETERMINACIN DE
FACTORES FIJOS Y VARIABLES

ANEXO I. DETERMINACIN DE FACTORES FIJOS Y VARIABLES

La relacin existente entre los factores productivos que actan como inputs en
un proceso de produccin y la produccin total o parcial obtenida, es decir los diversos outputs, puede ser, atendiendo a diversas consideraciones clasificada de muy
distintas formas. Ahora bien, atendiendo exclusivamente a la variable volumen de
produccin puede establecerse la clsica distincin entre factores de produccin fijos y variables de forma tal que los primeros se pueden definir como aquellos cuya
intensidad no necesita incrementarse ante variaciones en el volumen de produccin;
sensu contrario, sern factores de produccin variables aquellos que varan directamente su grado de aplicacin al variar el volumen de la produccin. En el primero
de los casos es tpico recurrir a factores de produccin relacionados con el capital y
en el segundo con la mano de obra si bien no es estrictamente as.
Hay que matizar que se debe entender volumen de produccin en un sentido
econmico, es decir mucho ms amplio que el de volumen de fabricacin que incluira slo el nmero de unidades fabricadas o actividades finalistas ejecutadas. En
efecto, por volumen de produccin se entender el esfuerzo realizado por todas y
cada una de las unidades que intervienen en el proceso productivo desde las unidades
tpicas de administracin general (recursos humanos, compras, contabilidad) hasta
las unidades cuya labor es la de transformacin de bienes.
Atendiendo pues a la clasificacin de los factores de produccin en fijos y variables puede efectuarse una primera representacin grfica que refleje cmo vara el
grado de utilizacin de recursos ante variaciones en la produccin.
Utilizacin
Factores p.
variables

Utilizacin
Factores p.
fijos

Volumen de produccin

Volumen de produccin

Los modelos de comportamiento no son siempre de naturaleza tan simple como la

expresada sino que, frecuentemente, una parte de los factores productivos utilizados
posee un componente que se mantiene fijo ante las variaciones de la produccin y a la
vez mantiene un componente que acta de una manera variable ante tales variaciones.
255

Se puede hablar entonces (lo mismo que se hace para las cargas o costes) de factores
de produccin de utilizacin semivariable y de utilizacin semifija. Los primeros,
cuya representacin grfica es la que se muestra a continuacin, se caracterizan porque en la utilizacin de los mismos una parte permanece constante respecto a los cambios en el nivel de produccin y otra parte incrementa o disminuye su grado de utilizacin segn vara aqulla. Los factores de utilizacin semifija son, por otra parte,
aqullos que, aunque su grado de utilizacin permanece fijo aun variando el nivel de
produccin o actividad, cuando sta alcanza un determinado nivel provoca una necesidad de incrementar el grado de utilizacin, permaneciendo fijos otra vez hasta alcanzar un nuevo nivel de produccin.
Grficamente se representan de la siguiente forma:

Cantidad
de Factor

Utilizacin de factores
semivariables

Utilizacin de factores
semifijos
Cantidad
de Factor

Volumen de produccin

Volumen de produccin

Ejemplo de cargas o factores semifijos es la ejecucin de auditoras por parte de

algn rgano pblico: para un determinado nmero de ellas la cantidad de personal necesario es fija pudiendo ste absorber nuevos informes de auditora hasta un determinado nivel a partir del cual ser preciso incrementar tambin el nmero de auditores.
Hay que tener en cuenta que los distintos factores de produccin no son siempre
por su naturaleza intrnseca fijos o variables, sino que esta cualidad depender de
cada ente concreto y de la produccin del mismo.
As sucede que un mismo factor de produccin, por ejemplo la mano de obra,
en determinadas situaciones tiene naturaleza de factor fijo si bien lo usual es que
sea variable. Pinsese por ejemplo en personal que ejerce labores de vigilancia de
instalaciones, o en conserjes, independientemente de que la entidad decida incrementar su actividad o produccin (realizacin de ms auditoras por ejemplo) el
nmero de vigilantes permanecer fijo. En otras ocasiones, sin embargo, el au 256

mento de la produccin acarrea aumento del factor trabajo (ms auditorias en un

mismo periodo supone ms auditores). Esta circunstancia se puede trasladar al
resto de factores de produccin de ah que, como ya se ha dicho, no pueden establecerse taxonomas fijas de comportamientos de factores productivos y habr
que recurrir a distintos mtodos que permitan separar los factores de produccin
fijos y los variables.
El ms elemental de todos es el que se puede denominar mtodo grfico si bien
es tambin el que ms adolece de falta de rigor. Se tratara, en lneas generales, de
representar grficamente una serie temporal de datos referidos tanto al volumen de
produccin como a la cantidad de factor utilizado.
En el eje de ordenadas se indicara la cantidad de factor utilizado y en el de abscisas el volumen de produccin, de forma tal que ambas variables se asocian en el
grfico dando por resultado un conjunto de puntos en el plano que se unirn mediante el trazado de una lnea recta:
Cantidad
de Factor

d
c
b
a
x

Volumen de produccin

La cantidad de factor fijo sera la que corresponde al punto en que la recta dibujada corta al eje de ordenadas (el punto a del grfico). La cantidad utilizada de factor
variable se calculara tomando una cantidad cualquiera de volumen de produccin y
observando su correspondencia en la lnea dibujada.
Mtodo de los mnimos cuadrados
La recta obtenida por el sistema anterior puede obtenerse ms cientficamente recurriendo a mtodos matemticos de entre los que destaca el denominado de los mnimos cuadrados.
Como es sabido la expresin matemtica de una recta como la obtenida anteriormente, es decir que consta de un componente fijo y otro variable, es la siguiente:
257

a + bx

siendo a el componente fijo, bx la cantidad variable de factor que, como ya

se ha explicado depende del volumen de produccin x. Mientras que a seala el
nivel mnimo en el eje de ordenadas, b marcar la pendiente de la recta.
Pues bien el mtodo de los mnimos cuadrados pretende estimar las partes fijas y
variables de la ecuacin anterior.
Segn este mtodo la cantidad media de factor variable (b) sera:

Siendo:
Fi = Los distintos valores de las cantidades consumidas de factor de produccin
tanto fijos como variables.
F = La media aritmtica de las cantidades de factor consumidos (fijos y variables).
Xi = Los distintos volmenes de produccin.
X = La media aritmtica de los volmenes de produccin.
Haciendo operaciones se obtendra la siguiente expresin:

Siendo N el nmero de casos observados.

La cantidad de factor fija consumida (a) es:

La cantidad fija de factor variable consumido sera la diferencia entre el total de

factor productivo consumido y el fijo obtenido segn se ha explicado.
258

Un ejemplo ayudar a comprender mejor este mtodo.

Un determinado ente proporciona la siguiente informacin relativa al volumen
de produccin mensual en nmero de unidades y los consumos de factor asociados a
dicha produccin.

MES

VOLUMEN DE
PRODUCCIN
(Xi)

CANTIDAD DE
FACTOR
CONSUMIDO
(Fi)

(Xi Fi)

(Xi)2

ENERO

100

90.000

10.000

9.000.000

FEBRERO

125

131.500

15.625

16.437.500

MARZO

80

75.000

6.400

6.000.000

ABRIL

75
Xi = 380

68.000
Fi = 364.500

5.625
Xi2 = 37.650

5.100.000
(XiFi) = 36.537.500

N=4
b=

4x36.537.500 (380x364.500) 146.150.000-138.510.000 764.000

= 93,74
=
=
225.900-144.400
81.500
(6x37.650) - 3802

a=

364.500 - 93,74 380

4
4

91.125 8.905,30 = 82.219,7

Por lo tanto la ecuacin de la recta de consumo de factores sera:

Y = 82.219,7 + 93,74 x
Que grficamente se representara as:
Consumo de
Factor (y)

Y=82.219,7+93,74x
82.219,7

Volumen de produccin X

259

Mtodo de valores extremos

Este mtodo slo tiene en cuenta el consumo de factor para las situaciones extremas de volumen de produccin bajo el supuesto de que la relacin funcional que fija
ambas variables es lineal.
Un ejemplo ayudar a su comprensin. Una determinada entidad dispone de informacin tanto sobre el nmero mensual de unidades producidas como sobre el
consumo de factores productivos. De esta informacin se desprende que en el mes
de marzo se obtuvieron 5.000 unidades de producto y en el de septiembre 10.000
unidades, siendo estos meses los de menor y mayor produccin anual respectivamente.
Adems se sabe que el carcter de algunos factores de produccin es tal que incluye un componente fijo y otro variable que hay que tratar de aislar. Si la cantidad
de este factor consumida en marzo ha sido 200.000 unidades monetarias y en septiembre ha ascendido a 350.000 unidades monetarias.
La cantidad variable del factor productivo se obtendr segn este mtodo de la
siguiente forma:
Cantidad total de factor consumido para 10.000 unidades = 350.000 u.f.
Cantidad total de factor consumido para 5.000 unidades = 200.000 u.f.
Incremento de cantidad de factor consumido al pasar de 5.000 uds. a 10.000 uds
= 150.000 uf.
Consumo de cantidad de factor unitario =

150.000
= 30
5.000

Es decir que el consumo de factor variable unitario sera:

consumo de factor para el volumen mayor consumo de factor para el volumen menor
volumen mayor volumen menor
La componente fija se obtiene restando al consumo total de factor la parte variable. En el ejemplo sera:
Consumo de factor variable para 5.000 uds = 30 x 5.000 = 150.000.
260

Consumo total para 5.000 uds. = 200.000

Componente fija del consumo de factor: 200.000 150.000 = 50.000
Componente variable de consumo de factor para 10.000 uds = 30 x 10.000 =
300.000.
Consumo total de factor para 10.000 uds = 350.000.
Componente fija de consumo de factor para 10.000 uds = 350.000 300.000 =
50.000 uds.

261

ANEXO II. RELACIN DE ELEMENTOS DE

COSTE SEGN EL DOCUMENTO DE PRINCIPIOS
GENERALES DE CONTABILIDAD ANALTICA
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

ANEXO II. RELACIN DE ELEMENTOS DE COSTE SEGN EL

DOCUMENTO DE PRINCIPIOS GENERALES DE
CONTABILIDAD ANALTICA DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS

COSTES DE PERSONAL
Sueldos y Salarios
Remuneraciones fijas
Remuneraciones variables
Indemnizaciones
Cotizaciones sociales a cargo del empleador
Otros costes sociales
Formacin y perfeccionamiento
Accin social
Seguros del personal
Otros
Indemnizaciones por razn del servicio
Transporte de personal

ADQUISICIN DE BIENES Y SERVICIOS

Coste de materiales de reprografa e imprenta
Coste de otros materiales
265

Adquisicin de bienes de inversin

Trabajos realizados por otras empresas

SERVICIOS EXTERIORES
Costes de investigacin y desarrollo del ejercicio
Arrendamientos y cnones
Terrenos y bienes naturales
Construcciones
Instalaciones tcnicas
Maquinaria
Utillaje
Mobiliario
Equipos para proceso de informacin
Elementos de transporte
Otro inmovilizado material
Aplicaciones informticas
Cnones
Reparaciones y conservacin
Terrenos y bienes naturales
Construcciones
266

Instalaciones tcnicas
Maquinaria
Utillaje
Inversiones destinadas al uso general
Mobiliario
Fotocopiadoras
Equipos para proceso de informacin
Elementos de transporte
Otro Inmovilizado Material
Aplicaciones informticas
Servicios de profesionales independientes
Transportes
Primas de seguro
Servicios bancarios y similares
Publicidad, propaganda y relaciones pblicas
Suministros:
Energa elctrica
Agua
Gas
Combustibles
Otros suministros
267

Comunicaciones:
Comunicaciones telefnicas
Comunicaciones informticas
Comunicaciones postales
Otras comunicaciones
Costes diversos:
Material de oficina ordinario no inventariable
Prensa, revistas, libros y otras publicaciones
Limpieza y aseo
Seguridad
Otros costes diversos

TRIBUTOS
Tributos de carcter local
Tributos de carcter autonmico
Tributos de carcter estatal

COSTES CALCULADOS
Amortizaciones
Inmovilizado Material:
Construcciones
268

Instalaciones tcnicas
Maquinaria
Utillaje
Mobiliario
Fotocopiadoras
Equipos para proceso de informacin
Elementos de transporte
Otro Inmovilizado Material

Inmovilizado Inmaterial:
Aplicaciones Informticas
Otro Inmovilizado Inmaterial
Previsin Social de Funcionarios

COSTES FINANCIEROS

COSTES DE TRANSFERENCIAS

OTROS COSTES
Diferencias de inventario

269

ANEXO III. GUA PRCTICA PARA LA

IMPLANTACIN DE INDICADORES DE
GESTIN EN ENTIDADES PBLICAS

ANEXO III. GUA PRCTICA PARA LA IMPLANTACIN DE

INDICADORES DE GESTIN EN ENTIDADES PBLICAS
1.

INTRODUCCIN

Considerando los objetivos generales del documento as como la pluralidad de

potenciales usuarios del mismo, resulta conveniente incluir la descripcin de un
procedimiento que, dirigido al diseo de indicadores de eficacia y de eficiencia, responde a un protocolo de actuacin integrado por un conjunto de las fases o etapas
que es aconsejable seguir para la definicin de estos instrumentos y para la fijacin
de su forma de clculo.
Esta Gua no pretende sino proporcionar una metodologa general que puede
tomarse, al menos como punto de referencia, en el momento de aplicar indicadores
de gestin en entidades pblicas, bien entendido que las peculiaridades de la forma
de gestin de cada organismo, la naturaleza de sus prestaciones, y las particularidades de su estructura organizativa representan factores que, entre otros, pueden conllevar la necesidad de modificar el procedimiento estndar para adaptarlo a los requerimientos propios de la entidad en la que se pretendan disear indicadores de
gestin.
Se trata, en definitiva, de una propuesta metodolgica que pretende resultar til,
sobre todo, a los responsables de elaborar bateras de indicadores de gestin en las entidades pblicas, ms que a los distintos destinatarios de los mismos, sin perjuicio de
que las demandas informativas de algunos de ellos puedan ser cubiertas con los datos
proporcionados por los indicadores de gestin, como es el caso de rganos de control
externo, partidos polticos o ciudadanos en general, tanto en su faceta de electores
como en su rol de beneficiarios de los servicios pblicos.

2.

BASES FUNDAMENTALES DE LA METODOLOGA

La viabilidad de un sistema de Indicadores de Gestin en cualquier organismo

pblico, puede verse favorecida en la medida en que estos instrumentos de evaluacin cumplan dos condiciones fundamentales: 1) Institucionalizacin, identificada
con el mximo grado de aceptacin, arraigo y consenso generalizado por parte de
los implicados en el proceso de evaluacin, acerca de la idoneidad de indicadores
previamente seleccionados; y 2) Estandarizacin, concebida como la permanencia
en el tiempo de un mismo listado de indicadores.
273

Respecto a la Institucionalizacin, poca o nula utilidad podra reportar un conjunto de indicadores si los mismos son rechazados por los titulares de la gestin a
evaluar. Es probable que aparezcan resistencias a la puesta en marcha de los indicadores por parte de los responsables de la organizacin.
Una metodologa apropiada habr de considerar la participacin directa de los gestores pblicos en el proceso de diseo de los indicadores, teniendo en cuenta que deben
de ser los interesados los que valoren la mejora que supone el uso de los indicadores en
sus funciones. Por otra parte, tampoco pueden olvidarse las posibles limitaciones de los
entes pblicos en materia de capacidad de suministrar los datos necesarios.
Desde un punto de vista eminentemente prctico, estas posibles adversidades en
el proceso de diseo de indicadores de gestin hacen que sea recomendable exigir a
los indicadores el cumplimiento de, al menos, dos propiedades, como son la representatividad y la factibilidad de clculo.
En este contexto, la representatividad obedece a la capacidad de un indicador
para medir la realidad de las prestaciones que se pretenden evaluar. Paralelamente,
la factibilidad de clculo sera la posibilidad de hallar un valor numrico para un determinado indicador a partir de los datos, sistemas de informacin y medios disponibles en condiciones normales por parte de la entidad a evaluar.
Por su parte, la Estandarizacin se identifica con el hecho de que la explotacin
del contenido informativo de los indicadores proporciona una informacin ms relevante siempre que los datos vertidos por los indicadores sean sometidos a anlisis
comparativos, para lo que pueden confrontarse valores de los indicadores en una
misma entidad en diferentes perodos de tiempo -anlisis interperodos- y valores de
los indicadores de distintas entidades para idntico horizonte temporal -anlisis interentidades-, lo que no representa sino una modalidad de aplicacin de la tcnica
del Benchmarking.

3. UNA METODOLOGA PARA EL DISEO E IMPLANTACIN DE

INDICADORES DE GESTIN
Siempre sobre la base del marco terico definido por el documento, el diseo de
indicadores de gestin en organismos pblicos podra realizarse a travs de una serie de etapas, las cuales, perfectamente diferenciadas, cuentan cada una de ellas con
un objetivo propio y distinto al del resto.
274

Al objeto de que la aplicacin de indicadores de gestin pueda resultar viable y

sistemtica en el tiempo, seguidamente formulamos, sobre la base del proyecto SINIGAL, desarrollado por un grupo de profesores de la Universidad de Granada con
la colaboracin de la Cmara de Cuentas de Andaluca, un protocolo de actuacin
para el diseo de indicadores, que consta de un conjunto de pasos, los cuales han de
transcurrir, sucesivamente, en el orden que indicamos, puesto que el xito en la ejecucin de una fase cualquiera queda condicionado por la informacin cuantitativa
y cualitativa generada por el resultado de la fase anterior.
Las mencionadas fases metodolgicas presentan el siguiente detalle:
Fase I. Identificacin de las actividades de desarrollo de los servicios
Fase II. Valoracin del peso especfico de las distintas actividades.
Fase III. Diseo de una primera batera de indicadores por actividades.
Fase IV: Discusin y validacin de indicadores.
Fase V. Seleccin de la batera definitiva de indicadores.
3.1. FASE I. IDENTIFICACIN DE LAS ACTIVIDADES DE
DESARROLLO DE LOS SERVICIOS
Con independencia del significado que los textos legales vinculen al trmino actividad, el primer paso de la metodologa a emplear, que representa el sustento fundamental para el correcto desarrollo de las fases posteriores, consiste en seleccionar, inequvocamente, aqullo que se desea medir, puesto que el desconocimiento de la realidad
objeto de medicin convierte en inviable cualquier tarea de captacin de datos.
Extremadamente difcil, por no decir imposible, resultara el diseo de cualquier
instrumento de evaluacin de la gestin de las entidades pblicas sin tener ntidamente definida la parcela de la realidad que de las mismas se pretende controlar.
As, cuanto ms detallada sea la descripcin de los servicios y prestaciones que las
entidades realizan, ms precisin podr lograrse en la construccin de herramientas
para medir los resultados de la gestin.
Por lo general, el funcionamiento real de una entidad pblica se basa en la ejecucin de actividades que, llevadas a cabo en virtud de sus competencias y funciones,
desembocan en la obtencin de oputputs y prestaciones finalistas que intentaremos
medir y evaluar.
275

Esta primera conclusin, lejos de poner fin a la problemtica que nos ocupa, representa una premisa fundamental de nuestro trabajo, puesto que nos obliga a pronunciarnos sobre el significado que, en la rbita de las entidades pblicas, asignaremos al trmino actividad.
Bien entendido que nuestra postura en este tema nicamente pretende servir a
los fines del presente documento, concebiremos las actividades de las entidades
pblicas como todas aquellas actuaciones de las mismas que consisten en acciones
o intervenciones orientadas hacia la mejora en la calidad de vida de sus ciudadanos
y/o hacia la cobertura de sus necesidades y demandas, que pueden materializarse
tanto en prestaciones de servicios como en entregas de bienes materiales e inventariables.
A efectos prcticos, la identificacin de las actividades podra basarse en el estudio de fuentes como las siguientes: a) normas legales reguladoras de las prestaciones de los servicios pblicos de que se trate; b) manuales de funcionamiento de
los servicios; c) relacin de puestos de trabajo del organismo; d) memorias tcnicas elaboradas por los responsables de los servicios; e) folletos de publicidad divulgados por la entidad para expresar la oferta de servicios a los ciudadanos; y f)
entrevistas con el personal tcnico encargado de la ejecucin material de las prestaciones.

3.2. FASE II. VALORACIN DEL PESO ESPECFICO DE LAS

DISTINTAS ACTIVIDADES
En cualquier entidad pblica o privada, la fijacin de un listado de actividades
con un nmero determinado, no implica, ni mucho menos, que todas ellas ostenten
la misma trascendencia en el marco de la gestin global de la misma. As, por ejemplo, en la cuenta de prdidas y ganancias de una empresa mercantil no todos los productos que vende tienen por qu suponer la misma repercusin en los ingresos, en
los costes y, por ende, en el resultado.
Por tanto, los mecanismos de control que implante dicha empresa no prestarn
idntica atencin a todos los productos, sino que pondrn especial nfasis en aqullos cuya incidencia en el resultado empresarial sea mayor, sencillamente porque los
perjuicios derivados de la falta de control de un producto sern ms notables para la
empresa en la medida en que a dicho producto pueda imputarse un mayor porcentaje de los resultados alcanzados.
276

Trasladndonos al mbito de las entidades pblicas, si lo que pretendemos es disear un sistema de indicadores para evaluar su gestin, tendremos que prestar una
mayor atencin a aquellas actividades que sean consideradas ms transcendentales
en el conjunto de la gestin global de la entidad.
De ese modo, las actividades que presenten una mayor importancia necesitan
ms indicadores y, seguramente, ms sofisticados, que aquellas otras cuyo peso
especfico sea menor o, en trminos relativos, ms pequeo que otro grupo de actividades consideradas principales.
Pero, al igual que en la fase anterior, esta idea no hace sino conducirnos a la necesidad de solventar otra cuestin, como es la forma de medir la importancia o
trascendencia de una actividad en el marco de la gestin global de una entidad pblica.
A este respecto, no existe un criterio nico, sino que pueden emplearse varios.
Para el caso de los organismos pblicos, proponemos valorar el peso especfico de
las actividades en funcin de algunos criterios, entre los que destacan los siguientes:
a)

Nmero de usuarios que se benefician regularmente de los resultados de

cada tipo de actividad, esto es, de las prestaciones de servicios y/o entregas de bienes en las que la misma se articula, puesto que a ms beneficiarios ms trascendente resultar la prestacin de la actividad para la
entidad.

b)

Cuanta de los costes incurridos como consecuencia de la ejecucin de

cada una de las clases de actividades, segn un enfoque del coste completo
o full cost, aplicando procedimientos de clculo generalmente aceptados.
Lgicamente, cuando los costes son ms elevados, la relevancia de la actividad es tambin mayor.

c)

Nmero de personas que, trabajando al servicio de la entidad, emplean su

tiempo en cada tipo de actividad que la misma realiza. La razn de ser de
este criterio se encuentra en la incidencia del factor mano de obra en la determinacin de los costes totales, por lo que existe una clara relacin entre
esta variable y la anterior.

d)

Nmero de horas-hombre dedicadas a cada clase de actividad de la entidad

pblica, por los mismos motivos que los indicados en el criterio anterior.
277

e)

Cuando resulte posible exigir tasa o precio pblico, importe de los ingresos recibidos de los ciudadanos a consecuencia de cada una de las actividades que se ejecutan en la misma.

3.3. FASE III. DISEO DE UNA PRIMERA BATERA DE INDICADORES

POR ACTIVIDADES
Llegados a este extremo, disponemos de una tabla de actividades donde, adems
de estar identificadas cada una de ellas, tambin conoceramos la importancia que,
en funcin de la opinin de los encuestados, tiene cada una en el conjunto de la gestin de las Entidades pblicas.
As las cosas, hemos de proceder a confeccionar, actividad por actividad, aquellos indicadores de gestin que nos permitan evaluar la gestin individual de las actividades, bien entendido que debe tenerse siempre presente que el nmero de indicadores a disear para cada actividad depender, fundamentalmente, del peso
especfico que, producto de las puntuaciones asignadas, tengan las diferentes actividades.
De ese modo, las actividades en las que han de disearse indicadores ms precisos son aqullas con mayor importancia, mientras que para aquellas otras con
baja trascendencia puede resultar vlido un nmero ms reducido de indicadores o
bien indicadores ms simples.
En cualquier caso, todos y cada uno de los indicadores que se diseen deben
cumplir una serie de requisitos que, definiendo su perfil ms idneo, garantizaran
razonablemente la bondad de su contenido informativo y, por ende, la continuidad
de su aplicacin en las Entidades Pblicas.
En relacin con las propiedades exigibles a los indicadores, como ya adelantbamos, debe ponerse especial atencin en disear indicadores que resulten operativos y aplicables, para lo que, en algunos casos, puede ser aconsejable sacrificar algunas caractersticas consideradas ptimas, en beneficio de la utilidad real de estos
instrumentos de evaluacin de la gestin.
En otras palabras, debe evitarse la definicin de indicadores tcnicamente prximos a la perfeccin, pero cuya aplicacin resulta inviable dadas las limitaciones de
medios humanos y materiales de las Entidades Pblicas.
278

A propsito de esta decisin, conviene resaltar que, de entre las caractersticas

definidas como ptimas para los indicadores de gestin, hemos dado preponderancia a dos de ellas, por entender que su repercusin en la aplicabilidad prctica de los
indicadores es determinante. Dichas propiedades son las siguientes:
1.

Representatividad, definida como la capacidad del indicador para representar lo ms exactamente posible la realidad objeto de medicin. Esta
condicin no coincide con ninguna de las propiedades enumeradas en el
epgrafe tercero, puesto que no es una caracterstica propiamente dicha.
Sin embargo, su cumplimiento implicara reunir los requisitos de fiabilidad, relevancia, objetividad, imputabilidad, oportunidad, y operatividad.

2.

Factibilidad de clculo, que es la posibilidad para la entidad pblica de

asignar valores al indicador con los sistemas de informacin econmica
actualmente disponibles.

Con todos estos fundamentos, en el seno de la entidad pblica debe confeccionarse una batera inicial de indicadores. Esta lista de indicadores, que en ningn
caso debe interpretarse como cerrada, representar el documento de trabajo fundamental para las posteriores fases.
Siempre pretendiendo potenciar la aplicabilidad real de los indicadores, es imprescindible que los mismos cuenten con el mayor grado de aceptacin posible entre los implicados en el proceso de evaluacin de la gestin de las entidades pblicas, que van desde los encargados de su cuantificacin hasta los responsables
tcnicos, directivos y dems usuarios.

3.4. FASE IV: DISCUSIN Y VALIDACIN DE INDICADORES

Una vez convocado el grupo de expertos para la discusin de los indicadores,
debe seleccionarse la tcnica a seguir para validar los indicadores.
A tal fin, uno de los procedimientos ms recomendables obedece a la denominada Tcnica de Grupo Nominal. Esta tcnica se basa en plasmar desde el principio,
por escrito, qu es lo que se pide a los participantes, y en que stos, tambin por escrito, reflejen sus ideas de manera independiente y sin comunicacin alguna entre
ellos, procediendo posteriormente a la discusin de las mismas.
279

Proponemos que cada uno de los intervinientes valore, de cero (valor mnimo)
a diez (valor mximo) la representatividad, mientras que la factibilidad de clculo
sea presentada como una variable dicotmica, es decir, que los participantes pueden responder que s o, alternativamente, que no pueden cuantificar los indicadores.
Dadas las peculiaridades de las Entidades Pblicas, admitimos, no obstante, que
todos los participantes puedan realizar modificaciones a la lista de indicadores previamente elaborada por el grupo de investigacin, pudiendo surgir, entonces, cambios importantes, como la inclusin de nuevos indicadores, la reformulacin de algunos o, incluso, la eliminacin de otros previamente considerados.
Obtenida la valoracin por todos y cada uno de los intervinientes en el proceso, abordamos la discusin de aquellos indicadores en los que la puntuacin asignada, para la representatividad y para la factibilidad de clculo, sea ms divergente, es decir, en los que exista mayor grado de heterogeneidad en las valoraciones.
Finalmente, como producto de este intercambio de ideas, permitimos a los participantes en la reunin que modifiquen las valoraciones inicialmente asignadas, que
aadan nuevos indicadores o que eliminen algunos de los ya existentes, terminando
as la mencionada tcnica del grupo nominal con una batera de indicadores razonablemente consensuada entre los miembros del grupo de trabajo.

3.5. FASE V. SELECCIN DE LA BATERA DEFINITIVA DE INDICADORES

Una vez discutidos y validados los indicadores tanto en las sesiones de trabajo, y
siempre en referencia a su representatividad y factibilidad de clculo, podran diferenciarse dos grupos, a tener en cuenta:
1.

Indicadores que gozan de un grado de consenso muy alto entre los participantes, tanto respecto a su representatividad como respecto a su factibilidad de clculo.

2.

Indicadores que no cuentan con un grado alto de respaldo de los participantes en el proceso, bien respecto de una de las dos cualidades, bien respecto de las dos.
280

Es indiscutible que los indicadores pertenecientes al primer grupo deben seleccionarse, sin ms, para la batera definitiva, toda vez que son apropiados para medir la realidad y, al mismo tiempo, pueden calcularse de manera razonablemente
exacta con los medios disponibles, todo ello segn la opinin de los expertos convocados.
Pero, con independencia de lo anterior, hemos de adoptar una decisin para
aquellos indicadores que no cuentan con ese grado de aceptacin entre los intervinientes en el proceso, puesto que se plantean dos alternativas, como son la inclusin
en la batera definitiva de indicadores o la exclusin definitiva de la misma.
A su vez, para tratar este problema podemos adoptar dos enfoques. El primero
consistira en aplicar la metodologa de forma estricta, es decir, prescindir de incluir
los indicadores del segundo grupo, por entender que si no renen el 100% de aceptacin no resultan adecuados para evaluar la gestin de las entidades pblicas.
Una segunda opcin, que juzgamos ms apropiada, permitira la inclusin de algunos indicadores del segundo grupo, aplicando as la metodologa de una forma
flexible.
Tras adoptar esta segunda modalidad, debe fijarse el Umbral de Significacin, es
decir, aquel porcentaje de aceptacin que debe tener un indicador, an sin contar
con el apoyo del 100% de los participantes, para ser incluido en la batera definitiva.
Bajo tal enfoque, pueden incorporarse todos aquellos indicadores que cumplan,
simultneamente, las dos condiciones siguientes:
1.

Recibir el respaldo del 100% de los participantes en una de las dos cualidades, la representatividad o la factibilidad de clculo.

2.

Reunir la opinin favorable de un porcentaje mnimo -generalmente 2/3respecto de la otra cualidad.

De este modo, podran lograrse una batera de indicadores posiblemente ms amplia y, al mismo tiempo, que mantiene la filosofa de trabajo empleada en la metodologa que describe este documento. Respecto a la fijacin del porcentaje mnimo, es
funcin del grado de heterogeneidad de las opiniones recibidas de los participantes en
la tcnica del grupo nominal, de forma que, segn la diversidad obtenida, podra haberse situado por encima o por debajo de los 2/3.
281

6. VERIFICACIN Y GESTIN DE
LA INFORMACIN DE INDICADORES

6. VERIFICACIN Y GESTIN DE
LA INFORMACIN DE INDICADORES
Pgina

6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
6.5.

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La Oportunidad en la Disponibilidad de la Informacin . . . . . . . . . . . . . .
La Revisin de la Informacin sobre Indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La Gestin de la Informacin proporcionada por los Indicadores . . . . . . .
La gestin de la informacin de indicadores aplicada a los controles de
Eficacia, Economa, Eficiencia y Calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.5.1. La determinacin del Plan de Relevancia respecto a los Indicadores
de Economa, Eficacia y Eficiencia y Calidad . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.5.2. Anlisis de Eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.5.3. Anlisis de Eficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.5.4. Anlisis de Economa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.5.5. Anlisis de Calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

285

287
288
291
300
304
305
306
308
311
316

6.1.

INTRODUCCIN

Una cuestin previa a dilucidar antes de comenzar con este captulo debe referirse a qu se quiere decir cuando se utiliza el trmino control.
Entre los primeros conceptos para su definicin se encuentran los de comprobacin, fiscalizacin, inspeccin, regulacin, etc., presentando todos ellos aspectos
significativos de lo que habitualmente se quiere expresar cuando se utiliza este sustantivo.
Posiblemente podra resumirse el conjunto anterior en un vocablo como revisin,
entendida como estudio de una informacin. Llegados a este punto surge el interrogante de para qu hacer esa revisin, y de la respuesta que se le ha venido dando
cabe mencionar dos grandes grupos de opinin: aqullos que entienden el control
desde un punto de vista que puede llamarse estricto y los que hablan de control desde una posicin ms abierta o global que puede ser denominada como visin amplia del concepto.
Desde la perspectiva estricta el control hara referencia a la verificacin de
datos (o de informacin en sentido genrico), entendiendo dicha verificacin
como el conjunto de tcnicas que permiten dotar de fiabilidad a dicha informacin.
Desde el punto de vista amplio el concepto hara referencia no slo a ese aspecto de verificacin de los datos sino que implicara lo que podran denominarse
acciones de respuesta ante la informacin que se est controlando.
La distincin entre un enfoque y otro no es una cuestin desdeable sino que implica una morfologa de la actuacin en el seno de cada organizacin (entendido
el trmino morfologa como conjunto de acciones que lleva implcito un protocolo determinado), un posicionamiento determinante tanto desde un punto de vista
prctico como terico.
En este trabajo, atendiendo a su vocacin de referente, de marco para desarrollos
posteriores, se utilizar el trmino en su doble aspecto, tanto en lo relativo a su concepto como elemento de evaluacin de la fiabilidad de la informacin como en su
287

vertiente de reaccin ante el estudio de la misma. Asimismo, debe tenerse en cuenta

el factor tiempo en cuanto determinante efectivo de las posibilidades de respuesta
ante la informacin que se ofrece a los diversos gestores.(1)
En su primer aspecto el estudio hace referencia a la revisin de la informacin en
cunto a su control se refiere mediante la utilizacin de las correspondientes tcnicas que slo brevemente se mencionarn en este trabajo.
Desde el segundo punto de vista, es decir, la gestin de la informacin sobre indicadores, ser fundamental la consideracin de la determinacin de responsabilidades.

6.2.

LA OPORTUNIDAD EN LA DISPONIBILIDAD DE LA
INFORMACIN

La variable temporal siempre es determinante para efectuar un uso adecuado de

la informacin, para que la misma sea til, pero en el caso de la relativa a indicadores esa importancia se agudiza(2).
Como en tantos otros aspectos, no existe una pauta axiomtica aplicable a todas
las situaciones, a todas las organizaciones y a todos los procesos productivos, que
determine a priori cules son los momentos de presentacin de la informacin ni
los intervalos que debe abarcar.
No obstante, s parece posible determinar unas recomendaciones(3) en relacin
con esa obtencin de informacin que garanticen una proximidad temporal suficiente como para poder actuar en un plazo razonable(4).

(1) Suele ser relativamente habitual la presentacin de datos sobre indicadores, costes, etc. en fechas
muy posteriores a la de referencia de esos datos, con lo que se elimina la posibilidad real de actuar para la inmediata correccin de las desviaciones que sobre las acciones ptimas se han ido produciendo.
(2) Debe tenerse en cuenta que se est diseando un sistema de indicadores no como se utiliza a veces,
sobre todo en sectores polticos, en el sentido de anlisis a posteriori (a veces con desfases temporales de
varios aos) de unos resultados que sern objeto de alabanza o crtica, sino que se intenta conformar una herramienta de gestin, de ah el ttulo del documento, y esa gestin podra decirse que es diaria. As, se intenta configurar una herramienta de reaccin ante una situacin que se est produciendo y que si no se corrige
no mejorar, luego el conocimiento de esa situacin debe ser lo ms inmediato posible.
(3) Estas recomendaciones se dirigen, en este caso, a usuarios internos de la organizacin.
(4) Vuelve a insistirse en el carcter de mnimos en relacin a las propuestas que aqu se efectan, lo que
implica que nada se opone a que esos plazos se acorten, sino que indican que, al menos deben cumplirse
dichos plazos.

288

La primera recomendacin consiste en la obtencin de informacin basada

en datos histricos para periodos anuales, estimndose como plazo razonable el
de treinta das siguientes a la terminacin del periodo a analizar.
As, la informacin referida al ao acadmico en una Universidad, y suponiendo que el mismo est comprendio entre el 1 de octubre del ao x y el 30 de septiembre del ao x + 1, debera presentarse antes del 31 de octubre del ao x + 1. La informacin referida a un ente que analiza sus resultados de acuerdo con el ao
natural debera obtenerse antes del 31 de enero posterior al ao analizado.
A nadie se le escapa que, no obstante la cierta proximidad en la obtencin de informacin (30 das despus de terminar el periodo que se analiza), las posibilidades
de reaccin en entes sometidos a un proceso presupuestario cerrado con anterioridad implicara una limitacin que puede calificarse de fuerte en relacin con las
respuestas a plantear por el estamento gerencial del ente o por las autoridades legislativas o ejecutivas encargadas de conformar dichos Presupuestos.
La segunda recomendacin consiste en la obtencin de informacin de indicadores con tiempo suficiente como para poder utilizar esa informacin en el
proceso de discusin presupuestaria previa al proyecto que se presente ante los
rganos competentes para su aprobacin. Con carcter general, esa informacin deber obtenerse antes del 31 de julio de cada ao natural y deber ser
confirmada o corregida antes de la presentacin de los correspondientes proyectos de Leyes de Presupuestos as como despus de producirse dicha presentacin si se observaran diferencias suficientemente significativas respecto a los
datos inicialmente considerados.
Ser necesario(5) disponer de informacin con un cierto grado de anticipacin respecto (al menos) a la discusin del anteproyecto de ley de presupuestos de cada ao,
ms concretamente, respecto al momento de discusin de los contenidos presupuestarios entre la Direccin General de Presupuestos y los distintos rganos administrativos
o, en su caso, entre los rganos similares de la Administracin Local y Autonmica.
Con el fin de lograr una mayor potencia de anlisis de la informacin obtenida del
sistema, el contenido de esa informacin utilizable en el proceso de discusin presupuestario deber conformarse de acuerdo con la que se haya generado hasta ese mo-

(5)

Esta cuestin ser estudiada con ms detalle en el apartado correspondiente a los Cuadros de Mando.

289

mento y su proyeccin respecto al resto del periodo considerado, teniendo en cuenta las
variables estacionales, de correccin monetaria, de variaciones estructurales, etc. que
se puedan producir en el resto del periodo del que se pretende obtener informacin.
La tercera recomendacin consistir en la utilizacin (en los casos en que sea
posible) de informacin referida a datos estndares o a priori con el tiempo de
antelacin suficiente como para poder efectuar una adecuada planificacin de la
actividad econmica a desarrollar.
Esta propuesta pretende utilizar informacin con datos a priori como tcnica
habitual en el desarrollo de gestin de las entidades productivas que componen el
Sector Pblico, remitiendo esta cuestin, sobre todo en lo referente a sus dificultades de implantacin, a lo dicho anteriormente.
La informacin de este tipo debera estar disponible para los gestores de la organizacin a lo largo del segundo trimestre de cada ejercicio en relacin con los datos previstos para el ejercicio siguiente: si se trata de obtener indicadores para el ejercicio x +
1 se deber disponer de esa informacin a priori el segundo trimestre del ejercicio x.
A 31 de diciembre del ao x se producirn los ajustes oportunos en la previsin
inicial.
Cada vez que se produzca una variacin significativa se proceder a efectuar las
correcciones oportunas en las previsiones.
Parece evidente que la introduccin de estas formas de actuar, sobre todo en lo
referente al factor tiempo, implicar, necesariamente, cambios profundos en la gestin de informacin en comparacin con lo que hasta ahora ha venido ocurriendo en
el mbito al que se hace referencia y que, como consecuencia, el camino a recorrer
puede presentar dificultades; no obstante, aun considerando esas dificultades, parece necesario cambiar la actual forma de gestin que impide, como consecuencia en
muchas ocasiones de los gaps temporales entre la produccin del hecho y la obtencin de esa informacin, una reaccin oportuna por parte de los gestores y de los
dems usuarios de la informacin.(6)

(6)

Los distintos estamentos usuarios de informacin parecen suficientemente complacidos con observar
lo que ha pasado aunque eso que ha pasado se produjo uno o dos aos antes. Es preciso cambiar esa forma de enfocar los logros de la informacin considerando la obtencin de la misma como un fin en s mismo
y manifestar rotundamente que esa informacin pierde casi toda su validez si se examina con tanto retraso.

290

Podran seguir dndose recomendaciones ms o menos estrictas sobre presentacin de la informacin en relacin con el tiempo pero posiblemente las aqu sealadas enmarquen suficientemente, sobre todo hagan reflexionar sobre la importancia
fundamental de la obtencin de informacin que sea relevante desde el punto de vista temporal, el problema, debindose, en todo caso, atender a las particularidades
que en cada caso aparezcan.
La comprobacin de que la informacin que se maneja en cada ente ha sido obtenida dentro de los intervalos temporales ya sealados, la consiguiente explicacin
de los retrasos, etc., constituyen el primer paso en el proceso de control entendido
como revisin estricta de dicha informacin.

6.3.

LA REVISIN DE LA INFORMACIN SOBRE INDICADORES

Como ya se ha dejado entrever con anterioridad no es objetivo de estas pginas desarrollar un sistema de auditora para el caso concreto de la informacin sobre indicadores, aspecto ste suficientemente estudiado tanto en el mbito del Sector Privado como
en el del Sector Pblico, sino introducir brevemente algunos aspectos que, a la vez que
recordatorio de otros fundamentales de esas tcnicas, determinen suficientemente las
cuestiones esenciales que hacen particular el estudio de indicadores en comparacin
con el anlisis de otros outputs del sistema de infomacin de una organizacin.
Para centrar el problema, sobre todo teniendo en cuenta a los nefitos en esta
materia y remitendo a la bibliografa que se incluye para un estudio ms tcnico
de estos aspectos, podra decirse que en la revisin de los estados de informacin
sobre indicadores desde el punto de vista de una auditora de los mismos referida no
a los aspectos que ponen de manifiesto esos indicadores sino a la fiabilidad de los
datos que contienen, se tendran que contemplar, al menos, las siguientes variables:
relevancia de la informacin tanto desde el punto de vista del contenido como desde
la perspectiva temporal (en definitiva, que la informacin se presente en tiempo y
forma) y que los datos en que se concreta se encuentren suficientemente respaldados por los antecedentes que manejan otros sistemas de informacin o los soportes
bsicos en que se materialicen y que pueden aludir tanto a unidades de referencia internas como externas a la propia organizacin.(7)
(7) Para la correcta determinacin de un sistema de indicadores deberan tenerse en cuenta todas las caractersticas sealadas en el captulo 3, estudindose aqu en concreto aqullas que se consideran decisivas
desde el punto de vista de las tcnicas de auditora de la informacin.

291

En cuanto a la relevancia formal de la informacin se determinar en cada caso

teniendo en cuenta las especificaciones que cada organizacin requiera, remitiendo
para aspectos ms concretos a lo que se dir en el captulo siguiente referido a los
Cuadros de Mando y, en general, al conjunto de informacin bsica a manejar por
cada ente.
Una vez sealados brevemente los aspectos relacionados con la relevancia formal y temporal se va a hacer mencin a continuacin a cuestiones concretas referentes a la auditora propiamente dicha de la informacin manejada en cuanto a la fiabilidad de la misma.
Una cuestin previa desde el punto de vista prctico es la necesidad de tener en
cuenta que se trata de auditar un nuevo sistema de informacin, lo que conlleva
implcitamente el planteamiento de la pregunta de si esa circunstancia determina el
desarrollo de tcnicas particulares o son aplicables los protocolos habituales desarrollados para el examen de los estados financieros tradicionales.(8)
En principio, salvo casos excepcionales, cabe decir que las tcnicas a desarrollar
sern las habituales para el examen de los dems sistemas de informacin de cada
ente, si bien las fuentes de informacin puede que no sean las tradicionales en esos
exmenes en todos los casos.(9)
No obstante, esas circunstancias no parecen suficientes como para considerar
que deben aplicarse tcnicas diferentes en el estudio sino que bastar con una adecuada adaptacin de las tradicionales.
Cabra tambin plantearse si las unidades que realizan las labores de auditora en
cada organizacin, tanto desde un punto de vista interno como externo, deben ser
las mismas que realizan la auditora de la informacin financiera.
Podran plantearse diferentes respuestas dependiendo de la posicin de partida
que se adopte y, posiblemente, todas las respuestas podran ser igualmente vlidas
dependiendo de los recursos que se apliquen para su consecucin; no obstante, en
este trabajo se ha optado por la adaptacin de las tcnicas habituales normalizadas y
(8) Debe recordarse que en estos momentos se est haciendo mencin a tcnicas de auditora financiera
en cuanto al estudio de fiabilidad de datos y no a tcnicas de auditora operativa o de gestin.
(9) Existirn sistemas fuente de informacin relativos, por ejemplo, a unidades fsicas de distribucin o
de produccin que posiblemente no hayan sido considerados en los habituales estudios de auditora.

292

ahora se recomienda la adaptacin de las unidades, de las personas en suma, que

van a realizar esas labores auditoras.
Se debern confeccionar planes especficos de formacin para que las personas
encargadas del examen de la informacin sobre indicadores posean conocimientos
suficientes para realizar estudios de calidad, incluyendo dichos planes un doble
planteamiento:
1.

Conocimiento general del nuevo sistema de indicadores en cuanto a su

planteamiento global, que se realizar mediante el estudio y discusin de
este documento y de otros que versen sobre dicha materia.

2.

Conocimiento concreto del sistema de indicadores de cada organizacin

por parte de las unidades de auditora de cada ente.

As, en lo referente a las auditoras externas de mbito estatal, la Intervencin

General de la Administracin del Estado deber atender a la formacin de carcter
general tanto de su personal como del personal de cada organizacin y colaborar
en la formacin particular de cada sistema concreto.
Una cuestin fundamental en este sentido consiste en determinar adecuadamente
cules son los sistemas fuente de los que se obtiene informacin por parte del sistema
de indicadores.
El primer problema en relacin con este aspecto se deriva de la heterogeneidad de
los sistemas fuente. En efecto, esa heterogeneidad condiciona el anlisis de auditora en
un doble sentido:
a)

Por una parte, la fiabilidad de los datos fuente incluir sistemas que habitualmente no son conocidos por los auditores (pinsese en la valoracin de
datos provenientes de sistemas de produccin en relacin con unidades fsicas, rendimientos, etc.).

b)

Por otra parte, la fiabilidad de los datos que proporciona el sistema fuente
puede no haber sido contrastada por los sistemas de auditora tradicionales
de la organizacin.

Una de las consecuencias que se deduce de lo dicho hasta ahora es la necesidad

de ser especialmente cuidadosos con la utilizacin de datos agregados provenientes
293

de sistemas de informacin que no suelen ser especialmente conocidos sino por los
gestores de dichos sistemas, lo que condiciona, y alerta, sobre la verificabilidad de
las informaciones que de los mismos provienen.
Se hace necesario, por tanto, especializar el anlisis de auditora, particularizar
su contenido, en relacin con los medios tradicionales de examen de informacin
recogida en estados contables, lo que provoca la conveniencia de establecer dos niveles de prcticas de auditora de la informacin manejada por el sistema de indicadores.
Por un lado se deber constatar si los procesos de obtencin de informacin por
parte del sistema fuente son adecuados y, por otro, se deber proceder al estudio de
la fiabilidad de los datos que obtiene el sistema de indicadores.
Las fases del proceso pueden resumirse en:
1.

Identificacin de todos los sistemas de gestin(10) que proporcionan

informacin al sistema de indicadores de gestin.

2.

Estudio de los sistemas de gestin fuente para determinar el grado de

fiabilidad de la informacin que manejan.

3.

En el caso de que esos sistemas de gestin vengan siendo auditados se

deber incorporar para su anlisis de verificabilidad el nuevo conjunto de informacin que esos sistemas generarn para el sistema de indicadores.

4.

En el caso de que esos sistemas de gestin no sean auditados o no se

considere suficiente el grado de fiabilidad que manifiestan para la informacin a manejar por el sistema de indicadores se deber proceder
al estudio individualizado de dichos sistemas, en definitiva, al estudio
de los mismos en cuanto a:

(10) Cuando aqu se habla de estudiar los sistemas de gestin de la organizacin no se est haciendo referencia a la verificabilidad de si esos sistemas son los que deben remitir informacin o si la informacin que
se les demanda es ms o menos lgica, aspectos que se habrn determinado en la fase de anlisis de la organizacin y que sern contrastados en el estudio concreto del control de la gestin, sino que se est haciendo
referencia a la necesidad de tener perfectamente identificados esos sistemas a los que ahora se les pide que
suministren informacin al sistema de indicadores.

294

4.1. Datos de entrada

4.2. Proceso de esos datos
4.3. Outputs de informacin obtenidos
5.

Estudio del sistema de indicadores de gestin en s en cuanto al proceso de la informacin de entrada al sistema.

6.

Estudio del sistema de indicadores en cuanto a la obtencin de outputs

de informacin.

Debera, probablemente, tenerse en cuenta que adems de los sistemas de informacin a los que se ha venido haciendo referencia hasta ahora y que cabe denominar
sistemas de informacin internos a la organizacin, podran, de hecho as ocurrir
en muchos casos, existir datos manejados por el sistema de indicadores que provienen de fuentes externas a la misma.(11)
En estos casos las posibilidades de verificacin pueden ser mucho menores,
constituyendo el punto fuerte del anlisis la fiabilidad de la organizacin fuente.
En ese sentido tampoco pueden establecerse pautas generales. Valga como ejemplo
la diferente fiabilidad que podra ofrecer la informacin procedente de un rgano oficial en comparacin con la obtenida a partir de la informacin de una agrupacin empresarial o la derivada de una empresa concreta suficientemente auditada: en principio
no podra establecerse una valoracin de cul de esas informaciones posee un mayor
grado de verosimilitud, pudiendo ocurrir que los datos de la empresa particular llegaran a ser ms fiables que los de la agrupacin o los del mismo rgano oficial.
La conclusin conduce a que cada caso particular debe ser convenientemente estudiado si no se quiere caer en interpretaciones errneas en aspectos tan sensibles
como los de comparaciones con agentes externos.
Existir un sector frontera en el estudio de los sistemas fuentes entre los que se
podran considerar internos y externos a la propia organizacin: los que correspon-

(11)

Se est haciendo referencia al caso de indicadores que se obtienen, por ejemplo, como consecuencias de aplicacin de tcnicas de benchmarking.

295

deran a valoraciones, por ejemplo de calidad o de impacto, obtenidas mediante estudios estadsticos de usuarios de los productos de la organizacin.
En principio, estas informaciones sern consideradas como provenientes de sistemas internos siempre que su obtencin se haya basado en estudios realizados o encargados por la propia organizacin, en que se pueden revisar especficamente las
tcnicas de muestreo aleatorio determinantes del estudio. En caso contrario, cuando
el dato estadstico provenga de agentes ajenos a la organizacin, se considerar que
pertenecen al grupo de sistemas externos.
Una cuestin fundamental que no es habitualmente recogida en la praxis de auditora del Sector Pblico viene referida a la necesidad de verificacin de los procesos
informticos que, de modo general, puede concretarse en los dos aspectos ms sensibles de los mismos: la fase de proceso y agregacin de datos y la de comunicacin
de los mismos entre dos sistemas intercomunicados.
Simplemente se pretende aqu llamar la atencin sobre esta cuestin sin entrar en
detalles que escapan claramente de los objetivos de este trabajo, sealndose, precisamente, la importancia de la correccin de las magnitudes agregadas manejadas
en el sistema de indicadores, que es especialmente vulnerable en ese sentido.
A modo de resumen de lo hasta ahora dicho puede concluirse que la realizacin
de un estudio profundo de los sistemas fuente tanto respecto a la informacin proporcionada como a los procesos que conducen a que dicha informacin se obtenga
con la suficiente fiabilidad por parte del sistema de indicadores constituye un factor esencial en la correcta interpretacin que se efecte sobre los datos proporcionados por el sistema de indicadores y que su consecucin debe pasar necesariamente por la realizacin de los correspondientes protocolos de trabajo que debern
ser especialmente intensivos en las primeras etapas de desarrollo del sistema de indicadores.
La anterior conclusin implica la conveniencia, o tal vez mejor la necesidad, de
determinar si los plazos de realizacin de los anlisis de auditora deben conllevar o
no diferencias en relacin con los dems procesos de auditora habituales en toda
organizacin.
Como aproximacin al problema y siguiendo, una vez ms, la habitual tnica de
sealar mnimos necesarios de cumplimiento, puede decirse que los procesos de
anlisis de auditora del sistema de indicadores en relacin con la fiabilidad de la in 296

formacin que posibilitan, deben presentar los siguientes hitos o incidencias temporales:
1.

En el momento de puesta en marcha del sistema se proceder a una

revisin exhaustiva de la informacin producida por los sistemas
fuente llegando, en los casos en que as se requiera, a una revisin especfica de la informacin de entrada al sistema fuente as como a los
procesos de agregacin que en relacin con el sistema de indicadores
en ese sistema fuente se produzcan.

2.

Una vez que se ha producido la puesta en marcha del sistema de indicadores las revisiones, tanto de los sistemas fuente como del propio
sistema de indicadores, los plazos de realizacin de auditoras deberan recortarse sensiblemente en relacin con los habituales (en muchos casos referidos al ao natural) de las dems prcticas de auditora, recomendndose, como regla general, la realizacin de
auditoras peridicas sobre el conjunto de la informacin incidiendo
en aquellas facetas que, bien por su importancia cualitativa o cuantitativa, bien por su sensibilidad al error, requieren una mayor intensidad en su control.

3.

En un plazo de tiempo relativamente corto como, por ejemplo, seis

meses se proceder a una revisin completa de todo el sistema.(12)

Por supuesto, los plazos aqu mencionados deben ser entendidos en el marco de
un estudio global como ste, en el que se pretende abarcar un conjunto prcticamente ilimitado o, al menos, muy heterogneo de entes y situaciones, lo que conduce necesariamente a propuestas generales o de mnimos que a pesar de esa condicin, pueden incluso rebajarse en funcin de las prcticas concretas de cada
organizacin.
La conclusin del anlisis de auditora realizado con los condicionamientos que
hasta ahora se han ido sealando debe ser, como en cualquier otro proceso similar,
su plasmacin en un informe de auditora que especifique si el equipo que la reali-

(12) Por supuesto, a nadie se le escapa que cuando se hacen referencias en el mbito de las tcnicas de
auditora a cuestiones como revisin total, globalidad, etc., siempre se est relacionando con estudios
estadsticos que no comprenden exactamente revisiones de todas y cada una de las transacciones realizadas.

297

za ha obtenido una evidencia suficiente como para emitir una opinin acerca de la
fiabilidad de los datos manejados por el sistema y el grado de esa fiabilidad descrito
segn los protocolos que en cada caso se establezcan.
Esta aproximacin genrica al problema, intentando encuadrar las auditoras del
sistema de indicadores en el marco global de los procesos de auditora generales de
la organizacin no debe ocultar, sin embargo, las inevitables diferencias que dicho
proceso manifiesta en relacin con procesos semejantes.
En ese sentido, y referido concretamente al informe en s, parece necesario sealar que el mismo deber ser similar al de los otros procesos en sus aspectos formales
cuando se hace referencia a la realizacin de los estudios que se han sealado anteriormente como de todo el sistema.
En relacin con lo que se ha denominado ms arriba auditoras peridicas,
concepto que posiblemente se entendera mejor si se concretara como auditoras
permanentes rotativas, cabe sealar que expresarn en los informes en que se manifiesten aspectos muy concretos referidos al sistema o mbitos del sistema analizado.
Esos anlisis incluirn un informe similar al que de modo totalmente orientativo
se acompaa a continuacin, expresando con suficiente detalle cules son las circunstancias que determinan que ese anlisis ha producido los resultados que se explicitan, sealando, en su caso, los problemas detectados en la revisin del sistema
fuente concreto y desarrollando los cambios que se hacen necesarios para conseguir
que la informacin producida por dicho sistema sea coherente con la que se desea
obtener por parte del sistema de indicadores.
Una vez elaborado el Informe se dar traslado al menos, a los siguientes estamentos de la organizacin:
1.

Responsable del sistema de indicadores

2.

Responsable del sistema de gestin fuente sobre los aspectos del informe
que afectan a su propio sistema

3.

Staff de Direccin General.

Se acompaan cuadros de carcter indicativo.

298

INFORME DE AUDITORA DE LA INFORMACIN

DEL SISTEMA DE INDICADORES DE GESTIN
SISTEMA DE GESTIN ANALIZADO .....................................................................
ACCIONES CORRECTORAS A REALIZAR EN BASE A LAS DEFICIENCIAS
OBSERVADAS

Sobre la entrada de datos al Sistema de Gestin Fuente

Sobre el proceso de datos por el Sistema de Gestin Fuente
Sobre los procesos de agregacin en el envo de datos del Sistema de Gestin
UNIDADES IMPLICADAS EN LA CORRECCIN.
CALENDARIO DE REALIZACIN

INFORME DE AUDITORA DE LA INFORMACIN

DEL SISTEMA DE INDICADORES DE GESTIN
REFERENCIA:

FECHA DE PRESENTACIN:
RESPONSABLE:
FECHA INICIO AUDITORA:
FECHA FIN AUDITORA:
RESPONSABLE:
SISTEMA DE GESTIN FUENTE ANALIZADO
RESULTADOS DEL ANLISIS

Datos de la Muesta Analizada

Valoracin
Deficiencias

299

6.4. LA GESTIN DE LA INFORMACIN PROPORCIONADA POR LOS

INDICADORES

En el apartado anterior se ha estado haciendo referencia al control habitual de la

informacin en cuanto a su fiabilidad, configurndose dicho control como condicin bsica para poder trabajar con esa informacin, para garantizar que los datos
que se manejan disponen de la suficiente consistencia como para poder operar con
ellos.
Ahora se va a hacer referencia a otro aspecto que entra de lleno en el mbito del
anlisis de la informacin, en definitiva, en la gestin de los outputs obtenidos por
el Sistema de Indicadores.
Para que se comprenda mejor lo que se quiere expresar puede hacerse la comparacin con los datos producidos por el sistema de Contabilidad Financiera en el que,
como outputs del mismo, se obtiene, por ejemplo, un Balance de Situacin o un movimiento de la cuenta de Proveedores. Una cosa es la revisin de esos datos verificndolos y otra es el estudio que en base a dicha informacin puede obtener el
analista financiero sobre la situacin patrimonial de la organizacin o su poltica comercial de aprovisionamiento. A ese tipo de control citado en segundo lugar, al estudio de la informacin, a la comparacin en muchos casos con aplicacin de tcnicas
de benchmarking, a la obtencin de conclusiones tiles para la gestin es a lo que
se va a hacer referencia en este apartado.
En los captulos anteriores de este estudio se ha descrito una gran variedad de indicadores, habindose sealado, dentro de una opcin posibilista, que, al menos en
una primera fase, se debera optar por trabajar con indicadores de Eficacia, Eficiencia, Economa y, hasta donde sea posible, de Calidad.
A ellos van a ir referidas las pginas que siguen, sin menoscabo de la indicacin
sobre la necesidad de incorporar en fases sucesivas dentro de un proceso estratgico
convenientemente planificado un espectro mucho ms amplio de indicadores y, en
consecuencia, de los pertinentes anlisis sobre los mismos.
Cul es el objetivo bsico que se pretende con este tipo de anlisis?
Como primera respuesta cabra sealar que consistira en la obtencin de lo que
podra denominarse claves de gestin. Dichas claves de gestin pueden enten 300

derse como unidades elementales de informacin que permiten, o que deberan

permitir, en un examen inmediato efectuado por los estamentos a los que van
dirigidas determinar una serie de conclusiones que motivaran una reaccin de
la organizacin, bien del conjunto, bien de rganos concretos, que condujera a
una mejora en dicha gestin.
Tal y como se ha explicado, no existen grandes diferencias entre el objetivo bsico del anlisis de los indicadores de gestin y los objetivos de los dems sistemas de
gestin de la organizacin, tal vez porque todo sistema de informacin pretende la
utilizacin de sus outputs con un espritu de mejora.
S pueden sealarse como diferencias en la definicin de ese objetivo dos aspectos
particulares aunque, posiblemente, no privativos del sistema de gestin de indicadores:
por una parte, la consideracin de la organizacin como un subconjunto en el que se reflejan los aspectos de la gestin de la organizacin, (que se irn aclarando segn se avance en este captulo) y, por otra parte, la expresin concreta de elementos puntuales de informacin en periodos operativos que provocarn, o deberan provocar, mediante el
desarrollo de los correspondientes protocolos, la reaccin inmediata de la organizacin.
Como puede comprobarse, hasta ahora se ha hecho referencia al anlisis de la informacin por parte, exclusivamente, de los gestores internos del ente. Por supuesto,
el anlisis de la informacin proporcionada por el sistema de indicadores de gestin
ser realmente el output demandado(13) por los otros usuarios de la informacin a
los que se ha hecho referencia en los primeros captulos de este trabajo(14).
Cul es la unidad encargada de realizar el Anlisis de la Informacin producida por el sistema de Indicadores de Gestin?
En una primera aproximacin al problema la respuesta debe ser: la Unidad encargada de la gestin de dicho sistema de indicadores.
Pero la respuesta no debe quedar ah. Es fundamental, como se ha venido repitiendo a lo largo de este trabajo, tener en cuenta en el uso de esta informacin dos
factores que se complementan: el factor tiempo y la correcta definicin de protocolos de actuacin ante la informacin que se recibe.

(13)
(14)

No la mera informacin obtenida de manera inmediata por el sistema.

Sociedad, Estamentos Polticos, etc.

301

Como puede deducirse fcilmente los dos factores contribuyen a que se haga un
uso adecuado de la informacin obtenida que debe conducir a una reaccin inmediata por parte del staff directivo de la organizacin.
En efecto, si la informacin no se produce en el tiempo requerido y/o no es conocida inmediatamente por la Direccin General de la organizacin, el estamento con
capacidad para la toma de decisiones, la importancia de esa informacin habr disminuido considerablemente.
Ya se ha hecho referencia con anterioridad al factor tiempo, lo que, evidentemente, es trasladable a este apartado del anlisis como accin inmediata posterior a la
obtencin de informacin, pero se hace necesario determinar expresamente quin o
quines, cmo y cundo deben recibir el anlisis de la informacin para, sobre todo,
actuar en consecuencia.(15)
Debe constituirse, en ese sentido, un grupo al nivel ms alto (deber estar presente necesariamente el Director General, Presidente o cargo similar del ente) en el
que estn representados todos los rganos de la organizacin a travs de los responsables de las diferentes reas, as como, naturalmente, el responsable del sistema de
gestin de indicadores.(16)
La periodicidad de dichas reuniones se establecer de acuerdo con los criterios
sealados para la obtencin de informacin por parte del sistema de indicadores, pero,
en todo caso, no deberan tener lugar en plazo superior a tres meses desde la anterior.
En todo caso, en la reunin del Comit de Gestin de Indicadores(17) se presentar
por parte del responsable del Sistema de Gestin el correspondiente informe que ver(15) Se insiste repetidamente en este aspecto de la accin-reaccin en periodos lo ms breve posibles porque es una prctica relativamente habitual, tanto en el Sector Privado como en el Pblico, considerar que la obtencin de informacin es un fin en s mismo, lo que puede conducir al manejo de informacin muy poco relevante desde el punto de vista temporal. La prctica de obtener informacin en periodos no relevantes debe ser
completamente erradicada, en caso contrario no se estar realizando gestin alguna, se estar examinando la
historia de la organizacin.
(16) La estructura de la que aqu se habla es de carcter mnimo, pudiendo incorporarse al grupo adems
todas las personas que se estime conveniente.
(17) Este Comit de Gestin de Indicadores no debe ser confundido con los comits para la gestin de auditoras que se citan en diversos informes, por ejemplo los denominados Cadbury o Hampel, incluso en algunos
trabajos referidos a las Administraciones Pblicas y cuya principal misin es la coordinacin y verificacin de
la informacin procedente de las diversas auditoras. En el caso aqu tratado se est haciendo mencin de un rgano ad hoc que utiliza informacin muy concreta sobre la marcha de la organizacin con una capacidad de
respuesta inmediata.

302

sar, al menos, sobre Anlisis de Eficacia, Anlisis de Eficiencia, Anlisis de Economa y Anlisis de Calidad, pudiendo, en el ltimo caso, consistir el anlisis en una
valoracin global de la situacin.
En caso de que la periodicidad en la obtencin de informacin sea mayor de los
tres meses sealados, la reunin del Comit de Gestin de Indicadores estudiar los
datos de que pueda disponerse en esos momentos.
Hasta ahora se ha hecho referencia a las reuniones ordinarias que se celebrarn
con la periodicidad sealada pero, naturalmente, el Director o mxima autoridad del
ente podr convocar las reuniones de este comit siempre que lo considere oportuno.
Necesariamente se proceder al envo de la informacin que se va a discutir en
cada una de las reuniones, tanto ordinarias como extraordinarias, a los diferentes
asistentes con una antelacin temporal razonable no inferior, por ejemplo, a cinco
das sobre la fecha de la citada reunin.(18)
En las reuniones del citado comit se discutir monogrficamente o, al menos,
en primer lugar, sobre los resultados presentados en el anlisis de la informacin
proveniente del sistema de indicadores que, recurdese, debe incluir la propuesta de
medidas para la correccin de los resultados producidos.
La reunin finalizar, en lo que a este punto se refiere, con la aprobacin de las
medidas propuestas u otras diferentes en orden a la consecucin de los objetivos
perseguidos.
Esa concrecin de medidas debe llegar a un nivel suficiente de detalle como para
que las mismas puedan ser adoptadas de inmediato, debindose establecer, en todo
caso, el calendario conveniente a las mismas.
Por supuesto, en la siguiente reunin ordinaria o en la extraordinaria que se convoque a tal fin, se deber estudiar en primer lugar la consecucin o no de los objetivos previstos en relacin con las medidas adoptadas, poniendo de manifiesto, en su
caso, las causas que han motivado que no se lleven a cabo y su efecto sobre la situacin de la organizacin en relacin con los nuevos datos del sistema de indicadores.
(18) Parece importante sealar la obligatoriedad de estas reuniones con las carctersticas sealadas,
incluso cuando no se dispone de datos totalmente elaborados, para conseguir una interiorizacin de su importancia por parte de los distintos responsables.

303

El componente bsico del informe sobre el Anlisis de Indicadores ser el cuadro

o los cuadros de mando sobre los que versar el siguiente captulo, acompaados de
las suficientes explicaciones sobre los datos que contienen.(19)
De esta manera, se establecen dos grandes cuerpos de informacin en relacin
con los datos sobre indicadores, uno el conformado por la informacin obtenida directamente por el sistema de indicadores, naturalmente, acompaado de las necesarias explicaciones y otro, del que ahora se est hablando, compuesto por el anlisis
concreto de esos datos y las recomendaciones oportunas de mejora.(20)

6.5. LA GESTIN DE LA INFORMACIN DE INDICADORES

APLICADA A LOS CONTROLES DE EFICACIA, ECONOMA,
EFICIENCIA Y CALIDAD
Tradicionalmente cuando se habla de control en el mbito de la Economa, la Eficacia y la Eficiencia se viene entendiendo con el significado de auditora y, como tal,
abarcara la realizacin de acciones encaminadas a determinar el control existente en la
organizacin, el anlisis de los procesos de produccin, as como el grado en que se han
alcanzado los objetivos, el coste al que se han alcanzado, etc., con el objetivo de emitir,
finalmente, una opinin sobre dicha organizacin y, en su caso, la proposicin de medidas para la correccin de situaciones desfavorables.
Cuando se habla de esa manera, evidentemente, se est haciendo referencia a lo
que puede denominarse Auditora de Gestin entendida, normalmente, como acciones puntuales que se repiten con una cierta periodicidad (uno o, en la mayora de
los casos, ms aos) y que es realizada, en muchas ocasiones, por entes externos.
Cuando en este trabajo se habla de control de indicadores se est haciendo
referencia a una accin continua en el tiempo que trata de poner a disposicin
de los gestores la suficiente informacin como para tomar decisiones en el corto
plazo y elementos para la planificacin en el medio y largo plazo.
(19) Se insiste, una vez ms, en la importancia fundamental de las explicaciones cualitativas en relacin
con los datos numricos presentados, pudiendo afirmarse que si las explicaciones cualitativas son importantes a la hora de examinar los datos sobre indicadores, lo son an ms en el anlisis de esos datos referidos a
evolucin temporal, comparacin con otras organizaciones, etc.
(20) Por supuesto, existen otros documentos informativos como el documento de Auditora del Sistema
de Gestin de Indicadores pero que tienen la caracterstica de ser instrumentales en relacin con los dos
sealados.

304

Utilizando, pues, el trmino control de eficacia, economa y eficiencia en la forma que se ha sealado, puede decirse que el mismo clculo de los datos sobre indicadores de esas variables supone el previo y fundamental control de las mismas; no
obstante, en las pginas que siguen se intenta dar un paso ms, dirigido, sobre todo,
a protocolarizar las acciones de la organizacin para intentar automatizar en la
medida de lo posible la obtencin de informacin para posibilitar respuestas inmediatas a situaciones no deseadas en los aspectos sealados.

6.5.1.

La determinacin del Plan de Relevancia respecto a los Indicadores de

Economa, Eficacia y Eficiencia y Calidad

Se denominar Plan de Relevancia al conjunto de informacin que permite determinar variaciones significativas en los indicadores de eficacia, economa y eficiencia y al conjunto de acciones a emprender para corregir esas variaciones.
Si se recuerda lo que se ha venido diciendo en pginas anteriores, existen mltiples posibilidades a la hora de determinar tipos de indicadores de cada una de las
clases a que se est haciendo referencia, posibilidades que se multiplican a la hora
de comparar esos datos con otros similares ofrecidos por agentes externos a la propia organizacin. Una primera cuestin ser, por consiguiente, determinar dos factores fundamentales:
Qu indicadores concretos se consideran determinantes a la hora de expresar la marcha de la organizacin.
Qu variaciones en los indicadores reales respecto de las previsiones iniciales se consideran determinantes como para implicar una accin correctora por parte de la organizacin(21).
Siempre con nimo de generalizacin (y con la consecuente inevitable prdida
de concrecin) se deber proceder en cada ente a realizar las siguientes acciones diferenciando los mbitos correspondientes.

(21) Naturalmente, ciertos aspectos de los sealados en este apartado tienen profunda relacin con el
captulo siguiente (Cuadros de Mando), no obstante se reservar dicho captulo para determinar expresamente la presentacin del conjunto de informaciones relevantes refirindonos ahora a aspectos concretos
sobre la determinacin de componentes de algunos de esos datos.

305

6.5.2.

Anlisis de Eficacia

Para un correcto anlisis de Eficacia se recomienda el seguimiento de las siguientes fases de actuacin:
1.

Se determinar al comienzo de cada ejercicio cules son los indicadores

relevantes referidos a este grupo(22).

2.

A continuacin se valorarn las variaciones que se consideren significativas para cada periodo.

3.

Se establecern los protocolos necesarios para proceder cada vez que se

produzca una variacin significativa.

Ejemplo.- El ente X encargado de la realizacin de resolucin de reclamaciones

en las AA.PP. realiza el programa presupuestario Y que se concreta en la resolucin
de los tres tipos siguientes de reclamaciones:Y1, Y2 e Y3.
A principios del Ejercicio N se determina que se deber alcanzar la siguiente
produccin:
Resolucin de reclamaciones tipo Y1: 60
Resolucin de reclamaciones tipo Y2: 20
Resolucin de reclamaciones tipo Y3: 32
Se especifica que la elaboracin de esas resoluciones ser uniforme a lo largo del
ejercicio, debindose haber realizado en unidades equivalentes el 25% cada tres meses.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la organizacin dispone de tres
Subdirecciones diferenciadas, realizando cada una de ellas distinto tipo de resoluciones.

(22)

Pueden existir, como se seal con anterioridad, problemas de heterogeneidad cuando se hace referencia a mbitos relativamente generales, como el de los programas presupuestarios. (Ver apartado 5.6.1.)

306

Se considerarn variaciones significativas aqullas que supongan un +/- 10% de

variacin respecto a las previsiones iniciales en las de tipo Y1 y un +/- 5% en las de
tipo Y2 e Y3 por ser las que ms recursos de la organizacin absorben.
Se especifica en el correspondiente plan de actuacin que cada responsable de
las diferentes reas de responsabilidad deber presentar un informe detallado de las
causas de los retrasos (o adelantos) en cada una de las resoluciones a su cargo como
accin inmediata si se producen las variaciones significativas y que deber presentar un plan para volver a la senda correcta en el plazo ms inmediato posible en los
casos sealados.
El ejemplo aqu expuesto es, evidentemente, ideal en el sentido de que todo est
perfectamente claro y adecuadamente dividido, no obstante, en la prctica la situacin ser mucho ms compleja, pudiendo las acciones correctoras implicar, entre
otros, aspectos como el de cambio de una maquinaria determinada que se avera un
nmero de veces por encima de lo normal, variaciones en el nmero o cualificacin
de personal, etc.(23)
Otros posibles ejemplos, referidos al mbito de la Administracin Local, podran
consistir en relacionar Toneladas de Basura recogidas en un periodo determinado /
Toneladas de Basura previstas para ese periodo o Km. de calle limpiados al da /
Km. de calle a limpiar diariamente, etc.
Lo anteriormente descrito quedar suficientemente elaborado en documentos
oportunos para cada organizacin.
Es importante sealar que, por supuesto, los datos sobre eficacia, no son ms que
uno de los factores a tener en cuenta en cada organizacin, una ms de las pruebas
diagnsticas que conforman el conjunto de datos que determinar, en unin de los
dems anlisis, la salud de la organizacin.
Como es habitual en los sistemas contables(24), no parece conveniente tampoco en
el sistema de indicadores cambiar sin motivo que lo justifique los parmetros deter(23) Es evidente que algunas de estas acciones no se podrn efectuar en el corto plazo pero es importante, no obstante, que se conozcan y valoren suficientemente. Si la situacin no vara al final del ejercicio, no
se deber permitir que se vuelvan a hacer estimaciones imposibles de cumplir en los ejercicios siguientes.
(24) Aunque el Sistema de Indicadores no sea un integrante de los sistemas de contabilidad si est profundamente emparentado con ellos en cuanto a sus fuentes de informacin, las caractersticas en la obtencin de sus
outputs y en la finalidad de sus anlisis.

307

minantes del anlisis de eficacia, lo que resulta igualmente vlido para el anlisis de
eficiencia, economa y, en su caso, calidad, por lo que cualquier variacin en los indicadores que se considere relevante para este anlisis, as como en los valores que se
consideran significativos para estudiar medidas correctivas(25), debe ir acompaada
del correspondiente informe justificando dicha variacin.

6.5.3.

Anlisis de Eficiencia

Parece interesante sealar en relacin con este tipo de anlisis que en el mbito del
Sector Pblico, sobre todo en el de las organizaciones encuadradas en las Administraciones Pblicas, los aspectos referidos a las cuestiones econmicas tienen un grado de
componente fijo muy acusado y las posibilidades de producir una variacin en los mismos por parte de los responsables de cada organizacin estn muy limitados (se hace
referencia, por ejemplo, a los costes de personal que, salvo cuestiones relativas a aspectos como el complemento de productividad y aun en este caso con matices, o las horas
extraordinarias que puede realizar el Personal Laboral, es prcticamente invariable a lo
largo del periodo presupuestario), lo que condicionar, necesariamente, la utilidad del
anlisis de eficiencia e incrementar notablemente la utilidad de los anlisis de eficacia.
En algunos casos tal y como se han concebido en este trabajo los conceptos de
eficacia y eficiencia, suponiendo la invariabilidad de una parte importante de los
costes de cada organizacin, al menos para algunos de los entes que componen el
Sector de las Administraciones Pblicas, podran originar que el anlisis de eficiencia viniera determinado casi en su totalidad por el factor fsico(26) o factor eficacia condicionando, de esa manera, las posibilidades de respuesta, es decir: esas reacciones ante lo que se ha venido denominando situaciones desfavorables podran
limitarse a incrementos de productividad ante la dificultad para reducir costes
Se proceder en forma similar a la sealada para el anlisis de eficacia.
Ejemplo.- Siguiendo con el ejemplo del apartado anterior, el ente X encargado
de la resolucin de recursos en las AA.PP. ejecuta el programa presupuestario Y que
se concreta en la resolucin de los tres tipos siguientes de recursos: Y1, Y2 e Y3.

(25) A este respecto puede ser considerada la utilizacin de los indicadores de entorno que se consideren
precisos.
(26) Es decir, el factor variable.

308

A principios del Ejercicio N se determina que se deber alcanzar la siguiente

produccin:
Resolucin de recursos tipo Y1: 60
Resolucin de recursos tipo Y2: 20
Resolucin de recursos tipo Y3: 32
Se especifica que la realizacin de esas actividades ser uniforme a lo largo del ejercicio, debindose haber realizado en unidades equivalentes el 25% cada tres meses.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la organizacin dispone de tres reas
diferenciadas, realizando cada una de ellas distintos tipos de resolucin de recursos.
Cada rea dispone de un equipo de trabajo formado por 20 funcionarios del
Grupo B, 5 administrativos y un Jefe de rea, grupo A. Las retribuciones totales a
lo largo del ejercicio se cifran en un milln de Euros. El resto de gastos presupuestarios asignado a cada rea es de 100.000 Euros y el importe de las amortizaciones se
cifra en 25.000 Euros.
Se consideran variaciones significativas en el anlisis de eficiencia aqullas que
supongan un incremento (o disminucin) del coste por unidad superior al 5% en los
tres casos.
Como se desprende de los datos utilizados, las variaciones en la eficiencia de la
organizacin podran provenir tanto de las desviaciones tcnicas como de las
econmicas. Ahora bien, si se tiene en cuenta que los sueldos del personal tienen un
carcter fijo en la mayora de sus componentes y que las amortizaciones presentan
asmismo ese carcter, las posibilidades de reaccin ante las desviaciones en el
plan previsto slo pueden concretarse (excepto en pequeos sectores del coste como
Complemento de Productividad, Dietas, etc) en intentos de incrementar la productividad, en definitiva, en alcanzar una mayor eficacia.
En el mbito de la Administracin Local se podra tener en cuenta, por ejemplo,
un indicador como M3 de agua depurados / Costes Totales.
Se pueden tener en cuenta, por supuesto, otras posibilidades de actuacin por
parte de los responsables de la organizacin, la mayora resumibles en la opcin de
la redimensin de los equipos de trabajo.
309

El problema en ese caso de redimensin aparece cuando las ineficiencias se

producen bajo unas condiciones que podran denominarse estructurales en el sentido de que afectan a todas o a la mayor parte de las lneas de produccin.
En el caso sealado la opcin de una empresa que acte en el Sector Privado pasara, probablemente, por intentar ampliar o, al menos, variar su mbito de actuacin, producir un incremento (si pudiera) del precio de sus servicios o de sus factores de produccin o reducir su plantilla.
En el caso del Sector Pblico, al menos en el mbito de las Administraciones Pblicas, las dos primeras opciones son irrealizables, en un caso porque no existen
precios que variar y en otro porque las organizaciones no suelen ser libres a la hora
de afrontar sus opciones de produccin.
Aunque desde un punto de vista terico, legal podra decirse, existe la posibilidad de reducir la plantilla, en la prctica es una opcin difcilmente realizable.
S que existe la opcin de cambiar de asignacin a personas, de reorganizar, en
definitiva, el trabajo dentro del ente, disponiendo que personas de una Subdireccin
trabajen para otra, por ejemplo.
La opcin sealada se convierte, a menudo, en prcticamente la nica viable
para redimensionar los equipos, si bien, como se ha sealado, esa posibilidad pierde
inters cuando las ineficiencias se producen en todas las actividades de la organizacin.
En todo caso, debern establecerse protocolos de eficiencia en las organizaciones que impliquen, ante situaciones repetidas de ineficiencias significativas, la necesidad de variar los parmetros de planificacin de la organizacin.
En efecto, si una situacin se prolonga indefinidamente en el tiempo es evidente
que esa cronicidad, una vez descartados problemas coyunturales repetitivos, implica que los objetivos marcados por la organizacin (o por las instancias que corresponda) no son reales en cuanto a sus posibilidades de consecucin.
Dando por supuesto que los indicadores de eficiencia se han confeccionado de
acuerdo con las pautas marcadas en este trabajo, en que, al menos en ciertos sectores productivos, se habrn tenido en cuenta comparaciones con otras organizaciones, estndares de coste/produccin, etc., la indicacin fundamental para ese
310

proceso crnico de ineficiencia debe consistir en una revisin en profundidad

del mapa de actividades (en sus niveles de mayor desarrollo(27)) y en un estudio
segregado de los costes de cada una de esas actividades con el objetivo de determinar aquellos segmentos en los que se pueda producir un aumento de la eficiencia.
Anteriormente se ha hablado del desarrollo de protocolos para la consideracin
de que una situacin se est volviendo crnica en una organizacin debiendo sealarse que, al igual que en ocasiones anteriores, resulta muy complicado dar pautas
seguras sobre los parmetros para considerar una situacin como estructural; no
obstante, y tambin al igual que se ha procedido anteriormente, parece conveniente
sealar unos mnimos que puedan indicar o que sirvan de referencia a los diseadores del sistema de indicadores de gestin en este sentido.
Podra considerarse por ejemplo que una situacin de ineficiencia superior al
10% respecto a los estndares de referencia producida continuadamente durante dos
periodos productivos anuales o durante dos aos naturales es un sntoma, por seguir
con los trminos mdicos, de ineficiencia estructural de una organizacin o de una
actividad concreta de la misma.
A partir de esa situacin se deberan adoptar medidas con el suficiente calado
como para proceder a su correccin en un proceso en el que deberan participar instancias superiores a la propia organizacin.

6.5.4.

Anlisis de Economa

Tal y como se defina un indicador de economa en los primeros captulos de esta

obra, el concepto fundamental expresado era el de adquisicin racional, querindose significar con dicho trmino la importancia de una combinacin ptima de precio y calidad en los factores adquiridos por la organizacin para el normal desarrollo de su proceso productivo.
En definitiva, los problemas del anlisis de economa se pueden concretar en esa
evaluacin del precio y la calidad con una expresin del tipo consecucin de los
mejores inputs al mejor precio posible.

(27)

Lo que en terminologa del sistema ABC/ABM se denominaran tareas.

311

El problema puede no ser tan sencillo si lo que se busca es una combinacin ptima
de esas dos magnitudes, es decir: hasta qu punto podra ser conveniente disminuir la
calidad de los factores de produccin si se consigue paralelamente una disminucin de
sus precios? Merece la pena incrementar la calidad de los inputs aunque aumente su
precio y, si es as, hasta qu punto?
Pero, adems de esas preguntas de no tan fcil respuesta, podra tambin
considerarse la oportunidad temporal de dicha adquisicin y si las cantidades
adquiridas son las precisas teniendo en cuenta las caractersticas de la produccin.
Una primera precisin que conviene realizar es que la evaluacin de la economa
no slo se refiere a la adquisicin de recursos fsicos, como a veces parece creerse
por parte de algunos gestores, sino que en el anlisis habrn de incluirse factores
como los financieros o los humanos.
Al igual que en los casos anteriores, en el anlisis de economa se proceder de
forma similar a la sealada para los anlisis de eficacia y eficiencia.
Como se ha puesto de manifiesto anteriormente y sin pretender entrar en detalle
en el anlisis de este tipo de indicadores, en el caso de las organizaciones componentes del Sector Pblico, igual que ocurre con las unidades productivas privadas,
es obligado dividir el correspondiente anlisis segn el tipo de recursos que se analiza (independientemente, como se ver con ms detenimiento en el captulo dedicado a los cuadros de mando) y, por supuesto, en cada uno de sus grupos se descender hasta los niveles que se consideren apropiados(28).
A efectos de este trabajo, las grandes reas en que pueden agruparse los recursos
de una organizacin seran:
Recursos Humanos
Recursos Financieros
Recursos Materiales

(28) En el caso de organizaciones que hayan desarrollado sistemas de contabilidad analtica el nivel adecuado de evaluacin de recursos debera basarse en el que dichos sistemas determinen.

312

En el caso de los recursos materiales se dividir el anlisis entre recursos clasificados como inversiones, adquisicin de materias primas y auxiliares(29) y adquisicin y consumo de servicios del exterior.
Una vez ms, ser cada organizacin la que tendr que establecer los anlisis
concretos en cada una de esas reas si bien a ttulo de ejemplo pueden sealarse,
continuando con el caso que se viene utilizando, las siguientes posibilidades:

Recursos Humanos
Las posibilidades con que cuentan los entes que se integran en las Administraciones Pblicas para actuar en su mercado laboral (al menos en lo relativo a una
parte fundamental del mismo, la que agrupa al personal funcionario en sentido estricto) en cuanto a precios (salarios) y cantidad de factor (n de funcionarios) se refiere son bastante limitadas. En efecto, las normas de Derecho Administrativo por
las que se regula al personal pblico provocan rigideces y bloquean las posibilidades de corregir posibles deseconomas, que se limitan a aspectos de movilidad, a su
vez tambin bastante reducida.
Ejemplo.- Siguiendo con el ejemplo del apartado anterior, sea el ente X encargado de la resolucin de recursos en las AA.PP. que realiza el programa presupuestario
Y que se concreta en la realizacin de resolucin de los tres tipos siguientes de recursos:Y1, Y2 e Y3.
Los estndares medios para la resolucin de recursos indican que cada una de ellas
debe ser realizada por un equipo compuesto por un Jefe de rea y cuatro Jefes de Servicio y Seccin.
En el caso de las resoluciones efectuadas por el ente en estudio no se respetan los
estndares anteriores, estando los equipos formados por un Jefe de rea y cinco Jefes de Servicio.
De los datos sealados se deducira fcilmente la diferencia tanto desde el punto de
vista fsico de recursos humanos empleados como desde el punto de vista del coste de

(29) Por supesto, en el anlisis de las materias primas y auxiliares se tendrn en cuenta aspectos como el
de stocks de seguridad, control de almacenes, etc. que no tienen sentido en los otros casos.

313

dichos recursos, ya que pudiendo estar los equipos formados por un Jefe de rea y
Jefes de Seccin o una combinacin de Jefes de Seccin y Jefes de Servicio, estn
formados por un Jefe de rea y Jefes de Servicio (con mayor coste) exclusivamente.
Por supuesto el anlisis sobre indicadores de economa en Recursos Humanos
puede presentar facetas mucho ms complejas y, sobre todo, mucho ms variadas
que el ejemplo tan simple que aqu se ha expuesto(30), derivando en muchos casos el
anlisis a una combinacin de factores cualitativos y cuantitativos difcilmente homogeneizables, al menos a priori.
Pueden darse, por otra parte, situaciones en las que haya personas realizando trabajos que no respondan a una finalidad precisa o con tareas poco definidas, tasas
elevadas de absentismo, etc., aspectos todos ellos que debern ser tenidos en cuenta
a la hora de conformar los correspondientes indicadores y, sobre todo, a la hora de
efectuar el correspondiente anlisis.

Recursos Financieros
El anlisis de Economa referida a esta clase de recursos tendr como punto de
referencia bsico el precio de la financiacin obtenida comparado con el precio de
mercado ms favorable (por supuesto, tambin habr que tener en cuenta aspectos
similares a la calidad tales como las condiciones de esa financiacin) que hubiera
podido obtenerse.
Aspecto importante a tener en cuenta ser la posibilidad de obtener mayores ingresos por las cuentas o depsitos en general efectuados en instituciones de crdito
y la posibilidad (si existiera) de conseguir un mayor rendimiento de los mismos.
En el sentido anterior el mero hecho de mantener recursos demasiado elevados
en cuentas a la vista en instituciones financieras podra ser considerado un indicador
de mala gestin general de la organizacin.
El aspecto en que posiblemente se pueda incidir con ms generalidad e intensidad en el mbito de las organizaciones que componen el Sector Pblico sera el rela-

(30) Aspectos como la formacin de las personas o la experiencia de las mismas, que afectarn a la calidad en la prestacin, debern ser expresamente tenidas en cuenta.

314

tivo a las condiciones de financiacin de las adquisiciones de materiales y equipo

as como de los suministros y servicios exteriores.
La comparacin con ndices de referencia o estndares habituales en el mercado
para las mismas situaciones, teniendo en cuenta el peso especfico de las organizaciones que componen en muchos casos el Sector Pblico, determinarn las economas o deseconomas que se estarn produciendo. En este caso se est haciendo referencia a cuestiones relativas a aspectos financieros de las adquisiciones como
posibles intereses a cobrar por los proveedores derivados del aplazamiento de aqullas, plazos de pago, etc.

Recursos Materiales
En el caso de los recursos materiales se vuelve a incidir sobre aspectos relativos
al precio y calidad bsicamente, sin olvidar (caso de las materias primas y auxiliares) aspectos relativos a la gestin de stocks.
Al igual que en el caso de los recursos humanos posiblemente el mayor problema
radique en la expresin en la prctica de cul es la mejor combinacin de precio y calidad de las adquisiciones, aspecto que si desde un punto de vista terico no presenta
dificultad alguna, en el mundo real puede presentar dificultades de concrecin.
En el caso de los bienes de inversin debern ser tenidos en cuenta aspectos relativos a la necesidad real de la adquisicin de algunos de esos bienes en relacin con
las tareas en que se van a emplear, cobrando en este sentido especial importancia aspectos como los relativos a la subactividad del activo fijo.
La ubicacin de ciertos servicios en determinadas reas puede conllevar, por
ejemplo, un coste excesivo que determine la antieconoma de tal decisin, as, el
desplazamiento de las unidades productivas a reas alejadas de los centros urbanos
podra ser una alternativa que pondra de manifiesto un anlisis continuo de este
tipo.
Un mbito productivo especialmente sensible a este tipo de anlisis suele ser el
que podra denominarse sector informtico que, debido a sus peculiaridades (alto
coste, intensa obsolescencia) provoca, o puede provocar, la adquisicin antieconmica de muchos de sus componentes, lo que, una vez ms, puede ponerse de manifiesto con el correspondiente anlisis.
315

Como ha podido comprobarse en el estudio tanto de los indicadores de economa

como en los de eficiencia y eficacia, muchas de las conclusiones conducirn al replanteamiento de los procesos productivos que sigue una organizacin para conseguir su mejora, aspecto fundamental sobre el que a veces, particularmente en el mbito de las Administraciones Pblicas, se produce un cierto olvido: es fundamental la
obtencin de informacin sobre la gestin, pero sta no es un fin en s misma, sino un
medio para responder a los problemas que la informacin pone de manifiesto.

6.5.5.

Anlisis de Calidad

Como se ha sealado en pginas anteriores, la medicin de la calidad, tanto en el

Sector Pblico como en el Sector Privado, pero con un grado de inconcrecin posiblemente mayor en el primero, presenta una serie de problemas difciles de resolver
de una manera tajante(31).
La cuestin puede concebirse desde dos vertientes intrnsecas a un mismo problema: por una parte la misma definicin de calidad, y por otra e ntimamente ligada
a la primera, sus posibilidades de medicin.
Es habitual encontrar en los estudios sobre esta cuestin referencias a distintos
parmetros que pretenden, con mejor o peor fortuna, establecer cnones o reglas para
conseguir esa medicin-definicin. Parece que existe un cierto consenso en considerar
que para la produccin de bienes se pueden determinar mejores pautas de medicin de
calidad que para el caso de los servicios, basndose la anterior deduccin en las mismas caractersticas de dichos servicios: intangibilidad, heterogeneidad, etc.(32)
Es evidente que muchas de las actuaciones del Sector Pblico se refieren a la
prestacin de servicios, por lo que esas dificultades sealadas estarn, evidentemente, presentes.
Una primera conclusin a la que parece conducir el anlisis de la calidad de los
servicios es que dicha calidad slo puede medirse de forma satisfactoria en relacin
con las apreciaciones de los usuarios de los mismos.(33)

(31)

Vase lo sealado en el epgrafe 5.6.4.

Como sealan, por ejemplo, Zeithmal, Parasuraman y Berry en su obra Delivering Quality service.
(33) A este respecto cabe sealar definiciones como las de Feigenbaum calidad es lo que los clientes
dicen que es o Ishikawa calidad es dar prioridad al cliente sobre cualquier otra consideracin.
(32)

316

En efecto, mientras que en relacin con un bien se pueden efectuar mediciones,

comparaciones, con otros bienes semejantes, establecer distintas gamas en funcin
de las prestaciones, etc., en relacin con los servicios esas mediciones, fundamentalmente por las caractersticas sealadas con anterioridad respecto a la intangibilidad y heterogeneidad, son bastante ms dificultosas cuando no irrealizables en muchos casos.
Cabe aadir, adems, que las posibles mediciones de calidad derivadas de las
percepciones de los usuarios estarn, posiblemente, sesgadas en funcin de la propia heterogeneidad de dichos usuarios, heterogeneidad que se deriva no solamente
de cuestiones psicolgicas(34) sino tambin de lo que podran denominarse aspectos
sociolgicos, tales como medio en el que se mueven dichos individuos, grado de
cultura, nivel de necesidades econmicas, etc.
Todo lo anterior lleva a la conclusin del especial cuidado que debe tenerse cuando se mencionan aspectos relativos a la calidad en mbitos especialmente intensivos
en la prestacin de servicios como es el caso de las Administraciones Pblicas.
Es posible que la solucin ms acertada a estos problemas pase por determinar
en un mbito concreto un paradigma de calidad aceptado por todos los partcipes en
dicho mbito.
Esa determinacin de calidad pasa necesariamente por un proceso de discusin por parte de dichos partcipes y la concrecin en un parmetro determinado o
en un conjunto de parmetros que permitan definir los perfiles de calidad en un sector determinado.
Cuando se concreta un solo parmetro(35) las comparaciones sern inmediatas.
En el caso de un conjunto de parmetros se aade el problema de la ponderacin de
esos parmetros en relacin con los dems al objeto de comparar la mayor o menor
calidad de unas u otras acciones.
Lo anterior conduce a la conclusin de que slo en casos muy especficos se
podrn establecer ndices o indicadores de calidad realmente fiables o asumi-

(34)

Cuestiones en las que influirn aspectos como expectativas manifestadas o implcitas de los interesados dan idea de las dificultades de medicin.
(35) Posiblemente sean mucho ms numerosos los casos en que la concrecin de la calidad pase por la
determinacin de una matriz de parmetros.

317

bles(36) por todas o al menos por la mayora de organizaciones de un determinado

sector y que, aun en esos casos ms favorables, las comparaciones slo se podrn
realizar en aspectos particulares del concepto calidad, en aspectos fcilmente medibles del mismo que pueden, al menos en algunos casos, tergiversar la autntica medicin de dicha calidad.
Intentando hacer ms comprensible lo que se ha venido diciendo, pinsese en el
caso de una Universidad y trtese de medir la calidad de la misma. (Con el evidente
objetivo de demostrar si una Universidad es mejor o peor que otra, naturalmente).
La primera cuestin que asalta al estudioso de la calidad es que, posiblemente, la
misma no ser uniforme en todas las titulaciones que imparte una Universidad, sino
que variar en unas en relacin con otras; as, un Licenciado en Ciencias Econmicas por la Universidad X podr tener un alto nivel para desempear su profesin
(con lo que se podra suponer que la enseanza en esa Universidad es de cierta calidad) mientras que con un Licenciado en Derecho podra ocurrir el caso contrario.
Si se profundizara an ms podra suceder que el Licenciado en Ciencias Econmicas tuviera amplios conocimientos en la Asignatura de Contabilidad de Sociedades pero un conocimiento inferior en la asignatura de Econometra, y as sucesivamente.
Posiblemente podra intentar argirse que el anlisis debera hacerse por asignaturas, pero, naturalmente, habra que ponderar dichas asignaturas entre s para valorar la calidad de la licenciatura.
Se podra intentar encontrar un indicador extrnseco de calidad en funcin, por
ejemplo, de la capacidad para encontrar trabajo y/o mantenerse en el mismo por parte de los licenciados de una Universidad en determinada Carrera, pero tambin
podra ocurrir que efectos absolutamente exgenos a la calidad de la licenciatura
influyeran en esa situacin.
Lo que se pretende argumentar es la dificultad de encontrar parmetros autnticos de medicin de calidad en muchos casos, lo que no quiere decir que no existan,
sino que suelen abordar aspectos concretos de problemas muy complejos que, en

(36) Debe tenerse en cuenta la tentacin de los propios diseadores de indicadores de crear stos artificialmente sin ningn o con un escaso soporte fctico.

318

muchos casos, escapan al mbito de las mediciones puramente estadsticas y se introducen de lleno en aspectos sociolgicos, aspecto ste que se multiplica en el caso
de los destinatarios de los bienes y servicios pblicos en los que ni siquiera existe en
muchos casos una manifestacin explcita de su demanda.
Debe tenerse en cuenta, por ejemplo, la diferente valoracin que puede hacerse
de una cuestin, entre otras muchas, como el fracaso escolar en la enseanza media;
de esa manera, el que muchos alumnos abandonen sus estudios sin concluirlos puede ser observado como un ndice de la mala calidad de la enseanza o, por el contrario, como un indicador de que los alumnos que s acaban su formacin han recibido
una enseanza con la suficiente calidad, o, por otra parte, considerar que el abandono de los estudios puede venir influido por una serie de causas, algunas de ellas estructurales, que difcilmente permiten hablar de parmetros como la calidad relacionada con el denominado fracaso escolar.
Por supuesto, las comparaciones entre la calidad de unos periodos en relacin
con la de otros dentro de una misma organizacin pueden arrojar una cierta luz sobre el problema.

319

7. CUADROS DE MANDO POR

NIVELES DE RESPONSABILIDAD

7. CUADROS DE MANDO POR

NIVELES DE RESPONSABILIDAD
Pgina

7.1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.2. La concrecin de los Cuadros de Mando y sus distintos tipos . . . . . . . . . .
7.3. Los Cuadros de Mando por niveles de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . .

325
327
330

7.3.1. Los Cuadros de Mando del nivel primario o bsico de responsabilidad

7.3.2. Los Cuadros de Mando del nivel intermedio . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.3.3. Los Cuadros de Mando de la Direccin General de la Organizacin

330
361
366

323

7.1.

INTRODUCCIN

De acuerdo con el concepto que sirve de hilo conductor a este trabajo, persiguiendo una finalidad eminentemente prctica si bien su carcter genrico impide
una mayor concrecin en muchos aspectos, corresponde ahora sintetizar los conceptos que se han venido desarrollando para conseguir un conjunto de informacin
utilizable por los distintos usuarios de la misma.
Se entrecomilla el trmino utilizable con la intencin de identificar ese conjunto
de informacin con una perspectiva de uso inmediato de la misma.
Debe tenerse en cuenta, como se ha venido repitiendo a lo largo de este trabajo, que la finalidad de un sistema de indicadores no es tanto ofrecer informacin
como obtenerla con un objetivo determinado que, desde la visin general que
aqu se plantea, puede definirse con el trmino gestin: las unidades que componen el Sector Pblico deben dar el paso ineludible para acomodar sus actuaciones a procesos de gestin que superen la tradicional administracin de recursos,
entendiendo esa diferencia gestin/administracin como la capacidad inmediata
de respuesta ante una situacin no querida en el desarrollo del proceso productivo.
No se va a insistir en aspectos suficientemente tratados anteriormente como la
importancia del factor tiempo en la presentacin de datos, si bien a lo largo de este
captulo se especificarn, aun a riesgo de parecer repetitivos, aspectos puntuales relacionados con el momento de presentacin de los mismos; s parece oportuno resaltar en el sentido de lo dicho ms arriba la idea bsica de que la informacin que
proporciona el sistema de indicadores de gestin no es una informacin que se agote en esa misma finalidad de informar, sino que informa para actuar, no se produce con el objetivo de saber lo que ha pasado, sino que se produce para saber lo
que est pasando y, en consecuencia, obrar con la suficiente diligencia como para
que la situacin no se enquiste definitivamente.
En relacin con lo dicho en el prrafo anterior el elemento tiempo se convierte en una variable fundamental a tener en cuenta en la presentacin de datos.
325

Una vez expuestas las consideraciones anteriores parece oportuno introducir una
definicin sobre qu se va a considerar en este trabajo bajo la denominacin de cuadro de mando o de mandos.
El cuadro de mando o de mandos podra definirse como aquel conjunto
sinttico de informacin que, presentado en el momento oportuno, contiene datos sobre indicadores determinantes para la toma de decisiones por los distintos
niveles de responsabilidad en una organizacin determinada.
En la definicin se han resaltado en cursiva cuatro expresiones:
Sinttico, calificando el trmino conjunto, en el sentido de destacar que la informacin que contiene el cuadro de mando debe representarse en una serie limitada de variables, lo ms limitada posible cabra decir, que proporcione informcin
til.
Momento oportuno, que de acuerdo con las diversas referencias al factor tiempo no merecen ms comentarios.
Determinantes para la toma de decisiones, haciendo mencin de la finalidad
de la informacin: no se trata de hacer un estudio sobre una evolucin o sobre un
momento determinado con intencin documental, se trata de tomar decisiones en
base a una informacin, ergo esa informacin debe cumplir ese fin.
Por los distintos niveles de responsabilidad, debindose tener en cuenta que el
cuadro de mando presentar distintas caractersticas dependiendo de los grados jerrquicos de los usuarios en una organizacin determinada, pero teniendo en cuenta que
en una organizacin jerarquizada, como lo son, al menos en ciertos niveles, las componentes del Sector Pblico, la informacin que maneja el nivel superior de responsabilidad debe contener informacin determinante del conjunto de la informacin manejada por los niveles de responsabilidad de l dependientes.
Una cuestin adicional, que de alguna manera ha sido determinada en la definicin anterior, hace referencia al marco temporal en que se proyectaran las decisiones basadas en la informacin que contiene el cuadro de mando.
As, es relativamente corriente hablar de cuadro de mando para la toma de decisiones a corto, medio o largo plazo, inclinndose algunos autores por la consideracin del
cuadro de mando como una herramienta fundamental en la gestin a corto y medio pla 326

zo y ms discutible, al menos hasta pocas recientes, en cuanto a su utilidad en las decisiones estratgicas de la organizacin.
Sin entrar en la polmica, que adems presentara caracteres propios en el mbito
de las Administraciones Pblicas, puede decirse que el cuadro de mando que aqu se
plantea persigue un enfoque conjunto de la organizacin, pretendiendo que sea til
tanto en la toma de decisiones tcticas como estratgicas de la misma, si bien aspectos
como el crecimiento de las organizaciones, que pertenecera al mbito de las decisiones a largo plazo vendrn limitados, lgicamente, por decisiones exgenas, entendiendo por tales las que toman los poderes pblicos, como por ejemplo gobiernos y rganos legislativos tanto del Estado como Autonmicos o Locales.
Por otra parte, es evidente que en el planteamiento que se desprende de lo hasta
ahora dicho no se pretende informar de uno o varios aspectos determinados de la organizacin, sino contemplar sta en todas sus facetas, en una perspectiva que pretende ir de la parte al todo.
En este documento se ha omitido el estudio de indicadores financieros(1) o presupuestarios, que, por supuesto, tendrn una gran importancia en la toma de decisiones de un ente y que, consecuentemente, deben formar parte de ese conjunto de informacin que se denomina cuadro de mando. Siguiendo con la poltica de este
trabajo slo en aspectos marginales se har referencia a dichos factores.

7.2. LA CONCRECIN DE LOS CUADROS DE MANDO Y SUS

DISTINTOS TIPOS
En principio, puede decirse que, al igual que en los procesos descritos anteriormente, cada organizacin deber especificar su (o mejor sus como se ver a continuacin) cuadro de mando. Sern, en efecto, las caractersticas propias de cada organizacin las que determinen la informacin concreta que debe conformar el
citado documento.
Una primera cuestin a tener en cuenta es la posibilidad, consecuencia de los
diferentes estratos jerrquicos presentes en toda organizacin, de obtener distin(1) Los Cuadros de Mando surgen como conjuntos de informacin referida a indicadores financieros, pasando en el ltimo cuarto del siglo veinte a incluir otros tipos de referencias en la prctica contable norteamericana.

327

tos niveles de agregacin de ese cuadro de mando, lo que conlleva la consideracin de la existencia de una serie de cuadros de mando en funcin de los niveles
de responsabilidad definidos en la estructura organizativa de cada ente, teniendo
en cuenta que, de acuerdo con la definicin incluida ms arriba relativa al cuadro
de mando, conjunto sinttico de informacin, el cuadro de mando del nivel
mximo de responsabilidad (Direccin General, Presidencia, etc.), no es el
conjunto de cuadros de mando de los niveles inferiores, sino un documento
con caractersticas propias que trata de sintetizar, discriminar la informacin que contienen los dems documentos e incorporar, en su caso, informacin diferenciada.
En segundo lugar, se tendr en cuenta en la confeccin de cuadros de mando la
variable temporal en el sentido de considerar si la informacin que contienen deber
ser til para tomar decisiones a corto plazo o a medio y largo plazo.
Por ltimo, parece importante considerar el objetivo fundamental que marca el
nacimiento del concepto de cuadro de mando integral(2), que puede concretarse en
un espritu de mejora general de la organizacin. En ese sentido cabe hablar de
cuadro de mando en el que estn marcados los objetivos a alcanzar y cuadro de
mando en el que se consignan los objetivos previstos comparndolos con los realmente conseguidos. La no inclusin de variables financieras en este estudio implica
que no se hable expresamente del concepto cuadro de mando integral.
Las consideraciones anteriores ofrecen la siguiente tipologa general de cuadros de
mando:
Cuadros por niveles jerrquicos o de responsabilidad.
Cuadros de gestin tctica (tiles para el corto plazo) y de gestin estratgica (bsicamente enfocados a la planificacin a medio y largo plazo).

(2) El concepto de Cuadro de Mando Integral CMI (Balanced Scorecard BSC) fue presentado en el
nmero de Enero/Febrero de 1992 de la Harvard Business Review, en base a un trabajo realizado para una
empresa de semiconductores). Sus autores, Robert S. Kaplan y David P. Norton, plantean que el CMI es un
sistema de direccin que va ms all de la perspectiva financiera con la que los gerentes acostumbraban a
evaluar la marcha de una empresa. Proporciona a los administradores una mirada globalizadora de las prestaciones del negocio, convirtindose en una herramienta de gestin que muestra continuamente cuando una
compaa y sus empleados alcanzan los resultados perseguidos por la direccin estratgica y tctica. Tambin es una herramienta que ayuda a la compaa a expresar los objetivos e iniciativas necesarias para cumplir con la poltica global de la organizacin.

328

 Cuadros de mando de previsiones o a priori y cuadros de mando de

objetivos alcanzados o de situaciones a posteriori.
En este caso, como viene siendo la tnica habitual a lo largo de este trabajo, parece llegado el momento de ofrecer una serie de recomendaciones generales que deben considerarse como mnimos a tener en cuenta en la confeccin de los cuadros
de mando para cada organizacin, siendo las caractersticas de cada ente las determinantes concretas de la informacin a plasmar en esos documentos.
A continuacin se van a describir de forma genrica los cuadros de mando desde la perspectiva jerrquica y entendindolos como un conjunto de horizontes y
realizaciones, en su doble versin de objetivos previsiones y logros, pudiendo ocurrir que alguna o varias de las informaciones que se incorporen hayan sido descritas con mayor detalle en captulos anteriores de esta obra, habindose preferido
pecar por repeticin a obligar al usuario de este trabajo a fatigosas bsquedas por
las pginas precedentes con la consiguiente prdida de tiempo y, posiblemente, paciencia.
En relacin con la visin estratgica que se incorpora en la tcnica de uso del
cuadro de mando(3) se parte de la necesidad de comprender el cuadro, o los cuadros,
desde un punto de vista dinmico que alimenta el planteamiento estratgico de la
organizacin, cuestin que desemboca en la confeccin de mapas estratgicos(4)
que deben plasmarse en la determinacin de objetivos claramente mensurables.
No parece ste el momento de profundizar en estas cuestiones que requieren, por
otra parte, una experiencia suficiente en la utilizacin de indicadores, el desarrollo
de tcnicas estadsticas que utilicen anlisis de correlaciones(5), etc., por lo que su
desarrollo se aplaza para trabajos posteriores en esta materia.

(3) Al menos en la visin del Balanced Scorecard tal como fue desarrollado a comienzos de los noventa por Kaplan y Norton.
(4) Siguiendo la terminologa de Kaplan y Norton desarrollada en su obra Mapas estratgicos: Convirtiendo los activos intangibles en resultados tangibles.
(5) Entre otras cuestiones el desarrollo del Balanced Scorecard y los mapas estratgicos plantean
la posiblidad de que existan relaciones causa-efecto entre los distintos indicadores que faciliten, al menos en algunos casos, la toma de decisiones, mientras que ese mismo anlisis permitira descartar aqullas decisiones que no guardan relacin con la poltica de la organizacin. Por ejemplo, la contratacin
de personal especializado en un ente determinado puede conllevar la disminucin en la produccin de
piezas defectuosas pero, a su vez, esa disminucin puede haber sido provocada por la utilizacin de maquinaria ms moderna, lo que implicar discriminar suficientemente cul o cules y en qu medida son
los agentes (causa) que producen los efectos.

329

7.3. LOS CUADROS DE MANDO POR NIVELES DE

RESPONSABILIDAD
Tal vez la primera cuestin importante a tratar en este apartado sea la que hace
referencia a la doble denominacin jerrquicos y por niveles de responsabilidad: por qu utilizar esa doble denominacin?
En la mayora de los casos puede considerarse que los trminos en relacin con
las cuestiones que aqu se tratan seran similares. Con el trmino niveles de responsabilidad se intenta hacer referencia a posibles casos en que a la estructura jerrquica recogida en los correspondientes organigramas se superponga una estructura
real en la que existan responsables concretos que no sean fcilmente identificables
con los niveles jerrquicos recogidos en dicho organigrama, haciendo referencia
tambin a aquellas organizaciones que no presentan una estructura piramidal claramente definida sino que en ellas existen tantos centros de responsabilidad situados
en el mismo plano que no sera apropiado hablar de estructura puramente jerrquica
tal y como es habitualmente entendida.
De acuerdo con lo dicho ms arriba, desde una perspectiva tan general como la
aqu propuesta no resulta fcil identificar cules seran los niveles de responsabilidad para los que habra que determinar los correspondientes cuadros de mando,
siendo la propia organizacin la que tendra que determinarlos atendiendo a las circunstancias concretas de cada caso. No obstante, y siguiendo tambin la lnea ya
marcada, se pueden concretar tres niveles tpicos que parece necesario tener en
cuenta a la hora de utilizar esta herramienta:
1. Nivel Primario o bsico de responsabilidad
2. Nivel Intermedio de Gestin
3. Nivel de Direccin General de la Organizacin

7.3.1.

Los Cuadros de Mando del nivel primario o bsico de responsabilidad

Con la expresin nivel primario de responsabilidad se est haciendo referencia

a aquellos estamentos de una organizacin que gestionan directamente recursos
concretos hacindose responsables de un rea concreta del ente. Este nivel primario
330

ser, por supuesto, variable en relacin con la estructura(6) del ente en cuestin, pudindose citar como posibles ejemplos del mismo la Jefatura de un Taller en el Parque Mvil del Estado, la de un Departamento en una Universidad, el Comisariado de
una exposicin en un Museo, la Divisin de Atencin al Usuario de las Telecomunicaciones dependiente de la Secretara de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Informacin en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, etc.
La informacin que debe presentar un cuadro de mando para este tipo de usuarios debe contar, dentro de las caractersticas de conjunto sinttico que debe presidir
su confeccin, con un grado de detalle suficiente, mucho mayor, sin duda, que el de
los restantes niveles de la organizacin.
La consideracin de patrones de comportamiento por parte de los distintos responsables debe constituir un aspecto importante del anlisis tanto en ste como en
los dems niveles de decisin. Mediante esos patrones de comportamiento se pretende establecer automatismos en cuanto a las respuestas que cada situacin, de
acuerdo con la entidad de la misma, debe provocar en los distintos estamentos de la
organizacin, lo que, sin duda, constituye uno de los mecanismos inmediatos de reaccin que se consiguen con este tipo de herramientas.
En ese sentido, incluso en la misma presentacin de los datos, se resaltar suficientemente la desviacin o variacin concreta, de tal manera que cualquier usuario
de la informacin pueda apreciarla lo ms rpidamente posible.

(6) Podra aceptarse como nivel de referencia bsico o primario el que se haya establecido en el Sistema
de Contabilidad Analtica como determinante en la definicin de Centros de Coste.

331

CUADRO 1

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE EFICIENCIA
DATOS POR VARIABLE A ANALIZAR

VARIABLES

UNIDAD DE
MEDICIN

PREVISTO

REALIZADO

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

332

DESVIACIN

OBSERVACIONES

En el Cuadro n 1 se incorporan datos de las variables que se consideran significativas como indicadores de gestin que, en principio deben ser todas las manejadas
en los procesos de produccin de la organizacin, pudindose agrupar las que tengan una importancia relativa menor siempre que presenten caractersticas suficientes de homogeneidad.
Por supuesto, puede ocurrir que esas variables no se correspondan con productos
finales de la organizacin al pertenecer a procesos intermedios de produccin o consistir en la produccin tpica de los servicios administrativos y generales.
Es importante resear que en el sistema de control de la gestin que se propone
en este trabajo no se intenta efectuar un anlisis a posteriori de la organizacin en
el que previamente se ha diseado una estrategia que contempla ese anlisis slo sobre ciertas variables (actividades, centros, etc.) de la misma, sino que se pretende
efectuar un control completo de la gestin(7) en todas y cada una de las reas(8) de
dicha organizacin, por lo que, desde ese punto de vista, tan importante es el anlisis de un sector de produccin concreto como del soporte administrativo del ente.
Al analizar la columna de las desviaciones debe tenerse en cuenta que previamente se habrn establecido en el correspondiente proceso de discusin las que se
consideren objeto de una accin inmediata por parte del correspondiente responsable, es decir, cundo el resultado de esa desviacin, al superar el rango predeterminado, provocar la consiguiente respuesta.
En cuanto al periodo recomendable para la obtencin de este tipo de informacin
ste debe ser lo ms breve posible dentro de la lgica del proceso productivo, pudiendo determinarse que dicho periodo no debe ser superior al mes natural.

(7)

Naturalmente siempre teniendo presente el principio de importancia relativa

Debe tenerse en cuenta que la propuesta que se efecta ve incrementada su necesidad por la relativa
importancia que los costes de direccin y administracin (y, en general, los soportes indirectos de la produccin) pueden llegar a suponer en organizaciones como las propias del Sector de las Administraciones
Pblicas.
(8)

333

CUADRO 2

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE EFICIENCIA
DATOS INTERPERIODOS DE VARIABLES

VARIABLES

UNIDAD DE
MEDICIN

REALIZADO
PERIODO

REALIZADO
PERIODO
X-1

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

334

VARIACIN
PERIODO
ANTERIOR

MEDIA
PERIODOS
ANTERIORES

VARIACIN
RESPECTO A
LA MEDIA

OBSERVACIONES

En el cuadro n 2 se pretende analizar cmo ha resultado la produccin en el periodo en comparacin con los periodos anteriores del mismo ejercicio econmico.
El anlisis de variaciones deber tener en cuenta, en lo que anteriormente se denominaba automatismo de las reacciones, las posibles situaciones estacionales
que se produzcan.
En cuanto al periodo recomendable para la obtencin de este tipo de informacin
debe researse que debe ser el mismo que se haya determinado para el cuadro n 1.

335

CUADRO 3

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE EFICIENCIA
DATOS INTERPERIODOS DE VARIABLES (INTERANUAL)

VARIABLES

UNIDAD DE
MEDICIN

REALIZADO
PERIODO X

REALIZADO
PERIODO
X-1

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

336

VARIACIN

REALIZADO
PERIODO
X-2

VARIACIN

OBSERVACIONES

En el cuadro n 3 se pretende poner de manifiesto la varabilidad en las producciones del periodo en estudio respecto de los mismos periodos de ejercicios anteriores (de los dos ejercicios anteriores), pretendiendo establecer las posibles estacionalidades en la produccin.
Las reacciones automticas ante las variaciones posiblemente deban ser de menor calado que las que se producen en relacin con variaciones significativas producidas en los dos cuadros anteriores, ya que pueden existir explicaciones relativas a
la poltica estratgica de la organizacin que aclaren suficientemente las variaciones. No obstante, esas variaciones estratgicas, caso de existir, habrn debido de ser
convenientemente tenidas en cuenta por parte de los diseadores del documento.

337

CUADRO 4

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE EFICIENCIA
DATOS INTERPERIODOS DE DESVIACIONES Y VARIACIONES (ANUAL)

VARIABLES

UNIDAD DE
MEDICIN

DESVIACIN
PERIODO

DESVIACIN
PERIODO
ANTERIOR

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

338

VARIACIN
DESVIACIN

DESVIACIN
MEDIA
ANUAL

VARIACIN
RESPECTO
A LA MEDIA

OBSERVACIONES

CUADRO 5

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE EFICIENCIA
DATOS INTERPERIODOS DE DESVIACIONES Y VARIACIONES (INTERANUAL)

VARIABLES

UNIDAD DE
MEDICIN

DESVIACIN
PERIODO
X

DESVIACIN
PERIODO
X-1

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

339

VARIACIN

DESVIACIN
PERIODO
X-2

VARIACIN

OBSERVACIONES

En los cuadros nos 4 y 5 se pretende disponer de un anlisis de las desviaciones y

variaciones producidas en el periodo en comparacin con periodos anteriores del
mismo ejercicio econmico y de los dos ejercicios anteriores.
Por supuesto, tanto en este tipo de cuadros como en los sucesivos debe tenerse
en cuenta que se disean de la manera ms sencilla posible, pudiendo, y debiendo
en muchos casos, ir acompaados de los diseos grficos que se consideren oportunos en cada caso.

340

CUADRO 6

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE EFICIENCIA
DATOS POR VARIABLE A ANALIZAR

VARIABLES

COSTE
INCURRIDO

COSTE
PREVISTO

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

341

DESVIACIN

OBSERVACIONES

CUADRO 7

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE EFICIENCIA
DATOS INTERPERIODOS DE DESVIACIONES

VARIABLES

COSTE
INCURRIDO
PERIODO X
POR UNIDAD

COSTE INCURRIDO
PERIODO
ANTERIOR
POR UNIDAD

VARIACIN

MEDIA

VARIACIN

PERIODO

PERIODOS

RESPECTO

ANTERIOR

ANTERIORES

A LA MEDIA

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

342

OBSERVACIONES

CUADRO 8

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE EFICIENCIA
DATOS INTERPERIODOS DE VARIABLES (INTERANUAL)

VARIABLES

COSTE
INCURRIDO
PERIODO
POR UNIDAD

COSTE
INCURRIDO
PERIODO
X-1 POR UNIDAD

VARIACIN

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

343

COSTE
INCURRIDO
PERIODO
X-2 POR UNIDAD

VARIACIN

OBSERVACIONES

CUADRO 9

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE EFICIENCIA
DATOS INTERPERIODOS DE DESVIACIONES Y VARIACIONES (ANUAL)

DESVIACIN
VARIABLES

PERIODO

PERIODO
ANTERIOR

VARIACIN
DESVIACIONES

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

344

DESVIACIN

VARIACIN

MEDIA

RESPECTO

ANUAL

A LA MEDIA

OBSERVACIONES

CUADRO 10

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE EFICIENCIA
DATOS INTERPERIODOS DE DESVIACIONES Y VARIACIONES (INTERANUAL)

VARIABLES

DESVIACIN
PERIODO
X

DESVIACIN
PERIODO
X-1

VARIACIN

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

345

DESVIACIN
PERIODO
X-2

VARIACIN

OBSERVACIONES

En relacin con los denominados indicadores de economa al nivel del que se

est hablando en estos momentos (nivel bsico de responsabilidad), no parece oportuna su inclusin, ya que, en la mayora de los casos, las decisiones sobre adquisicin de factores no son consecuencia de acciones particulares de los responsables,
aunque, por supuesto, pueden influir de mltiples maneras, sino que son las instancias superiores de la organizacin las que deciden sobre las adquisiciones generales
de esos factores.
Naturalmente, pueden existir casos en que lo anterior no se cumpla, debindose,
en consecuencia, efectuar los correspondientes anlisis.
Respecto a los indicadores de calidad cabe hacer una serie de precisiones en
relacin con todo lo que se ha venido diciendo al respecto en pginas anteriores.
En primer lugar, las cuestiones relativas a la calidad son difcilmente expresables
en la visin sinttica que pretende presentar un cuadro de mando, aspecto que se
agudiza segn se vaya ascendiendo en la estructura jerrquica de la organizacin, lo que conduce, necesariamente, a la expresin genrica de esos factores de
calidad.
Por otra parte, pueden existir casos en que esos factores de calidad, que lo que
hacen es presentar distintas facetas de la idea de calidad, puedan reducirse, homogeneizarse y, como consecuencia, encontrar un parmetro o un conjunto muy reducido
de parmetros, que permitan hablar de la calidad real de un producto o, posiblemente mejor, de una produccin.
Existen en las tcnicas de produccin industriales cnones que pueden permitir
hablar de la calidad de los productos intermedios pero, la mayora de las veces, a lo
que hacen referencia dichos cnones es a factores cuantitativos ms que a factores
cualitativos, expresando la bondad de una actividad productiva en funcin, por
ejemplo, del nmero de piezas fabricadas utilizables, pero no realmente de la calidad de esas piezas.
Se suele asociar, por otra parte, el factor calidad con la valoracin que los usuarios del producto, bien o servicio, manifiestan.
La dificultad de medicin en ese caso y la necesidad de acudir a tcnicas estadsticas para las que los servicios habituales de una organizacin, como a las que este
documento va referido, no suelen estar preparados, implican problemas difciles de
superar en estos momentos.
346

Habitualmente se trata de acudir a tcnicas indirectas de medicin para conseguir una aproximacin a esa medida de la calidad como se ha comentado en pginas
anteriores.
Al nivel de responsabilidad del que se est hablando prcticamente lo nico que
se puede aportar con el grado de generalidad presente desde el principio en esta obra
es la posibilidad de encontrar una matriz de factores de calidad y proceder a la comparacin con periodos anteriores para esos mismos factores que habrn gozado del
correspondiente consenso en la organizacin o en el sector de que se trate.
En cuestiones de calidad se impone la necesidad de realizar estudios concretos
para cada sector, y aun para cada ente, objetivo alejado de los generales que persigue este trabajo.
En los cuadros nos 6 a 10 se pretende disponer de informacin relativa a los costes unitarios en que ha incurrido la unidad en anlisis respecto a las variables en estudio.
Por supuesto, el coste unitario o coste medio no es ms que una referencia dentro
del posible conjunto relacionado con los costes y, como consecuencia, con la eficiencia.

347

CUADRO 11

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE CALIDAD
DATOS POR VARIABLE A ANALIZAR

VARIABLES

FACTOR DE
CALIDAD 1
(REALIZADO)

FACTOR DE
CALIDAD 1
(PREVISTO)

(...)

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

348

FACTOR DE
CALIDAD N
(REALIZADO)

FACTOR DE
CALIDAD N
(PREVISTO)

El cuadro n 11 debe ser entendido, tal y como se ha expuesto con anterioridad,

como un conjunto de factores cuantitativos/cualitativos que conforman una matriz
de datos sobre las realizaciones y sobre las previsiones.
As, la forma correcta de entenderlo sera:
VARIABLE 1, CALIDAD compuesta por FACTOR 1, FACTOR 2 FACTOR 3, FACTOR N en relacin con las previsiones.
VARIABLE 1, CALIDAD compuesta por FACTOR 1, FACTOR 2 FACTOR 3, FACTOR N en relacin con las realizaciones.
Y para cada uno de esos factores se podra conseguir una matriz de variacionesrealizaciones-previsiones en el sentido siguiente:
VARIABLE 1
FACTOR 1 REALIZADO VS. FACTOR 1 PREVISTO
FACTOR 2 REALIZADO VS. FACTOR 2 PREVISTO
..
FACTOR N REALIZADO VS. FACTOR N PREVISTO
Por supuesto, tambin en relacin con los factores de calidad se debern arbitrar
los umbrales de reaccin en funcin de las desviaciones que se produzcan.

349

CUADRO 12

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE CALIDAD
DATOS INTERPERIODOS DE DESVIACIONES

VARIABLES

FACTOR
1
PERIODO

FACTOR 1
PERIODO
ANTERIOR

VARIACIN

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

350

MEDIA
PERIODOS
ANTERIORES

VARIACIN
RESPECTO
A LA MEDIA

OBSERVACIONES

CUADRO 13

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DECALIDAD
DATOS INTERPERIODOS DE VARIABLES (INTERANUAL)

VARIABLES

FACTOR
1
PERIODO

FACTOR 1
PERIODO
X-1

VARIACIN

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

351

FACTOR 1
PERIODO
X-2

VARIACIN

OBSERVACIONES

CUADRO 14

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE CALIDAD
DATOS INTERPERIODOS DE DESVIACIONES Y DE VARIACIONES (ANUAL)

VARIABLES

DESVIACIN
PERIODO

DESVIACIN
PERIODO
ANTERIOR

VARIACIN

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

352

DESVIACIN
MEDIA
ANUAL

VARIACIN
RESPECTO
A LA MEDIA

OBSERVACIONES

CUADRO 15

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE CALIDAD
DATOS INTERPERIODOS DE DESVIACIONES Y VARIACIONES (INTERANUAL)

VARIABLES

DESVIACIN
PERIODO
X

DESVIACIN
PERIODO
Xi- 1

VARIACIN

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

353

DESVIACIN
PERIODO
X- 2

VARIACIN

OBSERVACIONES

En los cuadros n 12, 13, 14 y 15 se pretende poner de manifiesto variaciones y

comparaciones entre diversos periodos, tanto del ao en curso como de los dos ejercicios anteriores que se consideran significativas.
Siempre que se habla de desviaciones, variaciones y comparaciones en general
debe tenerse presente que pueden existir factores cualitativos en las mediciones
que no se expresen en magnitudes numricas, valgan como ejemplo valoraciones
como Malo, Regular, Bueno y Muy Bueno habituales en clculos estadsticos, por
lo que la matriz de variaciones no podr expresarse como un guarismo sino como
una expresin del tipo Bueno-Muy Bueno.

354

CUADRO 16

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE ESTRUCTURA
DATOS POR VARIABLES A ANALIZAR

VARIABLES

N MEDIO
PERSONAS

HORAS DE
HORAS DE
PRODUCCIN PRODUCCIN
DIRECTA
INDIRECTA

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

355

TOTAL
HORAS

VALOR MEDIO VALOR MEDIO

MAQUINARIA OTRO INMOV. OCUPACIN
EMPLEADO
EMPLEADO

CUADRO 17

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE ESTRUCTURA
DATOS INTERPERIODOS DE VARIABLES

VARIABLES

N DE
HORAS
PERIODO

N MEDIO
DE HORAS
PERIODO
ANTERIOR

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

356

VARIACIN

OBSERVACIONES

CUADRO 18

CENTRO DE RESPONSABILIDAD
RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE ESTRUCTURA
DATOS INTERPERIODOS DE VARIACIONES (INTERANUAL)

VARIABLES

HORAS
PRODUCCIN
PERIODO X

HORAS
PRODUCCIN
PERIODO X-1

VARIACIN

VARIABLE 1
VARIABLE 2

VARIABLE N

357

HORAS
PRODUCCIN
PERIODO X-2

VARIACIN

OBSERVACIONES

En relacin con los cuadros sobre estructuras cabe decir que las posibilidades
son muchas ms que las que aqu se recogen. Se ha optado por considerar como variable ms representativa la relacionada con el factor trabajo (que, por otra parte, es
susceptible de multitud de anlisis en profundidad, por ejemplo, por tipo de personal, mucho ms ambiciosos que los que aqu se proponen) por la consideracin de
su importancia ya sealada en relacin con los costes de las organizaciones a las que
va dirigido este trabajo(9).
Dentro de esa variable se ha optado por el nmero de horas dedicado a la produccin de cada variable como elemento ms representativo y con un mayor grado
de homogeneidad entre los posibles.
En el cuadro n 16 se acompaan algunos otros elementos de anlisis para los
que, por supuesto, se podra utilizar el mismo tipo de anlisis que para el nmero de
horas se ha desarrollado en los cuadros n 17 y 18.
Por otra parte, pueden existir organizaciones en las que la variable esencial a estudiar no sea el nmero de horas dedicadas a la produccin sino cualquier otro factor, lo que deber ser oportunamente tenido en cuenta.
Cuando en este tipo de anlisis se habla de horas dedicadas a la produccin se
est introduciendo un factor dinmico que escapa a la propia consideracin de la situacin estructural, al no considerar las horas potenciales sino las reales dedicadas a
la produccin, no obstante, en el cuadro n 16 se han tenido en cuenta los dos factores; en todo caso, ha parecido conveniente no complicar ms el desarrollo del anlisis en este nivel bsico de cuadro de mando con inclusin de datos potenciales y reales en el resto de los cuadros.
Hasta este momento se han venido recogiendo los que podran denominarse
cuadros simples dentro del conjunto de cuadros de mando; cuadros simples no
por referirse al nivel mnimo de responsabilidad elegido como determinante, sino
por su carcter de anlisis parcial de cada uno de los cuatro componentes bsicos
del anlisis de gestin que, al menos para este nivel, han sido considerados: estructura, eficacia, eficiencia y calidad(10).
(9) Como se ha venido repitiendo a lo largo de este trabajo, en muchas de las organizaciones encuadrables en el mbito de las Administraciones Pblicas los costes de personal representan en torno al 80% de sus
costes totales.
(10) Vuelve a insistirse en que en algunos casos podra haberse incorporado el anlisis de economa dependiendo de las facultades del responsable de cada centro.

358

La aspiracin lgica sera reunir en un solo documento esa informacin parcial

recogida para cada tipo de anlisis, lo cual, podra no pasar por adicionar los contenidos de un cuadro con los de los dems, sino que se podra, probablemente se debera, al menos en ciertos casos, ponderar los aspectos positivos y negativos que se
hayan producido en cada uno de los anlisis simples para conseguir una valoracin
global.
El anlisis de estructura, en todo caso, debe considerarse un factor complementario del anlisis del resto de las variables, que adquiere un cierto relieve cuando se
estudia su evolucin a lo largo del tiempo y, sobre todo, si se determina un indicador
compuesto representativo de la relacin de esa estructura, o mejor de las variaciones
en esa estructura, en relacin con los logros productivos.
Para el resto de los anlisis simples las posibilidades de comparacin entre s(11)
podran ser adems de complejas de muy difcil interpretacin.
Lo que s expresan los denominados cuadros de mando complejos son los rangos en que se han movido los indicadores incluidos en los cuadros de mando simples y obrar en consecuencia cuando un nmero determinado de valoraciones se salen del rango considerado normal(12).
En el cuadro siguiente se intenta compendiar la informacin referente a lo sealado.

(11)

Anlisis del tipo: un 50% menos de calidad queda compensado con un 35% ms de eficacia.
Se est hablando de anlisis del tipo: cinco de las diez variables se han salido en dos de los tres anlisis del rango considerado como normal, con lo cual diez de las treinta variaciones posibles indican una gestin deficiente o no del centro en cuestin.
(12)

359

CUADRO 19

CENTRO DE RESPONSABILIDAD

RESPONSABLE

PERIODO

ANLISIS POR VARIABLES

VARIABLE X
ANLISIS DE EFICACIA

DESVIACIONES
VARIACIN

ANLISIS DE EFICIENCIA

VARIACIN
SIGNIFICATIVA

VARIACIN

DESVIACIN PERIODO

DESVIACIN PERIODO

VARIACIN PERIODO

VARIACIN PERIODO

ANTERIOR

ANTERIOR

VARIACIN MEDIA ANUAL

VARIACIN MEDIA ANUAL

VARIACIN SERIES PERIODO

VARIACIN SERIES PERIODO

OTROS EJERCICIOS

OTROS EJERCICIOS

ANLISIS DE CALIDAD

ANLISIS DE ESTRUCTURA

DESVIACIONES
VARIACIONES
VARIACIN
SIGNIFICATIVAS

HORAS PERIODO

PERIODO

VARIACIN PERIODO

FACTOR N VARIACIN

ANTERIOR

PERIODO ANTERIOR

VARIACIN SERIES PERIODO

FACTOR N VARIACIN MEDIA

OTROS EJERCICIOS

FACTOR N VARIACIN SERIES

PERIODO OTROS EJERCICIOS

360

VARIACIN
SIGNIFICATIVA

DESVIACIONES
VARIACIN

FACTOR N DESVIACIN

ANUAL

DESVIACIONES

VARIACIONES
SIGNIFICATIVAS

7.3.2.

Los Cuadros de Mando del nivel intermedio

En el caso de los Niveles Intermedios de gestin se sube un peldao en la escala

jerrquica de la organizacin que, en el caso de los Organismos Autnomos Estatales podran asimilarse a un nivel semejante al de los Subdirectores Generales o, en
el caso de los Departamentos Ministeriales, a los Directores Generales.
Para estos usuarios la informacin debe contar con un grado de agregacin mayor que en lo que se ha denominado nivel bsico de responsabilidad lo que implica, necesariamente, la necesidad de extraer de la informacin manejada por stos
la informacin til para esos niveles intermedios.
Adems de la informacin obtenida de esa manera se deber incorporar aquella
otra que no se ha considerado en el anlisis de los niveles bsicos como la que se deriva del anlisis de economa, con el objetivo de obtener una informacin de conjunto de las diferentes reas de responsabilidad que se sitan bajo la direccin de estos
niveles intermedios.
El primer problema para disear la informacin que, no puede olvidarse, debe tener un cierto grado de conjunto sinttico, se deriva de la necesidad de elegir entre
las variables que con cierto detalle son manejadas por los niveles inferiores para determinar cules son las realmente relevantes a la hora de efectuar anlisis de conjunto.
En ese proceso selectivo, evidentemente, se perder informacin, por lo que se
deber ser especialmente cuidadoso a la hora de optar entre las distintas alternativas.
En relacin con este tipo de informacin cobra mayor relevancia el aspecto de la
importancia relativa, de tal manera que la informacin referente a producciones
marginales no deber ser tratada individualmente, pudiendo ser simplemente no
contemplada o contemplada en su conjunto.

361

CUADRO 20

SUBDIRECCIN / DIRECCIN GENERAL

RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS POR VARIABLES SIGNIFICATIVAS 1

VARIABLE

UNIDAD

Vi

MEDICIN

PREVISTO

REALIZADO DESVIACIN

COSTE
COSTE
MEDIO
MEDIO
DESVIACIN
PREVISTRO REALIZADO

REALIZADO DESVIACIN

COSTE
COSTE
MEDIO
MEDIO
DESVIACIN
PREVISTRO REALIZADO

OBSERVACIONES

CENTRO 1
CENTRO 2

....
CENTRO N

VARIABLE

UNIDAD

Vn

MEDICIN

PREVISTO

CENTRO 1
CENTRO 2

....
CENTRO N

362

OBSERVACIONES

CUADRO 21

SUBDIRECCIN / DIRECCIN GENERAL

RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS POR VARIABLES SIGNIFICATIVAS 2

FACTOR DE

FACTOR DE

FACTOR DE

CALIDAD 1

CALIDAD 2

CALIDAD N

VARIABLE
V2

FACTOR DE

FACTOR DE

FACTOR DE

CALIDAD 1

CALIDAD 2

CALIDAD N

VARIABLE
Vn

FACTOR DE

FACTOR DE

FACTOR DE

CALIDAD 1

CALIDAD 2

CALIDAD N

FACTOR
CALIDAD

OBSERVACIONES

GLOBAL
FACTOR
CALIDAD
GLOBAL

OBSERVACIONES

FACTOR
CALIDAD
GLOBAL

OBSERVACIONES

. . . . . . . .

VARIABLE
V1

363

CUADRO 22

SUBDIRECCIN / DIRECCIN GENERAL

RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS POR VARIABLES SIGNIFICATIVAS 3

VARIABLE
Vi

HORAS
HORAS
N DE
PRODUCCIN
PRODUCCIN
PERSONAS
INDIRECTA
DIRECTA

TOTAL
HORAS

HORAS
POTENCIALES

DESVIACIN OBSERVACIONES

HORAS
HORAS
N DE
PRODUCCIN
PRODUCCIN
PERSONAS
INDIRECTA
DIRECTA

TOTAL
HORAS

HORAS
POTENCIALES

DESVIACIN OBSERVACIONES

CENTRO 1

CENTRO 2

....
CENTRO N

VARIABLE
VN
CENTRO 1
CENTRO 2

....
CENTRO N

364

CUADRO 23

SUBDIRECCIN / DIRECCIN GENERAL

RESPONSABLE
PERIODO

ANLISIS DE ECONOMA

ADQUISICIONES

PRECIO
MEDIO
PONDERADO
ADQUISICIN

PRECIO
ADQUISICIN
PREVISTO

DESVIACIN
PRECIOS

PERSONAL
MATERIALES
ADQUISICIN
BIENES Y
SERVICIOS
OTROS

365

UNIDADES
FSICAS
ADQUIRIDAS

UNIDADES
FSICAS
PREVISTAS

DESVIACIONES

7.3.3.

Los Cuadros de Mando de la Direccin General de la Organizacin

Al igual que se expuso ms arriba en relacin con los niveles intermedios de la

organizacin, en el caso de la Direccin General se deber concretar sintticamente
la informacin manejada por los niveles inferiores.
En el nivel de Direccin General de una Organizacin empieza a ser fundamental(13) la posibilidad de comparacin con otras organizaciones.
Ya se ha comentado con anterioridad la necesidad de que las comparaciones
sean homogneas para poder obtener consecuencias inmediatas de las mismas,
pero, por supuesto, las comparaciones entre organizaciones heterogneas(14) son
posibles siempre que en el anlisis se tengan en cuenta las posibles heterogeneidades.
Al igual que en el caso de los Cuadros de Mando relativos a los niveles intermedios de la organizacin los que aqu se ofrecen no son sino una pequea muestra de las posibilidades que se pueden desarrollar en cada caso concreto, evitndose las comparaciones, fundamentales por otra parte, entre los diversos periodos y
las referencias a series anuales(15) con nimo de no hacer excesivamente ardua la
tarea del paciente usuario de esta obra y que ya se desarrollaron, si bien mnimamente, para el caso de los nivles bsicos de la organizacin.
Por supuesto, las decisiones relativas a la gestin sern ms crticas cuanto ms
importante es el volumen de negocio, la absorcin de costes, etc., de una lnea productiva dentro de una organizacin y, en consecuencia, la informacin de esa actividad o conjunto de actividades ser tanto ms demandada; no obstante, parece necesario que la organizacin conozca datos de todas las variables o actividades que
se desarrollan en cada ente, siempre con el grado de desarrollo que a cada caso convenga pero, en todo caso, debe quedar claro que el modelo de gestin de indicadores
aqu propuesto, y que con los cuadros de mando culmina, no es un modelo que pre-

(13) Este aspecto se podra haber incorporado perfectamente en niveles inferiores aunque, posiblemente,
es en los niveles de direccin donde el anlisis permite un estudio global posibilitando una mejor comprensin de cada situacin.
(14) Debe tenerse en cuenta que, en cualquier caso, todas las organizaciones presentan un cierto grado de
heterogeneidad.
(15) Adems de las relativas a anlisis ms sofisticados, pero no por ello menos ilustrativos, tales como
ajustes de funciones de regresin, funciones de proyeccin, etc.

366

tenda analizar aspectos concretos de una organizacin sino un sistema que pretende
ofrecer informacin integral(16) de la misma.
Se obvian, por otra parte, cuadros con informacin provenientes de otros sistemas de la organizacin (fundamentales en este sentido los de Contabilidad Financiera, Contabilidad analtica y Ejecucin Presupuestaria) que conformarn, naturalmente, unidades propias de informacin independientemente de las que se obtienen
tanto de esos sistemas como de otros para confeccionar los cuadros de mando relativos a indicadores de gestin.
No se incluye tampoco la informacin a suministrar a autoridades polticas ajenas a la propia organizacin ni a agrupaciones de consumidores, organizaciones sociales, etc., que, en principio, debera tener un contenido muy sinttico pero con una
clara vocacin no ya suficientemente explicativa sino incluso didctica que la hace
ms cercana a los informes concretos y puntuales que a un conjunto de datos tcnicos como los que aqu se estn presentando.

(16)

Respecto a informaciones pertenecientes al mbito financiero se remite al lector a lo dicho en el primer captulo de esta obra.

367

CUADRO 24

DIRECCIN GENERAL DE LA ORGANIZACIN

PERIODO

ANLISIS POR VARIABLES SIGNIFICATIVAS

VARIABLES SIN ALTERACIONES SIGNIFICATIVAS

VARIABLE
Vi

UNIDAD
MEDICIN

PREVISTO

REALIZADO

DESVIACIN

COSTE MEDIO COSTE MEDIO DESVIAPREVISTO

REALIZADO

CIONES

VARIABLES CON ALTERACIONES SIGNIFICATIVAS

UNIDAD
MEDICIN

VARIABLE
Vy+n

MEDICIN

PREVISTO

REALIZADO

PREVISTO

REALIZADO

DESVIACIN

COSTE MEDIO COSTE MEDIO DESVIAPREVISTO

REALIZADO

CIONES

.......

VARIABLE
Vy

UNIDAD

368

DESVIACIN

COSTE MEDIO COSTE MEDIO DESVIAPREVISTO

REALIZADO

CIONES

CUADRO 25

DIRECCIN GENERAL DE LA ORGANIZACIN

PERIODO

ANLISIS DE CALIDAD BASADO EN ENCUESTAS A USUARIOS

VARIABLES

PUNTUACIN

PUNTUACIN

PUNTUACIN

PUNTUACIN

DATOS DE LA

FACTOR 1

FACTOR 2

FACTOR N

GLOBAL

MUESTRA

VARIABLE 1
VARIABLE 2
.
.
.
.
.
.
.
VARIABLE N

369

CUADRO 26

DIRECCIN GENERAL DE LA ORGANIZACIN

PERIODO

ANLISIS COMPARATIVO CON OTRAS ORGANIZACIONES DE VARIABLES SIGNIFICATIVAS

VARIABLES
Vi

UNIDAD
SECTOR
PBLICO

VARIAC.

MEDIA
SECTOR
PBLICO

VARIAC.

VARIABLE 1
VARIABLE 2
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
VARIABLE N

370

UNIDAD
SECTOR
PRIVADO

VARIAC.

MEDIA
SECTOR
PRIVADO

VARIAC.

OBSERVACIONES

En este captulo se ha intentado describir de la manera ms sucinta posible un

conjunto de cuadros de indicadores con el objetivo de ilustrar las posibilidades que
el anlisis de dichos indicadores ofrece para la gestin de una organizacin.
Se ha procurado evitar, en la medida de lo posible, la alusin a conceptos tcnicos que, desde el punto de vista de los autores, habran podido dificultar la comprensin del texto.
En resumen, puede decirse que la tipologa de cuadros de mando que aqu se
contempla no es sino un mnimo exponente de la inmensa gama que el mundo real
ofrece y que en cada caso, como se ha venido repitiendo a lo largo de esta obra, ser
objeto de la correspondiente personalizacin.

371

8.

GLOSARIO

8. GLOSARIO
ACCESIBILIDAD
Atributo de un indicador que se considerar cumplido si resulta posible asignarle, de forma ms o menos rpida, un valor cuyo coste de obtencin sea aceptable.
BADARAL NEDAES
Sistema de Gestin de Personal y confeccin de Nminas gestionado por el Ministerio de Administraciones Pblicas.
BENCHMARKING
Trmino del idioma ingls que podra traducirse como comparando o comparacin y que en el lenguaje relacionado con la gestin empresarial permite valorar
los resultados de los procesos productivos de una organizacin por comparacin
con otras organizaciones del mismo o de diferente sector productivo, as como con
parmetros del conjunto de las mismas (tales como valores medios, valores mximos, etc.).
C.A.N.O.A.
Contabilidad Analtica Normalizada para las Organizaciones Administrativas.
Sistema de Contabilidad Analtica diseado por la Intervencin General de la Administracin del Estado.
CLAVES DE GESTIN
Unidades elementales de informacin que permiten, o que deberan permitir, en un
examen inmediato efectuado por los estamentos a los que van dirigidas, determinar
una serie de conclusiones que motivaran una reaccin de la organizacin, bien del
conjunto, bien de rganos concretos, que condujera a una mejora en dicha gestin.
COMPARABILIDAD
Atributo de un indicador que se alcanza cuando pueda contrastarse con otros valores de referencia y/o estndares.
375

COMPRENSIBILIDAD
Atributo de un indicador que tiene lugar si el indicador recoge gran cantidad de
informacin, gozando la misma de la claridad suficiente como para interpretar su
significado.
CONSISTENCIA
Es la capacidad de un indicador para el contenido informativo de manera uniforme a lo largo del tiempo.
CONTROL DE INDICADORES
Accin continua en el tiempo que trata de poner a disposicin de los gestores la
suficiente informacin como para tomar decisiones en el corto plazo y elementos
para la planificacin en el medio y largo plazo.
COSTE ESTNDAR HISTRICO
Coste que se calcula a partir de los datos obtenidos de los costes histricos de
perodos anteriores en una organizacin determinada. Cunto ms larga sea la serie
de estos costes ms se afinar a la hora de establecer este tipo de estndar.
COSTE ESTNDAR NORMAL
Es el calculado en funcin de lo que se consideran las condiciones normales
de produccin y consumo de recursos previstos para el perodo en una organizacin determinada.
COSTE ESTNDAR PTIMO O TERICO IDEAL
Coste a conseguir, el considerado como el mejor a incurrir por el Ente si la
utilizacin de los recursos productivos fuera ptima. Supone que la organizacin estara trabajando con la plena capacidad y con la mxima eficiencia en el consumo de
los factores. No considera la interrupcin del proceso productivo.
COSTE ESTNDAR
Coste establecido a priori, antes de que los hechos econmicos acontezcan, calculado segn determinadas hiptesis de partida que tienen en cuenta comportamientos internos del ente y de su entorno tales como precios y cantidades de factores
productivos consumidos en el proceso de produccin (entendido ste en un sentido
amplio).
376

CREDIBILIDAD Y ACEPTABILIDAD
Requisitos que debe presentar el conjunto de indicadores de una organizacin
producto del resto de atributos. Ese conjunto de indicadores debe contar con el crdito suficiente entre sus usuarios.
CUADRO DE INDICADORES
Ver Mapa de Indicadores.
CUADRO DE MANDOS
Conjunto sinttico de informacin que, presentado en el momento oportuno,
contiene datos sobre indicadores determinantes para la toma de decisiones por los
distintos niveles de responsabilidad en una organizacin determinada.
D.E.A. (DATA ENVELOPMENT ANALYSIS)
En castellano se traduce como Anlisis Envolvente de Datos.- Puede definirse
como aqul modelo de programacin lineal que evala distintas unidades productivas (consideradas en la terminologa tradicional como unidades de decisin o DMU
en la terminologa anglosajona) en relacin con los tipos de inputs y outputs que
componen sus procesos productivos.
DESVIACIN ECONMICA O EN PRECIO
Desviacin que refleja las diferencias que se manifiestan al comparar el coste
estndar del factor productivo y el coste real del mismo.
DESVIACIN TCNICA O EN CONSUMO
Desviacin que surge por comparacin entre el consumo preestablecido y el
real de los factores productivos utilizados en la produccin valorados al coste
estndar.
ECONOMA
Parmetro que relaciona el coste de los recursos adquiridos, y empleados o no en
el proceso productivo, en comparacin con los inicialmente previstos.
EFECTO ECONMICO EXTERNO
Ver Externalidad.
377

EFICACIA
Concepto que determina el grado de cumplimiento de los objetivos previstos por
una organizacin en un periodo determinado de tiempo.
EFICIENCIA
Como tal cabe considerar el factor que relaciona el coste de produccin con la
produccin obtenida. En ese sentido se entender que una organizacin es plenamente eficiente cuando consigue ser eficaz minimizando el coste de los recursos
empleados para conseguir tal eficacia.
ENCADENAMIENTO
Cualidad del conjunto de indicadores de una organizacin que debe permitir su
agregacin, pudiendo sintetizar la informacin suministrada por varios indicadores
sin acudir a la fuente original.
EQUILIBRAMIENTO
Cualidad del conjunto de indicadores que implica que todos los que se vayan a
emplear en una organizacin deben elaborarse de forma compatible, contribuyendo
a interpretaciones armnicas.
EXTERNALIDAD
Ganancia o prdida econmica o social en sentido amplio, experimentada por
uno o ms agentes sociales, como consecuencia de las acciones ejecutadas por las
distintas unidades del Sector Pblico.
F.D.H. (FREE DISPOSAL HULL)
Caso particular de la tcnica de programacin lineal para la medicin de la eficiencia conocida como D.E.A.
FACTIBILIDAD ECONMICA
Atributo de un indicador que se considera cumplido cuando el coste de su cuantificacin es inferior a las ventajas que reporta.
FACTOR DE PRODUCCIN FIJO
Aqul cuya intensidad no necesita incrementarse ante variaciones en el volumen
de produccin.
378

FACTOR DE PRODUCCIN SEMIFIJA

Aqul que, aunque su grado de utilizacin permanece fijo aun variando el nivel
de produccin o actividad, cuando sta alcanza un determinado nivel provoca una
necesidad de incrementar el grado de utilizacin, permaneciendo fijo otra vez hasta
alcanzar un nuevo nivel de produccin.
FACTOR DE PRODUCCIN SEMIVARIABLE
Aqul que se caracteriza porque en la utilizacin del mismo una parte permanece
constante respecto a los cambios en el nivel de produccin y otra parte incrementa o
disminuye su grado de utilizacin segn vara aqulla.
FACTOR DE PRODUCCIN VARIABLE
Aqul que vara directamente su grado de aplicacin al variar el volumen de la
produccin.
FIABILIDAD
Atributo de un indicador que se alcanza cuando su contenido informativo es susceptible de verificacin o contraste con la realidad.
FIDELIDAD
Atributo de un indicador que determina que los posibles sesgos del contenido informativo han de ser similares para diferentes momentos de tiempo.
HOMINIS
Sistema de Gestin de Personal y Nminas desarrollado por la Oficina de Cooperacin Universitaria).
IMPUTABILIDAD
Atributo que deben poseer los datos proporcionados por un indicador para
dar a conocer informacin relevante para descubrir las causas que han provocado la situacin actual.
INDICADOR
Instrumento de medicin elegido como variable relevante.
INDICADOR A POSTERIORI
Instrumento de medicin elegido como variable relevante que utiliza para su determinacin valores efectivamente producidos en el proceso productivo.
379

INDICADOR A PRIORI
Instrumento de medicin elegido como variable relevante que utiliza para su determinacin valores previstos o esperados.
INDICADOR A CORTO PLAZO
Magnitud que permite cuantificar o calificar el objeto de las actividades de la
organizacin con la finalidad de obtener una respuesta inmediata ante las situaciones no deseadas que puedan producirse, viniendo referida, por tanto, al ejercicio
econmico de la organizacin.
INDICADOR A LARGO PLAZO
Parmetro que permite, mediante el anlisis correspondiente, facilitar a la organizacin la toma de decisiones estratgicas que afectaran a lapsos de tiempo superiores al ejercicio econmico.
INDICADOR COMPUESTO
Aqul que se obtiene mediante una relacin o mediante un porcentaje como resultado de dos magnitudes referidas a una o a distintas variables que, a su vez, pueden o no constituir indicadores simples.
INDICADOR DE CALIDAD
Valoracin cuantitativa o cualitativa que expresa, bien la satisfaccin de los
usuarios o consumidores de un servicio o bien producido por una organizacin, bien
el cumplimiento de los estndares que como tales parmetros de calidad son fijados
por la organizacin o por la rama o sector productivo.
INDICADOR DE ECONOMA
Magnitud que expresa el grado en que se han cumplido los objetivos de coste de
adquisicin de recursos en relacin con los previstos.
INDICADOR DE EFICACIA
Estos indicadores hacen referencia a mediciones fsicas en las que se comparan
resultados previstos o, al menos, fijados como alcanzables para cada actividad de
una organizacin, y los realmente conseguidos.
380

INDICADOR DE EFICIENCIA
Magnitud que expresa la relacin entre los costes en que ha incurrido una organizacin y la produccin obtenida.
INDICADOR DE ESTRUCTURA
Aqul que hace referencia a las variables significativas que manifiestan cul es la
organizacin de un ente determinado y de qu medios se dispone para la realizacin de
las actividades que le sean encomendadas. Se clasifica dentro de los denominados Indicadores de Produccin.
INDICADOR DE EXTERNALIDADES
Magnitud que permite determinar la ganancia o prdida econmica o social en
sentido amplio, experimentada por uno o ms agentes sociales, como consecuencia
de las acciones ejecutadas por las distintas unidades del Sector Pblico.
INDICADOR DE GESTIN
Instrumento de medicin elegido como variable relevante que permite reflejar
suficientemente una realidad compleja, referido a un momento o a un intervalo
temporal determinado y que pretende informar sobre aspectos referidos a la organizacin, produccin, planificacin y efectos de una o varias organizaciones en
sus diversas manifestaciones concretas.
INDICADOR DE PROCESO
En esta categora se incluyen aquellos indicadores que se relacionan con una visin dinmica de la produccin de la organizacin pudindose clasificar en: a) Indicadores de Medios de Actividad y b) Indicadores de Resultados de Actividad.
INDICADOR DE PRODUCCIN
Aqul que pretende ofrecer una evaluacin sobre la forma, los mtodos, las caractersticas de las distintas fases que conforman la organizacin productiva de un
ente determinado.
INDICADOR DE RESULTADOS DE ACTIVIDAD
Aqul indicador que hace referencia a la evaluacin del proceso productivo de un
ente en relacin con el output obtenido. Entre ellos se incluyen los Indicadores de Eficacia, los Indicadores de Eficiencia, los Indicadores de Economa y los Indicadores de
Calidad. Pertenecen a la categora de los denominados Indicadores de Proceso.
381

INDICADOR DE VALOR O MONETARIO

Instrumento de medicin elegido como variable relevante que utiliza para su determinacin magnitudes monetarias.
INDICADOR DESCRIPTIVO
Instrumento de medicin elegido como variable relevante formado por vocablos
o expresiones no cuantitativas.
INDICADOR DIRECTO
Mediante la denominacin de indicador directo se hace mencin de aquellos
factores que permiten expresar, cuantitativa o cualitativamente, la actividad productiva de una organizacin mediante una medicin o evaluacin directa de la
misma.
INDICADOR ENDGENO
Magnitud que permite efectuar una medicin o evaluacin de la actividad de una
organizacin basada en los datos propios del mbito interno de dicha organizacin.
INDICADOR EXGENO
Magnitud que permite efectuar una medicin o evaluacin de la actividad de una
organizacin basada en los datos propios del mbito interno de dicha organizacin
mediante su comparacin con los provenientes de otras organizaciones, bien del
mismo, bien de distintos sectores de actividad.
INDICADOR FSICO
Instrumento de medicin elegido como variable relevante que utiliza para su determinacin magnitudes no monetarias.
INDICADOR INDIRECTO
Es aqul que permite expresar o cuantificar la actividad productiva mediante una
medicin o evaluacin mediata de la misma a travs de un factor que de acuerdo
con las reglas de la lgica permite establecer un nexo causal entre la actividad a medir y dicho factor, de manera que, con el suficiente grado de certeza, puedan sacarse
conclusiones vlidas sobre la medicin de una actividad en funcin de la evaluacin
de dicho factor interpuesto.
382

INDICADOR NUMRICO
Instrumento de medicin elegido como variable relevante formado por guarismos.
INDICADOR PUNTUAL
Aqul que ofrece informacin para una determinada situacin referida a un momento concreto.
INDICADOR RELACIONAL
Ver Indicador Compuesto.
INDICADOR RELATIVO
Ver Indicador Compuesto.
INDICADOR SECUNDARIO
Ver Indicador Compuesto.
INDICADOR SIMPLE
Aqul que se determina de manera inmediata respecto de la variable a la que representa.
INDICADORES DE EFECTO
Son aqullos que determinan el resultado de la actuacin de las organizaciones
en el conjunto de los destinatarios.
INDICADORES DE INTERVALO
Aquellos que ofrecen informacin para un periodo de tiempo determinado, contemplando, de esa manera, la organizacin desde una perspectiva dinmica.
INDICADORES DE MEDIOS DE ACTIVIDAD
Se incluirn aquellos indicadores que expresen el grado de actividad de un ente determinado, tales como Nmero de horas de trabajador dedicadas a la realizacin de
un producto. Pertenecen a la categora de los denominados Indicadores de Proceso.
INFORMACIN RELEVANTE
Informacin que desde un punto de vista cualitativo, cuantitativo o temporal resulta importante para los fines a los que se dirige.
383

MAPA DE INDICADORES
Conjunto de indicadores relativos a una organizacin o a un sector de la misma
tanto desde un punto de vista orgnico como funcional.
OBJETIVIDAD
Atributo de un indicador que le permita ser considerado neutro en los resultados
medidos y accesible a la comprensin, no slo de los que lo van a utilizar sino tambin de quienes lo van a conocer o tomar como referencia
OPERATIVIDAD
Atributo de un indicador que posee aqul que permite eliminar las barreras que
emergen al tratar de medir la realidad objeto de control.
OPORTUNIDAD
Caracterstica que hace referencia a la necesidad de que la informacin proporcionada por un indicador debe suministrarse con antelacin suficiente.
OUTSOURCING
Anglicismo que define en el lenguaje propio de la gestin econmica la eleccin
por parte de una organizacin sobre la externalizacin de alguna o algunas de sus fases
o de sus procesos productivos.
PERTINENCIA
Atributo de un indicador que le permite reflejar los datos solicitados en torno a
una actividad y mantener su significado a lo largo del tiempo.
PLAN DE RELEVANCIA
Conjunto de informacin que permite determinar variaciones significativas en
los indicadores de eficacia, economa y eficiencia y el conjunto de acciones a emprender para corregir esas variaciones.
PRECISIN
Capacidad de un indicador para informar sobre una determinada realidad con un
margen de error razonable.
PROTOCOLO DE REACCIN
Conjunto de acciones a adoptar ante la informacin producida por el Sistema de
Indicadores de Gestin por parte de la Direccin de un ente determinado.
384

RELEVANCIA
Atributo con que debe contar un indicador que le permite aportar informacin
imprescindible para controlar, evaluar, informar y tomar decisiones. Esa relevancia
debe serlo desde las perspectivas cualitativa, cuantitativa y temporal.
SENSIBILIDAD
Capacidad de un indicador para detectar los cambios producidos en la realidad
medida.
SERVPERF
Modelo para la evaluacin de la calidad desarrollado, entre otros, por Brady y
Cronin, que diverge de los modelos SERVQUAL en el sentido de considerar superiores los planteamientos que incorporan solamente las valoraciones basadas en las
percepciones de los consumidores. Esta perspectiva considera que incluir las expectativas puede ser ineficiente e innecesario, debido a que los individuos tienden a indicar consistentemente altos niveles de expectativas, siendo sus niveles de percepcin raramente superiores a esas expectativas (Babakus y Boller, 1992).
SERVQUAL
Modelo de evaluacin de calidad desarrollado (al menos en su primera fase) por
Parasuraman, Zeithamal y Berry. El modelo define la calidad del servicio como la
diferencia entre las percepciones reales por parte de los clientes del servicio y las
expectativas que sobre ste se haban formado previamente.
SIGNIFICACIN
Caracterstica de un indicador que aparece cuando al mismo le resulta posible contener datos relacionados con todos y cada uno de los aspectos que deben auditarse.
SIP
Sistema de Gestin de Personal y Nminas de la Seguridad Social.
SISTEMA DE GESTIN
Conjunto de medios y acciones ordenadas que, mediante su interrelacin, son
capaces de producir informacin en el tiempo y forma requeridos por los demandantes de la misma.
385

SOBREACTIVIDAD
Concepto que define la utilizacin de Inmovilizado Material por encima de lo
que se considera potencial o tcnicamente posible en un perodo determinado.SUBACTIVIDAD (COSTE DE )
Coste en que se incurre en un periodo determinado como consecuencia de la infrautilizacin de los factores productivos.
SUBACTIVIDAD ESTRUCTURAL O ENDGENA
Desocupacin en un perodo determinado no producida por la infrautilizacin de
factores consecuencia de una sobredimensin, sino que se deriva de las caractersticas propias del proceso productivo en una organizacin determinada. Podra decirse
que existe un exceso de capacidad necesario para alcanzar los objetivos de la organizacin, que implica la infrautilizacin de recursos y una subactividad necesaria.
SUBACTIVIDAD EXGENA
Expresin del clculo de la no ocupacin de factores en un perodo determinado
por la falta de utilizacin o por un uso inferior al normal de dichos factores productivos.
UNIVOCIDAD
Rasgo de un indicador que se produce si las variaciones experimentadas por sus
valores son montonas ante fluctuaciones del fenmeno a auditar.
VOLUMEN DE PRODUCCIN
Por volumen de produccin en sentido econmico se entender el esfuerzo realizado por todas y cada una de las unidades que intervienen en el proceso productivo desde las unidades tpicas de administracin general (recursos humanos, compras, contabilidad) hasta las unidades cuya labor es la de transformacin de bienes.

386

ANEXOS
ANEXO IV
MIEMBROS DE LA COMISIN
PARA LA ELABORACIN DE ESTUDIOS
DE CONTABILIDAD PBLICA
ANEXO V
GRUPO DE TRABAJO

ANEXO IV. MIEMBROS DE LA COMISIN PARA LA ELABORACIN DE

ESTUDIOS DE CONTABILIDAD PBLICA
PRESIDENTE DE LA COMISIN
Sr. D. Jos Alberto Prez Prez

Interventor General de la Administracin del Estado

COMISIN
Sr. D. Jos Juan Blasco Lang

Director de la Oficina Nacional de Auditora

Intervencin General de la Administracin del Estado
Sra. D Ftima Blasco Cantera

Interventora Delegada en el Ministerio de las Administraciones Pblicas

Sr. D. Roberto Carballo Parejo

Interventor Regional de Extremadura

Delegacin Especial del Ministerio de Economa y Hacienda
Sra. D Susana Casado Robledo

Subdirectora de Anlisis y Evaluacin de Poltica de Gastos

Direccin General de Presupuestos
Sr. D. Gregorio Cuado Ausn

Director Tcnico de la Presidencia de la Seccin de Fiscalizacin

Tribunal de Cuentas
Sr. D. Francisco Daz Argelles

Interventor del Ayuntamiento de Antequera

Sr. D. Agustn Gonzlez Prez

Interventor General de la Junta de Extremadura

Sr. D. Jess Mara Gonzlez Pueyo

Interventor General del Ayuntamiento de Madrid

389

 Sra. D. Berta Guarner Gonzlez

Interventora Adjunta del Ayuntamiento de Vigo

Sr. D. Jos Lbez Prez

Interventor Regional Adjunto

Delegacin Especial de Economa y Hacienda de Catalua
Sra. D Rosario Martnez Manzanedo

Subdirectora General de Anlisis y Cuentas Econmicas del Sector Pblico

Intervencin General de la Administracin del Estado
Sr. D. Miguel Miaja Fol

Interventor Delegado en el Ministerio de Justicia

Sr. D. Vicente Montesinos Julve

Catedrtico de Universidad. Departamento de Contabilidad. Facultad de Economa

Universidad de Valencia
Sr. D. Vctor Nicols Bravo

Subdirector General de Planificacin y Direccin de la Contabilidad

Intervencin General de la Administracin del Estado
Sr. D. Cristbal Prez Monjardin

Interventor General
Gobierno de Cantabria
Sr. D. Vicente Pina Martnez

Catedrtico de Universidad. Departamento de Contabilidad y Finanzas

Universidad de Zaragoza
Sr. D. Jos Mara Portabella i dAlos

Interventor General del Departamento de Economa, Finanzas y Planificacin

Generalidad de Catalua
Sra. D. Gabina Prieto Rebolleda

Subdirectora General de Direccin, Planificacin y Gestin de Contabilidad del

Sistema
Intervencin General de la Seguridad Social
Excmo. Sr. General D. Vicente Rodrguez Rubio

Subdirector General de Contabilidad

Direccin General de Asuntos Econmicos
Ministerio de Defensa
390

 Sra. D. Florentina Ros Amors

Subdirectora General de Normalizacin y Tcnica Contable

Instituto de Contabilidad y Auditoria de Cuentas
Sr. D. Zacaras Salas Grajera

Subdirector General de Gestin Contable

Intervencin General de la Administracin del Estado
Sra. D. Pilar Elvira Seisdedos Espinosa

Subdirectora General de Coordinacin

Intervencin General de la Administracin del Estado
Sr. D. Jos Manuel Vela Bargues

Catedrtico de Contabilidad de la Universidad de Castelln

Sr. D. Javier Zornoza Boy

Decano de la Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales. Departamento

de Economa, Financiera y Contabilidad II
Universidad Complutense de Madrid
SECRETARIA DE LA COMISIN
Sra. D. M del Mar Fernndez Rodrguez

Subdirectora Adjunta de Planificacin y Direccin de la Contabilidad

Intervencin General de la Administracin del Estado

391

ANEXO V. GRUPO DE TRABAJO

COORDINADOR DE LA PONENCIA
D. Vctor Nicols Bravo

Subdirector General de Planificacin y Direccin de la Contabilidad. IGAE

SUBDIRECCIN GENERAL DE PLANIFICACIN Y DIRECCIN
DE LA CONTABILIDAD DE LA I.G.A.E.
D. Mara del Mar Fernndez Rodrguez

Subdirectora General Adjunta de Planificacin y Direccin de la Contabilidad.

IGAE
D. Ramn Ortigosa Lpez

Jefe de rea de la S.G. de Planificacin y Direccin de la Contabilidad. IGAE

D. Salvador Rodrguez Plaza

Jefe de Servicio de la S.G. de Planificacin y Direccin de la Contabilidad. IGAE

D. Luis Felipe Ortiz Langa

Jefe de Servicio de la S.G. de Planificacin y Direccin de la Contabilidad. IGAE

SUBDIRECCIN GENERAL DE GESTIN CONTABLE DE LA I.G.A.E.
D. Mara del Carmen Montes Pinto

Jefa de rea de la S.G. de Gestin Contable. IGAE

DIVISIN DE AUDITORA OPERATIVA Y CONTROL FINANCIERO
DE SUBVENCIONES NACIONALES DE LA I.G.A.E.
D. Rosario Martn Ortiz

Divisin de Auditora Operativa y Control Financiero de Subvenciones Nacionales. IGAE

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DIRECCIN GENERAL DE PRESUPUESTOS

D. Mara Inmaculada Repilado Grillo

Subdirectora General Adjunta de Anlisis y Evaluacin de las Polticas de Gasto

D.G. de Presupuestos. Ministerio de Economa y Hacienda
OTROS CENTROS DE LA A.G.E.
D. ngel Checa Benito

Coordinador de rea Tcnica

D.G. de Ferrocarriles. Ministerio de Fomento
D. Mara ngeles Cendrero Cendrero

Centro de Investigaciones Energticas, Medioambientales y Tecnolgicas. CIEMAT

INTERVENCIN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
D. Felipe Turiel Sandn

Subdirector General de Direccin, Planificacin y Gestin de la Contabilidad

del Sistema de la Seguridad Social
Intervencin General de la Seguridad Social
D. Gabina Prieto Rebolleda

Subdirectora Adjunta de Direccin, Planificacin y Gestin de la Contabilidad

del Sistema de la Seguridad social
Intervencin General de la Seguridad Social
UNIVERSIDADES
D. Jess Lizcano lvarez

Catedrtico de Economa Financiera y Contabilidad

Universidad Autnoma de Madrid
D. Andrs Navarro Galera

Profesor Titular de Universidad

Universidad de Granada
D. Clara Isabel Muoz Colomina

Vicedecana de Relaciones con Empresas, Investigacin y Asuntos Econmicos

Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales
Universidad Complutense de Madrid
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 D. Vicente Montesinos Julve

Catedrtico de Universidad. Departamento de Contabilidad. Facultad de Economa

Universidad de Valencia
COMUNIDADES AUTNOMAS

D. Cristbal Prez Monjardn

Interventor General de Cantabria

ADMINISTRACIN LOCAL
D. Juan Raya Gmez

Interventor del Ayuntamiento de Puerto de Santa Mara

D. Helio Robleda Cabezas

Federacin Espaola de Municipios y Provincias. FEMP

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