Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
NACIONAL
DE TRUJILLO
PLANEAMIENTO Y
PRESUPUESTOS POR
RESULTADOS
9
2
CONTENIDO
Introduccin
MDULO 1: ASPECTOS GENERALES
TAREA 1.1: Nombre del proyecto
TAREA 1.2: Unidad formuladora y ejecutora del proyecto
TAREA 1.3: Participacin de las entidades involucradas y de los beneficiarios
TAREA 1.4: Marco de referencia
MDULO 2: IDENTIFICACIN
TAREA 2.1: Diagnstico de la situacin actual
TAREA 2.2: Definicin del problema y sus causas
TAREA 2.3: Objetivo del proyecto
TAREA 2.4: Alternativas de solucin
MDULO 3: FORMULACIN
TAREA 3.1: El ciclo del proyecto y su horizonte de evaluacin
TAREA 3.2: Anlisis de la demanda
TAREA 3.3: Anlisis de la oferta
TAREA 3.4: Balance oferta - demanda
TAREA 3.5: La secuencia de etapas y actividades de cada proyecto alternativo y su duracin
TAREA 3.6: Los costos a precios de mercado
TAREA 3.7: Flujo de costos a precios de mercado
MDULO 4: Evaluacin
TAREA 4.1: Evaluacin econmica a precios de mercado
TAREA 4.2: Estimacin de los costos sociales
ANEXO:
Examen
INTRODUCCIN
IDECAP |Gestin de proyectos de Inversin publica
3
Un proyecto es una alternativa de inversin cuyo propsito es generar una rentabilidad
econmica. En el caso de los proyectos de inversin pblica, y tomando la definicin del
Sistema Nacional de Inversin Pblica , es toda intervencin limitada en el tiempo que
utiliza total o parcialmente recursos pblicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar,
modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes o servicios1. Por lo tanto, su
objetivo es ms bien dar solucin a algn problema identificado en un rea especfica o en
una poblacin determinada, por lo que debera generar una rentabilidad social con su
ejecucin. En este sentido, resulta evidente la importancia de evaluar todo proyecto de
inversin pblica, a fin de determinar si realmente alcanza una rentabilidad social mnima
deseable, dados los recursos econmicos con los que cuenta el Estado.
La evaluacin de un proyecto es un proceso complejo, en el que se requieren aproximaciones
sucesivas a fin de garantizar una buena eleccin de alternativas y la correcta operacin del
proyecto. Por lo mismo, dicho proceso implica tres niveles de anlisis: el perfil, el estudio de
prefactibilidad, y el de factibilidad.
El perfil se elabora principalmente con fuentes secundarias y preliminares. Tiene como
propsito central la identificacin del problema que se quiere resolver y de sus causas, de
los objetivos del proyecto, y de las alternativas para la solucin del problema; asimismo,
debe incluir una evaluacin preliminar de dichas alternativas.
Para evaluar las alternativas de solucin deben compararse los beneficios y costos de la
situacin con proyecto respecto a la situacin sin proyecto. La situacin sin proyecto se
refiere a la situacin actual optimizada, que implica eliminar posibles deficiencias en la
operacin de dicha situacin a travs de intervenciones menores o acciones administrativas.
El estudio de prefactibilidad tiene como objetivo acotar las alternativas identificadas en el
nivel del perfil, sobre la base de un mayor detalle de la informacin que se utiliza para
llevarlo a cabo. Incluye la seleccin de tecnologas, localizacin, tamao y el momento ptimo
de inversin, que permitan una mejor definicin del proyecto y de sus componentes.
El estudio de factibilidad tiene como objetivo establecer en forma definitiva los aspectos
tcnicos fundamentales del proyecto que se evala: la localizacin, el tamao, la tecnologa,
el calendario de ejecucin, puesta en marcha y lanzamiento, organizacin, gestin y anlisis
financiero.
Generalmente, todo proyecto de inversin pblica debe ser evaluado utilizando los tres tipos
de estudios antes mencionados, en la secuencia en que han sido propuestos. Sin embargo,
es posible que en el caso de un proyecto de pequea escala baste realizar un estudio a
nivel de perfil.
4
en forma preliminar; entre ellos cabe mencionar el nombre del proyecto, su unidad
formuladora y ejecutora, la participacin de las entidades involucradas y de los beneficiarios,
y el marco de referencia. El segundo se concentra en el diagnstico de la situacin actual,
as como la identificacin del problema que se quiere solucionar, sus causas y sus
principales efectos, y las formas posibles de solucionarlo. El tercer mdulo es el de
formulacin de las alternativas a evaluar, en donde se determina cuantitativamente la
demanda y la oferta de los servicios que brindara el proyecto, se establecen las principales
actividades de cada alternativa y sus respectivos presupuestos. El cuarto y ltimo mdulo es
aqul en donde se evalan las diferentes alternativas planteadas a fin de determinar cul de
ellas es la mejor; asimismo, se ofrece un anlisis de sensibilidad a fin de determinar el rango
de variacin aceptable de la rentabilidad social del proyecto; luego de seleccionar la
alternativa elegida, de otro lado, se propone realizar un anlisis de la sostenibilidad del
proyecto y de su impacto ambiental; finalmente, se presenta el marco lgico global de la
alternativa seleccionada. Se concluye la gua indicando los contenidos que deberan incluirse
en las conclusiones y los anexos.
Cabe mencionar que la Gua est diseada para la evaluacin de cualquier proyecto de
inversin pblica y que, como tal, constituye una referencia metodolgica amplia para
emprender esta labor. No obstante, dependiendo del sector al que el proyecto pertenezca,
podran surgir particularidades en el proceso de formulacin y evaluacin, que harn
necesario considerar algunos procedimientos metodolgicos complementarios y especficos
que den respuesta a las mismas. Ello se presentara y analizara en Guas metodolgicas
sectoriales.
Finalmente, es importante realizar algunas precisiones metodolgicas. En primer lugar, toda
la informacin cuantitativa ha sido considerada en soles constantes, es decir, en soles del
ao base en el cual se realiza la evaluacin del proyecto. Aunque trabajar con este tipo de
moneda tiene sus ventajas y sus desventajas, es la prctica comn en evaluacin de
proyectos, bajo el supuesto que, de esta forma, se minimizan las posibles distorsiones en
las cifras que se manejan. En segundo lugar, cabe mencionar que una evaluacin exante
(previa a que se lleve a cabo el proyecto) involucra necesariamente una serie de supuestos
vinculados con el comportamiento esperado de las principales variables en juego (como
costos, nmero de beneficiarios, entre otros). Al respecto, aunque sera posible realizar
diversos anlisis de riesgo del proyecto relacionados con variaciones en dichos supuestos,
ellos podran llegar a ser muy complejos. Por ello, y considerando que en esta Gua se trabaja
a nivel de perfil, slo se requerir desarrollar un anlisis de sensibilidad para, de alguna
manera, capturar las variaciones que puedan ocurrir en la decisin final sobre el proyecto
ante cambios no esperados en los supuestos sobre los que se basa la evaluacin.
Vale la pena sealar que no slo es necesario que el proyecto que se evala se encuentre
directamente vinculado con los lineamientos de la institucin ejecutora propuesta, sino que
la alternativa seleccionada para llevarlo a cabo est dentro del campo de accin de esta
ltima.
TAREA 1.3: Participacin de las entidades involucradas y de los beneficiarios
Se debe indicar quines son las personas y/o instituciones involucradas en el proyecto,
especificando en cada caso:
Sus intereses, sobre todo si se encuentran en conflicto con los de otros grupos.
6
Debe incluir los siguientes puntos:
Una breve descripcin del proyecto y de la manera como ste se enmarca en los
lineamientos de la poltica sectorial funcional, y en el contexto regional y local.
7
MDULO 2: IDENTIFICACIN
El propsito de este segundo mdulo es definir claramente el problema central que se
intenta resolver con el proyecto, determinar los objetivos centrales y especficos del mismo y
plantear las posibles alternativas para alcanzar dichos objetivos.
TAREA 2.1: Diagnstico de la situacin actual
El diagnstico de la situacin actual debe incluir los siguientes puntos:
Entre las diferentes fuentes de informacin disponibles para elaborar esta tarea, ser
imprescindible considerar la informacin estadstica disponible que sea pertinente (general,
local y sectorial) y la literatura especializada existente sobre el tema.
Paso 2.1.1:
8
d) La explicacin de por qu es competencia del Estado resolver dicha situacin.
Las razones estarn generalmente asociadas a las caractersticas del bien o servicio
que el proyecto pretende brindar (y las de los mercados en los que stos se transan),
especficamente, a su condicin de bien o servicio pblico. Vale la pena mencionar
que se entiende como tales a aquellos que pueden ser consumidos simultneamente
por varias personas a la vez, sin que sea posible excluir a nadie3 (por ejemplo, en el
caso de la iluminacin elctrica de una va). Es en estas condiciones en que se hace
ms difcil que un proveedor privado se interese en participar en la produccin del
bien o servicio en cuestin, en cuyo caso la participacin del Estado surge como la
solucin natural para asegurar el bienestar de la sociedad y satisfacer sus
necesidades por estos bienes. Asimismo, y en situaciones en las que los bienes y
servicios a producir presentan estas caractersticas slo en cierta medida, o que de
alguna forma se pueda excluir a alguien de su consumo (como por ejemplo, fijando un
peaje por el uso de esa va), el sector privado puede verse mucho ms interesado en
participar en la provisin del bien o servicio; en este caso, sin embargo, el Estado
tendr que cumplir un rol regulador, para garantizar que el grado de exclusin que la
participacin privada pueda generar est de acuerdo con sus objetivos de poltica en
el sector en cuestin (en nuestro ejemplo, el de transportes).
Paso 2.1.2:
9
especializadas antes mencionadas), formas de procesamiento de la informacin que
respondan a esta necesidad.
Algunas preguntas tiles para determinar los grupos sociales pertinentes son:
La poblacin del rea geogrfica relevante es afectada con diferente intensidad por
la situacin negativa que se quiere resolver? Por qu ocurre esto? Qu
caractersticas socio demogrficas de la poblacin la hace ms vulnerable?
Paso 2.1.3:
En este paso se debe incluir la siguiente informacin vinculada con la gravedad del problema:
Paso 2.1.4:
En caso que hubiera habido algn intento anterior de solucin, es necesario indicar de qu
tipo fue, el grado de xito o fracaso alcanzado as como las causas a las que se atribuyen los
mismos. Por otro lado, si no lo hubiera habido es necesario indicar el porqu.
10
Paso 2.1.5:
Es importante contar con el apoyo de diversos sectores de la sociedad para que el proyecto
sea mejor considerado y para poder ejecutarlo ms fcilmente. As pues, con el fin de indagar
si existe el apoyo social y poltico necesario para llevarlo a cabo, resulta til elaborar la
siguiente matriz de involucrados.
Grupo de
involucrados
Grupo X
Problemas percibidos
Problema X.1 percibido
por el Grupo X
Interes
Inters X.1 deles
Grupo X
(vinculado con el problema X.1)
...
Grupo Y
Grupo Z
...
Los problemas percibidos son las situaciones negativas observadas por el grupo de
involucrados respectivo; se debern incluir slo aquellos que se encuentran
relacionados con el proyecto.
El problema central es una situacin negativa que afecta a un sector de la poblacin, y que
puede ser deducida a partir de los antecedentes del proyecto, desarrollados en el paso
2.1.1.
Es recomendable que el problema sea lo suficientemente concreto para facilitar la bsqueda
de soluciones, pero que a la vez sea amplio para que permita plantear una gama de
soluciones alternativas. Una medida que puede ser utilizada para determinar si el problema
cumple con esta condicin consiste en observar su posicin en el rbol de causas (que ser
elaborado posteriormente): un problema lo suficientemente amplio y concreto debe tener
una fila de causas indirectas que puedan ser atacadas directamente, a travs de acciones
IDECAP |Gestin de proyectos de Inversin publica
11
concretas. Por ello, resulta til revisar cmo se ha definido el problema central una vez que el
rbol de causas y efectos haya sido elaborado.
Cabe mencionar que el problema no debe ser expresado como la negacin de una solucin,
sino que debe dejar abierta la posibilidad de encontrar mltiples alternativas para resolverlo.
Si se diera el caso de que hay una solucin predominante, o que parece ser nica, un
procedimiento que facilitara la correcta identificacin del problema central es preguntarse
por qu es necesaria esta solucin?
A manera de ejemplo, presentamos a continuacin algunos casos en que los problemas
identificados fueron incorrecta y correctamente formulados.
Incorrectamente formulado
No existe un generador local de energa
elctrica
Correctamente formulado
Limitada provisin de energa
elctrica durante
el da
Baja participacin de la mujer en la
generacin de ingresos de los
hogares en situacin de pobreza
Bajo rendimiento de nios y nias en
los primeros aos de
educacin primaria
Para elaborar este rbol es necesario, en primer lugar, realizar una lluvia de ideas que
permita identificar las posibles causas del problema. Esto consiste en hacer una lista de
ellas sin que sea necesario, por el momento, buscar algn orden entre las ideas que surjan.
Si tomamos como ejemplo el primer problema identificado (correctamente) en el paso
anterior: la limitada provisin de energa elctrica durante el da, es posible presentar la
siguiente lluvia de ideas vinculada con las posibles causas del mismo:
12
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Paso 2.2.3:
Es posible que a partir de la lluvia de ideas del paso anterior se haya obtenido una lista de
causas demasiado extensa que sea necesario limpiar. Tanto para eliminar causas de la lista
como para mantenerlas, es importante ofrecer argumentos, que deberan ser apoyados por:
(i) la literatura y fuentes estadsticas revisadas, (ii) el diagnstico del problema realizado en
la tarea 2.1, y/o (iii) la experiencia de los proyectistas.
Se puede decidir eliminar una causa de la lista por diversos motivos; entre los principales
podemos mencionar los siguientes:
No afecta al grupo social que se pretende beneficiar con la solucin del problema
sino a otros grupos sociales sobre los cuales el proyecto no busca tener mayor
impacto.
No se puede modificar a travs del proyecto planteado. Este es el caso de las causas
cuya solucin est fuera de las posibilidades de accin de la institucin ejecutora
(porque es demasiado costosa o porque se encuentra fuera de sus lineamientos)5.
No obstante, y aunque estas causas sean eliminadas y, por tanto, no incluidas en el
rbol de causas, es importante considerarlas como un parmetro a tener en cuenta
cuando se propongan las alternativas.
Se encuentra repetida o incluida dentro de otra, de tal modo que sera incorrecto
considerar ambas.
Se concluye que, en realidad, es un efecto del problema antes que una causa del
mismo.
No afecta verdaderamente al problema planteado o lo hace de manera muy indirecta
(en este caso, es particularmente importante sustentar la afirmacin a travs de
informacin estadstica o estudios realizados al respecto).
En el ejemplo planteado, se han eliminado tres causas: " bajo rendimiento de los
generadores existentes" (idea 3) dado que se encuentra incluida en Infraestructura obsoleta
para generar energa elctrica (idea 4); las plantas hidroelctricas cercanas fueron mal
diseadas " (idea 8), dado que corresponde a una situacin que no se puede modificar a
travs del proyecto planteado; y, poca disposicin de pago de la poblacin (idea 10) dado
que corresponde tambin a una situacin difcilmente modificable por el proyecto planteado.
Paso 2.2.4:
13
Seguidamente, sobre la base de la lista ya trabajada, es necesario agrupar las causas de
acuerdo a su relacin con el problema central. Esto implica dividirlas por niveles: algunas
afectarn directamente al problema causas directas- y otras lo afectarn a travs de las
anteriores causas indirectas. Un procedimiento que puede ayudar en el reconocimiento de
la causalidad entre las causas consiste en preguntar, para cada una de ellas, por qu
ocurre esto?. Si la respuesta se encuentra en el listado ya elaborado, se habrn encontrado
diferentes niveles de causalidad.
Finalmente, se deber elaborar una descripcin de las causas indirectas de ltimo nivel,
pues son las que se atacarn directamente con el proyecto, incluyendo los argumentos
utilizados en el paso anterior para considerarlas como causas del problema central, y
analizando cuidadosamente la informacin cualitativa y cuantitativa que las sustentan como
tales.
Volviendo al ejemplo, se han identificado dos causas directas:
1.
2.
Estas pueden ser relacionadas con el resto de causas identificadas, las que constituiran las
causas indirectas. As tenemos:
Ingresos tarifarios no cubren los costos de operacin y mantenimiento (idea 6), que a
su vez se asocia con:
Paso 2.2.5:
En este paso se construye el rbol de causas, ordenando estas ltimas de acuerdo con su
vinculacin al problema principal. Para ello:
Primero, se coloca el problema principal en la parte central del rbol.
En segundo lugar, se colocan las causas directas o de primer nivel (cada una en un recuadro)
por debajo del problema, unidas a este ltimo por lneas que indican la causalidad.
Seguidamente, si existieran causas de segundo nivel, se colocan por debajo de las de primer
nivel (cada una en un recuadro), relacionndolas tambin con lneas que indican la
causalidad entre ellas. Vale la pena destacar que una causa de primer nivel puede
14
relacionarse con ms de una causa de segundo nivel; asimismo, una causa de segundo nivel
puede vincularse con ms de una causa de primer nivel.
De esta manera, el rbol de causas del ejemplo planteado sera el siguiente:
Paso 2.2.6:
Para identificar los efectos del problema principal podemos preguntarnos: si ste no se
solucionara, qu consecuencias tendra?. La respuesta a esta pregunta debe verse reflejada
en una lluvia de ideas similar a aquella realizada para definir las causas del problema.
Al llevar a cabo este paso, es importante considerar dos tipos de efectos:
Los potenciales, aquellos que an no se producen, pero que es muy posible que
aparezcan.
As, en el ejemplo que se viene desarrollando se pueden identificar los siguientes efectos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
15
Al igual que con las causas del problema, es necesario que los efectos a tenerse en cuenta
estn sustentados mediante (i) la literatura y fuentes estadsticas revisadas, (ii) el
diagnstico del problema realizado en la tarea 2.1, y/o (iii) la experiencia de los proyectistas.
Cabe tener en cuenta que las principales razones para eliminar un efecto son similares a las
consideradas en el caso de la seleccin de las causas, tal y como se detalla a continuacin:
Se encuentra incluido dentro de otro efecto, de tal modo que sera repetitivo incluir
ambos.
Se concluye que, en realidad, es una causa del problema antes que un efecto del
mismo.
No puede ser diferenciado del problema principal, pues no es realmente un efecto del
mismo, sino parte de l.
En el caso del ejemplo planteado, se han decidido mantener todos los efectos propuestos en
la lluvia de ideas.
Paso 2.2.8:
Tal como se realiz con las causas, es necesario agrupar los efectos seleccionados de
acuerdo con su relacin con el problema principal. De esta manera, se reconocen efectos
directos de primer nivel (consecuencias inmediatas del problema principal) y efectos
indirectos de niveles mayores (consecuencias de otros efectos del problema). Asimismo,
debe existir un efecto final, relacionado con el nivel de satisfaccin de las necesidades
humanas y/o el desarrollo de sus capacidades, es decir, con un incremento del bienestar de
la sociedad.
En el ejemplo, se han considerado como efectos directos los siguientes:
16
Paso 2.2.9:
El rbol de efectos se elabora siguiendo las mismas pautas utilizadas en el caso del rbol de
causas, es decir, se coloca un efecto por casillero, se organizan por niveles y se muestra la
relacin entre ellos conectando los casilleros mediante lneas. As, los efectos directos
deben estar en una fila sobre el problema principal, y las siguientes filas deben estar
compuestas por los efectos indirectos. Finalmente, es importante cerrar el
rbol
consignando el efecto final.
Al igual que en el rbol de causas, es posible que un efecto directo contribuya a generar
ms de un efecto indirecto o, que un efecto indirecto sea provocado por ms de un efecto de
los niveles ms cercanos al tronco.
Paso 2.2.8:
17
El rbol de causas y efectos es la unin de los dos rboles construidos en las tareas previas.
Para conectar estos ltimos se coloca el problema central como ncleo del primero.
A continuacin se presenta el rbol de causas-efectos del ejemplo que se viene trabajando
en este mdulo
18
El objetivo central o propsito del proyecto est asociado con la solucin del problema
central. Dado que, como se dijo en la tarea previa, el problema central debe ser slo uno, el
objetivo central del proyecto ser tambin nico.
19
As, siguiendo con el ejemplo, si el problema principal planteado era la provisin limitada de
energa durante el da, el objetivo principal del proyecto sera incrementar la provisin de
energa a lo largo del da. Es decir, el objetivo central debe buscar solucionar el problema
planteado.
el objetivo
Los medios para solucionar el problema se obtienen reemplazando cada una de las causas
que lo ocasionan por un hecho opuesto, que contribuya a solucionarlo. De esta manera, se
construye el rbol de medios donde, de manera similar al rbol de causas, existirn
diferentes niveles: los medios que se relacionan directamente con el problema (medios
elaborados a partir de las causas directas) o, indirectamente, a travs de otros medios
(elaborados a partir de las causas indirectas).
Cabe mencionar que la ltima fila de este rbol es particularmente importante, pues est
relacionada con las causas que pueden ser atacadas directamente para solucionar el
problema. Es por ello que estos medios de la ltima fila reciben el nombre de medios
fundamentales.
Retomando el ejemplo, si antes se tena como una causa del problema identificado
insuficiente generacin local de energa, uno de los medios para solucionar dicho problema
ser suficiente generacin local de energa. Siguiendo el mismo procedimiento con el resto
de causas se tiene:
20
Los fines del objetivo central son las consecuencias positivas que se observarn cuando se
resuelva el problema identificado, es decir, cuando se alcance el primero. Por esta razn, se
encuentran vinculados con los efectos o consecuencias negativas del mencionado problema
As pues, de manera similar al caso anterior, los fines pueden ser expresados como el lado
positivo de los efectos. El procedimiento de elaboracin es semejante al utilizado en el caso
del rbol de medios.
Siguiendo con el ejemplo planteado, se elabora el rbol de fines a partir del rbol de efectos
presentado en el paso 2.2.7. El resultado se observa a continuacin.
Paso 2.3.4:
En este paso, se debern juntar los rboles de medios y fines, ubicando el objetivo central
en el ncleo del rbol, de manera similar a lo realizado en el caso del rbol de causas
efectos.
En el ejemplo:
21
22
As pues, en este paso, se deben revisar cada uno de los medios fundamentales ya
planteados y clasificarlos como imprescindibles o no. Un medio fundamental es considerado
como imprescindible cuando constituye el eje de la solucin del problema identificado y es
necesario que se lleve a cabo al menos una accin destinada a alcanzarlo. En un proyecto
pueden existir uno o ms medios fundamentales imprescindibles.
El resto de medios fundamentales pueden ser considerados, entonces, como no
imprescindibles. stos, si bien contribuirn con el logro del objetivo central, no son tan
necesarios para alcanzarlo. Por ello, la decisin de realizar acciones orientadas a lograr los
objetivos de estos medios fundamentales ser tomada posteriormente, considerando tanto
las relaciones existentes entre medios fundamentales como las restricciones que se
presentan para alcanzarlos (presupuestales, tcnicas, etc.).
As, en el ejemplo que se viene desarrollando se han identificado como imprescindibles los
tres medios fundamentales:
Paso 2.4.2:
23
De acuerdo con el ejemplo planteado, los medios fundamentales vinculados con cambios en
la infraestructura se han considerado como imprescindibles, pero mutuamente excluyentes
(slo se llevar a cabo uno). Por otro lado, la mejora de la gestin es tambin asumido como
un medio imprescindible, pero complementario a cualquiera de los dos anteriores que se
decida realizar.
En la prctica, es difcil determinar si las acciones planteadas son viables, ya que es muy
probable que alguna de las caractersticas anteriores se encuentre presente, pero en
diferente grado: algunas acciones estarn ms o menos relacionadas con el objetivo central,
otras ms o menos de acuerdo con los lmites de la institucin a cargo, y otras requerirn
una mayor o menor capacidad fsica y tcnica. Por esta razn, es necesario revisar los lmites
de accin de la institucin respectiva y recurrir a la experiencia del proyectista.
Asimismo, al plantear estas acciones, es importante considerar aquellas situaciones no
modificables que no se incluyeron en el rbol de causas, puesto que pueden ser tiles para
determinar la viabilidad o no de una accin y, por tanto, facilitar la decisin respecto a cules
deben ser descartadas y cules no.
Regresando al ejemplo, se plantean las acciones que se observan a continuacin:
24
Paso 2.4.4:
25
Adicionalmente, ser necesario considerar lo siguiente:
De acuerdo con el ejemplo planteado, se pueden identificar las relaciones entre las acciones
propuestas para cada medio fundamental. Considerando que los medios fundamentales 1 y
2 son mutuamente excluyentes, las acciones propuestas para ellos tambin lo sern.
Adicionalmente, tambin se considerarn mutuamente excluyentes las acciones propuestas
para alcanzar el medio fundamental 2.
En consecuencia, las siguientes tres acciones son mutuamente excluyentes:
A su vez, dada la complementariedad del medio fundamental 3 con los anteriores, la accin
3, capacitacin del personal y reorganizacin de los sistemas de gestin, ser
complementaria a cualquiera de las tres acciones anteriores que se decida realizar.
Paso 2.4.5:
En este paso se debern definir los proyectos alternativos que se formularn y evaluarn
ms adelante. Para ello, se agruparn las acciones antes propuestas y relacionadas
considerando:
Que cada proyecto alternativo debe contener por lo menos una accin vinculada con
cada uno de los medios fundamentales imprescindibles que no sean mutuamente
excluyentes.
Que debern proponerse, por lo menos, tantos proyectos alternativos como medios
fundamentales imprescindibles mutuamente excluyentes hayan.
De esta manera, se definen los proyectos alternativos que sern posteriormente formulados
y evaluados. Es importante mencionar que ellos deben contener, por lo menos, una accin
cualitativamente diferente. Finalmente, debe describirse brevemente cada uno de estos
26
proyectos alternativos, considerando la informacin recogida en los pasos previos de esta
tarea.
En cuanto al ejemplo que se viene desarrollando en esta seccin, se han identificado los
siguientes proyectos posibles sobre la base de la informacin provista a lo largo de los pasos
anteriores:
PROYECTO ALTERNATIVO 1
PROYECTO ALTERNATIVO 2
PROYECTO ALTERNATIVO 3
27
MDULO 3: FORMULACIN
En este mdulo se recoge, se organiza y se procesa toda la informacin relacionada con cada
uno de los proyectos alternativos identificados en el mdulo anterior; esta informacin ser
el punto de partida para evaluar dichos proyectos en el mdulo siguiente y seleccionar entre
ellos la mejor alternativa.
Los dos resultados principales que se debern obtener a partir del desarrollo de este mdulo
son: la definicin de las metas de los proyectos alternativos, en trminos de los bienes y/o
servicios que ofrecer cada uno a determinadas poblaciones objetivo; y la identificacin y
cuantificacin de sus costos totales, a precios de mercado, y su organizacin en flujos.
TAREA 3.1: El ciclo del proyecto y su horizonte de evaluacin
El ciclo de los proyectos de inversin pblica incluye, bsicamente, tres fases7: la
preinversin, la inversin y la post-inversin.
A su vez, las fases de cada uno de los proyectos alternativos se podrn subdividir en
etapas, las que dependern de las caractersticas particulares de los mismos. La
determinacin de las fases y etapas de cada proyecto alternativo y su duracin es
importante por dos razones: en primer lugar, porque permitir definir las metas parciales (de
avance) de los proyectos alternativos; en segundo lugar, para determinar el horizonte de
ejecucin de cada uno, sobre la base del cual se proyectarn la oferta, la demanda y las
necesidades de inversin respectivas.
En esta seccin se deber determinar, para cada proyecto alternativo:
La duracin de las fases y etapas, si fuera el caso, as como la unidad de tiempo con
la que se trabajar cada una de ellas.
28
Paso 3.1.1:
Como se mencion anteriormente, el ciclo de los proyectos de inversin pblica se inicia con
la fase de preinversin, que incluye la elaboracin de los estudios de perfil (que es materia
de la presente Gua), prefactibilidad y factibilidad.
En este paso, la unidad formuladora deber determinar si considera necesaria la elaboracin
de los estudios de prefactibilidad y de factibilidad (posteriores al perfil) tomando en cuenta,
para ello, la envergadura de los proyectos alternativos que sern evaluados. Si se hubiera
determinado la necesidad de realizar alguno de estos estudios, se deber estimar la
duracin de cada uno de ellos (posteriormente, ser necesario estimar tambin sus costos
aproximados de elaboracin), as como la unidad de tiempo en la que se trabajar esta fase
(usualmente, meses, bimestres o trimestres).
Paso 3.1.2:
La fase de inversin incorpora las actividades necesarias para generar la capacidad fsica de
ofrecer los servicios del proyecto; finaliza con la puesta en marcha u operacin del
proyecto. Las actividades que suelen considerarse en esta fase incluyen:
La ejecucin del proyecto, que incluye la adquisicin de activos fijos (como terrenos,
edificios, mobiliarios y equipos) e intangibles (licencias, permisos, marcas
registradas), as como la realizacin de otros gastos preoperativos, como las
adecuaciones de locales y los pagos por adelantado (por ejemplo, vinculados con
alquileres y seguros).
Finalmente, es importante determinar la duracin de esta fase, que suele depender del
tamao de la inversin as como de la manera cmo sta se realice. As pues, por ejemplo,
si las etapas consideradas dependen de la incorporacin gradual de la poblacin objetivo, la
IDECAP |Gestin de proyectos de Inversin publica
29
duracin de esta fase podra resultar ms larga que si las etapas fueran secuenciales.
Asimismo, es de esperarse una mayor duracin cuanto ms grande sea el tamao de la
inversin. En lo que se refiere a la unidad de tiempo en la que se trabajar esta fase, sta
suele ser similar a la de la etapa de preinversin: meses, bimestres o trimestres.
Paso 3.1.3:
Esta fase incluye las actividades vinculadas con la operacin y mantenimiento del proyecto,
as como su evaluacin ex post. Consiste, bsicamente, en la entrega de los servicios del
proyecto, por lo que sus desembolsos se encuentran vinculados con los recursos necesarios
para ello: personal, insumos, alquileres, servicios (luz, agua, telfono), entre los principales.
En la mayora de proyectos esta fase se divide, por lo menos, en dos etapas: la primera, de
consolidacin del proyecto y, la segunda, de operacin del proyecto ya consolidado.
Es pertinente hablar de una etapa de consolidacin cuando, por razones de presupuesto, de
organizacin, u otras vinculadas con las etapas de la inversin y/o las caractersticas de la
poblacin beneficiaria, no se pretende llegar al 100% de la capacidad del proyecto en su
primer ao de operacin, sino que se espera alcanzar ste de forma paulatina, ampliando su
alcance progresivamente. Cuando el 100% de la poblacin objetivo haya sido atendida se
estara entonces en la etapa de operacin del proyecto ya consolidado. Cabe mencionar que
la divisin en estas dos etapas sera pertinente cualquiera sea el motivo por el cual se
espere alcanzar la consolidacin de manera progresiva.
Cabe mencionar que, dado el menor detalle de la informacin que se dispone para esta
fase, especialmente para los perodos ms alejados del momento actual, sta suele
trabajarse en unidades de tiempo anuales.
Paso 3.1.4:
El horizonte de evaluacin de cada proyecto alternativo est determinado por la suma de las
duraciones de la fase de inversin y post inversin. La definicin del horizonte de evaluacin
es necesaria por dos motivos. En primer lugar, porque es indispensable establecer el
perodo a lo largo del cual debern realizarse las proyecciones de la oferta y la demanda. En
segundo lugar porque, determinado este horizonte, se podrn considerar los valores
residuales de los activos con una vida til mayor, as como el costo de reponer aquellos
activos con una vida til menor que el horizonte de evaluacin definido.
Por su parte, la vida til de un proyecto es el nmero de aos durante el cual ste es capaz
de generar beneficios por encima de sus costos esperados, por lo que podra fcilmente
asociarse con el perodo de post inversin antes definido. Slo en el caso en que la
capacidad del proyecto para generar beneficios se encuentre vinculada con aquella de sus
activos fsicos, se considerar como vida til del proyecto a la que corresponda a los activos
fsicos de mayor costo de inversin. Sin embargo, el proyecto podra no requerir activos
fsicos importantes (como sera el caso de aquellos proyectos orientados a la sensibilizacin
y capacitacin de personal, a mejoras en la gestin y organizacin de procesos, entre otros),
en cuyo caso se tendra que determinar la vida til como el perodo durante el cual se
espera que el proyecto mantenga los beneficios netos alcanzados. Sin embargo, aunque esta
definicin terica es fcil de entender, usualmente, en la prctica, es difcil establecer la vida
til de esta manera con cierto nivel de precisin.
No obstante, esta dificultad terica no se traduce en una restriccin operativa ya que
usualmente la vida til y la fase de post-inversin pueden ser diferentes. Una de las
principales razones para ello son los recursos econmicos de los que el proyecto podra
30
disponer. As, si slo se pueden asegurar dichos recursos para un perodo inferior a la vida
til del proyecto, ser necesario trabajar con una fase de post-inversin menor a ella.
Por lo mismo, en la prctica se deber evaluar el proyecto utilizando el horizonte de
evaluacin antes definido. Cabe mencionar que, de acuerdo con los parmetros de
evaluacin establecidos por el SNIP, ste no debe ser mayor a 10 aos, a menos que exista
una razn justificada para ello. Si se decidiera optar por un horizonte de evaluacin mayor, se
debern presentar los argumentos tcnicos que justifiquen esta decisin, as como los
acuerdos o medidas que demuestren que ser posible contar con los recursos econmicos
necesarios para la operacin y mantenimiento del proyecto durante ese mayor perodo de
tiempo.
Paso 3.1.5:
Despus de determinar las etapas de cada una de las fases, y su duracin, as como el
horizonte de evaluacin de los proyectos alternativos, es necesario organizar el desarrollo de
las dos primeras. Para ello, ser necesario, en primer lugar, determinar la unidad de tiempo
con la que se trabajar cada fase. En el caso de la fase de inversin es recomendable utilizar
datos mensuales, bimensuales o trimestrales, ya que suele ser relativamente corta y,
generalmente, se cuenta con informacin de mayor precisin; por el contrario, para trabajar la
fase de post inversin, donde las proyecciones suelen ser ms gruesas, ser ms sencillo
utilizar unidades de tiempo mayores, como semestres o aos.
Seguidamente, se deber elaborar un esquema que relacione las etapas y fases entre s. A
continuacin mostramos, a manera de ejemplo, dos esquemas; en el primero, la inversin se
realiza en etapas secuenciales y la post-inversin considera una primera etapa de
consolidacin; en el segundo, las etapas de la inversin y la post-inversin consideran la
incorporacin gradual de la poblacin objetivo y las fases se superponen.
31
Para trabajar este tercer mdulo en forma ms aplicada, se presentar la formulacin de dos
proyectos alternativos de infraestructura de riego, cuyo objetivo central es incrementar la
productividad de la tierra de la comunidad campesina COMUNA, al hacer posible que acceda
a una fuente regular de agua para riego. En la actualidad no existe infraestructura de riego
operativa en la zona, aunque s hay un viejo canal que no es utilizado, por encontrarse muy
deteriorado.
El primer proyecto alternativo consiste, entonces, en la construccin de un nuevo canal,
mientras que el segundo se refiere al mejoramiento del muro de contencin y reparacin del
canal existente. En ambos casos hemos supuesto que el horizonte de evaluacin es de 10
aos, siguiendo lo establecido en los parmetros del SNIP y con fines de hacer ms sencilla
la presentacin del ejemplo. Para las dos alternativas se trabajarn tres fases: la de pre
inversin, con una duracin de tres meses (que no se incluyen en el horizonte de evaluacin),
la de inversin, con una duracin de un ao; y la de post- inversin, con una duracin de
nueve aos. En el caso de las fases de pre inversin y de inversin, las actividades sern
programadas en perodos mensuales (an cuando las cifras del flujo de costos sern
presentadas en trminos anuales), mientras que para la post-inversin se consignarn
anualmente. Cabe mencionar, adems, que la fase de inversin tendr dos etapas; la
primera se desarrollar durante todo el ao que dura esta fase e incluir el desarrollo de los
estudios, las construcciones, las reparaciones y otras actividades similares; la segunda se
desarrollar en los ltimos seis meses de la fase de inversin, e incluir todas las
actividades de organizacin y capacitacin de la junta de usuarios.
32
33
Vale la pena mencionar que todas las estimaciones deben ser realizadas tomando como
base el momento de inversin del proyecto, para ser luego proyectadas a lo largo de todo el
horizonte de evaluacin del mismo11. Por otro lado, resulta til destacar que en esta tarea, y
en las siguientes, ser necesario disponer de informacin estadstica pertinente. Debe
recordarse, sin embargo, que para la elaboracin del perfil no ser necesario recoger
informacin primaria, sino que ser suficiente utilizar informacin secundaria y cualquier otro
estudio disponible sobre el tema.
Paso 3.2.1:
34
Las caractersticas en las que los servicios son entregados, considerando la calidad
de los mismos y la satisfaccin de los beneficiarios, la facilidad o dificultad para
acceder a los servicios por parte de la poblacin que los requiere, la eficiencia de los
aspectos organizacionales y de gestin de los principales proveedores considerados
(y de la institucin ejecutora, si fuera el caso de que ya se encuentra funcionando),
entre otras cosas.
Los aspectos regulatorios vinculados con la entrega de los servicios que sern
ofrecidos por el proyecto, que pueden incluir beneficios o costos tributarios
(reducciones o incrementos de las tasas de impuestos, subsidios y exoneraciones,
etc.), tarifas establecidas, entre otros.
El 50% de las familias del rea que ser beneficiada se dedican a la agricultura, y,
cada una de ellas utiliza, en promedio, 0.47 Has a esta actividad. En trminos
generales, los pobladores perciben que la agricultura es la actividad econmica ms
importante de COMUNA. Por esta razn, se estima que si se construyera el nuevo
canal, el porcentaje de familias que se dedicaran a la agricultura se incrementara
hasta un 75%; de lo contrario, el porcentaje actual se mantendra.
35
Paso 3.2.3:
La poblacin de referencia
Es la poblacin total del rea o reas geogrficas donde se llevar a cabo el proyecto. Su
estimacin tiene que estar actualizada a fin de reflejar la realidad del momento en que se
lleva a cabo la formulacin; esto es particularmente importante porque la proyeccin de esta
poblacin se realiza sobre la base de dicha estimacin.
En trminos generales, se pueden utilizar tres mtodos alternativos para realizar esta
estimacin:
i.
ii.
iii.
36
A continuacin, se presenta el clculo de la poblacin de referencia en el ao 2004 para el
ejemplo de este mdulo, tanto en nmero de personas como en nmero de familias. Se
supone que la informacin necesaria ha sido obtenida del Censo Nacional de Poblacin y
Vivienda (1993). Asimismo, una vez calculada la poblacin de referencia, se realiza la
proyeccin de sta a lo largo de la vida til planteada para ambos proyectos alternativos.
Cuadro 3.1
Poblacin de referencia
No. Personas
1,904
3.70%
2,640
4
660
37
Cuadro 3.2
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
F Poblacin COMUNA*
2,7
38
2,8
39
2,9
44
3,0
53
68
4
71
0
73
6
76
3
3,
28
3
82
1
3,
40
5
85
1
3,
53
0
88
3
3,6
61
G Familias COMUNA [ F
/D]
3,
16
6
79
1
3,
79
7
94
9
Poblacin de
referencia
91
5
* Poblacin Referencia (2003) = C * (1 + B). Para los siguientes aos: Poblacin Referencia (t) = Poblacin
Referencia (t - 1) * (1 + B)
Paso 3.2.4:
Es la poblacin total afectada por el problema que, adems, demanda los servicios que
sern ofrecidos por el proyecto. El trmino sin proyecto se refiere a que esta estimacin y
proyeccin deben realizarse considerando que el proyecto no existe, en oposicin a lo que
sucedera si el proyecto existiera (la situacin con proyecto).
Usualmente, la estimacin de la poblacin demandante sin proyecto se realiza utilizando un
porcentaje que se aplica sobre la poblacin de referencia. Este porcentaje considera la
poblacin que se encuentra afectada por el problema y que busca los servicios del proyecto;
su estimacin deber considerar el diagnstico de la situacin actual de la demanda y sus
determinantes (ver paso 3.2.2). As, para cada perodo t:
El porcentaje de la poblacin afectada que busca los servicios del proyecto puede
ser considerablemente diferente por zonas geogrficas y/o grupos sociales. Esto
es as porque cada uno de estos segmentos poblacionales puede presentar
distintos grados de avance del problema o tener desiguales niveles de acceso a
los servicios ofrecidos por otros establecimiento o unidad productivas (entre las
principales razones). Por ello, debe intentar estimarse este porcentaje para cada
uno de estos grupos y, al final, calcular la poblacin demandante como la suma
de ellos.
38
En el ejemplo, se estim la poblacin demandante sin proyecto suponiendo que el porcentaje
de familias dedicadas a la agricultura en el ao 2002 no se modificara. Dicho porcentaje,
como se mencion en el diagnstico (ver paso 3.2.2), es del 50%, y se aplica sobre la
estimacin antes realizada del nmero de familias de COMUNA.
Cuadro 3.3
Poblacin demandante sin
proyecto
Poblacin de referencia
Paso 3.2.5:
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
6
8
4
7
1
0
7
3
6
7
6
3
7
9
1
8
2
1
8
5
1
8
8
3
9
1
5
9
4
9
3
4
2
3
5
5
3
6
8
3
8
2
3
9
6
4
1
1
4
2
6
4
4
2
4
5
8
4
7
5
La estimacin y proyeccin de los servicios demandados sin proyecto suele realizarse sobre
la base de la poblacin demandante, considerando el nmero promedio de unidades de cada
tipo de servicio que sta demanda15. As, para cada servicio k demandado (medido en las
unidades antes definidas), en cada perodo t:
La cantidad de servicios demandados con proyecto puede ser diferente de los demandados
sin proyecto, si las acciones consideradas pretenden modificar las actitudes de la poblacin
afectada con respecto a la importancia de recibir estos servicios. En la prctica, estas
acciones pueden tener dos efectos:
39
Si no se espera que ninguno de los efectos antes mencionados ocurra, los servicios
demandados con y sin proyecto sern iguales. Sin embargo, si se espera que alguno o
ambos de estos efectos ocurran, s se debern estimar y proyectar los servicios demandados
con proyecto, considerando la siguiente ecuacin, para cada tipo de servicio k y perodo
t17:
Para determinar la demanda total de agua en la situacin con proyecto, ser necesario
estimar primero la demanda de agua por hectrea. Esta ltima cifra se calcular como la
diferencia entre la cantidad de agua requerida por los cultivos que sern desarrollados en la
situacin con proyecto y la cantidad de agua que ser asegurada a travs de las lluvias o
precipitaciones.
Ahora bien, para realizar estos clculos, se requiere la siguiente informacin secundaria:
La cdula de cultivo, que indica cmo se distribuira una Ha. entre los diferentes
cultivos que sern desarrollados; adicionalmente, se debe realizar un cronograma
mensual que indique la utilizacin de tierra para cada cultivo a lo largo de un ao,
como se muestra a continuacin.
40
La precipitacin efectiva, que es el volumen de lluvia parcial utilizado por las plantas
para satisfacer sus necesidades hdricas que garantizan su normal desarrollo (la
otra parte se pierde por escorrenta, precolacin profunda o evaporacin); debe ser
calculada considerando 75% de persistencia de la precipitacin. Usualmente se
calcula en mm al mes durante un ao, unidad equivalente a 10m3 por Ha al mes,
durante un ao (ver Cuadro 3.5). En este ejemplo, con el fin de simplificar la
presentacin del mismo, hemos utilizado directamente m3 por Ha.
Cuadro 3.5
El coeficiente de cultivo (Kc), para cada una de las etapas de los cultivos bajo
estudio. El Kc indica el grado de desarrollo o cobertura del suelo por parte del cultivo
cuyo consumo de agua se quiere evaluar. Los factores que afectan al Kc incluyen: las
IDECAP |Gestin de proyectos de Inversin publica
41
caractersticas del cultivo, la fecha de siembra, el ritmo de desarrollo del cultivo, la
duracin de perodo vegetativo, las condiciones climticas, la presencia de lluvia o
riego, entre otros. Estos coeficientes pueden estimarse en campo o utilizando las
recomendaciones de la FAO que aparecen en sus publicaciones peridicas20. Sin
embargo, ser necesario adems estimar el Kc ponderado asociado con la cdula de
cultivo antes determinada.
Cuadro 3.6
42
Cuadro 3.7 (a)
As pues, como mximo, se demandar 0.5 lts/seg/Ha de agua al ao. Con esta
informacin, se deber estimar la demanda mxima total de agua, a lo largo del horizonte de
evaluacin de cada uno de los proyectos alternativos. Para ello, se deber estimar el nmero
de hectreas que demandarn agua en cada caso, considerando, como se mencion
anteriormente, que:
Con el proyecto alternativo 2 (reparacin del canal existente y mejoramiento del muro
de contencin), el nmero de familias dedicadas a la agricultura es el mismo que en
la situacin sin proyecto, con la nica diferencia que en la situacin con proyecto s
demandarn agua.
43
Cuadro 3.8
Cuadro 3.9
As pues, como mximo, se demandar 170 lts/seg., y 120 lts/seg. de agua, en los
proyectos alternativos 1 y 2, respectivamente.
Finalmente, es necesario determinar si esta demanda podr ser cubierta por el caudal de
agua del ro COMUNA; como se mencion anteriormente, el aforo ms bajo medido fue de
0.63 m3/seg., equivalente a 630 lts/seg. As pues, la demanda de agua s podr ser
cubierta.
TAREA 3.3: Anlisis de la oferta
El punto de partida de este anlisis es la determinacin de la oferta optimizada, calculada
bajo el supuesto de que no se realiza el proyecto. La oferta optimizada es la capacidad de
oferta de la que se puede disponer, ptimamente, con los recursos disponibles y
efectivamente utilizables (que no incluyen aquellos provenientes del proyecto que se evala).
Es decir, se debe calcular cul es el volumen de servicios que es posible ofrecer con los
actuales proveedores si stos mejoran la distribucin y utilizacin de sus recursos,
eliminando y/o reduciendo deficiencias en la operacin de sus actividades, gracias a
intervenciones menores o acciones administrativas que no impliquen mayores costos. Por
esta razn, la situacin actual optimizada ser estimada a partir de los recursos fsicos y
humanos disponibles, sin considerar inversiones adicionales a las ya programadas.
Es muy importante diferenciar la situacin as definida, de las actividades vinculadas con la
optimizacin de la situacin actual que s suponen una inversin adicional no programada.
Estas ltimas formaran parte de un proyecto alternativo ms, que debera haber sido
identificado anteriormente y, por tanto, formulado y evaluado posteriormente.
Paso 3.3.1: Los recursos fsicos y humanos disponibles en cada
unidad productiva
establecimiento o
Se deber determinar, para cada establecimiento o unidad productiva, los recursos fsicos y
humanos disponibles para ofrecer cada uno de los tipos de servicios relacionados con los
proyectos alternativos que se desean evaluar. Es muy importante considerar lo siguiente:
44
Los recursos fsicos disponibles deben incluir una calificacin de su estado (en
estado ptimo, en uso pero obsoleto, en desuso, entre otros), con el objetivo de no
sobreestimar (o subestimar) la capacidad ptima de estos establecimientos o
unidades productivas. En el caso de los recursos humanos se debe considerar su
nivel de profesionalizacin y sus aos de experiencia en actividades similares.
Paso 3.3.2:
El nmero ptimo de horas de uso por perodo de tiempo de cada recurso (fsico o
humano).
Ntese que los estndares ptimos de uso no siempre son mayores que los estndares de
uso actuales, sino que tambin pueden ser menores que stos (por ejemplo, un doctor
puede estar atendiendo ms pacientes por hora que el ptimo establecido, o pueden haber
ms alumnos por aula que la cantidad ptimamente deseable). Esto es importante porque la
oferta optimizada no necesariamente es mayor que la existente en la actualidad, sino que
puede ser menor.
Paso 3.3.3: La oferta optimizada a partir de los recursos fsicos y humanos
disponibles en cada establecimiento o unidad productiva
Sobre la base de los pasos previos, se deber estimar, para cada establecimiento o unidad
productiva, y tipo de servicios:
En ambos casos, esta oferta optimizada por perodo ser el resultado de multiplicar las
siguientes tres variables:
Los recursos disponibles para cada tipo de servicio (sean fsicos o humanos),
El nmero de unidades de produccin ptima por recurso (fsico o humano) y por hora,
Y el nmero de horas de uso por perodo de cada recurso (fsico o humano).
45
Ello nos permitir determinar dos ofertas optimizadas para cada tipo de servicios: aquella
que depende de la disponibilidad de recursos humanos y la que lo hace de los recursos
fsicos. La capacidad ptima final de oferta de cada tipo de servicios, para cada
establecimiento o unidad productiva que se analiza, ser la menor entre estas dos.
Paso 3.3.4:
Sobre la base de la informacin anterior, se sumarn las ofertas optimizadas de cada uno
de los tipos de servicios, en todos los establecimientos o unidades productivas analizados, a
fin de determinar as la oferta optimizada total por tipo de servicio. Es necesario realizar
estas sumas considerando las zonas geogrficas del proyecto y los grupos sociales, si fuera
posible. Esto es importante porque se podr identificar, posteriormente, en qu casos o
zonas la oferta optimizada es capaz de cubrir la demanda existente y en qu casos no.
Finalmente, es importante considerar que, dependiendo del conjunto de establecimientos o
unidades productivas considerados, la oferta optimizada total podra ser mayor que la suma
de la oferta de cada uno de ellos, si es que su trabajo conjunto involucra beneficios
adicionales que no es posible identificar si no se hace un anlisis global (por ejemplo, en el
caso de las micro redes de salud y/o de educacin). De ser esta la situacin, se deber
ajustar la suma anterior para incorporar los beneficios adicionales que se lograrn a travs
de un trabajo conjunto. Sin embargo, vale la pena recordar que, como mnimo, la oferta
optimizada total ser la suma antes propuesta.
En cuanto al ejemplo que se viene desarrollando, la oferta estara constituida por la
capacidad de riego existente. Considerando que el actual canal se encuentra muy deteriorado
y no est siendo utilizado, se puede decir que la oferta existente es nula.
TAREA 3.4: Balance oferta - demanda
En esta seccin se debe determinar:
46
Paso 3.4.1:
El dficit de servicios ofrecidos, que puede ser estimado como la diferencia entre la
cantidad demandada sin proyecto y la cantidad optimizada ofrecida en la situacin sin
proyecto.
Finalmente, vale la pena mencionar que se deber determinar esta demanda potencial para
cada zona geogrfica y grupo social (si la informacin disponible lo permite).
En cuanto al ejemplo que se viene desarrollando, la demanda potencial de agua es igual a la
demanda de agua en la situacin con proyecto (ver paso 3.2.6), dado que hemos supuesto
que la oferta actual es cero.
Paso 3.4.2:
Idealmente, el proyecto debera tener como meta global cubrir su demanda potencial; sin
embargo, esto no necesariamente se va a poder llevar a cabo por diversos tipos de
limitaciones (desde presupuestales hasta de capacidades fsicas y aspectos institucionales).
En estos casos, es usual que el establecimiento o unidad productiva considere como meta
global atender un cierto porcentaje de dicha demanda potencial, la cual ser alcanzada
cuando el proyecto llegue a su etapa de consolidacin. Se pueden plantear tambin metas
globales diferentes por zonas geogrficas y grupos sociales (siempre que la informacin
antes trabajada lo permita). Asimismo, es usual que se establezcan metas globales
diferentes para cada proyecto alternativo. Adicionalmente, se deben determinar las metas
parciales, es decir, el porcentaje de avance en los perodos previos a la etapa de
consolidacin.
En el ejemplo que estamos presentando en este mdulo, se supone que el proyecto atender
desde el principio el 100% de la demanda potencial de agua.
Paso 3.4.3:
Con la informacin anterior, se estima el volumen de los servicios que cada proyecto
alternativo ofrecer a partir de su consolidacin, que ser el producto de:
47
Finalmente, se estiman los servicios que cada proyecto alternativo ofrecer en los perodos
previos a la consolidacin. Para ello, se aplica el porcentaje de avance para alcanzar la meta
definida en cada ao previo a la consolidacin, sobre la cantidad de servicios que sern
ofrecidos por el proyecto cuando ste llegue a su consolidacin, como se muestra a
continuacin, para cada tipo de servicios k y perodo t que sea previo a la consolidacin:
Es necesario definir las condiciones que deben cumplirse para que sea posible empezar cada
una de las etapas de los proyectos alternativos que se evalan. Estas son, bsicamente, de
dos tipos:
Paso 3.5.1: Definir las condiciones iniciales necesarias para llevar a cabo cada una
las etapas de los proyectos alternativos y armar la secuencia de etapas
de
Condiciones externas, que son aqullas que no dependen del proyecto en s. Por
ejemplo, para llevar a cabo campaas de difusin en una localidad, es necesario que
la misma cuente con algn tipo de medio de comunicacin masivo, como una emisora
radial. Algunas de estas condiciones pueden tener que ver, tambin, con
caractersticas especficas de la poblacin objetivo; por ejemplo, para realizar
procesos de capacitacin con materiales escritos se requerir contar con un pblico
objetivo que al menos sepa leer.
Condiciones internas, que son, en general, otras etapas del mismo proyecto
alternativo. Teniendo en cuenta stas ser posible establecer cules de las etapas
son secuenciales y cules son independientes entre s (es decir, si se pueden llevar a
cabo simultneamente).
Es importante anotar, adems, que una de las condiciones internas que toda unidad
ejecutora debe cumplir antes de iniciar un proyecto es asegurar su capacidad fsica, operativa
y presupuestal para implementarlo; estas capacidades se convierten as en condiciones
internas que haran posible pasar de una fase a otra, o de una etapa a otra.
48
Finalmente, sobre la base de la informacin anterior, ser posible armar la secuencia de
etapas de cada proyecto alternativo.
En el caso del ejemplo desarrollado, una condicin externa identificada para iniciar la
segunda etapa de la fase de inversin, correspondiente a la organizacin y capacitacin de la
junta de usuarios, es haber conformado la junta de usuarios. Esta ltima, adems, debera
estar dispuesta a recibir la capacitacin.
Paso 3.5.2: Identificar las actividades asociadas con cada proyecto alternativo y
definir su duracin de acuerdo con la poblacin objetivo
Es importante hacer una lista de las actividades necesarias para la realizacin de cada una
de las etapas de los proyectos alternativos. Para ello, debern responderse las siguientes
preguntas:
Cules son las actividades necesarias para cumplir cada una de estas etapas y cul
es su duracin aproximada (considerando las unidades de tiempo ya definidas?
En el ejemplo, se han identificado las siguientes actividades para cada proyecto alternativo,
en cada una de sus etapas y fases. Ellas son presentadas de acuerdo con el orden en que
deben ser implementadas, acompaadas de sus respectivas duraciones.
49
Cuadro 3.10
Cuadro 3.11
50
Sobre la base de la lista de actividades, se precisan los requerimientos necesarios. En cada
caso, adems de la descripcin del requerimiento, se deber definir:
El nmero de unidades necesarias, vinculadas con los servicios que sern ofrecidos;
y,
El nmero de perodos en los que se necesitan las unidades (cuando sea aplicable);
este es el caso de pagos peridicos tales como los sueldos y salarios.
Las inversiones en activos intangibles, que incluyen todos aquellos gastos que no son
fsicos, tales como las licencias, permisos, registros y otros necesarios para iniciar
la implementacin y/o la operacin del proyecto; los gastos en la seleccin de
personal, as como su capacitacin y entrenamiento, si fuera necesario; los gastos de
organizacin y coordinacin para la realizacin de la inversin; los gastos de
implementacin de los sistemas de informacin necesarios; entre los principales.
Con respecto a los requerimientos vinculados con la produccin de los servicios del proyecto,
asociados con la operacin del mismo, stos pueden ser variables o fijos, es decir, pueden o
no depender, respectivamente, del nmero de unidades del servicio que se producir a lo
largo del horizonte de ejecucin del proyecto.
Finalmente, cabe resaltar que ser muy til clasificar esta lista de requerimientos en tres
grandes grupos: insumos nacionales, insumos importados y personal o mano de obra
requerido. Esta clasificacin ser de especial importancia en el mdulo de evaluacin.
En el ejemplo, se deber elaborar una lista de requerimientos para cada una de las
actividades identificadas; posteriormente, estas listas debern integrarse en una sola. A
continuacin se muestra, a manera de ejemplo, la lista de requerimientos de la cuarta
actividad del segundo proyecto alternativo: la elevacin del muro de contencin, parte 2. Se
deber elaborar una lista similar para cada una de las actividades antes identificadas.
Cuadro 3.14
51
Paso 3.6.2: Precisar los costos unitarios y por perodo, a precios de mercado, de cada
requerimiento
Sobre la base de la lista anterior se deben buscar los costos unitarios de los requerimientos
mencionados, valorados a precios de mercado (incluyendo los impuestos).
Adicionalmente, es importante recordar que estos costos estarn asociados con los
requerimientos del proyecto: cualquier adquisicin adicional que ste requiera frente a la
situacin sin proyecto. Por ello, se dice que lo que se debe tomar en cuenta son los costos
incrementales, es decir, la diferencia entre los correspondientes a la situacin con y sin
proyecto.
A continuacin se presentan los costos unitarios vinculados con la lista de requerimientos
presentada, a manera de ejemplo, en el paso anterior. Se debern identificar los costos
unitarios y por perodo, para cada una de las listas de requerimientos de las actividades
identificadas.
52
Cuadro 3.15
Paso 3.6.3:
Sobre la base de la informacin anterior ser posible estimar los costos totales, a precios de
mercado, de cada proyecto alternativo.
En los dos siguientes cuadros se presentan los costos totales a precios de mercado para los
proyectos alternativos planteados en el ejemplo de este mdulo. Ntese que, con fines
didcticos, los cuadros han sido agregados por actividades, considerando adems tres
grandes rubros en cada una de ellas: insumos y materiales de origen nacional, insumos y
materiales de origen importado y remuneraciones.
Cuadro 3.16
53
54
Cuadro 3.17
55
TAREA 3.7: Flujo de costos a precios de mercado
En esta seccin se deber construir el flujo de costos a precios de mercado de cada proyecto
alternativo. La elaboracin de este flujo es importante porque servir de base para elaborar,
en el siguiente mdulo, el flujo de costos a precios sociales.
El flujo de costos a precios de mercado organiza las salidas de dinero efectuadas por la
institucin ejecutora, considerando el momento en que stas efectivamente se realizan. Para
ello se basa en la estimacin de costos de la tarea anterior, as como en la organizacin de
las actividades realizada en la Tarea 3.5.
Cabe mencionar, adems, que la construccin de este flujo debe respetar las unidades de
tiempo definidas previamente para cada fase (ver Tarea 3.1)
Paso 3.7.1:
Activos intangibles, que incluye todos los estudios vinculados con la fase de
preinversin e inversin, licencias, marcas registradas y otros gastos preoperativos
(como los talleres de capacitacin, las actividades de promocin, entre otras). Estos
gastos de inversin se encuentran sujetos a amortizacin.
Existen diversos mtodos para estimar los cambios necesarios en el capital de trabajo,
siendo el ms apropiado para la evaluacin de proyectos sociales el del perodo de desfase.
El mtodo del perodo de desfase, estima el capital de trabajo como el cociente que
relaciona los gastos operativos por perodo (sin considerar gastos generales y por
imprevistos) y el coeficiente de rotacin de dichos gastos. El coeficiente de rotacin indica,
en promedio, cuntas veces por perodo se realizan desembolsos operativos (mensualmente,
semestralmente, etc. si el perodo de anlisis es de un ao). Por tanto, dicho cociente
resulta ser el monto que ser necesario desembolsar cada vez (mensualmente,
semestralmente, etc, si estamos trabajando anualmente), a lo largo del perodo. Finalmente,
el cambio en el capital de trabajo ser la variacin del capital de trabajo de un perodo a otro.
Adicionalmente, ser necesario estimar los valores de recuperacin de la inversin realizada,
que se harn efectivos al finalizar el horizonte de evaluacin. Para ello, es importante
considerar los siguientes criterios:
IDECAP |Gestin de proyectos de Inversin publica
56
El valor de recuperacin de los activos que puedan ser vendidos y/o reutilizados en
una actividad diferente de la vinculada con el proyecto ser estimado considerando su
vida til y aplicando el mtodo de depreciacin lineal. Debe tenerse en cuenta, sin
embargo, que siempre que se utilice una vida til que involucre un horizonte de
evaluacin mayor a los 10 aos que fija la norma, es necesario sustentarlo
adecuadamente.
En el ejemplo que se presenta en este mdulo, se consider que los activos no tendran
valores de rescate, puesto que no podran ser vendidos ni reutilizados en alguna otra
actividad econmica al finalizar el horizonte de evaluacin.
Con respecto a los activos intangibles y gastos preoperativos (que incluyen los
correspondientes a la fase de preinversin), es importante destacar que no se suele
considerar la existencia de valor de rescate, puesto que stos se amortizan uniformemente a
lo largo de la operacin del proyecto (a menos que tengan una vida til definida menor, como
sera el caso de pagos por adelantado). As, la amortizacin de estos activos intangibles y
gastos preoperativos se calcula dividiendo dichos costos entre la duracin de la fase de post
inversin.
En el caso del cambio en el capital de trabajo, el valor de rescate ser la recuperacin total
del fondo, es decir, la suma aritmtica de las inversiones por este concepto realizadas a lo
largo del horizonte de ejecucin del proyecto.
Finalmente, se construye el flujo de costos de preinversin, inversin y valores de
recuperacin considerando los elementos anteriores.
A continuacin se muestran estos flujos para el ejemplo que se desarrolla en este mdulo. A
fin de que la presentacin sea ms sencilla, slo se considera la informacin agregada en
actividades.
57
Cuadro 3.18
Cuadro 3.19
Paso 3.7.2:
58
Pagos de personal, siempre que stos sean pagados por unidad entregada;
usualmente, sin embargo, los pagos de personal son fijos.
Pagos de personal (mano de obra calificada y no calificada), que incluyen los montos
pagados a los trabajadores encargados de la operacin y el mantenimiento de la
inversin.
Los flujos operativos del ejemplo que se viene desarrollando se muestran a continuacin.
Cuadro 3.20
Cuadro 3.21
Paso 3.7.3:
Finalmente, se construye el flujo de costos a precios de mercado sumando los dos flujos
anteriores.
Los flujos de costos a precios de mercado del ejemplo se observan a continuacin.
Cuadro 3.22
59
Cuadro 3.23
60
MDULO 4: EVALUACIN
En este cuarto mdulo se evaluarn los proyectos alternativos antes identificados y
formulados, y se seleccionar el mejor desde el punto de vista social, utilizando la
informacin procesada en el mdulo de formulacin. Con este fin, se desarrollarn dos
metodologas alternativas: costo efectividad y costo beneficio.
Los tres resultados principales que se obtendrn en este mdulo son: la evaluacin
econmica a precios de mercado de los proyectos alternativos, la evaluacin social de los
mismos, y el marco lgico del proyecto finalmente seleccionado.
TAREA 4.1: Evaluacin econmica a precios de mercado
La evaluacin econmica a precios de mercado permite determinar cul es el beneficio o
costo financiero para la institucin ejecutora de llevar a cabo cada proyecto alternativo, en
moneda de hoy y a precios de mercado. Con este fin, se deber construir el flujo de costos y
beneficios a precios de mercado de cada proyecto alternativo, que incluye:
61
Cuadro 4.2
Cuadro 4.3
Cuadro 4.4
62
Cuadro 4.5
Cuadro 4.6
Paso 4.1.1:
Los ingresos generados por el proyecto son, en la mayora de los casos, los pagos que
realizan los usuarios de los servicios ofrecidos por cada proyecto alternativo. Por ello,
usualmente, stos dependen del volumen de los servicios entregados y de las tarifas con
impuestos que fueran definidas.
En el ejemplo que se viene desarrollando en este mdulo, los ingresos dependen del nmero
de atenciones realizadas anualmente (ver Cuadro 4.1), adems de las tarifas definidas (ver
63
Cuadro 4.2). A continuacin se presentan los flujos de ingresos generados por el proyecto de
los dos proyectos alternativos planteados.
Cuadro 4.7
Cuadro 4.8
Paso 4.1.2:
64
Cuadro 4.10
Paso 4.1.3:
El Valor Actual Neto a precios de mercado (VANP) es una medida de la rentabilidad del
proyecto de inversin pblica, que permite estimar cul es el beneficio o el costo que
representa cada proyecto alternativo para la institucin ejecutora, financieramente y a precios
de mercado. El VANP se estima sobre la base de los flujos de costos y beneficios a precios
de mercado antes elaborados, utilizando la siguiente ecuacin:
dnde:
VANP: es el valor actual del flujo de costos y beneficios a precios de mercado, o valor actual
neto a precios de mercado
FCPt: es el flujo de costos y beneficios a precios de mercado del perodo t
N
TD: es la tasa de descuento. Dado que en esta tarea se propone hacer una evaluacin
econmica a precios de mercado, esta tasa no necesariamente ser igual que la tasa social
de descuento, TSD27. Sin embargo, dada la dificultad para calcular la primera, se sugiere
utilizar esta ltima tasa para descontar los flujos a precios de mercado.
Al estimar el VANP es muy importante considerar que la TD debe ser expresada en la misma
unidad de tiempo que el de los flujos que se estn actualizando. As, para trabajar con flujos
anuales se debe utilizar una TD anual, para trabajar con flujos mensuales se debe utilizar una
TD mensual, y as sucesivamente28.
Finalmente, si el VANP es positivo, la rentabilidad a precios de mercado de la institucin
ejecutora del proyecto ser positiva.
A continuacin se presentan los VANP de los dos proyectos alternativos planteados. En este
caso se ha utilizado como TD la TSD29:
65
TAREA 4.2: Estimacin de los costos sociales
Para poder evaluar socialmente los proyectos alternativos formulados hasta el momento, en
esta tarea se convertirn los flujos de costos y beneficios a precios de mercado, en flujos de
costos netos valorizados a precios sociales, utilizando para ello los factores de correccin
respectivos.
Paso 4.2.1: Los factores de correccin
La valoracin de mercado de los costos no es igual a la social debido a una serie de
elementos que se pueden clasificar en dos grandes grupos:
(i)
(ii)
66
En este caso se sugiere considerar que, generalmente, el uso de insumos importados por
parte del proyecto incrementa la importacin total de bienes en la economa y, por tanto, la
recaudacin por aranceles. As pues, en ausencia de distorsiones adicionales, el factor de
correccin debera eliminar los efectos de los aranceles y otros impuestos indirectos
aplicables, ya que su recaudacin, aunque implica un costo para la institucin, representa
tambin un beneficio para el Estado.
Hay que considerar, adems, que la valoracin de mercado, sin impuestos, de los bienes de
origen importado depende tambin de la valoracin de mercado de la divisa que,
generalmente, es diferente de su valoracin social. Por ello, usualmente, el factor de
correccin que se utilizar para los bienes importados ser el cociente que relaciona el factor
de correccin de la divisa y la correccin por aranceles (uno ms la tasa de aranceles), como
se muestra a continuacin.
Sin embargo, en el caso del trabajo, s suele haber una diferencia entre las valoraciones de
mercado sin impuestos y las sociales. Por ello, generalmente, el factor de correccin que se
utilizar para la mano de obra deber incluir el factor de correccin del trabajo (que expresa
dicha diferencia entre valoraciones). As pues, en este caso, si la mano de obra implica
nueva contratacin, el factor de correccin ser:
En el ejemplo que estamos trabajando en este mdulo, se presentan una serie de supuestos
respecto de los factores de correccin que se van a utilizar:
67
Se ha considerado un factor de correccin del valor de recuperacin de los bienes de
origen nacional (FCVRBN) de 1.0000. Esto es as porque estos bienes incrementan la
disponibilidad de mercado. Cabe recordar que, en nuestro ejemplo, los bienes
liquidados no pagan IGV, pero que aunque lo pagaran el FC seguira siendo 1.0000,
puesto que el Estado se beneficiara con esa nueva recaudacin.
Paso 4.2.2:
68
TSD:
69
EXAMEN DEL MODULO