Tributos Imobil

Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM
Laboratrio de Administrao Municipal LAM
TRIBUTOS IMOBILIRIOS: CARGA TRIBUTRIA
ABRIL / 2008
TRIBUTOS IMOBILIRIOS: CARGA TRIBUTRIA
Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM

Largo IBAM no 1 Humait 22271-070 Rio de Janeiro RJ
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permitida a reproduo total ou parcial desta publicao,

desde que citada a fonte
Trabalho elaborado por:

Jos Rildo de Medeiros Guedes
Consultor na rea de Gesto Tributria Municipal
Autor do livro Poltica e Gesto Tributria Municipal Eficiente,
integrante da Srie: O que os gestores municipais devem saber, gerida
e editada pelo IBAM em 2007, de onde foram extrados alguns conceitos e
dados utilizados neste trabalho.
O Laboratrio de Administrao Municipal - LAM a unidade do IBAM que

tem como misso oferecer aos Governos locais instrumentos da gesto pblica
mediante assistncia tcnica distncia. Entre os trabalhos oferecidos pelo
LAM, destacam-se modelos de atos normativos e demais documentos que
apoiem as Administraes Municipais a viabilizar a organizao e o
funcionamento dos seus servios.
Criado em 1958, o LAM, ncleo responsvel pela produo de idias e
solues aos anseios das comunidades locais, ao longo de sua existncia, vem
utilizando diferentes metodologias de trabalho, sempre em sintonia com as
transformaes jurdico-institucionais enfrentadas pelo pas.
Resumo
Este trabalho pretende expor algumas consideraes sobre a
instituio e o nus dos chamados tributos 1 imobilirios: IPTU, taxas de
servios pblicos (TSP) 2 e contribuies de melhoria (CM) e de iluminao
pblica (CIP), pelo simples fato de que, cobrados no mesmo documento de
arrecadao, ou no, so exigidos da mesma pessoa. Tambm so analisados
o peso da respectiva carga tributria e sua influncia no potencial tributvel do
Municpio. Os assuntos so tratados nos seguintes tpicos:
Instituio e nus dos tributos imobilirios
TInfluncia Legal
T
Influncia operacional
Apurao dos valores venais
Arrecadao do crdito tributrio
Potencial tributvel do Municpio

Conformao institucional
Composio da receita municipal
Estimativa do potencial tributvel
Ao Legislativa
Ao Administrativa
Aperfeioamento do processo de apurao dos

valores venais
Gesto do crdito tributrio
Concluso
Referncias bibliogrficas
Notas
No final, so apresentadas algumas sugestes para aprimorar o
sistema tributrio municipal, ante sua importncia para o desenvolvimento
institucional do Municpio.
Instituio e nus dos tributos imobilirios

Os tributos imobilirios decorrem da lei que os institui, observados os
cnones estabelecidos na Constituio Federal (CF), no Cdigo Tributrio
Nacional (CTN) 3 , na Lei Orgnica do Municpio (LOM), na doutrina e nos
costumes locais. Oneram, anualmente, praticamente todos os habitantes do
Municpio que sejam proprietrios, titulares do domnio til ou possuidores de
imveis localizados na zona urbana ou de expanso urbana,
independentemente de renda, natureza da pessoa (fsica ou jurdica) e da
atividade econmica exercida. Isto , o contribuinte do IPTU o mesmo da
TSP e da CIP, ainda que elas sejam cobradas em separado.
O valor do IPTU calculado mediante a aplicao das alquotas
estabelecidas no Cdigo Tributrio Municipal (CTM) sobre os valores venais
dos respectivos imveis. As mais usuais se incluem nos seguintes limites:
Imveis edificados: de 0,5 a 1,0%;
Imveis no-edificados: de 1,0 a 3,0%.
Em alguns Municpios, as alquotas so diferenciveis, tambm, em
funo de outros fatores, tais como setorizao (setor fiscal 1, 2 etc.), se o
terreno est murado, ou se existe calada, ou no.
J os valores da TSP e da CIP so fixados aleatoriamente e expressos
em tabelas anexas ao CTM. Quando muito, rateia-se o custo dos servios
respectivos (coleta de lixo, p.e.) em funo de alguns parmetros, a exemplo
da rea edificada de cada imvel ou o consumo de energia eltrica, conforme o
caso. A variao entre seus valores mnima e sem nenhuma vinculao com
a do valor venal do bem imvel.
A carga tributria resultante do IPTU, calculada com a aplicao de
alquotas fixas, , em princpio, proporcional 4 . Quando os valores da TSP e da
CIP lhe so adicionados, essa carga assume carter regressivo porque seus
montantes tm participao cada vez menos significativa nos respectivos
valores venais, medida que eles crescem. Por isso, constituem fatores de
regressividade. o que se observa na maioria dos CTMs.
Para ilustrar a avaliao da carga tributria dos tributos imobilirios
(IPTU + TSP), partimos de um estudo de caso envolvendo alguns dados e
prticas tributrias de determinado Municpio, de mdio porte, com 280.000
habitantes, localizado na regio sudeste do Pas. O estudo foi realizado com
base no rol de lanamento do IPTU e da TSP, referente ao exerccio de 2006,
emitido pela empresa responsvel pelo processamento eletrnico de dados da
Fazenda Municipal, do qual, foram selecionados exclusivamente os imveis
residenciais.
O trabalho teve incio com a distribuio dos imveis em quinze faixas

estabelecidas em funo de seus valores venais. Cada uma delas explicita a
quantidade de lanamentos, os valores lanados de cada espcie tributria e
do total e as respectivas participaes percentuais. O agrupamento possibilitou
a individualizao do nus tributrio mdio, por faixa, mediante a diviso dos
valores lanados do IPTU, da TSP e da respectiva soma, pelo nmero de
lanamentos. Em seqncia, foi calculada a relao percentual entre o nus e
o valor venal mdio, ou seja, foi definida a alquota efetiva representativa da
carga tributria incidente sobre o imvel de valor mdio de cada faixa. Todos
esses elementos esto explicitados no quadro seguinte, juntamente com o
nmero total de lanamentos e o produto financeiro da receita esperada.
Quadro I Carga tributria mdia
Fonte: dados originais: Rol de lanamento. Carga tributria mdia: clculo prprio.
A leitura ressalta, em primeiro plano, a estratificao genrica do

patrimnio imobilirio bastante condensada nas faixas de nmeros 3 a 8, cujas
freqncias respondem por cerca de 91% do total, e o nfimo valor venal
mdio, inferior a R$ 25.000, indcio claro de subavaliao do patrimnio

imobilirio. Em segundo, a distoro da carga tributria, bastante influenciada
pelo peso da TSP, proporcionalmente bem superior nos imveis de menor valor
econmico, situao que vai se invertendo medida que se atinge as faixas de
valores maiores. Basta notar que os valores lanados da TSP superaram os do
IPTU em cada uma das seis primeiras faixas, ao contrrio do que ocorre nas
demais. Note-se que a maior alquota efetiva correspondente TSP (1,24%)
est na primeira faixa, enquanto a menor (0,12%), se situa na ltima. O fato
sugere que, no Municpio em tela, os valores da TSP no mantm nenhuma
vinculao com o valor venal do imvel e que, portanto, eles constituem fatores
de regressividade da carga tributria, conforme pode ser visualizado no grfico
seguinte.
Grfico I Distribuio da carga tributria
1,60
Alquotas Efetivas
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
1
10
11
12
13
14
15
Faixa de V alor e s
Alquota Efetiva % IPTU
Alquota Efetiva % TAXA
Alquota Efetiva % TOTAL
A carga tributria do exemplo altamente regressiva at a quarta faixa

de valores, dada a forte influncia da TSP na sua composio; levemente
progressiva at a stima; proporcional at a dcima primeira e volta a ser
regressiva nas quatro ltimas. Por ser cobrada juntamente com a fatura de
consumo de energia eltrica emitida pela concessionria, sem que o Fisco do
Municpio em questo tenha acesso ao respectivo banco de dados, no foi
possvel incorporar os valores da CIP 5 ao referido lanamento. Essa prtica
impediu a avaliao do nvel e da distribuio da carga tributria total, embora,
a priori, seus valores, a exemplo dos da TSP, devero agravar o nvel de
regressividade demonstrado acima.
Influncia Legal
As curvas representativas das alquotas efetivas relativas ao IPTU so
suavemente crescentes, enquanto so decrescentes as correspondentes
TSP. O pressuposto de que a fixao das alquotas nominais do IPTU e dos
valores das taxas (definidos no CTM) no foi precedida de anlises dos efeitos
da incidncia dos tributos imobilirios no desembolso total dos contribuintes,
nem nos cofres municipais. A observao emprica do autor tem constatado
que esse status quo no destoa muito do observado em Municpios de variados
portes, distribudos pelas nossas regies distintas geogrficas.
A observao coincide com o constatado no estudo efetivado por

Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jr., Tcnico do IPEA 6 , onde ele destaca o
grau de regressividade do IPTU, com base em pesquisa na POF (Pesquisa de
Oramentos Familiares/IBGE) 2002-2003. Nela relaciona o pagamento desse
tributo com o gasto mdio familiar mensal, por faixa de renda mdia mensal, de
cerca de 8.787 unidades de consumo da POF, que tinham computado gasto
com o IPTU. Os dados esto reproduzidos no quadro II.
Quadro II - Participao do pagamento do IPTU na renda familiar mensal
por grande regio e faixa de renda 2002-2003 (valor mediano em %)
Fonte:POF/IBGE (2002-2003), microdados. Obs.: Salrio mnimo vigente de maio de 2002 a

abril de 2003 no valor nominal de R$ 200,00.
Embora no se tenha informado se no valor pago de IPTU estava

includa, ou no, parcela de TSU, se sobressai o alto ndice de regressividade.
O destaque fica com a disparidade observada na regio sudeste entre os
2,37% suportados pelos contribuintes de menor renda e os 0,54%
desembolsados pelos de maior renda, ou seja, o equivalente a 4,4 vezes a
distncia entre ambos. Dito de outra forma, a maior carga representa somente
0,23% da menor. Os quantitativos correspondentes ao Brasil como um todo
retratam uma realidade que requer, no mnimo, estudos e debates para avaliar,
com maior nvel de detalhes, sua performance no cenrio tributrio municipal.
Influncia operacional
Aps institudos por lei, cabe administrao tributria efetivar a
constituio dos crditos tributrios 7 correspondentes aos tributos imobilirios.
Ela se d atravs do lanamento direto ou de ofcio. Ao Fisco, portanto,
compete coletar e manter as informaes atualizadas relativas s
caractersticas fsicas e jurdicas de cada imvel e, com base nelas, calcular a
matria tributvel (valor venal do imvel), notificar os contribuintes 8 e envidar
esforos para evitar ou, no mnimo, atenuar a inadimplncia.
Apurao dos valores venais
Os valores venais que servem de base de clculo do IPTU so
definidos, como o faz a grande maioria dos Municpios brasileiros, na Planta
Genrica de Valores. A PGV contempla, de modo geral, os valores-base do m

do terreno e do m da edificao. Para os terrenos, os respectivos valores so
estabelecidos em funo de fatores extrnsecos, tais como localizao,
conformao geogrfica (aclive, declive etc.), servios e equipamentos pblicos
disponveis, vizinhanas etc. Aqui se busca captar a valorizao potencial do
bem imvel como um todo. No caso das edificaes, em funo de fatores
intrnsecos mediante a ponderao dos distintos atributos que sintetizam seus
diversos padres (popular, mdio, luxo etc.), com o objetivo de obter o custo
de reproduo das benfeitorias. O valor venal do imvel 9 , quando edificado,
resulta da soma desses dois valores 10 . O processo, em tese, est apoiado na
realidade local retratada no mercado imobilirio: Idnticas edificaes tm o
mesmo custo de reproduo em qualquer regio da zona urbana, enquanto o
valor final do bem depende de sua localizao e dos demais fatores
extrnsecos.
No obstante, tem-se evidenciado grande divergncia entre os valores
venais e os de mercado. A distncia entre eles vai se alargando medida que
aumenta o tamanho econmico dos imveis, dada a nfima consistncia tcnica
no escalonamento do valor da terra nua e na classificao das edificaes com
base na errtica ponderao diferenciada de partes da sua estrutura (paredes,
pisos, acabamentos, estado de conservao etc.) 11 . Essas deficincias geram
duas graves incongruncias finais: a fixao de um piso e de um teto para os
valores venais atribudos aos ms dos terrenos e das edificaes e, por
conseguinte, aos imveis.
A ocorrncia da primeira (piso) resulta na apurao de um valor venal,
quando no maior, bem parelho com o valor de mercado. No geral, abarca
patrimnios imobilirios de pequeno porte econmico, no raro um exguo teto
localizado na periferia. Reflete-se na maior participao do valor do terreno no
valor total do imvel. Na segunda (teto), a ocorrncia se d porque os valores
do m fixados nas tabelas atingem seu limite superior quando referenciado s
benfeitorias enquadradas no padro luxo, timo etc., o que fora a aplicao
desse valor naquelas dotadas de caractersticas especiais e mais valorizativas.
A freqncia da subavaliao se adensa medida que o valor de mercado da
edificao se torna bem mais representativo no valor total do imvel.
Os servidores que atuam no setor, em sua maior parte, tm
conscincia da existncia dessa assimetria, mais visvel nos imveis
unifamiliares (casas), embora ela esteja presente nos multifamiliares
(apartamentos) 12 . O autor, no desenvolvimento do referido estudo de caso,
guiado por tcnicos do rgo tributrio responsveis pelo lanamento e
conhecedores do mercado imobilirio local, participou de levantamento informal
envolvendo imveis distribudos por praticamente toda a malha urbana com o
intuito de identific-la.
Depois de relacionados, os servidores estimaram os valores de
mercados para cada imvel. A seguir, extraram, dos registros cadastrais, os
valores venais dos terrenos e das edificaes utilizados no clculo do imposto.
O conjunto foi disposto em ordem crescente dos valores de mercado. Aps,

foram calculados os percentuais entre os dois valores e entre os valores
venais dos terrenos e os respectivos valores venais dos imveis. Os resultados
esto explicitados no quadro abaixo:
Quadro III Comparao entre valores venais e de mercado
A "amostra" no expressiva em termos estatsticos nem,

evidentemente, permite, a priori, estabelecer parmetros capazes de referendar
as diferenas entre os dois valores. No geral, se constata que medida que os
valores de mercado aumentam, mais cresce a distncia entre eles. Em sentido
contrrio, diminui a representatividade do valor do terreno no valor venal do
imvel. Embora seja prematuro identificar a lei que comanda o fenmeno, no
deve ser descartada a m formao dos valores venais, como varivel
determinante. O grfico seguinte possibilita a visualizao das respectivas
curvas e a inferncia de seus efeitos.
Grfico II Confronto entre os valores venais e de mercado

1.000.000
900.000
Valores (R$)
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
1
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28
Terreno Vvenal
Imvel Vvenal
Imvel Vmerc
Se a hiptese evidenciada for verdadeira, isto , caso ela possa ser

estendida a todo o patrimnio imobilirio, constata-se que parte significativa
dos lanamentos, especialmente os referentes aos imveis de maior potencial
econmico do Municpio, teve por base de clculo apenas parcela e no a
totalidade do valor venal. A discrepncia, alm de concorrer para incrementar
o nvel de regressividade da carga tributria, constitui falta grave da
administrao tributria.
Adicione-se a essa discrepncia a concepo, ainda vigente na
doutrina e na jurisprudncia, sobretudo na primeira instncia do Poder
Judicirio Estadual, segundo a qual a definio dos valores venais deve ser
objeto de lei municipal especfica. A concepo gera, na maioria das vezes,
duas conseqncias: ou se remete o correspondente projeto de lei Cmara
Municipal, ou se efetua, via decreto editado pelo Poder Executivo, a correo
monetria dos valores estabelecidos no ano anterior, nos termos do 2 do art.
97 do CTN 13 . O autor tem constatado que essa segunda hiptese
amplamente predominante, transformando-se, na prtica, em mais um
instrumento de desbalanceamento dos valores venais.
Um exemplo corriqueiro esclarece a assertiva: se determinada rua da
cidade for pavimentada (fator extrnseco de valorizao), ao longo de
determinado exerccio, os valores dos respectivos lotes, edificados ou no, at
ento equivalentes aos da rua vizinha, que permanece sem pavimentao,
sero acrescidos da mais valia decorrente da concluso da obra. Se, no
lanamento do IPTU do exerccio seguinte, os respectivos valores venais
fixados no exerccio anterior forem corrigidos exclusivamente com base no
ndice de inflao do perodo, o IPTU dos contribuintes da via pavimentada
ficar menor do que o dos contribuintes da via no pavimentada.
Substancialmente, contraria o princpio da isonomia consagrado no inciso II,
art. 150, da CF, ao conferir tratamento igual entre contribuintes que se
encontram em situaes distintas.
10
Se o Prefeito do hipottico Municpio estiver convicto de que, em prol

da isonomia, deve editar decreto de aprovao dos valores venais com a
incorporao da valorizao decorrente da pavimentao, h fortes evidncias,
caso seja motivo de contestao judicial, de que a deciso, infelizmente, o
reconhea como ilegtimo. Porm, se nova planta de valores aprovada por lei,
no exerccio anterior, para ser aplicada no seguinte, mantiver os mesmos
valores originais, o procedimento estar, certamente, imune a quaisquer
constataes.
Isto porque, no primeiro caso, decises desse teor se apiam na
premissa de que tais alteraes dos valores implicam em modificao da base
de clculo do imposto, tornando-o mais oneroso, em desacordo com o 1 do
art. 97 do CTN 14 . J no segundo, quem se aventurar a declarar que a
manuteno, por lei, dos idnticos valores, constitui descumprimento desse
dispositivo? Ademais, no faltaro os que, menos desavisados, ou no,
argumentaro que a lei local detentora dessa faculdade.
Ora, se a interpretao no se ativer ao cerne do princpio
constitucional que veda a exigncia ou aumento de tributo sem lei que o
estabelea (CF, 150, I), data vnia, se amesquinha. De fato, reconhecer que a
incorporao de qualquer parcela excedente a que decorra da variao do
poder aquisitivo da moeda (inflao), quando ela de fato existe, na atualizao
do valor monetrio da base de clculo, fere legtimos direitos dos contribuintes
apoiado 2 do mesmo art. 97, estar-se- invertendo o plo prejudicado. No
caso, a sociedade detentora dos direitos educao, sade, assistncia
social etc., garantidos pela CF.
Em s conscincia, no se deve olvidar que a correo monetria nada
mais do que um simples instrumento de manuteno do poder aquisitivo da
moeda e que, consequentemente, o valor corrigido apenas mantm a
equivalncia patrimonial do bem, em datas distintas. Poder-se-, em prol da
razoabilidade, admitir que, caso no perodo, no tenha ocorrido qualquer fator
intrnseco ou extrnseco capaz de impactar o valor anterior, a simples correo
monetria poder ser considerada uma atualizao.
Em sentido inverso, ao no se efetivar a atualizao estar-se-
descumprindo no o 1 do art. 97 mas, diretamente, o mencionado art. 33 do
CTN 15 e, indiretamente, o art. 146 da prpria CF porque a lei ordinria
municipal, assim como a federal ou a estadual, no tem poderes para modificar
o CTN. Da mesma forma, o setor tributrio estaria laborando em equvoco se,
na concluso do trabalho de apurao dos valores venais, no tiver
considerado, por hiptese, eventual fator de desvalorizao do bem imvel.
As normas gerais de ordem tributria, contidas nesses dois pargrafos
do art. 97 do CTN, s se justificam se se inferir que seu objetivo impedir
eventuais descaminhos do Poder Executivo. Um exemplo seria,
equivocadamente, admitir qualquer outro procedimento fiscal cujo resultado
final no vislumbre apurar o valor venal do imvel em consonncia com sua
potencialidade econmica, para adequ-lo realidade sobejamente
11
reconhecida pela cincia econmica: os valores de todos os bens econmicos

esto sujeitos, ao longo do tempo, a constantes modificaes, que se refletem
nos seus valores de mercado 16 . E como assim tem ocorrido desde os
primrdios da civilizao, da mesma forma, continuar a ocorrer enquanto a
propriedade privada estiver assegurada.
Ao fim, h que se louvar a interpretao do 1o do art. 97 do CTN pelo
E. Supremo Tribunal Federal. A Suprema Corte entendeu que, quando no h
propriamente planta de valores estabelecida por decreto, mas procedimentos
que tenham acompanhado rigorosamente a lei municipal que fixou critrios de
clculo do valor venal do imvel, no se h de falar em obrigatoriedade de lei,
no sentido estrito da palavra, facultado ao Poder Executivo, por intermdio de
ato de sua alada, promover a atualizao daquele valor. Esse o teor, por
exemplo, dos julgados referentes aos Recursos Extraordinrios nos 109.301MG e 111.471-MG 17 .
Como se v, no a lei, em sentido formal, que aprova os valores o
instrumento adequado para solucionar o problema, sobretudo quando encampa
prticas generalizadas capazes de produzir anomalias que fazem o IPTU de
uns, indevidamente, ser maior do que o de outros, ferindo o princpio da
eqidade fiscal, contribuindo para a regressividade da carga tributria e
proporcionando menor ingresso de recursos financeiros, em detrimento do
fortalecimento do Municpio, que se apequena frente aos seus compromissos
institucionais.
Arrecadao do Crdito Tributrio
O crdito tributrio decorre da obrigao principal e constitui um
patrimnio pblico de elevado interesse para a populao em geral,
sobretudo para a menos favorecida em termos financeiros 18 . Por exemplo,
quando no incio do exerccio efetuado o lanamento do IPTU, fica latente a
perspectiva potencial de ingresso de todos os valores lanados nos cofres
municipais para ser aplicado, em prol da comunidade, nos projetos ou
atividades eleitos prioritariamente pelos agentes polticos e expressos na lei
oramentria anual. O mesmo ocorre quando efetuado o lanamento dos
demais tributos 19 .
O antecedente Quadro I - Carga Tributria Mdia - explicita que o
lanamento de 2006 do IPTU e da TSU incidente sobre os imveis residenciais
produziu os montantes de R$ 7.925.301 e R$ 6.091.570, totalizando R$
14.016.872. Ao adicionar a esses valores os correspondentes aos imveis no
edificados e edificados no-residenciais, os valores totais lanados em 2006
alcanaram, respectivamente: R$13.641.142, R$ 10.245.001 e R$ 23.886.143.
No mesmo estudo foi constatado que, em 2005, os valores lanados somaram
R$ 12.052.896, R$ 6.618.233, e R$ 18.671.129, enquanto a arrecadao do
IPTU gerou R$ 7,1 milhes, a da TSU R$ 4,9 milhes e a soma R$ 12 milhes.
A perda de R$ 6,7 milhes indica que somente foram arrecadados pouco mais
12
de 64% do valor lanado ou, vista de outro ngulo, cerca de 36% no

ingressaram nos cofres municipais por conta a inadimplncia 20 .
O panorama da arrecadao tributria do Municpio, no qinqnio
2001/05, exposto no quadro seguinte, oferece elementos mais propcios para
subsidiar anlises do conjunto.
Quadro IV - Receita tributria arrecadada
em R$ milhes*
Fonte: Balanos Municipais. *Em valores constantes deflacionados pela variao do IPCA/IBGE fixado para o ltimo
ms de cada ano. **Inclui a Dvida Ativa Tributria e as Multas e os Juros Moratrios e a Contribuio de Custeio da
Iluminao Pblica arrecadada no ltimo trinio e exclui o IRRF.***Inclui o valor da Taxa de Iluminao Pblica nos dois
primeiros exerccios.
A receita tributria de R$ 36,8 milhes, no primeiro exerccio, evoluiu

para os R$ 44,9 milhes arrecadados em 2005, o maior valor da srie,
totalizando R$ 201,6 milhes. Isoladamente, o ISS constituiu a principal fonte
individual da receita tributria, sobretudo pelo incremento obtido no ltimo
binio, resultando na mdia anual de R$ 11,8 milhes, seguido do IPTU, cujo
pice ocorreu em 2001 - R$ 8,5 milhes patamar, a partir do qual inica-se
seu declnio nos exerccios seguintes. A situao se agrava ainda mais se se
considerar a supervenincia de novas edificaes ao patrimnio imobilirio
local no referido qinqnio.
No obstante, a mdia anual da arrecadao dos chamados tributos
imobilirios IPTU mais a TSP e a taxa de iluminao pblica - esta nos dois
primeiros exerccios e como CIP, no ltimo trinio -, se eleva para R$ 19,8
milhes, lhe conferindo o ttulo de principal fonte de receita tributria do
Municpio. Esse aspecto fica mais acentuado se a ele for agregada a receita da
dvida ativa e das penalidades moratrias porque seus maiores devedores so
aqueles cujas obrigaes correspondentes relacionam-se com a propriedade
imobiliria que lhes d origem. Proporcionaram a mdia anual de R$ 5,3
milhes, bem acima da do ITBI (R$ 3,3 milhes), p.e. e, apesar de representar
um reforo do caixa, deveria ter sido arrecadada em anos anteriores.
13
Infelizmente no estavam disponveis informaes suficientes para

quantificar os nveis de inadimplncia presentes na arrecadao do universo
tributrio. Entretanto, os 36% apurados acima, se aplicados sobre os R$ 202
milhes arrecadados no perodo, indicariam uma evaso da ordem de R$ 73
milhes, algo prximo da arrecadao total dos dois exerccios iniciais. A
constatao resulta em flagrante descumprimento do mencionado artigo 11 da
LRF (vide nota 19) e na conseqente reduo de servios que deveriam ter
sido prestados comunidade.
Potencial tributvel do Municpio

Conformao institucional
O primeiro artigo da CF, talvez o mais expressivo, prescreve que a
unio indissolvel dos Municpios, do Distrito Federal e dos Estados forma a
Repblica Federativa do Brasil. Esta, por sua vez, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito. No art. 30, ao listar suas competncias, mescla:
capacidade legislativa no seu territrio, competncia tributria ativa e
obrigaes perante os muncipes. Dentre elas, destacam-se:
legislar sobre assuntos de interesse local;
organizar e prestar os servios pblicos de interesse local;
manter programas de educao pr-escolar e ensino fundamental;
prestar servios de atendimento sade da populao;
promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano.
Para cumprir sua misso institucional, a CF assegurou aos Municpios
os recursos financeiros estabelecidos no regime constitucional anterior: dotoulhes de capacidade para instituir e arrecadar os tributos de sua competncia
(arts. 145 e 156) e o elegeu beneficirio de parcelas originadas da arrecadao
de alguns impostos federais e estaduais (arts. 158/9), o que permite
individualizar suas fontes perenes de recursos:
Tributos municipais;
Transferncias institucionais 21 :
do Estado: parcelas dos impostos sobre a circulao de

mercadorias e prestaes de servios de transporte interestadual
e intermunicipal e de comunicao (ICMS) e sobre a propriedade
de veculos automotores (IPVA);
da Unio, atravs do Fundo de Participao dos Municpios

(FPM), amplamente beneficiado pela CF atual, constitudo de
14
parcela dos impostos

industrializados (IPI).
de
renda
(IR)
sobre
produtos
A confrontao entre os vrios dispositivos da CF que listam as

obrigaes do Municpio perante sua comunidade e os que lhes asseguram
perenes fontes de receita para dot-lo dos recursos humanos, tecnolgicos e
materiais indispensveis ao financiamento dos seus deveres institucionais
molda sua conformao institucional: esfera de governo com expressivo grau,
no seu territrio, de autonomia poltica, legislativa, administrativa, financeira e
patrimonial. Esse arranjo constitucional expressa a dimenso socioeconmica
do Municpio no contexto nacional. No ser, pois, exagero conferir-lhe status
de ente governamental dotado de capacidade institucional para exercer as
funes clssicas do Estado:
Alocativa aplicao dos recursos arrecadados das diversas fontes
visando atender s demandas sociais;
Distributiva possibilitar a eqidade na alocao dos recursos,
com o intuito de minimizar as grandes disparidades sociais;
Estabilizadora embora de cunho macroeconmico, pode
concorrer para atenuar conflitos entre agentes econmicos locais e
entre estes e a populao.
Composio da receita municipal

As fontes de receitas so indispensveis para suprir o permanente
processo de dispndio financeiro do Municpio. Sua explicitao ficar mais
evidente com a visualizao da arrecadao do Municpio referido, no
qinqnio 2001/05.
Quadro V Fontes de receita
em R$ milhes*
Fonte: Balanos Municipais. *Em valores constantes deflacionados pela variao do IPCA/IBGE fixado para o ltimo
ms de cada ano. **Inclui a Dvida Ativa Tributria e as Multas e os Juros Moratrios, a Contribuio de Custeio da
Iluminao Pblica arrecadada no ltimo trinio e o valor da Taxa de Iluminao Pblica nos dois primeiros exerccios e
exclui o IRRF.*** Inclui, dentre outras, as transferncias relativas a outros tributos e ao Fundef e ao SUS.
15
As receitas tributrias, examinadas anteriormente, ocupam a segunda

posio no escalonamento das fontes individuais de receita do Municpio. Nas
transferncias institucionais destacam-se a cota-parte do ICMS, sua principal e
expressiva fonte individual de receita (R$ mdia anual de 67,1 milhes), e o
Fundo de Participao dos Municpios - FPM, que obteve o terceiro lugar na
ordem de importncia (mdia anual de R$ 23,5 milhes). As transferncias do
IPVA garantiram ingresso anual mdio (R$ 12,1 milhes) bem superior,
individualmente, ao do IPTU (mdia anual de R$ 7,8 milhes), fato que deve
exigir anlise circunstanciada, em vista das disparidades entre a quantidade e
o tamanho econmico dos veculos licenciados no Municpio e o dos imveis. O
IRRF (mdia anual de R$ 3,4 milhes) rendeu o equivalente ao ITBI (mdia
anual de R$ 3,3 milhes).
As demais receitas correntes, embora em montantes significativos
(mdia anual de R$ 92,2 milhes), compreendem o somatrio de vrias
parcelas. No conjunto, destacam-se a receita das suas aplicaes financeiras,
as transferncias para o Sistema nico de Sade (SUS), o FUNDEF e outros
programas compartilhados pelas trs esferas de Governo. Como fcil
observar, na sua maioria, compem as chamadas receitas carimbadas. Suas
aplicaes so vinculadas aos respectivos objetivos e, conseqentemente, no
permite sua livre disponibilizao pelo Governo Municipal.
Todos os valores destacados esto representados, sob a forma de
percentuais, no grfico abaixo.
Percentuais
Grfico III - Composio % da receita oramentria

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2001
2002
2003
2004
Participao do ICMS
Cota-Parte do FPM
RECEITA TRIBUTRIA**
Demais Rec.Correntes
2005
Mdia
Cota-Parte do IPVA
Eles confirmam que, em mdia, cerca de 60% da receita oramentria

esto distribudos entre a receita tributria (18%) e s cotas-partes do ICMS, do
FPM, do IPVA e s restantes transferncias institucionais (42%). Os 40%
restantes provem das demais receitas.
Os quantitativos e percentuais destacados acima permitem posicionar
a receita municipal, quanto sua origem, em dois grandes blocos:
16
Receitas perenes:
o Tributrias (RT);
o Transferncias institucionais (TI);
Receitas aleatrias.
O primeiro bloco incorpora as fontes perenes da receita municipal. Seu
ingresso automatizado pelas regras que dispem sobre a instituio e
distribuio das receitas tributrias compartilhadas, sobretudo dos impostos. Se
somente existisse esse bloco, os percentuais acima, no Municpio em tela, se
elevariam, respectivamente, para 30% e 70%. Embora o fluxo das TI no possa
ser interrompido unilateralmente, o quadro se agravar se os montantes das
receitas originadas de impostos estaduais e federais que lhes do origem
forem reduzidos mediante a concesso, p.e., de qualquer forma de renncia
fiscal estabelecida em lei estadual ou federal 22 . A situao se tornar mais
crtica se houver reduo, unilateral, nas receitas aleatrias.
Esta concepo no se altera mesmo que a arrecadao municipal
seja mantida nos nveis atuais, caso em que as correspondentes alocaes se
mantero inalteradas. Isto no suficiente para o gestor do fluxo de caixa do
Tesouro permanecer tranqilo. Ao contrrio, deve manter-se atento porque
inclusive o comportamento da principal fonte pode ocasionar-lhe transtornos,
visto que a magnitude do seu ingresso independe quase que totalmente da
ao do Governo Municipal.
Porm, se a sociedade requerer mais aes do governo municipal,
incrementos estruturais na receita so indispensveis. A nica hiptese
plausvel, caso haja necessidade de aumentar o bolo, somente ser vivel se a
poltica tributria for consentnea com a capacidade contributiva dos seus
habitantes e com o conseqente fortalecimento da gesto tributria.
Sob esse aspecto, imperativo que os agentes polticos tenham plena
conscincia de que a tributao muito mais do que um fim em si mesmo:
constitui importante instrumento para o desenvolvimento institucional do
Municpio, na medida em que as polticas eleitas por eles gerem aes
capazes de minimizar sua dependncia financeira e propiciar mais quantidade
e qualidade na prestao dos servios pblicos de sua alada. Dentre elas, a
que resulta no aumento da receita tributria, nica fonte de recursos financeiros
subordinada s suas decises.
Estimativa do potencial tributvel

O incremento das receitas do Municpio depende de aes especficas
nos campos legislativo e operacional. O desafio inicial consiste em mensurar o
potencial tributvel, tendo presentes os limites e condicionantes impostos pela
Carta Magna. A singularidade de que, no rol das principais obrigaes
impostas pelo Municpio aos seus muncipes, incluem-se as de natureza
tributria, constitui o ponto de partida bsico para essa mensurao porque ele
17
no pode abdicar do direito de instituir os seus tributos 23 . Dentre eles,

destacam-se os impostos, por serem de competncia privativa. Os demais
so de competncia comum. O seu conjunto est sintetizado abaixo:
Tributos Municipais
ESPCIES
TRIBUTRIAS
IMPOSTOS
TAXAS
CONTRIBUIES
IPTU
P.SERVIOS
MELHORIA
ITBI
LICENA
IL. PBLICA
ISS
Aliomar Baleeiro (Direito Tributrio Brasileiro, Forense, 11 ed., 1999,

revista e complementa por Misabel Abreu Machado Derzi, 1999, p. 198) ensina
que o imposto difere da taxa, conceituada no artigo 77 do CTN, porque
independe de qualquer prestao estatal especfica ao contribuinte ou por ele
provocada. A atividade especfica, atual ou potencial, solicitada ou provocada
pelo contribuinte, d a tnica da taxa. Do mesmo modo, a contribuio de
melhoria decorre da valorizao efetiva (mais valia) de imvel localizado na
rea de influncia da obra pblica que a proporcionou, enquanto a contribuio
de iluminao pblica deve custear os respectivos servios. Em face da
definio conceitual e legal das espcies tributrias, as respectivas obrigaes
assumem as seguintes caractersticas:
impostos: seus fatos geradores independem de qualquer atividade
estatal especfica, relativa ao contribuinte. Logo, seu lanamento no
est sujeito a nenhuma ao governamental especfica;
taxas e contribuies: decorrem do exerccio regular do poder de
polcia ou da utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico,
especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou da realizao de
obras pblicas ou da disponibilizao dos servios de iluminao
pblica. Logo, seu lanamento dever estar subordinado premissa
de que elas configuram um quid pro quo, isto , algo para algum,
em troca de uma retribuio pecuniria correspondente, em princpio,
ao custo operacional da atividade que lhes d origem;
Os impostos 24 , ante essas consideraes, constituem fontes de
financiamento da atividade municipal, enquanto as taxas e as contribuies
so, quando muito, fontes de ressarcimento de custos de determinada
atividade ou de realizao de obras. O 1 do art. 145 da CF refora esse
entendimento ao ditar que os impostos devero assumir carter pessoal e ser
graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte.
18
Aliomar Baleeiro (p. 201) edita: A Constituio brasileira, no obstante,

adotando a melhor tcnica, como alerta F. Moschetti, restringe a
obrigatoriedade do princpio (da capacidade contributiva, complementamos)
aos impostos, conforme dispe o art. 145, 1. que, enquanto a base de
clculo dos impostos deve mensurar um fato-signo, indcio de capacidade
econmica do prprio contribuinte, nos chamados tributos vinculados
relativos s taxas e contribuies ela dimensiona o custo da atuao estatal
ou a vantagem imobiliria auferida pelo contribuinte, advinda da obra pblica.
Mais adiante, (p. 255) assevera: Na verdade, a progressividade (fiscal)
em que as alquotas sobem medida que se eleva o valor venal do imvel a
mais simples e justa das progressividades. Trata-se simplesmente de
cobrar mais de quem pode pagar mais, para que os economicamente mais
pobres paguem menos. Mas ela somente interessa, por tais razes, quela
camada da populao humilde e desinformada, que nem sempre se faz ouvir.
(Grifos nossos).
O constitucionalista Sacha Calmon Navarro Coelho (Comentrios
Constituio de 1988, Ed. Forense, p. 256) discorrendo sobre as formas de
progressividade que prev incrementos temporais em prol da obteno de
outros fins independentemente dos resultados financeiros (extrafiscalidade) e a
consagrada no 1, art. 145 da CF, ensina com proficincia: No primeiro caso,
a meta optata remover obstculos ao plano diretor. Na segunda, procura-se,
em funo da pessoa do proprietrio (imveis mais valorizados, nmero de
imveis possudos, tamanho da propriedade imvel etc. (destacamos)
fazer atuar o princpio da capacidade contributiva. Agora, se o suposto rico tiver
imveis mas no capacidade econmica, a sua alquota pode ser contestada
em juzo. (os grifos so do original).
A progressividade do IPTU est insculpida explicitamente na Emenda
Constitucional n. 29, de 13/09/2000 25 , da qual se transcreve o seu art. 3:
Art. 3 O 1 do art. 156 da Constituio Federal passa a vigorar
com a seguinte redao:
Art. 156. ...........................................................................
1 Sem prejuzo da progressividade no tempo a que se refere o
art. 182, 4, inciso II, o imposto previsto no inciso I poder:
I - ser progressivo em razo do valor do imvel; e
II - ter alquotas diferentes de acordo com a localizao e o uso do
imvel."
Se o propsito implcito na definio da carga tributria dos tributos
imobilirios for atribuir-lhe carter progressivo, esse elenco dever ser reduzido
exclusivamente ao IPTU, com a conseqente excluso da TSP e da CIP,
reconhecidamente fatores da regressividade 26 . Ao se transformar no nico
tributo imobilirio, ir responder por aporte significativo no financiamento das
aes municipais. Logo, a fixao das alquotas respectivas constitui o
19
instrumento adequado para definir o nus do IPTU porque, como visto, sua
base de clculo valor venal do imvel.
A graduao da carga tributria resultante requer a busca de um ponto
de equilbrio para adequar-se s diferenas socioeconmicas e culturais da
sociedade residente no Municpio. A estrutura e a diversidade do patrimnio
imobilirio local refletem, em princpio, essa desigualdade a qual, em sntese,
constitui elemento-chave no planejamento e na implementao da ao
governamental. Esse contexto econmicosocial local sugere que a amplitude e
a diversificao da carga tributria, se atenham, dentre outros, aos seguintes
princpios:
eqidade - a carga tributria resultante deve estar relacionada com o
princpio da capacidade contributiva, baseado na premissa de ser
decrescente a utilidade marginal da renda, ou seja, quanto maior a
renda do contribuinte, menor, em termos relativos, a parcela que ele
destina satisfao das suas necessidades bsicas 27 ;
produtividade - a arrecadao tributria, como fonte de financiamento
das aes governamentais, deve contribuir com recursos financeiros em
montantes adequados para atender s crescentes demandas;
eficcia - a simplicidade do sistema, aliada perfeita identificao dos
fatos imponveis e dos respectivos contribuintes, deve reduzir, de um
lado, a sonegao e a inadimplncia e, de outro, o custo da
administrao de toda a atividade tributria.
A mensurao dos impactos resultantes das alquotas, tanto nos bolsos
dos contribuintes, quanto no caixa do Municpio, deve se apoiar em cenrios
capazes de ajudar na definio da poltica tributria que mais se ajuste aos
interesses da sociedade. provvel que a avaliao da execuo oramentria
do Municpio em foco, p.e., possa fornecer algumas pistas.
Quadro VI - Execuo oramentria do qinqnio 2001/05 R$ milhes*
Fonte: Balanos Municipais. *Em valores constantes de dezembro/2005, deflacionados pela

variao do IPCA/IBGE do ltimo ms de cada ano.
20
Os fluxos de receitas e despesas correntes propiciaram, ano a ano, a

formao de poupana corrente (item 3), com destaque para o expressivo valor
obtido em 2005 28 , em contraposio ao valor dos demais exerccios. A
poupana, acrescida das receitas de capital, gerou os recursos destinados aos
investimentos e s amortizaes da dvida (item 9). Os valores alocados aos
investimentos, em 2004, se sobressaram aos aplicados nos demais exerccios,
em contraponto menor poupana amealhada no perodo (R$ 16 milhes). A
realizao da mais expressiva operao de crdito no qinqnio (R$ 13,3
milhes) no impediu a ocorrncia do maior dficit oramentrio anual (R$ 5
milhes).
Em resumo, os resultados oramentrios de cada exerccio, exceto os
do binio 2003/4, registraram supervits. O de 2005 constituiu reforo
substancial para restaurar o equilbrio fiscal. No perodo, sua soma algbrica
(R$ 17,8 milhes) foi inferior do valor acumulado das operaes de crdito
realizadas (R$ 19,3 milhes), denotando, na realidade, um dficit oramentrio
de R$ 1,5 milho e um passivo de R$ 8,2 milhes, representado pelo montante
das operaes de crdito deduzido das amortizaes (R$ 11,1 milhes).
Ademais, o Municpio pagou R$ 7,3 milhes de juros no perodo.
A avaliao atual dessa execuo oramentria poderia ter sido mais
favorvel se o nvel da inadimplncia de 34% da receita tributria, estimada
neste trabalho, gerador de uma perda de R$ 72 milhes, tivesse sido reduzido,
por exemplo, para apenas cerca de 10% do valor arrecadado. O impacto
resultaria num acrscimo de R$ 22 milhes na arrecadao tributria do
perodo, que a elevaria para R$ 224 milhes, com igual aumento na receita
total. Esta passaria para R$ 1.240 milhes. Se desse novo valor fossem
excludas as operaes de crdito realizadas (R$ 19,3 milhes) e se, mesmo
assim, permanecessem os desembolsos com as amortizaes (R$ 11,1
milhes) e os R$ 7,3 milhes de juros, a situao fiscal se manteria equilibrada,
com pequeno supervit, sem necessidade de recorrer ao mercado financeiro.
De maneira mais eficaz, teria permitido transformar o que foi pago a ttulo de
juros em servios mais adequados populao, e evitado o decrscimo de
aproximadamente R$ 20 milhes no patrimnio lquido municipal.
O fato de ter havido operaes no mercado financeiro significa, no
mnimo, que houve necessidade de efetuar ajustes no fluxo de caixa. Em 2004,
elas tiveram o objetivo de financiar os altos investimentos realizados. No geral,
tanto os gastos correntes quanto os de capital apresentaram tendncia
ascendente, no obstante o vis, em relao a esses ltimos, verificado em
2004. Essa constatao indica que razovel assentir a necessidade de
incrementar as receitas municipais.
Esse incremento somente poder ser concretizado, de forma segura e
permanente, como j exposto, atravs de reforo da receita tributria. Logo,
surgem, ao menos, duas indagaes:
21
Qual o nvel adequado de dispndio para satisfazer demanda da

sociedade?
Quais os limites da elasticidade da carga tributria, observados os
primados da razoabilidade?
A resposta exata primeira questo de difcil mensurao mesmo
porque, no limite, dependeria de indagaes a cada um dos habitantes do
Municpio. De qualquer forma, ela ficaria amarrada resposta da segunda
questo, cujos limites so mais previsveis. Para avanar na argumentao,
nos socorremos de estudo da lavra de Andra Lemgruber Viol 29 . Ela identifica,
no geral, dois gaps presentes nos sistemas tributrios: potencial,
correspondente diferena entre o potencial estrutural do valor a ser tributvel
e o definido legalmente na instituio dos tributos; e o tributrio causado pela
ineficcia da administrao tributria, na medida em que permite ou no
consegue evitar a ocorrncia de evases fiscais. O desenho est especificado
no grfico seguinte:
Grfico IV Gaps dos sistemas tributrios
Potencial Estrutural
Gap
Potencial
Gap
Tributrio
Potencial Legal
Carga Efetiva
Arrecadao
Efetiva
A Dr. Andra assevera que quanto mais eficaz for a administrao

tributria em reduzir a evaso, menor ser o gap tributrio, isto , a diferena
entre a arrecadao efetiva e a arrecadao potencial (legal), e mais prxima
da meta estar a administrao tributria que cumpre sua misso.
No Municpio mencionado neste trabalho, esto presentes os dois
gaps. O primeiro, configurado na prpria carga tributria regressiva e, o
segundo, na subavaliao da base tributvel e no elevado ndice de
inadimplncia. A eliminao de ambos exige, como visto, a participao dos
agentes polticos integrantes, respectivamente, dos Poder Legislativo e
Executivo.
22
Ao legislativa
A ao para modificar o nvel e a distribuio da carga tributria, no
mbito do Poder Legislativo, normalmente se inicia com base em projeto de lei
encaminhado pelo Chefe do Poder Executivo. O projeto deve estar
acompanhado de justificativas apoiadas em elementos concretos capazes de
convencer, alm das lideranas civis do Municpio, os ilustres Vereadores que
compem a Cmara Municipal. Embora seja amplo o leque de possveis
proposies para a poltica tributria envolvendo os tributos imobilirios, caso,
repita-se, o objetivo seja atribuir grau de progressividade carga tributria,
sobrevem novas premissas:
substituir todas as isenes subjetivas (por exemplo a concedida a

aposentados possuidores de um nico imvel) 30 por isenes
objetivas (atribuir alquota zero a todos os imveis de menor valor);
eliminar as atuais TSP e as contribuies, por constiturem fator de

regressividade da carga tributria 31 ;
dimensionar a carga tributria segundo a capacidade contributiva;
graduar as alquotas em funo do valor venal, conjugado com as

seguintes situaes relativas aos diversos tipos dos Imveis:
o edificados:
Residenciais;
No-residenciais;
o no-edificados;
A busca de alternativas para estabelecer o nvel de progressividade

da carga tributria se torna mais palatvel caso se considerem alguns
pressupostos inerentes ao estado fsico e ocupacional dos imveis:
no-edificados: quanto menor o nmero de imveis disponveis,
maior a valorizao obtida, sobretudo nos setores mais densamente
ocupados, sem que seu proprietrio desenvolva qualquer esforo
para tal. Provvel acrscimo da carga tributria representa uma
maneira de ratear esse benefcio com a sociedade, verdadeira
responsvel por esse acrscimo patrimonial;
edificados:
o residenciais: empiricamente observa-se uma correlao
bastante forte entre o padro de renda e o valor econmico do
imvel utilizado para residncia pelo seu proprietrio, fator
suficiente para justificar a imposio de algum grau de
progressividade carga tributria;
23
o no-residenciais: nos imveis nos quais se exploram

atividades econmicas, o nus dos tributos imobilirios, em
princpio, so transferidos para os clientes, dando-lhes a
caracterstica de impostos indiretos 32 , vez que integram a
planilha de custos operacionais das empresas. Ademais, como
despesa do estabelecimento, concorre para diminuir o lucro
tributvel e, conseqentemente, o montante a ser pago do
respectivo imposto de renda.
A graduao das alquotas encontra forte amparo logstico nesses
pressupostos. Resta definir a estrutura para as alquotas marginais a serem
estabelecidas na lei 33 . Dentre as mais usuais, a frmula utilizada pela Unio
para clculo do imposto de renda devido pelas pessoas fsicas pode ser
aplicada no clculo do IPTU, a exemplo do que j fazem alguns Municpios. O
quadro seguinte contm um exemplo.
Quadro VII Hiptese de alquotas
Aceitas essas premissas, resta superar as dificuldades presentes nos

momentos de definio das alquotas e das respectivas parcelas a deduzir.
Levantamentos individualizados, comeando com a estratificao do patrimnio
imobilirio, inicialmente distribudo pelos seus trs principais vetores terrenos,
imveis residenciais e no residenciais so fundamentais para possibilitar
comparaes entre os valores venais e de mercado. Se a eles forem
adicionadas informaes disponveis (sries histricas etc.) dos impactos nos
respectivos nus tributrios, ter-se-, aps exaustivas simulaes, a base
tcnica para avaliao e escolha das propostas. O uso de ferramentas
adequadas da TI (tecnologia da informao) certamente ajudar bastante.
A proposta-exemplo apresentada a seguir se restringe aos imveis
residenciais, do referido Municpio, os quais foram redistribudos em grupos
definidos por faixas de valores venais. Em seguida, foram comparados os
impactos da situao vigente com os da nova carga tributria, tanto nos bolsos
dos contribuintes, medidos pelas respectivas alquotas efetivas, quanto nos
cofres do Tesouro Municipal. O resultado est explicitado no quadro seguinte.
24
Quadro VIII - Carga tributria proposta imveis residenciais
Pela proposta, os proprietrios dos 18.966 imveis enquadrados no

Grupo R1, correspondentes a cerca de 22% do total, sero totalmente
desonerados, independentemente de qualquer requerimento, pela iseno
objetiva. Neles, em princpio, est includa parte significativa dos provveis
beneficirios das isenes subjetivas estabelecidas no CTM atual. Os dos
Grupos R2, R3 e R4 pouco mais de 66% do total - tero, respectivamente,
sua carga tributria reduzida ao redor de 14, 11 e 9%. Como se v, quase 88%
dos contribuintes sero beneficiados, com reflexos na redistribuio da renda
desse contingente.
Dos 12% restantes, os do Grupo R5 9,5% do total sofrero
pequeno acrscimo na carga tributria (8%), enquanto para os do Grupo R6 e
R7, respectivamente 2,2% e 0,16% do total, os futuros acrscimos sero de
94% e 81%. Objetivam corrigir o vis em vigor materializado na elevada
iniqidade fiscal vigente. Com essa finalidade, doravante, passaro a ser
tributados, em mdia, pelas alquotas efetivas de 0,64% e 0,65%, ainda bem
inferiores atual alquota efetiva de 0,75% suportada pelos contribuintes do
Grupo R1. Tanto assim que, no cmputo geral, os valores lanados relativos
aos imveis residenciais sofrero um incremento de apenas 5%. O grfico
abaixo evidencia a redistribuio da carga tributria proposta, em substituio
vigente, fortemente regressiva.
Grfico V Comparao entre alquotas efetivas atuais e propostas
Alquotas (%)
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
R1
R2
R3
R4
R5
R6
R7
Grupos
'Alquotas atuais
'Alquotas propostas
25
Os argumentos apoiados nos quadros e grficos acima expem as

premissas implcitas na formulao da poltica tributria em relao aos tributos
imobilirios, merecendo destaque:
a progressividade observada em todos os estratos;
a iseno objetiva (alquota 0) beneficiando os contribuintes de
pequena renda;
a definio de nova carga tributria tendo como referncia inicial a
vigente;
a existncia de um nico tributo (IPTU) a ser lanado e cobrado;
a variao contnua do nus tributrio, mesmo com a mudana da
alquota marginal, em contraposio ao sistema em vigor;
a reduo futura nos custos do lanamento (eliminao de 22% dos
carns e respectivas cobranas etc.).
Esse exemplo demonstra que as premissas arroladas proporcionam
novo paradigma tributrio condizente com os postulados da razoabilidade. Sua
conformao final dever ficar subordinada a exerccios semelhantes
envolvendo todo o patrimnio imobilirio e os demais tributos, basicamente o
ISS e o ITBI.
Ao administrativa
Aperfeioamento do processo de apurao dos valores venais
A correo das anomalias presentes no processo de apurao dos
valores venais dos imveis, vistas anteriormente, caso sejam comprovadas em
trabalhos mais especficos do setor tributrio, requer, de um lado, a edio de
lei especfica, apoiada na jurisprudncia do STF, contendo as regras que iro
orientar a ao do Fisco e, de outro, a implantao de metodologia que
incorpore pesquisas sistemticas junto ao mercado imobilirio e a fontes
institucionais 34 . A finalidade estabelecer parmetros que possibilitem a busca
de perfeita correlao entre os dois valores.
Seguir a lio de Aliomar Baleeiro (p.249) , mais uma vez, altamente
recomendvel: valor venal aquele que o imvel alcanar para compra-evenda vista, segundo as condies usuais do mercado de imveis. O preo
da venda a prazo incorpora normalmente juros realsticos e a previso de
perda de poder aquisitivo da moeda. O prprio Mestre ensina como o Fisco
deve operacionalizar a busca do valor venal: a repartio o apurar, segundo
as circunstncias, conforme a localizao, existncia de servios pblicos,
possibilidades de comrcio etc., e, sobretudo, quando possvel, pelo confronto
com as alienaes mais recentes de imveis semelhantes, no local. No
26
contraria ao CTN a elaborao de tabelas, ajustadas periodicamente, segundo

os dados acima e outros razoveis, para cada rea da zona urbana 35 .
Embora singela e digna de ser seguida, a implementao da
recomendao do Ministro Aliomar Baleeiro exige, a priori, a profissionalizao
do rgo responsvel por essa incumbncia. Para tanto, os servidores do
setor, incluindo os gestores e os tcnicos em quantidade suficiente e
capacitao adequada, devero contar com recursos tecnolgicos (hardware e
software) e operacionais (espao fsico, veculos etc.) necessrios. Alm
desses insumos, fundamental a predisposio para atuarem como equipes
multidisciplinares sob a tica do planejamento, nele compreendidas as fases de
elaborao dos planos de trabalho, de acompanhamento da execuo e de
avaliao dos resultados.
O objetivo primordial das equipes deve ser conhecer, em detalhes, a
estrutura fsica do heterogneo patrimnio imobilirio 36 , corretamente disposta
graficamente nas chamadas plantas geral, setoriais e de quadra e a
distribuio das suas unidades imobilirias por estratos resultantes das
descries especficas dos respectivos atributos das edificaes, similares a
memoriais descritivos sintticos, com o intuito de aumentar a probabilidade de:
atenuar a existncia das disparidades decorrentes da "pontuao"
dos atributos das edificaes, que resultam nos chamados "padres";
criar mecanismos para que os imveis, sobretudo os dos grupos V
em diante do quadro VI, possam ser objeto de extratos mais
detalhados 37 ;
Paralelamente, integrar as pesquisas de mercado s tarefas dirias do
setor, porque a realidade evidencia que cada imvel pertencente ao
patrimnio imobilirio local, ao ser submetido ao mercado 38 , ser objeto de
avaliao que contemple todos os seus atributos, do que resultar o seu
tamanho econmico. Para tanto, devem:
ser selecionadas s ofertas que, ao longo do tempo, reflitam valores
com desejvel grau de simetria, como se as partes fossem: um
vendedor desejoso, mas no constrangido, que vende para um
comprador desejoso, mas no constrangido, ambos se achando
inteirados das possibilidades econmicas da coisa a ser negociada 39 ;
permitir que os valores de mercado pesquisados relativo a um imvel
pertencente a determinado estrato, se aplique a todos os imveis do
estrato, atenuando a atomizao da oferta.
Como produto final, sugere-se que, anualmente, o rgo tributrio,
apoiado em disposio expressa da lei (CTM), elabore proposta de decreto,
acompanhado de tabelas contendo os valores unitrios estabelecidos para o
m. do logradouro, ou parte dele, e para o m2 de rea da edificao, por
estrato. Em seguida, deve ser submetida, pelo Secretrio de
Finanas/Fazenda, at 30 de novembro de cada ano, aprovao do Prefeito,
27
para servir de base de clculo do IPTU no exerccio seguinte 40 . A

fundamentao dever ser acompanhada de demonstraes que:
I comprovem a correlao significativa entre os valores propostos e os
de mercado;
II fundamentem os nveis e as provveis causas de variao, positiva
ou negativa, dos valores propostos em comparao com os do perodo
anterior;
III indiquem as fontes de pesquisas do mercado imobilirio e de
publicaes tcnicas (agentes financiadores de habitao, sindicatos de
construo civil e outras entidades) e sua periodicidade.
Gesto do crdito tributrio
As aes para transformar o crdito em numerrio, independentemente
de sua origem, devem integrar as obrigaes de rgo especfico da
administrao tributria e dot-lo dos instrumentos operacionais para realizar,
ininterruptamente, a cobrana efetiva de todos os dbitos at sua quitao. O
cadastro de devedores de tributos (CDT) constitui o instrumento operacional
que abarcar o registro individual de todos os devedores, de tal forma que,
diariamente, possa ser explicitada, em seus mnimos detalhes, a situao
fiscal de cada um. O montante dos dbitos conforma o estoque do crdito,
susceptvel de variaes dirias decorrentes dos fluxos de ingressos e
egressos.
A proposio ir garantir o registro de dbito por devedor, seja ele
contribuinte ou responsvel, situao que ocorre, p.e., no caso de um menor
(contribuinte) ser proprietrio de um imvel sujeito ao IPTU, quando o pai
(responsvel) detm a obrigao de pagar o dbito. Para garantir a correta
identificao do sujeito passivo, deve-se referenci-lo a um elemento que seja
universal, como o cdigo de inscrio do Cadastro de Pessoa Fsica da Unio
- CPF ou de Pessoas Jurdicas - CNPJ.
Como imperativo transformar todos os crditos tributrios em
numerrio, so imprescindveis vrios esforos operacionais durante a
implementao do permanente e contnuo processo de cobrana. A
produtividade dos esforos ser beneficiada, ao longo do tempo, se for mantido
canal permanente de comunicao com o contribuinte, tais como: avisos,
anncios em jornais, campanhas de publicidade para sensibilizao, centro de
chamadas (call center) etc. Ela se materializa quando o contribuinte,
qualquer que seja ele, que no tiver quitado seu dbito no vencimento for,
imediatamente, lembrado da ocorrncia. Essa ao no pode falhar!
factvel supor que se determinado contribuinte for lembrado, via (call
center), que um dbito seu, no dia seguinte, ser acrescido de juros de mora,
digamos, de 1% 41 , certamente lhe acrescentar algum nvel de preocupao.
Se no for suficiente para ele decidir efetuar o pagamento, demonstrar a
28
certeza de que o Fisco detm o conhecimento da sua situao fiscal e,

conseqentemente, dispe de outros instrumentos para, inclusive, promover a
execuo judicial do seu dbito.
As aes para ativar o canal de comunicao devem considerar as
caractersticas do crdito tributrio. Estas permitam vrias classificaes: por
exemplo, os originrios do lanamento do IPTU podem ser distribudos sob
diversas formas: por valor individual de cada dbito (entre o menor e o maior,
so inmeros os valores intermedirios); por devedores (muitos contribuintes
so titulares de um nico imvel, enquanto outros detm a posse econmica de
vrios) etc. Outra forma de classificao, engloba pessoas sujeitas a vrias
obrigaes, a exemplo do profissional autnomo que seja contribuinte duplo do
IPTU (residncia e escritrio), do ISS e da taxa de licena, todos objetos de
lanamentos efetivados por uma ou mais unidades funcionais do rgo
tributrio.
Caso existam devedores relutantes, adotar providncias ulteriores, a
exemplo da inscrio na dvida ativa - passo inicial do processo de execuo
judicial do dbito -, em tempo hbil, para evitar a ocorrncia da prescrio do
direito de cobrana e suas danosas conseqncias. fundamental realizar as
cobranas administrativas nos limites de tempo disponveis. Estes se
iniciam aps a notificao do contribuinte e se findam imediatamente antes
de se esgotar o prazo de prescrio da ao para sua cobrana judicial (art.
174 do CTN).
Concluso
Com base nas anlises, demonstrativos e comentrios precedentes,
razovel supor que a ao tributria analisada est eivada de duas
impropriedades que impactam, negativamente, a arrecadao da receita
originada dos tributos imobilirios. De um lado, a regressividade da carga
tributria e, de outro, a discrepncia entre os valores venais e de mercado e os
elevados ndices de inadimplncia. Tais constataes, por si s, no conduzem
a nenhuma melhora no sistema tributrio municipal, salvo se houver a
predisposio de avali-lo segundo as especificidades institucionais,
econmicas e sociais inerentes ao Municpio, com vistas s reformulaes
capazes de adequ-lo aos legtimos interesses da sociedade. No Municpio
referenciado nesse trabalho, as duas determinaes requerem vrias
providncias:
ajustes na definio da carga tributria;
melhoria dos processos de:
o apurao dos valores venais dos imveis;
o cobrana dos crditos tributrios.
29
Nos ajustes da carga tributria, assim como na instituio dos seus

tributos, preponderante a participao efetiva e imprescindvel dos dois
Poderes Municipais, sobretudo a do Legislativo. Para dar forma e contedo ao
projeto de lei, recomendvel que o Executivo, apoiado em estudos tcnicos,
formule e justifique proposies que, no caso dos tributos imobilirios, atribua
carter progressivo respectiva carga tributria.
J a melhoria dos processos de arrecadao, a cargo do Poder
Executivo, envolve o pleno exerccio das duas funes bsicas de qualquer
administrao tributria:
1. constituir o crdito tributrio correspondente aos tributos elencados
no CTM; e
2. envidar esforos para que o seu montante seja materializado, sob a
forma de recursos financeiros, nos cofres municipais.
A melhoria de ambos os processos descritos acima requer uma
administrao tributria eficiente e eficaz. Tal exigncia somente ser satisfeita
se houver predisposio do Governo Municipal em profissionaliz-la. Esta
proposio sugere um questionamento: pode o GM agir discricionariamente a
respeito, como se fora outra atividade qualquer, a exemplo da fiscalizao das
posturas municipais?
De imediato, convm esclarecer que ambas as atividades so
caracterizadas por sua submisso e sua vinculao aos princpios
constitucionais e legais que regem a administrao pblica (art. 37 da CF) 42 .
Porm, a tributria se insere no rol das atividades privativas do Estado, o
que lhe confere, no mnimo, dimenso temporal permanente, conforme
explicitam os incisos XVIII e XXII 43 , do art. 37, da CF verbis:
XVIII - A administrao fazendria e seus servidores fiscais tero,
dentro de suas reas de competncia e jurisdio, precedncia sobre
os demais setores administrativos, na forma da lei. (Grifamos).
XXII - As administraes tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, atividades essenciais ao funcionamento do
Estado, exercidas por servidores de carreiras especficas, tero
recursos prioritrios para a realizao de suas atividades e atuaro
de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e
informaes fiscais, na forma da lei ou convnio. (Grifamos).
O caminho escolhido para fortalecer institucionalmente a administrao
tributria est expresso na EC n. 42, quando exclui da vedao vinculao
de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, de que trata o inciso IV 44 ,
do artigo 167, da CF, os recursos prioritrios, referidos no transcrito inciso
XXII.
Esse espectro institucional confere lei municipal o poder de
estabelecer a vinculao anual de determinado percentual da receita oriunda
dos impostos municipais para financiar as aes ou providncias
30
indispensveis manuteno e aperfeioamento permanentes da

administrao tributria. A nosso ver, a bem-vinda norma constitucional
imperativa porque a execuo das complexas atividades tributrias
obrigatria, inadivel e condicionada a vrios aspectos:
legal a atividade tributria, por determinao constitucional e da
legislao infraconstitucional, especialmente dos Cdigos Tributrios
Nacional e Municipal, deve ater-se s disposies deles emanadas;
administrativo o rgo encarregado da atividade tributria deve
estar estruturado de modo que a materializao do crdito tributrio
se faa ao menor custo possvel e cause o mnimo de desconforto ao
contribuinte;
social o Municpio detentor de uma srie de responsabilidades
perante a sua populao, cujo cumprimento se subordina ao ingresso
de recursos financeiros. Dentre eles, os tributos municipais
concorrem com parcela significativa, ao longo dos tempos futuros.
Inversamente ao que se possa imaginar, os frutos da administrao
tributria eficiente e eficaz se traduzem em benefcios para toda a coletividade permite a aproximao entre os gastos possveis e demandados. Em
conseqncia, se for comprovada a correspondncia entre os recursos
tributrios arrecadados e as realizaes resultantes, tanto em obras quanto em
prestao de servios, ela pode e deve refletir a valorizao dos governantes
municipais.
Referncias bibliogrficas:
Baleeiro, Aliomar. Direito Tributrio Brasileiro, Forense, 11 ed., revista e
complementa por Derzi, Misabel Abreu Machado, 1999;
Colho, Sacha Calmon Navarro. Comentrios Constituio de 1988,
Forense, 7 ed., 1998;
Carvalho Jr, Pedro Humberto Bruno. IPTU NO BRASIL: PROGRESSIVIDADE,
ARRECADAO E ASPECTOS EXTRA-FISCAIS, publicado no TEXTO PARA
DISCUSSO N 1251 IPEA, dez. 2006;
Dalton, Hugh. Princpios de Finanas Pblicas, trad. de Maria de
Lourdes Modiano, FGV, 4 ed., 1980;
Gonalves, Marcos Flvio. R. Dvida Ativa Municipal: Como evitar seu
crescimento, IBAM, 3 ed., 2004;
Guedes, Jos Rildo de Medeiros. Poltica e Gesto Tributria Municipal
Eficiente, editado pelo IBAM. Srie: O que os gestores municipais
devem saber. Rio de Janeiro, 2007;
Machado, Celso Cordeiro. Crdito Tributrio, Forense, Rio de Janeiro,
1984;
31
Viol. Lemgruber. A Definio e o Cmputo da Arrecadao Potencial.

Anlise do Potencial Econmico-tributrio e de seus Condicionantes.
2008. Disponvel em http://www.joserobertoafonso.ecn.br/.
Notas
1
Os tributos, com nfase nos impostos, propiciam, historicamente, a principal fonte de

financiamento da atividade estatal, no obstante a resistncia e, muitas vezes, as repulsas que
desencadeiam. Como no se vislumbra, pelo menos a mdio prazo (dezenas e, quem sabe,
centenas de anos), outra alternativa, convm alinhavar alguns cuidados a serem observados
quando do seu dimensionamento financeiro.
Definio genrica das taxas devidas em funo da utilizao de determinados servios

pblicos prestados pelos Municpios. A maioria embute o ressarcimento dos custos dos
servios de limpeza pblica e coleta domiciliar de lixo.
O art. 150, I, da CF veda a exigncia ou aumento de tributo sem lei que o estabelea e com o
objetivo de conferir unicidade ao Sistema Tributrio Nacional (STN) estabelece os princpios
gerais, discrimina os impostos de cada esfera de governo e confere lei complementar (art.
146, III, a, b e c) a incumbncia de definir as normas gerais de direito tributrio, especialmente
as que dispem sobre:
definio dos tributos e de suas espcies, bem como, em relao aos impostos de
todas as esferas de Governo do Pas, a dos respectivos fatos geradores, bases de
clculo e contribuintes;
obrigao, lanamento, crdito, prescrio e decadncia tributrios;
adequado tratamento tributrio ao ato cooperativo praticado pelas sociedades
cooperativas;
Para Sacha Calmon (1998, p. 118), a lei complementar utilizada, agora sim, em matria
tributria para fins de complementao e atuao constitucional. Adiante discrimina sua
importncia nacional e serventia: (a) complementar dispositivos constitucionais no autoaplicveis; (b) conter dispositivos constitucionais de eficcia contida (ou contvel); e (c) fazer
atuar determinaes constitucionais consideradas importantes e de interesse de toda a Nao,
razes pelas quais as leis complementares requisitam quorum qualificado.
A Lei no 5.172, de 25/10/66, que instituiu o Cdigo Tributrio Nacional (CTN), e respectivas
alteraes, foi assumida, pela jurisprudncia e pela doutrina, como a lei complementar referida
no art. 146 e, portanto, constitui a base da legislao municipal sobre os seus tributos. Possvel
dvida quanto recepo do CTN, pela atual Constituio, dirimida por Marcos Flvio R.
Gonalves, ex-Consultor Jurdico do IBAM, in Nota Explicativa n. 5/94, julho/94. O autor
destaca que o assunto j foi objeto de vasta controvrsia, inclusive porque, h alguns anos
passados, discutia-se a legitimidade de a Unio legislar de modo a restringir a autonomia dos
Municpios em questes tributrias e o Supremo Tribunal Federal eliminou a dvida, decidindo
pela competncia federal (vide, por exemplo, RTJ 113, p. 1.388 e seguintes).
4
Para os especialistas em finanas pblicas, o pagamento dos tributos recebe, genericamente,

a denominao de carga tributria, medida, no plano individual, pela alquota efetiva
expressa pelo quociente da diviso entre o valor do(s) tributos e a(s) renda (s) do contribuinte,
o que permite sua classificao como:
proporcional: alquota efetiva igual, independentemente das rendas ou
patrimnios tributveis;
32
regressiva: alquota efetiva diminui enquanto aumentam as rendas ou

patrimnios tributveis;
progressiva: alquota efetiva aumenta em proporo maior que o acrscimo
das rendas ou patrimnios tributveis.
Hugh Dalton, ex-Chanceler do Tesouro Britnico, (p. 127), assevera que um sistema de
impostos regressivos tender a aumentar a desigualdade das rendas. O mesmo se pode dizer
de sistema de impostos proporcionais ou mesmo levemente progressivos. Entretanto, sistema
mais fortemente progressivo tender a reduzir a desigualdade, e quanto mais forte for a
progresso, mais forte ser tambm esta tendncia.
5
A prtica de cobrar tributos embutidos nos preos de mercadorias e servios, sem que eles
fiquem bem visveis aos olhos dos contribuintes, infelizmente aprovada por grande maioria dos
agentes polticos, se aplica, integralmente CIP. O veredicto de que se trata, no mnimo, de
um ato contra a cidadania.
6
IPTU NO BRASIL: PROGRESSIVIDADE, ARRECADAO E ASPECTOS EXTRAFISCAIS, publicado no TEXTO PARA DISCUSSO N 1251 IPEA, dez. 2006.
Embora o art. 142 do CTN atribua, privativamente, essa competncia administrao

tributria, antiga a discusso sobre a expresso "constituir o crdito tributrio pelo
lanamento" adotada por ele. O argumento contrrio afiana que o "lanamento, no sistema
jurdico brasileiro, apenas declaratrio e no constitutivo do crdito, vez que este nasce com
a obrigao que lhe d origem e preexiste ao lanamento propriamente dito". Esclarecimentos
adicionais podero ser obtidos em Celso Cordeiro Machado. Crdito Tributrio, Forense, RJ,
1984, p. 14 e seguintes.
8
Art. 149, I, do CTN.
O Cdigo Civil institudo pela Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002, em vigor desde
11/01/2003, estabelece no seu art. 79: So bens imveis o solo e tudo quanto se lhe
incorporar natural ou artificialmente.
10
Tambm costumam ser usados, em complementao, os chamados fatores corretivos, tipo

pedologia, esquina, obsolescncia etc. Os respectivos valores (positivou ou negativos) so
fixados, quase sempre, arbitrariamente. No raro, aumentam a distoro no valor final do
imvel.
11
Pedro Humberto (2006) acrescenta, no trabalho mencionado, outras causas do fenmeno

reportadas por autores citados por ele: Forte presso poltica por parte das construtoras,
imobilirias e proprietrios de imveis mais valorizados que tm maior organizao e incentivo
a lobbies, graas extrao de mais-valia que o imposto pode causar e ao alto valor de
mercado dos imveis que refletiria num imposto pago mais alto. Alm disso, os contribuintes
mais ricos tm maior poder de contestao judicial.
12
Nesses casos h que se considerar outras variveis tais como o nmero de unidades, as
respectivas fraes-ideais etc.
13
2: "No constitui majorao de tributo, para os fins do disposto no inciso II deste artigo, a
atualizao do valor monetrio da respectiva base de clculo."
14
1 do art. 97 do CTN: "Equipara-se majorao do tributo a modificao de sua base de

clculo, que importe em torn-lo mais oneroso."
15
Note-se que a base de clculo valor venal do imvel est definida no art. 33 do CTN, o
que impede o Municpio de modific-la, salvo se, por absurdo, inclusse o valor do espao
areo ou mesmo do subsolo na sua composio.
33
16
Os seguidores das teorias objetivas defendem ser o trabalho aplicado na produo de um

bem o principal elemento determinante do seu valor, conduzindo a anlise para o campo da
oferta, em funo dos custos de produo. J os adeptos das teorias subjetivas, mais
recentes, argumentam que a escassez relativa dos bens, conjugada com sua utilidade,
aliadas s escalas das preferncias individuais, so os efetivos determinantes do valor,
deslocando a anlise para o terreno da procura.
17
IPTU. Critrios de reajustamento da base de clculo do imposto. Lei no 3.681, de 27.12.83,

do Municpio de Belo Horizonte. A Lei no 3.681, do Municpio de Belo Horizonte, ao estabelecer
critrios objetivos para a apurao do valor venal dos imveis, viabiliza a definio da base de
clculo do imposto em cada exerccio financeiro, sem necessidade de nova lei. Precedente do
Plenrio: RE 108.774-9. Recurso Extraordinrio no conhecido (Relator Ministro Carlos
Madeira) (RTJ 125, p. 1242).
IPTU. Aumento. O Plenrio desta Corte, ao julgar, entre outros, os RREE 111.643, 111.137 e
111.665 - que tratam de questo anloga presente - no os conheceu, por maioria de votos,
por entender que, no caso, no havia propriamente planta genrica de valores, uma vez que
existia lei municipal estabelecendo os critrios de clculo do valor venal de cada imvel, e o
valor apurado para cada um no poderia ser discutido em mandado de segurana. Por isso,
considerou que no se configura hiptese semelhante dos inmeros precedentes deste
Tribunal. Recurso extraordinrio no conhecido (Relator Ministro Moreira Alves) (RTJ 126, p.
310).
18
Entendemos que o crdito tributrio, depois de constitudo pelo lanamento, passvel de

registro individual no Ativo Financeiro do Municpio. Para Marcos Flvio R. Gonalves, o crdito
tributrio : inalienvel: gera a impossibilidade de sua transferncia, salvo quando a lei
autoriza sua desafetao; impenhorvel: no est sujeito a qualquer nus, exceto por
disposio legal; e imprescritvel, a no ser nas hipteses de prescrio previstas em lei.
19
O artigo 11 da Lei Complementar n. 101/2000, mais conhecida com Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF), estabelece que a efetiva arrecadao de todos os tributos municipais constitui
requisito essencial da responsabilidade na gesto fiscal.
20
O clculo aproximado por ser provvel que a arrecadao de 2005 tenha incorporado
valores lanados em exerccios anteriores.
21
Esto listadas somente as transferncias mais significativas e de livre movimentao,

observadas as vinculaes s reas de sade e de educao.
22
Na viso do autor, prticas como essa, concorrem para desestabilizar o pacto federativo.
23
Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa
exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante
atividade administrativa plenamente vinculada (art. 3 do CTN).
A natureza jurdica especfica do tributo determinada pelo fato gerador da respectiva

obrigao, sendo irrelevantes para qualific-la:
I - a denominao e demais caractersticas formais adotadas pela lei;
II - a destinao legal do produto de sua arrecadao (art. 4 do CTN).
Os tributos so impostos, taxas e contribuies de melhoria (art. 5 do CTN).
No geral, a principal fonte de receita dos Municpios, sobretudo dos pequenos e dos mdios,
est nas transferncias originadas da Unio e do Estado, garantidas pelo princpio da
repartio das receitas tributrias (arts. 157 a 162 da CF). Quando elas ingressam nos cofres
Municipais so classificadas como transferncias sem que, contudo, seja desqualificada sua
origem como imposto.
24
34
25
Altera os arts. 34, 35, 156, 160, 167 e 198 da Constituio Federal e o Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, para assegurar os recursos mnimos a serem aplicados no
financiamento das aes e servios pblicos de sade.
26
No se deve esquecer que essas taxas esto descritas na maioria dos CTMs, de forma
totalmente diversa das caractersticas presentes no art. 79 do CTN, que lhes so inerentes. A
inobservncia tem provocado sua condenao pela doutrina e pela jurisprudncia. O mesmo
deve ser dito em relao s contribuies, por se tratar de tributo cuja arrecadao deve ser
afetada aos gastos que justificaram sua instituio.
27
Como notrio, h vrias teorias que vo de encontro a essa assertiva.
28
Vide Quadro V Fontes de Receita para identificar os incrementos, sobretudo o advindo da

cota-parte do ICMS.
29
A Definio e o Cmputo da Arrecadao Potencial. Anlise do Potencial Econmicotributrio e de seus Condicionantes. Disponvel em Hhttp://www.joserobertoafonso.ecn.br/H
30
Somente se efetivam aps reconhecimento do direito individual, pela autoridade municipal

competente, segundo as condies estabelecidas no CTM.
31
A coleta domiciliar de lixo deve ser encarada como ao preventiva na rea da sade e
proteo ambiental, enquanto a iluminao pblica, alm de concorrer para a segurana
pblica, oferece oportunidade de trnsito das pessoas com maior conforto. Configuram
servios gerais e no especficos, por no serem passveis de divisibilidade individual.
32
Caracterstica observada principalmente nos impostos sobre vendas de mercadorias. O

vendedor, contribuinte de direito, cumpre a obrigao de recolher aos cofres governamentais,
o valor includo no preo pago pelo adquirente contribuinte de fato.
33
No esquecer que, por fora da EC n 42/03, a vigncia da nova lei deve observar, alm do
princpio da anualidade, o da noventena. Para tanto, seu texto dever estar publicado at
30/09/x0 para produzir efeitos a partir 01/01/x1.
34
rgos de licenciamento de edificaes e de execuo de obras pblicas da Prefeitura,

incorporadoras, agentes financiadores, sindicatos da construo civil etc.
35
A propsito, merecem transcrio os comentrios de dois renomados mestres do Direito

Tributrio expostos na reunio onde se discutia a repercusso do princpio constitucional da
legalidade do procedimento fiscal adotado por alguns Municpios, (publicado em Comentrios
ao Cdigo Tributrio Nacional. So Paulo, Rev. dos Tribunais, 1984, p. 81):
Prof. Rubens Gomes de Souza: Parece-me que dentro da linha de pensamento, que
estamos aqui seguindo, a norma tem utilidade, mas precisaria ser formulada, de modo
a deixar claro que a atualizao do valor monetrio, a que se refere este 2o do art. 97,
aquela que seja prevista ou autorizada em lei e no simplesmente aquela que
decorra de um ato administrativo. Para citar um exemplo: as atualizaes de plantas de
valores que a Prefeitura faz.
Prof. Geraldo Ataliba: Sem base na lei. Porque se a lei autorizar, ou determinar que
sero atualizados os valores das plantas, eu aceito.
36
A heterogeneidade resulta, no geral, da estrutura fsica da diviso espacial e respectivos

equipamentos urbanos e, no particular, da existncia, em determinadas regies do territrio
municipal, de imveis de alto gabarito e, noutras, de baixo padro, enquanto nas demais
predominam variaes entre o padro alto e o padro baixo. Nos de alto gabarito, seus
habitantes dispem de inmeros itens de conforto: amplos espaos definidos em projetos
arquitetnicos individuais, alguns identificados por denominaes aliengenas (living, suite, hall,
boite, kitchen etc.), ao lado de equipamentos como piscina, sauna, garagem para seus
automveis etc. Nos de baixo padro, as construes, na maioria das vezes, ocupam
35
pequeno espao, so conjugadas, pelo menos de um lado, e, quando muito, obedecem a um

mesmo tpico projeto arquitetnico disponibilizado, em muitos Municpios, pela prpria
Prefeitura. Nada mais que um abrigo que possibilite aos seus moradores um mnimo de
privacidade, para satisfazerem suas mais ntimas necessidades fisiolgicas.
37
Para tanto, deve-se utilizar os projetos arquitetnicos, estrutural, eltrico, hidrulico etc. que
devem estar arquivados no setor encarregado do licenciamento e aprovao de obras
particulares da prpria Prefeitura.
38
O prprio mercado fortemente influenciado por fatores implcitos (monoplio, oligoplio, livre
concorrncia etc.) e explcitos (polticos, sociais e institucionais etc.) que interferem sobre os
respectivos valores.
39
Visa minimizar o que os estudiosos da matria costumam chamar de parcela de

subjetividade, no susceptvel de quantificao, presente em qualquer mtodo de avaliao.
Porm, mesmo nos mercados mais ativos, a oferta restrita a uma pequena parcela do
universo, restrio que pode ser minimizada com a distribuio estratificada do patrimnio
imobilirio.
40
Prtica semelhante adotada pelos governadores dos Estados quando editam decreto
estabelecendo o valor venal dos veculos, para efeito de clculo do IPVA e pelo Secretrio da
Receita Federal (3 escalo da Administrao Federal) mediante instruo normativa que fixa o
valor da terra nua sobre o qual se calcula o ITR, editada com suporte no 2, art. 2 da Lei
Federal n. 8.847/94, que dispe sobre esse imposto. Ambos, a exemplo do IPTU, de natureza
patrimonial.
41
Mormente se a comunicao acrescentar que tanto a poupana quanto as aplicaes nos

tradicionais fundos de renda fixa esto rendendo, atualmente, menos de 1% ao ms, sobretudo
quando forem superiores a 2%...
42
O artigo 37 da CF elege os seguintes princpios: legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficincia.
43
Adicionado pela Emenda Constitucional n. 42 (Reforma Tributria).
IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a

repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a
destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e
desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias
s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o
disposto no 4 deste artigo. H(Redao dada pela Emenda Constitucional n. 42, de
19.12.2003)H.
44
36

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Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM

Laboratrio de Administrao Municipal LAM

TRIBUTOS IMOBILIRIOS: CARGA TRIBUTRIA

TRIBUTOS IMOBILIRIOS: CARGA TRIBUTRIA

Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM

permitida a reproduo total ou parcial desta publicao,

Trabalho elaborado por:

O Laboratrio de Administrao Municipal - LAM a unidade do IBAM que

Laboratrio de Administrao Municipal LAM

Apurao dos valores venais

Arrecadao do crdito tributrio

Potencial tributvel do Municpio

Aperfeioamento do processo de apurao dos

Gesto do crdito tributrio

Laboratrio de Administrao Municipal LAM

Instituio e nus dos tributos imobilirios

Laboratrio de Administrao Municipal LAM

O trabalho teve incio com a distribuio dos imveis em quinze faixas

A leitura ressalta, em primeiro plano, a estratificao genrica do

Laboratrio de Administrao Municipal LAM

mdio, inferior a R$ 25.000, indcio claro de subavaliao do patrimnio

Alquota Efetiva % IPTU

Alquota Efetiva % TAXA

Alquota Efetiva % TOTAL

A carga tributria do exemplo altamente regressiva at a quarta faixa

Laboratrio de Administrao Municipal LAM

A observao coincide com o constatado no estudo efetivado por

Fonte:POF/IBGE (2002-2003), microdados. Obs.: Salrio mnimo vigente de maio de 2002 a

Embora no se tenha informado se no valor pago de IPTU estava

Laboratrio de Administrao Municipal LAM

Genrica de Valores. A PGV contempla, de modo geral, os valores-base do m

Laboratrio de Administrao Municipal LAM

O conjunto foi disposto em ordem crescente dos valores de mercado. Aps,

A "amostra" no expressiva em termos estatsticos nem,

Laboratrio de Administrao Municipal LAM

Grfico II Confronto entre os valores venais e de mercado

Se a hiptese evidenciada for verdadeira, isto , caso ela possa ser

Laboratrio de Administrao Municipal LAM

Se o Prefeito do hipottico Municpio estiver convicto de que, em prol

Laboratrio de Administrao Municipal LAM

reconhecida pela cincia econmica: os valores de todos os bens econmicos

Laboratrio de Administrao Municipal LAM

de 64% do valor lanado ou, vista de outro ngulo, cerca de 36% no

A receita tributria de R$ 36,8 milhes, no primeiro exerccio, evoluiu

Laboratrio de Administrao Municipal LAM

Infelizmente no estavam disponveis informaes suficientes para

Potencial tributvel do Municpio

do Estado: parcelas dos impostos sobre a circulao de

da Unio, atravs do Fundo de Participao dos Municpios

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parcela dos impostos

A confrontao entre os vrios dispositivos da CF que listam as

Composio da receita municipal

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As receitas tributrias, examinadas anteriormente, ocupam a segunda

Grfico III - Composio % da receita oramentria

Eles confirmam que, em mdia, cerca de 60% da receita oramentria

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Estimativa do potencial tributvel

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no pode abdicar do direito de instituir os seus tributos 23 . Dentre eles,

Aliomar Baleeiro (Direito Tributrio Brasileiro, Forense, 11 ed., 1999,

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