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FACULDADE DE DIREITO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO
1.
CONSIDERAES INICIAIS
2.
O ESTADO DE BEM-ESTARSOCIAL
2.1.
6
12
12
2.1.1.
14
2.1.2.
17
2.1.3.
20
2.2.
24
2.2.1.
28
2.2.2.
Estratificao social
31
2.2.2.1.
31
2.2.2.2.
35
2.2.3.
2.3.
38
39
2.3.1.
39
2.3.2.
42
2.3.3.
43
2.3.4.
O relatrio BEVERIDGE
44
2.3.5.
Escandinvia e universalidade
46
2.4.
47
2.5.
49
2.5.1.
Relao jurdica
49
2.5.2.
51
2.5.3.
54
2.5.4.
56
2.5.5.
59
2.5.6.
61
2.5.7.
65
3.
3.1.
66
66
3.2.
71
3.3.
74
3.3.1.
75
3.3.2.
77
3.3.3.
82
3.3.4.
89
3.3.5.
90
3.3.6.
95
3.3.7.
97
3.3.8.
101
3.3.9.
103
3.4.
3.4.1.
108
3.4.2.
116
3.4.3.
118
3.4.4.
119
3.4.5.
122
3.4.6.
126
3.4.7.
(DRU)
128
4.
4.1.
130
131
4.1.1.
133
4.1.2.
134
4.1.2.1.
134
4.1.2.2.
138
4.1.2.3.
142
4.1.3.
144
4.1.4.
146
4.1.5.
(FAP)
147
4.1.5.1.
150
4.1.5.2.
Extrafiscalidade
153
4.1.5.3.
155
4.2.
158
4.2.1.
158
4.2.2.
Fator previdencirio
160
4.2.3.
Desaposentao
169
5.
TRABALHO BRASILEIRO.
173
5.1.
173
5.2.
175
5.2.1.
178
5.2.2.
184
5.2.3.
Trabalhadoras domsticas
191
5.3.
195
5.3.1.
195
5.3.2.
198
5.4.
6.
DISTRIBUIO DE RENDA
201
203
6.1.
203
6.2.
210
6.3.
211
6.3.1.
212
6.3.2.
213
6.3.3.
219
6.4.
224
6.4.1.
229
6.4.2.
230
6.4.3.
231
6.5.
A previdncia rural
6.5.1.
237
238
6.5.1.1.
240
6.5.1.2.
Agricultura familiar
246
6.5.2.
6.5.2.1.
7.
249
251
6.5.3.
253
6.5.4.
256
6.5.5.
259
CONCLUSES
261
1.
Consideraes iniciais
Dessa forma, em 1995 entrou em pauta a realizao de uma reforma no sistema previdencirio
brasileiro, como parte de um conjunto de reformas estruturais para controlar os gastos pblicos no pas.
Optou-se, ento, por resolver a questo pelo lado das despesas. Havia duas opes de reforma: uma mais
radical, com a institucionalizao de um regime de capitalizao, a exemplo do que foi feito em outros
pases latino-americanos que passavam por problemas semelhantes; e outra, escolhida pelo governo
brasileiro, com mudanas de algumas regras do sistema existente, cf. IPEA (2010), p. 55. H um
contraponto interessante em CAMPOS e POCHMANN (2007).
4
SCHAPIRO (2009), p. 284.
5
A reduo dos acidentes de trabalho tem impacto na economia, por significar reduo de um custo
social com afastamento no remunerado do trabalhador, do qual decorre, sempre, ociosidade na produo.
Vide SANTANA (2006).
patrimnio o mesmo Estado vai retirar recursos, e necessita da proteo concedida pelo
direito tributrio. Os dois discursos so eficientes, aplicados em separado, mas jamais
poderiam formar um todo coerente.
A ciso entre custeio e beneficio remonta a prticas histrica brasileiras,
surgidas numa conjuntura de aumento da formalizao do mercado de trabalho, a qual
gerou uma elite de trabalhadores sindicalizados e com um leque de direitos superior ao
dos demais segmentos do proletariado. Surgiram os institutos de penso, destinados a
determinadas categorias profissionais10. No por coincidncia, as mais organizadas em
10
SOUZA (2005), p. 3.
FAVONI (2011), p. 80.
12
Vide a Lei 11.457, que criou a Receita Federal do Brasil, a chamada Lei da Super Receita, ao retirar
as atividades e estruturas de arrecadao previdenciria dos rgos do Ministrio da Previdncia Social e
lhes transferir para subordinao do Ministrio da Fazenda. A exposio de motivos integralmente
inspirada no discurso da eficincia e racionalizao, voltada para maximizao dos ingressos pecunirios.
Na mesma linha, vide IPEA (2010), p. 53.
11
10
8.212/91 institui tratamento diferenciado entre o e pregador rural e urbano. (...) A lei, no
entanto, como observei, volta-se correo de uma distoro, estimulando os
empregadores rurais ao recolhimento da contribuio social. A alquota de 20%,
elevada, induzia a sonegao fiscal.
J as decises judiciais sobre benefcios privilegiam o aspecto assistencial,
voltadas a responder, no processo judicirio, se o indivduo tem um direito subjetivo a
uma prestao patrimonial a ser suportada pelo Estado. No indagam se aquele
trabalhador participou de alguma forma do custeio da seguridade, ou seja, se o seu
trabalho destinou, de alguma forma, recursos para custeio de benefcios alheios, pois o
sistema de repartio15, fundado na ideia de solidariedade16.
13
11
rural, na qual o trabalho informal, sem que isso impea o usufruto de direitos muito
semelhantes aos concedidos aos trabalhadores urbanos. Os efeitos dessa informalidade17
esto entre os problemas sociais mais graves e ainda sem enfrentamento eficiente por
parte do Estado: trabalho equiparado ao escravo, insegurana no registro de
propriedades, dificuldade de certificar origem de produtos, agresso ao meio ambiente e
dificuldades de tratamento da questo indgena.
Nesse
contexto,
possvel
discutir
problemas
de
legitimidade
2.
17
Pode-se pleitear a existncia de uma relao de causalidade entre os dois fatos estilizados apontados,
isto , o aumento de alquotas observado leva a uma crescente informalizao das relaes das empresas
com o estado que induz novos aumentos das alquotas, mas no necessariamente elevaes da carga
tributria efetiva. Ou seja, pode-se at chegar ao trecho descendente da curva de Laffer o que levaria a
uma situao explosiva. Este seria o caso extremo, mas de qualquer forma ocorre um crculo vicioso de
informalidade crescente provocada por encargos sociais crescentes, em larga medida dissociados de
benefcios individuais a serem auferidos. O resultado tem sido a reduo da arrecadao o que por sua vez
leva a novos aumentos de alquotas e mais informalidade NERY (2006), p. 5.
12
19
18
13
Este captulo dedicado anlise dos diferentes modelos de Estado de BemEstarSocial, de sua construo histrica e de seus efeitos sobre a economia.
papel nessa mediao, pois a luta coletiva por melhores condies de trabalho, proteo
social, incremento das relaes salariais e participao nas decises das empresas e do
Estado converte-se em reivindicao de reconhecimento ou declarao
24
de posies
jurdicas na forma de enunciao de direitos sociais. Mas, uma vez assegurados esses
direitos, eles se tornam relaes jurdicas individuais de cada trabalhador em face do
empregador ou do Estado, o que os retira da dimenso coletiva solidria. A pessoa passa
24
AXEL HONNETH (2011). O Direito de Liberdade. Trad. de Das Recht der Freiheit. So Paulo:
Martins Fontes.
14
a estar mais bem protegida sozinha, indivduo destinatrio de direitos providos pelo
Estado, do que como participante de uma coletividade, que por sua vez v seus laos de
coeso enfraquecidos em prol da liberdade individual. Nesse contexto, a ideia de
solidariedade de classe, antes fortalecida na reivindicao poltica coletiva, deteriora-se
quando transformada em direito individual.
O prprio Estado de Bem-estar Social, aliado a mudanas na dinmica da
produo, moldou um mercado de trabalho segmentado, em que h estratificao entre
as formas de trabalho mais prestigiadas e aquelas tipicamente manuais e subalternas. Os
sociedade. Antes era humilhante vender a prpria fora de trabalho, pois isso significava
estar privado de propriedades e o valor da pessoa era medido pelas suas posses. Agora a
decadncia moral mxima ser vadio, ou seja, no se dedicar ao trabalho, mas
preguia. Isso refora a ideologia capitalista de trabalho livre, como se a deciso de
estar ou no empregado fosse apenas do trabalhador, sem qualquer ligao com o
contexto social e econmico, deciso sobre a qual os proprietrios dos meios de
produo no detinham qualquer responsabilidade. A misria era um estado merecido
25
15
por quem no se esforava o suficiente. Por isso s teriam direito proteo social os
doentes, idosos e aqueles que, por qualquer condio, no pudessem trabalhar26.
As reivindicaes de proteo social, gestadas no conceito das incipientes
organizaes proletrias, transformaram-se em lutas pela enunciao de direitos e
garantias. Direito a um trabalho digno, previdncia social, direito indenizao em
caso de acidente de trabalho, garantias contra despedida arbitrria, regulamentao do
salrio mnimo e da jornada de trabalho. Trata-se de substituir as consideraes morais
pela regulamentao jurdica e institucional do contrato de trabalho, e isso constituiu
26
No mesmo sentido PIVEN e CLOWARD (1993:346), Regulating the Poor, The functions of publicwelfare. New Yorl: Vintage Books. para quem o welfare state norte americano acabou por cristalizar uma
ideologia de valorizao incondicional do trabalho, qualquer que seja ele, por qualquer salrio.
16
Nesse contexto, tudo aquilo que limite ou dificulte o lucro se torna negativo. As
doenas profissionais, cada vez mais frequentes, so fator de vergonha e devem ser
escondidas por quem delas sofre. A presso por produtividade, a exigncia de elevados
padres de consumo e a flexibilizao das jornadas de trabalho provocam epidemias de
doenas osteomusculares e psiquitricas, da qual a depresso o exemplo mais
recorrente. Isso aumenta a necessidade de uma seguridade social eficiente, para fornecer
servios de sade e benefcio de auxlio-doena. A estrutura previdenciria, entretanto,
no est ainda adaptada a essas novas realidades, o que provoca o retorno do discurso
moralista contra aquele que est afastado do trabalho, agora visto como um fraudador
que finge uma doena. O Estado de Bem-estar social ridicularizado, a ele atribuda a
propriedade de incentivar o cio e prejudicar a competio e a produtividade, por
permitir que pessoas aptas obtenham renda sem se submeterem aos ditames do mercado.
27
28
17
Ao
realizar
atuaes
investimentos
que
no
ocorreriam
29
30
18
19
necessidades sociais que no podiam ser atendidas pelas famlias, pelo mercado ou
pelas formas tradicionais de proteo.
Assim, as primeiras protees concebidas eram destinadas s famlias que
estivessem desamparadas pela morte ou invalidez do provedor. S depois foram
estendidas para os casos de diminuio da capacidade laborativa pela idade, mas sem
ainda substituir a renda de subsistncia, apenas a complementando com o pagamento
pblico de um benefcio. As aposentadorias surgiram antes para os servidores pblicos,
como forma de conceder incentivo e privilegiar a burocracia, bem como para as
passam a receber subsdio pblico. O Estado parecia, nessa poca, mais interessado nas
aposentadorias como forma de influncia poltica sobre o sindicalismo e o proletariado,
absorvendo essas entidades de proteo e cooptando parcelas significativas das
lideranas.
34
ERNEST MANDEL (1975), Iniciacin a la economia marxista, Barcelona: Nova Terra, 2 Ed.
21
num regime capitalista h que se considerar como salrio o conjunto de retribuies que
constitui a contrapartida da venda da fora de trabalho ou seu preo35.
A seguridade social interessa ainda ao proletariado, pois vem baseada na
solidariedade, que impede a constituio de uma classe social mais desfavorecida, a
qual seria formada pelos trabalhadores privados dos meios de subsistncia. A existncia
dessa espcie de lumpesinato, para usar terminologia de MARX, permite o
rebaixamento dos salrios reais por alimentar o exrcito de reserva e a demanda por
trabalho e causa insegurana aos empregados, que temero serem reduzidos indigncia
prprio trabalho, agora menos importante socialmente que outrora, o que faz ressurgir
uma viso moralista, desta vez enaltecedora do empreendedorismo, do lucro fcil,
atrelado finana, no necessariamente vinculado ao trabalho. Os ganhos e rendimentos
elevados recebidos pelas aplicaes financeiras tornam -se o padro de medida da
35
Interessante a observao do autor sobre a gesto paritria (no Brasil, quadripartite: trabalhadores,
aposentados, empresrios e governo) dos recursos da seguridade social. Se estes constituem salrio
indireto ou diferido, a participao do estado ou dos empregadores ilegtima, pois o dinheiro pertence
exclusivamente aos trabalhadores. Assim como no se admite interferncia de terceiros sobre o salrio
direto, no se deveria admitir sobre o indireto, como o so os recursos da seguridade social. Vide
MANDEL (1975:93).
22
36
23
A manuteno dos salrios reais baixos tem nos direitos sociais a contrapartida
necessria para que no haja efeitos sobre a reproduo da mo de obra. Os
trabalhadores recebem dos Estados nacionais servios de sade, assistncia e
Previdncia Social. Isso tambm de interesse das multinacionais suas empregadoras,
pois, nas palavras de EVANS (1980), p. 54:
Qualquer aumento nos salrios da fora de trabalho ameaa as
atraes que um determinado pas perifrico oferece como local para
atividades manufatureiras de rotina, orientadas para a exportao. Ao
24
39
ALEM (2007:229).
ESPING-ANDERSEN (1990), quia inspira o texto desta seo.
41
DIOGO R. COUTINHO (2013:60).
4242
V. tb MARCOS ORIONE CORREIA (2007:88).
40
25
ESPING-ANDERSEN (1990:144-147).
26
mais precisam concorrer com os demais por postos de trabalho. Por outro lado, a oferta
de educao pblica oficial e obrigatria atrasa a entrada dos jovens no mercado e a
busca pelo primeiro emprego. A licena-maternidade permitiu que as mulheres tivessem
tranquilidade para se afastarem do trabalho aps a gravidez. A existncia de
aposentadorias obriga as empresas a se reorganizarem, o que incrementou a
competitividade e a oferta de melhores salrios para os trabalhadores mais experientes,
com o objetivo de adiar a sua retirada do mercado44.
Ao mesmo tempo, importante lembrar que a seguridade social gera presso
sobre as contas estatais, o que provavelmente tambm teve efeitos histricos sobre a
governana pblica. Obrigados a manterem suas economias aquecidas para que no
houvesse queda de arrecadao, os governos dos diversos pases passaram a ter
dificuldade para adotarem polticas recessivas, em detrimento do pleno emprego. Pode
ser mais caro pagar socialmente pela ociosidade, subsidiando o no trabalho, do que
estimular a contratao e o emprego do excesso de mo de obra. Esse aspecto da
seguridade social como obstculo adoo de polticas recessivas fica evidente quando
surgem discursos polticos clamando por mais austeridade e conteno de gastos
pblicos. Sempre vm acompanhados de proposta de cortes ou reduo dos direitos
sociais, principalmente no Terceiro Mundo e aps a disseminao dos argumentos
neoliberais inspirados pelo chamado consenso de Washington.
Esses efeitos so usualmente negligenciados por estudos que miram as
aposentadorias e benefcios previdencirios apenas sob o aspecto microeconmico,
atribuindo efeitos negativos destas sobre a economia, devido ao possvel desincentivo
ao trabalho de pessoas ainda em plena capacidade. Esse discurso oculta que para as
44
ESPING-ANDERSEN (1990:147-150)
27
ESPING-ANDERSEN (1990:150-153).
28
46
29
social tem de se livrar dos mandamentos atuariais e imposies securitrias. Deve ser
concebida e encarada como servio pblico, no mera contrapartida a um pagamento
anterior.
Ao tratar especificamente da previdncia, ESPING-ANDERSEN comea por
distinguir a previdncia dos servidores pblicos, a previdncia privada e a previdncia
social. Somente esta terceira pode ser considerada elemento real do welfare state. A
previdncia privada fortalece o mercado, e, portanto, no cumpre qualquer funo de
desmercantilizar a proteo social. J a previdncia dos servidores pblicos pouco ou
nada teria a ver com os direitos sociais, estando mais relacionada com demarcao de
status e manuteno de privilgios de classe.
Elevado gasto com previdncia privada uma caracterstica dos pases anglosaxes. J os pases da Europa Continental tm significativos dispndios com a
previdncia dos servidores pblicos. Nada disso ocorre nos pases escandinavos, em que
o gasto com a previdncia social propriamente dita ocupa a maior parcela dos gastos
previdencirios em relao ao Produto Interno Bruto.
Quanto maior a porcentagem do produto gasta com a seguridade social, maior a
distribuio dos recursos pblicos por critrios alheios ao mercado, socializados e
decorrentes de polticas que afetam a regulamentao jurdica. A crtica ou oposio a
isso tm embutida a ideologia de que prefervel deixar esses valores sob o mercado e
no os sujeitar deciso poltica, estatal e constitucional. Conforme afirma ESPINGANDERSEN (1990:121), os sistemas universais, fundados na cidadania, s podem
surgir se o Estado sufocar o mercado e o corporativismo, removendo privilgios e
reduzindo o espao da previdncia privada, que no necessariamente estimulada por
regras ruins de previdncia pblica. Segundo as suas observaes, a participao da
previdncia privada costuma ser mais relevante nos pases em que o movimento sindical
forte, mas suas aspiraes no encontram eco na atuao de partidos polticos de
esquerda ou trabalhistas.
O exemplo brasileiro mostra que a desmercantilizao no o ponto de chegada,
sendo comum o fenmeno de recommodification. Aquilo que deixou de ser mercadoria
pode voltar a s-lo. Os pobres usaro o Estado, mas os ricos continuaro a optar pelo
mercado. A soluo escandinava foi cercear o mercado, com a adoo de medidas
jurdicas, polticas e econmicas que reduzissem ou suprimissem sua participao.
30
benefcio.
Quanto menor o poder aquisitivo de uma determinada populao, maior ser a
sua necessidade de transferncia de renda por meio de benefcios providos pelo
Estado 48 . Entretanto, essas pessoas no sero consideradas seguradas da previdncia
num sistema clssico, tal como o brasileiro. Assim, os gastos pblicos previdencirios
no acompanham, necessariamente, a demanda por benefcios, pois so geralmente
vinculados a contribuies proporcionais ao nvel de renda.
2.2.2.1.
48
49
31
social convive ainda hoje com os regimes prprios dos servidores pblicos, muito mais
benevolentes e, em alguns casos, concessivos de direitos desproporcionais
desconectados da realidade, como o caso de penses para filhas solteiras e
aposentadorias em valores elevados para ex-ocupantes de cargos eletivos.
Por isso de se notar que a seguridade social tambm um sistema de
estratificao social. Organiza a solidariedade, entre e dentre as geraes de
trabalhadores, mas reproduz a estrutura de classes e cria, por si, diferenas de
reconhecimento entre aqueles que no so por ela protegidos e seus beneficirios, bem
50
51
ARRIGHI (1996), p. 2.
BOYER (2009), p. 88.
32
mostrando
que
os
membros
da
classe
capitalista
no
necessitam,
52
MARCELO MEDEIROS (2003), As teorias da estratificao da sociedade e o estudo dos ricos. Rio de
Janeiro: IPEA, disponvel em http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_0998.pdf,
acesso em 3/10/2015.
53
MEDEIROS (2003:17), com base em estudos de SORENSEN, desenvolvendo ideia j presente em
DAVID RICARDO.
33
state.
Cada desenho de Estado Social produz diferentes efeitos sobre a estratificao
social no respectivo pas, e este impacto decorre e pode ser inferido do ordenamento
jurdico, ainda que no decorra exclusivamente dele. Entram em conjuno diversas
variveis, nenhuma delas apta a explicar, sozinha, o resultado final. Da forma como
apresentada a discusso por ESPING-ANDERSEN, importante verificar: a quantidade
de esquemas ou planos de aposentadoria diferenciados, o que em alguns pases pode
redundar s centenas; a porcentagem do Produto Interno Bruto - PIB gasta com a
34
2.2.2.2.
AXEL HONNETH (2003), Luta por reconhecimento a gramtica moral dos conflitos sociais, So
Paulo: Ed.34, pp. 187-211.
35
DAVID HARVEY (2014), Condio Ps-moderna: uma pesquisa sobre as origens da mudana
cultural. So Paulo: Loyola, 25 Ed., p. 320.
56
Tampouco se trata aqui de "ampliar a poltica" existente, mas de apreender a poltica ali onde ela
nasce e se realiza. Esboa-se, atualmente, uma tendncia importante de despojar a poltica de seu estatuto
jurdico burgus. A velha distino partido/sindicato submetida a uma dura prova, iniciativas polticas
totalmente imprevistas nascem fora dos partidos e do prprio movimento operrio (feminismo, formas do
movimento juvenil, correntes ecolgicas, etc.), em uma grande confuso, verdade, mas que pode ser
fecunda, in LOUIS ALTHUSSER, O Marxismo Como Teoria "Finita", trad. Mrcio Bilharinho Naves,
disponvel em https://www.marxists.org/portugues/althusser/1978/04/04.htm, acesso em 12/10/2015.
36
inerente s disputas reivindicatrias realizadas entre grupos, que, ao interagirem entre si,
explicitam a diversidade social e as diferenas que so, por definio, elementos de
diferenciao e auto identificao. As demandas jurdicas acabam por refletir um valor
moral em disputa, pois o desrespeito aos direitos constitui violao inadmissvel da
igualdade e do reconhecimento de todos como pessoas humanas dotadas de dignidade.
Assim, os conflitos ultrapassam a esfera individual e atingem toda a comunidade.
Ocorre que a seguridade social moderna no trabalha com grupos autoidentificados. Opera em uma sociedade inegavelmente estratificada, e reproduz, em
empresa para, ao final, obter sua aposentadoria. Um sistema assim pensado tem
profundas dificuldades em proteger o trabalhador tpico das classes desfavorecidas do
Terceiro Mundo, que transita entre relaes precrias de trabalho, o subemprego e a
informalidade, alternando trabalhos os mais diversos que s tm em comum a baixa
remunerao e parcas exigncias de qualificao. A informalidade afasta a possibilidade
de contribuio peridica. A baixa qualificao e a falta de um senso de comunidade de
57
37
58
59
38
60
39
61
GOSTA ESPING-ANDERSEN (1990), The three worlds of welfare capitalism, New Jersey: Princeton
university, imp. Em 1998.
40
De qualquer forma, inegvel, no desenvolvimento do Estado de BemEstarSocial dos pases europeus, a influncia de ideologias de inspirao socialista,
ainda que no necessariamente comunistas ou marxistas. O welfare state acabou por
evoluir para um desenho institucional em que se almeja emancipar do mercado o
trabalhador, deixando de ser apenas mero combatente da pobreza, provedor do mnimo
necessrio para assegurar a sobrevivncia dos necessitados, por velhice, acidente,
doena ou desemprego.
Claro que o Estado de Bem-estar Social uma necessidade da sociedade
eficiente que o ingls. O caso brasileiro tambm um exemplo desse amlgama. Nossa
seguridade social conjuga assistncia social residual, previdncia contributiva e sade
universal, mas com mercados privados relevantes nas trs reas.
Os trs modelos apresentados por ESPING-ANDERSEN possuem, tambm,
motivaes
ideolgicas
distintas.
Liberalismo,
corporativismo
socialismo
42
62
IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001), Previdncia Social e mercado no Brasil. So Paulo: LTR.
ANSILIERO ET AL (2008:9) referem que nessa lgica os impostos e contribuies sociais so o preo
pago para adquirir benefcios previdencirios.
63
43
64
expem as principais
renda entre ricos e pobres. O financiamento dessas polticas pblicas por contribuies
prvias, vinculadas ao trabalho. Sem esses pagamentos no h direito a benefcios, salvo
excees. Embora comum que os mercados privados sejam reduzidos, ainda h vnculo
com o mercado de trabalho e dependncia de prvios pagamentos.
64
44
Para
IGNACIO
COUTINHO
DELGADO
(2001:66),
relatrio
de
66
Numa traduo livre: do bero sepultura. WAGNER BALERA (1993:113) utiliza do bero ao
tmulo. A frase expressa o cuidado com uma pessoa durante toda sua vida e ganhou vida prpria,
utilizada como ttulo de vrias canes populares, de punk rock e heavy metal, dcadas depois da
discusso do relatrio.
45
no ps-guerra, que passam a defender reformas nos sistemas de seguro social ento
existentes.
Para FBIO ZAMBITTE IBRAHIM (2008:46) no relatrio BEVERIDGE que
encontramos a gnese da ideia de seguridade social, consubstanciada na expanso da
previdncia, com a assistncia social lhe cobrindo as lacunas. Apesar disso, o prprio
Reino Unido no adotou esse modelo, preferindo estimular a previdncia privada. Os
pases escandinavos, por outro lado, foram os que implementarem sistemas de proteo
que mais se aproximaram das ideias defendidas no relatrio, ainda que tenha havido
retrocessos posteriores.
O relatrio BEVERIDGE serviu como documento de discusso do sistema
previdencirio ingls, mas jamais seus princpios foram integralmente adotados naquele
pas, em que a presena do mercado privado de servios de bem estar significativa.
risco social, como o cuidar dos filhos. O sistema se afasta da ideia de seguro e deixa de
ser movido por critrios atuariais.
O sistema escandinavo universal e altamente desmercantilizado. H igualdade
no acesso aos benefcios, o que gera maior incentivo ao pagamento de impostos e
refora a ideia de solidariedade. Entretanto, ESPING-ANDERSEN alerta que esses
sistemas s funcionam se conjugados adoo de polticas de pleno emprego, algo que
usualmente negligenciado nos demais modelos, que as consideram um assunto de
poltica econmica, contingente e estranho s instituies de proteo social.
Quando um servio vira direito, deixa de depender do mercado. Entretanto, se o
servio for oferecido pelo Estado em baixo padro de qualidade, somente os pobres
usaro; os ricos continuaro pagando por ele no mercado. A soluo escandinava
combina universalizao com cercear o mercado, jurdica, poltica ou economicamente.
Servios pblicos de qualidade inibem a contratao privada e o mercado (ESPING
ANDERSEN 1990: 23-26).
IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001:68) identifica como caractersticas
do modelo escandinavo a adoo de polticas de pleno emprego e a universalizao da
previdncia, financiada por impostos e no por contribuies dos potenciais
beneficirios. A economia pratica preos internos elevados e h incentivo e subsdio s
exportaes. O seguro-desemprego tambm universal e gerido pelos sindicatos. A
convergncia poltica entre estes e os partidos polticos com representao no
parlamento foi determinante para sua construo e idealizao.
47
financeirizado. A crise do welfare state inicia na mesma poca, pois variados de seus
pressupostos foram influenciados ou deterioraram-se pelas transformaes econmicas
e sociais ocorridas.
Para DAVID HARVEY (2014:140), a estagnao econmica, a inflao
crescente e o choque do petrleo evidenciaram a crise do modelo fordista, cuja rigidez
nos processos produtivos e instituies foi aos poucos sendo solapada e substituda por
regimes mais flexveis, em todas as esferas da vida social, principalmente o mercado de
trabalho e os padres de consumo. O novo modelo caracteriza-se pela inovao
49
difceis e de grande repercusso, tais como aqueles submetidos aos tribunais superiores
e que podem, ao servir de precedentes, produzir grandes impactos sobre a comunidade
ou sobre o oramento pblico. Ainda assim, muito difcil generalizar o conceito de
relao jurdica quando h mais de dois polos de interesses envolvidos, quando tratamos
de multiplicidade ou coletividade de partes, quando esses interesses no esto bem
definidos ou no se resumem ao aspecto pecunirio exprimvel em moeda.
Quando visualizamos o direito previdencirio, a prpria Constituio que j
enumera os atores que participam do sistema, manifestam seus interesses, cumprem
interesse na penso por morte, por mais necessria e justa que seja essa expectativa de
direito. Mais uma vez, o conceito tradicional de relao jurdica no se mostra apto a
explicar toda a complexidade envolvida nas relaes sociais disciplinadas pelo Direito
Previdencirio.
68
categoria69, sem distinguir quais deles constituem efetivamente direitos subjetivos nos
moldes clssicos, ou seja,desenvolvidos por meio de relaes jurdicas.
O direito subjetivo, ainda que seja um conceito impreciso, um recurso til de
argumentao, por constituir uma abreviatura terica, conforme expe TRCIO
SAMPAIO FERRAZ JUNIOR 70 . A expresso abrange situaes as mais diversas,
68
51
expressando toda sorte de posies conferidas pelas normas jurdicas, mas tem valor
prtico por orientar o raciocnio, ainda que falte rigor lgico na sua formulao.
sempre mais fcil utilizar a expresso direito subjetivo para descrever determinada
situao do que analisar, detalhada e rigorosamente, a posio que a norma destina a
cada sujeito. Em matria previdenciria, comum o uso de expresses tais como
constitui direito do segurado, o INSS no tem direito, sempre com a acepo de
direito subjetivo visualizado em uma relao jurdica bilateral.
Essa terminologia, entretanto, nem sempre d conta de descrever as situaes
71
52
poder e imunidade, ostentadas por um mesmo titular80. Mas no se deve olvidar que,
ainda que no constituam direitos subjetivos, todas as posies jurdicas devem ser
protegidas pelo ordenamento, pois dele decorrem81.
Se uma norma impe a algum um determinado comportamento, ou a sua
absteno, estamos diante de uma obrigao ou dever jurdico em sentido estrito, com
contedo positivo ou negativo, respectivamente ("obligo" no original italiano). Assim
se diz que o INSS obrigado a pagar benefcios ao aposentado e que a empresa tem a
obrigao de recolher a contribuio previdenciria e cumprir com os deveres
obrigaes acessrias.
Por outro lado, se a norma no probe e nem obriga o comportamento, sendo a
ao respectiva meramente permitida, trata-se de uma faculdade. Na formulao
original de HOHFELD, privilege, enquanto outros idiomas adotam termos como
80
Para TORNAGHI (s/d) p. 177, a pretenso no contedo do direito subjetivo, antes sua
conseqncia. De fato, o conceito foi colhido de CARNELUTTI, para quem a pretenso sempre um fato
concreto, no uma posio jurdica, conforme o pensamento de W.N. HOHFELD.
81
Cf. CANOTILHO (2003), p. 277.
82
MESQUITA (2005), p. 57, nota 92.
53
83
54
55
86
56
a realizar uma prestao a favor do titular do direito. Essa nova racionalidade implica
novas regras de julgamento, as quais no passaram imunes s transformaes impostas.
Exemplo a regulamentao legal dos acidentes de trabalho, a qual impe aos
empregadores tantas obrigaes que fica difcil articular as noes de culpa, ilicitude e
responsabilidade nos termos civis clssicos. A noo de risco profissional, risco da
empresa ou risco do negcio acabaram por substituir o trinmio clssico da
responsabilidade civil fundado em ao, culpa e dano. Conforme aponta EWALD, o
positivismo no d conta das novas noes, pois a norma de julgamento no mais uma
norma de imputao.
A distribuio constitucional das fontes de custeio da previdncia obriga as
empresas, proprietrias dos meios de produo, a destinarem lucros e atividades em prol
de seus trabalhadores, diretamente ou por meio do Estado. O capital participa do
financiamento dessas prestaes pelo pagamento de um tributo especfico, a
contribuio previdenciria, hoje incidente sobre o faturamento, o lucro, a folha de
pagamentos, a remunerao do trabalho e a comercializao da produo rural.
No somente, pois o ordenamento jurdico lhes exige determinadas atuaes
positivas, no somente pecunirias. A empresas devem, por imposio legal, alterar seus
processos produtivos para reduo dos riscos de acidente89 ou diminuio dos agentes
nocivos sade, em funo de insalubridade ou periculosidade no meio ambiente de
87
88
57
A existncia de regras de julgamento faz achar que haveria causalidade entre o direito e
os fatos sociais, mas ser e dever-ser so coisas distintas e separadas. Nesse sentido,
EWALD 90 afirma que o pensamento de KELSEN menos positivista do que pode
parecer, pois o direito positivo realmente existente dependente dos contedos das
normas, ao contrrio da descrio por ele efetuada, que abstrai esse aspecto. A prtica
jurdica contempornea, em que corriqueiro o controle de constitucionalidade baseado
em tpicos imprecisos, tais como princpios gerais do direito ou os direitos
fundamentais descontextualizados, em tudo semelhante ao recurso ao direito natural
ou vontade divina como fundamento das normas jurdicas e decises judiciais. Nesse
sentido, ORIONE G. CORREIA e CORREIA (2010:78) alertam para o esvaziamento
dos princpios jurdicos se so tomados como direito natural. Os direitos sociais so
direitos fundamentais e sempre necessrio o confronto da norma jurdica com os fatos.
Tratar a prestao pecuniria como se fosse o nico aspecto relevante da
cobertura previdenciria at compreensvel, j que o sistema foi edificado em torno do
pagamento de benefcios. Um fato histrico e uma deciso poltica do legislador, pois o
sistema previdencirio brasileiro surgiu atendendo tambm a outros aspectos da
proteo aos trabalhadores, tais como assistncia sade, alimentao e moradia. Essas
atividades foram sendo retiradas da rbita previdenciria e transferidas para outros
programas e rgos do Estado. Mesmo as prestaes no pecunirias prestadas pela
previdncia por exemplo, o fornecimento de rteses aos acidentados no trabalho e o
servio de reabilitao profissional , hoje foram reduzidas, sendo a elas destinado
90
58
91
59
92
KENNEDY(2001), p. 112.
93
94
Recurso Extraordinrio 661.256, relator Ministro ROBERTO BARROSO, cujo julgamento ainda no
fora concludo quando da redao desta tese.
95
Veja-se OSTROM (1990), p. 6, apoiada em MANCUR OLSON (1965), The Logic of Collective Action
60
96
Tendo isso em mente, possvel dizer que muitos direitos sociais, na origem
coletivos, voltam a se transformar em mercadoria 98 , ao serem vistos como direitos
61
99
100
101
62
VICENTE (2013), p. 7. Para POLANYI (1980), p. 87, a sociedade industrial capitalista moderna se
organiza em torno de trs mercadorias fictcias: trabalho, terra e dinheiro. Nenhuma delas tem existncia
real nem so produtos destinados ao mercado. O trabalho um outro nome para designar a vida dos seres
humanos, da mesma forma que a terra um eufemismo para o espao natural existente externamente ao
homem.
109
110
PIRES (1999), p. 3.
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116
64
administrativamente
comunidades
das
quais
se
originara
das
o
65
trabalhador com sua sobrevivncia volta a ser mediada por uma relao com uma coisa no caso, o pagamento em pecnia da prestao, novamente recuperando o seu carter de
mercadoria.
3.
117
HONNETH, (2015:439).
PASHUKANIS, Evgeny B. (1988), pp. 68-69. Para um estudo aprofundado desse pensamento, v.
NAVES (200), pp. 57 e s.
118
66
119
67
estigmatizantes.
Conforme anota EVILSIO SALVADOR (2010:130), muitos pases adotam um
modelo que no totalmente de inspirao bismarckiana. Menciona os pases da Europa
Meridional (Portugal, Espanha e Itlia, principalmente), que apesar de adotarem um
sistema contributivo, h espao para alguns servios universais, embora haja muita
seletividade e planos privilegiados; e regressivo, devido economia informal, cujos
participantes financiam o sistema, mas dele no se beneficiam.
121
A obra de ESPING-ANDERSEN tem como ttulo the three worlds of welfare state.
68
69
71
financeiro no Brasil que pudesse assegurar elevadas taxas de retorno. A taxa de juros
era baixa, devido lei da usura. A legislao nem sequer previa ainda correo
monetria, mesmo com elevados ndices inflacionrios. A Unio acumulava dvida com
o sistema, jamais depositando sua contribuio. Para piorar, os recursos excedentes
eram direcionados para investimentos de interesse poltico, no necessariamente os mais
lucrativos, tais como formao de capital de empresas estatais e financiamento de obras
pblicas (AFONSO, 2003:13).
A extenso da cobertura previdenciria aos empregados domsticos, ocorrida em
127
GILBERTO BERCOVICI (2005:22) menciona a expresso como feliz ,pois bem apresenta a conquista
dos direitos trabalhistas como uma vitria parcial e incompleta.
128
EVILSIO SALVADOR (2010:152).
129
SANTOS (1998), p. 94.
72
130
131
73
132
(2001:18), o empresariado
132
IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001), Previdncia Social e mercado no Brasil. So Paulo: LTR.
74
75
135
. Isso
134
135
77
de empregador, era possvel que tivesse que migrar para outro instituto de previdncia,
ainda que desempenhasse as mesmas atividades na nova empresa.
136
. A
136
78
139
79
142
Por exemplo: Porto Alegre, Salvador, Osasco e Belo Horizonte possuem bairros chamados IAPI, ou
iape.
143
EVILSIO SALVADOR (2010:153).
144
SILVA E MAHAR (1974), p .158.
80
proposta nos anos 1990, em que se atribua parcela de responsabilidade pelo dficit a
uma pretensa m administrao do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS,
existncia de focos de corrupo, sonegao e existncia de beneficirios privilegiados.
notria na literatura econmica e na historiografia brasileiras a denncia de
apropriao dos recursos previdencirios para outros fins. Os institutos arrecadavam
mais do que gastavam, como seria de esperar num regime previdencirio recminaugurado, em que poucos so os beneficirios em comparao aos contribuintes.
Ainda mais se o modelo de capitalizao, em que as contribuies dos ativos no so
utilizadas para pagar os inativos, mas constitui reserva destinada a subsidiar benefcio
futuro do contribuinte. Embora fossem, juridicamente, entes privados, as relaes do
governo com os institutos eram marcadas pela interferncia poltica na administrao,
por meio de indicaes de diretores e interveno legislativa.
J em 1940 o Decreto-lei n. 2.611 eufemisticamente transformava os institutos
de aposentadoria em parceiros do Banco do Brasil na emisso de ttulos de crdito
agrcola. Este concederia emprstimos com recursos provenientes daqueles, fixados em
montante de 15% dos recursos arrecadados com as contribuies dos segurados.
145
, no
A previdncia social ainda uma das fontes de financiamento do BNDES, pois 40% dos recursos do
PIS/PASEP so a ele destinados, conforme disposio do art. 239 da Constituio.
146
No mesmo sentido MARTA ARRETCHE (2005), A poltica da poltica de sade no Brasil, in Sade e
democracia: histria e perspectivas do SUS, Nsia Trindade Lima et. Al. (ORG), Rio de Janeiro: Ed.
Fiocruz, p. 291. OLIVEIRA, J. A. de A.; TEIXEIRA, S. M. (1989) (Im)previdncia social: 60 anos de
histria da previdncia no Brasil. 2. ed. Petrpolis: Vozes, p. 280. BATICH, MARIANA. Previdncia
do trabalhador: uma trajetria inesperada. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 18, n. 3, p. 33-40,
jul./set. 2004, P. 35.
81
ajuda estatal. Desemprego, penria e pobreza so situaes diferentes. Por estar ligado
ao trabalho, o programa deveria ter sido inserido dentro da previdncia social, como j o
faziam diversos outros pases, inclusive da Amrica Latina.
82
o Instituto Nacional de Previdncia Social INPS, agora nico rgo responsvel pela
gesto do sistema.
A Lei 5.107/1966 criou o Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS. Por
fim, a Lei 5.316/1967 estatizou o Seguro de Acidentes de Trabalho SAT.
Houve ainda a Lei 4.923/1965 que instituiu um parco programa de assistncia
aos desempregados, sustentado por um fundo pblico financiado pelo imposto sindical e
administrado pelos sindicatos, a quem cabia a deciso sobre concesso do benefcio.
Dentro das possibilidades, pagaria, durante seis meses, oitenta por cento do salrio
mnimo para quem tivesse trabalhado por, no mnimo, cento e vinte dias e fosse
dispensado sem justa causa. No ano seguinte o Decreto 58.155/1966 restringiu ainda
mais o benefcio, agora s devido nas hipteses de fechamento total ou parcial da
empresa empregadora, ou demisso de mais de cinquenta empregados num intervalo de
sessenta dias.
Somente em 1966, com a unificao dos institutos de aposentadoria e penses e
a fundao do INPS, que a desigualdade previdenciria e trabalhista entre as diversas
categorias profissionais deixa de ser incentivada pelo Estado147. Unificou-se o sistema
previdencirio, todos os trabalhadores agora submetidos a um regime de previdncia
unificado, sob a administrao de um nico rgo, no importando a qual categoria
profissional estivessem vinculados ou qual fosse a atividade econmica preponderante
de seu empregador.
No houve uma isonomia total, verdade, pois Lei Orgnica da Previdncia
Social sucedem diversas legislaes esparsas que criam aposentadorias especiais para
determinadas categorias, a pretexto de incentivar as atividades econmicas a elas
vinculadas, tais como aeronautas e jornalistas. Seguem-se leis que criam aposentadorias
especiais para os que exercessem atividades insalubres, a maioria desses trabalhadores
vinculados cadeia produtiva dos automveis, a abarcada a siderurgia e as indstrias
petrolferas e metalrgicas. O trabalhador rural jamais gozou de aposentadoria especial,
por mais penosas, insalubres e perigosas fossem suas atividades. Esse era um privilgio
do trabalhador urbano, vinculado produo industrial moderna e capitalista.
147
83
148
149
84
85
impunha conteno nos gastos pblicos, o que pressionava para reduo nos gastos com
os benefcios por achatamento dos seus valores e concesso de reajustes abaixo da
inflao. Por outro lado, a recesso econmica diminui a expanso da massa salarial, o
que significou ingressos arrecadatrios menores em relao aos anos anteriores, em que
o aquecimento da economia refletia na receita das contribuies 151 . Entretanto, nos
perodos de crise econmica a tendncia o crescimento dos dispndios
previdencirios, pois cresce a demanda por benefcios em virtude do aumento do
desemprego e da necessidade de substitutos para o salrio152. Aqui teramos, talvez, um
paralelo com a ideia defendida por SCHUMPETER de que as crises e recesses
diminuem os nveis globais de poupana.
Segundo FAGNANI (2007:35), o desenho institucional da Previdncia Social foi
sendo modificado pela ditadura civil-militar com o objetivo de permitir maior
ingerncia do Estado sobre o sistema. Embora tenha havido ampliao da oferta de
benefcios, estes no foram destinados populao mais pobre. O aumento da base de
151
152
86
custeio, por outro lado, teve forte impacto regressivo na distribuio de renda. Visava
apenas permitir maior aporte de recursos ao oramento federal, mas ao estabelecer um
teto de contribuio reduzido, permitiu aos mais ricos pagarem alquota menor. Na
estrutura administrativa, centralizou-se a gesto com aumento dos mecanismos
institucionais e burocrticos de gesto.
nesse contexto poltico e econmico que vai sendo gerado o discurso privatista
depois hegemnico na dcada de 1990. O alvo eram as empresas estatais, acusadas de
deficitrias e ineficientes. Para tanto, colocavam-se sob essa classificao diversos
origem do dficit vinha da sonegao e da dvida da prpria Unio com o sistema. Esta
deveria ser saldada com o uso dos impostos no vinculados. Propunham, j naquela
poca, a elevao dos prazos de carncia, a criao de idade mnima para aposentadoria,
alm da privatizao da sade.
A contribuio para o Finsocial era um tributo regressivo, inflacionrio, com
incidncia em cascata que depois foi declarado inconstitucional e transformado num
153
154
87
j o seu valor inicial rebaixado, pois embora apurados numa base de 36 salrios de
contribuio, aos doze ltimos no era aplicada qualquer correo monetria, algo
sensvel num contexto de hiperinflao mensal.
Essas medidas vieram num contexto de acentuada crise econmica, e
destinavam-se a aumentar as receitas previdencirias para obteno de mais recursos,
no sendo possvel aproveitar o alto crescimento do produto interno bruto verificado na
dcada anterior. Medidas regressivas, com aumento de tributos, bem como emisso de
ttulos. Reconhecimento oficial da existncia de dificuldades financeiras era algo que
155
156
88
geral a cargo do INSS. Sob o mesmo manto foram confundidas despesas no s dos
regimes prprios de previdncia social, mas de programas de assistncia social e
reparaes, tais como as devidas aos ex-combatentes da segunda guerra mundial e
anistiados polticos. Somem-se a isso benefcios previdencirios no contributivos, em
que jamais importou a suficincia das receitas, tais como as aposentadorias por idade
rural, para a construo dos montantes afirmados como responsveis pelo dficit157.
89
91
contribuies sociais esto agrupadas no art. 195. As bases de clculo, para as empresas,
so a folha de pagamentos, a receita, o faturamento e o lucro. J o art. 239 previa
contribuio especfica para o financiamento do programa de seguro-desemprego, o que
era considerado mera norma programtica nos regimes constitucionais anteriores162. O
159
FERNANDES (1995:20).
KHAIR (2007:217).
161
LAVINAS e CAVALCANTI (2007:248).
162
WAGNER BALERA (1993:15).
160
92
pargrafo 4 desse artigo institui importante regra extrafiscal, a qual infelizmente nunca
foi regulamentada pela legislao infraconstitucional:
4 O financiamento do seguro-desemprego
receber uma contribuio adicional da
empresa cujo ndice de rotatividade da fora
de trabalho superar o ndice mdio da
rotatividade do setor, na forma estabelecida
por lei.
No caput do art. 239 foi tambm prevista a destinao de, no mnimo, 40% dos
recursos arrecadados ao financiamento de programas de desenvolvimento econmico,
atravs do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES. Para
WAGNER BALERA (1993:144), isso vem da tradio brasileira de utilizar os fundos
previdencirios para finalidades de induo ao desenvolvimento. O que, no caso, no
de todo incorreto, pois to importante quanto proteger o desempregado fomentar a
economia para que haja gerao de empregos.
Alm dessa multiplicidade de fontes de financiamento para a seguridade,
prevista no texto constitucional, tambm fcil visualizar, na prtica, que a seguridade
social no financiada somente pelas contribuies descontadas dos segurados ou
incidentes sobre a folha de pagamentos. Os recursos do seu oramento so provenientes
de diversas fontes de receita, muitas delas oriundas do pagamento de impostos no
vinculados a um potencial recebimento de benefcios. Alm disso, o sistema tributrio
regressivo, onera sensivelmente os mais pobres, que so exatamente os destinatrios
principais e mais urgentes das polticas sociais163.
Segundo EDUARDO FAGNANI (2007: 2 e 50), a Constituio de 1988 quando
estabelece o conceito de seguridade social, baseia-se num modelo de Estado de BemEstar, alheio ao debate e ideologia que se convencionou chamar neoliberal,
hegemnica no debate econmico da dcada seguinte sua promulgao, e que prope
reformas com supresso ou reduo de direitos sociais e reduo do papel do Estado nas
atividades econmicas. Ao prever fontes de recursos no reembolsveis ou no
contributivas, a Constituio lanou o peso do financiamento desses servios para o
todo social, e no apenas seus potenciais beneficirios. Isto, somado universalizao
163
93
DELGADO (2007:292).
95
seguridade social que visavam, de alguma maneira, reduzir o alcance dos direitos
sociais, limitando seu valor ou simplesmente os suprimindo de alguma forma, at com
meno oportunidade de sua privatizao. Nas palavras de FAGNANI (2007:3):
desde o final dos aos 80 e at hoje, a poltica social brasileira vem sendo submetida a
tenses entre dois paradigmas antagnicos: o Estado Mnimo versus o embrionrio
Estado de Bem-EstarSocial; a seguridade social versus o seguro social;
universalizao versus a focalizao; a prestao estatal dos servios versus
privatizao; os direitos trabalhistas versus a desregulamentao e flexibilizao.
96
GENTIL (2007:177).
FERREIRA (2003:17).
97
crticos
do
sistema
apontavam
trs
defeitos
que
causariam
167
98
passa a ser mais um brao do capitalismo financeiro. O que antes era direito social se
transforma em produto financeiro e volta a ser mercadoria, passvel de aquisio no
mercado (CHESNAIS, 1999:36)168. O ataque ao estado de bem-estar social serve ainda
ao objetivo de promover o rebaixamento de salrios, necessrio ao novo modelo aps o
esgotamento da matriz keynesiana de pleno emprego (HARVEY, 2014:158). Sem a
proteo da seguridade, os trabalhadores permitem-se aceitar empregos com pior
remunerao e se submetem mais facilmente a relaes contratuais precarizadas, sem
direitos ou benefcios associados.
168
FRANOIS CHESNAIS (1999). Tobin or not Tobin? Porque tributary o capital financeiro
internacional em apoio aos cidados. So Paulo: Unesp.
99
169
170
demonstram que
169
GISELLE SOUZA DA SILVA (2012). Transferncias de renda e monetarizao das polticas sociais:
estratgia de captura do fundo pblico pelo capital portador de juros. IN EVILSIO SALVADOR ET AL
(2012). Financeirizao, fundo pblico e poltica social. So Paulo: Cortez.
170
http://www.noticiasbyo.org/wp-content/uploads/2012/04/1_Jor_Diez-Mitos.htm
101
deciso poltica, ao passo que a identidade ou escolha dos grupos que suportam os juros
algo avesso ao controle social.
A esterilizao do capital potencialmente produtivo ajuda a explicar o
baixo crescimento econmico do Brasil nas ltimas dcadas (BRUNO, 2007:115), o que
produz impacto sobre o sistema previdencirio. Se o salrio mdio cai, passa a no ser
possvel manter o nvel de vida do aposentado com base num sistema de repartio, a
no ser que a massa salarial cresa proporcionalmente com adio de novos
contribuintes. Isso poderia ser visto como argumento favorvel ao sistema de
esses custos sem a correspondente fonte de receitas que se esperaria num contexto de
expanso do emprego formal e da produtividade da economia (BRUNO, 2007:118).
certo que haver envelhecimento da populao, resultado de melhora da
expectativa de vida ao longo das ltimas dcadas. A populao idosa tende a ser maior
nos prximos anos, percentualmente, do que no passado. Entretanto, omite-se com
frequncia que tambm a populao adulta crescer proporcionalmente, aumentando a
massa de contribuintes da previdncia, pois a populao economicamente ativa ocupar
um percentual maior da populao total. Haver, ainda, reduo do nmero de jovens e
crianas, o que demandar menos dispndio pblico e privado com a sua educao,
desenvolvimento e criao. Esses fatores so frequentemente ignorados pelos
defensores da reforma, mas constituem o que estudiosos chamam de janela
demogrfica de oportunidades, em que o sistema tem condies de se sustentar com
folga e, a depender do crescimento do produto interno bruto, atuar como importante
fator de distribuio de renda (ANDRADE, 2007:129).
O debate poltico em torno da previdncia brasileira foi acirrado, e culminou
com a edio da Emenda Constitucional 20/1998 e com a edio de variada legislao
102
103
104
106
de recursos da Previdncia Social para outras finalidades. Nas suas palavras, ao invs
da poltica econmica financiar a poltica social, dava-se o inverso173.
Para JNIA ROBERTA GOUVEIA SAMPAIO (2007:145) a seguridade social
prevista na constituio tem como caracterstica a submisso de seu oramento ao Poder
Legislativo, algo que no ocorria nos regimes constitucionais anteriores, em que o
oramento das autarquias no era institudo necessariamente por lei.
173
107
174
108
riscos sociais diversos da idade avanada, tais como desemprego, doena, invalidez,
acidente de trabalho, proteo maternidade e famlia.
A falta de preciso terminolgica alimentada pelo uso diuturno de termos
como aposentados do INSS, inativos ou idosos para se referir aos beneficirios
do Regime Geral de Previdncia Social, homogeneizando o que heterogneo,
escondendo os pensionistas e os afastados por incapacidade temporria em gozo de
auxlio-doena. Essa confuso esconde que parcela relevante do gasto previdencirio se
refere a benefcios de auxlio-doena e penses por morte, que no se destinam a
amparar a velhice.
O discurso da austeridade usualmente volta sua mira contra os gastos sociais,
considerados por muitos como obstculo a um ajuste fiscal consistente, ao lado dos
sempre lembrados gastos com pessoal e das despesas com o custeio da mquina
administrativa176. Uma das crticas sempre recorrentes ao Estado de Bem-Estar e aos
direitos sociais o seu suposto custo elevado dentro do oramento pblico177.
Para GILBERTO BERCOVICI (2005:65), a crise do Estado Social no se limita
ao economicismo, dos aspectos financeiros da atuao social ou do custo dos direitos
sociais. um sinal de esgotamento do pacto social, da forma como a sociedade
pretende se organizar e dos valores expressos pelas instituies. A crise do Estado
Brasileiro no se limita aos gastos pblicos ou a um oramento insuficiente. uma crise
de concepo do Estado, pois para este promover o desenvolvimento, tal como
delineado na nossa constituio, deve ser ainda mais forte e capacitado do que o welfare
state nos moldes europeus.
Em adendo, RICARDO PIRES CALCIOLARI (2009:64) afirma que sem
oramento e finanas pblicas no haveria direitos sociais, pois para a efetivao destes
necessrio postura ativa do Estado. Sendo usual reconhecer a existncia de um
princpio de proibio de retrocesso na matria, pois os direitos sociais so
considerados direitos fundamentais, no so admissveis interpretao ou modificao
legislativa que os suprimam ou reduzam sua eficcia. Essa discusso, para o autor, seria
ainda mais relevante na matria previdenciria, em que a sucesso legislativa muitas
vezes implica reduo de benefcios e direitos.
176
177
109
110
dos objetivos da previdncia social (art. 201, III da Constituio). Seus recursos so
superavitrios, servindo para financiar o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social - BNDES (art. 239, 1, da Constituio), os programas
habitacionais, responsveis pelo aquecimento da indstria da construo civil, a
agricultura familiar179 e outras iniciativas governamentais.
Outro dado frequentemente trazido discusso refere-se ao aumento da despesa
previdenciria em relao ao Produto Interno Bruto - PIB, que teria passado de 2,5% na
poca da promulgao da Constituio para 7% em 2006. Os defensores da austeridade
afirmam que tal ndice no cessar de crescer caso no haja reforma que limite as
despesas.
Entretanto, como bem anotam FAGNANI (2007:20) e MATISJACIC, RIBEIRO
e KAY (2007:170), os dois percentuais no podem ser comparados, pois o sistema de
seguridade social era outro antes da Constituio. No havia proteo efetiva aos
trabalhadores rurais, autnomos e domsticos. No havia garantia de piso mnimo para
os benefcios previdencirios. Alm disso, omite-se o baixo crescimento do PIB no
perodo, o que reduz o denominador da proporo, bem como a poltica de aumentos
111
Europa, sensivelmente inferior ao dos EUA (9,3%, sendo 5,5% do oramento pblico e
3,8% das aposentadorias privadas).
Diferente a situao da penso por morte, em que o gasto total brasileiro atinge
3,2% do PIB, sendo 1,1% do RGPS, 0,1% de planos privados, 0,5% das penses
concedidas a trabalhadores rurais e expressivos 1,5% dos regimes prprios. Ou seja,
quase gastamos mais com os familiares dos servidores pblicos que com os de todos os
demais trabalhadores.
Isso expressa o descompasso entre nossa legislao e as transformaes na
estrutura familiar pelas quais passou a sociedade. O percentual de gastos total com
penses s prximo do despendido por Portugal e Itlia, havendo razes culturais,
religiosas e sociolgicas que permitem entender isso.
De uma famlia crist tradicional, em que cabia ao homem o sustento exclusivo
da casa, passamos a um modelo heterogneo, com insero consolidada da mulher no
mercado de trabalho, assumindo variadas vezes o papel de principal provedora, seno a
181
SILVEIRA (2008:94).
113
mostra que h uma baixa procura pelos planos familiares. Isso sugere que a previdncia
tem sido vista como opo de proteo do individuo, e no de sua famlia, o que
justificaria a reforma da legislao a respeito desse benefcio tambm para o regime
geral, ditada pelas transformaes na economia familiar referidas.
MATISJACIC, KAY e RIBEIRO (2007:282) consideram que as normas
brasileiras sobre penso por morte esto entre as mais benevolentes e generosas, pois
inexiste carncia, o benefcio concedido em 100% do salrio de contribuio do
falecido. At a promulgao da Lei 13.135/2015, a prestao era vitalcia e sua durao
abaixo da mdia da Europa. A Sucia chega a gastar 6,9%, havendo nesse percentual
um expressivo gasto privado de quase 1%, sem paralelo no nosso pas.
Entretanto, necessrio mencionar que os gastos com benefcios por
incapacidade sofreram aumento desproporcional nos ltimos anos, sem que tenha
havido razes de sade pblica a explicar esse incremento185. Dados de 2005 mostram
182
114
115
emprego, dos requisitos rigorosos para sua obteno e sua baixa durao, alm da alta
rotatividade que impera no mercado de trabalho.
Conclui-se, em relao ao pagamento de benefcios, que o gasto governamental
no Brasil com a previdncia social est longe de discrepar dos padres internacionais.
No h urgncia ou catstrofe iminente no que se refere austeridade. Cumpre
investigar, se do ponto de vista do custeio, no h espao para ampliao das bases
contributivas e melhoria da estrutura de financiamento, com arrecadao mais eficiente
e com melhores resultados extrafiscais.
Aqui, tambm, necessrio cuidado ao comparar os dados brasileiros com o de
outros pases. O regime de acumulao no igual, sendo diferentes as estruturas do
mercado de trabalho, os nveis salariais, os graus de formalizao da economia, a
intensidade no uso de mo de obra e a rede de proteo social alm da previdenciria,
dentre outros fatores que contribuem para uma maior ou menor necessidade de
financiamento do sistema.
116
190
transferncia direta de renda, sem carter de direito social e mais baratas do que
polticas universais, haja vista o elevado percentual do oramento pblico destinado
previdncia social, em comparao com os programas assistenciais.
117
118
salrio. Isso tem algum paralelo com o pensamento de SCHUMPETER sobre a reduo
da poupana em perodos de recesso.
Se a recesso reduz a atividade econmica, e consequentemente a arrecadao
tributria baseada em transaes mercantis, o desemprego reduz a massa salarial total
sobre a qual incidem as contribuies previdencirias. Na dcada de 1980
experimentvamos, ainda, um crescimento da economia informal ou, conforme
linguagem da poca, economia subterrnea 193 , sem contabilidade oficial, com
operaes efetuadas preponderantemente em dinheiro e, portanto, avessa tributao e
193
OLIVEIRA (1995:158)
119
Aqui merece meno a discusso, no direito brasileiro, que diferencia ndice de correo monetria
de indexador ou ndice de atualizao monetria. O primeiro expressa a perda de poder de compra da
moeda ou o aumento do custo de vida. O segundo utilizado, historicamente, para remunerao de
determinado padro obrigacional, o que acaba por substituir a moeda como padro de valor. A expresso
corrente na jurisprudncia moeda de conta, o que expressa a funo da moeda como reserva de valor e
no como meio de pagamento. Veja-se, a propsito, o acrdo do STF na ADI 493, em que se decidiu que
a TR no ndice de correo monetria, mas indexador, e que portanto no poderia ser utilizado para
reajuste de prestaes de contratos j em vigor, antes atrelados aos reajustes do salrio mnimo, sem
afetar direitos adquiridos. Sobre o assunto, v. tb. GUSTAVO FRANCO (O Plano Real e a URV fundamentos da reforma monetria brasileira de 1993-94), P. 11., disponvel em http://www.econ.pucrio.br/gfranco/urv.pdf, acesso em 31/08/2015.
195
EVILSIO SALVADOR (2010:283).
196
H, por exemplo, polmica jurisprudencial sobre quais seriam os ndices corretos de inflao nos
meses de janeiro de 1989 (plano Bresser), maro de 1990 (plano Collor) e fevereiro de 1991 (plano Collor
2). V., a respeito, GILBERTO MELO (s/data), Uniformizao da Tabela de Fatores de Atualizao
Monetria
na
Justia
Estadual,
disponvel
em
http://www.gilbertomelo.com.br/pdf/Uniformizacao_das_Tabelas_de_Atualizacao_Estaduais_54o._ENC
OGE.pdf, p. 18, acesso em 31/08/2015.
121
filiado o segurado obtm reajuste (na chamada data-base) superior mdia das demais
categorias ou inflao oficial do perodo.
3.4.5. A converso dos valores dos benefcios no Plano Real (URV e IRSM)
primeiros (art. 18), quanto a Justia Federal, em relao aos segundos (art. 19), decises
confirmadas posteriormente pelos tribunais superiores. A converso operou-se pela
mdia dos valores no quadrimestre anterior, o que no resolvia o problema de saber qual
fora a inflao em fevereiro de 1994, ltimo ms antes da adoo do padro URV.
122
cruzeiro real no foi extinto com a entrada em vigor da URV; esta era uma expresso de
uma determinada quantidade de cruzeiros reais, at que houvesse a primeira emisso em
reais. Tanto que o art. 8 da Lei n.8.880 proibiu a expresso de preos e outras
obrigaes somente em URV, sendo obrigatrio acompanhar a expresso em cruzeiros
reais.
Um dos formuladores do Plano Real 198 , ao distinguir as vrias funes da
moeda, atribuiu URV uma delas, a de referncia de valor, preparao para que o real,
posteriormente, utilizando-se dos valores nela expressos, pudesse funcionar plenamente
como moeda, quando fosse possvel utiliz-lo como meio de pagamento e reserva de
valor.
Os preos em geral no foram, ento, ainda convertidos para a nova unidade de
indexao, podendo apenas facultativamente ser expressos em URV. Mas os salrios e
benefcios previdencirios foram transformados de imediato, devido ao disposto no art.
21 da Lei n. 8.880. A sistemtica era fixada na Lei n. 8.700/1993, que estabelecia
reajustes quadrimestrais com base no IRSM, havendo incidncia mensal de uma assim
chamada antecipao do que extrapolasse o percentual de 10% no ms anterior. Na
prtica, havia reajuste mensal, dez por cento inferior inflao do ms anterior, o que
era compensado no reajuste quadrimestral.
197
Art. 21. Nos benefcios concedidos com base na Lei n 8.213, de 1991, com data de incio a partir de
1 de maro de 1994, o salrio-de-benefcio ser calculado nos termos do art. 29 da referida lei,
tomando-se os salrios-de-contribuio expressos em URV.
1 Para os fins do disposto neste artigo, os salrios-de-contribuio referentes s competncias
anteriores a maro de 1994 sero corrigidos at o ms de fevereiro de 1994, pelos ndices previstos no
art. 31 da Lei n 8.213, de 1991, com as alteraes da Lei n 8.542, de 1992, e convertidos em URV, pelo
valor em cruzeiros reais do equivalente em URV no dia 28 de fevereiro de 1994. (Lei 8.880/94) (g.n.)
198
123
199
O reajuste dos benefcios previdencirios em 1995 foi de 42,86%, superior inflao medida pelo
IPCA e pelo INPC (16,5%), o que, de certa forma, fez com que os valores recuperassem quaisquer perdas
quando da converso em URV. Nos dois anos seguintes, entretanto, as recomposies foram inferiores
inflao medida por esses mesmos ndices, embora superassem o IGP-Di. Essa disparidade de ndices
inflacionrios gerou vrias teses jurdicas submetidas ao poder judicirio, em que os segurados
tencionavam afastar ndice legalmente estabelecido, elegendo outro de preferncia.
124
A Constituio hoje consagra a regra que exige manuteno do valor real dos
benefcios previdencirios, ou seja, preservao do seu poder de compra (art. 201, 4).
No teria cabimento que o Estado concedesse uma renda que visa substituir o salrio e
que esta pudesse, por fora da inflao, ser reduzida aqum do necessrio para
manuteno da subsistncia do trabalhador.
data da promulgao da Constituio, tero seus valores revistos, a fim de que seja
restabelecido o poder aquisitivo, expresso em nmero de salrios mnimos, que tinham
na data de sua concesso, obedecendo-se a esse critrio de atualizao at a implantao
do plano de custeio e benefcios referidos no artigo seguinte.
Assim, at a entrada em vigor dos planos de custeio e benefcio, os benefcios
previdencirios foram atrelados ao salrio mnimo. O impacto financeiro foi
significativo, pois o artigo, alm de estabelecer critrio de reajuste, determinou o
reclculo de todos os benefcios, para que voltassem a corresponder ao nmero de
datas, aplicveis os mesmos ndices. Aps a converso para a Unidade Real de Valor URV, a cada ano houve alterao legislativa estabelecendo um ndice de reajuste
diferente. Entre 1995 e 1997, os reajustes dos benefcios previdencirios foram iguais
ou superiores aos concedidos ao salrio mnimo. Houve reajustes pelo INPC, IRSM,
IPC-r e IGP-DI, havendo ocasies em que o percentual aplicado no foi atrelado ou
decorrente de ndice de inflao conhecido ou calculado200.
Atualmente vigora o art. 41-A da Lei 8.213/1991, com redao dada pela Lei
n11.430/2006, que vincula os reajustes dos benefcios previdencirios ao INPC. O
salrio mnimo, entretanto, regulado pela Lei. 12.382/2011, que acresce ao INPC um
percentual de ganho real, calculado com base no crescimento do PIB. Assim sendo, o
reajuste dos benefcios superiores ao mnimo ser sempre inferior ao do piso, o que
tende a aproximar os extremos dos valores pagos pela Previdncia Social. A tendncia
que, em mdio prazo, a maioria dos benefcios previdencirios seja paga em valores
prximos ao mnimo.
Para um histrico detalhado dessa legislao, com a indicao dos diplomas e ndices de correo de
cada ano, ver MARCOS ORIONE G. CORREIA (2007:92-97).
128
moeda pelo real. No Brasil, o oramento era scio da inflao, pois a receita pblica era
indexada e as despesas eram subestimadas na elaborao do oramento. Reduzir a
inflao aumentaria o dficit pblico.
Para JNIA ROBERTA GOUVEIA SAMPAIO (2009:152), o FSE tinha por
objetivo a estabilizao monetria, mas concentrava renda na Unio Federal, que no
precisaria ento repartir parcela considervel de suas receitas com os demais entes
federativos. Para a autora, todos os instrumentos jurdicos de desvinculao de receitas
da seguridade social so inconstitucionais, pois as contribuies seguridade social
com ateno sade teria sido dobrado, o que teria importante impacto social, j que o
gasto total no Brasil de 8% do Produto Interno Bruto - PIB, dos quais somente a
metade (3,9%) vem do oramento pblico, sendo o restante decorrente de gastos
privados. Dobrar nosso investimento nessa rea nos aproximaria dos Estados Unidos da
Amrica - EUA, tidos como um pas em que o sistema de sade pblica deficiente,
201
129
mas que gastam, proporcionalmente, quase o dobro do oramento brasileiro nessa rea
(6,7% do PIB)202.
Assim, a inexistncia de um oramento prprio da seguridade social permite
esconder que, ao contrrio do correntemente afirmado, esta que supre o oramento
fiscal, contribuindo tambm com a formao do supervit primrio, pois eventuais
aumentos de arrecadao no precisam ser gastos com sade, previdncia ou
assistncia203.
4.
202
203
130
131
contribuies sociais para a seguridade social (art. 195), contribuies sociais gerais
(Sistema S art. 240, salrio educao art. 212, 5, ao FGTS Lei Complementar
110), contribuies de interveno no domnio econmico, contribuies de interesse
das categorias profissionais e contribuio de iluminao pblica207.
As contribuies seguridade social, conforme estabelecidas no art. 195, tm
por base de clculo a remunerao do trabalho, a receita, o faturamento e o lucro.
DANIEL ZANETTI MARQUES CARNEIRO (2010:59) conceitua receita como tudo
quanto recebido pela empresa; o faturamento a receita proveniente da venda de seus
produtos ou da prestao de seus servios. O lucro, por sua vez, para fins tributrios, o
resultado positivo da subtrao dos custos e despesas da receita total. A contribuio ao
PIS e a COFINS tem por base de clculo a receita, subtrado o faturamento obtido com
exportaes.
O autor refere ainda que o sistema informado pelo princpio da equidade na
participao do custeio, que no deve ser confundido com capacidade contributiva, pois
abrange a diversidade de fontes de financiamento, em relao s pessoas e s bases de
clculo. Um exemplo de aplicao desse princpio a contribuio adicional devida
pelos bancos (art. 22, 1 da Lei 8.212/1991), em que a folha de pagamento quase
insignificante comparada movimentao de recursos, faturamento e lucros.
No mesmo sentido o pensamento de FBIO ZAMBITTE IBRAHIM
(2008:70), para quem a equidade na participao do custeio significa mais do que a
mera capacidade contributiva. Esse princpio justifica a imposio de alquotas
207
132
208
133
209
134
Por exemplo: Ricardo Varsano e Mnica Mora (2007), Financiamento do Regime Geral de
Previdencia Social, . In Paulo Tafner e Fabio Giambiagi (organizadores). Previdncia no Brasil: debates,
dilemas
e
escolhas.
Rio
de
Janeiro:
IPEA,
2007,
disponvel
em
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=5540:previdencia-nobrasil-debates-dilemas-e-escolhas&catid=303:2007&directory=1, acesso em 09/10/2015.
211
Embora alguns autores afirmem o contrrio, o nico custo da demisso sem justa causa, alm do
pagamento das verbas salariais j devidas, a multa de 40% dos depsitos do FGTS, o que equivale a um
salrio a cada 30 meses de trabalho j prestado pelo trabalhador. de se mencionar que a maioria dos
contratos privados de locao de imveis prev trs aluguis para cada trinta meses de expectativa futura.
212
GRAZIELA ANSILIERO, LEONARDO ALVES RANGEL, LUIS HENRIQUE PAIVA, MATHEUS
STIVALI, EDVALDO DUARTE BARBOSA (2008). A Desonerao da Folha de Pagamentos e sua
Relao com a Formalidade no Mercado de Trabalho. Braslia: IPEA, disponvel em
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=4913,
acesso
em
28/10/2015.
135
Se, num determinado processo de produo, a relao capital/trabalho fixa por exemplo, uma unidade de capital, mquina, necessita de tantos trabalhadores para
ser operada -, alterar a remunerao de um deles mera questo redistributiva.
Aumentar o custo do trabalho, como o faz a tributao sobre a folha de pagamento,
reduz a remunerao do capital, e, portanto, o lucro. Entretanto, se a relao varivel,
como ocorre na maioria dos processos industriais, agrcolas e de servios, interferir no
213
Por exemplo, MARCELO CORTES NERI (2003). Cobertura Previdenciria: diagnstico e propostas.
Braslia: Ministrio da Previdncia Social, pp. 15 e 41.
214
THOMAS PIKETTY (2014). A Economia da Desigualdade. Rio de Janeiro: Intrnseca.
136
custo dos salrios pode diminuir o nvel de emprego, pois a empresa pode optar por
demitir trabalhadores para no arcar com o custo elevado de mo de obra. Cairia, assim,
a base de arrecadao da contribuio e no haveria efeitos redistributivos. Melhor,
nessa situao, taxar o lucro ou o faturamento (PIKETTY, 2014:40).
No mesmo sentido, STIGLITZ (1998) alerta para a equivalncia entre taxar os
salrios, por meio da onerao da olha de pagamento, e taxar o consumo, por meio de
impostos sobre o valor agregado. A primeira forma reduz o salrio bruto. A segunda, ao
taxar o consumo, opera reduo do salrio lquido, pois o trabalhador gasta mais para
agroindstria,
com
menor
elasticidade
capital/trabalho,
recolhe
sobre
comercializao da produo.
137
4.1.2.2.
215
138
216
139
estimulassem a optar pelo trabalhado formal registrado e regido pela Consolidao das
Leis do Trabalho - CLT. Transcrevemos:
Os defensores da flexibilizao, utilizando argumentos contidos, por
exemplo, em documento do Banco Mundial, ainda com circulao
restrita, indicam os impostos sobre a folha de pagamentos como uma das
principais causas da informalizao. Este diagnstico adequa-se mais
como explicao do crescimento da economia subterrnea dos pases da
Europa Ocidental do que ao mercado de trabalho brasileiro. No Brasil,
218
219
141
4.1.2.3.
220
"Taxation, Public Policy and the Dynamics of Unemployment", Joseph E. Stiglitz, Conferencia
Magistral en el 54th Congreso del International Institute of Public Finance, 24 de agosto, 1998, disponvel
em http://core.ac.uk/download/pdf/27295645.pdf, acesso em 16/09/2015.
221
"The Impact of Individual Accounts: Piecemeal vs. Comprehensive Approaches", J. Michael Orszag,
Peter R. Orszag, Dennis J. Snower, y Joseph E. Stiglitz, apresentada n Conferncia Anual do Banco
Development Economics, El Banco Mundial, 29 de abril, 1999, disponvel em
http://siteresources.worldbank.org/DEC/Resources/84797-1251813753820/64157391251814010799/orszag.pdf, acessado em 16/09/2015.
222
No mesmo sentido CASTRO ET AL. (2007:143).
223
Curiosamente, Ricardo Varsano e Mnica Mora (2007:341), apesar de defenderem a desonerao da
folha como forma de estimular a formalizao das relaes trabalhistas, argumentam que No h
evidncia de que o Simples tenha promovido um aumento significativo do emprego ou da formalizao.
Tambm no h consenso na literatura internacional quanto repercusso da queda dos custos
trabalhistas em termos de emprego e desempenho da economia; e um estudo realizado no Brasil sugere
que o aumento dos custos trabalhistas decorrente da implementao da Constituio de 1988 no
implicou reduo do emprego, ainda que tenha afetado negativamente os salrios
142
143
lucro
ou
receita
bruta,
sejam
denominados
contribuies,
previdncia rural e dos programas PIS/PASEP. Para o autor, a tributao sobre a folha
de pagamento no vantajosa, pois tende a ser regressiva, sendo facilmente repassada
aos trabalhadores por meio do rebaixamento dos salrios nominais.
Ademais, em sendo os salrios baixos, haveria espao at para aumentar a
contribuio sobre a folha de pagamento, pois ainda assim o custo total do trabalho,
comparado com os demais custos de produo, permaneceria baixo, em comparao a
pases cujas remuneraes proporcionalmente maior. O discurso do custo Brasil
usualmente apresenta os encargos sociais como percentuais incidentes sobre a folha de
pagamento, ocultando que a mdia dos salrios em nosso pas sensivelmente inferior
mdia mundial. A dificuldade aqui poltica, pois at os movimentos de reivindicao
trabalhista tendem a preferir o financiamento da previdncia com base na folha de
pagamento, o que atrela salrio de contribuio e salrio de benefcio, dificultando tanto
o achatamento dos valores posteriormente pagos quanto a apropriao indevida do
oramento da seguridade social. Como j vimos em outros momentos, a vinculao da
contribuio aos salrios no impediu que, na histria brasileira, fossem frequentes e
usuais tanto a pauperizao dos valores pagos quanto o desvio de parcelas expressivas
dos recursos previdencirios.
O vnculo da contribuio previdenciria folha de pagamento torna
inseparveis o financiamento da previdncia social e os salrios pagos pelo mercado
formal regulado pela CLT. Ser natural, para o segurado, invocar o princpio da
contrapartida, pois mais fcil olhar a aparncia de sinalagma entre o pagamento de
contribuio e o recebimento de benefcio do que entender que sua contribuio serviu
para financiar todo o sistema da seguridade social, e que a previdncia opera por
repartio. Essa viso tambm a que legitima o discurso do dficit, exigindo da
145
146
que h espao para aumento dessa alquota, principalmente em face do elevado ndice
de sonegao, que estima superior a 50%.
A contribuio devida pelas agroindstrias (Lei 8.870/1994) foi contestada no
Poder Judicirio, em que se discutiu o conceito legal de receita bruta. Na Ao Direta
de Inconstitucionalidade 1.103 foi declarado inconstitucional o 2 do art. 25 da lei,
porque a base de clculo ali ficada era o valor estimado dos produtos, e no o
efetivamente obtido com a comercializao da produo. Posteriormente, com a edio
da Lei 10.256/2001, a normatizao dessa contribuio substituta foi adequada aos
grave para a atividade econmica da empresa, com base nas estatsticas de acidentes de
trabalho.
Essa contribuio tradicionalmente conhecida como contribuio ao SAT
Seguro de Acidentes de Trabalho. Inicialmente, determinou-se uma contratao
privada compulsria, em que os empregadores eram obrigados a manter contratos de
seguro em favor de seus empregados. A Lei 5.316/1967 estatizou o programa e o
integrou previdncia social.
Originalmente privado, este seguro foi assumido pelo Estado, o que lhe
desnaturou a natureza securitria e contratual, sendo agora bipartido na relao
tributria entre contribuinte e Estado e na relao previdenciria entre este e o
trabalhador acidentado ou adoecido.
Para WANDERLEY GUILHERME DOS SANTOS226, foi por meio das demais
normas a respeito dos acidentes de trabalho que o Estado brasileiro operou, pela
primeira vez, a interferncia na forma de acumulao de capital, ou seja, na produo, a
qual passou a ser publicamente regulada por meio da legislao trabalhista e
previdenciria. A inteno era garantir a segurana do trabalho, com reduo dos nveis
de acidente pela adoo de regras de segurana e garantir a indenizao dos
acidentados, com o financiamento do seguro de acidentes de trabalho.
Essa interferncia sobre o processo produtivo exercida especialmente pela
tributao, e esse o sentido do 3 do art. 22 da Lei n. 8.212/1991 227, ao vincular a
alquota a ser paga pelas empresas com o seu enquadramento diante das estatsticas de
acidente de trabalho, de forma a incentivar investimentos em preveno de acidentes.
Ocorre que esses investimentos, realizados somente por minoria dos
148
do
benefcio
especial
ou
de
daqueles
aumentada,
em
at
cem
por
cento,
Conselho Nacional de
empresas que exercem a mesma atividade, sofrer aumento da alquota, pagando maior
quantidade de tributo.
Isso no inovao brasileira, mas prtica comum, adotada em outros pases.
Vejamos a seguinte tabela, obtida no site do Ministrio da Previdncia Social, que
menciona alquotas de contribuio variveis em outros pases:
4.1.5.1.
Acidentes de Trabalho SAT de 1%, 2% ou 3%. Assim, a alquota desse tributo pode
variar entre 0,5% e 6% da folha de pagamento conforme o desempenho da empresa
dentro da respectiva atividade econmica, comparada com seus concorrentes, segundo
um ndice composto pelos ndices de gravidade, frequncia e custo dos acidentes de
trabalho nela ocorridos (2 do art. 1 do Decreto 6.957/2009).
Por frequncia a norma entende o nmero de benefcios previdencirios
decorrentes de acidentes de trabalho dividido pelo nmero de empregados da empresa.
Gravidade o tempo total de afastamento para doenas e expectativa de sobrevida para
mortes e custo o valor dos benefcios pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social INSS. Os percentuais de frequncia, gravidade e custo so somados ponderadamente
(pesos 50, 30 e 15, respectivamente) e a empresa ranqueada dentro de sua atividade
econmica, com base no Cadastro Nacional de Atividades Econmicas - CNAE. Desse
modo, a empresa com menor ndice de frequncia de acidentes e doenas do trabalho
em cada setor recebe o menor percentual e o estabelecimento com maior frequncia
acidentria recebe 100%.
No somente, j que a Portaria Interministerial MPS/MF N 254, de
participao no custo social suportado pela sua negligncia na observncia das normas
de segurana do trabalho, ou a ineficcia das medidas de proteo sade dos
trabalhadores por ele adotadas.
certo que aqui colidem dois princpios: a publicidade e a privacidade.
Impossvel resolver o conflito sem ponderar os interesses no caso concreto. A ampla
divulgao iria contra os interesses das prprias empresas, que talvez se estivesse
insurgindo contra essa publicidade indevida de seu meio ambiente de trabalho. No
difcil imaginar qual seria a reao das empregadoras se o Estado divulgasse um
ranking em que todas elas estivessem ordenadas conforme os critrios do FAP, e fosse
possvel dizer, em qual atividade econmica quais empresas so melhores ou piores.
Isso ocorreu na divulgao de listagens semelhantes, como a que divulgou as pessoas
fsicas e jurdicas autuadas por manterem trabalhadores em condies anlogas s de
escravo, sendo comum a impugnao judicial da divulgao da lista.
Outra objeo levantada consiste em uma potencial violao legalidade,
pois todos os elementos para definio e clculo do tributo no esto previstos na lei,
152
mas decorrem de atos infralegais e, pior, do ranqueamento efetuado, que nem sequer
tem aspecto normativo.
Quanto a este ltimo aspecto, a jurisprudncia tributria j havia afastado
a necessidade de a alquota do SAT ser integralmente prevista em lei, permitindo que
esta apenas fixasse os elementos do tributo, as faixas de alquotas e indicasse
objetivamente os critrios a serem utilizados para determinao do enquadramento do
sujeito passivo (STF, AI 727.542, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ de 19.06.2009, e
STJ, RESP 512.488, 2 T., Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 24.05.2004).
Por fim, podemos lembrar, nesse sentido, o argumento de DANIEL ZANETTI
MARQUES CARNEIRO (2010:109), para quem no direito tributrio atual a estrita
legalidade ou tipicidade vem sendo mitigada, admitindo-se o preenchimento de lacunas
legais pela administrao pblica ou pelo Poder Judicirio. No caso especfico do FAP,
embora os critrios estabelecidos pela legislao sejam discutveis, no haveria como
visualizar um parmetro para o qual houvesse consenso. Se as empresas sero
comparadas com as concorrentes, haver beneficiados e prejudicados, e estes
impugnaro os critrios que lhes forem desfavorveis, quaisquer que sejam. Havendo
4.1.5.2.
Extrafiscalidade
153
ambiente. A ideia de instituir tributos com vis ambiental surgiu no calor da discusso
da eficcia e eficincia dos instrumentos jurdicos tradicionais para proteo do meio
ambiente, mormente os de comando e controle, baseados em proibies e prescries de
comportamentos por parte do direito, por meio de normas estatais dirigidas aos
particulares, a compreendidos os agentes econmicos. A constatao de limitaes que
levam insuficincia e ineficcia desses institutos estimulou um debate sobre a adoo
228
ROQUE A. CARRAZZA, Direito Constitucional Tributrio, So Paulo: Ed. Malheiros, 23 Ed., pp.
108/109, nota 66.
154
4.1.5.3.
poluio timos, bem como entender que o tributo ser ineficaz se a receita gerada no
for afetada s finalidades ambientais.
229
R. H. COASE (1960), The Problem of Social Cost, in The Journal of Law and Economics, Vol. III,
Oct. 1960, p. 1.
230
PAULO HENRIQUE DO AMARAL (2007), Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: RT, p. 160.
155
231
MAURCIO AMAZONAS (2001), Valor e meio ambiente: elementos para uma abordagem
evolucionista, Tese de doutorado apresentada ao Instituto de Economia da UNICAMP, pp. 87-89.
232
SILDALIA COSTA e JOS A. MOTA (2010), Compensao ambiental,_opo de recursos para a
implementao do SNUC, in Revista de Direito Ambiental RDA 58, p. 180.
156
157
das
organizaes
da
sociedade
civil,
devendo
eram pobres, menos da metade do ndice de 2001. Nesse intervalo de tempo um milho
de idosos deixaram a linha da pobreza.
Um dos pilares do Plano de Seguridade Social de Beveridge era a proteo
infncia, com a concesso de um auxlio pecunirio s crianas menores de quinze anos.
Entretanto, 47% das nossas crianas so pobres. O sistema de seguridade social
brasileiro no eficiente na proteo da infncia. Nem sequer existe um benefcio
previsto para famlias pobres que tenham crianas, embora alguns programas
assistenciais sejam a elas destinados, tal como fornecimento de leite ou a vinculao do
233
Quem possui remunerao mensal de at R$ 725,02 recebe R$ 37,18 por dependente. J quem possui
remunerao mensal entre R$ 725,03 e R$ 1.089,72 recebe R$ 26,20 por dependente. Site do Ministrio
da Previdncia, http://www.previdencia.gov.br/servicos-ao-cidadao/todos-os-servicos/salario-familia/,
acesso em 17/9/2015.
159
160
reformas legislativas ocorridas no final da dcada de 1990, entre elas a adoo do assim
denominado fator previdencirio. Trata-se, na nomenclatura apresentada por FBIO
ZAMBITTE IBRAHIM (2008:40), da adoo de uma capitalizao virtual, em que
no h a criao de conta individual para cada segurado, mas aplicao, no clculo de
seu benefcio, de critrios atuariais.
A idade mnima para concesso de aposentadoria por tempo de servio foi
cogitada nas discusses da reforma que culminou na edio da Emenda Constitucional
n. 20/1998. Acabou rejeitada, pelo menos na norma definitiva, restando na regra de
Tc a
Es
1+
id + Tc a
100
f = fator previdencirio;
Es = expectativa de sobrevida no momento da aposentadoria;
Tc = tempo de contribuio at o momento da aposentadoria;
Id = idade no momento da aposentadoria;
a= alquota de contribuio correspondente a 0,31.
que se espera lhe reste. A ideia que a contribuio paga tenha equivalncia ao quanto
custar o benefcio. Este valor apurado pela mdia dos salrios de contribuio, e
depois dividido por uma frao da expectativa de vida do beneficirio. Quanto mais
idoso o requerente, maior ser o valor final do benefcio.
Um dos objetivos enunciados era o de desestimular a aposentadoria precoce. Ou
seja, podendo optar por um valor maior no futuro, o trabalhador sentiria estmulo a adiar
o requerimento de aposentadoria, mesmo j tendo preenchido os requisitos para sua
concesso de aposentadoria.
Ocorre que visualizar a aposentadoria precoce como um mal tem muito de
ideologia e moral, no sendo guiada por motivos jurdicos ou econmicos. A
aposentadoria permite a retirada tranquila de trabalhadores que j experimentam queda
de produtividade, criando novas vagas de empregos para os mais jovens, o que aumenta
a produtividade mdia do trabalho e permite ganhos de eficincia. Isso ainda mais
verdadeiro para o caso brasileiro, em que no mercado de trabalho a maioria dos postos
recebe baixos salrios e exige pouca qualificao. A maioria dos trabalhadores exerce
funes manuais, que ficam mais difceis com a idade avanada.
O fator previdencirio, entretanto, no impede a concesso de aposentadoria
precoce, apenas reduz seu valor. Essa reduo prejudica a funo de desmercadorizao
desse benefcio. Ao receber do sistema pblico um valor inferior ao salrio de benefcio,
vale dizer, aquele calculado em funo da mdia de suas remuneraes, o trabalhador
ter de permanecer no mercado de trabalho ou adquirir previdncia privada para
manuteno de sua renda.
Para ELISA M. C. SILVA (2014:57), a frmula do fator previdencirio teria um
redistributivo. Como a alquota de contribuio considerada nica, haveria um prmio
aos segurados que contriburam em alquotas menores, igualados positivamente,
impedindo que fossem prejudicados por terem recebido salrios inferiores em algum
perodo laboral. Para a autora, o fator serve ao objetivo de equilibrar o sistema de
repartio em face das alteraes demogrficas, pois o valor dos gastos com
aposentadorias passariam a depender da expectativa de vida da populao e da idade
dos beneficirios.
162
236
163
164
maior, ainda que esta seja certa. O caso brasileiro exemplar, pois, antes da extino da
aposentadoria proporcional, esta superava em muito a aposentadoria com tempo de
servio integral, ainda que fosse paga em valor at 40% menor. As altas taxas de juros
vigentes desde a estabilizao da moeda tambm estimulam o recebimento imediato de
qualquer renda. ainda necessrio lembrar que a aposentadoria por tempo de
contribuio, ao contrrio dos demais benefcios, no substituta, mas complemento de
renda. No se exige resciso do contrato de trabalho e a realidade da maioria dos
aposentados nessa modalidade continuar trabalhando. Assim, o valor do benefcio,
visto coma complementao, deixa de ter impacto atual e s ser sentido como perda de
renda quando o aposentado se afastar definitivamente do mercado, o que pode ocorrer
vrios anos depois da concesso.
No mesmo sentido a avaliao de DELGADO ET AL (2006). Postergar a
aposentadoria aumenta o fator previdencirio, mas somente se a expectativa de vida
238
165
valores mdios dos benefcios concedidos s mulheres, o que no ocorre no caso dos
homens. Embora isso no possa ser atribudo isoladamente ao fator previdencirio, em
face das dinmicas do mercado de trabalho, que afetam as trabalhadoras de maneira
especial, pois o trabalho feminino pior remunerado e mais instvel, inegvel que o
fator amplifica os efeitos da pior insero da mulher no mercado de trabalho. Estas se
aposentam com menor idade que os homens, mas acabam por receber benefcios de
valor ainda mais achatado.
Para OLIVEIRA ET AL (2000:22), a regra do fator previdencirio incentiva a
valor mdio dos benefcios pagos pelo INSS tenha diminudo, pois a mdia dos valores
pagos no apresentou nenhum comportamento identificvel ao longo dos anos.
Nesse sentido oportuna a lembrana de OLIVEIRA ET AL (2000:22) de que o
fator previdencirio entrou em vigor juntamente com a alterao do perodo bsico de
clculo, conforme definido pelo art. 29, I e seu 5239. Se antes o valor da aposentadoria
era calculado somente com base nos trs ltimos anos de trabalho do segurado, agora
passa a computar 80% do perodo contributivo aps a adoo do real como moeda. As
alteraes foram feitas em conjunto e difcil identificar, no valor mdio dos
Art. 29. O salrio-de-benefcio consiste: (Redao dada pela Lei n 9.876, de 26.11.99)
I - para os benefcios de que tratam as alneas b e c do inciso I do art. 18, na mdia aritmtica simples dos
maiores salrios-de-contribuio correspondentes a oitenta por cento de todo o perodo contributivo,
multiplicada pelo fator previdencirio;
5 Se, no perodo bsico de clculo, o segurado tiver recebido benefcios por incapacidade, sua durao
ser contada, considerando-se como salrio-de-contribuio, no perodo, o salrio-de-benefcio que serviu
de base para o clculo da renda mensal, reajustado nas mesmas pocas e bases dos benefcios em geral,
no podendo ser inferior ao valor de 1 (um) salrio mnimo.
167
168
4.2.3. Desaposentao
240
ELISA M. C. SILVA
previdencirio.
169
receber. Essa viso ignora outros aspectos sociais e subjetivos que influenciam a
retirada da atividade e do mercado de trabalho.
Aqueles que no aceitam a desaposentao usualmente a relacionam a um
enfraquecimento
do
princpio
da
solidariedade
valorizao
indevida
do
241
242
170
171
2007:110).
172
5.
dos empregos dos setores industriais e do comrcio, com a criao de demanda por
novas formas de servios pessoais.
Ao mesmo tempo em que atividades antes tradicionais vo sendo substitudas
pelas formas capitalistas e incorporadas nos processos produtivos de grandes empresas,
gerada demanda por servios complementares, os quais so supridos por mo de obra
autnoma, terceirizada ou familiar. Esse fenmeno facilmente e observvel no
fornecimento de energia, em que as vrias centenas de cortadores de lenha so
substitudos por grandes companhias energticas, mas a instalao residencial ainda
243
174
prova documental como pressuposto para o exerccio de um direito, nega este direito ao
trabalhador informal. H vrios graus de informalidade: basta pensar no segurado
especial que possui documentao da propriedade da terra, mas no emite nota de
produtor rural. Situaes semelhantes so as do trabalhador autnomo que presta
servio pessoa fsica e do empregado no registrado, seja domstico ou no. Estes no
tero facilidade em fazer a comprovao documental de sua atividade.
244
245
175
aumentar com a oficializao da poltica de concesso de aumentos reais ao salriomnimo (acima da inflao), algo difcil de se obter para os trabalhadores da ativa, com
reajustes auferidos pela negociao intersindical. Isso torna limitadas as discusses
sobre as normas que regem o clculo dos benefcios, algo descompassadas da realidade
que uniformiza os beneficirios ao nivelar por baixo suas remuneraes. Se a maioria
dos benefcios pago no mnimo, qualquer discusso jurdica sobre a norma que regula
o clculo da renda inicial s ser de interesse de uma restrita parcela dos beneficirios,
justamente aqueles menos necessitados de cobertura e proteo, dentro da comparao
com o restante dos trabalhadores.
Sob o rtulo contribuinte individual so abarcadas as mais diversas e
heterogneas situaes, desde o empregador ou empresrio de alta renda at o
trabalhador autnomo pauperizado que realize somente servios braais. uma
igualdade jurdica que esconde a desigualdade real. Nesse instituto cabem tambm
algumas figuras pitorescas que pouco tem a ver com o trabalho assalariado capitalista,
tais como ministros de confisso religiosa ou os brasileiros civis que prestem servios a
organismos internacionais no exterior. A nica coisa em comum a todas essas situaes
o tratamento uniforme que a lei previdenciria os atribui: tero de recolher
contribuies previdencirias sob o mesmo regime jurdico.
Segurado especial, para a legislao previdenciria, o trabalhador rural que
produz em regime de economia familiar, para a prpria subsistncia, com venda
eventual de excedentes da produo, sem o uso permanente de empregados, ainda que
com ajuda ocasional de outras pessoas.
A definio legal evoca a imagem pitoresca do trabalhador rural pauperizado,
sem acesso a tecnologias, que vive do que planta e, eventualmente, vende o que sobra.
Figura idealizada de um Jeca Tatu da era pr-industrial, que talvez no tenha muita
presena no capitalismo agrrio atual. A jurisprudncia referente ao instituto, bem como
a prtica forense, acabou por estender o conceito a qualquer trabalhador rural que no
seja evidentemente empregador, Os trabalhadores que participem de relaes de
emprego informais escamoteadas, tais como as dos boias-frias, bem como figuras ainda
tipicamente pr-capitalistas, meeiro e parceiro, so tratados como se fossem segurados
especiais, com direito aos benefcios de salrio mnimo sem prova de contribuio.
177
informal, no ter o mesmo tratamento. Ele mesmo dever controlar sua contabilidade
tributria. Algo um tanto quanto difcil de imaginar para trabalhadores pobres do ramo
informal. Aqui o direito diferencia os segurados com base num critrio que no est
explcito na lei: o status jurdico do tomador de seus servios.
Nesse pormenor, o segurado especial goza de melhor situao que o trabalhador
autnomo. Apesar de a lei o enquadrar como contribuinte obrigatrio, o recebimento de
benefcio no vinculado ou condicionado prova recolhimento das contribuies.
Mesmo que esteja em dbito ou as tenha sonegado por toda a vida, no ser penalizado
por isso. Esse tratamento diferenciado leva alguns autores a erroneamente afirmar que
no existe contribuio dos trabalhadores rurais, quando o correto que a fruio de
benefcios dela no depende. Existe a obrigao, mas no h sinalagma.
5.2.1. Classificao
dos
trabalhadores
segundo
grau
de
proteo
previdenciria
178
cumprida a carncia ou que a enfermidade seja daquelas que dispensam esse requisito.
No caso de falecimento ou recluso, sua famlia receber o correspondente benefcio de
penso por morte ou auxlio-recluso.
Nvel mdio de proteo previdenciria o dos que, ainda que trabalhando em
ocupao formal, no tero acesso a todos os benefcios previstos no plano, seja por
especificidades da vida laboral, seja por previso legal. Este o caso dos segurados
especiais, que s podero receber o valor mnimo a ttulo de aposentadoria. Era tambm
o caso dos empregados domsticos antes da Lei Complementar n. 150/2015, que s
tinham direito a receber benefcios no valor mnimo, e hoje o dos segurados de baixa
renda, includos no plano de incluso previdenciria criado pela Emenda Constitucional
47/2005 e regulamentado pela Lei 12.470/2011.
Tambm gozam de proteo mdia aqueles trabalhadores cujas chances de se
aposentarem por tempo de contribuio so remotas. Por transitarem entre a ocupao e
a inatividade, dificilmente conseguiro completar o tempo de contribuio necessrio
para aposentadoria nessa modalidade. Com alguma dificuldade, completaro a carncia
para aposentadoria por idade, mas talvez tenham problemas at para recolher os doze
fazer prova do implemento das condies, salvo casos especiais. Somente para essa
categoria de segurados h acesso a planos de previdncia privada que complementem a
remunerao paga pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, bem como sero
eles os nicos a receber proventos de aposentadoria prximos ao teto do salrio de
benefcio.
Sero esses trabalhadores tambm os que gozaro de aposentadoria especial, ou
podero converter tempo especial em comum, a fim de obter mais cedo aposentadoria
por tempo de contribuio, sem cumprimento integral dos trinta e cinco ou trinta anos.
246
Perfil Profissiogrfico Previdencirio - PPP, outrora formulrios designados por siglas tais como SB40, DSS8030 e laudos tcnicos assinados por especialistas, alm de implementao de programas de
sade ocupacional: Programa de Preveno dos Riscos Ambientais - PPRA e Programa de Controle
Mdico de Sade Ocupacional PCMSO.
181
Grau de
Tipo de trabalhador
Benefcios acessveis
proteo
previdenciria
Nula
1)
Desempregado que
LOAS
perdeu a qualidade de
segurado
2)
Autnomo que no
contribui
nem
presta
servio a pessoa jurdica
3)
Trabalhador
informal
ou
sem
remunerao, que nunca
foi segurado
Baixa
1)
Desempregado que
Auxlio-doena e
mantm a qualidade de
aposentadoria por
segurado
invalidez
2)
Autnomo
que
contribui esporadicamente
Penso por morte e
3)
Segurado especial
auxlio-recluso
que ainda no completou a
carncia
para
Salrio Maternidade
aposentadoria
4)
Segurado de baixarenda
Mdia
1)
Autnomo
que
Todos os acima, mais
contribui
aposentadoria por idade
2)
Empregado
domstico
3)
Empregado
em
funo
de
baixa
remunerao
e
qualificao
4)
Segurado especial
que j completou a
carncia
para
aposentadoria
Plena
Empregado formal em
Todos os acima, mais
empregos de qualificao aposentadoria por idade,
e remunerao maiores,
aposentadoria por
vida laboral estvel, sem tempo de contribuio,
grandes
perodos
de aposentadoria especial.
desemprego
Valor
esperado
Salrio
mnimo
Salrio
Mnimo
Valores
baixos,
dificilmente
superiores a
trs salrios
mnimos
Qualquer
valor,
podendo
atingir o teto
do salrio de
benefcio,
bem como
ser
complementa
do por
previdncia
privada.
182
183
velhice ou outro estado de necessidade ser contar com os programas assistenciais, caso
elegveis. Os no segurados so os autnomos que prestam servios no mercado
informal e os trabalhadores empregados sem registro em Carteira de Trabalho e
Previdncia Social - CTPS, os quais so contratados com subordinao e remunerao,
mas alheios legalidade formal.
MARCELO CORTES NERI (2008:20) traz dados importantes sobre a
informalidade e a ausncia de cobertura previdenciria no Brasil. A agricultura e a
construo civil so os setores de maior taxa de evaso previdenciria. Esta no ,
250
251
184
185
ainda organizadas sob forma pr-capitalista em suas relaes de trabalho, com utilizao
de figuras jurdicas como meao e parceria, com gigantescas agroindstrias que
empregam mo de obra assalariada, bem como formas intermedirias que utilizam
safristas e boias-frias.
As observaes de MILTON SANTOS so completadas pela reflexo de PAUL
SINGER (1977:79-85) 254 a respeito do que ele chama de setor autnomo da
economia, abrangente das atividades que no so executadas pelas empresas
capitalistas nem pela administrao pblica, tais como o pequeno comrcio varejista,
187
255
188
visem reduzir tem que dar conta dessas heterogeneidades. natural pensar que as
atividades de baixa informalidade sejam mais suscetveis a estmulos decorrentes de
simplificao e barateamento da regularizao jurdica, tais como os previstos no
SIMPLES. J para as atividades em que a informalidade alta, como os custos
adicionais decorrentes da formalizao sero elevados, necessrio existirem polticas
de manuteno do emprego ou de renda mnima que assegurem a remunerao dos
trabalhadores. Este o papel da seguridade social.
256
189
190
No feminino, pois 93% so mulheres. A lngua portuguesa no tem um gnero neutro. A conveno e
as regras tradicionais obrigariam o uso do masculino.
258
IPEA (2011), Situao atual das trabalhadoras domsticas no pas, Braslia: IPEA, disponvel em
http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/110505_comunicadoipea90.pdf
259
LUANA PINHEIRO, ROBERTO GONZALEZ E NATLIA FONTOURA (2012), Expanso dos
direitos das
trabalhadoras
domsticas
no
Brasil,
Braslia:
IPEA,
disponvel
em
http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/nota_tecnica/120830_notatecnicadisoc010.pdf,
acesso em 4/11/2015.
191
proteo previdenciria fica prejudicada. Esse tipo de trabalhadora ser tratada como
contribuinte individual, enquanto aquele que se dedica unicamente a uma residncia
empregado. A eventualidade de trabalho reflete na incerteza quanto remunerao, que
dificulta ou impede a reserva de parte do oramento para custeio da contribuio como
autnomo.
Vrios fatores explicam as dificuldades de formalizao. Apesar de serem
diferentes juridicamente, a situao de desproteo iguala as empregadas no
registradas s diaristas que no conseguem contribuir. O trabalho prestado em
mnimo. Em 1999, 55,6% delas estava abaixo da linha da pobreza, aqui tomada como
renda per capita inferior a meio salrio mnimo, percentual que vem diminuindo,
atingindo 37,6% em 2009, a despeito do aumento real do salrio mnimo no perodo.
Alm de menos direitos trabalhistas, os domsticos possuem tambm menor
proteo previdenciria, pois s tm direito a receber benefcios no valor mnimo.
Entretanto, sua contribuio mais barata que a dos demais trabalhadores, pois seu
empregador s recolhe 12% de sua remunerao, contra at 27,5% da folha de
pagamento para as empresas. Isso vale para a empregada, com registro em CTPS. A
diarista enquadrada como contribuinte individual, o que torna sua contribuio ainda
mais cara, pois dever recolher no mnimo 20% do seu salrio de contribuio (art. 21
da Lei n. 8.212/1991). Aqui a legislao previdenciria trata desigualmente duas
situaes de desproteo muito semelhantes, ao impor exaes tributrias em sentido
oposto: em relao aos demais trabalhadores, a alquota reduzida para a empregada
domstica, mas aumentada para a diarista.
PINHEIRO ET AL (2012), escrevendo antes da Emenda Constitucional
72/2013, qualificaram a proteo s trabalhadoras domsticas como sendo de segunda
192
193
260
261
194
195
trabalhadores, o que deixa o caminho percorrido pela extrao de mais-valia ainda mais
oculto e alienante. As mdias salariais caem e cessa a possibilidade de o trabalhador
galgar promoes ou fazer carreira na empresa tomadora.
Por serem meras fornecedoras de mo de obra, as empresas prestadoras de
servios terceirizados nem sempre esto devidamente formalizadas e no dispem de
contabilidade regular, capital fixo ou polticas internas voltadas ao aumento de
produtividade. Usualmente se beneficiam de sonegao fiscal, violam as leis e
convenes trabalhistas com reiteradas prticas de assdio moral, excesso de jornada e
265
em
196
197
condies de trabalho. Com esse perfil, a esses trabalhadores ser mais frequente a
concesso de aposentadoria por idade em valores prximos ao piso previdencirio.
O ordenamento jurdico previdencirio trata as relaes de terceirizao de
maneira especfica, embora limitada ao aspecto do custeio. Diversas medidas
legislativas e tcnicas tributrias sucederam ao longo do tempo para tentar atingir maior
eficincia na arrecadao. Do aspecto dos benefcios, entretanto, o terceirizado tratado
da mesma maneira que os demais trabalhadores.
Em 1998, o art. 31 da Lei 8.212/1991 passou por reforma legislativa, com edio
da Lei n. 9.711/1998, que deu nova redao, instituindo a reteno de valores devidos
ao prestador de servios, por parte do tomador. Houve diversas alteraes no texto por
parte de leis posteriores, mas o sistema de substituio tributria permaneceu. A redao
atual, dada pela Lei 11.933/2009 a seguinte:
Art. 31.
268
199
jamais
recolhiam
suas
contribuies.
Algumas
eram
constitudas
previdenciria, apesar da renda por ele gerada participar do custeio da previdncia, pois
integrante da base de clculo da contribuio.
As prestadoras de servio empregam grandes contingentes de trabalhadores com
baixa qualificao e lhes pagam salrios reduzidos. Utilizam pouco capital imobilizado
mas muita mo de obra, em elevado grau de rotatividade. Sua exao principal a
reteno por substituio tributria, efetuada pelos tomadores (reteno de 11% da nota
fiscal).
A contribuio clssica, incidente sobre a folha de pagamento, atinge as grandes
empresas, indstrias de bens de consumo e de capital, bem como as prestadoras de
servios mais qualificados do que o mero fornecimento de mo de obra.
Empresas de produo de bens e servios de elevado valor agregado recolhem
preponderantemente sobre o faturamento. A folha de pagamento representa pequena
parcela de sua contabilidade, em face da elevada lucratividade e do uso intensivo de
mo de obra, geralmente altamente produtiva e qualificada. Assim sendo, podem
destinar recursos ao patrocnio de planos de previdncia complementar.
202
Atividade
econmica
Produtos de
elevado valor
agregado
(mais capital do
que trabalho)
Empresas de
produo de bens
de consumo
(mais trabalho que
capital)
Servios de baixa
qualificao
(exclusivamente
trabalho)
Setor primrio
(trabalho
coexistindo com
subsistncia)
Setor informal
(trabalho precrio)
Forma de custeio
preponderante
Tipo de relao
trabalhista
Benefcio
Contribuio sobre
lucro e faturamento
Elite do
proletariado:
vnculo de emprego
formal e estvel
Teto do RGPS +
Previdncia
complementar
Contribuio sobre
folha de pagamento
Trabalhadores
formais
empregados
Todos benefcios
do RGPS
Substituio
tributria
(reteno de 11%)
Contribuio sobre
comercializao da
produo
S contribuio
espontnea.
Em regra, nenhuma.
6.
Domsticos
Segurados
especiais
Salrio mnimo
Empregados com
remunerao de
salrio mnimo
Empregado sem
registro carteira
Assistencial
Autnomo que no
contribui
Residualmente,
RGPS (salrio
mnimo)
Distribuio de renda
6.1. Previdncia e distribuio de renda: discusso terica
alarmantes 70%, contra os 10% hoje verificados. O nmero total de miserveis em todas
as faixas etrias seria de 39 milhes, contra os 21,7 milhes atuais. Para o autor, a
questo central da disputa diz com tornar o sistema mais ou menos inclusivo.
Para o operador do direito, incomum explicitar os efeitos distributivos de
determinada interpretao da norma jurdica. Embora, subjetivamente, ainda que de
maneira nem sempre consciente, o aplicador da lei recorra ideia de que tal ou qual
interpretao distribui renda, isso dificilmente explicitado na argumentao jurdica,
nas razes de decidir ou mesmo trazido como argumento em prol de uma ou outra
soluo posta em litgio. Havendo, para o mesmo texto legal, duas interpretaes
igualmente aceitveis, uma que tem efeito distributivo de renda, e outra que a concentra,
h imposio legal, jurdica ou constitucional de optar pela primeira?
DIOGO R. COUTINHO (2013:73) responde positivamente. O texto
constitucional reconhece a existncia de desigualdades sociais e enuncia o objetivo de
reduzi-las. No seriam constitucionais normas jurdicas que instituam polticas com
efeitos regressivos que gerem concentrao de renda e aprofundamento das
desigualdades. Entretanto, a avaliao jurdica nesses casos no trivial. Exige domnio
ricos, que sequer dependem disso para sobreviverem. A previdncia, para eles, acaba
atuando como complementao de renda, enquanto aos pobres so destinadas parcelas
significativamente inferiores do oramento da seguridade social269.
PAULO TAFNER (2007:37), ao contrrio, afirma que parece haver consenso
entre os estudiosos sobre a eficcia da previdncia brasileira no combate pobreza e na
redistribuio de renda, com reduo da desigualdade. Entretanto, questiona se essas
seriam finalidades da Previdncia Social e se ela, de fato, constitui instrumento eficaz
para esses fins, ou seja, se no haveria meios mais baratos e eficientes em outras formas
205
206
Conforme apontam Rodrigo Leandro de Moura, Paulo Srgio Braga Tafner e Jaime de Jesus Filho
(2008), Impactos da Previdncia na Distribuio de Renda: Uma Anlise Contrafactual para o Brasil.
Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em
Caxamb- MG Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008 Disponvel em
http://www.abep.nepo.unicamp.br/encontro2008/docsPDF/ABEP2008_1818.pdf, acesso em 19/10/2015.
273
PAULO TAFNER (2007:45).
207
diferentes e incertas duraes da vida. Quem viver mais receber mais recursos,
havendo, portanto, transferncia de renda daqueles com menor sobrevida para os de
maior. Um sistema de capitalizao poderia corrigir essa injustia, mas apenas
parcialmente. Alm disso, os custos de transio de um sistema a outro seriam
proibitivos e necessitariam ser financiados por algum, o que pode gerar ainda mais
problemas de distribuio de renda, sobretudo se as fontes de financiamento forem mal
escolhidas. J os programas assistenciais ou transferncias monetrias desvinculadas de
contribuio posterior teriam mais eficcia na redistribuio de renda do que qualquer
plano de aposentadoria contributivo. Os servios pblicos de sade e educao possuem
eficcia ainda maior do que transferncias monetrias, pois so financiados e utilizados
igualmente por todos.
Ainda segundo PIKETTY (2014:74 e 102), nenhuma redistribuio fiscal reduz
a desigualdade que j existe no mercado de trabalho, entre os diferentes salrios pagos
aos trabalhadores. O aspecto distributivo das contribuies sobre a folha de pagamento
fico, pois, a mdio prazo, o custo integralmente repassado aos trabalhadores por
meio do rebaixamento dos salrios ou do desemprego. A previdncia pode at combater
a pobreza e distribuir renda aos miserveis, mas no combate as desigualdades do
mercado de trabalho. O vnculo entre as contribuies e o valor dos benefcios somente
corrige imperfeies do mercado, as quais s podem ser remediadas pelo Estado, mas
no interferem na m distribuio de renda.
Aqui convm retomar a observao de PIKETTY sobre a distribuio de renda
que ocorre em funo das diferentes expectativas de vida. No caso brasileiro, parece
haver uma regressividade, pois os pobres se aposentam mais velhos, devido
dificuldade de completarem o prazo de carncia com recolhimentos formais, j que
transitam frequente e intensamente entre o desemprego, o emprego formal e o informal.
Para piorar, tendem a viver menos, pois tm menos qualidade de vida e pior acesso
medicina e a servios de bem estar que prolonguem a sobrevivncia. Assim, recebero
benefcios previdencirios por menos tempo que os ricos.
Ocorre que a previdncia um misto de seguro com direito fundamental,
destinado ao Bem-Estar social. Se o primeiro deve ser atuarial, o segundo pressupe a
redistribuio de renda. Mesmo nas hipteses em que atua como seguro, como, por
exemplo, para os acometidos de invalidez, haver transferncia de renda daqueles que
208
274
Conforme tratamos no item dedicado aos trabalhadores rurais, h estudo do IPEA (2010:28) que
mostra que a arrecadao de contribuies previdencirias da economia rural praticamente irrelevante,
se comparada ao dispndio com os benefcios pagos aos trabalhadores rurais. Enquanto a arrecadao de
contribuies previdencirias das empresas urbanas atinge quase 100% do gasto com benefcios, a das
empresas rurais representa, em mdia, apenas 11%. Arrecada-se, por ano, apenas cinco bilhes de reais, o
que demonstra uma redistribuio de renda da cidade para o campo, por meio da previdncia social.
275
AFONSO (2003:49).
209
http://www.noticiasbyo.org/wp-content/uploads/2012/04/1_Jor_Diez-Mitos.htm
277
Note-se que os autores nem esto falando do sistema brasileiro, em que os fundos de penso tem sua
carteira formada majoritariamente por ttulos pblicos. Pensam num sistema em geral, na qual a
capitalizao usada para quaisquer investimentos em capital portador de juros. Algum deve arcar com
esses juros, seja o fundo pblico, os tomadores de emprstimo ou at mesmo os trabalhadores, conforme
menciona MANDE, citado adiante.
210
278
Escapa a anlise dos autores as funes da dvida pblica. Teoricamente, poderamos pensar que o
financiamento do Estado se d por impostos mas sobretudo pelo endividamento. Se esses recursos forem
utilizados em polticas distributivas, novamente seria necessrio avaliar o impacto global do sistema. No
caso brasileiro, entretanto, visvel a distribuio negativa, pois as elevadas taxas de juro consomem
recursos fiscais arrecadados por um sistema tributrio regressivo. Os pobres pagam impostos sobre seu
consumo e h pouca tributao sobre o capital e a renda. Parcela expressiva do quanto arrecadado serve
para pagamento de juros da dvida pblica, os quais so mantidos elevados a pretexto de evitar inflao e
em decorrncia do baixo desempenho da economia.
279
LUS EDUARDO AFONSO (2003), Um estudo dos aspectos distributivos da previdncia
social
no
Brasil,
Tese
de
doutorado,
So
Paulo:
FEA/USP,
disponvel
em
211
Nos tpicos seguintes sero apresentados trs estudos que se propuseram a medir
a eficcia da previdncia social brasileira sobre a concentrao de renda na nossa
sociedade. Utilizaram metodologias diversas e chegaram a resultados diferentes, embora
utilizveis para os fins desta tese.
muito baixa. Assim, a taxa de retorno desses benefcios muito alta, em face do
pequeno montante de contribuio pretrita.
Segundo o autor, a eficcia de um sistema previdencirio na distribuio de
renda vai depender a conjugao de trs fatores, que do a taxa de retorno: a expectativa
de vida do beneficirio, pois quem vive mais recebe mais, j que o benefcio vitalcio;
a alquota de contribuio suportada quando da atividade; e a taxa de juros vigente no
pas, que pode elevar o valor real de uma contribuio pretrita em relao ao seu valor
nominal. Se o valor recebido a ttulo de benefcio for equivalente ao tanto quanto
http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/12/12138/tde-08022004-153104/pt-br.php,
acesso
em
15/10/2015.
280
Justo o termo utilizado pelo autor, no sentido econmico de no operar qualquer redistribuio.
Talvez o melhor termo para compreenso do jurista seja neutro. Mas podemos lembrar da distino
aristotlica entre justia comutativa e distributiva, para entender que o adjetivo usado pelo autor se refere
primeira, enquanto a reduo das desigualdades ligada segunda.
212
WORLD BANK (1995), Brazil: Social Insurance and Private Pensions, disponvel em http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1995/01/25/000009265_39610050749
21/Rendered/PDF/multi_page.pdf, acesso em 15/10/2015.
282
CARLOS ROBERTO FERREIRA (2003), Participao das aposentadorias e penses na desigualdade
da distribuio da renda no Brasil no perodo de 1981 a 2001, Piracicaba: ESALQ/USP, tese de
doutorado, disponvel em http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/11/11132/tde-17092003-135019/ptbr.php, acesso em 15/10/2015.
213
Para o autor, a elevada desigualdade no Brasil no tem sido afetada pelo elevado
gasto social, que no beneficia os pobres. As polticas sociais so resultado de processos
histricos que destinaram fundos pblicos a grupos privilegiados. A instabilidade
poltica, a elevada inflao e a informalidade preponderante na economia afastaram a
previdncia brasileira da ideia de seguridade social. Essa percepo s entrou para a
agenda poltica a partir de meados da dcada de 1980.
Para o autor, o sistema brasileiro deficiente, pois gera crescimento da dvida
pblica, elevao da carga tributria e concentrao de renda. O pagamento de
essas pessoas, o rendimento mais relevante so as penses por morte, que superam at
mesmo os salrios.
Aqui de se observar que eventual mudana nas normas que regem o benefcio
de penso por morte no alteraria esse quadro, pois esse benefcio no pago em valor
inferior ao salrio mnimo. Mesmo que se restrinja a sua concesso ou se reduza o valor
de clculo- por exemplo, com reduo do percentual de 100% do salrio de benefcio -,
as penses para esse estrato social continuaro a ser pagas no valor mnimo e
continuaro, por definio, relevantes para a composio da renda familiar dessas
pessoas.
Em 1981, os 10% mais ricos da populao brasileira recebiam 40,4% do
montante pago em aposentadorias e penses, a includas as penses pagas aos
dependentes de servidores pblicos falecidos, pois os questionrios aplicados na PNAD
no diferenciam a origem ou natureza do benefcio recebido. Em 2001, esse percentual
era de 52,9%, sendo apropriados pelos mais ricos 63,9%, ou seja, quase dois teros do
gasto. J o estrato social ainda mais privilegiado, recebedor de mais de quinze salrios
mnimos, compunha 1,2% da populao em 1981, era destinatrio 14,8% da renda dos
215
49904
42081
22769
12955
8404
5288
6671
9336
3264
1343
30,3 R$ 53,00
25,6 R$ 133,90
13,8 R$ 221,93
7,9 R$ 313,29
5,1 R$ 403,63
3,2 R$ 495,71
4,1 R$ 622,58
5,7 R$ 987,25
2 R$ 1.908,52
0,8 R$ 4.440,12
5,4
11,5
10,3
8,3
6,9
5,4
8,5
18,8
12,7
12
5,4
11,5
10,7
8,4
7
5,5
8,5
18,7
12,6
11,8
5
12,4
9,7
8,4
6,7
4,9
8,8
19
13
12,1
7,5
6,8
6,4
5,3
5,5
4,6
7,3
20,3
14,6
21,7
0,17
0,48
0,70
1,06
1,31
1,53
2,15
3,33
6,50
15,13
(elaborao prpria, com base nos dados de FERREIRA (2003), pp. 81-93)
populao classificada naquela faixa salarial, quantos por cento dos valores de
benefcios previdencirios so recebidos
Nisso vemos que a maior parcela da populao brasileira recebe menos de um
salrio mnimo (1,6% de renda zero, 30,3% menos de meio salrio mnimo e 25,6%
menos de um). Os que recebem acima de 15 salrios mnimos se apropriam de 11,8% da
renda total proveniente do trabalho, 12,1% do quanto pago a ttulo de aposentadorias e
penses e 21,7% dos outros.
A ltima coluna um comparativo que serve para explicitar a desigualdade na
distribuio dos pagamentos oriundos de benefcios. Os nmeros mostram a
desigualdade dos pagamentos previdencirios: per capita, os mais ricos recebem, a ttulo
de aposentadorias e penses, 90 vezes mais que os mais pobres.
Podemos apresentar essa coluna na forma de uma curva:
Mais de 8 a 15
Mais de 4 a 8
Mais de 3 a 4
Mais de 2,5 a 3
Mais de 2 a 2,5
Mais de 1,5 a 2
Mais de 1 a 1,5
Mais de 0,5 a 1
Mais de 0 a 0,5
Zero
0,00
217
218
283
220
este a 0,575 aps o pagamento dos impostos diretos, sobre renda e patrimnio.
Entretanto, com o pagamento dos tributos indiretos, incidentes sobre o consumo, a
desigualdade volta ao patamar de 0,593, quase o valor inicial.
Das transferncias de rendas federais, o RGPS e o Benefcio de Prestao
Continuada BPC da Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS, correspondem a
55,9% dos gastos. Os regimes prprios representam 37,7% e todos os demais programas
assistenciais e de proteo ao trabalhador, a includos seguro-desemprego, bolsas de
estudo e programas que precederam o Bolsa Famlia, apenas 6,5%.
A metodologia aplicada pelo autor indica que tomado em sua totalidade, o
sistema previdencirio brasileiro neutro, no produzindo efeitos sobre a distribuio
de renda. Entretanto, isso se deve s diferenas entre o RGPS e o RPPS. Enquanto o
primeiro reduz a desigualdade, medida pelo ndice de GINI, em 1,8%, o segundo quase
anula esse efeito, elevando-a em 1,5%. Os demais programas sociais, tais como o
seguro-desemprego e, na poca da extrao dos dados, as bolsas que precederam o
programa Bolsa-Famlia, contribuem com apenas um dcimo do potencial de reduo
da desigualdade operado da previdncia social.
Como bem salienta o autor, a principal diferena entre o RGPS e os regimes
prprios est no valor dos benefcios, que so limitados ao teto previdencirio para os
trabalhadores vinculados ao INSS. Alm disso, os salrios dos servidores pblicos so
sensivelmente superiores e estes, por gozarem de estabilidade, no enfrentam o trnsito
entre perodos de atividade vivido pelos empregados da iniciativa privada, que dificulta
o cumprimento das carncias e afeta o clculo do valor do benefcio. A quase totalidade
dos recursos dos regimes prprios de previdncia paga a pessoas que se situam entre
os 10% mais ricos da populao.
221
284
SILVEIRA (2008:94).
222
SILVEIRA (2008:126).
223
224
experimentam uma curva descendente de remunerao, pois sua produtividade cai com
a idade, devido preponderncia dos trabalhos manuais e braais nas ocupaes
disponveis289. A expanso do perodo bsico de clculo para oitenta por cento de todo o
perodo contributivo, por fora da Lei 9.876/1999, corrigiu essa distoro e tornou o
sistema mais progressivo.
Para WAGNER BALERA (1993:112), tambm as previses legais de carncia
violam a regra da distributividade. Ao exigirem perodos aquisitivos de contribuio
289
226
do trabalhador ou das relaes laborais por ele integradas. Aqueles que tivessem maior
dificuldade de insero no mercado de trabalho deveriam receber o benefcio por tempo
superior. Havendo alteraes no mercado de trabalho ou avanos tecnolgicos que
extinguissem profisses ou reduzissem a demanda por determinadas atividades, ao
Estado caberia incentivar a recolocao ou aquisio de novas qualificaes
profissionais. Ainda mais grave a situao dos que sofrem discriminao para
obteno de postos de emprego, que deveriam contar com recebimento por prazos mais
alargados.
tanto no meio urbano quanto rural290. A renda da aposentadoria costuma ser a principal
dos idosos, principalmente entre as mulheres. Tem maior importncia percentual na
renda total quanto mais pobre for a famlia, desprovida de outras fontes de renda que
no o benefcio previdencirio. Com a entrada em vigor das disposies constitucionais
e da Lei n. 8.213/1991, caiu pela metade o nmero de idosos que no tem qualquer
renda, em funo principalmente da aposentadoria rural e do benefcio de prestao
continuada ao idoso previsto na Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS.
290
FERREIRA (2003:26).
227
291
228
torna devedor do regime prprio, o que desfalcou ainda mais o caixa do INSS em prol
de uma redistribuio de renda regressiva.
certa idade. Manter essa massa de mo de obra no mercado tem efeitos negativos sobre
a economia, pois ao lado dessa queda de produtividade mdia, ocorre reduo da taxa
salarial e aumento das doenas laborais, as quais tm impacto sobre o meio ambiente de
trabalho e pressionam a demanda por seguro-desemprego e auxlio-doena. No contexto
brasileiro, muitos so os autores que relacionam a alta de concesses deste ltimo com
294
229
mnimo garante aos mais pobres um nvel de remunerao adequado para que seja
preservada a sua sobrevivncia.
Ocorre que o mesmo valor que constitui o teto do salrio de benefcio utilizado
como teto do salrio de contribuio. Aqueles que recebem salrios superiores a este
nada contribuiro adicionalmente. Isso leva variados autores a atribuir a esse instituto o
efeito de tornar regressiva a tributao do empregado, que recolhe a contribuio
previdenciria com base em seu salrio. Isto porque os trabalhadores mais bem
295
230
231
Mundial, o ndice de Gini296 da sociedade brasileira caiu de 63,9 para 57,6 entre os anos
de 2000 e 2009, tendo a reduo mais acentuada ocorrido nos ltimos anos desse
perodo.
Segundo REINALDO GONALVES (2012:17)297, isso foi uma tendncia geral
dos pases da Amrica Latina. Embora a crise de 2008 tenha revertido ou interrompido
essa tendncia no continente, no caso brasileiro o extraordinrio crescimento do salrio
mnimo real e da expanso dos gastos pblicos sociais permitiram que mesmo no
contexto de crise ainda experimentssemos tal reduo das desigualdades. O autor
anota, entretanto, que como as pesquisas que permitem o clculo do ndice de Gini so
baseadas em entrevistas aplicadas em visitas domiciliares, tendem a subestimar os
ganhos do capital (lucro, juros e aluguel), o que sugere que houve apenas redistribuio
de renda dentro da classe trabalhadora, sem que tenha havido alteraes na
concentrao de renda do topo da pirmide social. At porque, conforme bem lembrado
por FAGNANI (2007: 3), o nmero de milionrios aumentou no Brasil nos anos 2000,
em percentual superior media mundial.
Nesse sentido concluram MEDEIROS, SOUZA e CASTRO (2015)298, que, com
296
O coeficiente de Gini varia entre 0 e 100, sendo o valor nulo expressivo de completa igualdade de
renda entre os participante sociais e o mximo da completa desigualdade, em que apenas uma pessoa se
apropriaria de toda a renda socialmente produzida. Assim sendo, quanto maior o nmero, mais desigual a
sociedade. A mdia mundial de 39,5, mas esse dado no ponderado segundo as quantidades de
populao em cada territrio, o que distorce comparaes entre regies de formao demogrfica muito
distintas. A mdia da Amrica Latina de 51,6, o que nos coloca entre os recordistas de desigualdade no
mundo.
297
REINALDO GONALVES (2012), Reduo da Desigualdade da renda no governo Lula: anlise
comparativa. In EVILASIO SALVADOR [et al.] (orgs.), Financeirizao, Fundo Pblico e Poltica
Social (2012). So Paulo: Cortez.
298
Marcelo Medeiros, Pedro H. G. Ferreira de Souza e Fbio Avila de Castro (2015), O Topo da
Distribuio de Renda no Brasil: Primeiras Estimativas com Dados Tributrios e Comparao com
Pesquisas Domiciliares (2006-2012), in DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 58,
no
1, 2015, pp. 7 a 36, disponvel em http://www.scielo.br/pdf/dados/v58n1/0011-5258-dados-58-10007.pdf, acesso em 3/9/2015.
232
que possa ter havido nas camadas mais pobres da populao. Os autores apenas se
concentraram na renda apropriada pelos 5% mais ricos.
Difcil conjugar os resultados de estudos com metodologias to diferentes. Os
que apontam a reduo da desigualdade, por serem baseados em pesquisas domiciliares
e entrevistas, tendem a minimizar a renda dos mais ricos. Conforme bem aponta ERIC
GIL (2015), estes tendem a ocultar renda quando perguntados, at porque nem sequer
sabem precisar seus ganhos, em especial os financeiros e de capital. J o assalariado
sabe com preciso o montante dos seus rendimentos totais, normalmente limitados ao
299
MEDEIROS, MARCELO AND SOUZA, PEDRO H. G. F. AND CASTRO, FABIO AVILA DE, A
Estabilidade Da Desigualdade De Renda No Brasil, 2006 a 2012: Estimativa Com Dados Do Imposto De
Renda E Pesquisas Domiciliares (The Stability in the Income Inequality in Brazil, 2006-2012: An
Estimate with Tax and Survey Data) (September 9, 2014). Ciencia & Saude Coletiva, vol.20 no.4 Rio de
Janeiro
Apr.
2015.
Available
at
SSRN:
http://ssrn.com/abstract=2493877
or
http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2493877
300
Baseada na apresentada por Cludia Deud (2014), Vinculao dos benefcios previdencirios ao
salrio
mnimo,
disponvel
em
http://www2.camara.leg.br/documentos-epesquisa/publicacoes/estnottec/areas-da-conle/tema15/2015_3005_beneficiossalmin_claudia-deud, acesso
em 2/9/2015.
233
Ano
INPC
IPCA
IGP-Di
2001
19,21
6,27
6,44
10,07
2002
11,11
9,72
7,75
9,14
2003
20
18,54
16,57
32,75
2004
8,33
7,06
6,28
6,13
2005
15,38
6,61
8,07
10,22
2006
16,67
3,21
4,41
-0,79
2007
8,57
3,3
2,96
4,5
2008
9,21
4,97
4,23
8,42
2009
12,05
5,92
5,32
7,64
2010
9,68
3,45
3,81
-1,45
2011
6,81
6,47
5,91
11,31
2012
14,13
6,08
6,5
5,01
2013
6,2
5,84
8,11
2014
6,78
5,56
5,91
5,53
ACUMULADO
379,21
144,94
137,84
196,62
Assim sendo, qualquer que seja o ndice tomado, o salrio mnimo brasileiro
teve nos anos 2000 aumento real de, no mnimo, o dobro da inflao do perodo. Contra
um acumulado de 196% do ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna IGP-Di, o
piso salarial subiu 379%.
Os aumentos reais do salrio mnimo so objeto de constantes polmicas nas
discusses da economia poltica, havendo pensadores que os desqualificam como
instrumento de distribuio de renda301. discurso corrente que aumentos reais do piso
301
234
Por exemplo DARCY FRANCISCO CARVALHO DOS SANTOS (2009), A Previdncia Social no
Brasil: 1923-2009, uma viso econmica. Porto Alegre: AGE, p. 119.
235
regra especfica que visasse a preservar o poder aquisitivo real dos benefcios, eles eram
reajustados abaixo da inflao; e, assim, rapidamente perdiam poder aquisitivo. Esse
expediente foi utilizado, sobretudo, como tentativa para escapar aos efeitos da crise
financeira da previdncia, fruto da recesso no incio dos anos 80 303. Nesse trecho,
entretanto, no aparece que, nesse perodo, houve por longo tempo vinculao dos
reajustes dos benefcios previdencirios queles aplicados ao piso. Assim, se os valores
dos benefcios no acompanharam a inflao nem o aumento do custo de vida, igual
ocorreu com o salrio mnimo, o qual experimentou tambm rebaixamento do poder de
compra.
A poltica salarial compe parte do padro de acumulao, na nomenclatura da
escola da regulao. No caso brasileiro, os salrios so hoje fixados, ao menos em tese,
por livre negociao entre os sindicatos, que fixam o piso salarial de cada categoria e
estabelecem ndices de reposio inflacionria. A norma cogente a que fixa o salrio
mnimo, instrumento direto da interveno do Estado nos salrios, embora no seja o
nico, j que as negociaes coletivas podem ser arbitradas por rgos do Poder
Executivo ou Judicirio.
De acordo com PAULO RENATO SOUZA (1980) 304 , por meio da poltica
salarial o Estado explicita a luta de classes, pois o salrio fixado por negociao 305, e
no pela oferta e procura da fora de trabalho. Nisto influenciado pela poltica pblica
relativa ao salrio mnimo. Segundo o autor, este no eleva o custo da mo de obra,
apenas ordena o mercado de trabalho de forma a minimizar disparidades de
303
EDUARDO FAGNANI (2005), Salrio mnimo e seguridade social: a vinculao necessria, in Carta
Social e do Trabalho, n. 1 maio/ago. 2005, Campinas: Instituto de Economia da Unicamp, disponvel
em http://cesit.net.br/wp/wp-content/uploads/2014/11/Carta01.pdf, acesso em 3/9/2015, pp. 11-12.
304
PAULO RENATO SOUZA (1980), Empregos, Salrios e Pobreza, So Paulo: Hucitec.
305
No mesmo sentido, STIGLITZ (1998).
236
aqueles que se lanam ao xodo rural, migrando em definitivo para as cidades. Estes
sero absorvidos em atividades manufatureiras simples, tais como a indstria da
construo civil e metalrgicas. Se estas no os puderem integrar, engrossaro o
contingente pauperizado de miserveis urbanos, moradores de favelas, cortios e
viadutos306.
O autor alerta para a desintegrao desse complexo rural ao longo do sculo XX.
O xodo rural transformou a questo agrria numa questo urbana, da qual so
306
238
239
a folha de pagamento. A justificao poltica para tanto preservar a empresa rural das
sazonalidades da produo, permitindo que o recolhimento das contribuies
acompanhe a receita auferida na comercializao dos produtos. Caso incidisse sobre a
folha de pagamento, haveria dispndio de recursos ainda quando houvesse prejuzo por
perdas de produo, entressafra, queda dos preos dos bens destinados exportao ou
qualquer outro motivo que reduzisse a receita bruta. Tencionou-se, a, que a proteo
previdenciria no fosse obstculo formalizao do mercado de trabalho rural, para
neutralizar o argumento dos reticentes contratao de trabalho formalizada nos termos
da CLT, pois esta no significaria nenhum aumento de custos com os tributos devidos
seguridade social. Se a empresa recolhe sobre sua receita bruta, indiferente o montante
despendido com a folha de pagamento, o que iguala a empresa que utiliza trabalho
formalizado quela que se utiliza de boias-frias, parceiros ou meeiros.
O que escapou ao legislador, ao conceber esse sistema, foi a advertncia feita
por IGNACIO RANGEL308, ao demonstrar que no latifndio capitalista a produtividade
do trabalho sensivelmente superior do latifndio estruturado com contrataes de
mo de obra pr-capitalistas. Este, por adotar tcnicas agrcolas ultrapassadas e por s
lhe ser possvel explorar monoculturas extensivas, demanda contratao de fora de
trabalho muito mais intensiva. Assim, o latifndio capitalista em verdade penalizado
com o clculo da sua contribuio sobre o valor da comercializao da produo, j que
emprega mo de obra em nvel menor que os latifndios monocultores tradicionais
(evitamos aqui a nomenclatura de RANGEL, que rotulava essas unidades de feudais 309).
Ao contrrio destes, as unidades capitalistas podem aumentar a prpria renda sem
comprimir os salrios310, o que permitiria a adoo de polticas de proteo financiadas
por recursos produzidos pela prpria atividade econmica, que o paradigma da
previdncia urbana, mas no da atual previdncia rural. Esta financiada por setores
6.5.1.1.
308
240
241
sem competio que poderia haver, por mo de obra e capital, j que os lucros auferidos
na indstria tendem a tornar mais atrativas essas atividades.
O assalariamento formal minoritrio no campo314. Apesar de a agroindstria
capitalista ter crescido com a elevao das exportaes de produtos agrcolas, a relao
de trabalho regulada pela CLT excepcional na zona rural. A prpria empresa
capitalista ainda no organizada juridicamente nas formas tradicionais de sociedade
annima ou por quotas de responsabilidade limitada. Ainda h empresrios rurais sem
pessoa jurdica. As relaes de emprego no registradas convivem com figuras como
314
242
243
319
318
244
um modelo de famlia machista na zona rural, que estimula a mulher a buscar ocupaes
com jornada mais flexvel, para que possa eventualmente faltar quando necessitar
permanecer em casa para cuidar dos filhos, algo que no atribudo ao homem nem
facilitado se a relao de emprego formal. Os intermedirios e tomadores de servios
tambm parecem preferir as mulheres, consideradas mais submissas s condies
degradantes do que os homens.
Hoje possvel afirmar que a previdncia rural quase se universalizou, havendo
maior proteo no campo do que para o trabalhador precarizado urbano. S no houve
320
RANGEL (2004:172).
VERENA MARINEZ-ALIER, As mulheres do caminho de turma. In JAIME PINSKY (ORG),
Capital e trabalho no campo, So Paulo: Hucitec, 1979, pp. 69-100.
321
245
oramentrias.
Segundo ANDR CAMPOS (2006:11), havia, em 2004, 8,2 milhes de
segurados especiais que no recebiam benefcios, dos quais 20% residiriam em reas
urbanas. No comum que essas pessoas tenham ocupaes fora do regime familiar, o
que ocorreria somente com 74 mil trabalhadores em todo o pas. Embora seja frequente
que trabalhadores rurais se dediquem eventualmente a atividades urbanas,
principalmente em perodos de entressafra, quando o fazem se trata de pessoas que no
trabalham em regime de economia familiar e, portanto, no seriam enquadradas como
6.5.1.2.
Agricultura familiar
246
IPEA, Polticas sociais : acompanhamento e anlise, v. 1 - (jun. 2000 - ). Braslia : Ipea, 2000.
247
agricultura familiar, que produz 87% da mandioca consumida, 70% do feijo, 58% do
leite e 59% da carne suna. S no domina o mercado dos produtos destinados
exportao, tais como caf, soja e trigo.
Segundo DELGADO e CASTRO JR. (2003), a previdncia social foi importante
no processo de revitalizao pelo qual a agricultura familiar brasileira passou ao longo
das ltimas dcadas. O pagamento dos benefcios aos aposentados rurais atuou como
seguro rural ou incentivo estatal das atividades produtivas das famlias de segurados
especiais. Metade dos aposentados rurais continua trabalhando mesmo recebendo o
IBGE
(2006),
Censo
Agropecurio
2006,
disponvel
em
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/agropecuaria/censoagro/2006/, acesso em 02/11/2015.
248
que quem efetivamente financiava a previdncia rural era a economia urbana. Ocorre
que, como bem aponta IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001:173), alm dessa
contribuio suportada pela economia urbana, tambm havia a incidente sobre a
comercializao da produo a previdncia rural. O autor tambm menciona que a
proteo no era ligada ao contrato de trabalho formal, mas condio de trabalhador
rural.
324
325
249
Foge ao escopo deste trabalho o regime jurdico dos ndios, populaes ribeirinhas e quilombolas e seu
enquadramento como segurados especiais. A discusso por demais polmica e no cabe nos limites
desse trabalho, at porque a interveno do estado sobre essas culturas extrapola em muito os aspectos
econmicos, os quais parecem de menor importncia em face da identidade cultural e do patrimnio
histrico do qual essas populaes so portadoras.
250
6.5.2.1.
Benefcios
dos
segurados
especiais:
assistenciais
ou
previdencirios?
327
IRINEU EVANGELISTA DE CARVALHO FILHO (2002), Old-age benefits and retirement decision
of
rural
elderly
in
Brazil,
disponvel
em
http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/12985/000314899_c331o.pdf?sequence=1,
acesso em 13/10/2015.
251
328
329
252
KHAIR (2007:209).
CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:323).
253
cidades, so oriundos do campo e iniciaram suas vidas na atividade rural. O art. 202,
9335, da Constituio, que garante contagem recproca dos perodos rurais para gozo
dos benefcios urbanos, reconhece essa histria e garante os direitos desses
trabalhadores que migraram do campo para a cidade336.
Alm disso, dados estatsticos dos benefcios pagos pelo Instituto Nacional do
Seguro Social INSS mostram que metade dos beneficirios de aposentadorias rurais
vive em reas urbanas337. Isto sugere duas situaes: o deslocamento, para o campo, por
ocasio da demanda por mo de obra, do trabalhador rural que j vivia em rea urbana
254
LVARO SLON DE FRANA (2000), A previdncia social e a economia dos municpios, Braslia:
Anfip, 2 Ed.
339
FRANA (2000:14).
340
GUILHERME C. DELGADO E JOS CELSO CARDOSO JR (2006), O idoso e a previdncia rural
no
Brasil:
a
experincia
recente
de
universalizao,
Disponvel
em
http://ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/Arq_17_Cap_09.pdf, acesso em 2/11/2015.
255
CSLL, COFINS e CPMF pagas pelas empresas agrcolas jamais foram separadas da
proveniente das atividades urbanas, e assim nem sequer se cogitaria pudessem financiar
a previdncia rural. Se o agronegcio representa hoje 20% do Produto Interno Bruto PIB, de se esperar que uma parcela relevante da arrecadao de todos os tributos tenha
origem no campo, e a includas tambm as contribuies para a seguridade social.
256
Guilherme Delgado, Jorge Abraho de Castro (2003), Financiamento da Previdncia Rural: Situao
Atual
e
Mudanas,
Braslia:
IPEA,
disponvel
em
http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_0992.pdf, acesso em 2/11/2015.
342
A noo de Previdncia Rural brasileira est fortemente determinada pela condio de direito social
qual foi elevada na Constituio de 1988. Sua incluso no Sistema de Seguridade Social como subsistema
da poltica de Previdncia Social (que at ento era concebida como garantidora de direitos baseados na
lgica de seguros contributivos) provocou, desde ento, transformaes legais e institucionais que
trouxeram forte impacto para o financiamento da Previdncia Social brasileira. Este trabalho tem como
objetivo verificar a relao entre as Necessidades de Financiamento da Previdncia Rural e o
financiamento da Previdncia Social brasileira, procurando reconstituir os antecedentes e a evoluo do
sistema previdencirio rural brasileiro, com nfase na evoluo jurdico-institucional e nos resultados de
sua estrutura de financiamento ao longo da dcada de 1990.Os resultados obtidos demonstram que na
forma atual de financiamento da Previdncia Rural ocorre um equvoco distributivo: o de trabalhadores
pobres do setor urbano financiarem trabalhadores mais pobres do setor rural; como tambm um problema
de conflito potencial entre as representaes dos trabalhadores urbanos e dos trabalhadores rurais no
sistema da Previdncia Social. Portanto, corrigir essa forma de financiamento crucial para a melhoria
dos padres de formulao e gesto da poltica social (DELGADO E CASTRO, 2003:7).
343
ANA CECLIA KRETER E CARLOS JOS CAETANO BACHA (2006), Avaliao da eqidade da
Previdncia no meio rural do Brasil, Revista de Economia e Sociologia Rural On-line version ISSN 18069479, Rev. Econ. Sociol. Rural vol.44 no.3 Braslia July/Sept. 2006, disponvel em
http://dx.doi.org/10.1590/S0103-20032006000300006
e
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-20032006000300006,
acesso
em
02/11/2015.
257
258
344
Hoje unificado com a previdncia, sob o nome de Ministrio do Trabalho e Previdncia Social.
260
7.
Concluses
261
262
depende das elevadas taxas de juro pagas pelo tesouro, financiadas pelos mesmos
tributos que deveriam financiar as aes estatais em geral e da seguridade social.
Quando a seguridade financiada por tributos indiretos, e h, dentre os
contribuintes, pessoas excludas do direito ao benefcio, ocorre concentrao de renda
(redistribuio de renda com equidade negativa). Os mais vulnerveis, de renda prxima
ao zero ou componentes da economia informal, que no tem a qualidade de segurado
reconhecida, financiam os benefcios auferidos pelas demais parcelas da populao.
Nesse sentido, o direito cumpre papel fundamental. Os critrios de distribuio
de renda, desmercantilizao e reduo da estratificao social podem e devem ser
considerados na avaliao jurdica das normas previdencirias. Estas devem ser
aplicadas de maneira a produzirem, sobre a realidade, efeitos que concretizem os
objetivos da Repblica e do Estado de Bem Estar. A identificao de retrocesso em
algum desses aspectos, com a alterao de alguma poltica pblica, pode justificar o seu
afastamento pelos juristas. Mas isso no envolve somente os litgios judiciais. Pelo
contrrio, o modelo processual limitado s relaes individuais, exatamente o tipo de
conformao jurdica que anula a viso de solidariedade.
Para que haja efetiva transformao social, com distribuio de renda,
diminuio das desigualdades e erradicao da pobreza, necessrio que o sistema
previdencirio seja mais progressivo, que a seguridade social se universalize, de fato, e
que os servios por ela prestados sejam alternativas reais contratao privada no
mercado. Necessrio reduzir a renda e os privilgios dos mais ricos em prol dos direitos
264
346
BRUNO, (2007:110).
265