1.1.

El proceso de regionalizacin de 1989

El Poder Ejecutivo en los aos 90 tenan funciones a travs de los ministerios, los cuales
tenan oficinas en todo el pas a travs de direcciones departamentales. Adems en los 24
departamentos del pas las corporaciones de desarrollo, entidades del Poder Ejecutivo que
tenan la funcin de promover el desarrollo del departamento, coordinar entre las entidades
pblicas y ejecutar obras pblicas. Por otra parte, con el retorno de la democracia en 1980,
las municipalidades distritales y provinciales gozaban de autonoma poltica y
administrativa y estaban dirigidas por alcaldes electos.
En el gobierno de los aos 1985-1990 se opt por la desconcentracin del Estado con la
creacin de las microrregiones que comprenda los departamentos que se encuentran en la
zona llamada Trapecio Andino. Las microrregiones estaban a cargo de gerentes
nominados por el Poder Ejecutivo mientras el pas pasaba por momentos difciles en lo
econmico, poltico y social, con hiperinflacin, crisis fiscal y violencia terrorista. Se crearon
12 regiones, integradas entre dos o tres departamentos, cinco departamentos fueron
creados como regin. La Asamblea Regional fue el rgano con funciones legislativas y
fiscalizadoras con una conformacin mixta, una parte de los representantes eran elegidos
en elecciones directas, la otra eran los alcaldes provinciales, y una tercera parte delegados
de las instituciones representativas. El Presidente Regional era elegido por la mayora de los
miembros de la Asamblea Regional. Los gobiernos regionales tenan, segn la ley, la
finalidad de lograr el desarrollo integral y armnico de la regin, con el concurso y la
participacin de la poblacin, y con sujecin a la Constitucin, la ley y los planes de
desarrollo. Para ello, se les atribuy amplias facultades, incluyendo la de legislar, constituir
empresas y crear instituciones pblicas. En materia fiscal no haba facultades para la
creacin de tributos hasta que se aprobaran futuras normas.
Las funciones para las microrregiones fueron transferidas en las elecciones presidenciales
de abril de 1990 y los Presidente Regionales tomaron el mando en julio de ese mismo ao.
Estos gobiernos regionales recibieron todas las funciones, el personal y los bienes de las
oficinas que venan de los ministerios y las empresas pblicas ubicadas en su territorio. Las
planillas de todos los servidores pblicos activos de los ministerios (docentes y trabajadores
del sector salud) y pasivos tambin fueron transferidas. Las empresas pblicas fueron
repartidas entre las regiones. Incluso se pretenda regionalizar la supervisin de algunos
sistemas administrativos, como el de abastecimientos, con la creacin de organismos
regionales para la supervisin de compras.
Segn la Ley del Poder Ejecutivo DL N 560 los ministerios solo deben de limitarse a ser
planificadores, programadores, coordinadores y supervisores, en coordinacin con los
gobiernos regionales, pero no ejecutores salvo en casos excepcionales. Los gobiernos
regionales instalados en el primer semestre de 1990 no efectividad debido al escenario
poltico que estaba dominado por una coyuntura electoral afectada por la violencia
terrorista y una econmico deteriorada.
En el proceso de descentralizacin se presentaron problemas de confrontacin ya que el
Ejecutivo quera implementar reformas que llevaran al pas a una economa de mercado
estable, y los gobiernos regionales que queran continuar y hacer funcionar un modelo
econmico agotado. Los departamentos no haban perdido su identidad y los ciudadanos
sentan que se los haba agrupado arbitrariamente y artificialmente con otros. La opinin
pblica manifestaba su preocupacin por que los recursos de la regin se concentraran en
otros departamentos, o porque nombraban como funcionarios importantes a personas de
otro departamento. De hecho, durante la breve experiencia de regionalizacin, un
departamento (San Martn) obtuvo su independencia de la regin a la que haba sido
asignado, lo que pudo haberse convertido en tendencia para el resto de departamentos
descontentos con la fusin.
1.2. La intervencin de los gobiernos regionales
Para el 5 de abril de 1992 y con las medidas dispuestas por el Gobierno Central se
intervinieron los gobiernos regionales. Con Decreto Ley N 25432 se dispuso la instalacin
de consejos transitorios de administracin regional (CTAR) en cada una de ellos y estaban a
cargo de una autoridad designada por el Ministerio de la Presidencia. El gobierno no
encontr obstculos en la poblacin para implementar estas medidas. Estas medidas
transitorias se mantuvieron por muchos aos, sin que se deroguen las leyes de

regionalizacin, y sin que se regulara de manera ordenada la situacin de los consejos

transitorios de administracin regional. Esta administracin permaneci bajo una duplicidad
de autoridades, por un lado el ministerio del sector respectivo y por otro el Ministerio de la
Presidencia. Tambin se crearon numerosos organismos pblicos que tenan a su cargo la
ejecucin de programas sociales e inversin pblica en todo el territorio. A la vez las
municipalidades provinciales y distritales tenan una gran variedad de funciones a ser
ejercidas en su jurisdiccin.
La Constitucin de 1993 incorpor los lineamientos generales para un nuevo proceso de
descentralizacin que deba ejecutarse en los siguientes aos. Estableci que en el futuro,
las regiones se constituiran por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a
uno o ms departamentos colindantes, y se dispuso que la mxima autoridad de la regin
debiera ser elegida por sufragio directo. La Constitucin tambin orden al Congreso
aprobar las normas que permitieran tener nuevas autoridades elegidas a ms tardar en
1995, lo que no ocurri. La transitoriedad de la intervencin coexistente con un mandato
constitucional pendiente de cumplimiento se mantuvo por casi seis aos durante los cuales
el Gobierno Central creci de manera desordenada a travs de entidades pblicas y
programas dependientes directamente de los ministerios.
1.3. La Ley Marco de Descentralizacin de 1998
En febrero de 1998 fue aprobada La Ley N 26922 con la cual se intent resolver el
problema de la indefinicin de los consejos transitorios de administracin regional (CTAR)
reinstal la demarcacin territorial sobre la base de los departamentos. Se defini a los
CTAR como organismos adscritos al Ministerio de la Presidencia. Los CTAR, por estar
encargados bsicamente del planeamiento del desarrollo del departamento y la promocin
de la inversin en infraestructura, se convirtieron en organismos similares a lo que fueron
las corporaciones departamentales de desarrollo.
Las funciones relacionadas directamente a los sectores -como la prestacin de los servicios
de educacin y salud pblicas, por ejemplo- que estaban a cargo de direcciones regionales
o sub regionales dependientes presupuestalmente de los CTAR deban volver a ser de
responsabilidad de los ministerios. De esta manera, los ministerios creceran en importancia
mientras que los CTAR se reduciran sustancialmente en tamao y funciones. Se resolva de
esta manera el problema de la doble dependencia, lo que significaba reconocer legalmente
la recentralizacin que operaba de hecho. Esta norma se deba traducir en un reacomodo
presupuestal significativo. Por ejemplo, las asignaciones presupuestales para educacin y
salud deban volver a figurar a cargo del ministerio respectivo y no del Ministerio de la
Presidencia.
Hacia futuro, la norma determin que, una vez reconstituidos los departamentos y definidas
las funciones de los consejos transitorios de administracin regional y de los ministerios,
deba iniciarse un proceso gradual de conformacin de regiones y transferencia de
responsabilidades. Los departamentos se convertiran en regiones con mayor autonoma
administrativa que los CTAR con un Presidente elegido por sufragio directo. No se indicaban
mayores detalles sobre las funciones que seran transferidas a los gobiernos regionales y los
gobiernos locales.
Esta Ley de Descentralizacin se cumpli solo en la parte referida a la creacin de un
Consejo Transitorio de Administracin Regional (CTAR) por cada departamento y en su
conversin en organismos dependientes del Ministerio de la Presidencia.
1.4. La organizacin y funciones de los CTAR
Los CTAR tenan estructuras diferenciadas, una parte dedicada a las inversiones, que
concentraba el mayor inters de todos los presidentes ejecutivos, y otra parte de las
direcciones regionales sectoriales de: Educacin; Salud; Agricultura; Pesquera; Trabajo y
Promocin Social; Transportes; Comunicaciones, Vivienda y Construccin; Energa y Minas; e
Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales. Solo el 10%
del presupuesto destinado a los CTAR era designado a inversiones, este porcentaje que en
algunas regiones a veces era menor. La mayor parte del presupuesto estaba destinados a
planillas.
A pesar de ello, los CTAR se limitaban a verificar que las direcciones regionales formularan y
ejecutaran su presupuesto cumpliendo con las directivas del Ministerio de Economa y

Finanzas, especialmente las normas de austeridad. Estos no realizaba ningn trabajo que
tengan que ver con la demanda de servicios que enfrentan las direcciones regionales,
tenan grandes limitaciones fiscales, eran frecuentes los recortes presupuestales. Los CTAR
ms vulnerables a los recortes eran los que no perciban recursos por Canon. Los CTAR
realizaban una gran variedad de inversiones como obras de saneamiento, mantenimiento y
rehabilitacin de escuelas, pavimentacin de pistas, construccin de veredas, losas
deportivas, obras de irrigacin, limpieza y resguardo de cauces de ros, etc., cada uno
segn sus propias prioridades o instrucciones directas del Presidente de la Repblica si se
trataba de zonas que reciban su atencin preferente.
1.5. La superposicin de funciones en el mbito territorial
El marco legal no estableca delimitacin de funciones a los CTAR, ellos eran organismo
ejecutor de inversiones y direcciones regionales, existan otras leyes que asignaban
funciones similares a otras instancias. Ejemplo, en materia de obras de infraestructura y
mantenimiento, segn la Ley Orgnica de Municipalidades, stas deban instalar, construir
y mantener, en general, obras de infraestructura y de servicios locales. Sin embargo, la
Ley de Tributacin Municipal (D.L. N 776), distritaliz los impuestos municipales y cre el
Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) en favor de los distritos, y la norma que
transfiri a los distritos la ejecucin del programa social Vaso de Leche, antes a cargo de las
municipalidades provinciales.
1.6. El Sistema Nacional de Inversin Pblica
En julio del ao 2000 se inici la implementacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica
(SNIP), este intentaba lograr una mejor utilizacin de recursos pblicos para que los
proyectos fueran rentables socialmente para el pas y que la inversin fuera debidamente
coordinada. Se buscaba evitar la ejecucin de proyectos que no resistan una simple
evaluacin, como los proyectos hidrulicos del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE).
Se orden a todas las entidades pblicas ejecutoras de proyectos de inversin, excepto las
municipalidades, sujetarse a las normas y control de la Oficina de Inversiones del Ministerio
de Economa y Finanzas. Para la programacin y ejecucin de proyectos, las entidades
pblicas deban cumplir un procedimiento en el que se requera de la aprobacin externa, a
cargo de una Oficina de Planificacin de Inversiones (OPI). El Ministerio de Economa y
Finanzas logr la instalacin de OPI en todos los ministerios, a los que denomina rganos
resolutivos sectoriales. Los CTAR deban obtener la aprobacin de sus proyectos de la OPI
respectiva, segn el tipo de la inversin. Ejemplo, si se trataba de un proyecto vial, la
autorizacin deba otorgarla la OPI del Ministerio de Transportes. Si se trataba de un
proyecto vinculado a servicios de salud, la aprobacin corresponda al Ministerio de Salud.
El objetivo era que todos los proyectos fueran evaluados en trminos de rentabilidad social.