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Tribunal de Contas

Auditoria ao
Cumprimento da
Unidade de Tesouraria
por Empresas Pblicas
Promover a
verdade,
a qualidade e a
responsabilidade
nas finanas
pblicas

RELATRIO N. 15/2013 2. SECO


DEPARTAMENTO DE AUDITORIA II
JULHO DE 2013

Tribunal de Contas

Auditoria ao
Cumprimento da Unidade de Tesouraria
por Empresas Pblicas
O CUMPRIMENTO DA UNIDADE DE TESOURARIA POR EMPRESAS PBLICAS CONTROLADO EFICAZMENTE?

PROCESSO N. 22/2012 AUDIT

DEPARTAMENTO DE AUDITORIA II

JULHO DE 2013

-1-

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

-2-

Tribunal de Contas

ndice Geral
Principais Siglas ............................................................................................................................... 5
Ficha tcnica.................................................................................................................................... 6
Sumrio Executivo ........................................................................................................................... 7
1. Introduo ................................................................................................................................. 8
2. Objetivos, mbito, mtodo e condicionante ............................................................................ 10
3. Exerccio do Contraditrio ....................................................................................................... 12
4. Observaes ............................................................................................................................ 13
4.1. Quadro normativo insuficiente para garantir o cumprimento da UTE ................................. 13
4.1.1. Quadro legal e regulamentar .................................................................................................... 13
4.1.2. Orientaes e instrues sobre a UTE ....................................................................................... 14
4.1.3. Promoo da UTE pelo IGCP ..................................................................................................... 15

4.2. Acompanhamento e controlo da UTE sem informao completa, tempestiva e fivel ........ 16
4.2.1. Informao sobre o universo das EP ......................................................................................... 16
4.2.2. Atualidade dos registos no SIRIEF ............................................................................................. 17
4.2.3. Fiabilidade da informao sobre a UTE ..................................................................................... 18
4.2.4. Consistncia da informao sobre a UTE ................................................................................... 19

4.3. Procedimentos de controlo da UTE ineficazes .................................................................... 22


4.4. Disponibilidades relevantes fora do Tesouro sem rendimentos entregues ao Estado ......... 25
4.4.1. Cumprimento da UTE pelas EP com participao direta do Estado ............................................ 25
4.4.2. Cumprimento da UTE pelas EP com participao indireta do Estado.......................................... 27
4.4.3. Disponibilidades e Rendimentos das EP identificadas na auditoria ............................................ 29

4.5. Necessidade de um sistema de controlo eficaz ................................................................... 29


5. Concluses .............................................................................................................................. 31
6. Recomendaes ...................................................................................................................... 32
7. Vista ao Ministrio Pblico ...................................................................................................... 33
8. Emolumentos .......................................................................................................................... 33

Mod. TC 1999.001

9. Deciso .................................................................................................................................... 34
Anexo I - Empresas Pblicas da amostra ........................................................................................ 35
Anexo II - Exerccio do Contraditrio Apreciao das Respostas .................................................. 38
Anexo III - Exerccio do Contraditrio Respostas ......................................................................... 43
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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

ndice de Quadros
Quadro 1 Anomalias detetadas nos registos de 2011 das EP no SIRIEF .................................................................... 18
Quadro 2 Variao no SIRIEF das Disponibilidades e dos Rendimentos das EP em 31/12/2011 ............................. 19
Quadro 3 Inconsistncia de Disponibilidades e Rendimentos das EP da Amostra em 31/12/2011.......................... 20
Quadro 4 Motivos de divergncia de Disponibilidades e Rendimentos das EP da Amostra em 31/12/2011 ........... 20
Quadro 5 Disponibilidades e Rendimentos das EP com PDE em 31/12/2011 ............................................................. 25
Quadro 6 Divergncias em Disponibilidades e Rendimentos das EP da Amostra com PDE em 31/12/2011 .......... 26
Quadro 7 Disponibilidades e Rendimentos das EP da Amostra com PDE em 31/12/2011 ........................................ 26
Quadro 8 Disponibilidades e Rendimentos das EP com PIE em 31/12/2011 .............................................................. 27
Quadro 9 Disponibilidades e Rendimentos das EP em 31/12/2011 .............................................................................. 29

ndice de Grficos
Grfico 1 Tempestividade dos registos de 2011 no SIRIEF .......................................................................................... 17
Grfico 2 Disponibilidades fora do Tesouro em 31/12/2011 (PDE) .............................................................................. 27
Grfico 3 Rendimentos em 2011 (PDE) ........................................................................................................................... 27
Grfico 4 Disponibilidades fora do Tesouro em 31/12/2011 (PIE) ................................................................................ 28
Grfico 5 Rendimentos em 2011 (PIE) ............................................................................................................................ 28

ndice de Caixas
Caixa 1 Exemplos de pedidos de dispensa do cumprimento da UTE em 2011 .......................................................... 14
Caixa 2 IGCP - Relatrio Anual de Gesto da Tesouraria do Estado e da Dvida Pblica - 2011 .............................. 16
Caixa 3 DGTF - Relatrio Anual sobre o Sector Empresarial do Estado em 2011 (Extrato) ...................................... 22
Caixa 4 Exemplos de impreciso em Relatrios e Contas de 2011 ............................................................................. 23
Caixa 5 Assembleias Gerais ............................................................................................................................................ 24

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Tribunal de Contas

PRINCIPAIS SIGLAS

Sigla

Designao

DLEO

Decreto-Lei de Execuo Oramental

DGO

Direo-Geral do Oramento

DGTF

Direo-Geral do Tesouro e Finanas

EP

Empresa Pblica (no financeira)

EPE

Entidade Pblica Empresarial

IGCP

Agncia de Gesto da Tesouraria e da Dvida Pblica - IGCP, EPE

LOE

Lei do Oramento do Estado

Milho (de euros)

Milhar (de euros)

RTE

Regime da Tesouraria do Estado

PDE

Participao Direta do Estado

PIE

Participao Indireta do Estado

SA

Sociedade Annima

SEE

Sector Empresarial do Estado

SIRIEF

Unidade da Tesouraria do Estado

Mod. TC 1999.001

UTE

Sistema de Recolha de Informao Econmica e Financeira

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

FICHA TCNICA

COORDENAO GERAL

Lus Filipe Simes

COORDENAO TCNICA

Vtor Miguel Braz

EQUIPA DE AUDITORIA

Manuel Joo Custdio


Maria Gisela da Cunha
Rui Miguel Salvador
Tiago de Moura Gonalves

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Tribunal de Contas

SUMRIO EXECUTIVO
A Unidade da Tesouraria do Estado (UTE) visa otimizar a utilizao dos dinheiros pblicos ao determinar a sua
centralizao e manuteno no Tesouro, nos termos legais. No quadro de uma gesto integrada da tesouraria
e da dvida pblica, as Empresas Pblicas no financeiras (EP) ficaram sujeitas UTE desde 2010, com o
propsito de reduzir as necessidades e o custo do financiamento do Estado.
Face importncia das disponibilidades das EP 2.470 milhes no final de 2011 o Tribunal decidiu apreciar
a eficcia do sistema de acompanhamento e controlo institudo para o cumprimento da unidade de tesouraria
por essas empresas. A auditoria de cujos resultados o presente relatrio d conta visou, tambm, contribuir
para a centralizao dos dinheiros pblicos no Tesouro.
Para obter a evidncia de auditoria realizaram-se entrevistas a responsveis da Direo-Geral do Tesouro e
Finanas (DGTF) e da Agncia de Gesto da Tesouraria e da Dvida Pblica (IGCP), dirigiram-se questionrios
a EP e procedeu-se reconciliao dos seus dados contabilsticos sobre disponibilidades e rendimentos com a
respetiva informao de suporte para uma amostra representativa. As principais concluses so as seguintes:
O quadro normativo sobre a UTE incompleto, no foi definida a entidade administradora da receita do
Estado devida por rendimentos obtidos em situao de incumprimento da UTE e as instrues emitidas
s EP pela DGTF no asseguram a relevao de informao financeira rigorosa, neste domnio.

O IGCP desconhece o montante de dinheiros pblicos fora do Tesouro apesar da relevncia dessa
informao para a gesto integrada da tesouraria e da dvida pblica.

As contas de mais de 70% das EP incluem rendimentos de aplicaes de disponibilidades obtidos em


incumprimento da UTE. Todavia, no registam o respetivo valor como devido ao Estado e esse facto
no relevado pelos respetivos rgos de fiscalizao, incluindo os Revisores Oficiais de Contas, nem
a DGTF enfatiza essa insuficincia manifesta no mbito da apreciao dos respetivos Relatrios e
Contas anuais.

No final de 2011, a auditoria identificou 187 EP com 1.256 milhes de disponibilidades fora do Tesouro
e 58 milhes de rendimentos devidos e no entregues ao Estado. Porm, a DGTF s registava 99 EP
com 808 milhes de disponibilidades e 34 milhes de rendimentos nessa situao.

Mod. TC 1999.001

Em suma, o sistema de acompanhamento e controlo institudo pela DGTF vigente em 2011 e 2012
ineficaz pois no identifica todas as empresas incumpridoras, os respetivos montantes fora do Tesouro
nem os rendimentos obtidos em situao de incumprimento, os quais devem ser entregues ao Estado.

As concluses da auditoria vide ponto 5 suscitaram a formulao de um conjunto de recomendaes vide


ponto 6 dirigidas s entidades responsveis visando corrigir as insuficincias reportadas. As observaes
detalhadas da auditoria vide ponto 4 bem como as concluses foram sujeitas a contraditrio tendo as
respostas recebidas sido apreciadas vide Anexo II e tomadas em considerao na redao do presente
relatrio. Dando total amplitude ao exerccio do contraditrio, as referidas respostas foram integradas no
presente relatrio vide Anexo III.
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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

1. INTRODUO
1.

No quadro de uma gesto integrada da tesouraria e da dvida pblica, a UTE visa otimizar a utilizao dos
dinheiros pblicos ao determinar a sua centralizao e manuteno no Tesouro, nos termos previstos no
Regime da Tesouraria do Estado (RTE)1 e desenvolvidos pelas sucessivas Leis do Oramento do Estado
(LOE) e Decretos-Leis de Execuo Oramental (DLEO)2.

2.

O Programa de Estabilidade e Crescimento 2010-2013 previu, como medida de consolidao das finanas
pblicas, a sujeio UTE de todas as Empresas Pblicas no financeiras3 com vista reduo das
necessidades de financiamento externo da Repblica, alm do seu reflexo positivo ao nvel do custo lquido dessa
mesma dvida. Essa medida foi introduzida com a alterao da LOE para 20104 e reiterada nas LOE

seguintes devendo as EP, em conformidade, manterem as suas disponibilidades e aplicaes financeiras


junto do IGCP5. No final de 2011 os recursos em questo eram superiores a 2.470 milhes.
3.

A lei tambm determina s EP que aufiram rendimentos (v.g.: juros) provenientes de disponibilidades 6 fora
do Tesouro em incumprimento da UTE a entrega dos respetivos montantes ao Estado. Foram identificados
quase 59 milhes de rendimentos auferidos em 2011.

4.

Para alm disso, em 2010 e em 2011, o incumprimento da UTE integrou os motivos de demisso dos
gestores pblicos7.
Em auditoria realizada em 2010, o Tribunal detetou 315 milhes de disponibilidades detidas por EPE fora
do Tesouro, no final de 2009, bem como 3 milhes de rendimentos que no foram entregues ao Estado8.
Na sequncia de recomendao do Tribunal formulada no relatrio dessa auditoria e no exerccio da tutela
financeira e da funo acionista do Estado, a Direo-Geral do Tesouro e Finanas (DGTF) passou a
proceder, desde 2011, ao acompanhamento e controlo do cumprimento da UTE pelas EP com base nos
registos efetuados pelas mesmas no Sistema de Recolha de Informao Econmica e Financeira (SIRIEF).

5.

No Parecer sobre a Conta Geral do Estado (PCGE) de 2010 o Tribunal reportou que a DGTF no tinha
identificado as disponibilidades das EP fora do Tesouro, em incumprimento da UTE, nem os rendimentos a
entregar ao Estado.

6.

1
2
3

6
7

Artigo 2. do RTE aprovado pelo Decreto-Lei n. 191/99, de 5 de junho.


Em 2011, a Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e o Decreto-Lei n. 29-A/2011, de 1 de maro, respetivamente.
Ao tornar essa sujeio extensiva s Sociedades Annimas (SA) visto que a UTE j era aplicvel s Entidades Pblicas
Empresariais (EPE) desde a LOE para 2005.
O n. 5 do artigo 63. dessa LOE foi alterado pelo artigo 17. da Lei n. 12-A/2010, de 30 de junho, a qual aprovou u
conjunto de medidas adicionais de consolidao oramental que visam reforar e acelerar a reduo de dfice
ex essivoeo o t olodo es i e todadvidap li ap evistos oP og a adeEsta ilidadeeC es i e to PEC .
Em 2011 a entidade gestora da tesouraria do Estado foi o Instituto de Gesto da Tesouraria e do Crdito Pblico, IP
(IGCP, IP) entretanto transformado em entidade pblica empresarial com a designao de Agncia de Gesto da
Tesouraria e da Dvida Pblica IGCP, EPE, nos termos do Decreto-Lei n. 200/2012, de 27 de agosto. Compete ao
IGCP promover a UTE e prestar servios bancrios aos organismos sujeitos mesma (incluindo EP).
Doravante, a referncia a dispo i ilidades inclui, em regra, apli aesfi a ei as .
Nos termos do n. 3 e do n. 6 do artigo 77. da LOE para 2011 e do Decreto-Lei n. 71/2007, de 27 de maro, que
aprova o Estatuto do Gestor Pblico, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n. 8/2012, de 18 de janeiro.
Relatrio n. 34/2010 2. Seco.

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Tribunal de Contas

7.

Por sua vez, no PCGE de 2011 o Tribunal indica que os dados da DGTF no incluem as EP participadas
indiretamente pelo Estado, que as SA participadas diretamente pelo Estado detm 79,4% das
disponibilidades fora do Tesouro e que esses recursos geraram 34 milhes de rendimentos os quais, no
havendo dispensa do cumprimento da UTE, deviam ter sido entregues ao Estado.

8.

O universo das EP no tem sido objeto de aes de controlo do Ministrio das Finanas dirigidas ao
cumprimento da UTE, designadamente atravs da DGTF e da Inspeo-Geral de Finanas (IGF). Essa
insuficincia est patente na forma imprecisa como a DGTF sintetiza o cumprimento da UTE pelas EP no
Relatrio sobre o Sector Empresarial do Estado: Verifica-se que, no 4. trimestre de 2011, as empresas com a
natureza jurdica de sociedade annima (SA), no obstante apresentarem um cumprimento de apenas 19%,
aumentaram a sua importncia no total das disponibilidades centralizadas no IGCP face ao ano anterior.

9.

Ora, face obrigao legal de as EP manterem as disponibilidades no Tesouro, de entregarem ao Estado


o valor dos rendimentos obtidos em incumprimento da UTE e de prestarem informao sobre o
cumprimento da UTE tutela financeira, essencial que o sistema de acompanhamento e controlo
institudo para o cumprimento da UTE pelas EP seja eficaz para assegurar a realizao dos objetivos de
otimizao financeira e de consolidao oramental (incluindo a entrega ao Estado das receitas que lhe
so devidas pelos rendimentos das EP auferidos em incumprimento da UTE).

10.

Considerando que 2011 foi o primeiro ano completo de sujeio das EP ao cumprimento da UTE e de
acompanhamento e controlo desse cumprimento pela DGTF, o Tribunal examinou o sistema institudo para
o efeito visando apreciar a sua eficcia e contribuir, oportunamente, para a centralizao dos dinheiros
pblicos das EP no Tesouro e para a entrega da receita devida ao Estado por incumprimento da UTE.

11.

Salienta-se que o controlo do cumprimento da UTE insere-se, desde logo, nas competncias dos rgos
de fiscalizao das EP e dos servios do Ministrio das Finanas, porquanto compete:
a) aos rgos de fiscalizao das EP, o controlo da legalidade, da regularidade e da boa gesto financeira e
patrimonial das empresas (v.g.: vigiar pela observncia da lei e do contrato de sociedade, nos termos da
alnea b) do n. 1 do artigo 420. do Cdigo das Sociedades Comerciais);
b) ao Ministro das Finanas, a dispensa do cumprimento da UTE, mediante parecer prvio do IGCP, em casos
excecionais e devidamente fundamentados (artigo 77. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e artigo 89. da
Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro);
c) ao IGCP, a promoo da UTE e a prestao de servios equiparados aos da atividade bancria, nas mesmas
condies de eficincia (artigo 2. do RTE aprovado pelo Decreto-Lei n. 191/99, de 5 de junho, e artigo 6. do
Decreto-Lei n. 200/2012, de 27 de agosto);
d) DGTF, assegurar o acompanhamento das matrias respeitantes ao exerccio da tutela financeira do sector
pblico empresarial e ao exerccio da funo acionista do Estado (artigo 2. do Decreto-Lei n. 156/2012, de 18
de julho);

Mod. TC 1999.001

e) IGF, o controlo financeiro de legalidade das EP (artigo 12. do Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de dezembro).

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

12.

A ao coordenada dos servios do Ministrio das Finanas e a existncia de um sistema de informao e


controlo eficaz constituem, pois, as condies prvias necessrias para ser assegurado o cumprimento da
UTE que o controlo externo, desenvolvido pelo Tribunal de Contas, verifica e complementa1.

2. OBJETIVOS, MBITO, MTODO E CONDICIONANTE


13.

A auditoria realizada visou apreciar a eficcia do sistema de acompanhamento e controlo institudo para o
cumprimento da UTE por EP e contribuir para a centralizao dos dinheiros pblicos no Tesouro. Com a
sua realizao pretendeu-se responder questo seguinte:

14.

No mbito do planeamento da auditoria foram identificados como principais fatores de risco ao


cumprimento dos objetivos legais os seguintes:

15.

O cumprimento da UTE por empresas pblicas controlado eficazmente?

quadro legal e regulamentar insuficiente para assegurar o cumprimento da UTE;


sistema de acompanhamento e controlo sem informao sistemtica, permanente, completa e
adequada;
aplicao no coordenada nem regular de procedimentos de controlo;
medidas corretivas e sancionatrias no aplicadas em caso de incumprimento da UTE.

Assim, para prossecuo do objetivo da auditoria formularam-se as questes operacionais seguintes:

Esto criadas as condies legais e regulamentares necessrias para que a UTE seja cumprida
pelas EP?
O sistema de acompanhamento e controlo da UTE disponibiliza informao suficiente, fivel e
tempestiva?
As entidades de controlo interno aplicam, de forma coordenada e regular, procedimentos de
controlo e, em caso de incumprimento da UTE, so aplicadas medidas corretivas e
sancionatrias?

16.

A auditoria centrou-se na apreciao do quadro legal e regulamentar, do sistema de informao institudo e


dos procedimentos de controlo desenvolvidos com vista ao cumprimento da UTE pelas EP no ano de 2011
e incidiu sobre a DGTF, face s suas competncias no mbito do exerccio da tutela financeira do sector
pblico empresarial e da funo acionista do Estado.

17.

Portanto, para a obteno da evidncia necessria, o trabalho de auditoria incluiu:

rever o quadro legal e regulamentar sobre a UTE constante do RTE, da LOE, do DLEO e da
legislao sobre o sector empresarial do Estado;

Nos termos do n. 3 do artigo 11. da Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas (Lei n. 98/97, de 26 de
agosto): saesde o t olodoT i u ali se e -se num sistema de controlo, tanto nacional como comunitrio, em
ujaest utu aefu io a e tot luga de elevoos g osedepa ta e tosde o t oloi te o .

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Tribunal de Contas

Mod. TC 1999.001

examinar o sistema de acompanhamento e dos procedimentos desenvolvidos com vista ao


controlo do cumprimento da UTE pelas EP;
examinar a informao disponvel sobre os montantes das disponibilidades das EP;
lanar um inqurito s EP sobre as suas disponibilidades e os servios prestados pelo IGCP;
examinar os resultados obtidos pelas entidades de controlo interno do Ministrio das Finanas
(DGTF e IGF) no mbito dos controlos efetuados UTE e dos procedimentos corretivos e
sancionatrios despoletados, em caso de incumprimento.

18.

Com vista a apreciar a consistncia da informao prestada sobre o cumprimento da UTE e a emitir um
juzo global de auditoria quanto eficcia do respetivo sistema de acompanhamento e controlo realizaramse testes substantivos para uma amostra estatisticamente representativa dos montantes das
disponibilidades das EP no final de 2011.

19.

Essa amostra respeita a 37 EP participadas diretamente pelo Estado. As disponibilidades detidas por
essas EP e os rendimentos obtidos em 2011 por aplicaes fora do Tesouro representam, respetivamente,
89% e 95% das disponibilidades ( 1.769 M) e dos rendimentos ( 34 M) das EP participadas diretamente
pelo Estado1. Para obviar o facto de, indevidamente, no ter sido registada informao sobre as EP
participadas indiretamente pelo Estado no SIRIEF, a auditoria tambm incluiu a realizao das diligncias
necessrias obteno dos dados correspondentes das 88 EP participadas indiretamente pelo Estado
cuja maioria do capital social era detida por essas 37 EP vide Anexo I.

20.

Os resultados preliminares insatisfatrios dos trabalhos realizados na DGTF implicaram a necessidade de


suscitar a remessa de informao complementar devido circunstncia de os registos no SIRIEF serem
inconsistentes e de os processos relativos s EP se encontrarem incompletos e desatualizados. Essa
informao complementar no foi prestada de forma tempestiva e completa tendo suscitado uma
interveno adicional dos auditores do Tribunal junto da DGTF a fim de reiterar questes por esclarecer e
recolher elementos em falta, o que atrasou a concluso da auditoria e aumentou os recursos utilizados
para a respetiva realizao. A condicionante da auditoria acima descrita da responsabilidade da DGTF a
qual se encontra porm obrigada a coadjuvar o Tribunal de Contas, nos termos do artigo 10. com as
consequncias previstas no artigo 66. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto.

21.

A auditoria foi realizada de acordo com o Manual de Auditoria e de Procedimentos do Tribunal de Contas e
tomou em conta as normas e tcnicas internacionalmente aceites.

Segundo os dados relativos a 31 de dezembro de 2011 constantes do SIRIEF em junho de 2012.

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

3. EXERCCIO DO CONTRADITRIO
22.

Ao abrigo e para os efeitos previstos no artigo 13. da Lei de Organizao e Processo do Tribunal de
Contas, o relato da auditoria foi enviado ao Ministro de Estado e das Finanas, Diretora-Geral do
Tesouro e Finanas e ao Presidente do Conselho de Administrao da Agncia de Gesto da Tesouraria e
da Dvida Pblica. Foram tambm enviados os respetivos extratos relevantes, para audio, s quinze EP
citadas no relato, bem como aos Revisores Oficiais de Contas responsveis pela certificao legal das
contas de 2011 dessas empresas e ainda Ordem dos Revisores Oficiais de Contas. As respostas
recebidas foram apreciadas e tidas em considerao na redao do presente relatrio. Os comentrios
que essas respostas suscitam, nomeadamente por expressarem posies discordantes em relao a
concluses e recomendaes de auditoria, constam do Anexo II do relatrio. No sentido de atribuir total
amplitude ao exerccio do contraditrio, as respostas constituem o Anexo III do relatrio.

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Tribunal de Contas

4. OBSERVAES
4.1. QUADRO NORMATIVO INSUFICIENTE PARA GARANTIR O CUMPRIMENTO DA UTE

Mod. TC 1999.001

4.1.1. Quadro legal e regulamentar


23.

Desde julho de 2010 todas as EP esto sujeitas UTE, devendo movimentar as suas disponibilidades no
Tesouro atravs dos servios disponibilizados pelo IGCP 1.

24.

A LOE determina que as receitas obtidas em incumprimento da UTE (mantendo disponibilidades fora do
Tesouro) revertem para o Estado. Porm, no se encontra definida a entidade administradora dessas
receitas que, nos termos legais, assegure a sua liquidao e zele pela sua cobrana2.

25.

O regime jurdico sobre a UTE encontra-se disperso por diferentes diplomas legais (RTE, LOE, DLEO,
regime jurdico das instituies do ensino superior) e as normas contm conceitos indeterminados (como a
prestao de servios equiparados aos da atividade bancria, nas mesmas condies de eficincia). Acresce que o
regime distingue entre disponibilidades e aplicaes financeiras fora do Tesouro em relao a todos os
organismos sujeitos UTE, quando a lei s permite aos Servios e Fundos Autnomos (SFA) com a
natureza de Instituies de Ensino Superior (IES) deter (parte das) disponibilidades e aplicaes financeiras
fora do Tesouro.

26.

Por sua vez, a lei apenas prev a prestao de informao sobre o cumprimento da UTE por SFA e por EP
que sejam entidades pblicas reclassificadas, atravs do sistema online da DGO. Como referido vide 5 a
DGTF passou a proceder, desde 2011, ao acompanhamento e controlo do cumprimento da UTE pelas EP,
na sequncia de recomendao do Tribunal e em virtude dessa competncia se inserir nas atividades de
apoio ao exerccio da tutela financeira e das funes acionista do Estado que a essa direo-geral
incumbem.

27.

A reviso do RTE visando a sua atualizao e o aprofundamento da UTE foi prevista nas leis oramentais
de 2006 a 2008. Porm, em 2012, o anteprojeto de diploma ainda se encontrava em apreciao pelo
IGCP3.

28.

A disperso das normas relativas UTE e as insuficincias do regime legal a que acima se alude
dificultam o seu cumprimento pelos organismos sujeitos, o respetivo controlo pelos servios do Ministrio
das Finanas e a adequada responsabilizao dos incumpridores.

Em 2010 e em 2011 nenhuma EP foi dispensada do cumprimento da UTE.


Nos termos do artigo 2. do Decreto-Lei n. 301/99, de 5 de agosto, consideram-se entidades administradoras de
receitas do Estado os servios integrados que asseguram ou coordenam a liquidao de uma ou mais receitas e zelam
pela sua cobrana, tendo igualmente a seu cargo a responsabilidade pela respetiva contabilizao.
Questionado sobre esse facto o IGCP informou que o anteprojeto de reviso do RTE foi tambm objeto de apreciao
por outras entidades, designadamente DGTF, DGO e Autoridade Tributria e Aduaneira.

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

4.1.2. Orientaes e instrues sobre a UTE


29.

A DGTF dirigiu orientaes s EP participadas diretamente pelo Estado para a abertura de contas no IGCP
e criou formulrios para essas empresas registarem no SIRIEF a informao sobre a UTE1. No mbito do
processo de prestao de contas de 2011 a DGTF emitiu ainda instrues para as EP prestarem
informao sobre o cumprimento da UTE nos respetivos relatrios de gesto.

30.

Em 2011 foram apresentados pedidos de dispensa do cumprimento da UTE por 15 EP invocando, em


regra, responsabilidades contratuais decorrentes da concesso de financiamento por instituies de crdito
e insuficincia de servios bancrios prestados pelo IGCP vide Caixa 1.
Caixa 1 Exemplos de pedidos de dispensa do cumprimento da UTE em 2011
CTT Correios de Portugal, SA

A empresa CTT Co eios de Po tugal, apresentou, em 02/02/2011, ao Secretrio de Estado do


Tesouro e Finanas (com conhecimento DGTF) uma exposio invocando, em sntese, que o respetivo
g upo empresarial desenvolve atividades de servios financeiros, pelo que no integra as EPNF
[e p esasp li as ofi a ei as]e o otal osee o t asujeita UTE .A exposio no foi objeto
de deciso e a DGTF classifica a empresa como no financeira. No final de 2011 a empresa detinha as
suas dispo i ilidadesfo adoTesou o 402,8 M) e, nesse ano, auferiu rendimentos em incumprimento
daUTE 19,6 M) que no entregou ao Estado.
AdP guas de Portugal, SGPS, SA
A empresa dP guas de Po tugal, apresentou, em 10/01/2011, s tutelas sectorial e financeira
(com conhecimento DGTF) um pedido de dispensa do cumprimento da UTE com fundamento na
necessidade de obter financiamento para as empresas que integram o grupo AdP. O pedido no foi
o jeto de de is o. No fi al de
a e p esa deti ha dispo i ilidades fo a do Tesou o 80,7 M) e,
nesse ano, aufe iu e di e tose i u p i e todaUTE 5,6 M) que no entregou ao Estado.
Parpblica Participaes Pblicas, SGPS, SA
A empresa Pa p li a Pa ti ipaesP li as,GP, apresentou, em 20/01/2011, ao Secretrio de
Estado do Tesouro e Finanas (com conhecimento DGTF e ao IGCP) um pedido de dispensa do
u p i e todaUTEi o a do especificidades da atividade e da misso da PARPBLICA no contexto da
gest odosfu dosp li os porque sendo os fluxos de caixa decorrentes da sua atividade negativos, a
empresa financia-se po dvida a
ia . A exposio no foi objeto de deciso. No final de 2011 a
empresa detinha disponibilidades fo a do Tesou o 38,4 M) e, nesse ano, auferiu rendimentos em
i u p i e todaUTE 2,2 M) que no entregou ao Estado e t egou 1,7 M em setembro de 2012).

Registo trimestral pelas EP das disponibilidades no Tesouro e fora do Tesouro e rendimentos auferidos.

- 14 -

Tribunal de Contas

31.

Na sequncia desses pedidos o IGCP solicitou Tutela a definio de orientaes sobre os procedimentos
a adotar, mas no obteve resposta1. Questionada sobre a no instruo de pedidos de dispensa a DGTF
invocou a conjuntura poltica vivida, a ausncia de definio de procedimentos operacionais e mesmo de
orientaes governamentais2.

32.

A falta de instruo e de deciso sobre esses 15 pedidos de dispensa da UTE pelo Ministrio das Finanas
contraria o princpio da deciso previsto no artigo 9. do Cdigo do Procedimento Administrativo, nos
termos do qual os rgos administrativos tm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua
competncia que lhes sejam apresentados. Foi apenas na vigncia da LOE para 2012 que a DGTF
elaborou uma proposta sobre a forma de instruo dos pedidos de dispensa da UTE e de articulao com
o IGCP, tendo os procedimentos propostos sido sancionados por despacho da SETF3.

33.

Em 2011 no foram emitidas pela DGTF instrues sobre a contabilizao e consequente entrega ao
Estado dos rendimentos provenientes de disponibilidades detidas fora do Tesouro pelas EP.

4.1.3. Promoo da UTE pelo IGCP


34.

Ao IGCP compete promover a UTE, assegurar a prestao de servios equiparados aos da atividade
bancria nas mesmas condies de eficincia e assegurar as operaes de cobrana e pagamento aos
organismos sujeitos UTE4. Para o adequado exerccio dessas competncias essencial conhecer todos
os organismos sujeitos e as respetivas disponibilidades fora do Tesouro5. Porm, o IGCP no identificou o
universo das EP sujeitas UTE nem dispe da informao relativa s situaes de incumprimento 6.
Acresce que o IGCP no realizou aes especficas para a divulgao dos servios prestados junto das
novas EP sujeitas UTE7. Em regra, apenas os divulgou s entidades j com contas no Tesouro,
essencialmente por ofcios circulares e alertas atravs do Homebanking (HB).

35.

Nos pedidos de dispensa do cumprimento da UTE apresentados Tutela e na informao prestada ao


Tribunal as EP invocaram vrios motivos para a manuteno de contas fora do Tesouro, designadamente
a cobrana atravs de caixas automticas (SIBS/Multibanco), terminais de pagamento automtico (TPA),
cartes de dbito e de crdito. Ora, esses servios j so prestados pelo IGCP (por exemplo, o Carto do
Tesouro Portugus j permite uma linha de crdito e pagamentos ou operaes de levantamento em
numerrio cash advance) pelo que o seu desconhecimento pelas EP refora a necessidade de melhorar a
sua divulgao e de desenvolver iniciativas dirigidas promoo da UTE.

Ofcio do IGCP n. 2011, de 10 de outubro de 2011, sobre o cumprimento da UTE pelo Sector Empresarial do Estado
(SEE), dirigido Secretria de Estado do Tesouro e das Finanas.
Ponto 7 da resposta da DGTF enviada por correio eletrnico em 23 de maro de 2012.
Despacho n. 559 do SETF, de 24 de abril de 2012, exarado na Informao sobre os procedimentos a adotar pela DGTF
quanto ope a io aliza odepedidosdeex e odo u p i e todaUTE apresentados pelas EP do SEE em 2012.
Nos termos do artigo 2. do RTE e do artigo 6. do Decreto-Lei n. 200/2012, de 27 de agosto.
Em face da norma legal ue o iga o IGCP prestao de servios equiparados aos da atividade bancria, nas
es as o diesdeefi i ia o Tribunal tem recomendado ao IGCP a avaliao da qualidade desses servios.
O IGCP s obtm informao sobre as EP aquando da abertura de conta e por pesquisas nos sites da DGTF e das EP.
O IGCP realizou reunies a pedido de algumas EP e procedeu a contatos atravs dos respetivos gestores de conta.

Mod. TC 1999.001

4
5

6
7

- 15 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

36.

Por sua vez, no Relatrio Anual de Gesto da Tesouraria do Estado e da Dvida Pblica do ano de 2011 o
IGCP no releva apropriadamente a situao sobre o cumprimento da UTE, referindo ndices de
cumprimento superiores a 90 por cento que so incorretos por no abrangerem todos os organismos sujeitos
nem todas as disponibilidades fora do Tesouro cujo valor global continua desconhecido vide Caixa 2.
Caixa 2 IGCP - Relatrio Anual de Gesto da Tesouraria do Estado e da Dvida Pblica - 2011
E fa edasalte aesve ifi adase
pode-se perspetivar a consolidao quer dos organismos
Clientes utilizadores do HB, quer dos respetivos fluxos financeiros movimentados na tesouraria do
Estado, mantendo-se os ndices de cumprimento da unidade da tesouraria do Estado superiores a 90
por cento.

37.

Assim, o IGCP (entidade responsvel pela gesto integrada da tesouraria e da dvida pblica e pela
promoo da UTE) no s desconhece o universo das EP sujeitas (s quais deve prestar servios nos
termos legais) e os dinheiros pblicos fora do Tesouro como divulga informao manifestamente errnea
sobre o cumprimento da UTE retomada, por exemplo, no Relatrio sobre a CGE de 2011.

4.2. ACOMPANHAMENTO E CONTROLO DA UTE SEM INFORMAO COMPLETA, TEMPESTIVA E FIVEL


4.2.1. Informao sobre o universo das EP
38.

Nos termos do regime jurdico do sector empresarial do Estado so consideradas empresas pblicas as
sociedades constitudas nos termos da lei comercial nas quais o Estado ou outras entidades pblicas
estaduais possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, uma influncia
dominante1. So tambm empresas pblicas as pessoas coletivas de direito pblico com natureza
empresarial criadas pelo Estado e designadas por Entidades Pblicas Empresariais (EPE).

39.

As EP encontram-se obrigadas a prestar informao ao Ministro das Finanas, no mbito das funes
tutelar e acionista do Estado exercidas atravs da DGTF. Essa obrigao inclui o registo da respetiva
situao sobre a UTE em ficheiros informticos disponveis no SIRIEF. A DGTF emitiu ainda instrues s
EP participadas diretamente pelo Estado com orientaes para controlarem o cumprimento da UTE pelas
EP suas participadas (EP participadas indiretamente pelo Estado) mas sem a obrigao de registar a
situao dessas EP no SIRIEF nem de prestar informao atualizada sobre o respetivo universo.

40.

Assim, a DGTF apenas dispe de informao sobre as EP participadas diretamente pelo Estado e as
respetivas fichas sntese (divulgadas no site da DGTF) no contm dados completos e atualizados que
permitam identificar todas as EP suas participadas.

i flu iado i a tede o e da deteno da maioria do capital ou dos direitos de voto, ou do direito de designar
ou de destituir a maioria dos membros dos rgos de administrao ou de fiscalizao" Artigo 3. do Decreto-Lei n
558/99, de 17 de dezembro, que estabelece o regime jurdico do sector empresarial do Estado e das EP.

- 16 -

Tribunal de Contas

41.

A DGTF sustenta que divulgar informao detalhada sobre as EP participadas indiretamente pelo Estado
no se afigura enquadrada nas obrigaes inerentes s suas competncias1. Esta posio da DGTF no
compatvel com a sua competncia para assegurar o estudo, preparao e acompanhamento das matrias
respeitantes ao exerccio da tutela financeira do sector empresarial do Estado. Com efeito a falta de informao
sobre o universo das EP e sobre a respetiva situao quanto ao cumprimento da UTE confina o controlo
realizado pela DGTF a uma parte das EP e no lhe permite conhecer o valor total das disponibilidades fora
do Tesouro nem das receitas devidas ao Estado resultantes da no entrega dos respetivos rendimentos
comprometendo a contabilizao apropriada desses ativos e rendimentos.

42.

A informao disponvel sobre as EP participadas diretamente pelo Estado no final de 2011 tambm
estava incompleta. Da comparao da carteira de ttulos detidos diretamente pelo Estado atravs da DGTF
(informao disponvel no site da DGTF) com os correspondentes registos das EP no SIRIEF verificou-se a
inexistncia de dados relativos UTE sobre 10 empresas2.

4.2.2. Atualidade dos registos no SIRIEF


43.

Nos termos estabelecidos em instrues da DGTF, a informao sobre a UTE prestada trimestralmente3
pelas EP em ficheiros disponveis no SIRIEF com as disponibilidades no Tesouro (IGCP) e fora do Tesouro
(instituies bancrias), assim como os rendimentos obtidos com as disponibilidades fora do Tesouro.

44.

O grfico seguinte sintetiza os resultados do exame tempestividade dos registos de 2011 no SIRIEF:
Grfico 1 Tempestividade dos registos de 2011 no SIRIEF
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

30 EP

80 EP

76 EP

Fora do Prazo

61 EP

12 EP

29 EP

58 EP

Dentro do Prazo

15 EP

1.
2.
3.
4.
Trimestre Trimestre Trimestre Trimestre

Mod. TC 1999.001

45.

1
2

Verifica-se que um nmero significativo de EP efetua (ou altera) os registos aps o prazo estabelecido e
que esse nmero maior para os perodos mais antigos devido s sucessivas alteraes dos dados que
so efetuadas pelas EP aps esse prazo.

Fax da DGTF em 31 de julho de 2012.


Oito dessas EP encontravam-se em processo de liquidao. A DGTF invocou azesdesi plifi a oope a io aldo
siste a para dispensar as EP em liquidao de prestarem informao sobre a UTE.
At 30 dias aps cada trimestre.

- 17 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

46.

Acresce que a DGTF solicita ainda s EP a correo dos registos, entre 1 de maro e 30 de abril do ano
seguinte1, visando assegurar a conformidade dessa informao com a constante dos respetivos Relatrios
e Contas Anuais.

47.

Assim, conclui-se que as EP no prestam tempestivamente a informao sobre a UTE. Acresce que a
inexistncia de dados anuais definitivos antes de 30 de abril do ano seguinte no contribui para o controlo
atempado da situao das disponibilidades nem para a devida entrega ao Estado da receita obtida por
disponibilidades fora do Tesouro no respetivo exerccio oramental, que a lei determina.

4.2.3. Fiabilidade da informao sobre a UTE


48.

Tendo por referncia o regime jurdico sobre a UTE, o que se conhece do universo das EP e a informao
necessria para controlar as disponibilidades fora do Tesouro e os respetivos rendimentos, foram
examinadas as verses dos registos trimestrais no SIRIEF sobre o cumprimento da UTE em 2011 que
foram fornecidas pela DGTF ao Tribunal em maro e em junho de 20122. O quadro seguinte sintetiza as
anomalias detetadas:
Quadro 1 Anomalias detetadas nos registos de 2011 das EP no SIRIEF
Anomalia
Registos inconsistentes
Registos em falta ou incompletos
Registos incoerentes (de EP extintas)
Total

Anomalias no SIRIEF (maro 2012)


EP

Registos
42
9
4
55

94
42
18
154

%
61,0
27,3
11,7
100,0

Anomalias no SIRIEF (junho 2012)


EP

Registos
31
14
4
49

62
46
20
128

%
48,4
35,9
15,6
100,0

Fonte: DGTF Registos efetuados no SIRIEF por 99 EP com participao direta do Estado.

49.

Verifica-se que os registos da maioria das EP apresentam anomalias que afetam a fiabilidade da
informao com relevo para os registos inconsistentes (saldos finais do trimestre diferentes dos saldos iniciais
do trimestre seguinte) devido a erros e omisses (que provocam registos inconsistentes, em falta ou
incompletos e incoerentes) no detetados nem corrigidos porque o SIRIEF no dispe de funcionalidades
para controlar a consistncia, a integralidade e a coerncia dos registos.

50.

Apesar de a ltima atualizao dos registos relativos a 31 de dezembro de 2011 no SIRIEF pelas EP datar
de junho de 2012, os dados de 49 dessas empresas ainda apresentavam anomalias aquando da auditoria.
Face constatao das sucessivas alteraes dos registos pelas EP o quadro seguinte compara a
informao prestada em 23 de maro com a prestada em 27 de junho de 2012:

Os dados resultantes dessas correes so designados pela DGTF como registos definitivos.
A DGTF forneceu ao Tribunal duas verses dos registos efetuados pelas EP no SIRIEF sobre o cumprimento da UTE em
2011. A primeira com a informao registada at 23 de maro de 2012 e a segunda atualizada com as correes
efetuadas pelas EP at 27 de junho de 2012. Segundo os procedimentos institudos pela DGTF os registos finais sobre
a UTE no SIRIEF devem ser efetuados pelas EP at 30 de abril do ano seguinte.

- 18 -

Tribunal de Contas

Quadro 2 Variao no SIRIEF das Disponibilidades e dos Rendimentos das EP em 31/12/2011


(em milhes de euros)

SIRIEF (maro 2012)

SIRIEF (junho 2012)

Variao no SIRIEF

Participao
do Estado

N. de
EP

Disponibilidades

Rendimentos

Disponibilidades

Rendimentos

SA
EPE

39
60

941,8
729,2

30,7
0,7

939,5
829,8

33,4
0,7

99

1.671,0

31,4

1.769,3

34,2

Direta

Indireta
Total

Disponibilidades
Valor
%
-2,3
-0,2
100,6
13,8
98,3

5,9

Rendimentos
Valor
%
2,8
9,0
0,0
0,6
2,8

8,8

Nota: Informao inexistente a sombreado.

51.

Entre maro e junho de 2012 o valor global das disponibilidades e dos rendimentos registados no SIRIEF
aumentou 5,9% e 8,8%, respetivamente1. Essa variao revela a falta de fiabilidade da informao
prestada sobre a UTE agravada pelo facto de os dados de junho ainda no serem definitivos (seis meses
aps o final do perodo de incidncia)2.

52.

Acresce que cada novo registo elimina o anterior, no dispondo o SIRIEF de especificaes tcnicas que
assegurem o histrico dos registos sobre a UTE, pelo que no possvel reconstituir a informao nem
conhecer os motivos das alteraes desses registos, factos que afetam a sua auditabilidade.

4.2.4. Consistncia da informao sobre a UTE


53.

Como referido vide 18 e 19 foi selecionada uma amostra dos registos efetuados no SIRIEF pelas EP com
participao direta do Estado. s 37 EP dessa amostra foi requerida informao sobre a UTE (atravs de
questionrio), pedido extensivo s empresas suas participadas (EP com participao indireta do Estado)3

Mod. TC 1999.001

vide Anexo I.
54.

O quadro seguinte compara as disponibilidades e os rendimentos decorrentes da sua aplicao fora do


Tesouro por essas EP que foram registados no SIRIEF com a informao que entretanto prestaram ao
Tribunal (em resposta ao questionrio4):

Em valores absolutos as variaes so ainda maiores visto que se verificam alteraes para mais e para menos.
Em contraditrio ao Parecer sobre a Conta Geral dos Estado de 2011, recebido em 27 de novembro de 2012, a DGTF
comunicou valores globais diferentes dos relativos informao prestada em junho de 2012.
Foi prestada informao sobre 88 EP participadas indiretamente pelo Estado.
Respostas recebidas durante o ms de julho de 2012.

3
4

- 19 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

Quadro 3 Inconsistncia de Disponibilidades e Rendimentos das EP da Amostra em 31/12/2011


(em milhes de euros)

Participao
do Estado
Direta

SA
EPE

Indireta
Total

N. de
EP

SIRIEF (maro 2012)

SIRIEF (junho 2012)

Tribunal (julho 2012)

Disponibilidades Rendimentos Disponibilidades Rendimentos Disponibilidades Rendimentos

16
21
88
125

860,3
612,5

29,2
0,4

857,5
712,7

32,0
0,4

1.472,8

29,6

1.570,1

32,4

849,1
721,5
709,0
2.279,5

31,1
0,3
25,4
56,7

Nota: Informao inexistente a sombreado.

55.

Constata-se que a informao registada no SIRIEF est incompleta (no abrange todas as EP sujeitas
UTE) e diverge da informao prestada ao Tribunal.

56.

Procedeu-se identificao dos motivos de divergncia entre a informao prestada ao Tribunal pelas EP
da amostra e os correspondentes registos no SIRIEF atravs do exame das divergncias e da formulao
de questes complementares s EP e DGTF. O quadro seguinte discrimina as divergncias (em valor
absoluto) pelos motivos que esto na sua origem:
Quadro 4 Motivos de divergncia de Disponibilidades e Rendimentos das EP da Amostra em 31/12/2011
(em milhes de euros)

Face ao SIRIEF (maro 2012)


Motivo de divergncia da informao prestada ao Tribunal

N. de EP Divergncias

Incumprimento do dever de registar a informao no SIRIEF


Erros nos registos efetuados no SIRIEF
Critrios diferentes na determinao dos rendimentos
Total

91
16
16
123

767,8
95,4
4,1
867,3

%
88,5
11,0
0,5
100,0

Face ao SIRIEF (junho 2012)


N. de EP Divergncias
90
15
17
122

746,1
14,1
2,3
762,6

%
97,8
1,9
0,3
100,0

Nota 1: Nas EP com mais do que um motivo considera-se o motivo com maior divergncia para indicar o nmero de EP.
Nota 2: Verificou-se o incumprimento do dever de registar a informao no SIRIEF para as 88 EP participadas indiretamente pelo Estado.

57.

Do exame dos dados conclui-se que os registos da quase totalidade das EP da amostra apresentam
divergncias por omisso (com relevo para a totalidade das 88 EP participadas indiretamente pelo Estado)
ou por erro no SIRIEF (face aos correspondentes suportes contabilsticos enviados ao Tribunal) quer em
maro (123) quer at em junho de 2012 (122)1 seis meses aps a data de referncia. Verificam-se ainda
diferentes critrios na determinao dos rendimentos2. As deficincias relatadas distorcem a informao
sobre a UTE devendo ser eliminadas pela DGTF atravs da aplicao de procedimentos adequados de
controlo e da definio de critrios de apuramento e relevao dos rendimentos.

Apenas a informao prestada ao Tribunal por CTT, Instituto Portugus de Oncologia de Coimbra e Transtejo no
apresentava divergncias face aos correspondentes registos no SIRIEF em junho de 2012.
Designadamente os critrios seguintes: fluxode tesou a ia ashflo ou alo o ta ilsti o o o se
iado
princpio da especializao do exerccio (rendimentos contabilizados na data em que so obtidos, independentemente
do seu recebimento); valor ilquido ou valor lquido do imposto (IRC) retido na fonte sobre estes ltimos refira-se
que os rendimentos encontram-se sujeitos a tributao com reteno na fonte de IRC pelas instituies de crdito.
Nos termos do n. 2 do artigo 68. do Cdigo do IRC, sempre que tenha havido lugar a reteno na fonte de IRC
relativamente a rendimentos englobados para efeitos de tributao, o montante a considerar na determinao da
matria coletvel a respetiva importncia ilquida do imposto retido na fonte. Nesse caso apenas a entrega do valor
ilquido do rendimento assegura a reverso integral dessa receita para o Estado, nos termos da LOE.

- 20 -

Tribunal de Contas

58.

Uma forma de assegurar a correo dos registos no SIRIEF consiste em determinar a confirmao dos
valores em causa pelos rgos de fiscalizao das EP no mbito dos seus deveres de controlo da
legalidade e da contabilizao apropriada das transaes. Nos termos do Cdigo das Sociedades
Comerciais e dos Estatutos das EP, os rgos de fiscalizao so responsveis pelo controlo da
legalidade, da regularidade e da boa gesto financeira e patrimonial das empresas (v.g.: vigiar pela
observncia da lei e do contrato de sociedade1).

59.

Do exame dos relatrios e contas das EP participadas diretamente pelo Estado constatou-se que apenas o
Conselho Fiscal da Administrao dos Portos do Douro e Leixes, SA (APDL) se pronunciou sobre a UTE no
respetivo parecer: Sobre o Principio da Unidade de Tesouraria, a APDL detinha no IGCP a 31 de dezembro 33%
das suas disponibilidades tendo em vista as limitaes existentes nesse Instituto para fazer face a uma eventual
negociao de uma linha de crdito ou obteno de garantias bancrias, que a APDL necessita para fazer face ao
normal desempenho da sua atividade e aos fortes investimentos que tem em curso2. Ora, nos termos legais, os

conselhos fiscais (rgos a quem compete vigiar pela observncia da lei e do contrato de sociedade) devem
pronunciar-se expressamente sobre a situao de incumprimento da UTE e sobre as receitas devidas ao
Estado pelas EP. Acresce que a prestao de informao sobre a UTE nos relatrios dos rgos de
fiscalizao das EP, alm de ser uma imposio legal, constitui uma garantia de independncia e de
fiabilidade acrescida dessa informao.
60.

Nos termos do regime jurdico aplicvel ao SEE os deveres de informao das EP incluem o envio ao
Ministrio das Finanas de relatrios trimestrais de execuo oramental, acompanhados dos relatrios do rgo
de fiscalizao, sempre que sejam exigveis, bem como quaisquer outras informaes e documentos solicitados para
o acompanhamento da situao da empresa e da sua atividade, com vista, designadamente, a assegurar a boa
gesto dos fundos pblicos e a evoluo da sua situao econmico-financeira3. A informao sobre a UTE a

registar no SIRIEF deveria estar certificada pelos rgos de fiscalizao das empresas e integrar o
contedo dos referidos relatrios de execuo oramental visto que ela se revela essencial para
assegurar, tambm, os objetivos referidos no regime legal de controlo da execuo oramental e de boa

Mod. TC 1999.001

gesto dos fundos pblicos.


61.

Por sua vez, o no reconhecimento contabilstico como receita devida ao Estado, do valor dos rendimentos
auferidos em incumprimento da UTE, afeta as contas das EP visto que fica por contabilizar o custo relativo
a essa receita e a obrigao do seu pagamento ao Estado. Para evitar essa omisso contabilstica e a
correspondente irregularidade os relatrios e contas deveriam discriminar as disponibilidades fora do
Tesouro, os rendimentos provenientes dessas disponibilidades e os correspondentes montantes devidos
e/ou entregues ao Estado, montantes esses sobre os quais incidiria a certificao legal4.

Nos termos da alnea b) do n. 1 do artigo 420. do Cdigo das Sociedades Comerciais.


Relatrio e Contas da APDL Exerccio de 2011.
Nos termos do artigo 13. do Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de dezembro.
e tifi a olegaldas o tasexp i eaopi i odo eviso ofi ialde o tas de que as demonstraes financeiras
espeita ,ou o,os e uisitoslegaisapli veis Artigo 44. do Decreto-Lei n. 487/99, de 16 novembro.

2
3
4

- 21 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

62.

Sublinha-se que a omisso do incumprimento da UTE pelas EP nos pareceres dos Revisores Oficiais de
Contas no conforme com a lei e no contribui para a implementao do regime. Refere-se que, no
mbito do contraditrio, a Ordem dos Revisores Oficiais de Contas informou ter, entretanto, deliberado
desenvolver aes no sentido da melhoria dos procedimentos em vigor.

4.3. PROCEDIMENTOS DE CONTROLO DA UTE INEFICAZES


63.

O regime aplicvel ao sector empresarial do Estado e os respetivos despachos de execuo preceituam


que, para efeitos de acompanhamento e controlo financeiro as EP, diretamente ou atravs de sociedades
de capitais exclusivamente pblicos, devem prestar informao DGTF e IGF 1 remetendo relatrios de
execuo oramental bem como quaisquer outras informaes ou documentos solicitados para o
acompanhamento da situao da empresa e da sua atividade 2.

64.

Com base nas disponibilidades depositadas no Tesouro (IGCP) e fora do Tesouro (instituies de crdito)
registadas no SIRIEF pelas EP participadas diretamente pelo Estado, a DGTF apura o que designa taxa de
cumprimento da UTE e divulga essa informao nos Boletim informativo sobre o SEE3 e no Relatrio anual
sobre o SEE vide Caixa 3.
Caixa 3 DGTF - Relatrio Anual sobre o Sector Empresarial do Estado em 2011 (Extrato)
9.P i piodaU idadedaTesou a iadoEstado
No
ito do desenvolvimento do acompanhamento das empresas com vista avaliao do
cumprimento do Princpio da UTE, passou a ser recolhida atravs da plataforma SIRIEF, de forma
sistemtica, informao junto das EPNF detidas diretamente pela DGTF. As EPE apresentam uma taxa
de cumprimento do princpio da UTE relativamente estvel, na ordem dos 93%. Em 2011, as SA
apresentaram uma evoluo favorvel na taxa de cumprimento representando 19% os fundos
depositados oIGCP. i daassi ,esta doase p esasauto izadas, de forma geral, a contrair
endividamento junto da banca e recorrendo a servios bancrios mais complexos, a evoluo da
centralizao dos fundos revela-sepositiva.

65.

3
4

O apuramento pela DGTF da referida taxa de cumprimento no se encontra previsto na lei nem decorre de
instruo da Tutela nesse sentido e tambm no revela a efetiva situao das EP sobre o cumprimento da
UTE nem realiza os objetivos do controlo desse cumprimento que consistem em evidenciar os montantes
fora do Tesouro e os rendimentos devidos ao Estado pelas EP incumpridoras. Face ao estatudo pela lei
sobre a UTE e sobre as competncias da DGTF4, esta direo-geral deveria identificar as EP
incumpridoras e apresentar propostas Tutela sobre as medidas a adotar em relao a cada empresa.

Neste domnio compete DGTF assegu a o estudo, p epa a o e a o pa ha e to das at ias espeita tes ao
exerccio datutelafi a ei adose to e p esa ialdoEstado e IGF realizar o o t olofi a ei oedelegalidade
dasEP . A IGF informou no ter desenvolvido aes dirigidas verificao do cumprimento da UTE em 2011.
Nos termos dos artigos 12., 13., 13. - A e 32. do Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de dezembro, e do Despacho n.
14277/2008, de 14 de maio, do Ministro das Finanas.
De periodicidade trimestral.
Nos termos do artigo 2. do RTE aprovado pelo Decreto-Lei n. 191/99, de 5 de junho, do artigo 77. da Lei n. 55A/2010, de 31 de dezembro, do artigo 89. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, e do artigo 2. do Decreto-Lei n.
156/2012, de 18 de julho.

- 22 -

Tribunal de Contas

66.

Ora, a falta de fiabilidade da informao sobre a UTE registada no SIRIEF pelas EP, assim como a referida
apreciao formal dessa informao pela DGTF com vista mera divulgao de taxas de cumprimento,
traduz-se em procedimentos ineficientes e ineficazes de controlo e na divulgao de informao inexata e
errnea.

67.

Acresce que a divulgao pela DGTF de resultados parciais (apenas sobre EP com participao direta do
Estado) nos aludidos Boletins e Relatrio anual (documentos sobre todo o SEE) vide 64 transmite uma
informao incompleta e distorcida da realidade quanto ao cumprimento da UTE pelas EP.

68.

Nas suas instrues sobre o processo de prestao de contas referente a 2011 a DGTF limita-se a indicar que
deve constar dos relatrios e contas das EP informao sobre o cumprimento da UTE e sobre a
percentagem das disponibilidades no Tesouro no final de 2011. Ora, essas orientaes no permitem
conhecer a situao das EP sobre a UTE (disponibilidades fora do Tesouro, rendimentos provenientes
dessas disponibilidades e correspondentes receitas devidas ou entregues ao Estado). Essas instrues
deficientes no contriburam para prevenir a prestao de contas incompleta e sem rigor neste domnio
vide Caixa 4.

Caixa 4 Exemplos de impreciso em Relatrios e Contas de 2011


CTT - Correios de Portugal, SA
Qua to Lei -A/2010, de 30 de junho, artigo 17, que alterou o artigo 63 da Lei n 3-B/2010,
de 28 de abril (Oramento Geral do Estado para 2010) sobre o Princpio da Unidade de Tesouraria do
Estado, os CTT no se integram no respetivo mbito subjetivo de aplicao. O facto de desenvolver
atividades de servios financeiros que se revestem de relevante importncia no plano operacional e o
prevalente valor dos seus fluxos financeiros levam sua caracterizao como empresa pblica
fi a ei a.
Em 2011 a empresa foi classificada como no financeira, deteve as disponibilidades fora do Tesouro
402,8 M no final desse ano) e auferiu e di e tose i u p i e todaUTE 19,6 M) que no
entregou ao Estado.
AdP - guas de Portugal, SGPS, SA
9. P i pio de U idade de Tesou a ia Na sequncia de instrues por parte do Governo, os
excedentes permanentes de tesouraria do Grupo foram transferidos para o Instituto de Gesto da
Tesouraria e do Crdito Pblico, mantendo-se os excedentes temporrios como cauo das linhas de
financiamento de u top azoo tidas,te dopa atalsidosoli itadaauto iza odatutela.
No final de 2011 a empresa deti hadispo i ilidadesfo adoTesou o 80,7 M) e, nesse ano, auferiu
rendimentos em incumprimento da UTE 5,6 M) que no entregou ao Estado.

Mod. TC 1999.001

Parpblica Participaes Pblicas, SGPS, SA


No mbito do reportado sobre o cumprimento de orientaes legais o princpio da UTE indicado
como cumprido.Nofi alde
ae p esadeti hadispo i ilidadesfo adoTesou o 38,4 M) e,
nesse ano, auferiu rendimentos em incumprimento da UTE 2,2 M) que no entregou ao Estado
e t egou 1,7 M em setembro de 2012).

- 23 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

69.

A auditoria verificou que, no mbito da preparao das assembleias gerais para a aprovao dos relatrios
e contas anuais das EP, a DGTF no relevou a maior parte das situaes de incumprimento da UTE.
Apenas 11 dos 37 processos das EP selecionadas na amostra se encontravam instrudos com a
Informao da DGTF que suporta a deciso da Tutela sobre o Relatrio de Gesto e Contas. Dessas
Informaes, apenas 2 apresentavam propostas dirigidas Tutela no sentido de determinar s EP a
regularizao das respetivas situaes de incumprimento, as quais no foram acolhidas vide Caixa 5.
Caixa 5 Assembleias Gerais
EDIA - Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, SA
Informao DGTF n. 473/2012: te to o i u p i e to do p i pio da UTE, su ete-se
considerao o projeto de ofcio a enviar ao Presidente do Conselho de Administrao da sociedade
para efeitos de regularizao do disposto no artigo 77. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro
[norma da LOE para 2011 que estatui o princpio da unidade de tesouraria].
Despacho n. 621/SETF/2012: Oof io odeve se e viado.
No final de 2011 a EDIA deti ha dispo i ilidades fo a do Tesou o 3,6 M) e, nesse ano, auferiu
rendimentos em incumprimento da UTE 47 m) que no entregou ao Estado.
ANA - Aeroportos de Portugal, SA
Informao DGTF n. 604/2012: comunicar-se EP que dilige ie ose tidodeda u p i e to
ao artigo 17. da Lei n. 12-/
,de deju ho,o ualdefi e uease tidades uei teg a o
se to e p esa ialdoEstadodeve a te assuasdispo i ilidadeseapli aesfi a ei asju to
do IGCP .
Despacho n. 893/SETF/2012: Co o do o o teo da p ese te i fo a o, a e os do e vio da
a tap opostaaoCdaN, ue oseafigu aopo tu o. o side a odo .EOPTC .
No final de 2011 a ANA deti ha dispo i ilidades fo a do Tesou o 22,9 M) e, nesse ano, auferiu
e di e tose i u p i e todaUTE 464 m) que no entregou ao Estado.

70.

O incumprimento da UTE viola uma norma oramental e tem impacto nas contas das EP que incluem
rendimentos obtidos com esse incumprimento sem relevarem no passivo o montante correspondente,
devido ao Estado. O processo de aprovao do Relatrio e Contas revela-se um meio adequado para a
Tutela se pronunciar sobre as situaes de incumprimento da UTE e sobre as sanes a aplicar assim
promovendo, na prtica, a aplicao da legislao.

71.

Porm, a Tutela no definiu os procedimentos a desencadear perante as situaes de incumprimento da


UTE vide 31 e 32 e a DGTF apenas reportou as situaes acima referidas vide Caixa 5.

72.

Sobre a falta de identificao e comunicao regular Tutela das concretas situaes de incumprimento a
DGTF, em resposta a questionrio, invoca o contexto poltico e a ausncia de orientaes sobre esta matria,
tendo em conta que a sua atuao neste mbito tem assentado, sobretudo, ao nvel da sensibilizao para
o cumprimento da UTE por parte das EP e no pela proposta de aes de natureza sancionatria.

- 24 -

Tribunal de Contas

73.

Estes argumentos so improcedentes porque a DGTF e a Tutela encontram-se obrigadas a cumprir e a


fazer cumprir a lei no mbito das funes de acionista e do exerccio da tutela financeira do sector
empresarial do Estado devendo tomar as iniciativas apropriadas para esse efeito, incluindo concretizar e
reportar as situaes de incumprimento ao Tribunal1.

4.4. DISPONIBILIDADES RELEVANTES FORA DO TESOURO SEM RENDIMENTOS ENTREGUES AO ESTADO


74.

Os resultados obtidos sobre o cumprimento da UTE pelas EP em 2011 (disponibilidades fora do Tesouro
no final do ano e rendimentos auferidos em situao de incumprimento) so apresentados nos pontos
seguintes2.

4.4.1. Cumprimento da UTE pelas EP com participao direta do Estado


75.

Com base na informao registada no SIRIEF o quadro seguinte sintetiza a situao das disponibilidades e
dos rendimentos das EP com participao direta do Estado (PDE) no final de 2011:
Quadro 5 Disponibilidades e Rendimentos das EP com PDE em 31/12/2011
(em milhes de euros)

Participao direta
do Estado

N. de
EP

Disponibilidades
No
Tesouro

Fora do
Tesouro

Total

% Fora do
Tesouro

Rendimentos

SA

39

193,3

746,2

939,5

79,4

33,4

EPE

60

767,8

62,0

829,8

7,5

0,7

Total

99

961,1

808,2

1.769,3

45,7

34,2

Mod. TC 1999.001

Fonte: DGTF Registos do SIRIEF em 27/06/2012.

76.

A informao registada no SIRIEF indica um grau de incumprimento da UTE pelas SA (com 79,4% das
disponibilidades fora do Tesouro) muito superior ao das EPE (7,5%). As disponibilidades fora do Tesouro
geraram 34,2 M de rendimentos (auferidos quase totalmente por SA) os quais, no havendo dispensa do
cumprimento da UTE, deviam ter sido entregues ao Estado at ao final de 2011.

77.

Porm, como referido vide 38 a 57 os registos no SIRIEF no so rigorosos. O quadro seguinte sintetiza,
para as 37 EP da amostra com PDE, as divergncias face informao prestada em resposta a inqurito
do Tribunal:

1
2

Nos termos da alnea b) do n. 2 do artigo 12. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto.


Apesar das insuficincias da informao e das anomalias referidas os resultados permitem apresentar um ponto de
situao das EP para efeitos da UTE e relevar as principais situaes de incumprimento, sem prejuzo das reservas
sobre os valores apresentados face falta de informao sobre o respetivo universo e de resultados certificados ou de
auditorias dirigidas a essas empresas.

- 25 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

Quadro 6 Divergncias em Disponibilidades e Rendimentos das EP da Amostra com PDE em 31/12/2011


(em milhes de euros)

SIRIEF (junho 2012)


Situao

Tribunal (julho 2012)

Disponibilidades Rendimentos Disponibilidades Rendimentos

No Tesouro
Fora do Tesouro

792,0
778,2

894,2
676,3

32,4

31,3

Divergncias
Disponibilidades
Rendimentos
Valor
%
Valor
%
102,3
12,9
-101,8
-11,5
-1,1
-3,2

78.

Para alm da omisso dos dados das EP participadas indiretamente pelo Estado vide Quadro 8 as
divergncias dos registos do SIRIEF1 face informao prestada ao Tribunal (em resposta aos
questionrios remetidos s 37 EP da amostra) so materiais, sobretudo quanto discriminao das
disponibilidades no Tesouro ou fora do Tesouro.

79.

Com base na informao prestada ao Tribunal, o quadro seguinte sintetiza a situao, no final de 2011,
das disponibilidades das EP com PDE da amostra e dos rendimentos auferidos em incumprimento da UTE.
Quadro 7 Disponibilidades e Rendimentos das EP da Amostra com PDE em 31/12/2011
(em milhes de euros)

Participao direta
do Estado

N. de
EP

Disponibilidades
No
Tesouro

Fora do
Tesouro

Total

% Fora do
Tesouro

Rendimentos
31,1

SA

16

227,1

622,0

849,1

73,2

EPE

21

667,1

54,4

721,5

7,5

0,3

Total

37

894,2

676,3

1.570,6

43,1

31,3

Fonte: Informao prestada ao Tribunal pelas EP da Amostra com participao direta do Estado.

80.

A informao reportada ao Tribunal indica um grau de incumprimento da UTE pelas SA (com 73,2% das
disponibilidades fora do Tesouro) muito superior ao das EPE (5,5%)2. As disponibilidades fora do Tesouro
geraram 31,3 M de rendimentos (quase totalmente auferidos por SA) os quais, no havendo dispensa do
cumprimento da UTE, deviam ter sido entregues ao Estado at ao final de 2011.

81.

Os grficos seguintes indicam as EP da amostra com disponibilidades fora do Tesouro que geraram os
rendimentos mais elevados em 20113:

Consideraram-se os registos em junho de 2012 por apresentarem menos anomalias vide Quadros 1 a 4.
Para alm de ser representativa das EP com participao direta do Estado vide 18 e 19 a amostra tambm
representativa quer das SA quer das EPE participadas diretamente pelo Estado. Com efeito, a amostra respeita a 37 EP
das quais 16 so SA e 21 EPE. Segundo os dados relativos a 31 de dezembro de 2011 constantes do SIRIEF em junho de
2012, as disponibilidades detidas pelas 16 SA e os rendimentos obtidos em 2011 por aplicaes fora do Tesouro
representam, respetivamente, 91% e 96% das disponibilidades e dos rendimentos das SA participadas diretamente
pelo Estado. Por sua vez, as disponibilidades detidas pelas 21 EPE e os rendimentos obtidos em 2011 por aplicaes
fora do Tesouro representam, respetivamente, 86% e 59% das disponibilidades e dos rendimentos das EPE
participadas diretamente pelo Estado.
Segundo a informao prestada ao Tribunal pelas EP da amostra, face s anomalias detetadas nos registos do SIRIEF.

- 26 -

Tribunal de Contas

Grfico 2 Disponibilidades fora do Tesouro em 31/12/2011 (PDE)

Grfico 3 Rendimentos em 2011 (PDE)

APDL

17,6

APDL

0,4

INOVCAPITAL

17,7

ANA

0,5

ANA

22,9

ANAM

1,1

ANAM

25,2

INOVCAPITAL

1,2

80,7

ADP

402,8
200

5,6

ADP

CTT

2,2

PARPUBLICA

38,4

PARPUBLICA

400

19,6

CTT

600

82.

83.

10

15

20

Milhes de euros

Milhes de euros

As EP indicadas nos grficos 2 e 3 so responsveis por 89,5% ( 605,3 M) das disponibilidades fora do
Tesouro e por 97% ( 30,4 M) dos rendimentos auferidos pelas 37 EP da amostra vide Quadro 7 o que
mostra uma elevada concentrao dos montantes em situao de incumprimento da UTE. Os rendimentos,
apesar de devidos, no foram entregues ao Estado em 2011 infringindo o disposto na LOE1.
Face importncia dos montantes envolvidos e sua consequente relevncia para os objetivos que se
pretendem alcanar com a centralizao dos recursos pblicos no Tesouro e com a entrega da receita ao
Estado em caso de incumprimento reduo das necessidades de financiamento e gesto integrada da
tesouraria e da dvida pblica seria expectvel que a DGTF tivesse institudo adequados sistemas de
informao, superviso e controlo com base numa anlise de risco tomando em conta a diferente natureza
e dimenso das EP, bem como a elevada concentrao dos montantes em situao de incumprimento.

4.4.2. Cumprimento da UTE pelas EP com participao indireta do Estado


84.

O quadro seguinte regista as disponibilidades e os rendimentos das 88 EP com participao indireta do


Estado (PIE) identificadas atravs da amostra de 37 EP com PDE.
Quadro 8 Disponibilidades e Rendimentos das EP com PIE em 31/12/2011
(em milhes de euros)

Participao indireta
do Estado
SA

N. de
EP
88

Disponibilidades
No
Tesouro
158,8

Fora do
Tesouro
550,1

Total

% Fora do
Tesouro

Rendimentos

77,6

25,4

709,0

Fonte: Informao prestada ao Tribunal pelas EP da Amostra com participao direta do Estado.

Mod. TC 1999.001

Em contraditrio, a APDL e a Parpblica informaram que, em 7 de setembro de 2012, entregaram ao Estado os


rendimentos lquidos 216.629,69 e 1.696.409,52, respetivamente). A Parpblica referiu, tambm, que a entrega
dos rendimentos lquidos resultou de orientao da DGTF. Saliente-se que a entrega dos rendimentos lquidos
contraria as normas contabilsticas e fiscais sobre o tratamento desses rendimentos visto que as empresas podem
deduzir o valor do imposto retido no englobamento dos rendimentos para efeitos de tributao. A orientao da
DGTF sobre esta matria e o procedimento adotado carecem de fundamentao e de serem sancionados pelas
tutelas financeira e fiscal.

- 27 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

85.

86.

As 88 EP detinham, no final de 2011, disponibilidades relevantes fora do Tesouro ( 550,1 M) e auferiram,


nesse ano, rendimentos ( 25,4 M) que, apesar de devidos, no foram entregues ao Estado1. Todas essas
EP se encontravam em situao de incumprimento da UTE.
Os grficos seguintes indicam as EP com disponibilidades fora do Tesouro que geraram os rendimentos
mais elevados em 20112:

Grfico 4 Disponibilidades fora do Tesouro em 31/12/2011 (PIE)

10,8

ALGAR

20,9

ESTAMO

SIMTEJO

22,7

SANEST

30,2

1,8

100
150
Milhes de euros

3,2
3,6

INCM

156,8

TAP

50

1,1

EPAL

75,2

EPAL

0,9

SIMTEJO

59,8

INCM

0,8

ALGAR

SANEST

ESTAMO

87.

Grfico 5 Rendimentos em 2011 (PIE)

6,3

TAP

200

4
6
Milhes de euros

As EP indicadas nos grficos 4 e 5 so responsveis por 68,4% ( 376,5 M) das disponibilidades fora do
Tesouro e por 70,1% ( 17,8 M) dos rendimentos auferidos pelas 88 EP3 vide Quadro 8.

88.

Do exame da informao das EP participadas direta e indiretamente pelo Estado verifica-se que as EP
com maiores rendimentos auferidos em 2011, em regra, detinham tambm as maiores disponibilidades
fora do Tesouro no final desse ano vide grficos 2 a 5 correspondncia que indicia terem mantido, em
permanncia, disponibilidades importantes fora do Tesouro.

89.

Constata-se assim que as EP participadas indiretamente pelo Estado tm um comportamento relativo


UTE que similar ao das participadas diretamente pelo Estado. Trata-se de uma evidncia de que a
interveno da DGTF tem um impacto reduzido ou neutro para o cumprimento da UTE, mesmo no caso
das EP participadas diretamente pelo Estado que assume supervisionar.

E
,duasEPe t ega a 0,5 M.E
, 4EPe t ega a 3 M relativos a rendimentos obtidos em 2011.
Segundo a informao prestada ao Tribunal pelas EP da amostra, face s anomalias detetadas nos registos do SIRIEF.
Em contraditrio, a Estamo informou que, em 17 de setembro de 2012, entregou ao Estado os rendimentos de 2011
933.673,72) e a AdP informou que asuapa ti ipadai tejoaufe iue
e di e tosi fe io es 1,5 M) aos
i di ados og fi o 1,8 M) mas essa informao no confere com os correspondentes registos contabilsticos.

2
3

- 28 -

Tribunal de Contas

90.

Por sua vez, no recolhendo informao sobre as empresas com participao indireta do Estado, a DGTF
no dispe de elementos sobre todas as EP a considerar, nem sobre o montante das disponibilidades
detidas fora do Tesouro nem sobre o montante dos rendimentos auferidos com essas disponibilidades que
no foi entregue ao Estado.

91.

Perante o generalizado incumprimento da UTE pelas EP em 2011 torna-se necessrio que os rgos de
fiscalizao das EP e as entidades de controlo interno do Ministrio das Finanas (DGTF e IGF) realizem o
controlo financeiro e de legalidade das EP neste domnio assegurando a realizao dos objetivos que a
UTE visa alcanar atravs da centralizao de disponibilidades no Tesouro e da entrega ao Estado da
receita proveniente de disponibilidades fora do Tesouro.

4.4.3. Disponibilidades e Rendimentos das EP identificadas na auditoria


92.

O quadro seguinte agrega as disponibilidades e os rendimentos das EP identificadas com base na


informao prestada ao Tribunal pelas EP da amostra e na registada no SIRIEF (em junho de 2012) sobre
as restantes EP com PDE1.
Quadro 9 Disponibilidades e Rendimentos das EP em 31/12/2011
(em milhes de euros)
Tipo de participao do
Estado

Direta (SIRIEF) = A
Direta (Amostra) = B
Direta = A + B
Indireta = C
Amostra = B + C
Total = A + B + C

N. de EP

Fonte da
informao

No Tesouro

62
SIRIEF
37 EP (Amostra)
99
88 EP (Amostra)
125 EP (Amostra)
187
Total

169,1
894,2
1.063,4
158,8
1.053,1
1.222,2

Disponibilidades
Fora do
Tesouro

30,0
676,3
706,3
550,1
1.226,4
1.256,4

Total

199,2
1.570,6
1.769,7
709,0
2.279,5
2.478,7

Rendimentos

1,8
31,3
33,1
25,4
56,7
58,5

93.

Com base nos resultados do exame da amostra (para 37 EP com PDE e 88 EP com PIE) e na informao
do SIRIEF (para as 62 EP com PDE que no integraram a amostra) conclui-se que, no final de 2011, as
187 EP identificadas na auditoria detinham 1.256,4 M de disponibilidades fora do Tesouro e que, nesse
ano, auferiram rendimentos de 58,5 M, 99% dos quais, apesar de devidos, no foram entregues ao
Estado em 2011.

Mod. TC 1999.001

4.5. NECESSIDADE DE UM SISTEMA DE CONTROLO EFICAZ


94.

Em 2011, face inexistncia de dispensas de cumprimento da UTE, todas as EP se encontravam


obrigadas a manter as respetivas disponibilidades no Tesouro e a entregar ao Estado os rendimentos
auferidos em situaes de incumprimento2.

Esta agregao legtima porque apesar da taxa de erro da amostra ser superior a 5% para as disponibilidades fora do
Tesouro e para os rendimentos, a sua aplicao aos correspondentes valores do SIRIEF no examinados vide linha A
do Quadro 9 no gera variaes materiais visto que esses valores no excedem 3% dos respetivos totais.
Nos termos do n. 5 e do n. 6 do artigo 77. da Lei n. 55-A/2010 de 31 de dezembro (LOE para 2011).

- 29 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

95.

A informao prestada ao Tribunal pela DGTF e pelas EP da amostra evidencia a manuteno de


disponibilidades dessas empresas fora do Tesouro e a no entrega ao Estado de rendimentos obtidos com
essas disponibilidades.

96.

A efetiva aplicao da UTE exige que o Ministrio das Finanas disponha de procedimentos e de um
sistema de controlo que assegurem a fiabilidade da informao financeira e a observncia das leis e
regulamentos, responsabilizando de modo efetivo as pessoas e entidades que gerem dinheiros pblicos.

97.

A auditoria realizada constatou que:

98.

as orientaes e instrues sobre a UTE dirigidas s EP pela DGTF no asseguram a uniformidade e


o rigor da informao sobre a UTE;
os rgos de fiscalizao das EP, no mbito dos deveres de controlo da legalidade que lhes cabem,
no relevam as situaes de incumprimento da UTE;
a IGF no desenvolveu aes de controlo da UTE e a DGTF no identificou as EP em situao de
incumprimento, nem os rendimentos auferidos nessa situao e que devem reverter para o Estado;
a Tutela no emitiu orientaes solicitadas pelo IGCP quanto aos pedidos de dispensa da UTE
efetuados pelas EP em 2011 nem decidiu sobre esses pedidos e no relevou as situaes de
incumprimento da UTE aquando da aprovao dos respetivos Relatrios e Contas anuais.

Neste contexto, o controlo interno da responsabilidade dos servios do Ministrio das Finanas dever ser
reformado como necessrio para controlar eficazmente o cumprimento da UTE pelas EP e para assegurar
a entrega tempestiva ao Estado da receita auferida em situao de incumprimento vide concluses e
recomendaes.

- 30 -

Tribunal de Contas

5. CONCLUSES
1. O quadro normativo sobre a UTE incompleto, no foi especificamente definida a entidade administradora
da receita do Estado devida por rendimentos auferidos em situao de incumprimento da UTE e as
instrues emitidas s EP pela DGTF so imprecisas e no asseguram a relevao de informao
financeira rigorosa, neste domnio vide pontos 4.1.1. e 4.1.2.
2. A promoo da UTE pelo IGCP insuficiente declarando algumas EP desconhecer servios prestados por
aquela entidade, a qual, por sua vez, no dispe de informao sobre todas as EP sujeitas nem sobre as
situaes de incumprimento. O IGCP desconhece, pois, a totalidade dos dinheiros pblicos fora do
Tesouro, apesar da relevncia desta informao para efeitos da respetiva competncia de gesto integrada
da tesouraria e da dvida pblica vide ponto 4.1.3.
3. A informao prestada pelas EP sobre a UTE revela falta de tempestividade e de fiabilidade. Por outro lado,
a DGTF no implementa os procedimentos necessrios para ultrapassar essas insuficincias, no dispe
de informao completa sobre o universo das EP e no identifica as EP incumpridoras nem os rendimentos
auferidos em situao de incumprimento que deveriam reverter para o Estado vide ponto 4.2.
4. As contas de mais de 70% das EP incluem rendimentos obtidos em incumprimento da UTE. Todavia, no
registam o respetivo valor como devido ao Estado e esse facto no relevado pelos respetivos rgos de
fiscalizao das EP, incluindo os Revisores Oficiais de Contas. Acresce que a DGTF, no mbito da
apreciao anual dos respetivos Relatrios e Contas e no exerccio dos poderes do Estado como
acionista/proprietrio tambm no enfatiza essa insuficincia manifesta vide ponto 4.3.
5. No final de 2011, a auditoria identificou 187 EP com 1.256 M de disponibilidades fora do Tesouro e 58 M
de rendimentos devidos mas no entregues ao Estado. Porm, do sistema de informao da DGTF apenas
constavam os registos de 99 EP com 808 M de disponibilidades e 34 M de rendimentos nessa situao
vide ponto 4.4.

Mod. TC 1999.001

6. Da informao disponvel resulta que s 1% ( 0,5 M) dos rendimentos auferidos pelas EP em situao de
incumprimento da UTE em 2011 foi entregue ao Estado nesse ano. Saliente-se que tais montantes so
exigveis (correspondem a receita prevista no OE) inclusive mediante recurso a cobrana coerciva,
semelhana de qualquer outra dvida ao Estado. Acresce que apesar dos indcios de incumprimento
generalizado da UTE pelas EP, em 2011 no foi, em caso algum, aplicada a sano de demisso dos
gestores responsveis cominada na lei vide ponto 4.4.
7. Em suma, o sistema de acompanhamento e controlo institudo pela DGTF vigente em 2011 e 2012
ineficaz, pois no identifica todas as empresas incumpridoras, os respetivos montantes fora do Tesouro
nem os rendimentos obtidos em situao de incumprimento, os quais devem ser entregues ao Estado e no
o foram oportunamente.

- 31 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

6. RECOMENDAES
Recomenda-se ao Governo, atravs do Ministro das Finanas que:

1. Promova o processo legislativo de reviso do regime da tesouraria do Estado quanto ao aperfeioamento


da unidade de tesouraria, designadamente no que respeita uniformizao das obrigaes e das sanes
e definio do modelo de controlo.
2. Determine aos rgos de controlo interno do Ministrio das Finanas a identificao das situaes de
incumprimento da unidade de tesouraria e seus responsveis, at esta data, bem como a respetiva
instruo nos termos da alnea b) do n. 2 do artigo 12. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto.
3. Tome as medidas necessrias para que, em 2013, seja cobrada s empresas pblicas a receita do Estado
devida pela obteno de rendimentos em incumprimento da unidade de tesouraria desde 2011, inclusive.
4. Tome as iniciativas pertinentes para que passe a ser cobrada sistematicamente e sem demora a receita do
Estado devida por empresas pblicas pela obteno de rendimentos em incumprimento da unidade de
tesouraria, incluindo a identificao formal da entidade administradora dessa receita.
Recomenda-se DGTF que:

5. Elabore e submeta Tutela orientaes mais precisas sobre o cumprimento da unidade de tesouraria a
dirigir:
a) s empresas pblicas, precisando os critrios de apuramento e relevao das disponibilidades fora
do Tesouro, dos rendimentos obtidos em situao de incumprimento, das receitas devidas e das
receitas entregues ao Estado;
b) s empresas pblicas, determinando a discriminao e apropriada relevao contabilstica dessas
disponibilidades, rendimentos e receitas nos relatrios e contas a submeter aos respetivos rgos
de fiscalizao;
c) aos rgos de fiscalizao das empresas pblicas para confirmarem, no mbito do seu controlo de
legalidade, o correto apuramento e relevao dessas disponibilidades, rendimentos e receitas.
6. Identifique as situaes (incluindo os responsveis) de empresas pblicas em incumprimento da unidade de
tesouraria, instruindo-as nos termos da alnea b) do n. 2 do artigo 12. da Lei n. 98/97 e submetendo-as a
deciso da Tutela.
7. Identifique as situaes (incluindo os responsveis) de empresas pblicas devedoras de receitas do Estado
pela obteno de rendimentos em incumprimento da unidade de tesouraria desde 2011, inclusive,
instruindo-as nos termos da alnea b) do n. 2 do artigo 12. da Lei n. 98/97 e submetendo-as a deciso da
Tutela antes do final de 2013.
- 32 -

Tribunal de Contas

7. VISTA AO MINISTRIO PBLICO


Do projeto de Relatrio foi dada vista ao Procurador-Geral Adjunto, nos termos e para os efeitos do n. 5 do
artigo 29. da Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas, que emitiu o respetivo parecer (autuado
no processo da ao).

8. EMOLUMENTOS
Nos termos do Regime Jurdico dos Emolumentos do Tribunal de Contas aprovado pelo Decreto-Lei n. 66/96,
de 31 de maio, com as alteraes introduzidas pela Lei n. 139/99, de 28 de agosto, so devidos emolumentos
no valor global de 17.164,00 a suportar pela Direo-Geral do Tesouro e Finanas e pela Agncia de Gesto
da Tesouraria e da Dvida Publica IGCP, EPE, em conformidade com a respetiva nota de emolumentos e,
tendo em conta as unidades de tempo imputadas realizao da auditoria, segundo a distribuio constante do
quadro seguinte.

Entidades

Emolumentos
15.425,16

Direo-Geral do Tesouro e Finanas


Agncia de Gesto da Tesouraria e da Dvida Pblica IGCP, EPE

1.738,84
17.164,00

Mod. TC 1999.001

Total

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

9. DECISO
Em Subseco da 2. Seco decidem os juzes do Tribunal de Contas:
1. Aprovar o presente relatrio e ordenar a sua remessa: a) Presidente da Assembleia da Repblica,
Ministra de Estado e das Finanas, Diretora-Geral do Tesouro e Finanas e ao Presidente do Conselho de
Administrao da Agncia de Gesto da Tesouraria e da Dvida Pblica IGCP, EPE; b) aos Presidentes dos
Conselhos de Administrao das EP instadas a pronunciar-se em sede de contraditrio vide Anexo III e aos
Bastonrios da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas e da Ordem dos Tcnicos Oficiais de Contas.

2. Fixar o prazo de seis meses para que as entidades destinatrias das recomendaes informem o Tribunal
sobre o acatamento das recomendaes constantes deste relatrio ou apresentem justificao, no caso de
no acatamento, face ao disposto na alnea j) do n. 1 do artigo 65. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto, na
redao dada pela Lei n. 48/2006, de 29 de agosto.
3. Fixar o valor global dos emolumentos em 17.164,00 a suportar pela Direo-Geral do Tesouro e Finanas
e pela Agncia de Gesto da Tesouraria e da Dvida Pblica IGCP, EPE vide ponto 8 nos termos do
n. 3 do artigo 2., dos n.s 1 e 2 do artigo 10. e do n. 3 do artigo 11. do Regime Jurdico dos
Emolumentos do Tribunal de Contas aprovado pelo Decreto-Lei n. 66/96, de 31 de maio, com as
alteraes introduzidas pela Lei n. 139/99, de 28 de agosto.
4. Remeter cpia deste relatrio e do respetivo processo ao Procurador-Geral Adjunto, nos termos e para os
efeitos do disposto no n. 4 do artigo 54., aplicvel por fora do n. 2 do artigo 55. da Lei n. 98/97, de 26
de agosto, na redao dada pela Lei n. 48/2006, de 29 de agosto.
5. Aps o cumprimento das diligncias que antecedem, divulgar o relatrio no stio do Tribunal de Contas na
Internet e aos rgos de comunicao social.

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Tribunal de Contas

Mod. TC 1999.001

ANEXO I - EMPRESAS PBLICAS DA AMOSTRA

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

EP participada diretamente pelo Estado (empresa-me)

guas de Portugal, SGPS, SA

Agncia para o Investimento e Comrcio Externo de Portugal, EPE


Aeroportos de Portugal, SA
Aeroportos e Navegao Area da Madeira, SA
Agncia Nacional de Compras Pblicas, EPE
Administrao dos Portos do Douro e Leixes, SA
Administrao do Porto de Sines, SA
Companhia Carris de Ferro de Lisboa, SA

EP participada indiretamente pelo Estado


guas do Algarve, SA
guas do Centro, SA
guas do Centro Alentejo, SA
guas do Douro e Paiva, SA
guas do Mondego, SA
guas do Norte Alentejano, SA
guas do Noroeste, SA
guas do Oeste, SA
AdP Internacional - Servios Ambientais, SA
AdP guas de Portugal - Servios Ambientais, SA
guas da Regio de Aveiro, SA
guas de Santo Andr, SA
guas de Trs-os-Montes e Alto Douro, SA
guas do Zzere e Ca, SA
guas Pblicas do Alentejo, SA
Algar, SA
Amarsul, SA
Aquasis, SA
AdP Energias, SA
Empresa Geral do Fomento, SA
EPAL, SA
Ersuc, SA
Resiestrela, SA
Resinorte, SA
Resulima, SA
Sanest, SA
Simarsul, SA
Simdouro, SA
Simlis, SA
Simria, SA
Simtejo, SA
Suldouro, SA
Valnor, SA
Valorlis, SA
Valorminho, SA
Valorsul, SA
AICEP Capital Global, SCR, SA
AICEP Global Parques, SA
Novo Aeroporto, SA
PORTWAY Handling de Portugal, SA

Administrao do Porto de Viana do Castelo, SA


CARRISBUS - Manuteno, Reparao e Transportes, SA
CARRISTUR - Inovao em transportes Urbanos e Regionais, Sociedade
Unipessoal, Lda

Centro Hospitalar do Baixo Vouga, EPE


Centro Hospitalar Barreiro Montijo, EPE
Centro Hospitalar e Universitrio de Coimbra, EPE
Centro Hospitalar de Entre o Douro e Vouga, EPE
Centro Hospitalar Leiria-Pombal, EPE
Centro Hospitalar Lisboa Norte, EPE
Centro Hospitalar do Mdio Tejo, EPE
Centro Hospitalar de Setbal, EPE
Centro Hospitalar Tondela-Viseu, EPE

Comboios de Portugal, EPE

Correios de Portugal, SA

CP Carga - Logstica e Transportes Ferrovirios de Mercadorias, SA


ECOSADE - Educao, Investigao e Consultoria em Trabalho, Sade e
Ambiente, SA
EMEF Empresa de Manuteno de Equipamento Ferrovirio, SA
FERNAVE, SA
SAROS - Sociedade de Mediao de Seguros, Lda.
CTT Expresso - Servios Postais e Logstica, SA
CTT GEST - Gesto de Servios e Equipamentos Postais, SA
EAD - Empresa de Arquivo de Documentao, SA
Mailtec Comunicao, SA
Mailtec Consultoria, SA
Mailtec Holding, SA
Mailtec Processos, SA

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Tribunal de Contas

EP participada diretamente pelo Estado (empresa-me)

EP participada indiretamente pelo Estado


PostContacto - Correio Publicitrio, Lda.
Gescruzeiros - Sociedade para Aproveitamento da Atividade Martima Turstica no Grande Lago do Alqueva, SA
Gestalqueva - Sociedade de Aproveitamento das Potencialidades das
Albufeiras de Alqueva e Pedrogo, SA
EDMI - Empresa de Projectos Imobilirios, SA

Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, SA

Empresa de Desenvolvimento Mineiro, SA


Entidade Gestora de Reservas Estratgicas de Produtos Petrolferos, EPE
Hospital de Curry Cabral, EPE
InovCapital Sociedade de Capital de Risco, SA
(atual Portugal Capital Ventures, SA)
Instituto Portugus de Oncologia de Coimbra Francisco Gentil, EPE
Instituto Portugus de Oncologia de Lisboa Francisco Gentil, EPE
Metropolitano de Lisboa, EPE

FERCONSULT Consultoria, Estudos e Projetos de Engenharia de Transportes,


SA
METROCOM - Explorao de Espaos Comerciais, SA

Metro do Mondego, SA
Metro do Porto, SA
Navegao Area de Portugal, EPE

Metro do Porto Consultadoria Unipessoal, Lda.


Baa do Tejo, SA
Capitalpor - Participaes Portuguesas, SGPS, SA
CE - Circuito do Estoril, SA
CL - Companhia das Lezrias, SA
ENVC - Sociedade Imobiliria, SA
INCM - Imprensa Nacional Casa da Moeda, SA
Lazer e Floresta, SA
SAGESECUR - Sociedade de Estudos, Desenvolvimento e Participao em
Projectos, SA
SAGESTAMO - Sociedade Gestora de Participaes Sociais Imobilirias, SA
SAGESTAMO - CONSEST - Promoo Imobiliria, SA
SAGESTAMO - ESTAMO - Participaes Imobilirias, SA
SPE - Sociedade Portuguesa de Empreendimentos, SA
TAP - Transportes Areos Portugueses, SGPS, SA
TAP SGPS, SA - CATERINGPOR - Catering de Portugal, SA
TAP SGPS, SA - LFP - Lojas Francas de Portugal, SA
TAP SGPS, SA - MEGASIS - Sociedade de Servios e Engenharia Informtica, SA
TAP SGPS, SA - PORTUGLIA - Companhia Portuguesa de Transportes Areos,
SA
TAP SGPS, SA - SPdH - Servios Portugueses de Handling, SA
TAP SGPS, SA - TAP, SA
TAP SGPS, SA - UCS - Cuidados de Sade, SA
TAP SGPS, SA - TAPGER - Sociedade de Gesto e Servios, SA

Parpblica - Participaes Pblicas, SGPS, SA

Parque Escolar, EPE


Polis Litoral Ria de Aveiro, SA
Polis Litoral Ria Formosa - Sociedade para a Requalificao e Valorizao da
Ria Formosa, SA
Rede Ferroviria Nacional - REFER, EPE

Mod. TC 1999.001

Transportes Tejo, SA
Unidade Local de Sade do Norte Alentejano, EPE

FERBITAS - Empreendimentos Industriais e Comerciais, SA


RAVE - Rede Ferroviria de Alta Velocidade, SA
REFER Patrimnio, SA
REFER Telecom - Servios de Telecomunicaes, SA
SOFLUSA Sociedade Fluvial de Transportes, SA

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

ANEXO II - EXERCCIO DO CONTRADITRIO APRECIAO DAS RESPOSTAS

- 38 -

Tribunal de Contas

Ministrio das Finanas


A resposta recebida da Secretria de Estado do Tesouro refere, em sntese, o seguinte:
g iadeGest odaTesou a iaeda Dvida Pblica - IGCP, EPE, e eteu,e outu ode
,u
ofcio Secretaria de Estado do Tesouro e Finanas onde solicitou orientaes relativamente aplicao do
Regi edeTesou a iadoEstado se tidadesdoe to E p esa ialdoEstado .Efetiva e teospedidosde
dispe sa o fo a espo didos e te po til. Os otivos i vo ados pelas e p esas p li as pa a a
dispe sado u p i e todop i piodaU idadedeTesou a ia, oatual o texto,s odetodoate dveis.

A consequncia jurdica da falta de deciso da Tutela, em 2011, sobre os pedidos apresentados por
EP, para dispensa do cumprimento da UTE nesse ano, o seu indeferimento tcito e a subsequente
obrigao de cumprimento da UTE, nos termos previstos na LOE, independentemente da situao
concreta, no atendida, em que se encontravam as referidas EP vide artigo 108. do Cdigo do
Procedimento Administrativo. Esta soluo legal decorre da necessidade de segurana e de certeza
jurdica perante a falta de uma deciso em tempo til.
Compete s EP solicitar dispensa do cumprimento da UTE para um concreto exerccio oramental,
se entenderem encontrar-se em situao excecional a invocar e fundamentar para o efeito. Caso
esse pedido no seja formulado, instrudo com parecer do IGCP e decidido favoravelmente pela
Tutela durante esse exerccio oramental, as EP ficam sujeitas UTE com as consequncias
previstas na LOE. No exerccio da tutela financeira e da funo acionista do Estado compete ao
Ministrio das Finanas assegurar que as EP no dispensadas cumprem a UTE, visando otimizar a
utilizao dos dinheiros pblicos, no quadro de uma gesto integrada da tesouraria e da dvida
pblica, com o propsito de reduzir a necessidade e o custo de financiamento do Estado (sobretudo
no atual contexto), finalidades que motivaram o alargamento da UTE ao sector pblico empresarial.
Direo-Geral do Tesouro e Finanas
Quanto no emisso, em 2011, de instrues para a contabilizao e consequente entrega ao
Estado dos rendimentos provenientes de disponibilidades detidas fora do Tesouro pelas EP, a DGTF
alega que: No compete DGTF, o
itodoexe iodafu oa io ista,ae iss odeo ie taes
de a te o ta ilsti opa aase p esasp li as.

Competindo DGTF assegurar o estudo, preparao e acompanhamento das matrias respeitantes ao


exe iodatutelafi a ei aeaoexe iodafu oa io istadoEstado vide artigo 2. do Decreto-Lei n.
156/2012, de 18 de julho a inconsistncia dos critrios aplicados para determinar o valor dos

Mod. TC 1999.001

referidos rendimentos afeta o rigor da informao prestada pelas EP quela direo-geral.


Para alm disso, a DGTF dirigiu orientaes parciais e prestou esclarecimentos pontuais s EP (por
exemplo, a orientao comunicada Parpblica, em 7 de setembro, sobre o critrio a aplicar para
determinar o valor dos rendimentos a entregar ao Estado). Ora, as orientaes s EP carecem de
fundamentao, sistematizao, sancionamento pela Tutela e divulgao geral.

- 39 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

Conhecendo as limitaes existentes, incumbe DGTF promover a aplicao de critrios adequados


e uniformes para que as EP relevem corretamente os referidos rendimentos, entreguem ao Estado
os montantes devidos e prestem contas destitudas de erros. urgente corrigir essas insuficincias
que tambm afetam, significativamente, o rigor das observaes da DGTF no exerccio das suas
competncias de analisar e preparar os documentos necessrios tomada de deciso relativa s entidades
em que o Ministro das Finanas intervenha como tutela financeira ou co o a io ista vide artigo 2. do
Decreto-Lei n. 156/2012.

Quanto ao facto de apenas dispor de informao no SIRIEF sobre as EP participadas diretamente


pelo Estado, a DGTF refere que: O sistema de informao em causa, desenvolvido em parceria pela DGTF
e pela Parpblica, foi concebido para registar a informao econmico-financeira das empresas diretamente
participadas por estas entidades, pelo que as participadas indiretas no so abrangidas pelo SIRIEF.

A UTE aplicvel a todo o sector empresarial do Estado (EP participadas direta e indiretamente pelo
Estado) e o exerccio da tutela financeira pela DGTF abrange todo o universo das EP. Acresce que
nos termos legais vide artigo 13. do Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de dezembro as empresas
pblicas devem facultar ao Ministro das Finanas, diretamente ou atravs de sociedades de capitais
exclusivamente pblicos, a informao necessria para o seu acompanhamento e controlo. Esse
quadro normativo obriga todas as EP a prestar informao.
A insuficincia de informao sobre o universo das EP e a sua situao quanto ao cumprimento da
UTE confina o controlo realizado pela DGTF a uma parte das EP e mantm desconhecido o valor
total das disponibilidades fora do Tesouro e dos respetivos rendimentos devidos ao Estado.
Quanto falta de dados anuais definitivos antes de 30 de abril do ano seguinte no contribuir para
o controlo atempado da situao das disponibilidades das EP fora do Tesouro nem para a entrega
ao Estado de receita no respetivo exerccio oramental, como a lei determina, a DGTF alega que:
os te os do Cdigo das o iedades Co e iais f . . do a tigo , as e p esas o o tas
individuais), devem no prazo de trs meses a contar da data de encerramento do exerccio submeter ao
acionista o Relatrio e Contas para efeito de aprovao, pelo que o prazo definido para o reporte dos dados
defi itivos oIRIEFest e si to ia o alegisla ovige te.

Sublinhe-se que a UTE regida por normativos legais especficos que definem os termos em que
deve ser cumprida e o prazo para a entrega de rendimentos ao Estado. Por sua vez, o Cdigo das
Sociedades Comerciais define o prazo para prestao de contas, as quais devem relevar a situao
das EP quanto ao cumprimento da UTE. Acresce que a informao solicitada para acompanhamento
e controlo financeiro das EP deve, em regra, ser prestada at 30 dias aps o facto ou perodo a que
respeita vide Despacho n. 14277/2008, do Ministro das Finanas pelo que um prazo de 120 dias (at
30 de abril do ano seguinte) para prestar informao sobre a UTE manifestamente excessivo e
incompatvel com o controlo eficaz do seu cumprimento pelas EP.

- 40 -

Tribunal de Contas

Quanto ao quadro normativo sobre a UTE ser incompleto, a DGTF afirma que: oe uad a e to
legislativo vigente para as empresas pblicas no que concerne a UTE, se revela incompleto e inadaptado
ealidadee p esa iale o ju tu adofi a ia e todage e alidadedase p esas .

Para se concluir que o quadro normativo incompleto concorre, designadamente, no ter sido
definida a entidade administradora da receita do Estado devida por rendimentos auferidos em
situao de incumprimento da UTE e as instrues emitidas s EP pela DGTF, neste domnio, no
serem suficientemente precisas nem assegurarem a relevao de informao financeira rigorosa.
A afirmao da DGTF referindo que o enquadramento legislativo se revela i adaptado ealidade
empresarial e conjuntura do financiamento da ge e alidadedase p esas no foi formalmente invocada

por aquela entidade perante a Tutela, nem consta dos pedidos de dispensa do cumprimento da UTE
apresentados pelas EP. Trata-se, assim, de uma posio discordante do alargamento da UTE s EP
que no desobriga a DGTF do exerccio das respetivas competncias legais.
Quanto a no enfatizar a insuficincia dos Relatrios e Contas das EP (ao no registarem o valor dos
rendimentos devidos ao Estado por incumprimento da UTE) a DGTF alega que: avalia a
especificidade da situao de cada empresa, designadamente, pela existncia de tesourarias liquidas
negativas, pela necessidade de manuteno de contas-cauo na banca comercial, pela existncia de
clausulas contratuais e servios no prestados pelo IGCP.

DGTF compete controlar o cumprimento da UTE pelas EP, identificando as EP incumpridoras e


reportando oportunamente essa informao Tutela. O desempenho ineficaz dessa atribuio tem,
inter alia, como consequncia que as entidades devedoras de receitas do Estado por
incumprimento da UTE beneficiem de tratamento privilegiado, visto que essas dvidas no so
relevadas nem so sujeitas aos procedimentos de cobrana aplicados aos restantes devedores de
receitas do Estado.
Quanto s recomendaes para elaborar e submeter Tutela orientaes mais robustas sobre o
cumprimento da unidade de tesouraria, bem como para identificar as situaes de incumprimento,
submetendo-as a deciso da Tutela, a DGTF refere que: p epa a o de o ie taes exige que
p evia e tesejap o ovidau a evis odo uad olegale vigo , ueoapu a e todoi cumprimento
dau idadedetesou a ia devese asusti o . Assim, no se considera que seja adequada a realizao
de levantamento que evidencie a totalidadedase p esase espetivo espo s vel .

Mod. TC 1999.001

As recomendaes em causa visam suprir insuficincias verificadas na auditoria que concorrem para
a ineficcia da DGTF em controlar, tempestivamente, o cumprimento dos normativos legais sobre a
UTE para exercer, em tempo til, as suas competncias no exerccio da tutela financeira e da funo
acionista do Estado. Porm, em qualquer caso, a DGTF sempre esteve e permanece obrigada a
identificar todas as situaes de incumprimento e a tomar todas as iniciativas pertinentes previstas
na lei vide alnea b) do n. 2 do artigo 12. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto.

- 41 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

Empresas Pblicas
As respostas recebidas confirmam os factos apurados na auditoria e invocam, em geral, aspetos de
natureza operacional e o financiamento atravs de instituies de crdito, para justificar o
incumprimento da UTE.
Note-se que, nos termos da lei, as EP podem, anualmente, em casos excecionais e devidamente
fundamentados, ser dispensadas do cumprimento da UTE, por despacho do Ministro das Finanas.
Nesses termos, os motivos invocados pelas EP seriam relevantes caso fundamentassem dispensas
do cumprimento da UTE em 2011 concedidas pelo Ministro das Finanas, nesse ano. Porm, a sua
apresentao para justificar situaes de incumprimento extempornea e invlida.
Em 2011, no tendo sido concedidas dispensas, todas as EP se encontravam obrigadas a manter as
suas disponibilidades no Tesouro e a entregar ao Estado os rendimentos obtidos em incumprimento
da UTE.
A Parpblica, a Estamo e a APDL, face falta de deciso sobre os respetivos pedidos de dispensa,
informaram que, em setembro de 2012, entregaram ao Estado os rendimentos auferidos em 2011.
Revisores Oficiais de Contas
As respostas recebidas no contrariam as observaes sobre o incumprimento da UTE por parte das
respetivas EP e referem, em geral, a aplicao das normas de auditoria no processo de certificao
legal de contas.
O cumprimento da UTE constitui uma obrigao das EP com reflexo nas respetivas operaes
financeiras e correspondentes registos contabilsticos. Acresce que, por determinao da Tutela, a
situao da EP quanto a essa obrigao deve constar do respetivo Relatrio e Contas.
Ora, em 2011, as EP no mantiveram todas as disponibilidades no Tesouro, no relevaram os
rendimentos auferidos em incumprimento da UTE como receitas devidas ao Estado nem lhe
entregaram os respetivos montantes, como a lei determina, sem que esses factos constassem,
como deveriam, da opinio dos revisores oficiais de contas sobre se asde o st aesfi a ei as
espeita , ou
novembro.

o, os e uisitos legais apli veis vide artigo 44. do Decreto-Lei n. 487/99, de 16 de

- 42 -

Tribunal de Contas

ANEXO III - EXERCCIO DO CONTRADITRIO RESPOSTAS

Contraditrio
Ministrio das Finanas

Secretria de Estado do Tesouro

Direo-Geral do Tesouro e Finanas


Agncia de Gesto da Tesouraria e da Dvida Pblica - IGCP, EPE
AdP, SGPS, SA
ALGAR, SA
AdP - guas de Portugal, SGPS, SA
EPAL, SA
SANEST, SA
SIMTEJO, SA
ANA - Aeroportos de Portugal, SA
ANAM - Aeroportos e Navegao Area da Madeira, SA
APDL - Administrao dos Portos do Douro e Leixes, SA
CTT - Correios de Portugal, SA
EDIA - Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, SA
ESTAMO - Participaes Imobilirias, SA
Imprensa Nacional - Casa da Moeda, SA
InovCapital - Sociedade de Capital de Risco, SA (atual Portugal Capital Ventures, SA)
Parpblica - Participaes Pblicas, SGPS, SA
TAP, SGPS, SA

TAP, SA

Audio
Ordem dos Revisores Oficias de Contas
ROC da AdP - guas de Portugal, SGPS, SA
ROC da A L G A R , S A
ROC da ANA - Aeroportos de Portugal, SA
ROC da ANAM - Aeroportos e Navegao Area da Madeira, SA
ROC da EDIA - Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, SA
ROC da EPAL - Empresa Portuguesa das guas Livres, SA
ROC da InovCapital - Sociedade de Capital de Risco, SA (atual Portugal Capital Ventures, SA)
ROC da SANEST, SA, e da SIMTEJO, SA

Mod. TC 1999.001

ROC da TAP, SA

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

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Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

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Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

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Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

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Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

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Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

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Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

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Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

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Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 58 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 59 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 60 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 61 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 62 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 63 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 64 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 65 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 66 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 67 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 68 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 69 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 70 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 71 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 72 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 73 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 74 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 75 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 76 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 77 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 78 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 79 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 80 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 81 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 82 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 83 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 84 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 85 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 86 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 87 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 88 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 89 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 90 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 91 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 92 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 93 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 94 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 95 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 96 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 97 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 98 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 99 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 100 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 101 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 102 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 103 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 104 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 105 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 106 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 107 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 108 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 109 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 110 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 111 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 112 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 113 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 114 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 115 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 116 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 117 -

Auditoria ao cumprimento da Unidade de Tesouraria por Empresas Pblicas

- 118 -

Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas

- 119 -