Atuao Global Municipal

Atuao Global Municipal
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CNM Confederao Nacional de Municpios
ATUAO
GLOBAL
MUNICIPAL
D
I
imenses e nstitucionalizao
GUSTAVO DE LIMA CEZRIO
ATUAO
GLOBAL
MUNICIPAL
D
I
imenses e nstitucionalizao
BRASLIA
2011
Qualquer parte desta publicao poder ser reproduzida, desde que citada a fonte.
Copyright 2011. Confederao Nacional de Municpios.
Impresso no Brasil.
Coordenao:
Elena Garrido
Jeconias Rosendo da Silva Jnior
Moacir Rangel
Autor:
Gustavo de Lima Cezrio
Reviso:
Keila Mariana de A. Oliveira
Editorao eletrnica:
Themaz Comunicao Ltda.
Ficha Catalogrfica
Confederao Nacional de Municpios

Atuao Global Municipal: Dimenses e Institucionalizao/ Gustavo de Lima Cezrio Braslia, 2011.

ISBN 978-85-99129-41-8
280 p.

1. Cooperao Internacional. 2. Cooperao Descentralizada. 3. Promoo Econmica. 4. Marketing Urbano. I. Ttulo: As reas
Internacionais dos Municpios Brasileiros.
Todos os direitos reservados :

Confederao Nacional de Municpios CNM
SCRS 505, Bloco C, Lote 1 3o andar Braslia/DF CEP: 70350-530
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E-mail: atendimento@cnm.org.br
Numa Cidade, a justia mais visvel e mais fcil de

ser examinada. Assim, se quiserdes, comearemos por procurar a natureza da justia nas cidades; em seguida, procuraremos no indivduo, para descobrirmos a semelhana da grande
justia com a pequena.
Plato, A Repblica, p. 53
Scrates: Se os cidados de cada faco devastam os

campos e queimam as casas dos cidados da faco contrria, diz-se que a sedio infausta e que nem uns nem outros
amam a sua ptria, pois se a amassem, no ousariam destruir
assim a sua fornecedora de alimentos e a sua me; ao contrrio, considera-se admissvel que os vencedores levem somente
as colheitas dos vencidos, na esperana de que se reconciliaro
um dia com eles e no continuaro fazendo-lhes a guerra.
Glauco: Essa esperana demonstra um grau de civilizao mais elevado do que a idia contraria.
Scrates: Muito bem! No um Estado grego que queres fundar?
Plato, A Repblica, p.177
RESUMO
O presente estudo aprofunda a anlise das relaes internacionais dos

governos locais, mais especificadamente dos municpios no Brasil. Apesar dos avanos alcanados no subcampo da Paradiplomacia, busca-se
vestgios em diferentes campos tericos que permitam um desenvolvimento conceitual mais condizente com o contexto federativo. Fundada no pressuposto da ordem internacional como estatocntrica, a Paradiplomacia enquadra as aes locais dentro de uma disputa de poder
pela poltica externa algo pouco observado na experincia brasileira.
Os objetivos especficos marcam a estrutura desta obra divida em trs
partes. A primeira parte destinada construo da tipologia Atuao
Global Municipal pautada sob um mundo multicntrico com atores
pblicos e privados de diferentes graus de interao e intencionalidade.
A segunda parte examina as prticas internacionais do poder pblico
local em quatro dimenses: poltica global, cooperao descentralizada,
promoo econmica e visibilidade externa. Por fim, a ltima parte traz
evidncias de uma institucionalizao significativa desse fenmeno a
ponto de permanecer no tempo e no espao.
O arcabouo legal da atuao global municipal um elemento importante dessa institucionalizao, j havendo interpretaes jurdicas que
legitimam esse protagonismo internacional no direito pblico brasileiro.
No direito privado, o que se observa o crescimento de organizaes
especializadas no tema que intensificam esse tipo de atuao. Cada vez
mais frequente e comum, essa nova forma de perceber o mundo dilui-se
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na mentalidade das instituies brasileiras, favorecendo mudanas de

discursos. Paralelamente a toda essa discusso, o que se verifica a replicao das prticas nos diferentes municpios. Embora haja poucos
municpios com reas internacionais estruturadas, a institucionalizao
da Atuao Global Municipal j uma realidade que dificilmente
retroagir.
Palavras-chave: Poltica Global Cooperao Descentralizada Promoo Econmica Visibilidade Externa Institucionalizao.
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ABSTRACT
This study analyses the international relations of local governments,

more specifically on the municipalities in Brazil. Despite the advances
in the subfield of Paradiplomacy, the proposal here is look for traces in
different theoretical fields that allow a conceptual development more
consistent with the Brazilian federalism. Founded on the premise of
international order as State-Centric, the Paradiplomacy fit local actions
into a competition for power on the foreign policy less relevant in the
Brazilian experience.
The specific objectives of this dissertation divide the text structure into
three parts. The first part is reserved for the conceptual development of
Municipal Global Action part of a multicentric world where public
and private actors have different degrees of interaction and intentionality. The second part examines the international practices of local government in four dimensions: global politics, decentralized cooperation,
economic promoting and external visibility. Finally, the last part presents
evidences of this phenomenon institutionalization, having condition to
remain in time and space.
The legal framework of the Municipal Global Action is an important
element of this institutionalization. There are already interpretations that
legitimize this international role of municipal governments into the Brazilian public law. The growth of private organizations on this topic also
enhances this role in the national context. This new way of perceiving
the world is more and more incorporated into the mindset of Brazilian
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institutions, promoting changes in the authorities speeches. Besides that,

a replication of practices is noted in different municipalities. Although
there are few cities with international areas, the institutionalization of
Municipal Global Action is a reality that hardly will be reduced.
Keywords: Global Policy Decentralized Cooperation Economic
Promotion External Visibility Institutionalization.
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SUMRIO
Resumo.....................................................................................................9
Abstract...................................................................................................11
Sumrio...................................................................................................13
Carta do Presidente.................................................................................15
Introduo...............................................................................................19
Parte 1 A Teoria...................................................................................31
Captulo 1 Entre o Domstico e o Internacional............................33
Captulo 2 As Cidades na Poltica Global......................................52
Captulo 3 Atuao Global Municipal...........................................69
Parte 2 Dimenses da Prtica..............................................................91
Captulo 4 Poltica Global Municipal............................................95
Captulo 5 Cooperao Descentralizada ou Federativa?.............115
Captulo 6 Promoo Econmica Internacional (PEI)................132
Captulo 7 Visibilidade Externa...................................................150
Parte 3 Institucionalizao................................................................164
Captulo 8 Evidncias da Institucionalizao...............................167
Captulo 9 Mapeamento da Atuao Global Municipal...............200
Concluso.............................................................................................225
Referncias Bibliogrficas...................................................................236
Anexo....................................................................................................263
Lista de Ilustraes...............................................................................270
Lista de Tabelas....................................................................................271
Lista de Siglas.......................................................................................272
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CARTA DO PRESIDENTE
Na comemorao dos 5 anos de CNM Internacional, a Confederao Nacional de Municpios traz aos gestores municipais e acadmicos
uma obra, fruto do desenvolvimento das aes internacionais dentro da
entidade. Levantamentos sobre a memria da entidade revelaram que o
olhar internacional j existe desde 1984, quando foi criado um departamento internacional dentro da diretoria da CNM. Porm, a criao
dessa estrutura tcnica tem permitido uma promoo mais consistente,
baseada em estudos que conciliam o terico e o prtico.
O incio dessa rea marcado pela instalao do Foro Consultivo do Mercosul. A realidade da faixa de fronteira chamava ateno
da CNM, nesse contexto, para as restries legais e conjunturais que
dificultavam os quase dirios relacionamentos internacionais desses municpios muitas vezes, portas de entrada para o Brasil. No I Encontro
de Negociaes Internacionais, realizado pelo Ministrio de Relaes
Exteriores em 2006, a CNM se comprometeu com a incluso desses
municpios, alm de outros pequenos e mdios margem da discusso.
Parte deste trabalho passa pelo fortalecimento das aes internacionais realizadas pelos municpios de grande porte. A partir desse
entendimento, comeamos a levantar informaes sobre as polticas
municipais de internacionalizao dentro do contexto brasileiro. Simultaneamente, estimulamos maior convergncia com a poltica externa.
As visitas a diferentes pases permitiriam, ainda, uma melhor compreenso sobre o movimento municipalista mundial.
Em 2007, a CNM conseguiu atrair o evento latino-americano
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da Federao Latino-americana de Cidades, Municpios e Associaes

de Governos Locais (Flacma) para Florianpolis, assumindo responsabilidades dentro da organizao Cidades e Governos Locais Unidos
(CGLU). Ao mesmo tempo em que se intensificava a relao da CNM
com as redes internacionais de municpios, buscava-se as agncias internacionais para estimular a criao de projetos de cooperao a exemplo
dos Planos Diretores realizados na Paraba com recursos canadenses.
Cabe destacar tambm o apoio a celebraes oficiais, como o
ano da Frana no Brasil e os 100 anos de Migrao Japonesa. A cada
Marcha a Braslia em Defesa dos Municpios, reforava-se a necessidade de debater um marco regulatrio de relaes internacionais. No
final de 2008, por meio do programa Novos Gestores, a CNM percorreu todos os estados brasileiros sensibilizando os municpios para as
temticas internacionais. Em 2009, realizamos a Cpula Amaznica
de Governos Locais em Manaus, no mbito da Conferncia do Clima
(COP 15).
Se a CNM Internacional nasceu com enfoque na poltica internacional e na cooperao internacional, com o passar do tempo foi
inevitvel discutir temas como a promoo econmica e o marketing
internacional. Estudos e workshops foram organizados sobre esses assuntos, a fim de identificar e repassar boas prticas. Em parceria com
universidades, cursos e seminrios foram organizados para ampliar o
debate sobre o tema. Inmeras publicaes continuam sendo disseminadas, a exemplo desta obra e outras do Projeto Fortalecimento de
Capacidades para o Desenvolvimento Humano Local com financiamento do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Pnud.
Da presente obra no se deve esperar um posicionamento neutro, j que a cincia no uma interpretao livre de valores como uma
verdade objetiva da realidade. Tampouco traduz um posicionamento
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nico da Confederao Nacional de Municpios. Na verdade, trata-se

de uma dissertao desenvolvida no mbito do Instituto de Relaes
Internacionais da Universidade de Braslia. A proposta fornecer aos
gestores e acadmicos um mix de conhecimentos que, por vezes, so
tratados de modo dissociados.
A CNM Internacional manter o seu papel de contribuir com a
institucionalizao das atuao global dos municpios brasileiros tema
central desta obra. A proposta que essa rea possa se concentrar cada
vez mais no benchmarking internacional, principalmente no que tange
a polticas inovadoras para a melhoria da sade, educao, mobilidade
e outros temas que afetam diretamente a vida do cidado.
Paulo Ziulkoski
Presidente da CNM
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INTRODUO
Em 2012, a Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel retorna cidade do Rio de Janeiro. Provavelmente, a Rio+20 no alcanar a mesma repercusso internacional da Eco
92. Naquela poca, o fim da Guerra Fria indicava um novo contexto
multilateral, em que ganhavam fora agendas mais afveis como o desenvolvimento sustentvel e a governana do Planeta Terra. Abria-se,
assim, a dcada das grandes Conferncias.
Aps vinte anos, o contexto internacional bem diferente.
O avano tecnolgico, marcado, sobretudo, pelo progresso da internet,
permite uma participao bem mais ampla do que se podia imaginar
em 1992. As redes sociais, por exemplo, possibilitam o engajamento
de quase um tero do mundo com acesso internet de sua prpria casa. Se a ECO 92 inova com o primeiro reconhecimento oficial da ONU
de novos atores nas relaes internacionais (como ONGs, Autoridades
Locais e Empresariado), a Rio+20 traz o desafio de encontrar uma forma de coordenar esses diferentes atores.
O que mais chama ateno nesse novo contexto de preparao
para a Conferncia de 2012 o papel dos governos locais brasileiros,
mais especificamente do Estado e do Municpio do Rio de Janeiro.
Se antes esses atores desempenharam um papel muito marginal na Conferncia, agora elas fazem parte do Comit Nacional de Organizao.
Ao contrrio de tanques do exrcito, o que se ver o policiamento militar estadual. No projeto originrio, o local onde os chefes
de Estados se reuniram representa uma deciso do prefeito de valori-
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zar a regio porturia. Ao contrrio da realidade vivenciada em 1992,

o contexto poltico atual faz com que os entes federativos se unam para organizar a conferncia, dividindo, inclusive, os custos do evento.
Alm de toda questo financeira e logstica, esses entes federados so convidados a participar do grupo de discusso da substncia da
Conferncia, do qual sair o posicionamento do governo brasileiro e as
estratgias de negociao entre estados. O maior intento dos governos
locais, porm, no influenciar a poltica externa dos pases, mas sim
constituir uma rede prpria de compromissos e troca de conhecimento
com outros governos subnacionais. Quanto maior o nmero de governos locais compromissados, maior a capacidade de governana desses
atores na agenda internacional.
Decerto, a Rio+20 no o nico espao em que essa articulao
acontece. Ao contrrio, cresce a cada dia o nmero de temas internacionais em que os governos locais so demandados a participar. S para
citar os de maior proeminncia dentro das Naes Unidas, listam-se
as Convenes sobre a Mudana do Clima e as Conferncias sobre as
Metas do Milnio. Esse tipo de atuao no capaz de ser substituda
por Estados Nacionais, pelo setor privado e ou pela sociedade civil organizada. A influncia externa dos governos subnacionais representa
um ponto de virada (turning point) na histria mundial, cuja compreenso essencial na anlise das relaes internacionais.
De fato, a autonomia dos governos locais nas relaes internacionais no algo recente. Tampouco h na histria um contexto semelhante ao atual. Se, na epgrafe, Plato retrata a construo de uma
governana dentro da cidade em direo ao estado, a presente obra
prope uma anlise ao revs dos Estados Nacionais para as cidades.
As ondas de centralizao e descentralizao do poder j foram retratadas por inmeros autores (BOBBIO, 1995; HUNTIGTON, 1995). No
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entanto, poucos deram a devida ateno particularidade dos governos

locais como atores das relaes internacionais.
Segundo Held (1999), a expanso e o aprofundamento da globalizao atingiram intensamente as condies sociais que permeiam as
polticas locais. O resultado observvel que aes globais impactam
localmente e vice-versa. Surge, assim, uma nova concepo que desafia
a conveno Westphaliana, baseada em Estados Nacionais. Em certo
grau, esse modelo comea a ser substitudo por uma poltica global. Isso
significa que a distino entre o domstico e o internacional deixa de
ser ntida e d espao s interconexes que transcendem as fronteiras.
Nessa nova ordem, as autoridades locais assumem um papel relevante
de elo entre os diferentes atores.
O grau de interao das autoridades locais na poltica global
varia de acordo com a organizao administrativa de cada pas. A distribuio de competncias, o agrupamento das coletividades, as regras
de cooperao intragovernamentais so distintas entre os pases. Apesar de se enfatizar a permeabilidade das fronteiras nacionais, preciso
reconhecer o pas como um agregador de caractersticas comuns relevantes para a compreenso das relaes internacionais. Isto posto,
justificam-se a contemporaneidade do tema e a abordagem brasileira,
dado ao objeto desta pesquisa.
Ao longo destes ltimos anos, convenci-me da incongruncia
da utilizao do arcabouo terico de Paradiplomacia para a interpretao das relaes internacionais dos municpios brasileiros. Encarar
essa atuao municipal como parte do mundo estatocntrico, sendo uma
integrante da Poltica Externa (paralelo diplomacia), gera uma srie
de incompreenses sobre o papel dos municpios no cenrio global.
Desde ento, busquei interpretaes condizentes com a defesa
de uma lgica prpria para essa atuao internacional dos governos lo-
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cais. Em Held (1999), identifiquei a adequao do conceito de poltica

global: alargamento das relaes polticas por meio do tempo e do espao de modo a reforar a existncia de dois mundos distintos estatocntrico e multicntrico (ROSENAU, 1990). Tais autores, no entanto,
avanaram pouco o enfoque sobre a autoridade local, sendo preciso um
desenvolvimento prprio a partir dessas ideias iniciais.
Esse objetivo central da presente obra exige uma abordagem
multinvel das relaes internacionais, cuja anlise da globalizao
principia a partir do local entendido aqui como o municpio. Sem
grandes devaneios criativos, denominei esse objeto de pesquisa como
Atuao Global Municipal. A fim de criar uma tipologia, identifiquei
duas variveis relevantes desse objeto: o grau de interao internacional
e o grau de intencionalidade das prticas.
J que grande parte da crtica paradiplomacia deca no fato
de esse termo no ser condizente com a realidade vivenciada, mais do
que se debruar em uma reviso bibliogrfica, era preciso compreender
as dimenses dessa prtica da Atuao Global Municipal. Logo, um
dos objetivos especficos desta obra propor uma categorizao que
englobe a Poltica Global Municipal, a Cooperao Descentralizada, a
Promoo Econmica e a Visibilidade Externa.
Outro objetivo especfico demonstrar que a Atuao Global
Municipal j est institucionalizada no contexto brasileiro. Held (1999)
define institucionalizao como a capacidade de reproduo das prticas dos agentes ao longo do tempo e do espao. A comprovao desse
argumento se dar em diferentes mbitos de anlise: organizacional,
legal, discurso e prticas. Com dados coletados em 2008 e 2010, ser
possvel verificar se essa atuao global incrementou, permaneceu ou
diminui sua abrangncia no cenrio brasileiro aps mudanas eleitorais municipais.
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Pressupostos Iniciais
Como pode ser visto, a presente obra traz contribuies para o
campo das relaes internacionais sob a tica municipal. Por um lado,
dota-se a academia de elementos que indicam novos elementos a serem
considerados por esse campo de estudo. Por outro lado, busca-se nas teorias preexistentes suportes para uma prtica internacional mais efetiva
entre os atores governamentais. O grande desafio conseguir traduzir,
na linguagem acadmica, o mximo de aprendizado e de inquietaes
reunidas durante esses anos de trabalho com o tema.
Ao focar o contexto brasileiro, como um objeto a ser considerado
isoladamente, transmite-se a mensagem de que as relaes internacionais dos 5.563 governos locais brasileiros so diferentes das relaes
dos 8 mil da Alemanha, ou dos 32 mil da Frana ou dos mais de 200 mil
da ndia. Logo, a anlise desse fenmeno deve ser conduzida dentro de
cada pas ou regio, originando conceitos prprios a cada um desses.
Tal pressuposto, enfatizado em demasia nesta introduo, importante
para evitar projees conceituais que esta obra no pretende alcanar.
O que guia essas reflexes a convico de que, ao defender
a maior autonomia municipal nas relaes internacionais, contribui-se
para o processo de descentralizao poltica e desenvolvimento humano local. Dificilmente avanaremos para um contexto de relaes
internacionais semelhante s das cidades gregas no Estado Antigo, em
que a fora local se sobrepunha fora nacional. Aps verificarmos um
processo de centralizao poltica que se inicia na Idade Mdia, perceberam-se, no sculo XX, ondas de democratizao acompanhadas da
localizao da globalizao que, se no enfraqueceu o Estado Nacional,
pelo menos reorientou as dinmicas internas a favor das autoridades
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locais. De fato, a proposta no a sobreposio de um ente federativo

sobre o outro, mas sim a busca por um arranjo mais harmnico, cada
qual dentro da sua competncia.
Uma das principais implicaes desse arranjo proposto que
quanto mais desenvolvida for a Atuao Global Municipal, mais competitiva ser a Repblica Federativa do Brasil como um todo no cenrio
internacional. Nesse sentido, os canais de dilogo entre a poltica externa
e a Atuao Global Municipal devero ser ampliados. Consequentemente, esperam-se posicionamentos externos mais condizentes e convergentes o que no exclui a possibilidade de divergncias prprias do
ambiente democrtico. Com peculiaridades e cometimentos prprios,
a Atuao Global Municipal , portanto, distinta da poltica externa
conduzida pelo governo federal, podendo ser inclusive incompatvel.
Os princpios do modelo federativo brasileiro e a dimenso territorial
do pas so alguns dos fatores que reforam esse posicionamento autnomo dos municpios nas relaes internacionais.
Mais do que competncias de estados federados e municpios,
as relaes internacionais j fazem parte do cotidiano dos governos
subnacionais brasileiros, tendo o governo central poucas condies de
impedir ou controlar. Quando analisamos a realidade dos municpios
de fronteira, o argumento anterior fica ainda mais evidente. O governo
federal precisa compreender a capacidade de os governos subnacionais
representarem o pas externamente dentro de sua rea de influncia.
Cuidado maior deve ser tomado pelo governo federal quando este insinua falar em nome desses governos subnacionais. O fato que muitos
tratados so ratificados em temas de competncia regional e local, sem
a participao devida desses entes federativos.
A polmica ao redor dos pressupostos levantados acima convida o leitor a debater esses temas tratados neste estudo. A nica cer-
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teza reconhecida por todos a dificuldade e a inviabilidade, cada vez

maiores, de se adotar polticas isoladas, desconsiderando a dependncia gerada pela globalizao. A ltima crise financeira em 2008 ao
alterar a agenda prioritria e, por vezes, forar a paralisao de toda a
administrao local evidenciou mais uma vez a necessidade de um
trabalho conjunto entre os diferentes mbitos de governo. Ao invs de
se discutir polticas imediatistas de minimizao dos efeitos internacionais preciso assumir uma posio mais ativa na governana global.
Ao contrrio do que fosse talvez a proposta originria do mestrado fechar uma percepo aps anos considerveis de atuao o
esprito que se segue o de abertura de novas perguntas para continuar
a reflexo.
Estrutura da Obra
Ainda que cada captulo contenha em si um sentido prprio e
completo, a leitura na sequncia oferecida essencial para uma compreenso do mais macro ao mais especfico. Ao todo, so nove captulos curtos dispostos em trs partes. A primeira parte est focada na
reviso bibliogrfica e na proposio de novas abordagens conceituais
sobre o tema. A segunda parte se fundamenta na prtica internacional
dos municpios brasileiros para firmar subreas dentro da gesto governamental. A terceira parte, por sua vez, amarra a discusso sobre
institucionalizao a partir de evidncias do contexto nacional.
Sendo assim, o leitor encontrar, no primeiro captulo, referncias s teorias de relaes internacionais que abordam a dicotomia entre
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o interno e o externo. A proposta demonstrar que o Estado Nacional

passa a ser confrontado no s por um grande nmero de organizaes
intergovernamentais no mbito regional, mas tambm por organizaes intragovernamentais no mbito domstico. Ser analisado, assim,
o papel exercido pelos governos locais nas relaes internacionais da
Repblica Federativa do Brasil e a sua diferenciao dos governos centrais. Para tal, Rosenau (1990) nos oferece uma linha argumentativa que
distingue o mundo multicntrico do mundo estatocntrico.
Linha argumentativa essa aprimorada por Held (1999) em sua
proposta de demonstrar a institucionalizao do mundo multicntrico.
Dentro de uma perspectiva histrica, o segundo captulo aproveita tais
ideias para desenvolver um enfoque sobre o comportamento das cidades
diante dos avanos da globalizao. Apesar das constantes expanses
e retraes das autonomias dos governos locais ao longo dos sculos,
o nvel de interao alcanado na atual poltica global atenuou a capacidade dos Estados Nacionais de controlar a agenda internacional.
O conceito cidade global muito empregado para analisar esse contexto
globalizado a partir do local, embora sejam necessrios alguns ajustes
para retratar o contexto dos governos brasileiros.
com esse desafio de alinhamento conceitual que o terceiro
captulo introduz a discusso da paradiplomacia. Embora essa terminologia tenha ganhado um reconhecimento como subcampo das relaes
internacionais, ela no a mais adequada para tratar da institucionalizao das relaes internacionais dos municpios brasileiros. Entre os
vrios argumentos a serem apresentados dentro do captulo, refora-se
a diferenciao dessa para a poltica externa conduzida pelos governos
centrais. Prefere-se, assim, o emprego da terminologia Atuao Global Municipal para desnudar esse ativismo local nos temas da agenda
internacional. Para uma melhor compreenso desse fenmeno, uma ti-
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pologia sobre o grau de interao e o grau de intencionalidade das aes

privadas e pblicas no municpio ser proposta a partir da observao
de casos nacionais.
Ao debruar sobre esses casos de atuao internacional, busca-se, na segunda parte, agrupamentos de polticas pblicas que mantm
entre si certas semelhanas a ponto de configurar subreas dentro das
reas internacionais nas prefeituras brasileiras. A concluso alcanada
com o survey realizado para esta obra a de que no h uma definio clara do que seja a atuao internacional dos municpios brasileiros, havendo diferentes entendimentos sobre quais atividades podem
ser abarcadas dentro dela. O ideal seria alcanar um grau de maturidade
em que no fosse necessria toda uma explicao sobre essas formas de
atuao no contexto brasileiro algo prximo ao que se observa hoje
com as atribuies da secretria de educao ou de meio ambiente nos
municpios.
O relacionamento direto com os responsveis pelas reas internacionais dos municpios brasileiros permitiu a identificao de quatro
dimenses de atuao internacional abordadas na segunda parte desta
obra. Tal categorizao uma proposta para facilitar a distribuio das
atividades dentro da prefeitura, assim como aprimorar essas polticas
pblicas municipais. De qualquer modo, deve-se reconhecer a interdependncia dessas dimenses. Isso significa que a participao poltica
impacta na cooperao tcnica que, por sua vez, refora a visibilidade da cidade, criando novas oportunidades econmicas. A observao
sobre as implicaes dessas atuaes globais municipais na Repblica
Federativa do Brasil permite ainda a construo de tendncias a serem
confirmadas ao longo do tempo.
Dessa forma, a anlise sobre a prtica inicia-se no quarto captulo por meio da poltica global municipal. Arraigados a essa dimenso,
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pode-se apontar interesses, tais como: representar a localidade dentro

de uma organizao multilateral; alinhar uma posio poltica de repercusso global; apoiar o movimento internacional em prol da descentralizao; defender convices ideolgicas demandadas pelas populao;
estreitar vnculos culturais; intercambiar novas formas de realizar polticas pblicas locais. Espaos propcios expresso desses interesses
so criados pelos governos locais, a exemplo dos Foros Internacionais,
as Redes Temticas, os Irmanamentos e as Comemoraes Oficiais.
Por vezes, h um trabalho de cerimonial de misses estrangeiras
muitas vezes lideradas pelos prprios chefes de Estado.
Junto descoberta dos governos locais como atores internacionais, observa-se no mundo o crescimento dos projetos de cooperao
descentralizada. Nos oito anos de governo Lula, em que a cooperao
prestada foi priorizada, houve uma migrao de projetos das agncias
internacionais para os governos subnacionais. Simultaneamente, h o
incremento de projetos de cooperao tcnica com recursos prprios
dos governos locais. Na cooperao financeira, j possvel citar exemplos de municpios brasileiros que assinaram acordos diretamente com
organismos multilaterais. A fim de evitar a desarmonia e potencializar
ao mximo a presena brasileira no exterior, nota-se um esforo maior
de engajamento conjunto dos trs entes federativos em projetos de cooperao oficial.
A promoo econmica, para certos autores, a dimenso internacional mais promissora a ser explorada pelos governos locais.
H uma oportunidade, nesse sentido, de aproveitar as cadeias internacionais preexistentes em seus territrios. Com intuito de ampliar os mercados consumidores para os produtos locais, gerando novos postos de
trabalho e maior arrecadao tributria, o governo federal oferece alguns
programas de capacitao e de apoio a os governos subnacionais nesse
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tipo de atuao. Sabe-se, ainda, que inmeros indicadores de atrao de

investimento internacional (infraestrutura urbana, qualidade dos servios pblicos prestados, espaos de lazer, transparncia e participao
democrtica) so competncias dos governos subnacionais. Inclui-se a
esta dimenso o interesse de atrair maior nmero de turistas estrangeiros.
A busca por maior visibilidade externa a ltima dimenso a ser
aprofundada. Em um contexto globalizado, fazer-se notado ao meio de
tantas informaes e atores parte vital da estratgia de atrair turistas,
empresas, projetos de cooperao e mesmo influncia poltica desde
o contexto local. Ainda que as outras trs dimenses contribuam para
a visibilidade externa, h polticas especficas para difundir a imagem
do territrio no mundo. Como ilustrao, podemos citar a marca da cidade, a promoo de eventos e de prmios internacionais, a produo
audiovisual sobre o territrio. Nessa dimenso, o maior desafio encontrar meios de mensurar os resultados alcanados por essas polticas.
Se a primeira parte desta obra abre uma discusso mais etrea sobre as teorias e os conceitos a serem desenvolvidos no contexto
nacional, a segunda fecha acordos mnimos sobre o que representa a
Atuao Global Municipal. Espera-se, assim, uma viso compartilhada com o leitor, objetiva e simples, que traduza as diferentes polticas
municipais em implementao no Pas. Para os que pouco conheciam
essa realidade, esta obra oferece uma oportunidade para analisara prtica internacional de algumas cidades brasileiras. Para os estudiosos
da paradiplomacia, a leitura implicar uma reflexo sobre os limites e
os descompassos entre o embasamento terico e a vivncia nos municpios. Por fim, h o intuito de contribuir com os gestores pblicos
na organizao dos projetos e das aes dentro da rea internacional.
Em todos os casos, espera-se promover o debate nacional entre os diferentes atores e interessados neste assunto.
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A fim de trazer evidncias para o debate sobre a institucionalidade da Atuao Global Municipal, a terceira parte dessa obra
analisa a capacidade de essas prticas permanecerem e, at, se incrementarem ao longo do tempo. O oitavo captulo constri, assim, parmetros nacionais para verificar essa institucionalizao, tais como: a
formalizao de organizaes especializadas, a aprovao de legislaes especficas dentro do ordenamento interno brasileiro, a perceptvel
mudana de discurso e a prpria replicao de prticas municipais. Tais
evidncias, embora sejam necessrias para o atual desenvolvimento da
atuao global dos governos subnacionais, ainda no foram suficientes
para a construo de um arcabouo jurdico que reafirme as atribuies
internacionais dos entes estaduais e municipais na Repblica Federativa do Brasil.
Por fim, o ltimo captulo aprofunda a anlise sobre a distribuio geogrfica dessa institucionalizao no Brasil. Alm de avaliar
a permanncia das reas internacionais ps-eleies locais, busca-se
identificar variveis municipais capazes de explicar essa institucionalizao. Aproveita-se o espao para refletir ainda formas de aprimorar a
metodologia de coleta de informaes dentro do Observatrio da Cooperao Descentralizada do Brasil, de modo a permitira consolidao
de sries temporais comparveis. A anlise qualitativa desses dados nos
indica quais municpios apresentam maior potencial para consolidar
uma rea internacional dentro da administrao local. O perceptvel
que muitos municpios ainda no conhecem essa realidade nacional.
| 30 |
PARTE 1 A TEORIA
A primeira parte desta obra entrelaa discusses tericas de

campos distintos que, uma vez conectadas, contextualizam o objeto
de pesquisa a Atuao Global Municipal. Para se chegar a uma definio desse fenmeno, ser preciso esclarecer alguns conceitos correlatos, desde aos mais tradicionais apresentados por escolas recorrentes
de relaes internacionais, passando por poltica global, at alcanar o
termo paradiplomacia.
A linha argumentativa dos trs primeiros captulos ser construda por questionamentos transversais, tais como:
1.
Observados constantes processos de centralizao e descentralizao do poder na histria mundial, em que medida as fronteiras
nacionais conseguiram distinguir o domstico do internacional?
2.
Qual o papel exercido pelas cidades nessa evoluo histrica?
3.
Como construir uma abordagem metodolgica capaz de abranger

os diferentes nveis de anlise, dando enfoque perspectiva local?
4.
Em que medida os conceitos preexistentes so adequados para

tratar as especificidades do cenrio brasileiro?
5.
O que diferencia a Atuao Global Municipal das relaes entre Estados Nacionais?
6.
Seria possvel distinguir temas e momentos em que os governos

locais possuem maior influncia sobre as decises dos Estados
Nacionais?
| 31 |
7.
A institucionalizao da Atuao Global Municipal estaria relacionada com a emergente institucionalizao da poltica global?
Parte das respostas a esses questionamentos ser conduzida at

os ltimos captulos da obra, quando se sustentar a institucionalizao
da Atuao Global Municipal. Ainda que a teoria deva prevalecer sobre a prtica nesta primeira parte, ambas devem ser analisadas juntas, a
fim de compreender o contexto atual da Repblica Federativa do Brasil.
| 32 |
CAPTULO 1 ENTRE O
DOMSTICO E O INTERNACIONAL
Ao revisitar a literatura clssica de relaes internacionais, busca-se o ponto de apoio de onde saltaremos para a reflexo sobre a internacionalizao de governos locais. A expectativa perpassar diversas
abordagens consagradas para conduzir o leitor a uma discusso pouco
habitual dentro das escolas de relaes internacionais. A proposta desse
primeiro captulo demonstrar a pertinncia desse tema dentro do campo das relaes internacionais, ao mesmo tempo em que se identificam
particularidades desconsideradas pelo mainstream.
A partir da dicotomia entre o domstico e o internacional, sero
analisadas as competncias das organizaes infraestatais, com enfoque
sobre o papel exercido pelos governos locais. As teorias de democratizao esto diretamente relacionadas a essa organizao interna, j
que se observam na histria fortes ondas de democratizao, seguidas
de pequenos retrocessos. O comportamento dos governos locais dentro
dessas ondas de democratizao um ponto importante a ser observado. Ciente de que o domstico e o internacional compem o mesmo
ambiente em que se constri a sociedade internacional, essa distino
no traz implicaes significativas.
A proliferao de regimes internacionais, por meio das organizaes multilaterais, tem favorecido essa sobreposio de nveis de
poder dentro dessa sociedade internacional. Autores favorveis viso
cosmopolita defendem esse arranjo multiplayers como algo necessrio
para a soluo dos problemas comuns da humanidade. Para compreen-
| 33 |
der o papel de cada ator, preciso desenvolver abordagens capazes de

interpretar as interaes do micro ao macro.
Segundo Rosenau (1993), a realocao das estruturas de autoridades resultado das diferentes tenses entre dinmicas de centralizao e descentralizao, presentes no atual mundo multicntrico. O autor
estabelece, assim, parmetros de anlise que incluem as autoridades
locais dentro do nvel micro. A descrio das habilidades e orientaes
dos atores globais permite uma primeira caracterizao sobre o papel
dos governos locais na ordem internacional.
O escopo da discusso de Rosenau a emergente institucionalizao do mundo multicntrico. Em termos prticos, essa institucionalizao significa a abertura e o reconhecimento de canais comuns
que favorecem a formao de agenda, a construo de coalizes e a
regulao dos atores.
1.1 Escolas e Correntes de Relaes

Internacionais
Apesar das severas crticas enfrentadas nas ltimas dcadas, a
perspectiva realista se mantm como uma das correntes predominantes no campo das relaes internacionais. Para esses, o Estado um
ator unitrio que busca a sobrevivncia dentro um sistema de equilbrio de poder definido por ganhos relativos. Nesse sentido, todos os
atores nas relaes internacionais agiriam em nome da segurana de
seus Estados Nacionais. O papel dos governos subnacionais no seria
diferente, ou seja, qualquer atividade internacional desses estaria direcionada ao interesse nacional.
| 34 |
A noo de um interesse nacional ou vontade geral j foi refutada dentro da teoria democrtica de Schumpeter (1961). Logo, no
factvel presumir que o papel desempenhado pelos governos subnacionais nas relaes internacionais estariam alinhados a esse interesse
nacional. Segundo o autor, em questes internacionais, cuja relao
com a vida particular no to direta como nos assuntos locais, haveria
menor senso de responsabilidade e influncias irracionais ou imediatistas. No entanto, o avano da globalizao e a democratizao fizeram com que os temas internacionais aproximasse cada vez mais dos
assuntos locais, a ponto de ser pouco relevante essa distino indicada
pelo autor em tal poca.
A corrente liberal institucionalista oferece outros elementos
para anlise da internacionalizao dos governos locais. Ao defender
uma ordem mais cooperativa e harmoniosa, voltada ampliao da
liberdade e do bem-estar humano, os liberais pressupem processos de
tomada de deciso resultantes de diferentes interaes que vo alm
de Estados Nacionais. Dentro da teoria da interdependncia complexa, Keohane e Nye (1977) defendem a proliferao de agentes no
estatais (ou atores no territoriais), como corporaes multinacionais,
movimentos sociais transnacionais e organizaes internacionais.
Apesar de essa corrente no analisar especificamente a atuao
dos governos locais, ela traz um contexto mais amplo em que esses
atores se inserem. Segundo os liberais, a diversidade de atores domsticos, a presena dos organismos internacionais e a informalidade
dos contatos internacionais determinariam a multiplicidade de canais
de comunicao e negociao. Consequentemente, a agenda internacional se diversifica e perde-se a ideia de hierarquia entre os temas.
A fronteira entre o domstico e o internacional torna-se cada vez mais
tnue, de modo a inviabilizar a organizao de competncias a partir
dessa dicotomia.
| 35 |
O conceito de regime elaborado pelos institucionalistas passa a ser central neste campo de estudo. Por regimes, entendem-se os
princpios (crenas), normas (padro de comportamento), regras e
procedimentos de processos de deciso em que as expectativas dos
atores convergem em uma determinada rea (KRANSER, 1993). Para
Keohane e Nye (1977), os regimes internacionais derivam de acordos
voluntrios entre atores juridicamente iguais dedicados a maximizar
seus interesses e poder. Em um contexto complexo cada vez mais interdependente, cresce o nmero de reas em que os regimes seriam
relevantes.
A incorporao da dimenso econmica na definio de poder
introduzida pelos realistas oferece a percepo da utilidade decrescente do uso da fora. O tema da segurana, ao fim da Guerra Fria, perde
espao para a reflexo sobre os regimes de meio ambiente, direitos humanos, entre outros, nas grandes Conferncias das Naes Unidas na
dcada de 1990. A interdependncia complexa trouxe para o interior
do estado novos padres de interconexes, em que atores domsticos
(como entidades subnacionais) passaram a interagir e tratar de questes internacionais em mbitos como os da integrao regional (MARIANO & MARIANO, 2005). Mesmo nos novos temas de segurana,
como o terrorismo, os governos locais so chamados a contribuir.
Segundo Fukuyama (1995), o liberalismo econmico retirou
o foco sobre os Estados no sendo mais possvel grandes guerras mundiais e deu destaque s guerras infraestatais. Ao enfatizar
issues1dentro do Estado, o autor argumenta que democracias libe-
Issue um item ou aspecto de uma deciso, que afeta os interesses de vrios atores e que,
por esse motivo, mobiliza as suas expectativas quanto aos resultados da poltica e catalisa o
conflito entre os atores. RUA (1998). Anlise de polticas pblicas: conceitos bsicos. In: RUA,
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rais consolidadas evitariam guerras entre si a favor dos ganhos econmicos. Huntington (1995), no entanto, enfatiza o carter ideolgico
como determinante da permanncia dos conflitos. Nesse sentido, as
diversidades culturais seriam capazes de explicar melhor a origem das
guerras ao invs da natureza da democracia.
Ao criticar a teoria da Paz Democrtica, Huntington (1995) redireciona a interpretao do vetor infraestatal versus interdependncia
complexa para o foco das civilizaes. A interdependncia econmica
no teria sido capaz de retirar o contexto anrquico do sistema em
que o uso da fora legtimo. Alm disso, algumas culturas no se
adaptariam bem ao modelo, resultando em democracias imperfeitas.
Algumas civilizaes seriam, inclusive, incompatveis com valores
democrticos. O autor defende, no entanto, uma terceira onda de democratizao, que vem desde a Revoluo dos Cravos em Portugal
(1974), alcanando, atualmente, o maior nmero de pases democrticos j registrados na histria (HUNTINGTON, 1991).
Essa ltima onda de democratizao talvez seja mais um fator
que corroborou para a intensificao da atuao internacional dos governos locais nas ltimas dcadas. Basta analisar os diversos memorandos assinados entre governos locais para observar o intuito desses
de difundir o princpio democrtico de eleies locais e a participao
popular direta. Sustentados pela lgica de que valores democrticos
reduzem conflitos infraestatais (FUKUYAMA, 1995) e de que diferenas culturais levam aos choques das civilizaes (HUNTINGTON,
1995), Estados Nacionais incentivariam a cooperao cultural entre
cidades.
M. d.; CARVALHO, M. I., O estudo da poltica: tpicos selecionados. (p. 231-260). Braslia:
Paralelo 15.
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Da mesma forma que vrios autores argumentaram contra as

ideias de Fukuyama, as de Huntington limitam a capacidade de formular previses, j que sempre haver a possibilidade de guerras e
ondas reversas contrrias democratizao. Resta saber se essas ondas reversas seriam capazes de retroagir atuao internacional dos
governos locais. O estudo dedicado a esta obra tende a demonstrar que
dificilmente o Estado Nacional conseguiria reassumir o comando sob
as interaes internacionais como pressuposta em perodos anteriores. De qualquer modo, deixa-se, aqui, as orientaes de Whitehead
(2005) sobre a necessidade, na era ps-Guerra Fria, de aprofundar a
investigao sobre os nveis subnacionais, como exigem os inmeros
processos de fragmentao que caracterizam esse perodo.
Ao invs de se buscar previses sobre o futuro, os construtivistas defendem o exame dos interesses, os aspectos culturais e lingusticos que esto por trs da realidade construda socialmente como
produto de fatos histricos. Os interesses e as preferncias dos agentes
so construdos nos processos de comunicao e demais meios de interao. Estrutura e agentes seriam, assim, elementos coconstitutivos.
Apesar de se reconhecer certos limites materiais (fsicos), so os valores e as ideias que informam a relao entre os agentes. Os processos
de transformaes sociais so permanentes, no sendo possvel determinar regularidades no tempo (WENDT, 1999).
A nfase recai, portanto, na capacidade de transformao da
realidade, demonstrando que as relaes internacionais no podem ser
separadas da poltica domstica j que esses dois compem o mesmo
ambiente de interao em que se constri a sociedade internacional.
Todas as formas de atuao so construdas a partir das necessidades
criadas por uma sociedade. Logo, a atuao internacional dos governos locais representaria uma demanda da atual sociedade globalizada.
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Autores da teoria crtica, como Linklater (2008), chegam a sugerir a criao de uma esfera pblica mundial como forma de unificar
o domstico e o internacional. O cosmopolitismo defende algumas
concepes de cidados ps-nacionais em que novas comunidades
polticas so criadas por meio da diviso dos poderes estatais com
autoridades maiores e menores, fortalecendo a relao entre o local e
o global.
A ideia de uma cidadania mundial teria nascido na Grcia antiga, no sculo IV, mais como crtica s cidades (polis) em declnio
do que a favor do desenvolvimento de uma comunidade universal.
Aps a Segunda Guerra Mundial, os movimentos para fortalecer a
responsabilidade coletiva teriam ressurgidos em torno de instituies
globais apoiadas no forte senso kantiano de obrigao moral entre os
Estados-Membros. Esse tipo de viso s possvel com a existncia
das fronteiras nacionais o ponto de partida das relaes internacionais estabelecido por Bull (2002). A primazia da poltica defendida por
esse autor indica a ampliao da cultura cosmopolita como um possvel futuro para a sociedade internacional embora ainda estejamos
distante dessa realidade.
Duroselle (2000), mestre da escola francesa, defende um equilbrio entre a esfera poltica e econmica, negando a primazia das relaes econmicas como fora de um bloco nico. O reconhecimento
dos Estados por meio das fronteiras dado visto como inadequado por
esse autor, j que no leva em conta as pocas da histria em que as
fronteiras no existiam e, principalmente, limitam as soberanias por
meio de uma consistncia jurdica uniforme que nem sempre representa uma unidade poltica. Para compreender o mundo atual, preciso
a combinao de mtodos que abarquem a poltica internacional dos
Estados (papel dominante de um grupo detentor do poder) e as inte-
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raes de carter privado (indivduos) tambm presentes nas relaes

internacionais. Logo, no existe ato na poltica exterior que no tenha
um aspecto de poltica interna.
As ideias acima chamam ateno para o estabelecimento de
nveis de anlise. Ao centrar na deciso individual, evidencia-se mais
o papel das ideias, a natureza cognitiva do processo de tomada de deciso. Ao olhar para os fatores polticos domsticos, direcionam-se a
anlise para as estruturas de decises burocrticas, os seus procedimentos, os grupos de presso e o jogo de alianas. J o sistema internacional traz a perspectiva da distribuio de poder entre os estados em
que seria possvel mensurar o impacto dos diferentes comportamentos.
1.2 Mundo Multicntrico: a interao micro e

macro
J que as unidades (seja indivduo ou Estado) e a estrutura (sistema internacional) esto em constante interao e se retroalimentam,
o ideal confrontar os diferentes nveis de anlise a fim de evitar o
risco de concluses enviesadas. Essa interao micro e macro desenvolvida por Rosenau (1993).
A predominncia da perspectiva estatocntrica deixou de ser
condizente com as extensas e rpidas alteraes responsveis pela
configurao de uma nova ordem mundial. Segundo Rosenau (1993),
trs parmetros traduzem essas transformaes. No parmetro macro,
o sistema anrquico passa por uma bifurcao entre Estados e subsistemas multicntricos. No parmetro macro-micro, h uma realocao
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das estruturas de autoridades que interligam as coletividades com os

cidados. Seria no parmetro micro que as demandas coletivas ganhariam voz sob novas formas de atuaes internacionais (como a dos
governos locais).
Precipitada pela crise do Estado, essa realocao das estruturas
de autoridades acontece em diferentes direes (Ibid., 1993). Por um
lado, h uma orientao da fronteira nacional para dentro do pas, fortalecendo os grupos subnacionais. Da mesma forma, h uma tendncia de regionalismo ou multilateralismo a exemplo de organizaes
supranacionais como a Comunidade Europeia. Por outro lado, h uma
movimentao do local para o internacional e do multilateral para as
negociaes em bloco. Essas mltiplas direes reforariam as tenses existentes entre dinmicas de centralizao e descentralizao o
que evidencia a turbulncia na poltica mundial.
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Figura 1 Turbulncia na Poltica Mundial
Fonte: elaborao prpria.
O que se observa na figura anterior o crescimento de elos

(encontros) que ampliam a capacidade dos indivduos de influenciar
o meio internacional, agregando seus comportamentos em resultados
coletivos relevantes. Inmeros fatores tm propiciado a convergncia dessas aes, desde o avano tecnolgico das comunicaes e dos
transportes at a mudana de mentalidade compartilhada por esses
canais propiciados pela globalizao. Enquanto os indivduos perseguirem o desenvolvimento de suas habilidades (ampliao analtica,
capacidade de gerar impactos, legitimidade de seus atos), a turbulncia nas questes internacionais deve persistir.
Especificamente ao parmetro micro foco deste trabalho ,
Rosenau (1990) apresenta trs tipos genricos de atores. O primeiro
o cidado, que faz parte de uma coletividade com capacidade de
agregao, mobilizao e controle. O segundo representa os lderes
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dessa coletividade, representados pelas autoridades locais ou mesmo

lideranas dos movimentos no governamentais. O terceiro o ator
privado que, de modo independente, tem propenso a realizar aes
na arena global com consequncias no curso dos eventos. Apesar de
esses trs atores compartilharem realidades comuns, h diferenas importantes entre eles.
Em relao a seus respectivos papis, Rosenau (1990) aponta
uma variao quanto s habilidades e s orientaes de suas aes.
O oficial pblico, por exemplo, age de modo mais consciente e sensvel s regras e s necessidades de suas coletividades. Em relao
posio ocupada no processo de interao micro-macro, os lderes
locais seriam os que interligariam a base de sustentao do sistema
com o nvel macro. Isto , ao circular pelos nveis mais elevados, esses
so responsveis por responder a questes macro do mundo. Tal perspectiva reenfatiza o potencial das autoridades locais de dar sequncia
ou provocar mudanas no nvel macro inclusive por meio de suas
prprias relaes internacionais com contrapartes.
As coletividades seriam atores na medida em que possussem
estruturas com autoridades legtimas e outros mecanismos capazes de
sustentar a coerncia e a coordenao entre os indivduos. graas
manuteno dessas particularidades (que distinguem as coletividades
do seu meio externo) que os lderes conseguem agir em nome desses
subgrupos. Logo, os governos locais (ou mesmo os rgos burocrticos na administrao federal) estariam mais prximos desse subgrupo
do que da ideia de Estado Nacional (ROSENAU, 1990). Por serem estruturas formais de autoridade do Estado, esses subgrupos apresentam
uma hierarquia definida, com tarefas especficas a serem cumpridas,
que limitam as suas aspiraes e mesmo sua autonomia em prol da
coletividade.
| 43 |
Os governos subnacionais, assim como sociedades transnacionais, partidos polticos e agencias burocrticas, so classificados por
Rosenau (1990) como atores livres de soberania (sovereignty-free).
Enquanto os Estados, atores condicionados pela soberania (sovereignty-bounded), monitoram uma vasta srie de issues da agenda global
que os foram a dividir seus recursos de poder em inmeras obrigaes, os governos subnacionais teriam condies de concentrar seus
esforos em um nmero seletivo de objetivos. Autores como Hocking
(2004) preferem tratar os governos subnacionais como atores mistos
na medida em que esses esto condicionados a certa soberania definida na Constituio do pas, alm da sua capacidade de atuar de forma
independente e pontual.
Essa diferenciao na capacidade de tomada de deciso dos
dois atores acima remete a distino proposta por Keohane e Nye
(1977) entre sensibilidade e vulnerabilidade. Sensibilidade refere-se a
situao prvia do ator exposto a mudanas no sistema internacional,
antes de reagir a essas mudanas. J vulnerabilidade refere-se a quantidade de esforo necessrio para superar essas mudanas e restabelecer um equilbrio. Semelhantemente, Rosenau (1990) sugere que em
momentos de menor turbulncia no cenrio global, os lderes locais
teriam maior proeminncia no cenrio global quando comparado aos
outros dois tipos de atores do nvel micro. O mesmo pode ser afirmado
em relao aos Estados, ou seja, os governo subnacionais so mais
sensveis e vulnerveis as crises internacionais, focando-se a contextos mais especficos da agenda local.
A relao entre os governos locais, os rgos burocrticos e
as autoridades estatais so constantes e, s vezes, to prximas que se
chega a observar uma circulao da elite poltica entre esses cargos.
Assim, antigos secretrios municipais e mesmo prefeitos assumem
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postos de destaque em rgos federais. No entanto, esse fato no garante um ambiente de cooperao ou rivalidade. Embora sensibilizados ao tema, esses lderes acabam por preservar suas autonomias e por
servir aos interesses finais dos rgos em que se encontram. Por isso,
comum verificar a mudana de posio desses quando situados nos
diferentes rgos e subgrupos.
A dinmica no nvel macro, bifurcado pela nova ordem ps-internacional, tenderia a favorecer mais os subgrupos em razo da
descentralizao e da especializao do que os Estados, enfraquecidos relativamente. Apesar das diversas limitaes de recursos, subgrupos mais homogneos, comprometidos com as necessidades comuns
e aspiraes individuais, seriam formados com grande efetividade em
seus resultados. Caberia ao Estado o papel de manter uma jurisdio
legal adequada e o exerccio de superviso sobre a proliferao desses
subgrupos.
A mesma dinmica que fortalece esses subgrupos poderia ser,
entretanto, responsvel por fragmentar essa autoridade, erodindo a
sua base de consistncia. Rosenau (1990), assim como Held (1999),
retoma o cenrio de um novo medievalismo para representar essa
fragmentao do poder atual. Dessa forma, os governos de hoje convivem com outros atores da poltica mundial, semelhantemente
situao na Idade Mdia em que esses partilhavam a influncia com
outras associaes a exemplo da organizao poltica universal da
Cristandade Ocidental. Todavia, para Bull (2002) s possvel afirmar
o aparecimento de uma ordem poltica neomedieval se o conceito de
soberania deixasse de ser aplicado.
Com o objetivo de verificar o grau de penetrao dessas outras associaes na supremacia do Estado sobre o territrio e seus
cidados, BULL (2002) elenca cinco dimenses de anlise. Primeiro,
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a integrao dos estados demonstrariam uma tendncia para o regionalismo baseada na concepo da paz em parcelas. Segundo, o surgimento de empresas transnacionais com poderio econmico maior
que inmeros pases poderia inspirar uma ameaa para o Sistema de
Estado. O que est em anlise, aqui, se o regionalismo e o acesso ao
mercado pelas empresas resultariam necessariamente em uma reduo
do poder dos Estados.
A desintegrao dos Estados um terceiro indicador caracterstico da histria recente quando observamos a diviso de novos
Estados (como a Iugoslvia), ou mesmo movimentos separatistas em
Estados consolidados (como os Bascos na Espanha e os Qubcois
no Canad). Outra transformao que poderia sugerir a reencarnao
secular da ordem medieval a restaurao da violncia internacional
por meio de grupos no estatais (ou privados). Apesar de o moderno
sistema de Estado admitir o uso da fora apenas por atores soberanos,
so notrias aes terroristas em escala global. A diferena entre esses
dois casos apresentadas por Bull (2002) que, enquanto os grupos
dissidentes realizam aes em prol de maior autonomia local no
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contestando de fato a soberania dos Estados que os englobam , os

terroristas buscam ocupar os rgos governamentais de seu pas e exterminar possveis ameaas externas.
Por ltimo, a unificao tecnolgica representa o instrumento favorvel a todas essas manifestaes descritas acima. Para Bull
(2002), o encolhimento do mundo no teria alcanado uma unidade
de percepo ainda que capaz de ampliar a concepo e interao
recproca. As empresas transnacionais tampouco teriam conseguido
impor restries s atividades do Estado. Alm disso, substituir a ordem mundial de Estados nem sequer faz parte do interesse dos grupos
dissidentes ou terroristas. Ou seja, as aes desses outros grupos no
retiraram a utilidade e a viabilidade do conceito de soberania.
fato que as aes dos subgrupos de hoje (a exemplo dos governos locais) tendem a figurar estruturas de autoridades sobrepostas,
semelhantes s do perodo medieval, que ampliam a interao entre
os diferentes povos. Entretanto, a permanncia do sistema de Estados
evita o contexto de insegurana contnua e difusa da Idade Mdia,
alm de agregar, em alguns casos, povos de caractersticas comuns.
Ainda que se observem estruturas e procedimentos prprios, esses
dois mundos no podem ser dissociados.
Enquanto o mundo estatocntrico mais baseado em procedimentos formais e preceitos hierrquicos; no mundo multicntrico,
a base das relaes entre os atores mais igualitria, embora mais
temporria, especfica e suscetvel a mudanas (ROSENAU, 1990).
Se, por um lado, as relaes entre governos locais so mais assimtricas em termos de competncias a serem desempenhadas dentro do
territrio nacional; por outro lado, h um menor constrangimento por
poderes diferenciados, por autoridades formais ou por instituies estabelecidas.
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O mundo multicntrico marcado pelo desafio de manuteno

e integrao dos subsistemas, ao mesmo tempo em que confrontado
por um dilema de autonomia. Autonomia refere-se, aqui, s condies
sob as quais o sistema capaz de suportar responsabilidades, desempenhar tarefas estabelecidas, esforar-se para alcanar os objetivos
inerentes sua razo de ser (Idem, 1990). Assim, quanto maior a
integrao de subsistemas, mais constrangimentos so gerados, o que
reduz, em partes, essa autonomia. Todavia, como o modelo de colaborao do mundo multicntrico baseado em coalizes situacionais de
menor escala, com o desuso de instrumentos coercitivos de fora, os
constrangimentos criados por essa integrao de subsistemas menor
do que se verifica no sistema internacional.
No entanto, os Estados mantm a capacidade de estabelecer
regras que conduzem o sistema internacional (mundo estatocntrico).
Embora aceitem as regras desse sistema e muitas vezes a utilizem, os
atores do mundo multicntrico so capazes de ignorar ou evitar as demandas do Estados, buscando recursos e formas prprias de alcanar
seus objetivos. Os Estados podem empregar considerveis recursos
para fixar limites polticos nos quais os atores multicntricos devem
operar (WALTZ, 1979), mas no podem obrigar que esses ajam fora
de seus prprios objetivos (ROSENAU, 1990).
Enquanto issues de segurana e territorial no ameaam a
rede de soberania do mundo estatocntrico, os Estados so externos
e no constitutivos do modelo multicntrico. Portanto, os atores multicntricos so autnomos, mas interagem com os atores soberanos,
sejam na competio, na cooperao ou no conflito.
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1.3 Institucionalizao do Mundo Multicntrico

A institucionalizao do mundo multicntrico ainda emergente, com controle difuso de resultados. Os atores do mundo multicntrico apresentam diferentes orientaes dentro desse cenrio de
intensas contradies, descontinuidades e competies. A relevncia
de cada ator determinada por sua autoridade de iniciar e sustentar
aes, ao invs de seu status legal (ROSENAU, 1990). Compreender
a natureza desse mundo multicntrico fundamental para o entendimento sobre a Atuao Global Municipal. Mesmo sem clareza
sobre os aspectos legais, os municpios brasileiros mantm e ampliam suas aes externas, evidenciando a institucionalizao desse
processo dentro do Pas.
O desafio conseguir estabelecer mecanismos de cogesto
global capazes de absorver essa humanidade que se torna, ao mesmo
tempo, mais unificada (com tenses) e mais fragmentada (com cooperao). Segundo Mcluhan (1971), o progresso tecnolgico da informao e da comunicao capaz de conectar os diferentes povos, criando
uma teia de dependncias mtuas em direo a uma aldeia global
na qual todos se preocupariam com a sustentabilidade do planeta Terra. Ainda que no seja possvel constatar a ocorrncia do argumento
anterior, nota-se que a dinmica global convive e integra as culturas
locais, transformando-as e sendo por elas transformada. Nesse sentido, Duarte (1998) afirma que a maior incongruncia no est entre o
global e o local, mas entre o global e o nacional.
Diferente da imagem de uma aldeia global, Brzezinski (1970,
apud BULL, 2002) afirma que o contexto descrito acima mais bem
representado pelo conceito de cidade global de Von Laue (1969,
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apud BULL, 2002): uma rede nervosa, agitada, tensa e fragmentada

de relaes de interdependncia [...] melhor caracterizada pela interao do que pela intimidade. A tica da coexistncia de dois subsistemas (multicntrico e estatocntrico) favorece a compreenso sobre
a formao de uma rede global de cidades. Ao mesmo tempo em que
possuem peculiaridades prprias, as redes globais so delineadas por
fronteiras dos Estados Nacionais.
1.4 Concluses Parciais

Ao invs de priorizar uma corrente terica das relaes internacionais, buscou-se aqui interligar os diferentes nveis de anlise
que corroboram para o entendimento da atuao global dos governos
locais. A principal concluso que a distino entre o domstico e
o internacional marcada pela preexistncia dos Estados Nacionais,
assim como por demandas temporais da sociedade, prprias de um
jogo de cooperao e competio. Para interpretar essa realidade,
preciso um modelo mais interativo que absorva as diferentes camadas
de poder, com a convivncia desses dois mundos distintos (estatocntrico e multicntrico), de estruturas e procedimentos prprios, mas no
dissociados.
Os governos subnacionais, apesar de cumprirem um papel de
elo e interao micro-macro, fazem parte do mundo multicntrico.
Logo, as relaes internacionais desses atores apresentam caractersticas diferentes dos Estados, sobretudo em termos de poltica externa.
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Assim como o mundo multicntrico encontra-se em processo de institucionalizao emergente, as relaes internacionais dos municpios
brasileiros cada vez mais se inserem na dinmica nacional e global.
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CAPTULO 2 AS CIDADES NA
POLTICA GLOBAL
Nos primrdios da histria, o mundo era caracterizado por um

sistema multicntrico diferente do que vivemos atualmente. Os centros
de poder eram fragmentados por grandes distncias, amplificadas pela
baixa tecnologia e densidade demogrfica da poca. A evoluo da concepo do Estado, junto ao crescimento dos dois fatores anteriores, foi
substituindo aos poucos essa realidade por um sistema estatocntrico.
Ao longo desse tempo, as cidades sofreram ciclos de fortalecimento e
de perda do poder.
Desde a crise do Estado no final do sculo XX, o que se observa uma nova onda de crescimento da democracia local, com a devida
descentralizao de poderes. A compreenso dessa antiga competio
entre poderes centrais e poderes locais essencial para a anlise da insero atual dos governos locais no cenrio internacional. Dentro dessa evoluo histrica, o conceito de globalizao ganhar espao para
ser devidamente parametrizado no tempo. Essa linha argumentativa foi
construda por Held (1999) para se chegar ao conceito de poltica global.
Antes de dar incio a essa discusso, vlido esclarecer que
o termo global,2 adotado ao longo da obra, distinto de universal, na
Autores como Rosenau (1990, p. 35) diferenciam global de internacional. Enquanto este ltimo
se limitaria atuao dos Estados, o primeiro seria utilizado para indivduos, mercadorias e
ideias. Por vezes, utilizaremos esses termos como sinnimos, abrangendo aqui os dois grupos.
Como os conceitos tericos so pouco utilizados na prtica, conveniente a flexibilidade de
escolha por um deles, dependendo do enfoque dos captulos.
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medida em que as interconexes no so experimentadas por todos

indivduos e comunidades na mesma extenso ou no mesmo sentido.
Global, portanto, no uma estratgia de se encampar a todos, buscando um denominador comum, mas sim um agenciamento de particularidades inerentes a cada espao e a cada cultura (DUARTE, 1998).
A atuao global significa, portanto, que as localidades tm gradualmente tornadas imersas e funcionalmente parte de uma plataforma maior
de transformaes e fluxos.
Conforme defendido por Bull (2002), a transnacionalizao
no substitui o papel primordial dos Estados Nacionais, sendo esses,
muitas vezes, os prprios arquitetos da globalizao (CERVO, 2008).
Porm, importante perceber que essa unidade poltica no a nica
na histria do mundo. Ao mesmo tempo em que o Estado perde poder
relativo nas relaes internacionais, ele ganha maior influncia por meio
da atuao internacional de seus governos locais.
2.1 Evoluo do Papel das Cidades na

Globalizao
Segundo Held (1999), a globalizao reflete uma percepo
geral de que o mundo est sendo moldado rapidamente por foras econmicas e tecnolgicas em um espao social comum. O declnio da
autoridade dos Estados compensado, nesse contexto, pela difuso
crescente da autoridade para outras instituies e organizaes, como
os rgos locais e regionais (STRANGE, 1996). Globalizao pode ser
compreendida, assim, como uma linha contnua do local para o global.
| 53 |
Em uma ponta desse continuum estariam as relaes sociais e econmicas organizadas em um local e/ou com base nacional. Na outra, estariam as relaes que se cristalizam em escala regional e/ou global.3
O conceito de globalizao compreende um esticamento das
relaes sociais, polticas e econmicas, alm das fronteiras nacionais,
de modo que eventos em uma regio do mundo podem gerar profundas consequncias na vida de indivduos e de comunidades em outras
partes do globo (HELD; McGREW, 1999). Essas interconexes no
estariam ocorrendo de modo ocasional. Elas so frutos da maior difuso de ideias, de recursos, de informaes geradas pela intensificao
das interaes ao longo dos anos.
O primeiro espao propcio ao fortalecimento das interaes
se deu no perodo de desenvolvimento das civilizaes e de formao
das cidades que coincide com o incio do emprego de metais por volta de 6000 a.C., com auge em 2000 a.C. Com a expanso dos grandes
Imprios, a extenso das relaes aos poucos vai deixando as fronteiras
ainda indeterminadas desses territrios e passa a ser intercivilizatria,
concentrando-se na regio Eursia. A intensidade dessas relaes era
transitria atenuando-se na medida em que se aumentavam as distncias entre as civilizaes.
No caso grego, o padro urbano da civilizao clssico (800
e 500 a.C) no chegava a formar uma condio unitria, mas sim vrias cidades-estados com linguagem e demais padres uniformes que
ultrapassavam os limites locais criando a identidade helnica. Esses
centros polticos (polis) comearam a organizar os que viviam dentro
A ideia de que cada pas porta concomitantemente caractersticas locais e regionais expressa
por Santos (1997) ao evidenciar a necessidade de pesquisa sobre quais elementos so
estritamente locais e como cada regio exerce o seu papel no contexto globalizado.
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e fora dos muros, dando direito parte da comunidade de expressar

opinies em questes de guerra (com a formao de ligas militares de
cidades) e de paz (desenvolvimento da diplomacia).
Ser o cristianismo que permitir a unidade poltica na formao do Estado Medieval. Apesar da presena do Imperador, havia uma
fragmentao do poder central originada ora pela autoridade da Igreja,
ora pela disseminao de aristocracias locais (nobreza) em seus pequenos agregados. Para Held (1999), esses Imprios eram legislados, mas
no governados, j que havia um domnio limitado no espao social e
geogrfico, com deficiente gesto administrativa. Apesar da considervel intensidade de poder poltico nessa poca, a extenso da autoridade
poltica era restrita. A trama de poderes sobrepostos se tornaria ainda
mais complexa com a emergncia da burguesia dentro das cidades.
At o final do primeiro milnio, as civilizaes humanas tinham se desenvolvido de modo relativamente isolado mundos distintos mantinham separadas as antigas civilizaes (chinesa, japonesa,
islmica). A institucionalizao das interaes polticas, em termos de
regras e de autoridades regulares, era difcil de se estabelecer. O interesse pelo comrcio foi o grande motivador de canais de interao entre as civilizaes e de transferncia de tecnologia. O movimento das
cruzadas religiosas, do incio do segundo Milnio, foi responsvel por
expandir ainda mais as rotas comerciais.
O contexto de emprego difuso de poder e de insegurana ocasionado pelas guerras d ensejo formao dos Estados absolutistas.
As pequenas unidades polticas so absorvidas por fortes estruturas de
poder capazes i) de legislar sobre as comarcas unificadas reafirmao do princpio da territorialidade; ii) de garantir o monoplio sobre
as foras militares; e iii) de desenvolver instituies diplomticas. Aos
poucos, tais caractersticas da emergente sociedade de Estados europeus
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se transformam em atributos presentes em todo o mundo. H uma perda

de autonomia dos rgos locais em um duplo processo de concentrao
e de centralizao ocorrido de modo simultneo em inmeros territrios:
Por concentrao, entende-se aquele processo
pelo qual os poderes atravs dos quais se exerce a soberania o poder de ditar leis vlidas para toda a coletividade, o poder jurisdicional, o poder de usar a fora no
interior e no exterior com exclusividade, enfim o poder
de impor tributos so atribudos de direito ao soberano
pelos legistas e exercidos de fato pelo rei e pelos funcionrios dele diretamente dependentes. Por centralizao,
entende-se o processo de eliminao ou de exautoraro
de ordenamentos jurdicos inferiores, como as cidades,
as corporaes, as sociedades particulares, que apenas
sobrevivem no mais como ordenamentos originrios e
autnomos, mas como ordenamentos derivados de uma
autorizao ou da tolerncia do poder central. (BOBBIO,
1995, p. 115).
Os fluxos de mercadorias so ampliados graas ao acmulo de capitais nos Estados Absolutistas e passam a ser definidos pelas grandes companhias de comrcio. Instauram-se, assim, novas formas de globalizao econmica desde o transporte de escravos at a
distribuio dos produtos manufaturados. A evoluo das instituies
bancrias internacionais passam a favorecer o fluxo de investimentos
das metrpoles para as colnias. Aos poucos, notam-se o crescimento
e a predominncia do Ocidente, prpria da aquisio de recursos, e o
desenvolvimento de tecnologias superiores s demais civilizaes
originrias, por vezes, de adaptaes de tecnologias de outras partes
do globo. A expanso Europeia, no entanto, no era verdadeiramente
global, concentrando-se mais nas Amricas e na Oceania.
Por meio do Tratado de Paz de Westphalia, estabelece-se o
sistema internacional com leis que regulamentam o comportamento
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dos Estados de 1648 a 1945 embora para alguns autores esse modelo
permanea at hoje. O carter monopolista do Estado na esfera pblica
faz com que os interlocutores deixem de ser as categorias sociais, alcanando diretamente os indivduos. Esse princpio de individualismo
marca o preldio do Estado Moderno Liberal. A Revoluo Inglesa,4
ao conseguir limitar o poder do monarca sobre as prerrogativas do Parlamento, representou a primeira manifestao de que o Estado Absolutista entraria em crise. A regulamentao econmica, desfavorvel
consolidao e ao acmulo de capitais, tornou-se um empecilho para
a expanso do capitalismo, alm das fronteiras nacionais o que acionou o gatilho dessa crise.
A independncia dos Estados Unidos em 1776, atrelada implantao posterior do modelo federalista (1787), ofereceu um novo
arranjo poltico que possibilitou, concomitantemente, a concentrao
(para minimizar a instabilidade e a fragilidade) e a descentralizao,
valorizando a autonomia local. A Revoluo Francesa, em 1789, consolidou essa nova fase do Estado Moderno em que a soberania popular
passa a ser, na essncia, a titular do poder constituinte. Desde o incio
do sculo XIX, campanhas contrrias ao trfico internacional de escravos abriram novas oportunidades de migraes europeias para a Amrica. Em meados do sculo XIX, indivduos, religies, flora e fauna,
micrbios europeus haviam alterado o continente americano o que
demonstra uma globalizao no mbito demogrfico, ambiental e epidemiolgico (HELD; McGREW, 1999).
Os avanos na infraestrutura de interao e de controle criaram,
progressivamente, condies para o surgimento de um novo padro de
Incio com a Revoluo Puritana de 1640 e trmino com a Revoluo Gloriosa de 1688.
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globalizao no territorial. A Unio Internacional de Telgrafo (1865)

foi a primeira organizao com a proposta de sincronizar as atividades
por meio de regimes internacionais. O crescente aparecimento de organizaes multilaterais de regulao das interaes econmica e sociais
foraram a adoo do padro de conduta europeu. A consolidao desse
processo se daria finalmente com o surgimento das Naes Unidas e
com a descolonizao do fim da Segunda Guerra Mundial at o colapso da Unio Sovitica.
Nesse perodo, a crise do Estado de bem-estar chamou a ateno para a situao de ingovernabilidade, estando os governos inaptos
para resolver os novos dilemas ocasionados pela globalizao. Com o
aparecimento das grandes multinacionais, os Estados Nacionais perderam parcela significativa do poder de ditar polticas macroeconmicas.
No mbito local, criou-se a crena de que as organizaes da sociedade civil eram mais eficientes na promoo do bem pblico. Em pouco tempo, percebeu-se que tais argumentos constituam uma falcia.
Um novo paradigma ressurge com o repasse de responsabilidades para
os governos subnacionais, somado capacidade dos Estados Nacionais
de construir uma competitividade sistmica global. O Estado logstico
supe o equilbrio entre o modelo de insero liberal desenfreada e o
modelo de desenvolvimento nacionalista do Estado Social (Saraiva,
2004).
Boaventura de Sousa Santos (1999) vai ainda alm na construo desse novo paradigma e pressupe um Estado-novssimo-movimento-social. Nessa concepo, uma nova forma de organizao
poltica seria criada, tendo o Estado o papel de articulador e integrador
de um conjunto hbrido de fluxos, redes e organizaes em que se
combinam e interpenetram elementos estatais e no estatais, nacionais, locais e globais. Nesse sentido, os governos locais contribuiriam
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para a promoo de elos de interao.

O atual sistema internacional seria conflagrado, portanto, por
dinmicas variadas dessa coexistncia de poderes em diferentes nveis.
Mais do que a sobreposio de uma autoridade, a tendncia atual a
ampliao da negociao prprio de um ambiente democrtico.
Figura 2 Ondas de Soberania Estatal e Autonomia Local
2.2 Poltica Global

O conceito de poltica global, segundo Held (1999), refora a
noo de intensificao do tempo e prolongamento das dimenses de
espao pela globalizao, que resulta em consequncias locais simultneas e vice-versa. Ou seja, o alargamento das relaes polticas por
meio desse tempo e espao, com a extenso do poder poltico alm das
fronteiras nacionais, traz ramificaes globais para as decises e ativi-
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dades assumidas nas cidades. Verifica-se, assim, um aprofundamento

do impacto dessas polticas globais, que permeia, com grande intensidade, as condies sociais e as percepes cognitivas das polticas
comunitrias.
Ao comparar a dimenso temporal-espacial ao longo da histria, Held (1999) analisa quatro parmetros que indicam a amplitude
da globalizao: extenso, intensidade, velocidade e impacto do local
ao global. Quanto extenso, o mundo contemporneo (a partir de
1945) se distinguiria pela emergncia de uma ordem global, com regionalizao das polticas e das negociaes inter-regionais. A intensidade com que se multiplicam acordos e se constroem redes (formais
e informais), por sua vez, encontra-se em um nvel sem precedentes.
A velocidade das interaes j se d em tempo real e com forte impacto
em diferentes locais.
Quanto a este ltimo parmetro o impacto da globalizao
sobre o comportamento dos atores multicntricos , Held (1999, apud
BUENO, 2010) apresenta quatro tipos. O impacto decisional refere-se
influncia das foras e condies globais sobre a anlise individual
de custos e benefcios relacionados tomada de deciso no campo poltico, econmico e ambiental. O impacto institucional reflete os efeitos
da globalizao nos canais de interao, que viabilizam ou constrangem
a escala de preferncias dos diversos atores internacionais. O impacto
distributivo determina a configurao das foras sociais, possibilitando
mudanas nos arranjos de poder e estabelecendo grupos mais vulnerveis globalizao. J os impactos estruturais significam fluxos globais que condicionam os padres domsticos de organizao social e o
comportamento poltico e econmico. Neste ltimo, prope-se a eroso
da tradicional distino entre domstico e internacional, defende-se a
difuso do poder e da autoridade poltica e questiona-se a capacidade
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de os Estados Nacionais lidarem com questes ambientais.

Outras quatro dimenses retratariam a forma de organizar a
globalizao: infraestrutura, institucionalizao, estratificao e modelos de interao. A infraestrutura refere-se a uma combinao de facilidades fsicas, legais, simblicas criadas para possibilitar a amplitude
alcanada em tempos atuais. A institucionalizao significa padres de
regularizao das interaes nas prticas e nas operaes dos agentes
(indivduos, coletividades, Estados), tendo capacidade de reproduo
ao longo do espao e do tempo (HELD,1999). A estratificao traz a
hierarquia social e a irregular distribuio espacial que determinam o
nvel de controle e dominao global preexistindo a distino entre as
comunidades do Norte e as do Sul. O modo de interao, por sua vez,
reflete a possibilidade de coero, cooperao, competio, conflito etc.
Held (1999) apresenta, ainda, as concepes de desterritorializao e a reterritorializao dos espaos social, poltico e econmico.
A ideia que, com o alargamento da amplitude de ao, os temas no
sejam primariamente ou unicamente organizados com bases territoriais.
Em contraponto, a globalizao refora novas formas de localizao,
nacionalizao e regionalismo das sociedades. Consequentemente, h
uma permanente estruturao e reestruturao das relaes de poder a
distncia. A localizao do global faz parte desse conceito de reterritorializao e evidencia que a globalizao deve ser compreendida no
apenas no nvel de macroprocesso, mas tambm em suas mltiplas localidades.
A noo de poltica global desafia, portanto, a distino entre o
domstico e o internacional. Essa tendncia pode ser exemplificada pela
crescente diluio das normas internacionais nas normas internas, gerando inmeras obrigaes nas legislaes municipais. Para Cox(1990),
a globalizao transforma internamente as bases da autoridade estatal e
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produz uma ordem mundial ps-westfaliana, em vrios nveis, na qual o

Estado Nacional continua a ter importncia, mas apenas como um dentre
vrios nveis de autoridade. Dessa forma, outros atores podem adquirir
novas atribuies dentro do sistema internacional. Porm, isso no
capaz de afastar os Estados Nacionais do centro do palco internacional.
Aldecoa e Keating (2000) reforam esse entendimento de que
a globalizao e o auge dos regimes transnacionais, especialmente as
reas de comrcio regional, diluram a distino entre assuntos domsticos e externos. Da mesma maneira, esses transformaram a diviso de
responsabilidades entre o Estado e os governos locais. Segundo Nye
(2002), em vez de imaginar um governo mundial hierrquico, devemos
conceber redes de governana que se entrecruzem e coexistam com um
mundo formalmente dividido em Estados soberanos. O conceito de governana descrito por Rosenau (2005) como:
Atividades apoiadas em objetivos comuns, que
podem ou no derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas e no dependem, necessariamente,
do poder de polcia para que sejam aceitas e venam resistncias. Em outras palavras, governana um fenmeno mais amplo do que governo; abrange as instituies governamentais, mas implica tambm mecanismos
informais de carter no-governamental, que fazem com
que as pessoas e as organizaes dentro de sua rea de
atuao tenham uma conduta determinada, satisfaam
suas necessidades e respondam s suas demandas.
Governana global, por sua vez, descrita por Inoue (2009)

como o conjunto de atividades apoiadas em objetivos comuns (ROSENAU; CZEMPIEL, 2005), incluindo o estabelecimento de sistemas de
ordenao, ou instituies sociais (regras e procedimentos, polticas e
programas de ao), que guiam prticas sociais (YOUNG, 2000) em
uma escala global, ou arranjos de polticas por meio dos nveis local,
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nacional, regional e global, remetendo fragmentao da autoridade

poltica entre atores governamentais e no governamentais. Enquanto
a governana global refere-se coordenao entre os atores (entre eles
os governos locais) em agendas de interesse coletivo, a poltica global
refere-se ao contexto mais amplo dessa interao. Sendo assim, governana global apenas um dos eixos de atuao dos governos locais.
2.3 Amplitude da Globalizao nas Cidades

O modo acelerado com que se desenvolvem os regimes internacionais tem incrementado o processo de institucionalizao da poltica global (YOUNG, 1989). Esse tipo de institucionalizao no
um fenmeno do sculo XX, mas certamente se intensificou depois da
Segunda Guerra Mundial, apresentando uma extraordinria expanso
em tempos atuais. O grau de desenvolvimento desse processo diferente em cada pas e se torna ainda mais dspar nas localidades dentro
de um mesmo pas.
A ampliao do impacto global na maioria das cidades tem
significado uma internacionalizao do setor econmico urbano que
se expande rapidamente e impe novos critrios para as atividades e
resultados econmicos. As corporaes mundiais tm uma geografia
global, mas no esto instaladas em todas as partes do globo. Ao contrrio, elas apresentam espaos bem definidos e estruturados (presena de densa infraestrutura de comunicao, logstica, financeira etc.).
A globalizao nas cidades evidenciada, portanto, por processos econmicos, a exemplo da atuao das corporaes transnacionais, a provi-
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so de servios financeiros internacionais (como bancos e seguradoras),

o custo de vida, a quantidade de bilionrios residentes no local, o volume
de turistas estrangeiros anuais e a movimentao nas bolsas de valores.
Se por um lado h uma homogeneizao quanto s normas
estabelecidas para atravessar as fronteiras nacionais; por outro lado,
h uma grande diferenciao dentro das fronteiras (SASSEN, 1991),
seja na comparao entre os municpios ou entre seus bairros. A acelerao desses desequilbrios pela globalizao nem sempre negativa.
Observa-se, por exemplo, a riqueza da diversidade tnica promovida
pelo intenso processo de imigrao. A desterritorializao de culturas
das diversas partes do globo e sua respectiva reterritorializao, sobretudo nos grandes centros urbanos, criam novas dinmicas que reforam
o processo cclico de localizao da globalizao.
Nesse sentido, inmeros indicadores culturais e polticos podem ser usados para indicar o grau de globalizao das cidades. Quanto ao primeiro, podemos destacar a presena de instituies culturais
renomeadas (museus, teatros), de locais de peregrinao (como as religiosas a Roma e a Jerusalm), de forte comunidade esportiva (como o
time do Barcelona, os centros olmpicos), de diversas mdias de alcance
internacional (BBC, The New York Times), de cenrios cinematogrficos ou locais descritos em publicaes de relevncia internacional.
J em relao postura poltica, possvel avaliar a capacidade da autoridade local de influenciar ou sediar grandes eventos internacionais. A presena de escritrios de organizaes internacionais na
cidade demonstra, por exemplo, o interesse por esse local, facilitando
a articulao poltica com outras regies. A intensa aglomerao nos
centros metropolitanos chama ateno, ainda, para as infraestruturas
disponibilizadas. Os sistemas de transportes de massa integrados aos
canais de chegada cidade como aeroportos, rodovias, ferrovias e
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portos indicam a capacidade de receber indivduos e de escoamento da produo. A infraestrutura de comunicao, como a qualidade
do acesso internet, os modernos servios de telefonia e as tecnologias das mdias locais demonstram a velocidade da transmisso de informao.
O grau de complexidade de servios de sade, a qualidade da
educao profissional e as alternativas de lazer so avaliados ainda pelos diretores das transnacionais no momento de implantar seus negcios no local. Isso porque muitos desses profissionais vivero com sua
famlia nesse ambiente. Outro indicador relevante para a localizao
da globalizao o grau de liberdade e de participao nas tomadas
de decises locais. Os fatores polticos, conforme observado acima,
so determinantes primrios para o aprofundamento da globalizao
de uma cidade o que impe a maior participao dos governos locais
no contexto global.
2.4 Cidades Globais

Prevalece ao longo desta obra uma abordagem mais generalista e sinttica, na forma de uma compilao de reflexes diversas sobre
o papel das cidades no contexto globalizado. Dentro desse contexto, a
presente sesso se prope a um breve resgate da procedncia do conceito de Cidades Globais.5 Conceber a cidade alm de seu aglomerado
Um conceito no apenas um instrumento de um discurso, mas , sobretudo, ponto de

referncia de uma prtica (MARTINS, J., 1997. Excluso social e a nova desigualdade. So
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urbano implica reorientaes das polticas locais e, por vezes, de polticas regionais e nacionais.
Sassen (2000) afirma que essa terminologia tem sido empregada para demonstrar que a globalizao pode ser desmontada em termos de uma estratgia local, em que o processo global se materializa,
e as conexes so entrelaadas. A aplicao originria do conceito,
entretanto, se restringe a uma regio economicamente preponderante
do Estado-Nao, conectada a outras cidades do mundo (GEDDES,
1915). Segundo Friedmann (1982), cidades globais correspondem aos
centros controladores da economia global e esto atreladas emergncia do sistema global de relaes econmicas. No contexto da diviso
internacional do trabalho, as atividades econmicas dessas cidades se
concentrariam no setor de servios especializados e de alta tecnologia.
(SASSEN, 2000; LEVY, 1997; MARQUES & TORRES, 1997).
A nova rede global teria as metrpoles (a exemplo de Londres,
Nova Iorque e Tquio) como os principais articuladores e motores do
desenvolvimento econmico (BORJA; CASTELLS, 1996). A habilidade de participao de um pas nas atividades globais seria influenciada,
assim, pelo ambiente metropolitano. Dentro dessa lgica, a atual evidncia do Brasil no cenrio internacional estaria diretamente associada
a particularidades de So Paulo e Rio de Janeiro.
O que se observa que a definio padro de cidades globais
analisa esse contexto como mera consequncia da rede financeira, econmica e comercial do mundo. A vontade poltica, prpria dos governos locais, de autoinsero, por vezes, desconsiderada. No entanto,
cidades como o Rio de Janeiro seguem um planejamento estratgico
Paulo: Paulus.
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voltado competitividade na atrao de investimentos externos, com

promoo de uma imagem positiva para o mundo e parcerias pblico-privadas. (BORJA; CASTELLS, 1996; ARANTES. O.; VAINER, C.
B.; MARICATO, E., 2000).
Desde a poca de Hall (1966), j havia uma concepo mais
ampla que abarcava a influncia das Cidades Globais como centros educacionais, culturais, tecnolgicos, com atividades profissionais avanadas na Medicina, no Direito, com acmulo de informao e difuso da
mdia de massa. Ao invs de privilegiar as interferncias verticais da
globalizao sobre o territrio da metrpole, Santos (1997) d relevncia horizontalidade das relaes sociais locais que decorrem no tempo
histrico. Beaverstock (2002) destaca ainda as relaes dentro das redes
das Cidades Globais, mantidas por atores pblicos (cidades, Estado) e
por atores privados (firmas, setores), com fluxo de pessoas, bens, capitais e ideias. King (1995) tambm refora esse argumento ao afirmar o
local como um dos determinantes principais na competividade global.
Mesmo essas perspectivas mais amplas de cidades globais
restringem o conceito a um nmero pequeno de cidades, geralmente
centros de decises polticas e econmicas. O emprego desse conceito
demonstra-se inadequado para os objetivos da obra, principalmente por
deixar de fora a competitividade das cidades pequenas o que representa 90% do total de municpios no Brasil. Ademais, essa literatura
base geralmente ignora arranjos polticos como o modelo federativo
caracterstica marcante no contexto deste Pas.
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2.5 Concluses parciais

A poltica global, em suma, caracterizada pela ampliao
dos canais de interao (com institucionalizao destes), pela multiplicao dos temas (com o fim da distino entre low politics e high politics), pela vinculao do domstico com o internacional (com
sobreposio das autoridades polticas) e pela reterritorializao da
globalizao (ampliando o impacto nas cidades).
Ao longo desse processo de ampliao das interaes, o modelo de democracia liberal se cristalizou na maioria dos pases, mas o
grau de descentralizao interno ainda muito dspar. Os direitos dos
cidados para as questes internas muitas vezes so acompanhados
por uma negao da atuao destes em questes externas (HELD; McGREW, 1999). Todavia, essa distino entre o interno e o externo no
dever permanecer, j que a globalizao tem encorajado o crescimento
das polticas globais.
O conceito de poltica global adequado para aprofundar o
estudo sobre a atuao internacional dos governos locais. preciso,
porm, avanar a produo de conceitos capazes de traduzir as peculiaridades dos municpios brasileiros. Dentro desse contexto, o que se
observa que as contribuies internacionais dos referidos entes, na
Repblica Federativa do Brasil, maior do que a literatura contempornea tende a demonstrar.
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CAPTULO 3 ATUAO GLOBAL

MUNICIPAL
A fim de imprimir a vontade poltica dos governos subnacionais nos fenmenos globais, a terminologia paradiplomacia foi concebida. Tal abordagem parte do mesmo mtodo de anlise utilizado para
compreender a poltica externa empreendida pelos Estados Nacionais.
Apesar da terminologia ter se afirmado como um subcampo dentro
das Relaes Internacionais, ela no a mais apropriada para retratar
as diferentes polticas dos governos locais brasileiros de insero internacional.
Mais amplo do que a noo de uma diplomacia paralela, a
noo de atuao global municipal possui uma lgica prpria, distinta
do sistema estatocntrico. No caso brasileiro, estados e municpios so
agentes estatais (entes autnomos da Repblica Federativa do Brasil)
que representam o Pas (formalmente ou informalmente) em organismos internacionais e em negociaes bilaterais, sem constituir parte
da poltica externa.
O objetivo a seguir qualificar e conceituar esse ambiente
de interao global dos Municpios brasileiros. A observao sobre a
prtica nacional, como mtodo de construo lgica de argumentos,
afasta qualquer pretenso de uma teoria universal. Cervo (2008) est
correto em afirmar que as explicaes universais so forjadas na medida em que esto ligadas a interesses, valores e padres de condutas
originrios de um pas ou grupo de pases onde elas so teis. Os con-
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ceitos, ao contrrio, expem razes nacionais e regionais e recusam

manter um alcance de explicao universal.
Conforme visto no captulo anterior, os desequilbrios gerados pela globalizao criam um cenrio desigual dentro do pas, sendo
possvel identificar diferentes graus de atuao global. Esse carter reflete algumas distines entre a insero internacional dos municpios
brasileiros e as relaes internacionais da Unio, que sero expostas
ao final do captulo.
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3.1 Paradiplomacia
Uma das primeiras concepes tericas que aborda o objeto
desta obra na sua dimenso poltica a paradiplomacia. Lessa (2002)
relata que tal expresso, embora j aparecesse de forma casual no incio dos anos 1980, foi introduzida ao centro do debate acadmico pelo
basco Soldatos (1990). O conceito paradiplomacia era utilizado para
designar as atividades diplomticas desenvolvidas entre entidades polticas no centrais situadas em diferentes Estados Nacionais. Prieto
(1999) aprofunda esse conceito como o
engajamento de governos no-centrais nas relaes internacionais mediante o estabelecimento de contatos
permanentes ou ad hoc com entidades estrangeiras pblicas ou privadas, com o fim de promover questes socioeconmicas e culturais, assim como qualquer outra
dimenso externa de suas competncias constitucionais.
Dentro desses conceitos, o termo protodiplomacia indicado

para os casos em que se observa uma tendncia ao separatismo. A regio basca na Espanha, assim como outras regies no mundo, utilizariam da insero internacional para reafirmar uma identidade prpria.
Lessa (2002) afirma, portanto, que a paradiplomacia tanto pode ser
desenvolvida de forma coordenada e complementar diplomacia conduzida pelo governo central, como tambm pode estar em conflito ou
em competio com a diplomacia tradicional.
Em direo semelhante, Hill (2003) defende que necessrio que aceitemos a concepo de que existem outros atores alm do
Estado que esto em competio direta com o seu prprio governo,
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constituindo uma zona fronteiria estreita e enfumaada. Entre esses

atores estariam as unidades subnacionais, que tm a capacidade de influenciar o governo, assim como criar sua prpria rede internacional.
Exemplos podem ser observados na histria: Quebec com a valorizao da Francofnia, Flrida com a aproximao das relaes com
Cuba, e a Califrnia a favor da imigrao mexicana e das propostas
ambientais de Kyoto. Segundo o autor, a atuao internacional dos
governos locais teria um baixo poder de influncia na poltica externa
conduzida pelo governo central, mas responderia a um importante papel de conscientizao da sociedade civil.
No caso brasileiro, canais abertos dentro dos Ministrios
Federais tm ampliado um pouco mais essa influncia municipal nas
questes internacionais. Sobre esse assunto, Saraiva (2006) elucida
que a high politics, encaminhada pela diplomacia estatal clssica do
Itamaraty, aceita e acata, mas tambm reage e convive de forma cooperativa com a diversidade da low politics, espao natural dos entes subnacionais. Apesar de a protoparadiplomacia no se configurar
como uma realidade de nosso Pas, o conflito federativo algo comum
em vrios temas. Manaus, por exemplo, defendeu a incorporao da
modalidade de Reduo de Emisses pelo Desmatamento em Pases
em Desenvolvimento (Redd) em um momento em que o Itamaraty
ainda negava tal aspirao dentro da poltica de mudanas climticas.
O conceito paradiplomacia carrega em si padres e interesses
de outros pases em que foi concebido. Por vezes, o termo traz imprecises que confundem a interpretao na realidade brasileira. Ao tentar
se assemelhar com a poltica externa (relaes mantidas com Estados
estrangeiros pelo Presidente da Repblica ou representantes diplomticos), esse tipo de prtica julgado como ilegal frente Constituio
Federal de 1988. Quando substituda pelo conceito de poltica externa
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federativa (RODRIGUES, 2004), ora se especificam apenas as aes

nas quais os governos locais atuam alinhados com o Estado Nacional,
ora se retrata uma posio hierrquica em desvantagem que no traduz
a autonomia dos entes federativos em suas competncias.
A paradiplomacia tem sido utilizada ainda para expressar
qualquer tipo de ao internacional que no envolve os Estados Nacionais o que a confunde com as atividades transnacionais. Por mais
semelhantes que sejam as relaes internacionais dos municpios brasileiros com a dos Estados Federativos, h particularidades importantes a serem observadas em cada um desse dois grupos de atores.
Por todas as razes elencadas acima, necessrio construirmos tipologias prprias, mais condizentes com a histria dos municpios do nosso Pas. A terminologia paradiplomacia se mantm relevante para um debate com escolas de outros pases e serve de inspirao
para essas reflexes iniciais. Da mesma forma, o conceito de poltica
global e suas ramificaes (como cidade global) sero trabalhados de
modo a possibilitar o alcance de uma abordagem mais condizente com
a Atuao Global Municipal.
3.2 Globalizao a Partir do Local

Embora distinta, a atuao municipal no pode ser dissociada
das relaes internacionais conduzidas no mbito federal elemento
positivo do termo poltica externa federativa. Da mesma forma, no
se pode ignorar as dinmicas internacionais j presentes no territrio. Nesse sentido, a abordagem a ser construda deve possuir dosa-
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gens equilibradas dos dois sistemas (estatocntrico e multicntrico)

de modo a representar o contexto da Globalizao a Partir do Local.
A contrrio de uma escolha meramente subjetiva, a opo do
local como nvel de anlise em relaes internacionais fundamentada por teorias de desenvolvimento humano. Fischer (1994) defende
que na escala local que melhor se exprimem os benefcios das relaes horizontais entre os agentes. Pecquer (2006) salienta que o local
no apenas um legtimo mbito de ao econmica, mas tambm
um nvel crucial de adaptao ao global, uma modalidade central da
regulao do capitalismo contemporneo. A percepo de que atores
internacionais encontram-se localizados dentro de um territrio onde
est estruturada a produo econmica, onde as decises so tomadas
e as polticas so implementadas a base dessa abordagem.
Segundo Santos (1986), todo conhecimento local, j que se
constitui ao redor de temas que, em um dado momento, so adaptados
por grupos sociais como projetos de vidas locais, sejam eles reconstituir a histria de um lugar, manter um espao verde, montar um computador adequado s necessidades locais, fazer baixar a taxa de mortalidade infantil. Simultaneamente, a cincia do paradigma emergente
total j que estimula teorias e conceitos a serem utilizados fora do seu
conceito original. Logo, mesmo que a abordagem aqui desenvolvida
pretenda explicar apenas particularidades da atuao internacional dos
municpios brasileiros, possvel aplicar esse conhecimento para outros nveis de anlise das relaes internacionais.
Uma das contribuies da tica local para o sistema estatocntrico , por exemplo, compreender que as capacidades locais so
variveis determinantes para se analisar as assimetrias entre Estados
Nacionais. Nesse sentido, pode-se afirmar que o grau de influncia
de um Estado no contexto globalizado depende do somatrio das ca-
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pacidades locais de interagir com parceiros externamente. Em outras

palavras, o poder de barganha de um Estado seria maior quanto mais
desenvolvido fosse a capacidade de interao internacional de suas
localidades. Dessa forma, Estados cujas localidades apresentam fortes
relaes entre si possuem maior influncia recproca. Esse argumento
merece aprofundamento no que tange balana de poder e interdependncia no sistema internacional. Como a abordagem defendida
se foca nos impactos locais, deixo essas contribuies para estudos
futuros.
A preferncia pelo enfoque local exige a desmistificao de
um argumento frequente no mainstream de relaes internacionais
de que a anlise sistmica capaz de explicar o maior nmero de aspectos relevantes do comportamento mundial (WALTZ, 1979) e, por
isso, deve ser priorizada. Conforme Rosenau (1990), ao tratar o nvel
micro como uma constante como se as habilidades e as orientaes
dos indivduos no fossem afetadas pelas grandes transformaes tecnolgicas , os analistas perdem de vista elementos-chave da poltica
global. Da a necessidade de uma anlise de multicamada para compreender o cenrio internacional.
O espao do local demarcado nesta obra pelas cidades. Segundo Duarte (1998), essas so estruturas bsicas de agenciamento do
territrio nacional em que se desenvolvem as relaes sociais e onde
estas adquirem carter poltico. Nos municpios, h tanto interaes
pblicas (governos locais) quanto aes privadas (empresa e sociedade organizada) de carter global. Por vezes, os entes estaduais (governos regionais) so includos nessa classificao de governos locais por
terem competncias nas reas metropolitanas.
O termo a partir reconhece a impossibilidade de desvincular as interaes dos atores locais (por mais autnomas que sejam) da
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atuao dos demais atores. Todavia, traz a percepo de que o territrio o espao ideal para pactuar as relaes entre os diferentes atores.
O desafio de se encontrar mecanismos eficientes de articulao do local ao global se mantm nesse modelo. Para tal, endossa-se o maior
protagonismo dos governos locais, como atores legtimos e capazes
de conectar o micro ao macro (ou seja, as necessidades da populao
aos organismos multilaterais), em prol da gerao de bens pblicos
humanidade.
Ao defender a ao internacional desde o governo local, Garesche (2007) enfatiza que a aceitao das colaboraes multicamadas
abre novas fronteiras para autoridades locais exercerem presso poltica no cenrio global. Reunidos na organizao mundial Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU), prefeitos clamam por maior participao nas negociaes sobre os regimes internacionais (a exemplo das
Mudanas Climticas) e pelo direcionamento de recursos das agncias
internacionais para as polticas locais. Na opinio deste ltimo autor,
os governos locais, ao estabelecer relaes internacionais, no podem
se limitar misso de resolver os problemas de seu territrio, devendo
transcender suas aes para o benefcio de comunidades em outras
latitudes.
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Figura 3 Autoridades locais e o banco mundial6
Fonte: Garesche (2007).
O modelo da Globalizao a partir do Local traz em si o princpio de que para superar os obstculos estruturais do desenvolvimento
necessrio um esforo conjunto de todos os atores locais, estaduais,
nacionais, regionais e multilaterais. No obstante, os governos locais,
como rgos pblicos mais prximos dos cidados, devem assumir
maior ativismo do que se verifica atualmente, a fim de que as perspectivas do micro e do macro possam ser convergidas mais facilmente.
Segundo Jarque (200-), frente aos desafios impostos pelas exigncias
Da esquerda para a direita: Bertrand Delane, prefeito de Paris; Jos Serra, prefeito de So
Paulo; Paul Wolfowitz, presidente do Banco Mundial; e Paco Moncayo, prefeito de Quito
durante a reunio do Bureau Executivo de CGLU em Washington D.C. 2006.
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e competitividade da globalizao, o municpio assume um papel de

mediador entre as intenes locais e globais.
Tais pressupostos so essenciais para o desenvolvimento da
abordagem referida aqui como Atuao Global Municipal. Apesar
do nome genrico, as ideias propostas em torno desse conceito buscam
aplicao na realidade nacional, na medida em que esto enraizadas em
observaes e sensibilidades sobre a prtica dos municpios brasileiros.
Todavia, conforme poder ser visto na segunda parte da obra, inegvel a forte inspirao de polticas de governos locais de outros pases.
3.3 Atuao Global Municipal

A necessidade de interpretar a realidade brasileira surgiu, mais
especificamente, dentro do projeto Observatrio da Cooperao Descentralizada do Brasil (OBCD), criado na CNM em 2008. O objetivo
desse projeto monitorar os avanos da insero internacional dos
municpios brasileiros. Por meio de um survey, aplicado de forma
censitria pela Central de Atendimento da entidade, levantam-se dados
sobre a atuao internacional desses municpios. A anlise dos dados
em 2009 chamou ateno para o fato de que apenas 3% dos municpios
brasileiros apresentavam na prefeitura um encarregado pelos assuntos
internacionais. Porm, outras prefeituras passaram por experincias
internacionais sem possuir a indicao de um responsvel pelo tema
internacional o que tornou difcil a coleta dessas informaes dentro
da pesquisa. Por certo, o nmero de municpios com insero internacional no era to limitado como parecia.
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O exerccio de categorizar essa atuao internacional exigiu

reflexes sobre particularidades dos municpios brasileiros. Aqueles
localizados na linha de fronteira, por exemplo, possuam interaes
frequentes com os municpios vizinhos de outros pases. As cidades
da Regio Amaznica receberam visitas de organismos internacionais,
chegando a participar, em alguns casos, de projetos de cooperao.
No Estado de So Paulo, a atuao internacional era mais voltada para o
comrcio e a atrao de investimento, enquanto no litoral do Nordeste,
o turismo era um eixo explorado no mbito internacional. Em muitos
desses casos, os governos locais no apresentavam uma atuao ativa
de modo a constituir uma poltica pblica. Foram essas observaes
que estimularam o aprofundamento conceitual sobre o tema.
Por isso, ao introduzir o conceito da Atuao Global Municipal, algumas distines devem ser estabelecidas. A primeira que,
alm dos rgos governamentais, existem outros atores no municpio
com aes de alcance internacional. Inclusive, a maior parte dos estudos (a exemplo dos desenvolvidos na definio de cidade global)
do relevncia dimenso privada, como a abrangncia dos servios
prestados, o grau de imigrantes que mantm relaes com o local de
origem etc. De outra forma, as autoridades locais so porta-vozes oficiais desses territrios. O carter poltico-representativo dos governos
locais um eixo importante para compreender o tipo de atuao global
dentro do municpio.7
7 Em outras publicaes da Confederao Nacional de Municpios, a distino entre a atuao

da sociedade e dos rgos governamentais foi marcada pelos termos passivo e ativo,
respectivamente. Essas terminologias foram obtidas em estudos e discursos no campo da
atuao internacional dos governos locais. Todavia, h crticas quanto ao possvel desapreo
ao papel da sociedade (assim como acontece na paradiplomacia com os governos locais) e
mesmo uma mistura com o carter dessas aes, se confundido com as terminologias direta e
indireta. Por isso, preferiu-se evitar o uso de ativo e passivo na presente obra ainda que haja
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A par de qualquer atuao especfica, pode-se afirmar que todas as localidades so inseridas globalmente. As presses do mercado
externo sobre a produo local, a queda significativa das arrecadaes
governamentais em momentos de crises internacionais, ou mesmo os
efeitos de fenmenos como a mudana climtica so formas de observar essa insero global. Mesmo em um municpio no interior do pas,
onde as infraestruturas de comunicao e transportes so as mais limitadas, possvel verificar os efeitos da globalizao.
Alm da diferenciao do carter dos atores (pblico ou privado), possvel caracterizar as aes por meio do grau de interao
com o meio externo. Em uma escala de zero a um, a atuao indireta
corresponderia ao menor grau de interao em que os atores locais se
internacionalizariam sem estabelecer contatos com agentes de outros
pases. No caso privado, esse tipo de atuao pode ser observada em
empreendimentos que se inserem nas cadeias produtivas internacionais,
oferecendo insumos s empresas exportadoras. Para o Sebrae (2006),
esse processo muito mais amplo que exportar, j que visa a tornar as
empresas mais competitivas dentro de seu prprio pas. A medida que a
empresa aumenta a importao de produtos e tecnologias estrangeiras,
cresce o grau de interao dessa empresa. A atuao direta, automaticamente, corresponderia a uma efetiva transnacionalizao da empresa,
com a presena de investimentos no exterior, com volume significativo
de exportao, com parcerias com outras empresas estrangeiras para
abranger mercados em outros pases.
Comparao a esse comportamento privado pode ser feita com
os governos locais quanto atuao direta ou indireta. Quando um ges-
uma perda na evidenciao do papel dos governos locais dentro do conceito de Atuao Global
Municipal.
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tor municipal busca solues externas para responder a demandas internas por meio da internet ou de publicaes de agncias internacionais,
quando adota uma campanha em virtude de um assunto internacional
visto na televiso ou em revistas, ou mesmo quando participa de um
evento internacional realizado no pas, pode-se afirmar que h uma internacionalizao indireta. Essa conscincia global aos poucos vai se
ampliando, medida que o gestor comea a participar de conferncias
para governos locais em outros pases, estabelece irmanamentos com
outras cidades, inicia projetos de cooperao com agncias sediadas no
pas. A elaborao de uma estratgia internacional, com polticas pblicas voltadas competitividade em maior escala e projeo internacional, e a consolidao de uma estrutura de especialistas em relaes
internacionais configuram a atuao direta.
O interessante perceber que nessa graduao em nveis de
interao, as aes diretas dificilmente viriam separadas de aes indiretas. Isso significa que, para ampliar a competitividade de suas polticas locais, como forma de atrair investimentos, turistas estrangeiros
e imigrantes, necessria uma etapa inicial de pesquisas pela internet,
contatos internacionais para promoo externa etc. Outro aspecto relevante que as interaes no modo indireto tendem a um carter fortuito, enquanto o carter estratgico, dotado de uma intencionalidade
prpria, mais ntida na atuao direta.
3.4 Tipologias da Atuao Global Municipal

Os conceitos desenvolvidos acima possibilitam a elaborao
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de tipologias sobre Atuao Global Municipal. A ideia central conjugar a ao pblica com a ao privada presentes nos municpios a
partir do grau de interao internacional e da intencionalidade dessa
atuao. Cada um dos quatro tipos apresentados abaixo guarda exemplos do que seria um ator mediano esperado dentro desse grupo (a partir
da anlise realizada em 2009 pela CNM). O esforo de criar tipologias
visa a transmitir ao leitor uma percepo subjetiva sob a realidade brasileira marcada por uma extensa dimenso territorial com grandes
diferenas regionais.
O tipo 1 caracteriza, portanto, municpios pequenos (5 a 10 mil
habitantes), predominantemente rurais, com baixo fluxo de visitantes,
afastados de grandes centros urbanos, com precria infraestrutura de
comunicao e transporte. Itamarati, cidade no interior do Estado do
Amazonas, um bom exemplo dessa dificuldade de interao. Com
poucos computadores e acesso lento internet, a quinze dias da capital Manaus, via barco ou preos elevados de avies fretados, a cidade
possui entre seus cidados uma pequena comunidade peruana.
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Aracaju (SE)
Jaguaro (RS)
Indireta: j possvel
perceber maior envolvimento
do setor pblico, com tcnicos
com experincia no exterior.
Fortuito: estimulado pelas
iniciativas privadas ou
eventos ocasionais com baixa
participao do governo local.
Goinia (GO)
Cuiab(MT)
Indireta: no h aes
internacionais, com
pequena participao em
eventos sediados no Pas.
Fortuito: recebem convites

para eventos internacionais,
conhecem experincias
externas por meios de
comunicao.
Grau de inteno
Grau de interao
Grau de inteno
Itamarati (AM)
Varivel: possvel observar

polticas para a integrao
com outros pases, embora
sem grande coordenao.
Estratgico: as empresas
visam alcanar o mercado
externo e competitividade
interna, os cidados
viajam para o exterior, h
promoo de outras culturas
estrangeiras.
Fortuito: a maior parte

da informao chega por
meios de comunicaes
como televiso e rdio,
com visitas espordicas
de estrangeiros sem
repercusso local.
Municpio no Brasil
Ao Pblica
Ao Privada
Grau de interao
Direta: h projetos
mantidos na rea
internacional com
constante participao em
redes, feiras e misses no
exterior.
Direta: representa a maioria
dos casos dos municpios de
fronteira, os que apresentam
responsvel internacional e
prefeitos atuantes.
So Paulo (SP)
Salvador (BA)
Estratgico: h uma
estrutura com funcionrios
especficos para as relaes
internacionais com
objetivos delineados.
Estratgico: h diversos
eventos de promoo internacional em diversos
setores.
Direta: h forte presena

de atores internacionais
nos diversos setores do
municpio.
Tipo 4
Varivel: em geral, h uma

percepo internacional,
com presena de firmas
estrangeiras.
Varivel: em geral, nota-se

uma forte interao privada,
sobretudo no caso dos municpios da fronteira, tanto no
setor produtivo quanto no
setor sociocultural.
Direta: empresas realizam comrcio exterior e servios com

alcance internacional, com
presena de investimento externo e turistas estrangeiros.
Indireta: cidade em que

predomina agricultura de
subsistncia, com poucos
imigrantes e turistas, fazendo parte de poucas cadeias
produtivas internacionais.
Tipo 3
Tipo 2
Tipo 1
Caractersticas
Quadro 1 Tipologias da Atuao Global Municipal
O segundo tipo ideal de municpio abrange populaes maiores, em que compatrcios vivem no exterior e constantemente enviam
dinheiro para o sustento de suas famlias no Brasil, com forte presena do setor privado estrategicamente voltado para o ambiente externo.
Contudo, a pouca participao do governo local nas aes internacionais
fica restrita a algumas atividades promovidas pela iniciativa privada
ou outros eventos circunstanciais, no havendo na prefeitura um responsvel por essa atividade. Cuiab um bom exemplo de municpio
com elevado fluxo de exportao e importao, com a concentrao de
imigrantes como os japoneses, vrios centros culturais e educacionais.
Ao mesmo tempo, a nica cidade-sede da Copa 2014 que no apresenta uma estrutura em relaes internacionais na prefeitura para coordenar
e manter o histrico dos diversos contatos que surgiro, por exemplo,
em razo desse grande evento internacional. No caso de Goinia, um
dos secretrios municipais apresenta inclusive mestrado no exterior,
demonstrando a vivncia internacional de alguns membros do governo.
J o tipo 3 representa os municpios em que h uma interao e
mesmo uma intencionalidade no campo internacional por parte da prefeitura, seja em razo da necessidade de dialogar com as comunidades
vizinhas no caso dos municpios de fronteira, seja no comprometimento do prefeito ou de um tcnico especfico responsvel pelas relaes
internacionais. Em geral, esse responsvel est ligado a outros temas
dentro da prefeitura, no sendo possvel uma dedicao exclusiva s
aes internacionais. O ambiente privado varivel nesse contexto,
mas geralmente se observa um grau significativo de interao por parte
das empresas privadas e mesmo pelas organizaes da sociedade civil.
Em Aracaju, o prefeito se identifica como a pessoa dentro da prefeitura que estabelece esses laos internacionais, acompanhando inclusive
as aes das capitais vizinhas no tema internacional. Jaguaro uma
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cidade-gmea de Rio Branco (Uruguai) com diversos trabalhos conjuntos espalhados em vrias secretarias da prefeitura.
O quarto tipo de municpio representa nossas cidades com maior
envolvimento internacional, tanto no mbito privado quanto no mbito
pblico. As prefeituras apresentam, assim, uma estrutura especfica para
a atuao internacional com objetivos definidos, sequncia das aes,
estipulao de oramento e recursos apropriados. Em alguns casos, h
uma secretaria prpria de relaes internacionais responsvel por articular os diversos temas das outras secretarias com os atores internacionais
o chamado cupido governamental. Vale destacar essa capacidade
do departamento internacional de impelir uma fora integradora dentro
da prefeitura, servindo como um elemento de ligao interno e externo.
Em So Paulo, por exemplo, so quase quarenta funcionrios que atuam no campo das relaes internacionais entre assessores e estagirios.
Tais tipologias servem, portanto, para ilustrar alguns aspectos
do conceito exposto de Atuao Global Municipal. Primeiro, que h
diferentes graus de institucionalizao das relaes internacionais nos
governos locais brasileiros. Segundo, que as relaes internacionais
nos municpios no esto atreladas necessariamente a volumes elevados de recursos pblicos, j que se pode utilizar intensamente a atuao indireta (de custo reduzido) e mesmo potencializar as interaes j
existentes no territrio na forma privada. Terceiro, embora seja difcil
dissociar as interaes internacionais privadas do ambiente pblico
(j que muitas vezes se observa convergncias nessas aes), o foco
de anlise da presente obra so as tipologias 3 e 4, em que se verifica
uma intencionalidade dos governos locais nas relaes internacionais.
O termo municipal, ao mesmo tempo que abrange a participao
privada no territrio, evidencia o papel de liderana dos gestores pblicos, alm de reforar que se trata, em primeira anlise, da realidade
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brasileira. Por global, entendem-se tanto os efeitos da globalizao em

cada uma dessas localidades, quanto a participao dos governos locais
em assuntos em vrias partes do globo. No se espera de um municpio
a capacidade de influenciar todos os principais temas da agenda internacional como pretendia ser a poltica global do governo Lula. Contudo, se somarmos as vrias participaes dos governos locais brasileiros
nos diversos continentes e conferncias, talvez possamos alcanar um
volume prximo ao obtido pelo governo federal.
3.5 Diferentes Relaes Internacionais dos

Entes Federativos
Retomam-se, nesse momento, avanos tericos apresentados
nos dois captulos anteriores para reforar a diferena entre a Atuao
Global Municipal e as relaes internacionais dos Estados Nacionais.
O objetivo aqui reforar as particularidades do primeiro em relao
poltica externa ou outra ao conduzida pelo governo federal. Para
tal, quatro argumentos sero desenvolvidos em carter ilustrativo j
que no se exaure aqui as inmeras diferenas existentes.
Primeiro, essas atuaes fazem parte de mundos distintos dentro de um mesmo espao, como prope Rosenau (1990). Enquanto
prevalecem os procedimentos formais no mundo estatocntrico com
padres de comportamentos reafirmados ao longo do tempo, nota-se uma institucionalidade ainda emergente no mundo multicntrico,
pautada por acordos de cavalheiros dentro de reas especficas. Sendo assim, os governos locais no passam por tantos constrangimentos
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de regimes internacionais, apresentando menor nmero de comprometimentos em subsistemas o que torna mais difcil sua retaliao.
Por mais que os governos locais utilizem as estruturas preexistentes do
mundo estatocntrico, absorvendo os valores e os padres de comportamentos, a natureza de suas interaes, ainda assim, sero diferentes.
As dessemelhanas funcionais entre os atores tambm devem
ser consideradas. Embora a atuao dos governos locais geralmente
se d em temas especficos o que facilita o entendimento comum
, as responsabilidades de cada governo local dentro de seu territrio
so distintas entre os pases. Os Estados Nacionais, por mais dspar
que seja a distribuio de poder, mantm entre si semelhanas funcionais, tais como soberania, monoplio da violncia dentro de seu
territrio etc. De outra forma, a categoria governos locais abarca
desde vilas at macrorregies, passando por cidades, provncias, estados. Ainda que Minas Gerais e a Frana possuam propores territoriais semelhantes, um municpio francs (entre os trinta e seis mil
existentes) no possui as mesmas caractersticas ou competncias de
um municpio mineiro (entre os oitocentos e cinquenta e trs municpios existentes).
As competncias no mbito federativo brasileiro tambm so
bem distintas. Enquanto a Unio responsvel por conduzir a poltica externa do Pas, os municpios possuem autonomia sobre assuntos
de interesse local, com destaque para as reas de Educao, Sade,
Transporte Coletivo, Ordenamento Territorial, Patrimnio Histrico-Cultural. As relaes internacionais so incumbncia dos trs entes
na forma da Repblica Federativa do Brasil. Cada ente, portanto, tem
o papel de buscar a melhoria dos servios pblicos prestados dentro
de sua competncia, seja com solues nacionais ou internacionais.
Consequentemente, o escopo desse tipo de atuao internacional ser
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diferente, havendo maior envolvimento das comunidades quanto mais

prximas do local estiverem as aes.
Nesse contexto, nota-se uma relao mais aproximada do setor
privado nas relaes internacionais dos governos locais. O interesse
em atrair investimentos, o apoio a grupos artsticos, a busca de projetos de cooperao com a sociedade civil oportunizam maior interao
entre os atores locais, que trabalham geralmente em redes informais.
Muitas vezes, o setor privado que gera a intencionalidade de uma
poltica pblica local com enfoque internacional. O grau de intencionalidade, por outro lado, no um critrio de anlise factvel para a
atuao internacional dos Estados Nacionais, j que todos possuem
automaticamente a incumbncia de responder por esses temas. Nesse
sentido, nota-se, no contexto brasileiro, um espao maior para a participao do setor privado no mbito dos estados e dos municpios do
que no da Unio. Como as aes so mais pontuais nos primeiros,
mais fcil definir o escopo de participao da iniciativa privada.
Uma ltima caracterstica interessante a ser ressaltada que os
municpios brasileiros apresentam uma atuao em rede muito mais
densa do que os estados federados. A inteno de ganhar maior escala,
a compreenso de que as solues dependem de dinmicas regionais,
a necessidade de ganhar maior fora poltica fazem com que muitas
das iniciativas internacionais dos governos locais se deem em arranjos consorciados. O associativismo uma caracterstica no s das
relaes internacionais, mas tambm de outros temas abordados pelo
movimento municipalista brasileiro. Esse arranjo institucional traz implicaes diretas para o modo de atuao internacional.
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Quadro 2 Diferenas entre os entes federativos

Grau de Institucionalizao
Dessemelhanas Funcionais
Grau de Participao Privada
Atuao em Redes
3.6 Concluses parciais

Apesar de avanos importantes como subcampo das relaes
internacionais, o termo paradiplomacia dado seu carter estatocntrico e generalista gera incompreenses sobre o papel do municpio
dentro da Repblica Federativa do Brasil. O desenvolvimento de um
novo conceito municipal deve esclarecer que a atuao global dos governos locais fruto da ampliao da globalizao (ao invs de uma
abertura margem da diplomacia), com interaes em diferentes camadas de poder.
A Atuao Global Municipal destaca as inmeras aes pblicas e privadas que influenciam a insero internacional de uma localidade. Apesar de o enfoque desta obra decair sobre o poder pblico,
mais especialmente sobre as interaes diretas e intencionais, h de
se considerar outras dinmicas globais (inclusive indiretas e fortuitas)
presentes nos municpios quando se analisa o grau de insero destas
no cenrio mundial. O quadro de tipologias, ao utilizar experincias
concretas, serve apenas como uma ilustrao inicial e comparativa de
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certas dinmicas destacadas de cidades brasileiras.

Parte do esforo de desenvolvimento conceitual ainda abrange
a distino da atuao global dos municpios dos demais entes da federao: estados e Unio. Apesar dessa diferenciao, o que se observa
o crescimento de um trabalho compartilhado, cuja a forma de atuar
cada vez mais se assemelha.
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PARTE 2 DIMENSES DA
PRTICA
No levantamento realizado em 2008 pela CNM, foram identificados trinta (30) municpios com estrutura internacional assunto
este detalhado no ltimo captulo. Cabe aqui informar que uma entrevista foi realizada com cada um desses municpios. No momento
das entrevistas, houve a preocupao de no apresentar um formulrio
com categorias preestabelecidas, mas sim dar liberdade aos gestores
de transmitirem suas prprias formas de organizar essas aes internacionais. Alguns as classificavam a partir do tipo de relao mantida
com os parceiros (ex: irmanamento), outros por projetos desenvolvidos. Existiam os que preferiam destacar a participao em diversas
redes temticas ou demais eventos internacionais. A concluso foi de
que no havia uma padronizao uniforme das reas internacionais
entre as prefeituras brasileiras.
A fim de comparar as categorias de atuaes internacionais,
identificadas nas entrevistas com os gestores brasileiros, com outras
existentes no exterior, buscou-se a proposta elaborada por Garesche
(2007). Esta dividida em dois blocos: i) visibilidade e projeo internacional; e ii) cooperao descentralizada. O primeiro bloco se subdivide em trs reas: promoo econmica (investimentos, comrcio
exterior e turismo); cultura, arte, esportes e entretenimento; prmios e
reconhecimento internacional. De forma anloga, o segundo bloco se
subdivide em: irmanamentos e projetos bilaterais; redes de governos
locais; a nova fronteira multinvel.
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A contraposio das categorias brasileiras com os dois blocos

demonstrou-se incompatvel. Ou seja, a proposta estrangeira no era
adequada para abarcar as categorias nacionais. O irmanamento, por
exemplo, nem sempre indicava a existncia de uma ao de cooperao. Da mesma forma, muitas das aes de cultura e lazer estavam
mais direcionadas aos cidados daquele municpio ao promover a
origem da populao, o respeito s diferenas, a solidariedade, a valorizao da multiculturalidade do que o interesse de se projetar internacionalmente. A concepo de nova fronteira multinvel, ao se referir
influncia mtua nos vrios mbitos de poder (a exemplo da relao
dos governos locais com as Naes Unidas), est diretamente relacionada com o conceito de globalizao a partir do local, sendo mais um
modelo de interao do que uma descrio de atividade especfica.
Ao reconhecer certo grau de correlao entre as atividades
enunciadas pelos gestores brasileiros, iniciou-se um trabalho de definir
o menor nmero de eixos de atuao capazes de agrupar caractersticas
comuns. A fim de propor uma uniformidade mnima sobre categorias
de Atuao Global Municipal, estruturou-se a diviso em quatro dimenses a serem aprofundadas nesta segunda parte da obra. A poltica
global municipal abrangeria mais os relacionamentos espordicos, as
demonstraes de interesse, os posicionamentos ideolgicos, as representaes em assentos internacionais, os cerimoniais de recepo de
misses oficiais, as promoes de polticas pblicas mais efetivas. J
a cooperao descentralizada indicaria projetos com parceiros internacionais destinados ao intercmbio tcnico ou a cooperao financeira
(frequentemente denominado de captao de recursos). A promoo
econmica destacaria o carter mais empresarial, interessado na gera-
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o de emprego e renda, no aumento da competitividade dos produtos

locais, incluindo os trs setores apresentados por Garesche (2007). Por
ltimo, a visibilidade externa envolveria temas referentes promoo
de uma imagem identitria desde a populao local at os visitantes e
os estrangeiros em outros pases.
Quadro 3 Dimenses da Atuao Global Municipal
Poltica Global
Cooperao
Descentralizada
Foros
Redes
Temticas
Irmanamentos
Comemoraes
Cerimonial
Tcnica
Financeira
Promoo
Econmica
Comrcio Exterior
Investimentos
IED
Remittances
Turismo
Visibilidade
Externa
Marca da Cidade
Eventos/ Prmios
Produo
Audiovisual
comum encontrar bibliografias sobre esses eixos de atuao

em ramos distintos do saber. Enquanto a poltica e a cooperao internacional recebem forte influncia da cincia poltica; a promoo econmica enfoque de administradores e economistas. De outra maneira, o marketing internacional desenvolvido na rea de comunicao e
propaganda. Ao final, todas essas dimenses referem-se s relaes internacionais dos municpios. Vale ressaltar, ainda, a interdependncia
da rea internacional com os temas das outras secretarias. Isso refora
o carter de articulao (atividade-meio) dessa rea, constituindo uma
importante fora integradora.
O novo levantamento realizado pela CNM em 2010 demonstrou que o conceito de atuao internacional ainda no claro nos
governos locais brasileiros. Por vezes, foi necessrio utilizar a subdi-
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viso acima, com exemplificao de casos, para identificar uma ao

internacional nos municpios. Nesse sentido, o aprofundamento sobre
essas quatro dimenses, objeto desta segunda parte da obra, talvez
corrobore com a disseminao de categorias e conceitos facilmente
compreendidos pelos atores locais. Outro aspecto interessante a ser
observado a crescente replicao dessas polticas pblicas em diferentes municpios brasileiros.
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CAPTULO 4 POLTICA GLOBAL

MUNICIPAL
Cresce nos ltimos anos a ateno do mundo pelo Brasil. Ademais dos recursos naturais disponveis, do expressivo mercado consumidor, do ascendente desempenho econmico, o Pas tambm se
destaca por seus modelos de democracia participativa. Mesmo cientes
das fragilidades de nosso federalismo trino, conquistas devem ser reconhecidas no campo poltico. O Brasil o nico Pas que adota o
poder municipal como ente autnomo perante a Constituio e, desde
ento, observa-se progressiva descentralizao dos recursos federais.
Esse prestgio internacional advindo do campo poltico fruto
de aes federais, bem como de experincias desenvolvidas em estados e municpios. Curitiba promove o nome do Brasil a cada vez que
seu modelo de mobilidade urbana fonte de estudo em universidades
no exterior. O Frum Social Mundial, criado em Porto Alegre, popularizou o oramento participativo em todos os continentes. O fato que
o contexto globalizado exige, cada vez mais, competncias compartilhadas. Por um lado, o governo federal no consegue atender sozinho
s demandas internacionais. Por outro lado, esperam-se mudanas em
polticas locais quando tratados internacionais so ratificados pelo governo federal.
Um bom exemplo da necessidade dessa cooperao federativa
no mbito internacional so os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Essas metas, estipuladas pelas Naes Unidas, s sero alcanadas se todos os nveis de governo traarem aes convergentes, com
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engajamento das comunidades. Os governos locais assumiram, assim,

um protagonismo-chave dentro da poltica global. Para os governadores, prefeitos e cidados, cujo imaginrio das relaes internacionais
ainda se mantm distante de suas realidades, espera-se desmistificar
a separao forjada entre o domstico e o internacional na atuao
poltica.
A fim de aprofundar a anlise dessa prtica, vlido capturar
dois significados distintos que so dados ao termo poltica na traduo lngua inglesa. Quando se refere a politics, trata-se das relaes de poder, legitimadas pelo processo democrtico, em que o eleito
passa a representar o povo de um territrio especfico e dentro de sua
competncia federativa. J quando se refere a policy, o foco passa a
ser a resultante das atividades polticas, com o conjunto de decises e
implementao de aes voltado ao bem pblico, constituindo o ciclo
da poltica pblica.
Quando contrapomos esses dois significados com o conceito
de poltica global de Held (1999), percebemos que este conceito algo
ainda mais amplo, incorporando todo um sistema de foras econmicas, culturais, polticas, que refora a intensificao do tempo e o
prolongamento das dimenses de espao. Logo, a poltica global municipal pode ser compreendida como parte da poltica global. Quando
nos referirmos primeira, trataremos apenas das politics e da policy. Para o desenvolvimento deste captulo, dois pressupostos nos
acompanharo desde ento: i) as autoridades locais tm legitimidade
para pronunciar em instncias internacionais em nome da populao
que o elegeu; ii) os governos locais utilizam o meio internacional para
desenvolver suas polticas pblicas.
O enfoque da poltica global municipal traz para dentro do governo local a construo de capital social no mbito internacional. Isso
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significa uma rede de interao global que compartilha crenas, regras, conhecimento, sendo capaz de promover confiana e ganhos mtuos. Diferente de um projeto especfico de cooperao internacional
ou interesse de atrao de investimentos, as aes aqui compreendidas
destinam-se visibilidade do ator poltico, manuteno das relaes
com outras localidades, promoo do debate e ao intercmbio de
informao e disseminao de culturas e valores internacionais.
Essa distino, entre poltica global municipal e as demais dimenses da poltica global, no estanque. Quando um prefeito participa de um Frum Econmico Internacional, h oportunidade, por
exemplo, de fortalecer os laos de amizade e de atrair investimentos.
Da mesma forma que o governo federal exige o envolvimento do Ministrio de Relaes Exteriores e do Ministrio de Desenvolvimento
Econmico nessa temtica, verifica-se com frequncia nos estados e
municpios brasileiros essa pr-diviso entre o poltico e o econmico.
Nesse sentido, h inmeras formas de os governos locais colaborarem com o prestgio internacional do Brasil na poltica global.
Quanto dimenso poltica global municipal, pode-se identificar, pelo
menos, cinco linhas de atuao: i) Foros Internacionais; ii) Redes temticas de polticas pblicas; iii) Irmanamentos; iv) Comemoraes
oficiais; e v) Cerimonial. O objetivo deste captulo diferenciar essas
atuaes, ilustrar essas prticas com casos brasileiros e demonstrar sua
relevncia para o cidado. Ao final, sero expostas algumas tendncias
e implicaes da poltica global municipal para a Repblica Federativa do Brasil.
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4.1 Foros Internacionais

Inmeros Foros Internacionais tm contado com participaes
de governos locais interessados no posicionamento poltico frente
agenda global. Por vezes, esses espaos so estimulados pelos prprios governos nacionais e organismos multilaterais, a fim de garantir a implementao das decises internacionais. Outras vezes, so
as prprias conscincias dos cidados que se unem e pressionam os
governos locais a se posicionarem externamente. Na atuao das autoridades locais dentro desses espaos, h sempre uma mensagem subentendida de valorizao da autonomia local e de descentralizao.
Os Foros Internacionais so espaos de interao e articulao propcios ao aprofundamento de ideias e formulao de propostas.
Embora tratado aqui como sinnimo de Frum Internacional, preferiu-se utilizar Foro Internacional por ter esse termo um sentido mais amplo, podendo significar: o espao de debate, uma rea de jurisdio, ou
mesmo o julgamento (tomada de deciso) sobre um tema. Os Foros
podem ser temporrios a exemplo de eventos na forma de conferncias e congressos internacionais ou perenes na forma de comits e
bureau executivos.
E com a mesma legitimidade que os levam a Braslia para representar as demandas de suas comunidades, governadores e prefeitos
vo a outros pases posicionar-se politicamente em prol de valores que
julgam ser relevantes. Se o dilogo federativo um ambiente democrtico em que os governos locais podem ser contrrios posio do
governo federal, nada mais natural do que possveis divergncias entre
polticos brasileiros sobre temas internacionais. Por isso, a voz unificada dentro do pas nem sempre possvel ou mesmo desejvel.
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Mesmo sabendo que as polticas internacionais de governos

locais possam ser diferentes da poltica externa da Unio, preciso
ter clareza sobre a posio oficial e buscar uma coerncia interna para
o pas se fortalecer externamente. Apesar de a mudana ser lenta e
gradual, j possvel observar alguns canais institucionais para que
haja essa convergncia, de modo a permitir que vozes locais venham
influenciar a posio federal. Os eixos prioritrios da poltica externa
brasileira integrao regional e diversificao das relaes sul-sul
j possuem essas instncias federativas de representao poltica como
observado a seguir.
O Foro Consultivo do Mercosul (FCCR) foi criado em dezembro de 2004 na coordenao da Subchefia de Assuntos Federativos
(SAF) da Presidncia da Repblica. Segundo a SAF (2006), o
FCCR atende a uma antiga demanda e necessidade de que os governos estaduais e municipais dos
Estados membros do Mercosul possam participar
das discusses do bloco de forma qualificada, trazendo suas contribuies e reivindicaes.
No mbito do FCCR, os municpios de fronteira ganharam destaque dentro de um grupo de trabalho que discute polticas compensatrias para os efeitos internacionais sofridos diariamente nesses locais.
J o Frum de Autoridades Locais da Comunidade dos Pases
de Lngua Portuguesa (Foral CPLP) foi criado por uma articulao de
associaes de governos locais no mbito da Cimeira de Chefes
de Estado da CPLP. O objetivo valorizar e disseminar a identidade
entre os povos cujo idioma oficial o portugus, com destaque relao de solidariedade com os pases africanos. O Brasil, nesse sentido,
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serve como exemplo de como a descentralizao poltica possibilita

um desenvolvimento nacional, principalmente para pases como Angola e Timor-Leste.
O Frum de Governana Local ndia-Brasil-frica do Sul
(FGL-Ibas) representa a ateno a outro eixo prioritrio relacionado
diversificao de nossas relaes com pases federados emergentes. A construo desse Frum foi um misto de articulao federal em
conjunto com associaes de municpios. A proposta aprofundar o
ambiente democrtico em cada um desses pases por meio do aprendizado conjunto sobre as distintas culturas e polticas federativas.
Ao mesmo tempo, a relao com os governos amigos promove a construo de posicionamentos em bloco e oportuniza a troca de experincias em termos de polticas pblicas.
Os estados e os municpios no precisam, porm, da aprovao
ou da pr-atividade do governo federal para se posicionarem internacionalmente. As oito sesses regionais (a exemplo da Federao
Latino-americana de Cidades, Municpios e Associaes de Governos
Locais Flacma) buscaram, em 2004, unificar suas vozes por meio da
organizao Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU). A legitimidade dessa organizao pode ser observada pela sua participao em
vrias Conferncias da ONU, assim como a liderana dentro do Comit Consultivo de Autoridades Locais das Naes Unidas (Unacla).
Para orientar o movimento internacional, campanhas e circulares so
retransmitidas entre os membros.
A Repblica Federativa do Brasil ganha maior influncia internacional com essa presena, cada vez mais comum, de autoridades
estaduais e municipais em dilogos prvios aos Fruns de Chefes de
Estados ou mesmo nas delegaes oficiais do MRE.
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4.2 Redes Temticas de Polticas Pblicas

Muitas das reas internacionais, entrevistadas no estudo da
Confederao Nacional de Municpios (2008), justificaram a sua criao em razo do Mercocidades. Embora haja um comit poltico nessa
organizao que mais se assemelha a um Foro Internacional, daremos
destaque aqui s quatorze unidades temticas presentes nessa rede de
municpios. Assim, as redes temticas buscam o aperfeioamento das
polticas pblicas por meio de intercmbio de conhecimento. O compartilhamento das informaes se d, geralmente, por meio de websites, de encontros presencias com exposio de prticas e publicaes
sobre o seu tema.
Ao contrrio do posicionamento poltico presente nos Foros Internacionais, as redes apresentam um carter mais tcnico, com maior
participao de secretrios de governo. Na maior parte das vezes, as
aes so custeadas com recursos prprios dos governos locais, geralmente provindos do oramento da secretaria diretamente relacionada
ao tema. A participao nessas redes de polticas pblicas contribui
para a mobilizao de recursos em projetos de cooperao internacional e mesmo para a visibilidade externa da localidade. No entanto, o
foco principal a ser dado aqui a oportunidade de construir prticas
inovadoras a partir das polticas j existentes.
O desafio saber em quais redes o municpio deve se filiar e
em que grau ser a sua participao. H um valor anual de filiao a
ser contabilizado com as demais despesas dentro da rede no momento
do clculo de custo e benefcio. Por vezes, o perfil da cidade (ou regio) indicar a rede prioritria para assumir uma postura de liderana.
Em outras, participaes pontuais em momentos relevantes justifica-
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riam a manuteno como membro filiado. Dado o nmero exorbitante

de redes, sabe-se que, na grande parte das vezes, ser possvel obter
apenas informaes gerais disponibilizadas gratuitamente por essas redes. Entre os assuntos de competncia local Sade, Educao, Meio
Ambiente, Mobilidade Urbana, Planejamento Estratgico , pode-se
destacar algumas das redes internacionais mais atuantes no Brasil.
O Governos Locais pela Sustentabilidade (Iclei) uma das
principais e mais antigas entre as redes, tendo sido lanada em 1990 na
ocasio do Conselho Internacional para Iniciativas Ambientais Locais.
A rede ganhou ainda mais expresso com o reconhecimento formal
das Naes Unidas na ECO 92, Rio de Janeiro, sobre o papel dos governos locais no desenvolvimento sustentvel. Alm das campanhas
em questes de sustentabilidade local, o Iclei promove polticas de
conscientizao ambiental, gerao de empregos verdes, planos de
ao para mitigao etc.
O Centro Ibero-americano de Desenvolvimento Urbano (Cideu), criado em 1993, um projeto vinculado Cpula Ibero-americana de Chefes de Estado com financiamento da Agncia Espanhola de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (Aecid).
A partir do tema do planejamento estratgico urbano, essa comunidade
virtual tenta integrar questes como participao, novas tecnologias,
cultura, promoo econmica, acessibilidade, reabilitao de centros
histricos ou zonas degradadas, entre outros. O Cideu ainda oferece programas de especializao a distncia, banco de boas prticas e
publicaes com informaes sobre as cidades-membros. A sub-rede
brasileira responsvel pelas atividades no pas, ampliando a descentralizao das atividades.
A Associao Internacional das Cidades Educadoras (Aice) foi
oficializada em 1994 no seu terceiro congresso. Mais do que se pre-
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ocupar com o tema da educao, a rede simboliza a busca pelo relacionamento entre as cidades, desde o entorno s localidades de outros
pases, com o objetivo comum de aprender, compartir e desenvolver
a vida de seus habitantes por meio de conhecimento. Temas como a
incluso social, a valorizao da juventude, o respeito aos imigrantes
e a promoo do esporte fazem parte das discusses da rede.
Cities for Mobility a mais recente entre as redes j citadas
acima. Financiada pela cidade de Sttutgart, na Alemanha, a rede nasceu dentro da CGLU como um comit de mobilidade urbana sustentvel. Um dos principais objetivos estabelecer relaes entre as administraes regionais e locais, as companhias de transporte pblico, as
empresas do setor, a academia e a sociedade civil. A concepo defendida dentro da rede a de que acessibilidade, conscincia ambiental,
segurana no trnsito e atratividade dos locais sejam tratadas juntas
para a promoo do desenvolvimento econmico. No Brasil, dois temas foram mais desenvolvidos dentro da rede, polticas de mobilidade
por bicicletas e aes para Copa de 2014.
A transversalidade dos temas dentro das redes significativa.
A partir de um tema central, trabalham-se inmeros vnculos com outras reas e de diferentes atores. Isso explica a capacidade de integrao de inmeros temas e diversos atores por meio da participao em
redes. Dentro da tendncia de crescimento do nmero de redes de governos locais, a gesto da informao passa a ser fundamental para interligar esses conhecimentos voltados melhoria das polticas locais.
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4.3 Irmanamentos Internacionais

Enquanto as redes temticas apresentam um carter multilateral engajando governos locais de diferentes partes do globo , os
irmanamentos expressam relaes bilaterais entre cidades. Embora alguns municpios brasileiros utilizem a terminologia para descrever relaes com outras cidades brasileiras, entende-se irmanamento como
a formalizao, por meio de ato aprovado pelas Cmaras Legislativas,
das relaes entre uma cidade brasileira e outra estrangeira.
H duas verses sobre o surgimento do fenmeno das cidades-irms no mundo ambas do contexto ps-Segunda Guerra da dcada
de 1950. A verso americana fundamenta-se no Programa Cidades-Irms, lanado pelo ento presidente Eisenhower, cujo objetivo era
desenvolver projetos de ajuda externa por intermdio dos governos
locais, ampliando o entendimento e a amizade internacional em todos os nveis da comunidade. A verso europeia retrata a iniciativa de
autoridades locais de fortalecerem as relaes entre cidades francesas
e alems a fim de reduzir os riscos de novas guerras entre as duas
Naes. Em 1963, quando os dois pases assinaram um Tratado de
Amizade, j havia 120 cidades-irms que compartilhavam interesses
comuns (Council of European Municipalities and Regions, 2007).
O irmanamento, dentro do atual contexto da Unio Europeia,
ainda visto como um instrumento de paz e estabilidade. Ao promover o dilogo e o respeito mtuo, esse relacionamento tem contribudo
para a integrao das comunidades dos novos pases-membros, fortalecendo o sentimento de identidade comum e o senso de pertencimento.
Projetos concretos so financiados pela Unio Europeia como forma
de oportunizar a participao conjunta dos indivduos desses pases.
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As parcerias entre cidades europeias e as de pases do Sul tm

se transformado em um dos principais instrumentos de ajuda para o
desenvolvimento da Europa. Os desafios comuns a serem enfrentados
envolvem tratamento de resduos slidos, desenvolvimento econmico, melhoria dos servios sociais etc. Entre as atividades desenvolvidas no mbito de irmanamento, pode-se destacar ainda a promoo
de cursos de idiomas, o intercmbio cultural por meio das artes e do
esporte, a valorizao das mulheres na poltica local, a sensibilizao
dos mais jovens para a sustentabilidade, a troca de profissionais dos
dois pases para treinamentos.
Se o estudo do Conselho Europeu de Municpios e Regies
(CEMR) verificou, em 1991, aproximadamente 8.500 irmanamentos
envolvendo 14 pases, o alcance dos 35 pases associados organizao, em 2006, registrou mais de 17 mil irmanamentos s na Europa.
O programa da Unio Europeia, criado em 1989, para apoiar as relaes entre autoridades locais europeias uma das principais razes
para a propagao do irmanamento nessa regio. A renovao do programa Europa para Cidados, referente ao perodo de 2007 a 2013,
indica a manuteno dessa estratgia como estratgia fundamental
para a integrao da regio.
No Brasil, apesar de ainda no haver um programa nacional de
promoo dos irmanamentos, pode-se observar um crescimento tambm expressivo. Os primeiros irmanamentos identificados se deram
entre Salvador e Los Angeles (Estados Unidos), Rio de Janeiro e
Istambul (Turquia) em 1965 e Porto Alegre e Kanazawa (Japo) em
1967. No estudo realizado pela CNM (2008), possvel identificar,
ainda, casos recentes, como Campinas com Duran (frica do Sul).
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A maior concentrao de irmanamento8 entre as cidades brasileiras pesquisadas se d com governos locais portugueses (22).
O idioma aparece como o grande facilitador para esse tipo de relacionamento. O vnculo histrico-cultural tambm determinante para os
irmanamentos que ocorrem com a Itlia (11). A forte presena de irmanamentos com os governos locais dos Estados Unidos (12) demonstra a influncia desse pas na regio. Comparativamente, o que mais
chama ateno no estudo o elevado nmero de irmanamentos com a
China (15) e o Japo (14). De outra forma, j esperado o destaque
da Argentina (8) entre os pases da Amrica Latina.
Diferentemente da Europa, o irmanamento nas cidades brasileiras apresentam baixo carter de integrao regional. Faltam critrios
objetivos para a escolha desses irmanamentos. Muitas vezes, a deciso
se volta a um particularismo de identidade partidria, relacionamentos
pessoais, valorizaes religiosas com baixa articulao entre o Poder
Legislativo e o Poder Executivo. O resultado disso uma frgil sustentabilidade e praticidade das aes. Algumas cidades tm buscado
estratgias para potencializar essa rede de cidades, reunindo por vezes
todas as cidades-irms em uma mesma conferncia.
Os irmanamentos contribuem, portanto, para o fortalecimento
de laos de amizade e confiana ao redor do mundo. Ao promover entendimentos comuns e compartilhar culturas diferentes, essa estratgia
desenvolve um ambiente mais cooperativo e pacfico. Semelhante aos
irmanamentos, h outros tipos de memorandos de entendimentos assinados entre governos locais com esse mesmo objetivo.
Para anlise mais aprofundada sobre esses dados, sugiro a publicao da CNM (2011).
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4.4 Comemoraes Oficiais

Dentro da comemorao oficial acordada entre Estados
Nacionais, governos locais organizam uma srie de atividades para
promover, entre outros temas, o intercmbio cultural. Quando a celebrao se d entre dois pases, comum a realizao de visitas recprocas de representantes governamentais. Mais do que essa articulao governamental, nota-se um envolvimento popular maior nessas
ocasies. Apesar do enfoque aqui ser a atuao dos governos locais,
ao destacar as aes por esses realizadas, perceberemos uma estreita
relao com outros atores privados presentes no territrio.
Os 100 Anos de Imigrao Japonesa um exemplo de comemorao cultural realizada em 2008. O Brasil considerado a maior
comunidade de japoneses no exterior, com a estimativa de 1,5 milho
de descendentes.Por outro lado, cerca de 270 mil brasileiros vivem
atualmente no Japo. Entre os objetivos da celebrao desse centenrio, destacam-se o fortalecimento dos laos na comunidade nipo-brasileira e do relacionamento governamental entre Brasil e Japo;
o incremento da divulgao da cultura de um pas em outro e a valorizao de um convvio harmnico com nossa miscigenao. Entre as
atividades realizadas pelos governos brasileiros, pode-se citar a realizao de exposies itinerantes na rede de ensino, construes de
jardim japons, organizao de festas com shows musicais e apresentaes de artes marciais.
O Ano da Frana no Brasil, em 2009, tambm serve como
ilustrao de comemorao cultural. Neste caso, os laos histricos
entre as comunidades dos dois pases deixam de ser o principal motivador para dar destaque ao interesse poltico de consolidar as relaes
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bilaterais. Este marco acontece em reciprocidade ao Ano do Brasil na

Frana, realizado em 2005 por iniciativa do governo francs, em que
foram realizados diferentes eventos artsticos, culturais, acadmicos e
econmico-comerciais. Os governos locais contriburam com inmeros projetos entre os mais de 700 projetos chancelados por um Comit
Misto. Desde o encontro em Marselha em 2006, um grupo composto pelos trs entes federativos brasileiros se rene para promover a
cooperao descentralizada e federativa franco-brasileira. Essa uma
forma encontrada para se buscar a complementaridade e a articulao
entre a ao internacional dos governos regionais, estaduais e locais
com as polticas externas conduzidas pelos governos nacionais. Dentre as atividades realizadas, esto os festivais de pera de Manaus,
homenagem Frana no Festival de Msica Clssica de Campos do
Jordo, show de msica francesa em So Lus no Maranho.
Outro tipo de comemorao oficial em que comum observar
a participao dos governos locais a declarao pela Assembleia-Geral das Naes Unidas de temas principais a serem valorizados a
cada ano. O Ano Internacional da Biodiversidade em 2010, por exemplo, traz o propsito de aumentar a conscincia sobre a importncia
da preservao da biodiversidade no mundo. Dentro do Projeto LAB
(Local Action for Biodiversity), de iniciativa do Iclei, So Paulo
organizou uma srie de atividades como o lanamento de publicaes,
exposies de fotografia, publicao de lista de fauna atualizada e uma
eleiopara escolha do animal silvestre smbolo da cidade. A Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), promovida pelas Naes
Unidas, contou com a presena de prefeitos e lderes ambientais, sendo o ensejo para a inaugurao da Ilha de Biodiversidade Urbana em
Curitiba.
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As cidades tambm participam das grandes convenes internacionais com a presena de Chefes de Estados. Manaus, por exemplo, foi um dos cinco representantes da CGLU na COP 15 em grande
parte organizada pela cidade de Copenhague. Alm de participar das
discusses, as cidades tambm passaram a financiar parte da infraestrutura para a realizao dessas conferncias mundiais. Em 2012,
a realizao da Rio+20 exigir um desembolso significativo da cidade do Rio de Janeiro, no s para acomodar os 120 chefes de Estados esperados e as respectivas delegaes, mas tambm para receber
inmeros representantes da sociedade civil e da iniciativa privada em
eventos paralelos organizados no escopo da Conferncia.
Outro fator a ser destacado nessas comemoraes o maior envolvimento de pequenos e mdios municpios. Nesse sentido, polticas
locais so formuladas a partir de uma agenda internacional sem haver
envolvimento direto entre atores de pases diferentes denominado
no terceiro captulo como atuao indireta. No Ano Internacional de
Biodiversidade, pode-se elucidar, por exemplo, a vinculao da Semana Florestal organizada pela prefeitura de Cataguases com o propsito
de aumentar a conscincia sobre a preservao da biodiversidade em
todo o mundo.
O interessante a ser observado que grande parte dessas aes
no so contabilizadas no municpio como uma atuao internacional.
No entanto, fcil verificar a influncia da agenda internacional nessas polticas.
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4.5 Cerimonial de delegao internacional

Muitas das autoridades internacionais que chegam em cidades
como o Rio de Janeiro solicitam um encontro com o prefeito e com o
governador para aproximao poltica. Apesar do apoio do Itamaraty,
grande parte da organizao dessa recepo realizada pelos governos locais. Nem sempre possvel informar o Ministrio de Relaes
Exteriores sobre a vinda de uma determinada autoridade internacional,
dado o grande nmero de visitas ou mesmo o desconhecimento da
prtica por algumas cidades.
Na preparao da visita do presidente dos Estados Unidos ao
Rio de Janeiro, agncias governamentais americanas apontaram o
grande volume financeiro da regio por vezes maiores que o PIB
de determinados pases para justificar o interesse em assinar acordos diretos com o Estado do Rio de Janeiro. Os investimentos para
as olimpadas em 2016 fizeram parte do discurso do presidente norte-americano destinado populao brasileira. Como nos Estados Unidos, os municpios so subordinados aos estados da federao, havia
um desconhecimento inicial de como envolver o municpio do Rio de
Janeiro dentro do acordo.
A fama do oramento participativo no mundo faz com que vrias delegaes internacionais solicitem a organizao de uma visita
a Porto Alegre para conhecer as experincias locais. O mesmo ocorre
com o sistema de mobilidade urbana em Curitiba. Alm das aes esperadas de um cerimonial, como a recepo da delegao pelo prefeito, comum a preparao de visitas aos locais de implementao das
polticas, assim como a realizao de oficinas de capacitao. Dentro
desse escopo, as trs cidades citadas acima receberam uma delegao
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de gestores organizada pela Associao Nacional de Municpios Moambicanos (Anamm) em 2009.

De modo recproco, gestores brasileiros realizam misses internacionais para ampliar o relacionamento com outros pases. O Prmio Prefeito Empreendedor do Sebrae estimula esse tipo de iniciativa, quando envia os gestores ganhadores para conhecer boas prticas
em outros pases. Logo, o cerimonial no apenas um ato protocolar,
mas sim um passo importante para o intercmbio de polticas pblicas,
para a cooperao internacional, para a atrao de novos investimentos e para ganho na liderana no contexto global.
4.6 Tendncias na Poltica Internacional

A leitura deste captulo demonstra que a Atuao Global Municipal , geralmente, suscitada por visitas ou contatos de iniciativa
dos atores externos. Ao invs de discutir a quem cabe essa competncia dentro da federao, nota-se, na prtica, uma atuao compartilhada dos entes federativos a favor de um alargamento das relaes
da Poltica Internacional. Ainda que os atos assinados pelos governos
locais, nessas ocasies, no possuam validade no Direito Internacional
Pblico, h uma garantia de suas concretizaes por meio da confiana e da credibilidade depositada nessa relao, expressa na forma de
acordo de cavalheiro.
A primeira tendncia a ser observada, nesse contexto, a disseminao de atos internacionais, no apenas entre nveis similares
de governos, mas tambm entre governos locais e governos nacio-
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nais por vezes na figura de organismos internacionais, como as Naes Unidas. Se antes no se concebia atos de municpios e estados
federados com pases estrangeiros, hoje se observam formalizaes desse tipo de relacionamento impulsionado pelos consulados e
pelas representaes presentes nas cidades brasileiras. Do ponto de
vista da Repblica Federativa do Brasil, h ganhos na projeo da
poltica internacional, embora se reforce que a convergncia entre os
entes federativos permite maior poder de barganha na negociao com
os atores externos.
Na perspectiva da comunidade internacional algo mais amplo
do que a sociedade internacional , o fortalecimento dessas relaes
tendem a beneficiar a solidariedade e a reciprocidade entre os povos.
A oferta de garantias s minorias, com radical prescrio de aes intervencionistas por razes humanitrias amplamente desacreditadas
pelos realistas , tem recebido voz revigorada em um contexto em que
a violao dos direitos humanos no mais aceita. A comunidade internacional pressiona no s os governos nacionais a darem respostas,
mas tambm exigem participaes mais ativas dos governos locais na
assistncia humanitria. Ao invs da interveno militar por vezes
justificada pelo direito universal da democracia , o Brasil se pronuncia como exemplo de descentralizao poltica, contribuindo para
a conscientizao dos povos.
Os novos temas da agenda internacional democracia, meio
ambiente, direitos humanos ampliam a participao dos governos,
da sociedade civil e da iniciativa privada. Assim como se verifica uma
crescente cooperao interfederativa, h uma ampliao do dilogo
dos governos com esses outros atores da poltica global algo ainda
mais expressivo nos municpios.
Mesmo em temas de Hard Power, como o de segurana,
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possvel perceber um posicionamento dos governos locais. A Action

AID Internacional, ao comentar a operao de paz no Haiti, afirmou
que ao invs de foras militares, o Brasil deveria ter encaminhado foras especializadas em centros urbanos. No caso do terremoto no Haiti,
pode-se observar o envolvimento da Defesa Civil de estados e municpios para organizar a ajuda humanitria no que tange coleta e
logstica de envio de materiais, equipamentos e alimentos.
Os governos regionais e locais j assumem, portanto, parte da
conta das relaes externas oficiais da Repblica Federativa do Brasil,
seja na disponibilizao de recursos humanos ou na dotao oramentria para a realizao de conferncias internacionais, a exemplo da
Rio+20. Ao fazerem isso, esses no esto competindo por papis dentro da poltica externa, mas sim se afirmando como atores relevantes
dentro da poltica global. Quanto mais internacionalizadas forem as
localidades do Brasil, mais recursos e oportunidades estaro disponveis para a poltica externa. Em todas as formas de relaes internacionais dos governos brasileiros (federal, estadual, municipal), a
imagem do Brasil que est sendo projetada.
Um possvel erro de anlise poderia ser cometido dentro desse
captulo se dissocissemos a Atuao Global Municipal das relaes poltico-partidrias no contexto mundial. importante enfatizar,
assim, que as relaes entre governos locais fazem parte de um jogo
maior de grupos polticos. Uma autoridade local, antes de participar
ou apoiar determinado evento, busca informaes com sua contraparte
poltica naquele pas. O meio internacional, por vezes, utilizado para
acirrar oposies nas polticas internas. A fim de evitar uma viso maniquesta, h de se reconhecer a globalizao das ideologias polticas
desde o nvel local o que pode inviabilizar essa colaborao entre os
entes federativos.
| 113 |
H, portanto, diferentes maneiras de os governos locais brasileiros se posicionarem politicamente. Em geral, essas aes so interligadas, tendo capacidade de reforar outra atividade poltica. Nas
prioridades da poltica externa e nos principais temas da agenda internacional, j se observa uma colaborao significativa dos governos
subnacionais. A tendncia a ampliao crescente dessa poltica internacional, exigindo o maior engajamento e cooperao entre os entes
federativos.
| 114 |
CAPTULO 5 COOPERAO
DESCENTRALIZADA OU
FEDERATIVA?
A cooperao internacional, da forma como entendemos hoje,

surge ao fim da Segunda Guerra Mundial, com o Plano Marshall. Inicialmente, o foco era a reconstruo de instituies pblicas por meio
de transferncia de recursos financeiros. Com o avanar das dcadas,
observou-se que a simples transferncia financeira no era capaz de
promover o desenvolvimento. As frequentes avaliaes da cooperao
internacional levaram ao paradigma do Desenvolvimento de Capacidades (DC). Disseminada na dcada de 1990, o DC valoriza o conhecimento preexistente como forma de recriar arranjos e mtodos de polticas, mediante um processo de construo coletiva, a partir de trs
dimenses: individual, organizacional e institucional (QUALMAN &
BOLGER, 1996; GILBERT, 2004; GRINDLE, 1997; LOPES, 2005;
MORGAN & BASER, 1993).
Dentro desse novo paradigma, as aes de desenvolvimento se
voltam cada vez mais para os atores locais. Isso explica, em partes, o
papel crescente dos governos locais nos projetos das agncias internacionais. A primeira Estratgia Urbana para Governos Locais pelo Banco
Mundial (2000) comea a ser preparada em 1997. Dados de 2004 do
Banco Mundial demonstram que essa organizao j investia cerca de
US$ 7 bilhes de dlares nas cidades brasileiras (o que representava
30% de todo o emprstimo concedido pelo banco). Neste mesmo ano, o
Banco Mundial assinou o primeiro emprstimo concedido diretamente
| 115 |
a um municpio brasileiro, o Projeto Integrado de Betim, Minas Gerais.

A cooperao internacional protagonizada pelos governos locais
e regionais tem sido referida como Cooperao Descentralizada (CD).
Conceito esse que a diferencia de outros dois modelos de cooperao.
De um lado, a cooperao oficial um instrumento, conduzido pelo
MRE, voltado aos objetivos e aos valores da poltica externa. Do outro
lado, a cooperao interinstitucional refere-se a iniciativas da sociedade
civil organizada e das empresas privadas. Logo, pode-se imaginar a CD
entre esses dois tipos de cooperao, em que ora predomina o carter
governamental, ora se observa uma grande participao de empresas e
membros da comunidade.
Notam-se, no entanto, certas divergncias conceituais na literatura base sobre o alcance da cooperao descentralizada (HAFTECK,
2003). Se, por um lado, a Unio Europeia no diferencia a CD da cooperao interinstitucional, por outro lado, a Presidncia da Repblica
no a diferencia da cooperao oficial. Neste ltimo caso, emprega-se
a terminologia de cooperao internacional federativa para o
fortalecimento da estrutura federativa do Estado nacional, onde a mobilizao e a coordenao entre as esferas
de governo em torno das diretrizes da poltica externa
tornam-se um recurso importante no somente para a
estratgia de insero do pas no cenrio internacional,
mas como um fator de promoo de desenvolvimento dos governos subnacionais. Trata-se de uma poltica
governamental voltada para a promoo e coordenao
de iniciativas externas promovidas pelos governos subnacionais, no sentido de apoi-los na identificao de
oportunidades objetivando estabelecer acordos de cooperao (TREVAS, 2006).
| 116 |
J o Observatrio da Cooperao Descentralizada (OCD), sediado em Barcelona, tende a valorizar mais as relaes entre governos
subnacionais. A cooperao descentralizada abarcaria, assim, a ajuda
humanitria, o apoio a polticas pblicas locais, a presso poltica em
prol do poder local, o desenvolvimento econmico e o intercmbio cultural entre governos regionais e locais (MAL, 2007). Para a Agncia
Brasileira de Cooperao (ABC), muitas dessas aes pontuais no so
consideradas como cooperao internacional, j que essa pressupe um
projeto de aplicao imediata (incio, meio e fim); com a presena de
um contraparte externo que manifeste conjuntamente o interesse mtuo
pela parceria, sem conotao comercial (ABC, 2005).
A partir dessa definio, prope-se uma diferenciao entre
cooperao descentralizada e cooperao internacional federativa.
A primeira representaria o intercmbio internacional entre governos
subnacionais autnomos com vista gerao e ao aperfeioamento de
bens e servios pblicos, em que demais atores so convidados a se
integrar dentro de um projeto especfico. J a cooperao internacional
federativa abordaria a construo conjunta de uma agenda comum em
relaes internacionais pelos entes federativos, com aes direcionadas
ao apoio da poltica externa dentro de um marco institucional.
Vrios Estados Nacionais tm adotado a estratgia de estimular
a cooperao internacional de seus governos locais. Alm de ampliar a
influncia externa, os recursos disponibilizados pelos governos locais
so includos no clculo da meta de 0,7% do Produto Interno Bruto dos
pases desenvolvidos para a Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD).
Logo, o adensamento das relaes poltica, econmica e comercial
com parceiros de cooperao relevante nos trs nveis da Repblica
Federativa do Brasil.
A cooperao internacional dos governos locais pode ser anali-
| 117 |
sada dentro de duas vertentes: cooperao tcnica e cooperao financeira. Na prtica, nem sempre essa subdiviso to clara, como poder
ser observada a seguir.
5.1 Cooperao Tcnica

A ABC diferencia a cooperao internacional em quatro vertentes: financeira, tcnica, educacional e cientfica-tecnolgica. Embora
essa distino contribua para a diviso de responsabilidade entre rgos
distintos, muito comum observar um mix entre elas dentro de um mesmo projeto. Nos estados e municpios brasileiros, comum observar a
diferenciao entre cooperao financeira (financiamento) e cooperao
tcnica (recursos no reembolsveis para capacitao). Nesta obra, ser
dada preferncia a essa viso simplificada dos governos locais que
muito tem a ver com a organizao desses temas no governo federal.
A Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) o rgo do Ministrio das Relaes Exteriores responsvel por supervisionar os programas brasileiros de cooperao referentes transferncia de conhecimentos e tecnologias, dentro de acordos firmados com outros pases
e organismos internacionais. Entre as aes previstas nos projetos,
destacam-se misses tcnicas, intercmbios de informaes, estudos
de viabilidade, capacitaes e treinamento, alm do trabalho conjunto
na construo de novas solues de polticas pblicas. Eventualmente,
pode-se contar com a doao de equipamentos ou at o custeio de infraestrutura, desde que em pequena escala, no havendo aporte financeiro
instituio beneficiria da cooperao.
| 118 |
A estrutura da ABC se subdivide em duas modalidades. A cooperao recebida envolve parcerias com pases desenvolvidos via relacionamento bilateral ou por meio de organizaes multilaterais. Estados
e municpios podem apresentar projetos a essas agncias internacionais,
sendo necessria, a princpio, a validao da Presidncia da Repblica e da ABC. Tais procedimentos foram necessrios em dois projetos
da Confederao Nacional de Municpios. O primeiro (2007 a 2008)
contou com o apoio de 100 mil dlares da Agncia Canadense para o
Desenvolvimento Internacional (Cida) para a formulao de planos
diretores em quatro municpios da Paraba. O segundo (2009 a 2011)
contou com recursos prprios do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (Pnud), na ordem de 2 milhes de dlares, para a
formulao de uma metodologia de desenvolvimento de capacidades
em outros quatro municpios brasileiros.
H casos de cooperao tcnica que no passam, porm, por essa
aprovao do governo federal. A experincia da cooperao entre So
Paulo e Toronto, por meio da Cida, comeou no mesmo ano em que a
ABC foi criada (1988) e terminou dez anos depois, sem o envolvimento do governo federal. Mais recentemente (2010), o governo do Estado
do Rio de Janeiro assinou um convnio diretamente com a Agncia dos
Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (Usaid) com o
objetivo de desenvolver atividades de incluso profissional para jovens
que cursam o ensino mdio. A Unio Europeia, por meio do Programa
Urbal, j apoiou mais de 180 projetos de cooperao tcnica desde o
seu lanamento, em 1995. Jacare (SP) foi uma das cidades brasileiras
contempladas com recursos para a construo de um Guia de Gesto
pela Cidadania, sem necessitar de aprovao da Unio.
A segunda modalidade presente na ABC a cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento ou cooperao sul-sul. Ao mesmo
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tempo em que o Brasil presta cooperao para esses pases em desenvolvimento, os tcnicos brasileiros aprendem com as distintas realidades, dentro da concepo de uma relao mais simtrica. Curitiba
foi convidada pela ABC, por diversas vezes, a colaborar com outras
cidades em questes de mobilidade, meio ambiente e planejamento
urbano. Um exemplo o projeto Formulao do Programa Distrital
de Reciclagem com a prefeitura de Bogot, que utilizou o sistema de
reciclagem de lixo da capital paranaense. Uma oficina de capacitao
em prticas de urbanizao sustentvel e gesto democrtica para cidades da Cisjordnia tambm foi organizada pela ABC, em Braslia, com
um segundo mdulo de visitas tcnicas a experincias de planejamento
urbano em Curitiba.
Uma nova modalidade de cooperao internacional comea a
ser testada no mbito dos governos locais. A cooperao norte-sul-sul
uma tentativa de conjugar os dois modelos anteriores (norte-sul ou
sul-sul). Deve-se considerar que um arranjo poltico institucional com
trs (cooperao triangular ou trilateral)9 ou mais pases (cooperao
cruzada) ampliam as dificuldades a serem enfrentadas. Esse foi o tema
do Seminrio Brasil-Frana de Cooperao Cruzada para o Haiti e frica, realizado em junho de 2010. Um dos resultados foi a assinatura de
uma conveno de parcerias entre a ABC e a cooperao internacional
francesa (FCI) com vistas a promover e assegurar a implementao de
projetos de cooperao tcnica. A maior inovao talvez seja a previ-
Segundo o Programa de CooperaoDescentralizada Brasil-Frana, lanado pela ABC,

cooperao trilateral descentralizada se refere s aes internacionaisempreendidas pelos
governos subnacionais (municpios e estados) do Brasil ecoletividades territoriais francesas
para promover aes coordenadas decooperao em favor das autoridades locais de um
terceiro pas (sendo nocaso especfico deste Edital o Haiti ou um pas do continente africano),
afim de contribuir para a soluo de seus desafios de desenvolvimento efortalecimento de
suas polticas pblicas.
| 120 |
so de editais de convocatria de projetos a serem aprovados por um

comit de que participam as trs associaes nacionais de municpios.
O levantamento dos projetos de cooperao internacional, em
execuo de 1999 a 2012, sob responsabilidade de estados e municpios, demonstrou a baixa participao destes em aes apoiadas pela
ABC. Do total de 405 projetos em execuo no mbito multilateral e
bilateral, apenas 90 deles apresentavam esse perfil (CORREA, 2009).
Os principais temas abordados pelos referidos projetos incluem: Combate Pobreza Rural; Preveno da Violncia; Educao; Meio Ambiente
e Sade Pblica. Se analisarmos a perspectiva financeira, percebemos
que esses 22% do total de projetos da ABC declinam para uma significncia de 6% (no caso de estados) e de 0,8% (no caso de municpios)
do montante total aplicado ao longo desses anos (US$ 3.146.135.00).
Os projetos de cooperao tcnica internacional se concentram
na regio Nordeste. Destaque tambm deve ser dado ao Estado do
Amazonas (14 projetos). A participao da Regio Sudeste (7 projetos
por estado, com exceo de Esprito Santo) e do Distrito Federal (10
projetos) tambm expressiva. Enquanto reformas na ABC continuam
se direcionando para a cooperao sul-sul (ameaando de extino a
cooperao recebida pelo Brasil), os governos subnacionais tm aclamado por recursos para novos projetos de cooperao tcnica com pases do Norte.
Tabela 1 Projetos de Cooperao Internacional
de Estados e Municpios na ABC
SUL
SUDESTE
CENTRO-OESTE
NORTE
NORDESTE
23
13
20
38
Fonte: CORREA (2009).
| 121 |
Inmeros projetos de cooperao bilateral tm sido elaborados,

nos ltimos anos, por iniciativas prprias dos governos locais. Nesses
casos, no h participao nem da ABC nem de agncias internacionais de desenvolvimento. Os recursos so dos prprios governos subnacionais dos pases do Norte, com contrapartidas dos governos locais
brasileiros. A fim de cumprir o compromisso de aumentar os fundos
prprios destinados cooperao internacional at alcanar 0,7% do
oramento total, s o Municpio de Barcelona, na Espanha, prev um
oramento de 15.300.000,00 em euros para 2012. Entre os projetos j
realizados no Brasil, podemos destacar a parceria da cidade do Rio de
Janeiro com Paris (restaurao do centro histrico) ou da prefeitura de
So Paulo e a Regio le de France com atividades nas reas de Sade,
Cultura e Desenvolvimento.
Outras modalidades de cooperao tcnica com governos locais
envolvem ONGs e demais atores que, dada sua diversidade, no sero
aqui aprofundadas.
5.2 Cooperao Financeira

A cooperao financeira no Brasil supervisionada pela Secretaria de Assuntos Internacionais (Seain) do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (Mpog). De acordo com os requisitos das instituies concedentes e da legislao brasileira, a Seain autoriza a transferncia de recursos financeiros das agncias para os governos regionais
e locais por ordem de entrada de solicitao.
O Brasil membro de alguns organismos multilaterais finan-
| 122 |
ciadores, como: Banco Mundial/Bird; Banco Interamericano de Desenvolvimento/BID; Cooperao Andina de Financiamento (CAF); e
Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata). No mbito bilateral, podemos citar alguns bancos conhecidas como
Banco Japons para a Cooperao Internacional (Jbic) e o Banco Alemo para o Desenvolvimento (KFW). Como o Brasil tido como pas
em desenvolvimento, mesmo agncias de cooperao tcnica, como a
Agncia Japonesa para a Cooperao Internacional (Jica) e a Agncia
Francesa para o Desenvolvimento (AFD), tm oferecido financiamentos
que passam pela Seain ao invs de recursos no reembolsveis para a
cooperao tcnica da ABC.
Grfico 1 Projetos em Preparao por Ente Federativo
Fonte: MPOG (2009).
Mesmo nesses projetos de financiamento da Seain, muito comum observamos recursos no reembolsveis e cooperao tcnica.
A AFD, por exemplo, dispe de instrumentos financeiros para o Brasil,
| 123 |
como concesso de emprstimos em condies subsidiadas, de garantias e de linhas de crdito; financiamento, a fundo perdido, de estudos
ou de apoios tcnicos relacionados a esses emprstimos. Entre as cinco
vertentes principais da estratgia da AFD no Brasil, uma trata especificamente do ordenamento sustentvel e da mobilidade urbana. Isso demonstra a reorientao das agncias para um trabalho mais direto com
os governos locais. Comportamento semelhante observado na atuao
do Bird e BID, que juntos responderam por 83% da carteira de projetos
brasileiros em 2009 financiados com recursos de rgos Internacionais
de Financiamento e de Desenvolvimento (OFIDs).
A cooperao financeira um instrumento cada vez mais direcionado para os governos subnacionais. Na srie temporal apresentada
abaixo (2000 a 2008), verifica-se que os municpios responderam por
24% do nmero de projetos, sendo o governo federal o ente que mais
mobilizou recursos (55% do desembolsado). H casos, a exemplo de
2006, em que o nmero de projetos municipais chega a ser maior do
que dos demais entes, embora proporcionalmente em valores menores.
Recentemente, os governos estaduais so os que mais tm buscado financiamentos, sendo responsvel em 2009 por 55% do total de desembolso, enquanto os municpios responderam por apenas 8%.
| 124 |
Grfico 2 Projetos Aprovados na Cofiex (2000-2008) US$ Mil
Fonte: MPOG (2009).
O crescimento do financiamento concedido aos municpios, tendncia observada de 2001 a 2006, sofreu uma interdio por meio da
Resoluo 294, de setembro de 2006, da Comisso de Financiamentos
Externos (Cofiex). A referida resoluo estabeleceu que somente seriam
considerados pela comisso os pleitos de operao de crdito externo
de interesse de municpios, com garantia da Unio, que atendam, entre
outros critrios, ao de populao superior a cem mil (100.000) habitantes, com margem de tolerncia de 10% sobre a populao divulgada.
No entanto, deve-se lembrar que grande parte dos municpios brasileiros apresentam populao abaixo de 90 mil habitantes. Uma das justificativas utilizadas foi a incapacidade da Cofiex de analisar todas as
solicitaes desses governos locais.
| 125 |
Ainda que essa justificativa possa parecer desarrazoada, j que

favorece regies mais desenvolvidas no pas, o motivo que levou a Comisso de Constituio, Justia e Cidadania a sustar essa resoluo foi
outro. Segundo o Projeto de Decreto Legislativo 128, de 2007, esse
ato do Poder Executivo exorbita seu poder regulamentar, uma vez que
a Constituio, art. 52, define como competncia privativa do Senado Federal a autorizao de operaes externas de natureza financeira
de interesse dos entes federativos, assim como dispe sobre limites e
condies de suas operaes. Tal parecer encontra-se em tramitao no
Senado, aguardando incluso na ordem do dia.
O aval federal representa um compromisso de que, na ausncia
dos recursos dos governos estaduais e municipais, a Unio responsvel
por assumir a dvida. O aumento da dvida externa, com a respectiva
entrada de capitais no pas, gera efeitos em toda a poltica macroeconmica a exemplo da inflao. A histria recente brasileira comprova
a necessidade de maior controle dessa operao. Quando estados declaram a moratria a compromissos externos, como Minas Gerais, em
1999, toda a credibilidade brasileira que est em jogo.
Pode-se afirmar, entretanto, que esse controle exagerado no
Brasil. Na maior parte dos casos, os municpios brasileiros tm uma situao fiscal equilibrada, mas sua capacidade de investimento encontra-se reduzida em virtude de limitaes impostas pela poltica macroeconmica. No h uma ponderao por parte do governo federal sobre os
mritos do municpio ou do projeto financiado (BANCO MUNDIAL,
2006). Para fugir dessa amarra, muitos municpios esto buscando novos arranjos para captar financiamentos internacionais, como projetos
junto com os governos estaduais ou consrcios intermunicipais de carter privado. Todavia, o tempo mdio de negociao de 3 a 5 anos
para cada projeto o que desencoraja muitos a buscar tais crditos.
| 126 |
Apesar do processo moroso, podemos citar alguns exemplos

de cooperao financeira no Brasil. Em So Bernardo do Campo (SP),
por exemplo, o financiamento do BID foi destinado a obras virias da
cidade, enquanto os recursos do Jbic serviu para a despoluio de uma
represa na regio. Porto Alegre (RS) assumiu um emprstimo com o
Banco Mundial e o Fonplata de mais de 180 milhes de reais para desenvolvimento urbano. Santos (SP) obteve um financiamento da Aliana
de Cidades na ordem de 950 mil para desenvolvimento urbano.
As doaes, ainda que em menor nmero, devem ser consideradas dentro da cooperao financeira. A cidade de So Paulo conseguiu
recursos no reembolsveis superiores a 8 milhes de dlares para a
rea de desenvolvimento social. O Estado do Rio de Janeiro recebeu
doaes do Japo e de outros pases asiticos para colaborar com os
municpios da regio serrana atingidos pelos incidentes climticos em
2011. A Agncia de Desenvolvimento e Comrcio dos Estados Unidos
(USTDA) oferece recursos para promover estudos de viabilidade, visita tcnica e assistncia tcnica em projetos que tm potencial de 8
milhes de dlares de exportao norte-americana. Vale destacar que
essas doaes no passam pela aprovao da Seain.
A cooperao financeira e a cooperao tcnica esto fortemente atreladas. Por vezes, essa distino s possvel de ser identificada pelo rgo do governo federal que valida essa cooperao: ABC
ou Seain. Cresce, porm, o nmero de aes que no envolvem esses
rgos do governo federal. Estados e municpios precisam fortalecer
suas prprias reas internacionais para oportunizarem os recursos internacionais disponveis.
| 127 |
5.3 Tendncias da Cooperao Internacional

Nas diretrizes da cooperao oficial, h uma tentativa de vincular as prioridades s polticas nacionais de desenvolvimento. Privilegiar
projetos de impacto nacional em detrimento ao regional um critrio
relevante para evitar aes pontuais, mas nem sempre so condizentes
com as realidades locais. O desinteresse da Unio na cooperao recebida tem restringido as oportunidades internacionais para os governos locais. Embora seja possvel observar algumas mudanas, ainda
h baixo prestgio da Cooperao Descentralizada dentro da ABC o
que expressa uma imagem de subordinao entre os entes autnomos
da federao.
A consolidao da rea internacional da Subchefia de Assuntos
Federativos (SAF) tem favorecido a ampliao do tema dentro da Unio.
Atualmente, os projetos de cooperao tcnica recebem o aval desse
rgo antes de ser recomendado pela ABC. Um dos esforos da SAF
a previso oramentria para projetos de cooperao descentralizada
a exemplo da proposta do Fundo da Cooperao Franco-Brasileiro.
Outra ao a promoo de Acordos de Cooperao Descentralizada
entre pases. Aps Frana e Itlia, o mais recente memorando de entendimento em negociao se d com a Argentina, discutida na terceira Comisso Mista Brasil-Argentina, em fevereiro de 2011. O objetivo
dessa iniciativa promover o desenvolvimento e o fortalecimento das
relaes bilaterais e integrao regional por meio da cooperao internacional entre entes subnacionais.
Embora se saiba dos ganhos potenciais da atuao conjunta entre
governo federal e governos locais, h de se ponderar aspectos poltico-partidrios. Um exemplo claro disso o maior envolvimento nessas
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instncias da cooperao federativa de estados e de municpios dos partidos da base do atual governo federal. A cooperao internacional pode
ser usada, nesse sentido, para dar visibilidade a certos polticos. Ingnuo
seria negar que recursos da cooperao internacional so mais fceis
para os governos subnacionais do partido governista. possvel notar,
entretanto, uma tendncia de institucionalizao gradual da cooperao federativa em direo oposta, com regras mais claras e inclusivas.
O Brasil passa a ser visto no mundo como uma potncia emergente. Consequentemente, os recursos no reembolsveis para cooperao tcnica so cada vez mais escassos. O ano de 2011, por exemplo,
foi marcado pelo fechamento do programa de cooperao da Cida no
pas. Ao contrrio de projetos sociais, o Canad promover parcerias
com empresas canadenses voltadas ao intercmbio tecnolgico e
ampliao de relao comercial entre os dois pases. O Banco de Exportao e Importao dos Estados Unidos (Eximbank) oferece uma
srie de vantagens de financiamento e garantias para os governos interessados em comprar produtos e servios norte-americanos. Embora
algumas leis dificultem essa negociao (como a Lei 8.666/1993 sobre
licitao), os financiamentos e a promoo econmica so tendncias
presentes na cooperao internacional do Brasil de que estados e municpios podem se beneficiar.
A necessidade de simplificar a cooperao internacional no
pode obscurecer, no entanto, os inmeros interesses que convivem simultaneamente. Na tica dos realistas, a cooperao extremamente
difcil, dados os interesses polticos divergentes, no sendo esta capaz
de alterar o sistema internacional. J os liberais tendem a enfatizar a
necessidade da cooperao em interesses econmicos comuns, reforando a interdependncia internacional. De forma mais ampla, os construtivistas reforam os valores da solidariedade e a ajuda entre os povos
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como forma de modelar o sistema internacional para um ambiente mais

pacfico, com garantia dos direitos humanos. Essas trs vises continuaro a ser parte dos projetos de cooperao internacional.
Figura 4 Perspectivas da Cooperao Internacional
A partir dessas vises tericas, preciso desenvolver uma concepo prpria da cooperao descentralizada brasileira. Isso exigir
um distanciamento da influncia europeia e uma aproximao das instituies nacionais. Nesse contexto, os estados podem trabalhar mais
em conjunto com os municpios, assim como se espera da Unio maior
| 130 |
orientao a partir da expertise j acumulada. A articulao pela elaborao de projetos conjuntos, integrando diferentes entes federativos,
uma forma de potencializar a relao com as agncias internacionais.
| 131 |
CAPTULO 6 PROMOO
ECONMICA INTERNACIONAL (PEI)
A interdependncia econmica cada vez mais familiar, desde

repercusses diretas nas multinacionais localizadas nas regies metropolitanas, at no interior do pas com flutuaes de preos nas pequenas
mercearias. A cada desvalorizao forte do dlar, h uma enxurrada de
produtos importados que entram no pas e deixam inmeros desempregados. A crise financeira internacional de 2008 reforou a necessidade
de polticas macroeconmicas desenvolvidas pelos Estados Nacionais
para equilibrar o mercado, acompanhadas de ajustes microeconmicos
nos governos locais.
A competitividade global est diretamente relacionada a essa
capacidade poltica de promover a eficincia econmica. Poucos municpios brasileiros conseguem compreender, no entanto, qual o seu
papel dentro desse contexto e como estruturar uma estratgia de ao
local. A expectativa aqui esclarecer essa inter-relao entre as autoridades locais e a economia internacional, alm de indicar algumas estratgias j desenvolvidas por governos locais no pas.
Ao apresentar os tributos diretamente impactados pela PEI, vale
ressaltar a contribuio dessas polticas no aumento da arrecadao tributria de estados e municpios. A Lei Kandir, por exemplo, o valor
repassado aos governos subnacionais para compensar a iseno fiscal
no Imposto de Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) para produtos voltados exportao. O Imposto sobre Servios de Qualquer
Natureza (ISS), de competncia municipal, cresce com a ampliao de
| 132 |
servios internacionais relativos comunicao, ao assessoramento, ao

entretenimento e ao turismo. O Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU) favorecido por grandes investimentos internacionais, a exemplo de resorts, que valorizam os terrenos da regio.
A poltica fiscal, no intuito de oferecer vantagens para a atrao
desses investimentos, tem sido mais utilizada, porm, em sentido oposto
arrecadao. Ao invs de crescimento da receita, o que se observa
uma guerra intermunicipal com renncia fiscal, obras de infraestrutura
no prioritrias e doaes de terrenos que se somam em um conjunto de desperdcios de recursos pblicos. Isso porque as contrapartidas
das empresas nem sempre so negociadas no que tange criao de
empregos formais, sustentabilidade ambiente, promoo da cultura
local, entre outras.
O levantamento das externalidades positivas geradas por investimentos internacionais importante para justificar a estratgia de
socializao de custos de implantao das empresas. Ao invs de isenes tributrias, os governos podem oferecer investimentos em servios
pblicos teis para as empresas internacionais. Polticas microeconmicas de melhoria do ambiente de negcios envolvem o desenvolvimento
da educao, de tecnologia, de pesquisa e inovao. A infraestrutura
de logstica, a disponibilidade de servios financeiros e a estrutura legal da economia aspectos institucionais, jurdicos e administrativos
do segurana e estabilidade para os empreendimentos internacionais. Todas essas reas envolvem, portanto, polticas locais de atrao
de investimentos a serem desenvolvidas em cooperao com demais
entes federativos.
Segundo o Banco Mundial (2011), o Brasil tem melhorado seu
ambiente de negcios, principalmente pela sincronizao eletrnica entre os nveis de governo. Mesmo assim, no ranking das 183 economias
| 133 |
pesquisadas pelo Doing Business, o pas ocupa a 127a posio. A

primeira do ranking uma cidade-estado, Cingapura, que possui esse
sistema poltico todo interligado. A agilidade nos procedimentos das
empresas (coleta, preparao, transmisso e processamento de documentos), a disponibilizao de servios on-line para acompanhamento
dos servios de apoio (manuseio de carga, administrao dos portos,
licenas), a transparncia e a uniformalizao dos regulamentos contam
muito na atrao de investimentos.
Logo, internacionalizar significa, em outras palavras, internalizar. Afirmao essa que pode ser expressa em diversas estratgias. Primeiro, busca-se o aprimoramento dos servios pblicos locais a partir
de padres internacionais de competitividade. Segundo, a atrao de
empresas internacionais amplia a exportao e, principalmente, a importao. Terceiro, ao invs de vender os produtos para mercados estrangeiros, mais vantajoso, por vezes, internalizar parte da produo
seguindo as especificidades de outras localidades, internacionalizando
a cadeia produtiva. A distino entre nacional e internacional no passa, portanto, de faces de uma mesma moeda.
Quando uma multinacional se instala em determinada regio, h
um efeito de transbordamento do conhecimento e da tecnologia incorporada para outras reas. Isso porque o indivduo possui a capacidade
de correlacionar os diferentes conhecimentos e reutiliz-los em novos
procedimentos valorativos. A interao dos profissionais estrangeiros
com os profissionais locais amplia as vises de mercado por toda cadeia
produtiva. As pequenas cidades da regio podem se transformar em fornecedores de insumos para esses centros mais dinmicos. A estratgia
de internacionalizao de estados e municpios deve ser, portanto, mais
diversificada do que polticas de promoo exportao de commodities especficas.
O desenvolvimento econmico local pode variar da criao de
| 134 |
empregos e utilizao de recursos ociosos requalificao de mo de

obra e explorao de novas atividades com maior valor agregado (BARTIK, 2003). Para Cintra (no publicado),
ao se desenvolver uma estratgia econmica, no pode
haver um foco exclusivo sobre o territrio ou mesmo sobre determinado setor com o risco de incorrer na superespecializao local. Pulverizado por particularismos e singularidades, mas em conexo com o social mais amplo,
o lugar recebe determinaes externas e as combina s
narrativas locais (FROEHLICH & HEBERTON, 2007).
A PEI, portanto, vantajosa para os municpios por ampliar

sua arrecadao tributria, por prover empregos e estimular toda uma
dinmica favorvel qualidade de vida de sua populao. Resta aqui
ilustrar como essa competncia pode ser promovida por polticas especficas e os desafios de sua implementao. Na dimenso econmica,
sero organizadas duas categorias: comrcio exterior e atrao de investimento. preciso considerar, porm, que parte substantiva do comrcio internacional se d intrafirmas, ou seja, h uma relao muito
prxima entre essas duas categorias.
Destaque ainda deve ser dado ao envolvimento do governo
municipal com outras esferas pblicas e atores privados. As relaes
econmicas, nesse sentido, possuem uma interao mais direta e intencional do que se pode esperar das duas dimenses anteriores de carter
poltico. Um claro indicador desse pragmatismo a maior facilidade
de mensurar resultados a curto prazo. Os interesses polticos, prprios
desse processo, tendem a ser mais convergentes, embora haja uma competitividade inter-regional. Dentro desse contexto, a vontade poltica e
a capacidade de as lideranas locais se articularem so fatores importantes para a competitividade daquela regio.
| 135 |
6.1 Comrcio Exterior

No contexto de gradual liberalizao econmica, o comrcio exterior tornou-se uma estratgia importante para muitas empresas. Ainda
que haja proteo governamental para alguns setores nacionais, a oferta
de empregos em nosso Pas depende da competitividade das empresas.
Ao se voltarem para os mercados externos, as empresas ampliam sua
escala de produo, passam a contar com suprimentos contnuos e maior
flexibilidade de adequao a diversidades. Polticas de desenvolvimento
econmico tendem a oportunizar o acesso dessas empresas ao mercado
internacional, seja para exportao ou mesmo para importao.
H inmeras barreiras comercializao internacional a valores lucrativos, principalmente no caso das micro e pequenas empresas (SEBRAE, 2008). O desconhecimento dos trmites burocrticos,
as incertezas sobre o comportamento dos mercados, as capacidades
limitadas de ampliar a produo para atender a grandes corporaes
so alguns dos desafios que competem s empresas. Do lado do setor
pblico, o custo do Brasil ainda significativo e est relacionado ao
cmbio valorizado, aos impostos elevados e infraestrutura precria
de escoamento da produo. Os governos estaduais e municipais tm
condies de minimizar essas barreiras, com polticas e articulaes
dos atores a partir do local.
Um dos instrumentos mais antigo de promoo econmica
a exibio de produtos em feiras, que rene compradores e vendedores em um mesmo espao fsico. Os governos locais podem promover
essas feiras, disponibilizando informaes s empresas sobre a cadeia
produtiva no setor. O nmero significativo de visitantes pode ser til
para testar a aceitao do produto no mercado internacional, assim co-
| 136 |
mo ampliar as parcerias com empresas do ramo. A promoo em feiras

uma atribuio da Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e
Investimentos (Apex), junto s associaes e sindicatos empresariais.
Recentemente, estados e municpios brasileiros tm sido convidados
pela Apex para participar dessas feiras e aprender um pouco mais sobre
como desenvolver esse tipo de poltica.
A presena em misses internacionais outra forma de governos e empresrios explorarem o potencial de sua regio. Por meio
das rodadas de negcios, possvel consolidar uma rede de comrcio
exterior capaz de gerar novas oportunidades em um curto perodo de
tempo. O formato conhecido como matchmaking possibilita a relao
direta com empresas especializadas no mercado local e o acesso s informaes sobre polticas locais de incentivo. Visitas s empresas bem-sucedidas permitem uma melhor compreenso da competitividade a ser
enfrentada e novas tecnologias utilizadas. Nesse sentido, o Ministrio
de Desenvolvimento de Indstria e Comrcio (Mdic) organiza misses
empresariais e de autoridades locais a fim de estimular a expanso dos
negcios para mercados no tradicionais. Alm de contar com o amparo
logstico, as misses oferecem informaes sobre a cultura de negcios
do pas-alvo, suas regras e procedimentos.
Observa-se ainda o crescimento da participao de governos
locais em negociaes multilaterais e acordos bilaterais de liberalizao comercial. Um caso interessante a articulao do Estado do Mato
Grosso para eliminar as restries carne bovina da regio no momento
em que foram identificados focos de febre aftosa nos estados vizinhos:
Paran e Mato Grosso do Sul. Como as regras da Organizao Mundial
do Comrcio (OMC) no autorizam os governos a conceder subsdios
diretos para promover as exportaes, cada vez mais se observam atividades de capacitao e assistncia. A relao de estados e municpios
| 137 |
com as Cmaras de Comrcio tendem a facilitar essa disponibilizao

de informao sobre determinados pases, a exemplo da Amcham, que
est presente em onze cidades brasileiras.
O Mdic promove anualmente o Encontro de Comrcio Exterior
(Encomex) com o objetivo de dar conhecimento iniciativa privada
das aes institucionais desenvolvidas para o incremento do comrcio
exterior brasileiro. Mais do que disponibilizar a infraestrutura para a
realizao do evento, o municpio-sede se encarrega de mobilizar as
empresas na regio. S em 2010, trs cidades sediaram esse encontro:
Manaus, Porto Alegre e Recife. A articulao multinvel, fortalecida
pela relao de parceria do setor pblico com o privado, permite uma
convergncia de esforos a favor do comrcio exterior, com diminuio
de assimetrias e busca de novos nichos de mercado.
A fim de desenvolver ainda mais essa articulao, agncias
regionais de promoo tm sido criadas no pas. Essa tendncia atual
pode ser observada na Agncia Metropolitana de Campinas (autarquia
estadual criada em 2003) e na Agncia Curitiba de Desenvolvimento
(empresa municipal de economia mista criada em 2007). A pioneira
no Brasil a Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC
(associao Civil de direito privado criada em 1998), que agrega prefeituras de sete municpios, associaes comerciais, Sebrae, empresas
e instituies de ensino.
A Comisso de Comrcio Exterior do Cear (CCE), criada em
2000 por instituies como Banco do Brasil, Correios, Federao das
Indstrias do Estado do Cear (Fiec), Governo do Estado, Sebrae/CE e
Universidade de Fortaleza, outro arranjo bem interessante. Graas
CCE, a balana do comrcio do estado com o exterior se tornou superavitria a partir de 2003, atingindo um crescimento na ordem de 200%
nos primeiros cinco anos de existncia (SEBRAE, 2006).
| 138 |
Em mdia, 41% (2.290) das cidades brasileiras fizeram transaes comerciais com o exterior no perodo entre 2007 e o 1o semestre
de 2010. A consolidao dos nmeros da balana comercial do Mdic
pela Confederao Nacional de Municpios (2010) demonstra que tais
cidades esto localizadas em todas as unidades da Federao, sendo o
Estado do Rio de Janeiro o que apresentou o maior percentual de municpios (75%), seguido do Estado de Roraima (67%) e de Santa Catarina (66%). Os municpios aeroporturios e porturios concentram
grande parte dessa movimentao o que indica uma subestimao da
cadeia produtiva desde os fornecedores primrios. O Estado do Amazonas, com vrias multinacionais na Zona Franca, a campe em saldo
comercial negativo. O oposto se verifica no Estado de Minas Gerais,
dada a elevada produo de minrios.
Mesmo com experincias de sucesso no pas, poucos so os
municpios com polticas de promoo comercial. Isso se justifica, em
parte, pela falta de entendimento das autoridades locais de que esse
tema tambm uma competncia do ente federativo que representa.
O prprio governo federal enfrenta dificuldades de mobilizar os governos locais para este tema. O Programa Exporta Cidades do Mdic, aps
ser implantado em oito municpios e diagnosticado em mais cinco, foi
encerrado por falta de engajamento de outras cidades.
Estados e municpios possuem, portanto, atribuies na promoo das exportaes da regio, ampliando, sobretudo, a fora negociadora de suas empresas. muito difcil definir a proporo de municpios
brasileiros com maiores condies de engajar nesse tipo de atividade.
claro que a preexistncia de infraestrutura para escoamento, de commodities valorizadas no mercado internacional, entre outros fatores,
tornam esse investimento mais vantajoso. No entanto, a maior contribuio do poder pblico talvez seja criar um ambiente favorvel para
| 139 |
a comercializao internacional, em que esses fatores so precrios.

Prticas inovadoras j demonstram esse tipo de viabilidade, como a
exportao de bonecas do interior nordestino, da cachaa do interior
de Minas Gerais e das essncias amaznicas.
6.2 Atrao de Investimentos Internacionais

Quando nos deparamos com estatsticas sobre reas verdes por
habitante, quilometragem de ciclovias, frota de transporte coletivo,
centros educacionais, relacionamos diretamente qualidade de vida
em uma cidade. Esses dados so cada vez mais comuns em apresentaes promocionais de estados e municpios para atrao de investimentos internacionais. Qual seria a relao, porm, entre essas polticas
pblicas locais e a atrao de investimentos? Ser que os municpios
podem desempenhar um papel principal na melhoria desses requisitos
para maior atratividade internacional? Essas perguntas passam a ser o
foco da nossa anlise.
O ndice de Atratividade de Investimentos Urbanos (Inai), proposto pela Universidade de Rosrio, na Colmbia, visa a demonstrar
uma forte tendncia global em que as cidades criam condies favorveis para a atrao de investimentos (CEPEC, 2010). O desenvolvimento de estratgias internacionais, desde os municpios, permite um
reconhecimento de suas vantagens competitivas, diferenciando-os do
restante do mundo. Esse exerccio considerou variveis quantitativas e
qualitativas sobre o clima de investimento de 48 reas metropolitanas
da Amrica Latina.
| 140 |
De acordo com esse estudo, os principais fatores que influenciam

a captao de investimento por parte das cidades so, em primeiro lugar,
as condies de seu pas (tamanho de mercado, abertura econmica,
competitividade de custos e risco pas). Dentro desse modelo, porm,
considerou-se um peso apenas de 35% para a escala nacional. Os 65%
restantes foram destinados a determinantes em escala local, como poder de compra (PIB das cidades), desempenho econmico (crescimento
estimado do PIB de cada cidade) e servios financeiros (velocidade e
custos das transaes financeiras, alm das possibilidades de crdito).
O mais interessante observar a incluso de indicadores como qualidade de vida e reconhecimento internacional.
O indicador de qualidade de vida foi construdo a partir dos ndices difundidos do Mercer. Entre os fatores analisados esto: Servios
Pblicos e Transportes (gua, telefone, eletricidade, correio, mobilidade); Educao (escolas, universidade, cursos de idiomas); Sade (hospitais, epidemias na regio); Meio Ambiente (poluio, parques, clima,
desastres naturais); Entretenimento (variedade de restaurantes, teatros
e cinemas, reas esportivas); e segurana (taxa de criminalidade). Neste ltimo aspecto, contou-se ainda com um painel de especialistas, os
quais votaram nas regies mais perigosas.
Uma inovao trazida pelo Inai o grau de reconhecimento
global das cidades da Amrica Latina. Para se avaliar a notoriedade internacional, trs aspectos foram considerados: a oferta de informao
para negcios existentes na internet sobre cada cidade, a presena de
multinacionais instaladas no local e a percepo de especialistas. Para
avaliar percepes, so considerados alguns fatores como atratividade
turstica (patrimnios da humanidade), espaos urbansticos agradveis
(jardins cuidados e coleta seletiva), influncia da mdia (novelas, filmes,
telejornais), circuitos de artes, grandes festividades e equipes esportivas.
| 141 |
Nos resultados do Inai, So Paulo rene as melhores condies

de atratividade regional, principalmente pelo tamanho de mercado e o
clima amistoso para investimento. A slida infraestrutura urbana permite uma diversidade de setores que retroalimentam outras cadeias
produtivas. O respaldo da bolsa de valores e o mercado financeiro desenvolvido so outros atributos responsveis pela liderana dessa regio metropolitana. Tais caractersticas, de certa forma, so comuns
Cidade do Mxico (2a) e a Santiago do Chile (3a) destacando essas trs
primeiras regies das demais no ranking de atratividade internacional.
A variedade de fatores que influenciam essa atratividade pode
ser observada nas especificidades das outras reas metropolitanas que se
seguem. A notoriedade global do Rio de Janeiro (4a) e o nmero de 105
multinacionais em Buenos Aires (5a) demonstram a relevncia regional
dessas cidades. Bogot (6a) conseguiu melhorar sua imagem em relao
segurana pblica e hoje se beneficia com a reduo de custos para criao e atrao das empresas. O avanado mercado financeiro na Cidade
do Panam (7a), a cultura empresarial de Monterrey (8a), o crescimento
econmico de Lima (9a) so outras variveis apresentadas acima.
Quando se direciona a anlise para o contexto brasileiro, fica
evidente que, alm das condies positivas do pas, h inmeros motivadores locais que explicam o alto grau de investimento internacional.
O alto poder aquisitivo de Braslia (10a) e o conforto urbano de Curitiba (11a) demonstram como lucratividade e planejamento territorial
esto atrelados. Enquanto Belo Horizonte (16a) apresenta as melhores
expectativas de crescimento econmico, Salvador (18a) se beneficia
da reputao global (pelo patrimnio histrico e por ser uma cidade
festiva). Porto Alegre (19a) a capital brasileira mais bem avaliada em
qualidade de vida e segurana. Recife (25a) e Fortaleza (26a) destacam-se pelo PIB per capita.
| 142 |
A busca por um posicionamento entre as localidades mais atrativas para investimentos estrangeiros est associada no s ampliao
do fluxo de capital, mas principalmente capacidade destes de impulsionar uma srie de dinmicas no territrio. Entre os resultados esperados, destaca-se a gerao de novos empregos, a formao do capital
humano com transferncia de conhecimento, o desenvolvimento de novas tecnologias e a agregao de valor em um encadeamento do setor
produtivo local. O incremento da orientao para mercados externos
estimula a liberalizao da economia (CEPEC, 2010), com aumento
da competitividade e reduo dos custos internos. O ciclo se reinicia
com maiores arrecadaes tributrias para o territrio, que servem para proviso de bens e servios pblicos por parte dos governos locais.
Investimento Estrangeiro Direto (IED) uma categoria de investimento internacional que reflete o interesse de um residente em
uma economia o investidor direto em participar em uma empresa
estabelecida em outra economia a empresa de investimento estrangeiro (FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL, 2003). O IED
representa uma entrada de capitais quatro vezes maior do que aquela
realizada por meio de doaes bilaterais entre pases e muito maior
que os emprstimos realizados por bancos privados ou por instituies
multilaterais de crdito como o Banco Mundial ou o Banco Interamericano de Desenvolvimento.
De acordo com o Banco Mundial (2007), grande parte da ineficincia relacionada ao IED est nos procedimentos administrativos locais
ou na implementao das regulaes federais. Assim, to importante
quanto as regulaes macroeconmicas ou regras de propriedade so,
por exemplo, os procedimentos de abertura e fechamento de empresas
definidos em mbito local. A quantidade de certides requeridas para
o registro de propriedade, de requisitos para abrir um negcio e de tri-
| 143 |
butos a serem pagos no Brasil um dos maiores do mundo (BANCO

MUNDIAL, 2011) elevando o risco de operaes serem inviabilizadas pela falta de ateno a pequenos procedimentos. S no mbito
municipal, aprovaes so exigidas por departamentos de finanas, de
planejamento urbano, de meio ambiente, entre outros.
De outra forma, o Brasil avanou muito em transparncia e estabilidade econmica em todos os nveis de governo. Indicadores de
controle social e parcerias pblico-privadas se destacam em outros estudos de atratividade do pas. A reforma poltica esperada precisa ser
mais efetiva na reduo da corrupo, que eleva os gastos adicionais
para a manuteno do sistema (como bonificaes eleitorais). A mudana da cultura poltica, desde os pequenos municpios, tem condies de
impulsionar um ambiente ainda mais favorvel no pas.
O que fica claro acima que a qualidade dos servios pblicos
oferecidos por estados e municpios impacta diretamente na atrao de
investimento externo. O bem-estar, portanto, importa na escolha de um
local para investir (seja na preocupao do empresrio com sua famlia
ou na obteno de mo de obra). CESRIO (2010) utiliza o conceito de
Infraestrutura Poltica de Mercado para abranger as polticas pblicas,
regras, instituies polticas e condies materiais, como infraestrutura
de transporte e telecomunicaes e sade pblica, que so fundamentais
para o desenvolvimento de atividades econmicas tpicas de mercados.
Segundo o autor, esses elementos polticos so o principal determinante
da atrao de IED, mais do que outros fatores econmicos, geogrficos
e culturais de um pas.
Dados levantados pela CNM demonstram que, na prtica, h
vrias cidades atraindo volumes significativos de IED. Infelizmente,
as informaes obtidas por meio do Banco Central classificam os municpios apenas pela sede da empresa, segundo os registros de CNPJ
| 144 |
constantes na base de dados da Receita Federal. Logo, as informaes

podem no corresponder ao local onde o investimento foi realizado.
Parte do valor indicado para So Paulo, por exemplo, pode ter sido
direcionado para outras cidades no interior do pas. Mesmo assim, os
dados permitem anlises interessantes.
Na distribuio dos investimentos estrangeiros diretos, Uruguaiana aponta-se na oitava colocao. Neste municpio fronteirio do
Rio Grande do Sul, entre o Uruguai e a Argentina, h um grande fluxo comercial mercosulino que se beneficia de grande infraestrutura de
transportes. Cidades mdias como Paracatu (85 mil habitantes), ou mesmo pequenas como Louveira (37 mil habitantes), tambm se beneficiam
das facilidades de acesso e do potencial da regio, estando localizadas
tambm entre as dez cidades de maior investimento estrangeiro direto.
Manaus (11a) favorecida pelas polticas da Zona Franca, destacando-se na lista abaixo como representante da Regio Norte. Joinville (20a) a principal cidade industrial de Santa Catarina, com um
desenvolvimento econmico favorecido por sua localizao prxima
do litoral e de rodovias que a interligam com outras regies importantes do Brasil. Das vinte cidades que mais atraem IED, treze pertencem
Regio Sudeste e dez so do Estado de So Paulo. Laranjal Paulista,
municpio com 24 mil habitantes, um exemplo de potencial de comercializao do setor primrio no mercado externo.
Tabela 2 Distribuio dos Investimentos
Estrangeiros Diretos por Municpio 2009 (R$)
1
2
3
4
So Paulo
Rio de Janeiro
Barueri
Belo Horizonte
| 145 |
SP
RJ
SP
MG
10.981.464.786,77
6.600.077.185,65
1.928.221.828,42
1.605.712.795,72
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
Curitiba
Guarulhos
Porto Alegre
Uruguaiana
Paracatu
Louveira
Manaus
Sertozinho
Barra Bonita
Vitria
Laranjal Paulista
Ribeiro Preto
Goinia
Braslia
Vrzea Paulista
Joinville
PR
SP
RS
RS
MG
SP
AM
SP
SP
ES
SP
SP
GO
DF
SP
SC
947.428.339,05
754.745.387,25
629.659.270,03
568.531.097,96
544.623.426,74
521.802.968,55
352.219.387,83
230.425.502,68
220.000.000,00
218.391.585,09
211.693.099,37
203.340.983,29
193.198.236,83
184.273.187,15
149.220.949,60
135.331.519,81
Fonte: Banco Central do Brasil. Diretoria de Poltica Econmica (Depec).
Depois do IED, as remessas de recursos feitas por emigrantes

a maior fonte de financiamento de pases em desenvolvimento. S em
2005, o Brasil recebeu quase 6 bilhes de investimentos relacionados
ao remittances (OROZCO, 2007). Segundo estimativas do Ministrio
da Relaes Exteriores, mais de 3 milhes de brasileiros residem no
exterior (MARINUCCI, 2008), com destaque cidade de Governador
Valadares, Minas Gerais, pelo significativo fluxo migratrio aos Estados Unidos (que concentram 40% da imigrao brasileira). Os governos municipais precisam apreender formas de elevar o remittances
e absorver esses recursos dentro da base produtiva econmica local.
Parte deste trabalho envolve a promoo de engajamento civil em polticas pblicas, com a mobilizao de lideranas imigrantes
| 146 |
e associaes correlacionadas a exemplo de estmulos na educao

local. A interao entre os doadores e o governo central outra ao
importante, reduzindo as barreiras para a transferncia dos recursos.
Assistncia social deve ser desenvolvida para atender especificidade
dessas famlias transnacionais. A valorizao do turismo outro campo
a ser explorado, com captao de fundos para reestruturar fachadas de
igrejas ou criar museus do imigrante.
Assim como o IED e o remittances, a promoo do turismo
internacional uma poltica de atrao de investimentos a ser realizada
pelos municpios. Em 2011, a expectativa de que o Brasil receba mais
de 5 milhes de estrangeiros correspondente a 5,5% dos 25 bilhes de
investimentos do setor. Um exemplo de experincia brasileira no passado a campanha Todas as Cidades do Mundo, So Paulo lanada
nas principais mdias internacionais em abril de 2008. Outras cidades,
como Foz do Iguau e Belo Horizonte, tm buscado atrair grandes eventos de negcios para estimular o turismo local. A Embratur, autarquia
federal que passou a ter em 2003 foco exclusivamente na promoo
internacional, estimula ainda uma rede de secretarias municipais para
promoo dessas polticas internacionais.
Dados disponibilizados pelo Banco Central, referentes atrao
de investimentos externos diretos em 2010, demonstram o crescimento significativo do Municpio do Rio de Janeiro. Em razo dos grandes
eventos e do adensamento da cadeia de petrleo, observa-se um volume
cinco vez maior do que o valor apresentado em 2009. O turismo internacional tambm cresce em taxas aceleradas, mesmo com dficit no setor
hoteleiro. Mais do que uma poltica especfica, h aqui uma confluncia
de fatores a ser analisada em trabalhos futuros. Da mesma forma, estudos de casos tm muito a contribuir para a compreenso dos fatores
determinantes nesses municpios de maior concentrao do IED do pas.
| 147 |
6.3 Tendncias na Promoo Econmica

Internacional
Cresce o nmero de municpios brasileiros com agncias oficiais
de atrao de investimentos e promoo comercial. O Rio Negcios,
por exemplo, facilita o relacionamento institucional com autoridades e
a administrao pblica, identifica assessorias e informaes relevantes
para as empresas, assim como melhorias a serem implementadas pelos
rgos pblicos a partir da tica dos investidores. Essas agncias municipais tendem a desenvolver um trabalho conjunto com programas
federais e estaduais, como as promovidas dentro da Rede Nacional de
Informaes sobre o Investimento (Renai).
O maior desafio dentro da tica nacional incorporar pequenas
cidades e reas mais isoladas dentro desses programas. A falta de uma
infraestrutura de mercado adequada nesses locais dificulta a atrao
de investimentos internacionais e o escoamento da produo para o
comrcio exterior. A tendncia, nesse caso, a internacionalizao indireta dessas economias. Isso significa a adoo de polticas locais que
as interliguem com empresas multinacionais ou grandes polos tursticos presentes na regio. O adensamento da cadeia produtiva capaz de
promover a difuso tecnolgica para firmas menores que se ajustem s
especificaes do mercado internacional.
Polticas de promoo econmica internacional so capazes,
portanto, de gerar externalidades positivas aos cidados. Com a ampliao de oportunidades de emprego, cresce tambm a arrecadao
tributria, tornando possvel o reinvestimento em polticas voltadas
melhoria da qualidade de vida. No entanto, externalidades negativas
tambm devem ser avaliadas. A instalao da Companhia Siderrgica
| 148 |
do Atlntico (CSA) e, principalmente, o Comperj (petroqumico) impactam brutalmente na qualidade do ar da regio metropolitana do Rio de
Janeiro. S a CSA aumentar em mais de 76% as emisses deste gs na
cidade do Rio de Janeiro (FARIAS, OLIVEIRA & BRANDO, 2010).
A mobilizao de parceiras privadas para o desenvolvimento
dessas polticas um aspecto central deste captulo. Caber ao poder
local a maior agilidade dos servios pblicos e, principalmente, a disponibilizao do mximo de informaes sobre a regio. A territorializao dessas informaes fundamental para o desenvolvimento dessas polticas na modernidade, j que possibilita a construo de uma
viso compartilhada sobre as transformaes locais, contribuindo para
o dilogo e a articulao coerente entre as agncias privadas e os programas governamentais.
Nesse contexto, o mapeamento georreferenciado das principais
infraestruturas e servios oferecidos na cidade, conectados a tecnologias Smarts, uma tendncia que possibilita o acesso a uma grande
quantidade de informao a partir do celular do investidor e dos turistas estrangeiros. Ainda que essa tecnologia ainda no seja disponvel
para todos os cidados, preciso acompanhar esses novos hbitos dos
cidados dos pases desenvolvidos.
Compreender os fluxos internacionais de investimentos e as
oportunidades de comrcio e turismo no exterior , portanto, uma atribuio dos governos locais. Os programas de exportao e escritrios
comerciais no exterior de subnacionais a materializao concreta do
efeito decisional da globalizao nesses governos (BUENO, 2010).
| 149 |
CAPTULO 7 VISIBILIDADE
EXTERNA
H inmeras formas de caracterizar a funo pblica das cidades no contexto global. Em geral, extrapola-se o plano fsico do espao
urbano com a incluso de fundamentos humansticos ou mercadolgicos. Dentro dessa ltima perspectiva, as cidades so vistas como uma
organizao produtiva dentro de um mercado competitivo. Para atender
aos resultados que o mercado-alvo valoriza, estratgias de marketing
passam a ser necessrias. Alguns conceitos, aqui aplicados, originaram
dessa compreenso: marketing das cidades (city marketing), marketing
urbano (urban marketing), marketing de lugares (place marketing). Em
geral, trata-se da orientao da poltica urbana criao ou ao atendimento das necessidades do consumidor, seja este empresrio, turista
ou o prprio cidado (SNCHEZ, 1999).
H duas perspectivas distintas sobre o papel e o significado do
marketing no desenvolvimento local (PADISSON, 1993; SHORT &
KIM, 1999; GRBAC & PALIAGA, 2004). A americana enfatiza o desenvolvimento econmico como a base do marketing, tendo os governos locais um papel implcito. J a perspectiva europeia traz uma viso
mais holstica sobre a interpretao e o uso do marketing, enfatizando
no apenas o desenvolvimento econmico, mas tambm o progresso
social. Nessa abordagem, os governos locais deixam de ser encarados
como usurios para serem parceiros desse desenvolvimento, respondendo positivamente s presses de mudanas. A reorientao do interno
para o externo exige uma realocao das demandas, com implemen-
| 150 |
tao de estratgias de marketing urbano que pode ocorrer em vrias

intensidades e enfrentar diferentes obstculos.
Outros especialistas criticam a concepo mercadolgica do
marketing urbano. Para esses, tal concepo implicaria uma perda da
dimenso humana da cidade: o direito do cidado de ter o seu lugar.
A cidade se transforma em uma mercadoria, com pblico-alvo especfico: o capital internacional (PINTO, 2001). A sede por novidades transformaria os espaos em clichs superficiais cuja essncia de longo prazo
os transformariam em um mero embelezamento urbano (SNCHEZ,
1999), fruto da manipulao de smbolos (TEIXEIRA, 2001). Tal fato
incentivaria a construo de falsos simulacros (DUPAS, 2000), em que
se prioriza no mais a realidade, mas sim o espetculo, constituindo-se em um pretexto para o afastamento ainda maior dos setores mais
carentes da populao do centro das atenes, sob uma falsa poltica
de mero mascaramento das urbes (CZAJKOWSKI JNIOR, 2005).
A crtica acima talvez esteja mais direcionada perspectiva
americana de desenvolvimento econmico. Ignora, de outra forma, a
possibilidade de o marketing urbano contribuir com a incluso social,
a ampliao do emprego e da renda e a atrao de novos conhecimentos para a modernizao dos servios pblicos. Mais do que isso, o
marketing permite a construo de um imaginrio positivo para os que
habitam e os que visitam determinado local. Nesse sentido, a promoo
das cidades defendida aqui voltada tanto para o cidado quanto para
os eventuais investidores, dotada de uma forte preocupao com o
impacto social. De qualquer modo, evitou-se o termo marketing urbano no ttulo deste captulo, preferindo-se a denominao visibilidade
externa das cidades.
Antes de mais nada preciso compreender que a visibilidade
externa passa pela construo de uma imagem positiva internamente, de
| 151 |
modo que os cidados possam ter orgulho do ambiente em que vivem,

revertendo o efeito de tantas mdias negativas. Quando construmos
esse sentimento de autoestima, passamos a ser mais convincentes nos
argumentos para atrair novos residentes, indstrias e turistas de negcios
ou lazer. Esse interesse na atrao de investimentos estrangeiros deve
estar atrelado ao fortalecimento do ambiente interno de negcios, de
modo a permitir a competitividade das empresas locais (principalmente
das micro e pequenas empresas). Do lado social, h uma preocupao
em redistribuir a populao em espaos menos vulnerveis, mantendo-a prxima do centro da cidade.
Dar visibilidade aos municpios, como uma estratgia de desenvolvimento humano, significa valorizar a descentralizao poltica
e a autonomia local. Tais princpios so regidos pela crena de que desenvolvimento s ser possvel se for exercido junto s comunidades.
Segundo Castells e Borja (2004), a construo conjunta da imagem
positiva implica afirmar uma identidade local, seja essa histrica ou
reconstruda a partir das novas transformaes. A cultura da comunidade local, junto aos seus equipamentos culturais, passa a ser a ncora
identitria da nova urbanstica parte decisiva do mundo dos negcios
(ARANTES, 2000).
Apesar de a competitividade se basear na diferenciao, preciso ter cuidado com a hiperespecificao. A dinmica globalizada
caracteriza-se pela acelerada abertura e fechamento de mercados, assim como a transformao da sociedade. Apoiar-se em um nico perfil
econmico ou uma caracterstica restrita da comunidade para definir
a imagem da cidade pode ser um erro (SEISDEDOS, 2006). Da mesma forma, a incoerncia entre o que promovido e a realidade local
desmascara em pouco tempo a mensagem transmitida. A aparncia de
deteriorao dos espaos urbanos por vandalismo como pichaes e
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depredaes, mau uso das cabines telefnicas, presena de bolses de

lixos nas ruas supe um mal-estar social, como um sinal de conflito
ordem vigente (HERNANDO, 2008). Por isso, a imagem da cidade
deve estar alinhada com sua prtica, principalmente com o esforo
de construir espaos mais agradveis para todos.
O que se observa acima que a imagem da cidade deve transmitir a mensagem de seus cidados, assim como a percepo da cidade
no exterior, sendo simples, atrativa e crdula. O maior reconhecimento
internacional dos ativos de uma cidade poder contribuir com a atrao de novas oportunidades. Ativos podem ser compreendidos tanto
em termos de qualidade de vida, quanto de infraestrutura para atrao
de investimentos dois elementos inter-relacionados que compem
a imagem da cidade. Oportunidades, por sua vez, no se restringem
a benefcios econmicos, incorporando tambm ganhos de projeo
poltica e de cooperao internacional.
Essas prticas descritas nos trs captulos anteriores contribuem,
em diferentes graus, para o reconhecimento internacional da cidade.
H, portanto, um ciclo de causalidade em que o reconhecimento favorece novas polticas que, por sua vez, reforam o reconhecimento internacional. Neste captulo, no entanto, no retomaremos as estratgias de
visibilidade pela participao em fruns internacionais ou em projetos
de cooperao internacional. Tampouco especificaremos meios miditicos utilizados nas feiras comerciais.
As polticas de visibilidade externa a serem aprofundadas aqui
trazem o enfoque sobre percepes de atores estratgicos e da populao. A proposta definir polticas capazes de manter a memria positiva,
transmitindo uma mensagem objetiva sobre a cidade. Na experincia
brasileira, podemos observar trs prticas interessantes de visibilidade
externa: desenvolvimento da marca da cidade, captao de eventos e
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prmios internacionais, promoo de novelas e filmes no local. Esses

trs exemplos de polticas pblicas concluiro a proposta desta segunda
parte da obra de construir uma viso macro sobre as diferentes dimenses da Atuao Global Municipal.
7.1 Marca da Cidade

A cidade, a par de sua funo originria como lugar de vivncia e
de permanncia, tornou-se progressivamente um lugar de passagem, de
natureza plural, onde residentes, investidores e turistas buscam usufruir
de momentos inesquecveis e qualidade de vida (GUERREIRO, 2008).
Nesse sentido, a cidade uma conjugao de bens fsicos, servios e
ideias que proporcionam ao visitante uma experincia nica (KOLB,
2006). Essa identidade uma construo abstrata, embora ancorada na
realidade, que corresponde a atributos diferenciadores em relao aos
quais os seus pblicos formam laos afetivos (LANDRY, 2006).
A construo dessa imagem positiva e slida envolve o desenvolvimento de uma marca capaz de retratar a percepo interna e
externa sobre a cidade. A crescente incorporao dessa estratgia na
poltica urbana conferiu um novo significado s intervenes pblicas,
coordenando-as e integrando-as sobre uma mesma mensagem. Ao reunir pessoas, recursos e eventos em torno de uma simbologia, logra-se
um efeito de transbordamento ou contgio nas diversas reas, tendo-as
como parte de um todo.
As marcas no so apenas elementos de identificao, reconhecimento, continuidade e coletivismo (MOMMAAS, 2002), mas so
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tambm fontes de diferenciao. Por um lado, no contexto de competitividade global, a construo dessa identidade singular passa a ser essencial para promover os atrativos e os recursos das cidades. Por outro
lado, as marcas convergem prioridades semelhantes, possibilitando a
cooperao entre as cidades. Belm e Manaus, por exemplo, transmitem
a identidade da Regio Amaznica, mas se diferenciam com as imagens
de Portal da Amaznia, no primeiro caso, e de Corao da Amaznia,
no segundo caso.
A marca da cidade no deve ser confundida com um slogan de
um governo, que se altera a cada quatro anos com as mudanas eleitorais. necessrio um tempo maior para a fixao da mensagem no imaginrio coletivo e, por isso, deve transmitir uma perspectiva de longo
prazo. De outra forma, a estratgia no deve ser esttica ou inaltervel,
at porque o ambiente interno e externo est em constante transformao. As mudanas nas marcas de Curitiba retratam bem essa realidade
no Brasil. Se nos anos 1970 a capital era a Cidade-Modelo, nos anos
1980 se transformou na Capital da Qualidade de Vida. J nos anos
1990, o enfoque no meio ambiente trouxe a designao de Capital
Ecolgica e a preocupao com a inovao no novo sculo firmou o
slogan atual de Capital Tecnolgica (SNCHEZ, 1999).
Nem sempre as marcas so propostas pelos rgos governamentais. preciso ter uma boa percepo da imagem externa e uma parceria com o setor privado para firmar a ideia. Exemplos internacionais
de sucesso podem ser destacados, tais como: Eu amo NY e I Amsterdam. Essas marcas transmitem o apreo dos visitantes pela cidade,
expresso em camisas, canecas e canetas adquiridas no local. Quando
pensamos na cidade de Itu, So Paulo, logo vem a ideia de um produto
muito grande. Essa marca ficou famosa no Brasil, graas ao humorista
Francisco de Almeida (vulgo Simplcio).
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Outra estratgia para o desenvolvimento de uma marca da cidade a vinculao direta com campanhas comerciais. A oportunidade
de gerar dividendos estimula a formulao de polticas que promovem
a tradio econmica local. A marca de Ilhus, Bahia, como a cidade do Cacau e de Abaetetuba, Par, como a cidade do brinquedo de
Miriti do origem a grandes festivais conhecidos no restante do Pas.
Na Amrica Latina, Bogot um exemplo de cidade que tem buscado
um forte reconhecimento como cidade atrativa para negcios internacionais.
A construo de uma marca consiste, portanto, na seleo
de palavras fortes e apreciveis que reflitam o empreendedorismo, a
integrao social, a qualidade de vida, o clima moderado ou mesmo
favorvel aos negcios. Mais do que atribuir nome a um produto, com
slogans e logotipos, a marca exige uma gesto desse conceito (KAVARATZIS & ASHWORTH, 2005). O objetivo maior alcanar vantagem competitiva, desenvolver a comunidade, estimular nos cidados a
identificao com a sua cidade e evitar a excluso social (KAVARATZIS, 2004).
H um relativo consenso na literatura especializada de que as
marcas podem ser desagregados em componentes funcionais (atributos
fsicos) e simblicos (representao). Estudos indicam que a marca dos
pases assentam principalmente na gesto de sua dimenso simblica,
enquanto a marca das cidades assentam fundamentalmente na gesto
da dimenso funcional. Dessa forma, o processo de desenvolvimento
e de gesto da marca de pases e de cidades diferente (CALDWELL
& FREIRE, 2004). Esse argumento refora a necessidade de especificarmos as relaes internacionais dos governos locais frente s dos
Estados Nacionais.
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7.2 Eventos e Prmios Internacionais

Ao longo dos captulos anteriores, abordou-se a organizao de
eventos por governos locais dentro do contexto da promoo poltica,
econmica e da cooperao internacional. A estratgia de sediar eventos uma forma de mobilizar parcerias, pleitear postos de destaques
dentro das redes e dar visibilidade sobre a realidade do municpio. Tais
objetivos tambm podem ser observados na estratgia de obteno de
prmios internacionais. Ambos contribuem fortemente para a valorizao da marca, vinculando o nome da cidade a certas temticas.
Belo Horizonte coloca em prtica essa estratgia de atrair eventos. No mbito de suas redes temticas, podemos citar a realizao, em
meados de 2010, do XVIII Congresso do Centro Ibero-Americano de
Desenvolvimento Estratgico. Nessa ocasio, a capital mineira exaltou
seu planejamento urbano, legitimando a posse como presidente dessa
organizao. No Encontro da Cooperao Franco-Brasileira, realizado
em novembro de 2007, Belo Horizonte reafirmou sua liderana no movimento nacional a favor da cooperao federativa, estando presentes
os Ministrios de Relaes Exteriores dos dois pases.
O Frum Social Mundial (FSM) tem sua origem na articulao
da prefeitura de Porto Alegre junto ao movimento social. Desde o seu
primeiro encontro mundial em 2001, o espao se configurou em um
processo permanente de construo de alternativas ao modelo neoliberal. A poltica do oramento participativo, criada nesse ambiente, disseminou-se nos cinco continentes, carregando o nome de Porto Alegre.
De propores bem maiores do que os demais eventos aqui apresentados, o FSM tem como caracterstica a multiplicidade de aes simultneas que possibilita uma grande participao popular.
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Os eventos que contam com a presena dos chefes de Estados

exigem uma preocupao bem maior quanto segurana. Os governos
estaduais e municipais desempenham um papel fundamental na organizao destes, desde a restrio do acesso a determinadas reas at
mesmo questes como logstica hospitalar. Contribuies ainda so
esperadas na parte financeira, a exemplo, da negociao existente em
torno da realizao da Conferncia Rio+20, com estimativa de gastos
na ordem de 300 milhes de reais. O questionamento natural a ser realizado aqui qual a vantagem para uma cidade envolver tantos recursos
pblicos em um evento internacional.
A resposta, em grande parte, est relacionada aos ganhos na visibilidade externa, no s pelo documento final, que deixa na histria
o nome da cidade-sede, mas principalmente pela quantidade de mdia internacional que passa a cobrir o evento desde a confirmao do
seu local. Consequentemente, a cidade passa a ser reconhecida como
uma grande lder poltica na temtica. O evento agrega valor turstico
ao local e serve de atrativo para novos investimentos internacionais.
O legado em termos de infraestrutura, capacitao dos profissionais e
reurbanizao de reas degradas se transforma em um grande benefcio para a populao.
De fato, os megaeventos abrem oportunidades para mobilizao de recursos nacionais e internacionais. Com a Copa do Mundo em
2014 e as Olimpadas em 2016, o Rio de Janeiro deixou de ser o penltimo estado em termos de investimentos federais, passando a ser
o primeiro. Ainda no possvel estimar os ganhos de investimentos
internacionais, mas significativa a demanda crescente na prefeitura e
no governo do estado de empresas interessadas em informaes sobre
a regio. O compromisso com a entrega das obras no prazo estipulado
pelo evento serve como uma garantia de todo esse investimento (AN-
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DRANOVICH; BURBANK; HEYING, 2001).

Os prmios internacionais, muitas vezes, so formas de promover a participao nesses grandes eventos. Este o caso da presena de
So Paulo e de Porto Alegre na Expo Xangai. Com os programas Cidade Limpa e Governana Solidria Local, respectivamente, o pavilho
das experincias brasileiras recebeu a visita de mais de 250 mil pessoas. No caso da prefeitura de Guaruj, o prmio Award in Technology
Education, promovido pela Lego Education em 2009, forneceu mais
de 150 mil reais em materiais didticos para o aprendizado dos alunos
nas escolas municipais. A certificao ISO 9001:2000, relacionada ao
combate corrupo, tambm um prmio destacado pela prefeitura
de Gramado, Rio Grande do Sul, que espera atrair mais investimentos
e confiana da populao.
Para o ex-presidente Lula, na seleo da cidade-sede para as
Olimpadas de 2016, no foram os Estados Unidos que perderam para
o Brasil, mas sim o Rio de Janeiro que ganhou de Chicago na atratividade. Em muitas situaes das relaes internacionais, nos deparamos
dentro de um jogo de soma zero. Municpios e estados brasileiros devem estar preparados para obter esses ganhos absolutos.
7.3 Produo Audiovisual

Imagine a visibilidade externa que sua cidade ganharia com uma
produo da Disney ou de Hollywood? O que parece algo distante ou
mesmo impossvel tem sido obtido pelo Rio de Janeiro. J na poca
do surgimento do Z Carioca, a cidade era famosa por suas paisagens
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naturais e pela alegria do samba. O lanamento do filme Rio, dirigido

por Carlos Saldanha, vem reafirmar essa imagem positiva. Para o prefeito Eduardo Paes e o governador Srgio Cabral, esse filme, que leva
o nome do estado e do municpio, tem grande importncia para a internacionalizao do local que se firma como um dos melhores destinos
tursticos do mundo (ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2011).
Em 2010, o Estado do Rio de Janeiro foi palco de quase 100
produes estrangeiras, que no apenas atraram investimentos para a
indstria audiovisual local, mas ajudaram a promover as suas riquezas
naturais e culturais em todo o mundo. A fim de ganhar notoriedade nos
mercados internacionais, os astros dos longa metragens visitam os principais pontos tursticos do Rio, como Po de Acar, Cristo Redentor,
e praias, como Copacabana e Ipanema. Em apenas cinco dias de gravao do filme Amanhecer, foi possvel obter cerca de US$ 3 milhes
de investimento na economia local, gerando quase 500 empregos. Mais
promissor do que esses recursos financeiros diretos, a construo desse
imaginrio favorvel da cidade que se dissemina nas relaes polticas.
Uma vez destacados os benefcios da produo audiovisual,
resta compreender o que h de poltica pblica nesse tipo de relacionamento internacional. O filme Rio, por exemplo, no foi uma proposta que surgiu do prefeito ou do governador, tampouco contou com
recursos governamentais para sua produo. No entanto, perceptvel
o investimento governamental na divulgao do filme, desde a estreia
no Complexo do Alemo, a grandes painis nas entradas dos tneis e
at mesmo uma apresentao institucional da cidade nos trailers do
cinema. O filme j faz parte do discurso do prefeito Paes, na recepo
de comitivas internacionais, para ilustrar o momento positivo vivenciado pela cidade.
Para atender a essa grande demanda internacional, o governo
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do estado e a prefeitura do Rio de Janeiro criaram, em 2009, o Filme

Rio Rio Film Commission (FRRFC). Essa central nica de ateno
s necessidades das produes audiovisuais auxilia na obteno de
permisses, na procura por empresas terceirizadas e na assistncia policial. Mais do que melhorar a infraestrutura e os servios oferecidos,
a RFC est montando um sistema de credenciamento de produtoras,
tcnicos, empresas de servio audiovisual e um espao on-line com os
principais pontos do estado para serem locados pelas produes. Outro
servio oferecido a concesso de apoio financeiro no reembolsvel
de 5% do valor total gasto pelas produes no Municpio ou no Estado
do Rio de Janeiro. A Film Commission oferecer tambm cursos tcnicos de audiovisual e inaugurar novas salas para receber produtores
estrangeiros, sem custo.
Esse tipo de poltica pblica j empregado em outras cidades
brasileiras. Manaus, por exemplo, recebe muitas solicitaes de programas de televises interessados em filmar na floresta Amaznica. Para
tal, alguns alvars so necessrios, como o disponibilizado pela Secretaria de Meio Ambiente. So Paulo, por outro lado, tem um papel mais
ativo de buscar grandes mdias internacionais para divulgar campanhas
tursticas. Vdeos so produzidos, assim, para serem disponibilizados
dentro dos voos internacionais e canais de televiso a cabo.
7.4 Tendncias para Visibilidade Externa

Na campanha eleitoral de 2010, o candidato Serra deu destaque
a vrias atuaes internacionais como governador e prefeito de So
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Paulo. Adquirir visibilidade no contexto global uma estratgia, portanto, para o pblico estrangeiro e o nacional. Propagar uma imagem
internacional significa se posicionar politicamente sobre determinado
tema da agenda mundial, valorizar uma cultura local em outros pases
e mesmo atrair novos fluxos de capital. Observa-se, assim, que a visibilidade externa est diretamente associada s demais dimenses apresentadas nesta segunda parte da obra.
A consolidao da marca, a realizao de grandes eventos e a
obteno de prmios internacionais so apenas algumas formas encontradas por estados e municpios brasileiros para ganhar visibilidade.
Outros meios a serem destacados so campanhas publicitrias em mdias internacionais, estmulo a publicaes acadmicas em forma de
estudo de casos, recuperao de centros histricos e reas porturias
de grande impacto na cidade.
As telenovelas possuem um papel cada vez maior na popularizao das cidades brasileiras. Em inmeros pases, novelas da Rede Globo
so acompanhadas diariamente por milhares de indivduos que acabam
conhecendo realidades regionais do Brasil. A disseminao de vdeos
na internet, a exemplo do YouTube, outra tendncia muito observada
em conferncias internacionais. Produes de filmes com o nome e as
imagens da cidade j so cada vez mais frequentes. Favorecer e atrair
esse tipo de produo audiovisual faz parte, portanto, de uma poltica
mais ampla de internacionalizao da cidade.
Para alguns profissionais da rea, ao invs de se preocupar em
ampliar a visibilidade externa, mais importante manter viva a memria
da cidade nos parceiros internacionais. Para isso, informativos peridicos, cartes de natal e postais so enviados anualmente para reforar
essa relao internacional. Os encontros presenciais em conferncias
internacionais, ou at mesmo as visitas de cortesia na passagem pelo
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local, fazem parte dessa estratgia de marketing da cidade.

Todas essas estratgias tendem a favorecer novas oportunidades
materiais para a cidade. No entanto, no se deve perder de vista o lado
humano da visibilidade externa, que contribui para a coeso e a identidade social dentro do local, assim como o sentimento cosmopolita de
pertencimento a um s mundo.
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PARTE 3
INSTITUCIONALIZAO
Institucionalizao um assunto versado em inmeros trechos

dos captulos anteriores. Ao apresentar novas evidncias, a sesso que
se inicia aprofunda a discusso sobre a institucionalizao da Atuao
Global Municipal. Passa-se, ento, a analisar o grau de institucionalidade das relaes internacionais dos governos locais brasileiros. A fim
de realinhar a lgica construda at o momento, vlido retomar alguns
argumentos j expostos.
Conforme visto em Rosenau (1990), institucionalizao est relacionada com a criao de canais formais de interaes. Held (1999)
aprofunda esse conceito como padres de regularizao das interaes
nas prticas e operaes dos agentes (indivduos, coletividades, estados),
tendo capacidade de reproduo ao longo do tempo e do espao. Compreender tais construes e constrangimentos sociais possibilita certa previsibilidade quanto capacidade de determinadas prticas se manterem
por um perodo maior na histria ou mesmo impactarem em outras reas.
A importncia dessa discusso pode ser ilustrada pelo fenmeno
da institucionalizao da democracia ao redor do mundo. Na tica de
Huntington (1991), fatos recentes contra ditaduras nos pases rabes
podem vir a significar uma quarta onda de democratizao. Desses regimes democrticos, alguns princpios so esperados: eleies peridicas, descentralizao do poder poltico e transparncia das informaes.
H, portanto, uma srie de procedimentos comuns a partir desses princpios que interferem nas relaes internacionais.
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Antes dos Estados Absolutistas, j existiam certas regras de

convivncia internacional entre as cidades. Por certo, a construo do
mundo estatocntrico consolidou regimes internacionais em determinadas reas que fomentaram a confiana e a cooperao entre as civilizaes. Paralelamente, o progresso das tecnologias de informao e o
reforo da descentralizao poltica nos pases democrticos trouxeram
de volta o papel das autoridades locais como atores internacionais, tendo uma amplitude (extenso, intensidade, velocidade e impacto) ainda
maior agora dentro da emergente poltica global.
Essa desterritorializao e a reterritorializao dos espaos globalizados do ensejo preexistncia de dois mundos distintos, mas
interligados. Por mais que o mundo multicntrico utilize instituies
desenvolvidas do mundo estatocntrico, as aes no primeiro so particularmente informais e restritas. Aos poucos, o mundo multicntrico
constitui suas prprias instituies, muito determinadas pela capacidade
de iniciar e sustentar aes.
Quando comparamos a atuao dos governos locais com a dos
estados nas relaes internacionais, podemos perceber diferenas relevantes. Na prtica, enquanto os Estados Nacionais desenvolvem mais
a dimenso simblica (representao), os governos locais tendem a se
focar mais na dimenso funcional (atributos fsicos). Segundo Vigevani (2006), prevalecem nas relaes internacionais dos governos locais
estratgias do tipo stop and go, em que ora essa agenda ganha relevncia interna, ora tem seu peso atenuado.
Em razo dessas diferenas, o subcampo da paradiplomacia
tem se afirmado nos debates de relaes internacionais, absorvendo
acrscimos importantes de outras reas (tais como Geografia, Urbanismo, Administrao Pblica). Conforme exposto no terceiro captulo,
algumas limitaes desse conceito devem ser consideradas. Da mesma
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forma, as pesquisas de cidades globais no se propem a analisar os

efeitos da institucionalizao nas pequenas cidades. A fim de buscar
regularidades da atuao internacional dos 5.563 municpios brasileiros
preciso desenvolver uma viso macro, enfatizando particularidades
prprias de nosso pas.
Ao mesmo em tempo em que se enfatiza a autonomia dos municpios perante a Constituio, preciso demonstrar o esforo de convergncia com os estados federados e a Unio principalmente em
questes internacionais. Esforos iniciais j podem ser destacados, a
comear pela presena de leis que criam uma jurisprudncia sobre o
assunto. Mudanas de discursos, at mesmo no governo federal, indicam papis complementares entre os mbitos de governo. A replicaes
de prticas nos municpios demonstram que, aos poucos, o poder local
compreende as suas atribuies nas relaes internacionais. O crescente aparecimento de organizaes especializadas sobre o tema, por sua
vez, fortalecem essa discusso federativa.
Se o oitavo captulo analisa essas quatro variveis do processo
de institucionalizao da Atuao Global Municipal, o nono captulo
aprofundar sobre a organizao interna desses municpios. Mais especificamente, ser analisada a ampliao (ou no) das estruturas administrativas de atuao internacional. Dados recentes do Observatrio da
Cooperao Descentralizada, coletados pela CNM, demonstraro se essa
institucionalizao foi capaz de manter tais estruturas internacionais,
mesmo com as mudanas ocasionadas com as eleies locais de 2008.
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CAPTULO 8 EVIDNCIAS DA
INSTITUCIONALIZAO
H claras evidncias da transformao do contexto brasileiro em

direo a uma institucionalidade maior da atuao internacional dos
governos municipais. O processo moroso, freado por inmeras agendas internas, mas tem-se obtido progressos graduais e significativos.
Quando se analisa esse contexto dentro de uma temporalidade histrica,
observa-se um incremento acelerado nos ltimos anos.
Ao elucidar uma linha sucessria de eventos responsveis por esse
incremento, espera-se demonstrar os passos e os mbitos dessa institucionalizao. Por certo, no ser possvel abarcar os inmeros eventos
correlacionados com esse processo, concentrando-se em alguns marcos
essenciais (reunidos em um quadro ao final do captulo). Depara-se, assim, com o dilema de abordar os eventos mais relevantes para a compreenso dessa institucionalizao, mas ao mesmo tempo corriqueiros
nessa literatura especializada, sem ser enfadonho e superficial. Por isso,
algumas estratgias sero adotadas a fim de manter o interesse do leitor.
Mais do que a descrio dos eventos, espera-se a categorizao
dessas variveis de anlise teis em outros estudos de institucionalizao. Segundo, sero priorizados eventos recentes ainda no analisados
na literatura. Terceiro, orientaes e perspectivas sero transmitidas
com a propriedade de quem presenciou alguns desses eventos dos ltimos cinco anos. Por mais que se busque a positividade nas cincias
humanas, inegvel a subjetividade em toda anlise obviedade que
vale aqui ser ressaltada.
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Segundo North (1991), as instituies compreendem regras formais e constrangimentos informais impostos nas interaes humanas.
Enquanto as regras formais podem mudar da noite para o dia, os constrangimentos informais se alteram devagar, exercendo um papel importante na evoluo das polticas. As regras e as normas so constitudas
por determinadas ideias que, uma vez institucionalizadas, adquirem
persistncia ao longo do tempo, criando restries e oportunidades ao
comportamento de indivduos e de organizaes (MILNER, 1997).
Das quatro variveis apresentadas, a constituio de organizaes e o
estabelecimento de legislaes especficas pertencem ao mbito formal
das instituies, enquanto as mudanas de discurso e as prticas dirias
seriam construes informais.
Ao privilegiar atores particulares em detrimento de outros, as
instituies acabam afetando os resultados polticos. Nesse sentido, os
atores tendem a preferir instituies mais favorveis a seus interesses.
Tal raciocnio justificaria o interesse de determinados atores, inclusive
gestores municipais, de manterem a institucionalidade informal da atuao internacional dos governos locais. Entretanto, a posio de uma
dada instituio em relao s outras existentes influencia sua capacidade de sobreviver e de interferir nos resultados (DREZNER, 2000)
o que obriga muitos atores a negociar em instituies especficas.
por isso que se refora a necessidade de se buscar uma formalizao
maior desse processo junto a instituies federais.
Outro aspecto interessante a ser observado que decises domsticas so influenciadas pelas instituies internacionais (CUNHA,
2009). Nesse caso, essas so importantes nem tanto pelo papel de agregao das preferncias no mbito internacional, mas pelas oportunidades e restries que apresentam aos atores domsticos. O grau de
maturidade de um tema nas instituies internacionais interfere nos
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incentivos de mobilizao desses atores, sendo capaz de legitimar decises domsticas. Quanto mais as questes so reguladas por normas
internacionais, mais vulnerveis estariam os Estados s atividades de
outros atores. Isso porque as instituies internacionais so capazes
de facilitar o acesso desses atores no processo de formulao da poltica nacional, reduzindo as diferenas geradas por filtros de estruturas
domsticas (RISSE-KAPEN, 1995).
A diferenciao entre pases poderia ser, portanto, definida por
variveis domsticas como: nvel de fragmentao e polarizao societria; estrutura das redes e dos sistemas polticos (KATZENSTEIN,
1976), assim como meios e instrumentos de que o Estado dispe para
implementar suas preferncias (GEDDES, 1990; SIKKINK, 1991 apud
CUNHA, 2009). Esse um ponto central desta obra, j que indica a necessidade de uma anlise sobre a estrutura federativa do Brasil no que
tange s relaes internacionais. Estados e municpios podem interferir
nessas variveis domsticas relacionadas s decises internacionais do
Estado Nacional.
8.1 Formalizao de Organizaes

Especializadas
A crescente formalizao de organizaes ou burocracias especficas no tema da atuao internacional de governos locais serve como
indicador da institucionalizao desse processo. Conforme afirmado
por Bueno (2010),
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nas dcadas finais do sculo XX, o ativismo internacional

dos atores subnacionais logrou uma inovadora e complexa infraestrutura institucional, marcada pela existncia
de canais formais de atuao externa de trs dimenses:
(a) dentro da burocracia dos governos subnacionais; (b)
entre as burocracias dos governos subnacionais de um
mesmo pas e (c) dentro das burocracias dos arranjos
internacionais regionais.
O que se observa so diferentes nveis de representatividade em

que h sobreposio de funes e uma grande dificuldade de coordenao
entre elas. Se existem, por um lado, crticas sobre a multiplicao exagerada dessas organizaes (muito acima do que se verifica no mundo
estatocntrico), por outro lado, nota-se que essa peculiaridade uma caracterstica prpria da trana frouxa e malevel do mundo multicntrico.
Com o crescimento acelerado da agenda pblica, principalmente no mbito local, h uma tendncia natural de ampliao dessas organizaes.
Muito se repete na literatura especializada que a insero internacional subnacional um recurso para atender a interesses de low
politics temas que no interferem na agenda estratgica do governo
central, sobretudo em questes econmicas e de segurana nacional
(SOLDATOS, 1990). A ascendncia da viso cosmopolita, frente
sustentabilidade e proteo dos direitos humanos, tem conquistado
espaos de discusses econmicas e de segurana o que torna essa
diviso de temas polticos, no mnimo, questionvel. S para citar um
exemplo, a Rede de Segurana pela Paz rene governos locais brasileiros para se posicionarem contra a energia nuclear. Logo, os tipos de
organizaes e burocracias especializadas esto espalhados em quase
todas as reas.
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Grande parte desse movimento de governos locais tem origem

em outros pases. Para compreender a institucionalizao brasileira
preciso, por conseguinte, identificar a influncia externa atrelada
a fatores internos favorveis a essa incorporao. O espao reservado
a essa matria deveras limitado, pressupondo certo conhecimento
prvio do leitor. A proposta revisitar diferentes nveis de anlise, pontuando as principais organizaes que deram ensejo a esse movimento
internacional.
Pode-se considerar que a origem desse movimento est na articulao, no incio do sculo, em torno da Unio Internacional de Autoridades Locais (Iula), ganhando fora no final dos anos 1950 com a
criao da Federao Mundial de Cidades Unidas (FMCU). O surgimento de funes internacionais dentro das associaes nacionais, como a
Cidades Unidas Francesas (CUF), em 1975, e o Escritrio Internacional da Federao Canadense de Municpios, em 1987, forneceu maior
capacidade de interao entre a rede. A juno dessas organizaes
com outras regionais (como a Flacma, 1981) e de grandes cidades (a
exemplo da rede Metropolis, 1984) tornou possvel uma coordenao
na tentativa de unificar o movimento com a criao da CGLU em 2004.
Nesse momento, j havia um grande aparato organizacional que
dava corpo a esse movimento. O processo de unificao da Unio Europeia, na dcada de 1990, abriu um caminho importante de dilogo entre
o mundo estatocntrico e o mundo multicntrico. Por parte dos Estados
Nacionais, houve uma promoo direta da cooperao entre governos
locais dessa regio, e at mesmo com outras regies como o caso do
Programa Urbal (1995). Ganha fora, assim, um movimento em cadeia,
com a formao da Mercocidades e a consequente propagao de reas
internacionais nos municpios brasileiros. Faz ainda parte desse contexto
o alastramento de redes temticas internacionais como o Iclei (1990).
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As grandes conferncias das Naes Unidas na dcada de 1990

serviram, paralelamente, como propulsores desse movimento. Se o
contexto da Guerra Fria encobriu o tema da primeira Conferncia de
Assentamentos Urbanos em 1976, o reconhecimento explcito na ECO
92 das autoridades locais (como agentes do desenvolvimento internacional) favoreceu o sucesso da segunda Conferncia em 1996. Dois
resultados imediatos podem ser destacados desse acontecimento, o
primeiro em mbito externo e o segundo em mbito interno. A criao
da Associao Mundial de Coordenao de Cidades e Autoridades Locais (Waclac) teve um papel importante de construir um caminho para
a unificao dos governos locais e a institucionalidade de um vnculo
direto das Naes Unidas a partir da Unacla (2000).
Os governos brasileiros demoraram a se adequar s mudanas
na governabilidade global. S em 1997, as articulaes em torno dessa segunda conferncia levariam criao da Assessoria de Relaes
Federativas (ARF) dentro do Ministrio de Relaes Exteriores. Nesse
mesmo ano, duas novas reas internacionais seriam criadas em municpios brasileiros, somando-se a outras quatro preexistentes. Por um lado,
esse tema teve uma relativa perda de relevncia dentro do MRE, com a
juno das questes parlamentares na Assessoria Especial de Assuntos
Federativos e Parlamentares (Afepa), em 2003. Por outro lado, h uma
descentralizao desse tema com a criao dos escritrios regionais que
funcionam como braos da Afepa para o apoio s aes internacionais
de estados e municpios.
At o Congresso da Unidade Iula-FMCU, realizado em 2001
no Rio de Janeiro, os municpios brasileiros assumiam uma participao secundria, muito mais provocada por terceiros dada a liderana
do pas na Amrica Latina do que procurada como um interesse prprio. Aos poucos, esse quadro brasileiro comea a ser alterado. Nesse
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mesmo ano, assumia a prefeitura de So Paulo a futura presidente da

CGLU, Marta Suplicy. Um ano antes de sua posse, o Partido dos Trabalhadores (PT) assumiria a Presidncia da Repblica, criando dentro
desse rgo a Subchefia de Assuntos Federativos. D-se incio, assim,
formao de uma posio poltica mais autnoma e latino-americana.
Conquistas importantes foram impulsionadas pela SAF, sobretudo no
aspecto jurdico, em um momento em que poucas prefeituras detinham
ateno ao tema internacional.
Outro fator de extrema relevncia para a institucionalizao da
atuao global municipal no contexto brasileiro a consolidao de
uma rea internacional dentro das representaes nacionais. Com forte
liderana poltica do PT, a Frente Nacional de Prefeitos (FNP) engajou
cidades grandes e mdias em projetos promovidos pelo governo federal
a exemplo da cooperao Brasil-Itlia. Uma estratgia muito utilizada
o engajamento dos prprios gestores municipais no desenvolvimento
dos temas internacionais da entidade. Essa peculiaridade aproximou da
FNP o Frum Nacional de Secretrios e Gestores Municipais de Relaes Internacionais (Fonari), oficializado em 2010.
A Confederao Nacional de Municpios traz uma posio mais
independente. Formada pela congregao das 28 entidades estaduais e
230 entidades microrregionais, a CNM conta com a filiao voluntria
de mais de 90% dos municpios brasileiros para manter um quadro tcnico de 200 funcionrios. Durante os seus vrios eventos anuais (como
a Marcha a Braslia e os Novos Gestores), a CNM popularizou o tema
da atuao internacional, demonstrando os benefcios at mesmo para
os pequenos e mdios municpios. A valorizao da agenda prioritria
da poltica externa levou a trabalhos conjuntos dentro do Comit de Articulao Federativa (CAF), assim como pleitos diretos a outros rgos
federais (Ministrio das Cidades, Mdic, Seain, ABC, Apex).
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O aparecimento crescente de organizaes especficas sobre o

tema em debate, a princpio, corrobora com o processo de institucionalizao. Ainda que grande parte dessas organizaes sejam financiadas por recursos dos governos locais, representando-os em diferentes
esferas, h de se reconhecer que elas so externas ao ente municipal.
A abordagem organizacional interna aos municpios ser tema de aprofundamento do ltimo captulo.
8.2 Legislao
A formalizao das instituies por meio de atos jurdicos
uma caracterstica do Estado de Direito. Dentro deste, as organizaes
privadas citadas anteriormente tiveram de passar por um processo de
legalizao, constituindo estatutos junto aos rgos competentes, com
o propsito de ganhar personalidade jurdica. Isso no suficiente,
porm, para se institucionalizar uma determinada prtica na Administrao Pblica. Segundo o princpio da legalidade, a Administrao
Pblica s pode fazer o que a lei permite ao contrrio da autonomia
da vontade nas relaes entre particulares.
Segundo o MRE, h uma falta de institucionalizao da paradiplomacia no ordenamento jurdico brasileiro (TRAD, 2011). Sendo o
fenmeno relativamente recente, o estudo da participao dos entes no
centrais nas relaes internacionais seria, na viso deste Ministrio, ainda incipiente, tanto na doutrina, quanto nos meios acadmicos nacionais
e internacionais. No entanto, cada vez mais comum a celebrao de
atos internacionais com homlogos estrangeiros pelos rgos integran-
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tes da Administrao Pblica brasileira presente nos trs poderes dos

quatro entes federados. Mesmo margem da legalidade, tais condutas
estariam sendo toleradas e at mesmo fomentadas pelos entes centrais.
Embora j tratado em diversos outros estudos (a ponto de considerar o subcampo da paradiplomacia nem to incipiente como afirmado acima), ser importante retomar os artigos constitucionais para
demonstrar interpretaes cabveis sobre a legalidade de tais condutas.
Em seguida, sero apresentados alguns dos fatores que justificariam
a preocupao com o marco regulatrio da atuao internacional dos
governos locais. Alm das interpretaes constitucionais, h avanos
normativos capazes de consolidar uma jurisprudncia a ponto de se
afirmar uma institucionalizao dentro do ordenamento jurdico brasileiro. H, no entanto, incoerncias nesses posicionamentos a serem
ajustadas com o tempo. Apesar de esse processo evoluir naturalmente
com a normalizao dessa prtica, esse tema deve ser debatido em diferentes mbitos do governo brasileiro.
Os que afirmam a falta de institucionalizao da paradiplomacia no Brasil buscam argumentos desde o Direito Internacional Pblico. Nas origens deste, somente os estados soberanos e as organizaes
intergovernamentais seriam consideradas pessoas jurdicas de Direito
Pblico Externo. De acordo com essa doutrina clssica do Direito, a
soberania est fortemente associada capacidade dos estados de conduzir sua poltica externa e de manter relaes diplomticas com estados estrangeiros o que poderia ser ameaada por posies contrrias
dos governos no centrais.
Dois contra-argumentos so apresentados dentro desse contexto.
Primeiro, a atuao internacional de governos locais, apesar de impactar
a poltica externa, um fenmeno exgeno s relaes diplomticas com
Estados estrangeiros. Segundo, o reconhecimento dos municpios como
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parte da poltica externa da Repblica Federativa do Brasil mais uma

questo interna, de trmite congressual para alterao constitucional,
atribuindo essa competncia ao ente subnacional.
Conforme expresso no artigo 1o da Constituio Federal de
1988, a soberania representada pela Repblica Federativa do Brasil,
formada pela unio indissolvel dos estados e municpios e do Distrito
Federal. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa
do Brasil, conforme art. 18, compreende a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. O art. 21 determina que compete Unio manter relaes com
Estados estrangeiros e participar de Organizaes Internacionais. J o
art. 84 outorga competncia privativa ao presidente da Repblica para
manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes estrangeiros; ainda, celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeito a referendo do Congresso Nacional.
No ordenamento jurdico brasileiro, prevalece o princpio da
predominncia do interesse. Cabem Unio (o que diferente da Repblica Federativa do Brasil) matrias e questes de predominncia do
interesse geral, ao passo que os estados referem-se a interesses regionais, e aos municpios concernem os assuntos de interesse local (art.
30). O federalismo brasileiro marcado, assim, pelo modelo cooperativo, em que, alm das competncias especificadas dos entes federados,
h o exerccio conjunto de competncias comuns pela Unio, estados e
municpios. Explicitados no art. 23 da Constituio Federal, essas reas de competncia comum tratam de assuntos de extrema importncia,
tais como Sade, Educao, Promoo Cultural e Cientfica, Proteo
ao Meio Ambiente, Habitao, Saneamento e Combate Pobreza. Vale
destacar ainda o princpio nas relaes internacionais de cooperao
entre os povos para o progresso da humanidade (art. 4o).
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O que se observa nos preceitos constitucionais acima que as

relaes entre governos locais no ferem a competncia do presidente da Repblica nas relaes com outros Estados Nacionais. Dentro
de suas competncias materiais e comuns, os municpios buscam no
mbito internacional o desenvolvimento de polticas locais e a cooperao para o progresso da humanidade. Com o crescimento da agenda pblica e a viso integrada sobre os temas, cada vez mais necessrio uma abordagem compartilhada na oferta de servios pblicos.
H temas, como a incluso digital, que ainda no foram incorporados
na Constituio, mas demandam ateno dos governos locais. A utilizao de energia nuclear, dentro de uma viso integrada, pode afetar
a sade pblica de um municpio, sendo razovel um posicionamento
poltico das autoridades locais. Nesse sentido, muito difcil tratar de
restries na atuao internacional dos governos locais a partir dos dispositivos constitucionais.
Um questionamento pertinente, dentro desse contexto, a necessidade de avanarmos o desenvolvimento de um marco regulatrio,
em consonncia com a Constituio Federal, para a atuao internacional dos governos locais. Alguns argumentos favorveis podem ser
destacados para esse desenvolvimento. Primeiro, governos regionais e
estaduais devem prever, no seu planejamento oramentrio, gastos em
relaes internacionais alvo de processos em Ministrios Pblicos.
Segundo, as atribuies dos Ministrios Federais em aes externas de
estados e de municpios devem ser mais claras a exemplo da anuncia a solicitaes de permanncia de tcnicos estrangeiros pelo MRE.
Terceiro, preciso criar mecanismos de controle e penalizao em casos de excessos que venham colocar em risco a vida da populao ou
mesmo da poltica macroeconmica do Pas. As posies contrrias a
esse marco regulatrio coincidem, em geral, com a possibilidade de
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virem a limitar uma atuao internacional que j acontece de modo

natural atualmente.
Esse tipo de preocupao consistente quando observamos tentativas anteriores de regulamentao. A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 475/2005, conduzida pelo diplomata e deputado federal
Andr Costa (PDT RJ), foi rejeitada, em 2007, por ferir a liberdade
de celebrar atos decorrentes da autonomia federativa quando pressupe a necessidade prvia de autorizao pela Unio. De acordo com
o parecer do relator da Comisso de Constituio e Justia, deputado
Ney Lopes, nada h no texto constitucional que impea Estados, Distrito Federal e Municpios de celebrar atos internacionais (com pessoas
fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas, contratos, acordos ou convnios). Essa liberdade seria ampla, submissa a apenas dois limites:
a) em casos onde o legislador constituinte deliberou restringi-la (vide
artigo 52, inciso V);b) o prprio conjunto de competncias atribudas
aos entes estatais pela Constituio da Repblica.
Outra proposta de regulamentao dessa ao externa o substitutivo feito ao Projeto de Lei do Senado no 98, de 2006. De acordo com
esse, estados e municpios poderiam fechar convnios internacionais
no mbito de suas competncias, com aprovao prvia do Ministrio
das Relaes Exteriores. Estes convnios seriam regidos por normas
estaduais e municipais, segundo cada caso especfico. Esse projeto de
lei foi rejeitado em abril de 2010 por apresentar inconstitucionalidade
por leso direta reserva constitucional de iniciativa do presidente da
Repblica para projetos de lei que trafeguem pelo tema (CF, art. 61,
1o, II, a, e art. 84, II).
Chama ateno ainda o parecer do senador Antnio Carlos Jnior, da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, sobre o Projeto
de Decreto Legislativo no 128, de 2007, que susta a Resoluo 294, de
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2006, da Comisso de Financiamentos Externos, editada pelo ministro

de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto. No projeto original,
o senador Pedro Simon argumenta que a referida resoluo da Cofiex
constitui ato do Poder Executivo que exorbita do poder regulamentar.
A referida resoluo da Cofiex estabeleceu que somente fossem considerados pela comisso os pleitos de operao de crdito externo de
interesse de municpios, com garantia da Unio, que atendam entre
outros ao seguinte critrio: i) populao superior a cem mil (100.000)
habitantes, de acordo com informao atualizada fornecida pelo IBGE,
com margem de tolerncia de 10% sobre a populao divulgada. Recordando a competncia privativa do Senado Federal sobre a matria
(art. 52 CF), o relator afirma que
no h, nas referidas normas senatoriais, limites contratao de operaes de crdito pelos entes federados com
base em suas populaes, assim como no h condio
de tal natureza imposta Unio para a concesso de garantias em emprstimos de estados ou municpios, nem
to pouco delegao ao poder executivo para tais atos.
O Programa de Cooperao Descentralizada Brasil-Frana, lanado pelo MRE, traz em seu edital esse mesmo recorte populacional:
no caso do Brasil, podero participar capitais de estado ou municpios
com mais de 100 (cem) mil habitantes. Caso haja interesse por parte
dos municpios com populaes menores que 100 (cem) mil habitantes, a proposta ser analisada individualmente. Embora a ABC j tenha afirmado que esse critrio no ser mantido, j h um preconceito
nesse tipo de atuao. De qualquer modo, o edital um grande avano
dentro do MRE, definindo reas possveis de cooperao: Governana
Local (gesto, democracia participativa etc.); Agricultura e Segurana
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Alimentar; Saneamento e Recursos Hdricos; Mobilidade Urbana; Sade; Educao e Formao Profissional; Desenvolvimento Sustentvel
e Meio Ambiente; Infraestrutura e Urbanizao.
Tal amadurecimento do quadro brasileiro ocorrer, naturalmente, a partir de demandas internas e externas; haja vista a deciso da Suprema Corte sobre a reclamao (RCL 10.920) ajuizada pelo governo
do Paraguai contra decises judiciais que beneficiaram o Municpio de
Foz do Iguau, no Paran. Segundo o entendimento do ministro Celso
de Mello (STF, 2011), no cabe originariamente ao Supremo Tribunal
Federal julgar um litgio entre um estado estrangeiro e um municpio
brasileiro. O artigo 102, I, e da Constituio Federal no prev, assim, a competncia para julgar o litgio entre estado estrangeiro (ou
organismo internacional) e municpio brasileiro, mas somente contra a
Unio, estado, Distrito Federal ou territrio. Caber Justia Federal
de primeira instncia julgar casos como esse, conforme estabelece o
artigo 109, inciso II, da Constituio Federal.
H outros marcos jurdicos no mbito multilateral e bilateral,
promovidos pelo governo federal brasileiro, que reafirmam a jurisprudncia sobre a atuao internacional dos governos locais. A criao do
FCCR, em 2004, e a Resoluo sobre o poder local no mbito da CPLP,
em 2008, representam arcabouos jurdicos que preveem a cooperao
federativa nos eixos prioritrios da poltica externa. No mbito bilateral, podem-se destacar dois Protocolos Adicionais aos Acordos Bsicos
da Repblica Federativa do Brasil com a Repblica Italiana e com a
Repblica Francesa.
O primeiro foi promulgado pelo Decreto 7.400, de 2010, aps
ser aprovado no Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo
279, de 2010. Entre as inovaes abordadas nesse instrumento jurdico,
destaca-se a explicitao dos meios para atuao internacional: envio
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de peritos; recrutamento no local de consultores; atividades no territrio ou vinculadas aos parceiros territoriais; envio de bens e servios
necessrios realizao das aes e participao financeira em projetos
com organismos internacionais. Qualquer outra forma de assistncia
no explicitada nesse acordo dever ser negociada e acordada caso a
caso o que deixa uma pergunta em aberto sobre com quem se deve
negociar e em que condies.
J o Protocolo Adicional com a Frana foi aprovado pelo Senado Federal por meio do Decreto Legislativo 293/2011. Semelhante ao
anterior, o objetivo dessa medida regulamentar a iniciativa de cooperao internacional protagonizada pelos entes federativos brasileiros,
possibilitando a incorporao dessas aes ao abrigo de instrumento de
maior abrangncia institucional, que o Acordo Bsico de Cooperao
Tcnica celebrado entre o Brasil e a Frana em 1967. Os convnios internacionais, fruto desse protocolo, se assemelhariam aos convnios do
Direito Administrativo ou mesmo aos tratados-marco, subscritos por
rgos centrais, que outorgam a proteo normativa com a garantia dos
Estados-Parte. No parecer do deputado Fbio Trad (PDC 1.655/2009),
possvel verificar outros exemplos de iniciativa estadual plenamente
amparada pelos requisitos constitucionais para a celebrao de tratados.
Apesar desses avanos jurdicos, h algumas incoerncias a
serem ajustadas. O prprio parecer descrito acima parece se limitar
cooperao federativa e no cooperao descentralizada conforme
diferenciao estabelecida nesta obra. Isso porque assume-se que todos
os atos devero ser compatveis com a poltica externa do Pas. Logo,
todos esses atos devero ser previamente submetidos ao conhecimento
das autoridades nacionais competentes do lado brasileiro, o Ministrio das Relaes Exteriores. Esse mesmo Ministrio assegurar que os
convnios celebrados pelos entes federados sejam compatveis com o
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ordenamento jurdico ptrio. Entretanto, como esses entes so autnomos perante a Constituio, caberia ao Supremo Tribunal Federal (art.
102) avaliar desvios de competncias, assim como litgio entre Estado
estrangeiro ou organismo internacional e a Unio, o estado, o Distrito
Federal ou o territrio.
Outra suposio prevista no parecer que o relacionamento se
daria entre unidades poltico-administrativas do mesmo nvel e no com
estado estrangeiro. O problema que as competncias no so distribudas uniformemente em todos os pases. Muitas das obrigaes municipais no Brasil so competncias de governos regionais e at mesmo
de governos nacionais em outros pases. A possibilidade de cooperao
com Cingapura, uma cidade-estado, demonstra o desafio da aplicao
do requisito acima.
No mbito municipal, h ainda grandes questionamentos sobre
a participao da Cmara de Vereadores na aprovao de documentos
e aes na rea internacional. Cidades como So Paulo anteciparam-se nesse processo, instaurando leis municipais sobre o assunto. A Lei
13.165, de 2001, cria a Secretaria Municipal de Relaes Internacionais,
tendo entre as atribuies a elaborao de convnios e projetos de cooperao internacional. J a Lei 14.471, de 2007, consolida a legislao
municipal sobre cidades-irms do Municpio de So Paulo:
acordos e programas de ao com o fim de fomentar o
mais amplo conhecimento recproco, para fundamentar
os intercmbios sociais, culturais e econmicos, em especial os relativos organizao, administrao e gesto
urbana [...] a realizao de acordos bilaterais visando
troca de conhecimentos sobre as razes tnicas, folclricas e musicais de cada um dos pases nos quais se situam
as cidades-irms.
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O que se pode observar no ordenamento jurdico brasileiro

que parte da atuao internacional dos governos locais j se encontra institucionalizada. preciso avanar essa discusso para abarcar
outros meios de ao, refletindo a autonomia federativa declarada na
Constituio. Esse vazio jurdico a ser preenchido no inibe a atuao
dos governos locais, conforme poder ser observado na replicao das
prticas. O limite a essa atuao internacional muito mais imposto a
partir de uma esfera poltica do que propriamente jurdica. Por isso,
a regulamentao da atuao internacional de governos locais perpassa
uma mudana de discurso poltico.
8.3 Mudanas de Discurso

As transformaes jurdicas refletem mudanas no plano das
ideias da sociedade. Antes de analisarmos os discursos no mbito poltico, preciso destacar mudanas dentro de grupos epistmicos que
influenciam os tomadores de deciso. Muitos dos gestores municipais
de relaes internacionais esto em contato direto com grupos de estudo sobre paradiplomacia. A circulao dessas ideias alcana os rgos
federais, gerando mudanas de comportamento, como os observados
a seguir.
O avano da histria diplomtica para a histria das relaes
internacionais foi estimulada por um processo de academizao, que
deixa de lado o privilgio da documentao diplomtica e passa a captar
as percepes dos diferentes atores globais. Inmeros estudos, disseminados no campo das relaes internacionais, retiram a centralidade
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dos Estados Nacionais. Pertencentes a uma lgica prpria, a Atuao

Global Municipal gera a necessidade de novas teorias, historiografias
e conceitos nas relaes internacionais. Inicialmente muito influenciada
pelas construes estrangeiras (principalmente europeia), j possvel
perceber reflexes nacionais ou mesmo regionais em vrios centros
brasileiros. Toda essa reflexo fortalece a crescente institucionalizao
desse fenmeno no Pas.
As mudanas no mbito municipal esto muito relacionadas
replicao das prticas (prxima sesso deste captulo) e mesmo s alteraes nas estruturas burocrticas (discusso do prximo captulo).
No momento, analisaremos as mudanas de discurso poltico no mbito
federal o que impacta em todos os municpios brasileiros.
No governo Fernando Henrique Cardoso, no houve um canal de
dilogo federativo dentro da Presidncia da Repblica. Por mais que a
Afepa tenha sido criada nessa gesto e que o relatrio das Naes Unidas
elaborado pelo Fernando Henrique (Cardoso Report) reconhea o papel dos governos locais como atores internacionais, no possvel uma
anlise profunda desse perodo. Nesse sentido, partiremos do governo
Lula at chegar s tendncias apresentadas no incio do governo Dilma.
A criao de uma rea internacional dentro da SAF j demonstrava outro tipo de ateno da Presidncia da Repblica com essa matria. J em 2004, o FCCR foi instalado, demonstrando o interesse de
envolver os governos locais na integrao regional, principalmente
os municpios de fronteira. Aos poucos, a SAF passa a ser reconhecida dentro do Ministrio de Relaes Exteriores, centralizando cada
vez mais a coordenao desse processo. O tema do marco regulatrio da cooperao descentralizada sofreu movimentos constantes de
avanos e recuos, utilizando estrategicamente a demanda externa por
outros pases, como Itlia e Frana.
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Em 2006, o Ministrio de Relaes Exteriores organizou o primeiro (e nico at o momento) Encontro Negociaes Internacionais
estados e municpios do Brasil no mundo. Mais do que discutir a
importncia da regulamentao da atuao internacional desses entes
federados, o evento se destinou a reforar o papel do MRE como negociador internacional do Brasil. Todavia, deve-se reconhecer a meno
do termo municipalizao da poltica externa pela primeira vez em um
evento oficial. Tais ideias podem ser observadas na palavra do embaixador Samuel Pinheiro Guimares Neto, ento ministro do Estado Interino das Relaes Exteriores:
Os temas de que tratam a poltica externa e a poltica internacional tm o impacto interno muito maior sobre a
sociedade brasileira do que costumavam ter no passado.
[...] muito importante ter a participao e a contribuio dos Estados e dos Municpios, para que os negociadores internacionais possam estar mais bem informados
sobre os impactos que essas negociaes podem vir a ter
na populao. Por outro lado, esses podero conhecer
melhor o que em sendo negociado internacionalmente
(MINISTRIO DE RELAES EXTERIORES, 2007).
A interpretao legalista, contrria celebrao de atos internacionais pelos governos locais, prevalecia com grande fora nesse
momento diferente do que se pode observar nas consideraes do MRE
presentes no parecer do deputado Fbio Trad. Caberia ao MRE julgar se
tais atos esto de acordo com o ordenamento jurdico brasileiro e com a
poltica externa. Dentro dessa viso, a Repblica Federativa do Brasil s
seria representada na voz nica da Unio, sendo as relaes exteriores
restritas atuao do presidente da Repblica. Essas percepes foram
defendidas pelo professor Antnio Medeiros, ento representante da
Consultoria Jurdica do Ministrio de Relaes Exteriores:
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ns continuamos sempre firmes na defesa dos dispositivos constitucionais, como no poderia ser diferente, que
reservam Unio a manuteno de relaes exteriores
ao Presidente da Repblica e a celebrao de tratados.
No so poucas as ocasies em que batem Consultoria Jurdica situaes s vezes criadas por determinados
Estados ou at por grandes Municpios do pas de determinados instrumentos jurdicos firmados e acabam
se caracterizando como verdadeiros tratados nacionais
[...] Na Federao quem representa o Estado a sua voz
no plano internacional a voz da Unio (Ministrio de
Relaes Exteriores, 2007).
At o final de 2006, a modalidade de Cooperao Descentralizada existia como rea dentro da Agncia Brasileira de Cooperao. Com
a reformulao do MRE em 2007, essa modalidade foi extinta oficialmente, concentrando esse tipo de atividade na Subchefia de Assuntos
Federativos. No incio de sua gesto como diretor da ABC (outubro
de 2008), o ministro Marco Farani demonstrava um discurso um tanto
receoso em relao cooperao descentralizada. A liderana internacional do presidente Lula exigiria, porm, uma grande transformao
da agncia, no s no redirecionamento de suas aes (privilegiando a
cooperao prestada), mas principalmente no crescimento de suas atividades (o oramento de 16 milhes em 2007 saltou para 52 milhes
em 2010).
A autoestima defendida como posio brasileira pelo ento
Chanceler Celso Amorim, de certo modo, afastou a cooperao recebida da ABC. Muitas das agncias internacionais comearam a negociar projetos internacionais diretamente com os governos regionais e
locais. Interessado em trazer de volta o papel da ABC como agente
coordenadora da cooperao internacional brasileira e de justificar o
incremento no oramento da Agncia, o ministro Farani tem buscado
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mais recentemente a aproximao com governos estaduais e municipais.

No governo Dilma, a cooperao recebida volta a ganhar relevncia dentro de um contexto de intercmbio de conhecimento em reas
como a de desastres naturais. J no incio de 2011, o diretor da ABC
iniciou acordos com o Estado da Bahia, do Paran, do Rio de Janeiro
e das respectivas capitais, convidando-os a participar da renegociao
dos planos de atividade quadrianuais com as agncias bilaterais. Nesse
acordo, est a possibilidade de os governadores e prefeitos assinarem
ajuste complementar de acordo-quadro em nome da Repblica Federativa do Brasil.
A convocatria de projetos de cooperao descentralizada Brasil-Frana prestada para pases africanos e Haiti outro marco de mudana dentro da ABC. Metade desse programa ser financiada com
recursos da agncia brasileira o que se justificaria pela dificuldade
de estados e municpios realizarem esse tipo de gasto. Do lado francs,
25% sero financiados pela AFD e os outros 25% viro das prprias
coletividades francesas. Neste momento, ganha fora a discusso interna de maior autonomia da ABC frente ao MRE, com possibilidade
de incrementar a cooperao descentralizada.
A SAF teve um papel importante na mudana de discurso do
MRE ao reafirmar o conceito da cooperao federativa. Se, por um lado,
a SAF tem conseguido estruturar uma poltica de Estado sobre o tema,
por outro lado, politizou decises dadas anteriormente como tcnicas.
Nota-se, porm, o amadurecimento de critrios objetivos, por meio de
editais, que fortalecem a cooperao descentralizada dentro do MRE.
Ainda que os indivduos mudem seu discurso de acordo com a
instituio em que se encontra, j possvel verificar pontos de convergncia que se mantero ao longo do tempo, abrindo novas oportunidades para a Atuao Global Municipal. A interao desses discursos
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polticos com os grupos epistmicos notria, vide os inmeros eventos e estudos publicados que constatam tais evidncias de institucionalizao, deixando viva a discusso das relaes internacionais e o
federalismo brasileiro.
8.4 Replicao de Prticas

Mais do que a existncia de organizaes, o desenvolvimento
de arcabouos jurdicos e a percepo de um discurso favorvel, h
uma prtica, que se replica e se dissemina nos municpios brasileiros,
capaz de sustentar o argumento de que a Atuao Global Municipal
se encontra institucionalizada no contexto brasileiro. Dentro do conceito utilizado por Held (1999), possvel verificar padres regulares
de interaes nas prticas e operaes dos agentes que se reproduzem
ao longo do tempo e do espao.
Essas prticas esto diretamente relacionadas com o impacto
da globalizao que viabilizam ou constrangem a escala de preferncias dos diversos atores internacionais. Um conjunto de novos canais
de interao se abre para o mundo, sendo as transformaes locais uma
extenso lateral de conexes sociais no tempo e no espao (GIDDENS,
2003). Entretanto, por mais que essas prticas sigam uma tendncia
mundial com inspiraes em modelos estrangeiros, h condicionantes
nacionais que as particularizam, sendo necessrio o enfoque sobre elementos prprios do contexto brasileiro.
O que se busca nessa anlise sobre as replicaes das prticas
a identificao de uniformidades capaz de consolidar um padro nacio-
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nal sobre Atuao Global Municipal. Essa institucionalidade nacional garantiria a manuteno dessas prticas ao longo do tempo, independente das lideranas polticas que esto no poder. Para tal, muito
importante analisar o reconhecimento e at mesmo a promoo dessas
atividades pelo governo federal, assim como a sua distino das aes
de poltica externa e da atuao internacional dos governos estaduais.
Quais seriam as prticas mais propicias a se desenvolverem no contexto nacional e com quais pases h um predomnio de relacionamento
internacional por parte dos municpios brasileiros?
As uniformidades observadas foram suficientes para se identificar quatro categorias gerais sobre a atuao internacional dos municpios brasileiros dentro de suas competncias constitucionais, conforme apresentado na segunda parte deste estudo. Apesar do ecletismo,
nem todos os municpios desenvolvem essas quatro categorias em sua
atuao internacional. Tampouco possvel afirmar uma categoria que
prevalece sobre as demais. De modo geral, a cooperao tcnica talvez
seja a que mais encontrou um ambiente propcio ao seu desenvolvimento. Do outro lado, a visibilidade externa ainda conduzida de forma
pontual e oportunista como nos casos de eventos internacionais. O
perfil do municpio (tamanho populacional, cultura local, atividade econmica), assim como o perfil dos gestores municipais, indicar quais
prticas sero desenvolvidas em cada uma das cidades.
O irmanamento entre cidades talvez seja a prtica mais disseminada e antiga no Brasil. Em 1962, Salvador assinaria o primeiro acordo
dessa natureza no Brasil com Los Angeles/USA. Algumas reas internacionais, como a de Santo Andr/SP, foram criadas j nas dcadas de
1990 e 2000 para estimular esse tipo de prtica e a participao em redes
internacionais. Todavia, ainda prevalece a formalizao desses acordos
(com forte participao do Poder Legislativo) sem a consolidao de
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uma estrutura administrativa para manter esse tipo de relacionamento

internacional. Logo, h um crescimento contnuo dos irmanamentos
So Paulo/SP (33), Rio de Janeiro/RJ (28) e Recife/PE (28) sem,
muitas vezes, apresentarem resultados prticos para a populao.
Quando se analisa a concentrao por pases parceiros, difcil definir um padro exato da Atuao Global Municipal. No caso
dos irmanamentos, ntido o predomnio das relaes com Portugal
em razo das facilidades do idioma. Em termos de cooperao tcnica e ativismo em redes internacionais, h uma prevalncia da Europa
ocidental de modo geral. Nas relaes econmicas, a influncia norte-americana divide espao com pases asiticos, como China, ndia,
Japo, Coreia do Sul. O governo federal tem favorecido a ampliao
das relaes com frica e Oriente Mdio e, principalmente, Amrica
Latina. Dentro desse contexto, pode-se dizer que o Brasil est representado em todos os continentes por meio de relaes internacionais
de seus entes federados.
So perceptveis as condies reais do governo federal de orientar essa cooperao, com a construo de arcabouos institucionais e
com o financiamento dessas prticas. Dada a limitao oramentria e
at mesmo a precariedade tcnica nesses assuntos, os municpios so
mais suscetveis a participar de arranjos maiores de cooperao e de
negcios. Nota-se, cada vez mais, a participao de representantes
de governos locais em delegaes oficiais brasileiras a tratar de temas
da agenda global (como Mudanas Climticas e Metas do Milnio).
Cresce, inclusive, o envolvimento de polcias estaduais e bombeiros
municipais em misses de paz e incidentes relacionados a desastres naturais. Nesses casos, recursos das Naes Unidas so repassados para
a Unio para custear esses gastos de pessoal recursos esses que no
chegam aos governos subnacionais.
| 190 |
O apoio do governo federal pode ser observado em diferentes

prticas internacionais dos governos locais. Na atrao de grandes eventos internacionais, como as Olimpadas, a linha de crdito do governo
federal fundamental. A Embratur uma grande parceira no reconhecimento e na divulgao de circuitos tursticos das cidades brasileiras
para o pblico internacional. O Mdic realiza capacitaes na rea de
comrcio exterior, assim como disponibiliza informaes para atrao
de investimentos. H uma queixa de que a Apex no disponibiliza seu
banco de informao, apesar da reconhecida aproximao desse rgo
com os governos subnacionais. Grande parte dessas aes j ocorre de
modo natural dentro do modelo de federalismo compartilhado, sem
muitas vezes se dar conta do carter internacional dessas atividades.
De fato, no h uma coordenao estratgica de todas essas atividades dentro de um propsito maior de internacionalizao dos municpios brasileiros. possvel observar, entretanto, uma preocupao
com a democratizao dessa prtica no territrio nacional. Ao invs de
excees pontuais de um municpio ou estado, observam-se aes internacionais nos diferentes entes federados de norte a sul do Pas. Se uma
rea internacional constituda em um municpio brasileiro venha, por
ventura, se extinguir por motivos particulares, sabe-se que, simultaneamente, outras atividades internacionais nascero dentro dessa mesma
prefeitura ou de outras no Pas.
A garantia da permanncia dessas atividades, indicando a institucionalidade adquirida por esse fenmeno, provm de inmeros estmulos. O apoio do executivo federal e das associaes nacionais de
municpios j foi destacado acima. As demandas de outros governos
locais, em diferentes partes do mundo, continuaro a ser um grande
impulsionador dessas atividades. As agncias internacionais iro cada
vez mais negociar diretamente com as prefeituras e com os governos
| 191 |
estaduais brasileiros. Cresce ainda o nmero de misses internacionais

organizadas por federaes de indstrias que envolvem os governos
locais. Cartilhas e reunies internas so promovidas por partidos polticos, orientando a criao dessas reas especializadas nas prefeituras.
O Poder Legislativo no s legitima essas atividades com seus pareceres no Congresso Nacional, com tambm prope acordos de irmanamentos nas Cmaras municipais. Por fim, h de se reconhecer o papel
da sociedade civil, que exige a participao dos governos locais nos
temas que impactam a sustentabilidade do planeta Terra e os direitos
humanos dos povos.
Por mais que as estruturas administrativas internacionais tenham sido criadas primeiramente nos estados brasileiros (Rio de Janeiro, 1983; Pernambuco, 1985; Rio Grande do Sul, 1986), frente ao
reconhecimento tardio da autonomia municipal presente na Constituio de 1988(Rio de Janeiro, 1993; So Paulo, 2001), pode-se afirmar
uma institucionalidade maior nas prticas destes ltimos do que nas dos
primeiros. Antes de mais nada, preciso distinguir essas duas prticas
a comear pelas competncias constitucionais diferentes dentro do
modelo de federalismo compartilhado. O enfoque sobre os interesses
locais implica um carter mais participativo na atuao internacional
que contribui para a permanncia das aes internacionais, independentemente das mudanas eleitorais.
De acordo com Bueno (2010), a paradiplomacia estadual brasileira apresenta um conjunto de trs dificuldades relativas sua natureza
institucional e operacional. A primeira delas est relacionada a problemas de descontinuidades. O Estado do Cear, aps 10 anos de atuao
internacional (entre 1995-2006), teve suas estruturas de gesto paradiplomtica desmanchadas. Tais descontinuidades no ocorreriam apenas
nas transies de governos, como pode ser observado no Estado do Par,
| 192 |
com a excluso da Coordenao de Assuntos Internacionais logo aps

a edio 2009 do Frum Social Mundial. Apesar da evidente perda da
prioridade nessa replicao de prticas preexistentes, deve-se destacar
que a extino de uma Coordenadoria de Assuntos Internacionais no
significa, necessariamente, o fim de uma atuao internacional. No caso dos Municpios brasileiros, muito comum reestruturaes dessas
reas internacionais, por vezes descentralizando essas funes em vrias secretarias. Tal discusso ser aprofundada no captulo posterior.
Cabe aqui observar apenas que, dada a amostragem maior de municpios
frente de estados, essa descontinuidade proporcionalmente menor
nos primeiros do que no segundo.
O segundo desafio institucional na atuao internacional dos
estados estaria relacionado, conforme o autor supracitado, ao baixo
nvel relativo de cooperao vertical. De fato, h um grande envolvimento do governo federal nas prticas municipais do que nas estaduais
o que contribuiria para uma institucionalidade maior nos primeiros.
Ainda que o Itamaraty d especial ateno s misses estaduais para o
exterior, estas ocorrem de forma mais independente, sendo suscetveis
a outras descontinuidades. importante destacar, no entanto, que os
estados brasileiros no representam seus municpios, assim como estes
no representam a Unio.
O terceiro desafio institucional dos estados brasileiros refere-se
ao baixo nvel relativo de accountability. Segundo Kleiman (2011), as
informaes acerca da ao internacional dos municpios brasileiros
ainda pouco clara e insuficiente; com relao aos estados, o quadro ainda pior. Poucas entidades se dispem a realizar maiores levantamentos a
respeito do tema. Bueno (2010) refora esse raciocnio, afirmando que,
| 193 |
apesar do relativo ativismo econmico da paradiplomacia

estadual brasileira, a pesquisa [de doutorado] no identificou fluxos regulares de informaes entre os estados da
federao no que tange a seus programas de promoo
das exportaes, atrao de investimento e captao de
recursos financeiros no exterior.
Em seguida, o mesmo autor afirma:

Nesse quesito em particular, os estados brasileiros parecem ser menos inovadores que os municpios brasileiros, j que mais de trs mil governos municipais brasileiros contam com o suporte e os canais de cooperao
a eles disponibilizados pela CNM Internacional, rgo
da Confederao Brasileira de Municpios sediado na
capital federal.
O que se observa que, aos poucos, muitas prticas dos municpios brasileiros so adaptadas pelos estados brasileiros e vice-versa.
Se no princpio era mais perceptvel a dominncia dos assuntos e interesses econmicos nos estados, nota-se uma tendncia ao ecletismo
natural nos governos locais (BUENO, 2010). Ainda que seja importante
buscar maior pragmatismo no relacionamento internacional, so necessrias consideraes municipais cujos resultados sejam mais difceis de
serem mensuradas, a exemplo da satisfao da populao local.
Com mais recursos e maior capacidade de endividamento,
os estados voltam suas aes para captao de recursos
junto s agencias internacionais, como o BID e o Banco
Mundial, com o fim de financiar grandes obras de infraestrutura. No raro empreendem aes vinculadas s reas
de comrcio e indstria em parceria com as federaes
de indstria e comrcio estaduais e nacionais. Embora
tambm desenvolvam aes de cooperao internacional
[...], o empenho internacional dos governadores dirigese a temas cujo retorno financeiro direto e palpvel.
(KLEIMAN, 2011)
| 194 |
razovel que haja um nmero mais extenso de organizaes

de governos locais do que de governos regionais. Tal fato contribui
para a disseminao de prticas internacionais entre os municpios
brasileiros. O carter pontual dessas aes talvez contribua para a maior
institucionalidade frente aos estados brasileiros. Outro fator que os
municpios so mais dependentes de repasses do governo federal,
gerando a necessidade de cooperao federativa entre esses dois entes.
8.5 Marcos da Institucionalizao

A vinculao da Atuao Global Municipal poltica externa
como pressuposto no conceito da paradiplomacia gera um entendimento errneo de que os atos internacionais dos municpios devem ser
aprovados pelo MRE conforme relatado no ltimo parecer do Congresso Nacional. No entanto, as aes dos governos locais possuem
uma lgica prpria, que podem vir a ser distintas das posies firmadas
na poltica externa do Pas como demonstrado no exemplo do Redd.
Ainda que haja certa institucionalidade sobre essas prticas, ajustes
sero necessrios no contexto brasileiro, resultando em um marco regulatrio para essa atuao global.
A dificuldade para realizar esses ajustes a falta de um consenso. A circulao da elite poltica nos diferentes entes federados contribui para a convergncia dessas ideias. No entanto, comum observar
a alterao dos discursos dos atores polticos conforme a instncia federativa que representam. Mesmo assim, avanos na direo da maior
autonomia dos governos locais nas relaes internacionais podem ser
| 195 |
observados. Aos poucos, surgem critrios mais objetivos para a seleo

dos municpios ocupantes de assentos em fruns oficiais e participantes
de projetos internacionais financiados pelo governo federal. Amplia-se, assim, a participao dos pequenos municpios, propiciando mais
equidade e abrangncia a essa atuao.
O aparecimento crescente de organizaes favorece essa abrangncia no contexto nacional. No entanto, cuidados devem ser tomados
quanto sobreposio dessas organizaes, a fim de no se criar um
ambiente competitivo degenerativo. Por exemplo, se o Frum de Gestores Municipais de Relaes Internacionais (Fonari) for de fato instaurado dentro da Frente Nacional de Prefeitos, h um risco de restrio da autonomia desse frum, estimulando a criao de similares nas
demais associaes nacionais. No extremo oposto, a constituio de
uma organizao sem vnculo com essas associaes municipais (com
assentos no Comit de Articulao Federativa) serve apenas como um
novo microespao de disputa por poder.
Ao defender a institucionalidade da Atuao Global Municipal, a presente obra contraria ideias semelhantes s de Vigevani (2009):
Podemos afirmar que no Brasil h ainda uma baixa institucionalidade da paradiplomacia. A questo coloca-se
em dois nveis, tanto na falta de reconhecimento destas
aes na esfera jurdica, quanto na formalizao no plano subnacional de estruturas que garantam continuidade.
O quadro a seguir evidncia os 50 marcos mais relevantes dessa institucionalidade. Embora seja possvel destacar eventos no sculo
passado, ntida a maior concentrao na ltima dcada. No governo
Dilma, h uma sinalizao da possvel ampliao desses feitos, tendo
os municpios um papel cada vez mais relevante para as relaes internacionais do Brasil.
| 196 |
Quadro 4 50 Marcos que Influenciaram

a Atuao Global Municipal
1913
1957
1962
1965
1976
1981
1982
1983
1984
1985
1985
1986
1987
1990
1992
1992
1993
1993
1995
1995
1996
1997
2000
2001
International Union of Local Authorities (Iula)

Federacin Mundial de Ciudades Unidas (FMCU)
Irmanamento entre Salvador e Los Angeles/EUA
Irmanamento entre Rio de Janeiro e Istambul, Turquia
Conferncia do Centro das Naes Unidas de Assentamentos Urbanos
Habitat, Vancouver
Federao Latino-americana de Cidades, Municpios e Associaes
(Flacma)
Unin de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI)
Coordenadoria de Assuntos Internacionais do Estado do Rio de
Janeiro
Metropolis
Assessoria Internacional do Governo de Estado do Pernambuco
Unio das Cidades Capitais de Lngua Portuguesa (Uccla)
Departamento de Assuntos Internacionais do Estado do Rio Grande
do Sul
International Office of the Federation of Canadian Municipalities
(FCMIO)
Local Government for Sustentability (Iclei)
Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento, Rio de Janeiro
Comit de Regies, pelo Tratado de Maastricht
Coordenadoria de Relaes Internacionais da Prefeitura do Rio de
Janeiro
Secretaria de Captao de Recursos e Relaes Internacionais da
Prefeitura de Porto Alegre
Rede Mercocidades
Programa Urbal
II Conferncia do Centro das Naes Unidas de Assentamentos
Urbanos (Habitat), Istambul
Assessoria de Relaes Federativas (ARF) do Ministrio das Relaes
Exteriores
Comit Consultivo de Autoridades Locais das Naes Unidas (Unacla)
Secretaria de Relaes Internacionais da Prefeitura de So Paulo em
2001
| 197 |
1
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3
4
5
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13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
2001
2001
2001
2001
2002
2003
2003
2004
2004
2004
2005
2005
2005
2006
2006
2006
2007
2008
2008
2009
2009
2009
2010
2010
2010
2011
Secretaria de Relaes Internacionais da Prefeitura de Curitiba

Frum de Autoridades Locais (FAL)
Congresso da Unidade Iula-FMCU, Rio de Janeiro
UN General Assembly SpecialSession Istanbul +5, Rio de Janeiro
Programa de Assentamento Humano das Naes Unidas (UN-Habitat)
SAF Internacional
Coordenao de Relaes Internacionais da Frente Nacional de
Prefeitos (FNP)
Cidades e Governos Locais Unidos presidida por So Paulo
Cardoso Report
Foro Consultivo do Mercosul
I Frum Nacional de Secretarias e Assessorias de Relaes
Internacionais das Cidades
Programa de Revitalizao Urbana e Recuperao Ambiental da Bacia
do Rio Betim
Millennium +5 Summit
I Encontro da Cooperao Internacional descentralizada e federativa
franco-brasileira
CNM Internacional
I Encontro Negociaes Internacionais Estados e Municpios do
Brasil no Mundo
Arquivamento da PEC 475/2005 pelo parecer na Comisso de
Constituio e Justia
100 Anos de Imigrao Japonesa
Resoluo sobre o Poder Local na CPLP
Projeto de Decreto Legislativo 128/2007, que susta a Resoluo n
294 da Cofiex
Grupo de Negociao de Mudanas Climticas - CGLU representado
por Manaus na COP15
Frum Nacional de Secretrios e Gestores Municipais de Relaes
Internacionais (Fonari)
Frum de Governana Local Ibas (FGL IBAS)
Foro Urbano Mundial, Rio de Janeiro
Decreto n 7.400, 2010, promulga o Protocolo da Cooperao
Descentralizada com a Itlia
Edital de Convocatria de Projetos no mbito da Cooperao FrancoBrasileira
25
26
27
28
29
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31
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33
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42
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45
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47
48
49
50
| 198 |

Pode-se observar, neste captulo, um contexto favorvel no mbito institucional para atuao global municipal. Mesmo assim, deve-se manter as discusses sobre o marco regulatrio brasileiro a fim
de afastar interpretaes errneas da Constituio Federal. Avanos
incrementais j ocorrem nesse sentido, como destacado nos acordos
assinados com outros pases. Tais avanos s foram possveis graas
ao reconhecimento no campo cognitivo da competncia dos governos
subnacionais frente os desafios postos pela comunidade internacional.
Essa mudana de discurso foi muito influenciada por eventos externos,
como tambm pelas organizaes especializadas criadas no Brasil.
importante agora desenvolvermos critrios mais rigorosos e inclusivos
para a replicao das prticas em espaos institucionais que garantam
a maior participao dos pequenos municpios e a maior efetividade
dessas aes.
| 199 |
CAPTULO 9 MAPEAMENTO DA
ATUAO GLOBAL MUNICIPAL
Apesar da garantia sobre a institucionalidade da Atuao Global Municipal, sabe-se de diversos desequilbrios a serem enfrentados
internamente, tanto em relao distribuio geogrfica, quanto a outras
incompreenses refletidas em anlises jurdicas. O marco regulatrio
importante, mas necessrio amadurecer algumas percepes antes
que leis inconsistentes possam vir a restringir essa atuao enquanto
o que se discute nesta obra sua ampliao.
Ao analisar os dados levantados em 2010 sobre a atuao internacional dos municpios brasileiros, o presente captulo espera elucidar
algumas dessas incompreenses. As duas publicaes da CNM referentes aos dados do Observatrio de 2008 so leituras complementares
sugeridas, sendo as ideias aqui apresentadas um avano dessa reflexo
que se segue por anos. O fato que ainda difcil mapear a Atuao
Global Municipal. preciso ter um conceito muito claro para que ajustes possam ser feitos, validando as afirmaes dos gestores municipais.
Isso demanda uma infraestrutura, com equipe tcnica capacitada, que
nem sempre fcil de ser obtida. Por todas as dificuldades enfrentadas,
o reconhecimento deve ser dado a todo apoio recebido da CNM para
que esta pesquisa obtivesse o seu melhor resultado.
Um aspecto importante a ser destacado nesta introduo de
captulo que no razovel esperar contrapartes semelhantes nessa
atuao dos municpios brasileiros. Ou seja, os governos locais interagem com empresas multinacionais, com organismos internacionais,
| 200 |
com unidades regionais (estados, departamentos etc.) e at mesmo

com instncias do poder central (como centros de educao, cidades-estados como Cingapura, Ministrios do Executivo). Mesmo nos casos em que os municpios brasileiros interagem com outros governos
locais, h de se reconhecer competncias e autonomias distintas entre
esses. Logo, o arranjo institucional de cada pas uma varivel importante a ser analisada quando tratamos de um mapeamento da Atuao
Global Municipal.
Antes de iniciar essa anlise, a expectativa era obter um dado
mais expressivo sobre a atuao internacional dos municpios brasileiros quando comparados aos dados de 2008. O que fica evidente que
a atuao global mais presente nas localidades do que a capacidade
de descrio ou de entendimento dos gestores municipais.
9.1 Ponto de Partida da Anlise: OCDB

Uma anlise adequada sobre a Atuao Global Municipal s
seria possvel se uma pesquisa levantasse informaes sobre as 5.563
prefeituras do Brasil. Todavia, as nicas informaes que o governo
federal detinha em 2008 era uma lista na Afepa, com um pouco mais
de 60 contatos de indivduos que procuraram o rgo. Outra lista ainda
mais restrita era fomentada dentro de um grupo de secretrios e gestores de relaes internacionais o que mais tarde veio a formar o Fonari. A coleta censitria desses dados exigiria uma base atualizada com
informaes das prefeituras, assim como infraestrutura para o contato
direto com os municpios.
| 201 |
Tais condies existem dentro da Confederao Nacional de

Municpios. Por meio de uma Central de Atendimento com mais
de 40 pontos de contato, essa entidade realiza pesquisas peridicas em
diversas reas municipais em todo o Pas. O desafio era estruturar
um pequeno questionrio capaz de retratar a Atuao Global Municipal, embora ainda no estivesse clareza sobre quais aes esse conceito
abrangeria. No incio de 2008, o maior interesse da pesquisa era obter
informaes sobre projetos de cooperao internacional da o nome
Observatrio da Cooperao Descentralizada no Brasil. No entanto,
percebeu-se que a maior parte das atividades ocorria de forma pontual, sem conformar um projeto descrito com prazos para incio e fim.
Desde ento, a pesquisa passou a ter o objetivo de ajustar e ampliar as listas de contatos sobre a organizao da rea internacional nos
municpios brasileiros. Em meados de 2008, um questionrio foi proposto com cinco categorias: 1 rea Internacional Estruturada (pelo
menos dois tcnicos que tratam especificamente do tema); 2 Responsvel pelo assunto internacional (podendo ser encarregado tambm por
outros temas); 3 Interessados no tema internacional; 4 Inexistncia
de rea ou interesse; 5 no souberam responder. Nessa primeira pesquisa, a Central de Atendimento obteve uma abrangncia de 95% dos
municpios brasileiros.
A proposta da CNM era coletar essas informaes antes de
possveis mudanas ps-eleies municipais de 2008 o que poderia
indicar a institucionalidade ou no dessas aes. Naquele momento, os
resultados revelaram que apenas 30 cidades possuam uma rea internacional estruturada, alcanando ao todo 146 municpios com pelo menos um responsvel pelo tema internacional. Para a confirmao desse
nmero de 30 cidades na categoria 1, a CNM entrevistou os responsveis por essas reas nos municpios, verificando se de fato existiam
| 202 |
atividades constantes na rea internacional conduzidas por uma equipe.

No caso dos 116 municpios com responsvel pelo assunto internacional, sabe-se que algumas dessas indicaes surgiram no momento da
pesquisa, no sendo possvel a comprovao efetiva dessa atribuio.
Mesmo nos casos das primeiras 30 cidades, observaram-se situaes
em que parte do gabinete do prefeito ou das demais secretarias no tinha cincia sobre a existncia dessas reas internacionais, embora fosse
possvel verificar a constituio dessa rea e suas aes internacionais.
Outros 3.500 municpios demonstraram interesse pelo tema
internacional. Tal dado curioso, j que essa terceira categoria abrange grande parte dos 588 municpios da faixa de fronteira (mesmo nos
casos das 28 cidades-gmeas10) com exceo de dois municpios na
categoria 1 e dezesseis na categoria 2. Isso significa que h vrios municpios com grande interao internacional, mas sem um responsvel
especfico para os temas internacionais. Embora apresentassem interesse, muitos deles no detinham maiores conhecimentos sobre o assunto
ou alegaram dificuldades financeiras e de tcnicos capacitados na rea.
Deve-se se ater ao cuidado de no excluir a possibilidade de
haver atuao internacional nos demais municpios que afirmaram no
possuir interesse, no souberam opinar ou no puderam ser contatados
nessas localidades. Um bom exemplo disso Jaguaro (na fronteira de
Rio Grande do Sul com o Uruguai, cidade-gmea de Rio Branco), indicada na pesquisa como categoria 4. Atualmente, esse municpio faz
parte de um projeto de cooperao internacional com as Naes Unidas
executado pela CNM, sendo que historicamente h uma relao direta
entre as duas cidades.
10 Cidades que apresentam os meios urbanos interligados diretamente.
| 203 |
A concluso obtida nesse primeiro levantamento foi a de que

poucos municpios apresentam uma estrutura internacional capaz de
manter um relacionamento contnuo e consistente, articulando as demais secretarias e mantendo um histrico dessa atuao. Na categoria
1, h uma forte concentrao no Estado de So Paulo (16 entre os 30),
quase todos com porte acima de 100 mil habitantes (29 entre os 30),
incluindo apenas 10 capitais. Apesar de no possurem uma estrutura
internacional, muitos municpios (116) mantinham um relacionamento
internacional, ainda que pontual, espalhado entre as secretarias.
9.2 Anlise do Observatrio II

O projeto Observatrio da CNM j previa um novo levantamento em 2010 com o propsito de analisar o quadro brasileiro ps-mudanas eleitorais de 2008. O objetivo era verificar o grau de institucionalidade dessa ao internacional a partir da capacidade de permanecer
e disseminar tais prticas entre as cidades brasileiras. Nesse sentido,
o presente captulo aproveita os dados coletados em 2010 pela CNM
para fazer uma primeira anlise sobre o tema.
Ciente de que muitos municpios mantinham certa atividade
internacional, ainda que no chegassem a constituir uma rea especfica no assunto, a pergunta da pesquisa foi alterada para a presena de
atuao internacional ou no. Mais uma vez constataram-se inmeras dificuldades para encontrar o melhor contato dentro da prefeitura,
priorizando, sempre que possvel, o prefeito. Como as atividades esto
descentralizadas entre as secretarias, nem sempre a autoridade local
| 204 |
tem conhecimento dessa atuao, tendo em vista que, na pesquisa em

questo, os prprios prefeitos alteravam sua resposta a cada vez que o
contato era retomado para confirm-la.
O conceito de atuao internacional ainda no claro, sendo
necessria uma anlise sobre os esclarecimentos fornecidos pelos entrevistados. A atuao internacional foi confirmada nos casos em que se
observou um engajamento de tcnicos da prefeitura no relacionamento
com atores internacionais, sejam esses outros governos subnacionais,
agncias internacionais ou organizaes privadas nos demais pases.
Infelizmente, no foi possvel coletar descries de todos os municpios
que afirmaram possuir uma atuao internacional.
Para minimizar as inconsistncias dessas informaes, faz-se
necessria uma anlise estratificada dos dados. Por isso, a fim de permitir um comparativo entre as duas pesquisas, ateno maior foi dada
aos trinta municpios da categoria 1, identificados no levantamento de
2008. As estruturas internacionais nesses municpios foram checadas,
bem como foi possvel verificar novas estruturas administrativas em outros entes municipais. As capitais foram outro enfoque dessa pesquisa,
alm da verificao da situao dos pequenos municpios que afirmaram possuir atuao internacional. Variveis como municpios pertencentes faixa de fronteira, partidos polticos e distribuio geogrfica
demonstraram-se relevantes na primeira anlise do Observatrio, sendo
novamente foco de ateno nesta segunda anlise.
Um dos fatores que chama ateno na realidade brasileira a
grande concentrao de municpios com populao abaixo de 15 mil
habitantes (3.391). O recorte acima de 100 mil habitantes, por vezes
utilizados pelo governo federal, exclui prontamente 95% dos municpios
brasileiros. Critrio este que afronta a ideia de democratizar a atuao
internacional, seguindo, assim, o princpio da equidade entre as regies.
| 205 |
Do contrrio, verdade que os municpios grandes apresentam maiores

condies de estruturar um departamento prprio para impulsionar as
aes internacionais.
Ainda que se mantenha em propores reduzidas (386 dos
5.563), a pesquisa em 2010 verificou um crescimento da atuao internacional dos pequenos e mdios municpios, quando comparado
presena destes no somatrio das categorias 1 e 2 (146), em 2008.
Isso demonstra, porm, que grande parte das atividades internacionais
nesses municpios acontece de modo descentralizado, sem haver um
responsvel ou uma estrutura para a atuao internacional. provvel
que esses nmeros de 2010 estejam supervalorizados, j que no foi
possvel checar as informaes de todos esses municpios. Alm disso,
h de se considerar aes pontuais como o caso de Assis Brasil/AC, que
indica o apoio banda de msica da prefeitura em eventos na cidade
fronteiria como parte de sua atuao internacional.
Tabela 3 Distribuio de Municpios Brasileiros
por parte Populacional e Grau de Internacionalizao
Total
Categoria 1
Categoria 2
Subtotal
Sim (2010)
No (2010)
At 5.000
5.001 a
15.000
15.001 a
25.000
25.001 a
50.000
50.001 a
100.000
100.001 a
300.000
300.001 a
500.000
Acima de
500.001
1266
2125
879
708
319
185
44
36
5562
13
30
Total
15
23
12
13
21
17
116
15
23
12
14
28
15
30
146
15
66
58
73
58
60
27
29
386
1.251
2.059
821
635
261
125
17
5.176
| 206 |
Na verificao das informaes repassadas Central de Atendimento, observou-se ainda que essa impreciso tende a ser menor
medida que cresce o porte populacional. Enquanto a pesquisa de 2008
apontava trinta (30) municpios acima de 500.001 habitantes (porte 8)
com estrutura ou responsvel internacional (categoria1 e 3), a pesquisa
de 2010 indica 29 municpios desse mesmo porte com atuao internacional. Belm/PA responde por essa diferena, j que sua estrutura
mnima com apoio de estagirios foi encerrada. Goinia/GO e Natal/
RN so outras capitais que afirmaram no possuir atuao internacional
dentro do porte 8 na pesquisa de 2010, assim como os Municpios de
Duque de Caxias/RJ, Juiz de Fora/MG, Nova Iguau/RJ e So Gonalo/RJ. As capitais na Regio Norte continuam sem tradio de atuao
internacional, com exceo de Manaus/AM e Boa Vista/RR.
Tabela 4 Capitais por Grau de Internacionalizao
Anlise 2010
Capitais
(7) No
Belm/PA
Goinia/GO
Macap/AP
Natal/RN
Palmas/TO
Porto Velho/RO
Rio Branco/AC
| 207 |
Anlise 2008
1
X
X
X
X
X
X
(19) Sim
Total
Aracaju/SE
Belo Horizonte/MG
Boa Vista/RR
Campo Grande/MS
Cuiab/MT
Curitiba/PR
Florianpolis/SC
Fortaleza/CE
Joo Pessoa/PB
Macei/AL
Manaus/AM
Porto Alegre/RS
Recife/PE
Rio de Janeiro/RJ
Salvador/BA
So Lus/MA
So Paulo/SP
Teresina/PI
Vitria/ES
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
26
Fonte: CNM (2011).
Evidencia-se no quadro acima a atuao internacional de Aracaju/SE, So Lus/MA e Teresina/PI anteriormente indicados como
municpios com interesse na atuao internacional. Apesar de no possurem uma estrutura administrativa prpria, os prefeitos participam
de misses no exterior e recebem delegaes internacionais. Atuaes
pontuais tambm so verificadas no caso de Joo Pessoa/PB, Macei/
AL e Campo Grande/MS. Cuiab/MT e Manaus/AM contrataram um
assessor internacional, sendo neste ltimo caso, focado no tema am-
| 208 |
biental. J Fortaleza estruturou uma rea internacional para apoiar a

vice-presidncia de assuntos internacionais da FNP ocupada pela prefeita da capital cearense.
A pesquisa em 2010 identificou ainda a criao de estruturas
administrativas ou responsveis internacionais em outros municpios
brasileiros, tais como Bag/RS, So Leopoldo/RS e Canoas/RS. Neste
ltimo caso, vale ressaltar que o assessor de relaes internacionais era
o responsvel por esse tema no municpio de Guarulhos em 2008 o
que demonstra a circulao de profissionais no Pas. Todas as capitais
e demais cidades indicadas no quadro anterior como categoria 1 mantiverem suas estruturas internacionais, salvo Belm/PA, como j citado.
A manuteno dessas estruturas internacionais, a criao de
novas reas em outras cidades e a declarao afirmativa de quase 400
municpios referente atuao internacional so indcios suficientes
para defender o alcance de institucionalidade das relaes internacionais nos governos locais brasileiros.
Tabela 5 Surgimento das reas Internacionais nos Municpios
Gesto
Lista de municpios
Rio de Janeiro
1993-1996
1997-2000
Porto Alegre
Ano
1993
Campinas
1994
Belo Horizonte
1995
Santo Andr
Maring
| 209 |
1997
Total
4
So Paulo
Curitiba
Recife
2001-2004
Jundia
2001
So Carlos
So Vicente
Jacare
Florianpolis
2004
Cascavel
Suzano
Itanham
Itu
Diadema
Guarulhos
So Jos do Rio Preto
2005-2008
2005
Santa Maria
16
Salvador
Vitria
Santos
Camaari
Foz do Iguau
Belm
2006
Osasco
So Bernardo do Campo
2007
Fonte: CNM (2011).
Quando se observa a evoluo histrica das estruturas internacionais no quadro anterior, cria-se uma expectativa de crescimento
cujo nmero duplica a cada novo ciclo da gesto municipal. Essa tendncia, no entanto, no foi observada no levantamento em 2010, com
| 210 |
destaque ao aparecimento da Secretaria de Relaes Internacionais

em Corumb/MS e Niteri/RJ. Apesar de no ter sido uma pergunta
do questionrio, foi possvel identificar esses municpios por meio do
cargo dos entrevistados. Em direo inversa, 66 municpios afirmaram possuir um responsvel pela atuao internacional em 2008 e no
apresentaram atuao internacional no levantamento de 2010. Muitas
das capitais que no possuam estruturas internacionais mantiveram-se
nessa mesma condio.
De fato, a presena de estrutura internacional no um indicador direto da Atuao Global Municipal. As prticas internacionais
se multiplicam no Brasil sem necessariamente implicar a consolidao
de um aparato administrativo prprio. O movimento observado o de
descentralizao das atividades internacionais, com criao de subreas em diversas secretarias. No Rio de Janeiro, por exemplo, junto
Coordenadoria de Relaes Internacionais havia a rea internacional da
Secretaria de Desenvolvimento Econmico. Em Salvador, a Secretaria
se tornou uma assessoria quando o responsvel se tornou chefe de gabinete. Dessa forma, as estruturas das reas internacionais se moldam
de acordo com as prioridades momentneas da autoridade local, muitas vezes acompanhando as especificidades dos gestores responsveis.
Em termos de distribuio geogrfica, nota-se uma variao
significativa de acordo com a regio em que se encontra o municpio.
Conforme j indicado no levantamento em 2008, So Paulo o estado com o maior nmero de municpios que afirmaram possuir atuao
internacional (90 entre 386), seguido do Rio Grande do Sul (70). Em
direo inversa, a Regio Sul (132) apresenta mais municpios com
atuao internacional do que a Regio Sudeste. Em termos relativos,
o Acre e o Amazonas so os que apresentam a maior porcentagem de
municpios que afirmaram ter atuao internacional entre o total do es-
| 211 |
tado, mesmo localizando-se na regio com o segundo menor nmero de

municpios (31), ganhando apenas do Centro-Oeste (26). No Nordeste,
as maiores concentraes por municpios se do no Estado da Bahia
(19), seguido do Estado do Cear (16). A concluso parcial que a de
que h algumas regies em que essa prtica est mais institucionalizada do que em outras.
Tabela 6 Atuao Global Municipal por Estados
Regio
CO
CO Total
NE
NE Total
UF
GO
MS
MT
No
Sim
Total
237
4%
246
71
9%
78
131
10
7%
141
439
26
6%
465
AL
BA
CE
MA
PB
PE
PI
RN
SE
99
3%
102
398
19
5%
417
168
16
9%
184
210
3%
217
221
1%
223
171
13
7%
184
219
2%
223
161
4%
167
72
4%
75
1.719
73
4%
1.792
| 212 |
AC
AM
AP
PA
RO
RR
TO
NO Total
18
18%
22
52
10
16%
62
14
13%
16
133
10
7%
143
50
4%
52
13
13%
15
138
1%
139
418
31
7%
449
67
11
14%
78
SE
ES
MG
RJ
SP
833
20
2%
853
89
3%
92
555
90
14%
645
SE Total
1.544
124
7%
1.668
366
33
8%
399
SL
PR
RS
SC
426
70
14%
496
264
29
10%
293
SL Total
1.056
132
11%
1.188
Total
5.176
386
6%
5.562
NO
Fonte: CNM (2011).
A compreenso da varivel geogrfica torna-se mais clara quando analisamos a distribuio de acordo com a faixa de fronteira municpios localizados at 150 km da linha fronteiria. O Estado do Acre,
por exemplo, tem seu territrio todo localizado dentro dessa faixa fronteiria. Isso explica a atuao internacional de uma cidade-gmea e de
trs cidades na linha de fronteira identificadas na pesquisa. O que no
se explica facilmente por que outras trs cidades-gmeas desse mesmo estado afirmaram no possuir atuao internacional. A Regio Sul
a que possui a maior concentrao de municpios na faixa de fronteira
(418 entre os 588). S no Rio Grande do Sul, so oito cidades-gmeas
| 213 |
que afirmaram possuir atuao internacional, mas duas no reconheceram a relao com o governo local limtrofe como internacional. Do
total de 28 cidades-gmeas no Brasil, apenas 17 afirmaram possuir um
relacionamento internacional. No caso da linha de fronteira, muitas vezes a sede do municpio fica distante da fronteira territorial, no havendo estradas que a comunique com o governo local vizinho situao
muito frequente na Regio Norte.
Tabela 7 Atuao Global Municipal na Faixa de Fronteira
Fronteira
Cidade-gmea
Linha de fronteira
Faixa de fronteira
Total
No
11
62
435
508
Sim
17
30
33
80
Total
28
92
468
588
Fonte: CNM (2011).
Os partidos polticos so fundamentais tambm para a anlise

dessa institucionalizao no contexto brasileiro. O Partido dos Trabalhadores (PT) tem uma linha clara de incentivo atuao internacional
de seus municpios, com cartilhas especficas sobre o tema. O resultado
desse estmulo notvel, mantendo-se o PT como o partido com maior
nmero de municpios com atuao internacional em termos relativos.
O PMDB o partido de maior nmero em termos absolutos e o PCdoB
apresenta a maior porcentagem, dado a pequena quantidade de municpios. Destaque ainda deve ser dado ao PSDB, como demonstram os
nmeros abaixo.
| 214 |
Tabela 8 Atuao Global Municipal por Partido Poltico

Partido 2009
No
Sim
Total
DEM
474
27
5%
501
PCdoB
35
15%
41
PDT
323
26
7%
349
PHS
12
8%
13
PMDB
1.114
84
7%
1.198
PMN
41
5%
43
PP
509
46
8%
555
PPS
122
6%
130
PR
360
22
6%
382
PRB
50
7%
54
PRP
16
0%
16
PRTB
10
9%
11
PSB
294
17
5%
311
PSC
55
5%
58
PSDB
738
52
7%
790
PSDC
0%
PSL
16
0%
16
PT
494
65
12%
559
PT do B
0%
PTB
396
16
4%
412
PTC
13
0%
13
PTN
15
0%
15
PV
71
7%
76
Outros
33%
Total
5.176
386
7%
5.562
Fonte: CNM (2011).
| 215 |
9.3 Anlise Qualitativa dos Municpios

Entrevistados
Em setembro de 2010, o primeiro levantamento realizado pela Central de Atendimento da CNM destacava um pouco mais de 400
municpios que afirmavam possuir atuao internacional. No entanto,
a partir da experincia com o Observatrio em 2008 e da prtica dentro
da CNM Internacional, foi possvel identificar incoerncias nos dados.
Alguns municpios com reconhecida atuao internacional no apareciam na lista, ao passo que havia outros de atuao questionvel. As
pesquisas por meio de teleconferncia exigem o conhecimento e a boa
vontade do entrevistado o que nem sempre ocorre.
Mais da metade dos 400 municpios, assim como outros que
afirmaram negativamente a pergunta de pesquisa, foram novamente
contatados pela Central de Atendimento, seguindo critrios de maior
probabilidade de erro conforme lgica apresentada na seo anterior.
Dessa vez, foi solicitado aos entrevistados que descrevessem uma de
suas principais atuaes internacionais. Para tal, foi necessrio esclarecer aos funcionrios da Central que tipo de atividades estariam abarcadas nesse conceito. A principal exigncia era que o governo municipal
tivesse participao nessas atividades. A categorizao sobre a Atuao Global Municipal, apresentada na segunda parte desta obra, foi
repassada equipe para o melhor desenvolvimento da entrevista. O
surpreendente foi verificar que grande parte das novas entrevistas inverterem nos resultados iniciais.
Uma terceira anlise passou a ser realizada pela rea internacional da CNM. Com as informaes qualitativas coletadas, foi possvel
contatar um nmero menor de municpios. A seo que se inicia traz
| 216 |
parte dessas informaes para compartilhar algumas das decises sobre

o que foi considerado atuao internacional ou no. Apesar de parecer
bvio, importante frisar novamente que a compreenso sobre o que
atuao internacional no clara no municpio. Da mesma forma, faltam
elementos sobre as atividades realizadas para a anlise desde Braslia.
Estudo mais aprofundado seria necessrio para confirmar com maior
exatido quais so os municpios com atuao internacional no contexto
brasileiro. A triagem realizada capaz, porm, de reunir uma amostragem adequada para desenvolver indues sobre o contexto brasileiro.
Ao reenfatizar a dedicao da equipe da CNM para a concretizao dessa pesquisa, vale iniciar com as informaes repassadas pelos
prprios municpios de Abaetetuba/PA, de Barbalha/CE, de Marliria/
MG e de Jaguaro/RS quanto participao no projeto internacional
executado por essa entidade nacional com financiamento do Pnud.
Dentro dessa mesma lgica, no foi considerado o projeto financiado
pela Cida em municpios da Paraba, como Cabaceiras, que encerrou
suas atividades em 2009.
Barraco/PR bem atuante no movimento municipalista, principalmente no tema da integrao fronteiria. Entre as atividades realizadas, destacam-se palestras na Argentina em prol da preveno e do
combate a doenas com foco no pblico dos caminhoneiros. Treze Tlias/SC tambm indicou atividades na rea da sade, como preveno
a DST e cirurgias de urgncias feitas no Uruguai. Dionsio Cerqueira/
SC est construindo um parque turstico ambiental integrado com parceiros argentinos. Porto Xavier/RS, por sua vez, evidenciou atividades
como feiras de cincias, torneio de futebol e de bocha com participao
de pases como Argentina, Paraguai e Uruguai.
De forma semelhante, Camaari/BA destacou o intercmbio
cultural, com a apresentao de artistas ingleses no municpio, assim
| 217 |
como o envio de artistas plsticos da cidade para expor na Itlia. Este

mesmo pas recebeu uma comitiva governamental de Caxias do Sul/
RS para desenvolver atividades no eixo de suas cidades-irms. Joinville/SC enfatizou o carter comercial, educacional e cultural em seus
irmanamentos, ilustrado pelo programa de intercmbio de estudantes
com a China. A parceria com universidades espanholas tambm um
tema de relevncia para Lajeado/RS.
Contagem/MG descreveu inmeras frentes de trabalho, tais como: convnios com a Itlia e projetos de cooperao com agncias das
Naes Unidas no tema de gesto pblica e a participao no Mercocidade. Guaruj/SP, que recebeu um prmio internacional na rea da
educao, tem como prioridade a organizao de misses internacionais
a cidades porturias. Nesse mesmo setor, Cairu/BA assinou um acordo
de cooperao com La Rochelle, includa no departamento francs Charente-Maritime, em prol do desenvolvimento de um polo nutico. So
Jos dos Campos/SP enfatizou ainda o prmio ingls na rea de educao de trnsito e o convnio com o Ministrio de Relaes Exteriores.
A promoo econmica foi aprofundada por Guarapuava/PR,
com destaque para a atrao de investimentos da Malsia, Espanha e
Estados Unidos, tendo como incentivos as isenes tributrias e a disponibilizao de local para a instalao das empresas. Apoio exportao
foi enunciado por Lindolfo Collor/RS, a cargo da Secretaria Municipal
de Fazenda. Por outro lado, no foram consideradas aes de empresas
locais que exportam sem haver demonstrao do apoio da prefeitura.
Da mesma forma, a promoo do turismo da cidade por meio dos folders da Copa do Mundo, apresentados por Cambar do Sul/RS, no foi
aceita por falta de cincia sobre a participao da prefeitura.
Projetos inacabados ou intentos internacionais tambm no foram considerados por essa pesquisa. Inclui nessa lista a visita de tc-
| 218 |
nicos ou turistas internacionais ao municpio sem a articulao da prefeitura. A mesma lgica segue para Jandara/RN, que apontou o apoio
da prefeitura no sustento de um estudante em Cuba. Paraso do Sul/RS
indicou intercmbios culturais com a Alemanha e a Itlia por meio do
Rotary Club local projeto da sociedade civil sem carter institucional
da prefeitura. Apesar de celebrar o Ano das Florestas indicado pelas Naes Unidas, Cataguases/MG afirmou no possuir atuao internacional.
9.4 O Futuro do Observatrio

A coordenao nessas duas etapas do Observatrio da Cooperao Descentralizada no Brasil resultou em lies aprendidas para futuros levantamentos sobre a Atuao Global Municipal. Se o objetivo
inicial da OCDB era mapear os projetos de cooperao internacional
executados no mbito municipal, percebeu-se que muitas das atividades no chegam a constituir um projeto e que grande parte dessas no
constitui uma cooperao internacional. A nomenclatura utilizada pelo
observatrio, segundo a linha adotada neste estudo, deixou de ser apropriada para os resultados obtidos.
prxima pesquisa censitria sobre a atuao internacional dos
municpios brasileiros, sugere-se a coleta de informaes qualitativas j
no primeiro contato. Um segundo momento seria destinado ao detalhamento das informaes disponibilizadas, assim como confirmao da
existncia de uma estrutura prpria para relaes internacionais a partir
dos cargos indicados. A entrevista com os gestores municipais, assim
como foi feito na primeira etapa do Observatrio, permite uma anlise
| 219 |
detalhada sobre a rea internacional, tais como eixos prioritrios no relacionamento externo, quantidade de profissionais e oramento do setor.
As leis municipais podem reforar a institucionalidade dessa atuao
dentro do municpio, desde a indicao da rea na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) at a consolidao dos irmanamentos j assinados.
A institucionalidade da atuao internacional vai alm, portanto,
da legislao federal. Medidas importantes devem ser adotadas nos municpios. A Cmara Legislativa deve estar mais prxima dessa atuao,
fiscalizando e defendendo os interesses da comunidade. Programas de
capacitao da mdia local j foram realizados em algumas cidades a
fim de conscientizar a populao sobre a necessidade de interagir com
povos em outras localidades do mundo. Em outros pases, como na Espanha, os governos locais adotam a prtica de aprovar Planos Diretores
Participativos de Relaes Internacionais, com o estabelecimento de
critrios de atuao junto sociedade o que pode servir como modelo
a ser adequado ao contexto brasileiro.
O Observatrio II demonstrou que a maior parte dos municpios
que atuam internacionalmente no possui uma rea internacional estruturada ou responsvel por essa atuao. Inmeras iniciativas sucedem
de ocasionalidades, aproveitando oportunidades abertas como editais
de projetos, grandes eventos ou celebraes internacionais da a importncia do estmulo federal. Anlise pormenorizada deve ser realizada
com os municpios de fronteira, principalmente com cidades-gmeas,
em que inmeras polticas dependem de aes dos governos locais do
pas vizinho. As especificidades regionais tambm so marcantes nessa atuao internacional. Enquanto os municpios do Sul e do Sudeste
voltam-se mais promoo econmica, as Regies Norte e Nordeste
aproveitam prioridades estabelecidas pelas agncias internacionais para
projetos de cooperao internacional. O mapa abaixo ilustra essas distores em termos de distribuio geogrfica e tamanho dos municpios.
| 220 |
Mapa 1 Localizao dos Municpios

com Atuao Global Municipal
Fonte: CNM (2011).
Se fosse difundida a compreenso sobre atuao indireta, em

que os atores locais se internacionalizam sem estabelecer contatos
com agentes de outros pases, o mapa acima seria bem mais colorido. Mesmo com poucos territrios destacados no mapa, mantm-se
a defesa da institucionalidade da Atuao Global Municipal. Isso
porque no h um proibitivo para essa atuao no cenrio brasileiro,
reconhecendo um potencial a ser explorado em cada cidade. Afinal,
| 221 |
em maior ou menor grau, todas elas j esto inseridas no mundo globalizado atual.
As mudanas eleitorais no extinguiram as reas internacionais
nos trinta municpios levantados pelo Observatrio I, sendo que a reeleio foi observada apenas em metade desses. A rea internacional
de Belm/PA, que deixa de existir no levantamento de 2010, reflexo do reconhecimento de estrutura precria ainda em 2008, mantida,
em grande medida, por uma estagiria. O que se observou em razo
das mudanas eleitorais foi a circulao de gestores de relaes internacionais entre as prefeituras, criando novas reas internacionais.
Um profissional da prefeitura de So Paulo, por exemplo, assumiu a
rea internacional de Guarulhos, e o antigo gestor desse municpio, por
sua vez, foi trabalhar como assessor internacional em Canoas/RS. Ao
contrrio do que se esperava, no h um crescimento vertiginoso de
estruturas municipais de relaes internacionais em 2010.
Algumas aes, principalmente as relacionadas ao governo federal, mantiveram-se dentro dos municpios. Outras aes foram renovadas com inspirao em prticas de outros municpios, ou mesmo
na atuao dos estados federados. Assim como se observa uma interao positiva entre a Unio e os municpios na rea internacional, deve
tambm haver um estreitamente das relaes entre esses e seus respectivos estados prtica mais comum nas capitais estaduais. preciso
disseminar a Atuao Global Municipal, levando as polticas de internacionalizao j institucionalizadas at o interior dos estados, a fim
de que o pas como um todo possa se beneficiar das interaes com o
meio externo.
Os dados levantados em 2010 so ainda preliminares, a ponto
de no permitir uma classificao dos municpios brasileiros dentro da
tipologia proposta no terceiro captulo, tampouco uma anlise das interaes internacionais privadas identificadas como relevantes dentro
| 222 |
da Atuao Global Municipal. As quatro dimenses dessa atuao

foram muito teis no momento das entrevistas com os gestores municipais. Ainda que o diagnstico da organizao interna dos municpios
brasileiros no tenha indicado um crescimento significativo de estruturas internacionais, foi possvel observar um nmero bem maior de
cidades com atuao internacional (386 ao invs de 146).

O crescimento de reas internacionais estruturadas nas atuais
gestes municipais brasileiras no acompanhou a expectativa criada
pela srie temporal indicada na tabela 5. Isso demonstra que enfoque
na estrutura internacional insuficiente quando se espera analisar as
diferentes dimenses e graus de interao da atuao global municipal.
Por outro lado, o nmero de municpios que afirmaram possuir atuao internacional ainda pouco expressivo (7% no cenrio nacional).
Todavia, o que se percebe que esse conceito ainda no claro para os gestores municipais. Incongruncias na faixa de fronteira,
por exemplo, demonstram a necessidade de estudos mais aprofundados sobre o tema. Isso porque pesquisas telefnicas no permitem uma
avaliao adequada da atuao global na forma indireta. Na verdade,
em um contexto global, polticas no mbito domstico impactam diretamente em questes internacionais e vice-versa. Conseguir realizar
essa separao como um corte de anlise se mantm como um desafio
para os futuros trabalhos.
De qualquer modo, a manuteno das 29 estruturas internacio-
| 223 |
nais observadas na gesto passada, a criao de novas estruturas em

outros municpios e a confirmao da atuao internacional de quase
400 municpios so evidncias de que essa tendncia permanecer no
tempo como parte das competncias dos rgos pblicos municipais.
Nesse sentido, afirma-se que a atuao global municipal encontra-se
em um grau significativo de institucionalizao.
| 224 |
CONCLUSO
A histria da humanidade marcada por ondas senoidais de represso e ampliao do papel das cidades nas vrias dimenses da vida
pblica. Nas ltimas dcadas, o que se observa uma relativa perda da
soberania dos Estados Nacionais a favor da progressiva descentralizao do poder em direo aos entes locais. Ondas de democratizao
promoveram, assim, a valorizao desses ordenamentos originrios,
com a ampliao das autonomias locais no que tange s condies de
suportar responsabilidades, desempenhar tarefas estabelecidas e alcanar os objetivos pretendidos.
Em vez de ondas reversas de democratizao, a tendncia observada a coexistncia de autoridades e a necessidade de negociao
com os diversos atores da sociedade. O fato que os Estados Nacionais no so mais capazes de coordenar as interaes globais em suas
mltiplas direes. Enquanto os atores perseguirem o desenvolvimento de suas habilidades, essas tenses nas questes internacionais devero persistir turbulncia na poltica global. Rosenau (1990) nos
ensina ainda que as habilidades e as orientaes sobre a forma de agir
so diferentes entre as estruturas de autoridades, havendo momentos e
espaos em que alguns atores ganham maior relevncia do que outros.
Nesse contexto, os governos locais ajustam o seu comportamento aos novos padres de interao. Ocupando uma posio de elo entre
o micro e o macro, esses lderes locais interligam a base de sustentao
desse sistema com a ordem de Estados Nacionais. Crises aps crises,
percebemos que os governos locais so mais sensveis e vulnerveis
| 225 |
s situaes de instabilidades. Isso porque as demandas locais so as

primeiras a aparecerem, sobretudo na porta das prefeituras, tendo estas
recursos e instrumentos limitados para reagirem a esse contexto. A fim
de reduzir essa vulnerabilidade, os governos locais tm se articulado
em redes de governana capazes de repassar as demandas para os atores nacionais e multilaterais. Enquanto essas redes no ameaarem a
segurana dos povos e as fronteiras entre os Estados, a influncia dos
governos locais crescero na poltica global.
As guerras intraestatais ou civilizatrias trouxeram esses atores mesa para debater no apenas low politics, como cooperao
cultural, mas tambm questes de high politics, como intervenes
militares em operaes de paz. A sociedade internacional se constri,
assim, em um s ambiente, no sendo mais possvel separar a poltica
domstica da poltica internacional. Processos de desterritorializao
e reterritorializao da globalizao so responsveis por constantes
estruturao e reestruturao das relaes de poder a distncia, permitindo a interao do local ao global em um mesmo espao urbano.
Dois mundos coexistem, assim, de modo independente, porm
no dissociados. O mundo estatocntrico encontra-se mais institucionalizado por meio de procedimentos formais, preceitos hierrquicos e
comprometimentos assumidos em diversos regimes internacionais. J
no mundo multicntrico, sobressai a capacidade de cada ator sustentar
sua autonomia frente s interaes pontuais, temporrias e suscetveis
a mudanas. Apesar da caracterstica de ator misto na interao entre
esses dois mundos, prevalecem nas aes dos governos subnacionais a
lgica do mundo multicntrico. Logo, a institucionalizao das relaes
internacionais do municpios brasileiros est diretamente associada ao
processo emergente de institucionalizao do mundo multicntrico.
Como resultado da crise de representatividade no processo sis-
| 226 |
tmico, os governos subnacionais desenvolvem suas prprias habilidades e seus canais institucionais de interao global, ao invs da
concorrncia por papis e vozes na poltica externa. A cooperao e a
competio intergovernamental em questes internacionais observadas
no cenrio poltico brasileiro so naturais do pacto federativo assumido
na Constituio Federal. Assim como a poltica externa uma incumbncia da Unio, estados e municpios desenvolvem suas competncias
constitucionais por meio de interaes globais. Nota-se, porm, uma
tendncia de gesto compartilhada, principalmente nos temas em que
normas infraconstitucionais no foram regulamentadas. A maior proximidade dos atores privados, o foco no trabalho em rede e a necessidade
de recursos do governo federal talvez sejam fatores responsveis pela
maior institucionalidade da atuao global dos municpios brasileiros,
quando comparados s 27 unidades federativas.
Apesar dos grandes avanos alcanados no campo da paradiplomacia, priorizou-se aqui a busca de conceitos e teorias capazes de
abarcar essas interaes locais alm das relaes interestatais. O ponto
de partida foi esclarecer que a atuao global dos municpios brasileiros fruto da ampliao da globalizao, ao invs de uma abertura
margem da diplomacia oficial. Entende-se, assim, que esse fenmeno
um efeito do alargamento das relaes polticas por meio da intensificao do tempo e do prolongamento das dimenses do espao a
poltica global. A amplitude dessa globalizao seria mensurada por
determinantes econmicos, culturais, polticos e sociais, com todas as
disparidades observadas nos espaos urbanos. Assim como as interaes
privadas foram destacadas no conceito Cidade Global, era preciso
desenvolver uma abordagem com enfoque maior nas estratgias e nas
polticas adotadas pelas autoridades pblicas locais.
O modelo a ser construdo deveria ultrapassar essas expectati-
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vas iniciais, absorvendo as diferentes camadas de poder preexistentes

nesses dois mundos (estatocntrico e multicntrico), assim como os
canais de interao entre eles. Em vez de priorizar uma corrente terica das relaes internacionais, buscou-se o ecletismo e a tcnica do
garimpo na reviso bibliogrfica, encontrando vestgios do que um autor, por descuido, escreveu, mas no desenvolveu. Mtodos estatsticos
e qualitativos foram explorados, junto com o potencial da visualizao
grfica e a descrio histrica da experincia profissional. Nasce, assim, a abordagem da Globalizao a Partir do Local, sustentado pela
premissa de que todo conhecimento, em certa medida, local, podendo
ser disseminado, com adaptaes, para outras localidades.
Nessa abordagem, a Atuao Global Municipal pode ser definida pelo grau de interao global presente em um territrio, assim
como o grau de intencionalidade dos atores locais (privados e pblicos) em determinado resultado dessa interao. Desse modo, o desenvolvimento de canais de interao micro-macro e de estratgias locais
aumenta as chances de as polticas globais alcanarem os objetivos
pretendidos, assim como de os seus impactos e efeitos permanecerem
no tempo e no espao. Quanto maior for a interao entre atores, mais
direta ser essa Atuao Global Municipal. Semelhantemente, quanto maior for o engajamento da estrutura administrativa municipal (em
termos de recurso de coordenao e planejamento dessas atividades),
mais estratgica ser a internacionalizao.
De incio, sabe-se que todos os territrios (municpios brasileiros) esto inseridos, em certo grau, na poltica global. Em alguns
locais, as aes privadas so responsveis pela maior parte das interaes, tendo a atuao pblica um carter pontual em eventos fortuitos.
Em outras localidades, o poder pblico capaz de promover maior interao global nas iniciativas privadas. A tipologia ideal criada sugere
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quatro graus de interao e de intencionalidade baseada em exemplos

brasileiros. O aprofundamento dessa tipologia requer estudos de casos que aprofundem essa anlise por municpio. Mais do que o carter
pr-ativo, preciso identificar a organizao interna dessas estruturas
privadas e pblicas ao longo do tempo.
Inmeros so os desafios para o mapeamento efetivo no contexto
brasileiro. A comear pela falta de compreenso dos gestores municipais sobre a abrangncia da atuao global municipal. A fim de ilustrar
esse conceito em termos prticos, a presente obra utilizou a percepo
desenvolvida por alguns gestores brasileiros para categorizar as diferentes dimenses dessa atuao. Nota-se, porm, certo mimetismo do
governo federal capaz de restringir essas dimenses da poltica global,
cooperao internacional, promoo econmica e visibilidade externa.
Na poltica global, por exemplo, comum indicarem a atuao internacional quando os municpios ocupam assentos polticos nas
estruturas formais criadas pelo governo federal, como os Fruns criados nas prioridades da poltica externa. Esses gestores esquecem, com
muita frequncia, o carter global do intercmbio de polticas pblicas
com localidades externas ou o cerimonial de autoridades de outros nveis de governo de pases terceiros. Mesmo nas instncias oficiais,
preciso observar que os governos subnacionais possuem autonomia e
objetivos prprios.
Em reforo ao argumento anterior, preciso ter clareza de que
nem toda cooperao internacional dos municpios brasileiros passar
pelo governo federal. A cooperao descentralizada legtima e dever ser incrementada por meio de fundos disponibilizados pelos governos locais de pases desenvolvidos. Enquanto a cooperao federativa
significar o respeito das autonomias de estados e municpios, sobretudo no que tange s relaes internacionais como parte integrante da
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Repblica Federativa do Brasil, esta tambm deve ser incrementada

j havendo sinais positivos desse entendimento no contexto federal.
A captao de financiamento internacional continuar sendo relevante
para os governos subnacionais, principalmente para os pequenos e mdios municpios que, atualmente, sofrem restries quanto ao acesso a
essas fontes de recursos. No obstante, ateno maior dever ser dada
cooperao com vistas inovao social, ao intercmbio tecnolgico
e promoo comercial.
Entre os tipos de Atuao Global Municipal, Viola (2008)
destaca a atrao de investimento externo direto, a promoo de uma
cultura exportadora e empreendedora, a participao de cadeias produtivas transnacionais e o estmulo ao aprendizado de ingls e espanhol
(de forte impacto na atrao do turismo internacional). A promoo econmica deixa claro a influncia das polticas locais na competitividade
do pas de atrair investimentos e ampliar os fluxos comerciais. Mais do
que isso, o poder municipal responsvel por polticas de emprego e
renda que oferecem uma condio digna ao cidado. No atual estgio
da econmica global, isso significa, por vezes, voltar-se para polticas
de internacionalizao.
Apesar da estreita relao da promoo econmica com o marketing da cidade, importante frisar o carter mais social dado ltima dimenso dentro da obra. Por visibilidade externa, defende-se uma
reorientao do interno para o externo, assim como a identificao da
comunidade com o seu territrio, construindo uma viso compartilhada
e coerente entre os diferentes atores que interagem no local. O interessante a observar que a territorializao da informao exige uma percepo maior sobre os atributos fsicos, quando comparada dimenso
mais simblica desenvolvida pelos Estados Nacionais. Mais do que o
turismo estimulado pela Embratur, aponta-se aqui a necessidade de
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maior comunicao e transparncia das polticas locais. Nota-se, por

fim, uma grande interdependncia entre as quatro dimenses da Atuao Global Municipal, sendo mais uma simplificao categrica em
que uma refora as outras.
Mesmo tendo prevalecido o modelo de democracia liberal no
mundo, h os que tentam, ainda, negar os direitos dos cidados em participar de questes externas. Por vezes, pareceres jurdicos so construdos com vises limitadas de que os governos locais s poderiam se
relacionar com seus correspondentes em outros pases. Nota-se, porm,
grande diferena funcional entre unidades polticas de diferentes pases.
O exemplo de Cingapura ilustra muito bem esse contexto. Os trs entes
federativos brasileiros possuem competncias correspondentes a essa
cidade-estado. Na prtica, quando se analisa as contrapartes dos municpios brasileiros, verificam-se organismos internacionais, empresas,
organizaes da sociedade civil e diferentes mbitos governamentais
dos mais variados pases.
O arcabouo legal relevante para a institucionalizao desse
fenmeno no Brasil, tendo em vista, principalmente, que a eficcia de
toda atividade administrativa est condicionada ao atendimento da lei.
Avanos importantes foram destacados no captulo oitavo, a ponto de
se afirmar a existncia de um quadro jurdico suficiente para estabelecer a legalidade da Atuao Global Municipal. Outras regulamentaes devero ser aprovadas para esclarecer ainda mais a concertao
dessa competncia internacional dentro do pacto federativo brasileiro.
Enquanto no houver contexto poltico favorvel definio desse marco regulatrio, estados e municpios continuaro desenvolvendo suas
polticas, da mesma forma que j o fazem.
Por isso, outras categorias de anlise so importantes para compreender a institucionalizao desse fenmeno no Brasil. A primeira
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o aparecimento de inmeras organizaes regulamentadas no direito

privado que impulsionam esse movimento internacional. A segunda
a mudana de discurso observada nos diferentes eventos promovidos
pelo tema. A terceira o mapeamento da disseminao dessas prticas
para outros municpios brasileiros. Ao final do oitavo captulo, sugere-se
uma lista com os cinquenta principais marcos que influenciaram essa
institucionalizao da Atuao Global Municipal. Resta destacar que
essas categorias de anlise so desenvolvimentos prprios desta obra, as
quais podero ser utilizadas por outros estudos sobre institucionalizao.
Embora poucas sejam as cidades brasileiras com atuaes globais estruturadas (equipe, oramento e mandato definido), h um contexto institucional favorvel disseminao dessa prtica no Pas. Mesmo
com o desenvolvimento de canais de interao e o reconhecimento na
esfera jurdica, h uma baixa intencionalidade dos gestores municipais
em projetarem a sua localidade externamente. importante destacar
tambm que a natureza das interaes do mundo multicntrico so
pontuais e temporrias. Apesar disso, constatou-se aqui a manuteno
das 29 estruturas internacionais (identificadas em 2008) na atual gesto
municipal. Outros municpios tambm criaram estruturas internacionais especializadas em 2009 e 2010, ainda que em proporo menor
expectativa inicial.
Por mais que se reconhea a capacidade de essas estruturas internacionais possibilitarem maior continuidade s aes internacionais,
como elemento integrador e de consolidao da memria organizacional, nota-se que muitas das aes internacionais esto descentralizadas
dentro da administrao municipal. Nesse sentido, a pesquisa realizada
em 2010 pela CNM buscou afirmaes positivas quanto presena de
atuao internacional, em vez de estrutura ou responsvel internacional.
Se antes das ltimas eleies municipais tnhamos 146 municpios en-
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quadrados dentro dessa categoria organizacional, em 2010 identificou-se 386 municpios com atuao internacional.
Outra constatao relevante a dificuldade de estabelecer uma
demarcao conceitual sobre a Atuao Global Municipal, j que se
refere a graus distintos de interao e inteno. Na anlise qualitativa,
demonstrou-se o critrio de bom senso utilizado nesta obra ainda que
outros autores pudessem adotar compreenses distintas. H um desafio,
sobretudo, na incorporao da internacionalizao indireta dentro desse
conceito o que diferente de oportunizar casos fortuitos.
Estratgias de internacionalizao indireta tendem a privilegiar
o adensamento das cadeias produtivas internas, as informaes disseminadas nas redes on-line, a cultura dos estrangeiros (vizinhos ou presente
no territrio). Como esse tipo de ao est mais voltada para o pblico
interno, por vezes, ela identificada como algo distinto da atuao internacional. Esse o caso de algumas interaes entre cidades-gmeas,
de eventos municipais sobre datas comemorativas mundiais que no
foram consideradas como atuao global pelos gestores municipais.
Ainda que a metodologia de pesquisa parta do respeito s opinies dos entrevistados, difcil pressupor, por exemplo, cidades-gmeas
nas faixas de fronteira sem atuao internacional. A fim de minimizar a
subjetividade dos entrevistados, solicitou-se como parmetro a exemplificao de pelo menos um poltica internacional implementada. Deve-se considerar ainda o carter dinmico e potencial da atuao global
vide a capacidade de a Unio e as agncias internacionais inclurem
a qualquer momento um municpio aleatrio em fruns polticos ou
projetos internacionais.
Por essas razes, acredita-se que o nmero de atuao global
municipal coletado nas entrevistas em 2010 esteja subestimado. O mapa apresentado no ltimo captulo tende a ser mais colorido do que o
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sinalizado. De qualquer modo, o objetivo desta pesquisa compreender

os arranjos institucionais no contexto nacional. Por menor que sejam
os municpios brasileiros atuantes internacionalmente, j h canais de
interao com padres regulares e favorveis multiplicao dessas
prticas internacionais. Logo, a Atuao Global Municipal apresenta
condies suficientes de se reproduzir ao longo do tempo e do espao.
Apesar de outros autores afirmarem a baixa institucionalidade da paradiplomacia, esta obra comprova uma institucionalidade significativa
da Atuao Global Municipal.
Entidades como a Confederao Nacional de Municpios e a
Subchefia de Assuntos Federativos da Presidncia da Repblica mantero essa discusso viva dentro do debate federativo. Espaos de influncia na poltica externa continuaro a fazer parte da pauta poltica
das organizaes municipalistas, correspondendo a mais um canal de
interao micro-macro. Apesar de esse estudo se focar no Brasil, sabe-se do alcance dessas ideias para realidades de outros pases, j que
esses canais de interao se inserem em um contexto mais amplo da
poltica global.
Se, por um lado, a fragmentao do poder poltico gera uma
perda relativa dos Estados Nacionais, h, por outro lado, ganhos com
a articulao dos entes subnacionais. No momento em que a poltica
externa brasileira pretende ser universal (fazer-se presente em todas
os continentes), a Atuao Global Municipal soma fora como parte
integrante da Repblica Federativa do Brasil. Apesar dos objetivos prprios, h uma interface importante a ser considerada entre a Atuao
Global Municipal e a poltica externa. Nesse sentido, as capacidades
locais passam a ser uma varivel importante para se determinar o grau
de influncia de um pas.
Assim como o governo federal tem buscado maior aproxima-
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o com estados e municpios, estes dois entes precisam fazer o mesmo

entre si. Seguindo a mesma lgica nacional, quanto mais internacionalizado forem os municpios do estado, mais internacionalizado ser
a regio como um todo. Essa relao mais desenvolvida nas capitais
ou quando os eleitos so do mesmo partido poltico. O engajamento
do Poder Legislativo nesses dois mbitos de poder outro fator importante para avanarmos a institucionalizao da atuao global dos
entes subnacionais.
A sociedade internacional, aos poucos, passa a compreender o
papel dos governos locais dentro da governana global. O equilbrio
ambiental; a defesa dos direitos humanos; a manuteno da paz so
deveres de todos os cidados do mundo, estando presente em todos os
nveis de governo.
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ANEXO
Lista de municpios brasileiros com atuao internacional

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
Abaetetuba/PA
Acopiara/CE
Adamantina/SP
Adolfo/SP
guas de Lindia/SP
Alcobaa/BA
Alecrim/RS
Alegrete/RS
Alfredo Chaves/ES
Altamira/PA
Altinpolis/SP
Amajari/RR
Amargosa/BA
Amparo/SP
Anans/TO
Ananindeua/PA
Andradina/SP
Antnio Prado/RS
Aparecida de Goinia/GO
Aparecida/SP
Apu/AM
Aquiraz/CE
| 263 |
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
Aracaju/SE
Araatuba/SP
Arambar/RS
Araraquara/SP
Ars/RN
Arroio Grande/RS
Assis Brasil/AC
Assis/SP
Atalaia do Norte/AM
Atibaia/SP
Bacuri/MA
Bag/RS
Balnerio Arroio do Silva/SC
Barbalha/CE
Barra de Guabiraba/PE
Barra de So Francisco/ES
Barra do Quara/RS
Barraco/PR
Barreirinha/AM
Bauru/SP
Bela Vista/MS
Belo Horizonte/MG
Benjamin Constant/AM
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
Bento Gonalves/RS
Boa Vista/RR
Bom Jardim da Serra/SC
Bom Jesus do Sul/PR
Bombinhas/SC
Botucatu/SP
Bragana Paulista/SP
Bragana/PA
Brusque/SC
Buriti dos Montes/PI
Cabo de Santo Agostinho/PE
Caador/SC
Cceres/MT
Cachoeira/BA
Cachoeirinha/RS
Cachoeiro de Itapemirim/ES
Cacoal/RO
Caibi/SC
Cairu/BA
Camaari/BA
Camanducaia/MG
Campina das Misses/RS
Campinas/SP
Campo Bom/RS
Campo Grande/MS
Campo Limpo Paulista/SP
Campos do Jordo/SP
Canarana/BA
Candi/PR
Canoas/RS
| 264 |
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
101
102
103
104
105
Cantanhede/MA
Capanema/PA
Capo do Leo/RS
Capim Grosso/BA
Capivari/SP
Capixaba/AC
Caraguatatuba/SP
Caravelas/BA
Cariacica/ES
Carinhanha/BA
Carlos Chagas/MG
Carmpolis de Minas/MG
Casa Branca/SP
Cascavel/PR
Castelo do Piau/PI
Castro/PR
Catalo/GO
Caucaia/CE
Caxias do Sul/RS
Centenrio do Sul/PR
Chapado do Sul/MS
Chu/RS
Cidade Ocidental/GO
Coari/AM
Colder/MT
Colombo/PR
Colorado/PR
Conde/PB
Confresa/MT
Contagem/MG
106
107
108
109
110
111
112
113
114
115
116
117
118
119
120
121
122
123
124
125
126
127
128
129
130
131
132
133
134
135
Coromandel/MG
Coronel Sapucaia/MS
Corumb/MS
Costa Marques/RO
Crato/CE
Cubato/SP
Cuiab/MT
Curitiba/PR
Curu/PA
Descalvado/SP
Diadema/SP
Dionsio Cerqueira/SC
Divinpolis/MG
Dois Crregos/SP
Dois Vizinhos/PR
Dom Feliciano/RS
Dom Pedrito/RS
Doutor Maurcio Cardoso/RS
Elias Fausto/SP
Engenho Velho/RS
Entre Rios do Oeste/PR
Erechim/RS
Espera Feliz/MG
Estncia/SE
Extremoz/RN
Farroupilha/RS
Feira de Santana/BA
Fernandpolis/SP
Ferraz de Vasconcelos/SP
Florianpolis/SC
| 265 |
136
137
138
139
140
141
142
143
144
145
146
147
148
149
150
151
152
153
154
155
156
157
158
159
160
161
162
163
164
165
Forquilhinha/SC
Fortaleza/CE
Foz do Iguau/PR
Garruchos/RS
Goiana/PE
Governador Valadares/MG
Gravata/RS
Guaraciaba/SC
Guarani das Misses/RS
Guarapuava/PR
Guaruj/SP
Guarulhos/SP
Herval/RS
Hortolndia/SP
Ibat/SP
Ibi/MG
Ibitinga/SP
Ilhabela/SP
Ilhus/BA
Indaiatuba/SP
Ipameri/GO
Iper/SP
Irauuba/CE
Irec/BA
Itabera/GO
Itabuna/BA
Itaja/SC
Itajobi/SP
Itanham/SP
Itapeva/SP
166
167
168
169
170
171
172
173
174
175
176
177
178
179
180
181
182
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187
188
189
190
191
192
193
194
195
Itapirapu/GO
Itaquaquecetuba/SP
Itatiba/SP
Itu/SP
Itumbiara/GO
Itupeva/SP
Jaboato dos Guararapes/PE
Jacare/SP
Jaguaro/RS
Jaguaruana/CE
Jandara/RN
Jandira/SP
Ja/SP
Jequi/BA
Jernimo Monteiro/ES
Joo Pessoa/PB
Joinville/SC
Jucs/CE
Jundia/SP
Lago do Junco/MA
Laguna/SC
Lajeado/RS
Lajedo/PE
Lapa/PR
Laranjal do Jari/AP
Laurentino/SC
Lauro de Freitas/BA
Licnio de Almeida/BA
Limeira/SP
Limoeiro do Norte/CE
| 266 |
196
197
198
199
200
201
202
203
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222
223
224
225
Lindolfo Collor/RS
Londrina/PR
Lucas do Rio Verde/MT
Macei/AL
Manaus/AM
Mandaguau/PR
Mantenpolis/ES
Maragogi/AL
Marechal Cndido Rondon/PR
Marechal Floriano/ES
Marechal Thaumaturgo/AC
Mariana Pimentel/RS
Maring/PR
Marliria/MG
Matinhos/PR
Matozinhos/MG
Matup/MT
Maus/AM
Mauriti/CE
Mercedes/PR
Mirandiba/PE
Mirandpolis/SP
Mogi das Cruzes/SP
Monte Alto/SP
Montes Claros/MG
Moreno/PE
Mossor/RN
Mozarlndia/GO
Muqum de So Francisco/BA
No-Me-Toque/RS
226
227
228
229
230
231
232
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249
250
251
252
253
254
255
Niteri/RJ
Nova Hartz/RS
Nova Mutum/MT
Nova Olmpia/PR
Nova Petrpolis/RS
Nova Prata/RS
Nova Trento/SC
Novo Hamburgo/RS
Novo Oriente/CE
Oiapoque/AP
Olmpia/SP
Olinda/PE
Ortigueira/PR
Osasco/SP
Osvaldo Cruz/SP
Otaclio Costa/SC
Ourinhos/SP
Pao do Lumiar/MA
Palma Sola/SC
Palmeira das Misses/RS
Panambi/RS
Paracuru/CE
Paraibuna/SP
Paranagu/PR
Paranapanema/SP
Parintins/AM
Pato Branco/PR
Paulnia/SP
Pelotas/RS
Prola dOeste/PR
| 267 |
256
257
258
259
260
261
262
263
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276
277
278
279
280
281
282
283
284
285
Petrolina/PE
Pinhalzinho/SC
Piracicaba/SP
Pira do Sul/PR
Pira/RJ
Pirapora/MG
Planalto/PR
Pomerode/SC
Ponta Grossa/PR
Ponta Por/MS
Porto Alegre/RS
Porto da Folha/SE
Porto Ferreira/SP
Porto Mau/RS
Porto Murtinho/MS
Porto Seguro/BA
Porto Xavier/RS
Presidente Epitcio/SP
Presidente Figueiredo/AM
Presidente Juscelino/MA
Promisso/SP
Quara/RS
Quatro Barras/PR
Quebrangulo/AL
Quirinpolis/GO
Quixer/CE
Rancho Queimado/SC
Recife/PE
Redentora/RS
Registro/SP
286
287
288
289
290
291
292
293
294
295
296
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299
300
301
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307
308
309
310
311
312
313
314
Ribeiro Preto/SP
Ribeiro/PE
Rio Claro/SP
Rio de Janeiro/RJ
Rio do Sul/SC
Rio dos Cedros/SC
Rio Grande/RS
Riversul/SP
Roque Gonzales/RS
Rosrio do Sul/RS
Sabudia/PR
Salespolis/SP
Salinas/MG
Salvador das Misses/RS
Salvador/BA
Santa Isabel do Par/PA
Santa Leopoldina/ES
Santa Maria/RS
Santa Rosa de Viterbo/SP
Santa Rosa/RS
Santa Vitria do Palmar/RS
Santa Vitria/MG
Santana de Parnaba/SP
Santana do Cariri/CE
Santana do Livramento/RS
Santiago/RS
Santo Andr/SP
Santo ngelo/RS
Santo Antnio da Patrulha/RS
| 268 |
315
316
317
318
319
320
321
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333
334
335
336
337
338
339
340
341
342
Santo Antnio do Sudoeste/

PR
Santo Cristo/RS
Santos/SP
So Bernardo do Campo/SP
So Borja/RS
So Caetano do Sul/SP
So Carlos/SP
So Francisco de Assis/RS
So Francisco do Par/PA
So Francisco do Sul/SC
So Gonalo do Amarante/RN
So Gonalo do Rio Abaixo/
MG
So Jos do Cedro/SC
So Jos do Rio Preto/SP
So Jos dos Campos/SP
So Leopoldo/RS
So Lus/MA
So Luiz Gonzaga/RS
So Manuel/SP
So Marcos/RS
So Miguel do Gostoso/RN
So Miguel do Oeste/SC
So Paulo/SP
So Raimundo Nonato/PI
So Sebastio/SP
So Vicente/SP
Sapiranga/RS
Sena Madureira/AC
343
344
345
346
347
348
349
350
351
352
353
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355
356
357
358
359
360
361
362
363
364
365
366
367
368
369
370
371
372
Sorocaba/SP
Sumar/SP
Suzano/SP
Tabatinga/AM
Taboo da Serra/SP
Tamba/SP
Tapera/RS
Tapes/RS
Tapurah/MT
Taquari/RS
Tarum/SP
Taubat/SP
Tefilo Otoni/MG
Teresina/PI
Terra Nova do Norte/MT
Teutnia/RS
Tijucas/SC
Timon/MA
Toledo/PR
Tom-Au/PA
Torres/RS
Tracuateua/PA
Trairi/CE
Trs de Maio/RS
Treze Tlias/SC
Trindade/PE
Triunfo/PE
Ubatuba/SP
Uberaba/MG
Uberlndia/MG
| 269 |
373
374
375
376
377
378
379
380
381
382
383
384
385
386
Uruguaiana/RS
Vrzea Paulista/SP
Venncio Aires/RS
Veranpolis/RS
Vila Bela da Santssima Trindade/MT
Vila Pavo/ES
Vila Velha/ES
Vinhedo/SP
Vitria/ES
Votuporanga/SP
Wenceslau Braz/PR
Xangri-l/RS
Xaxim/SC
Zorta/SC
LISTA DE ILUSTRAES
Figura 1 Turbulncia na Poltica Mundial................................................ 42
Figura 2 Ondas de Soberania Estatal e Autonomia Local........................ 59
Figura 3 Autoridades Locais E O Banco Mundial ................................... 70
Quadro 1 Tipologias Da Atuao Global Municipal ............................... 83
Quadro 2 Diferenas Entre Os Entes Federativos ................................... 89
Quadro 3 Dimenses Da Atuao Global Municipal .............................. 93
Grfico 1 Projetos Em Preparao Por Ente Federativo......................... 123
Grfico 2 Projetos Aprovados Na Cofiex (2000-2008) Us$ Mil............ 125
Figura 4 Perspectivas da Cooperao Internacional............................... 130
Quadro 4 50 Marcos que Influenciaram a Atuao Global Municipal... 197
Mapa 1 Localizao dos Municpios com Atuao Global Municipal... 221
| 270 |
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Projetos de Cooperao Internacional de Estados e Municpios
na ABC........................................................................................................... 121
Tabela 2 Distribuio dos Investimentos Estrangeiros Diretos por Municpio 2009 (R$).................................................................................................. 145
Tabela 3 Distribuio de Municpios Brasileiros por Parte Populacional e
Grau de Internacionalizao........................................................................... 206
Tabela 4 Capitais por Grau de Internacionalizao.................................. 207
Tabela 5 Surgimento das rea Internacional nos Municpios................... 209
Tabela 6 Atuao Global Municipal por Estados..................................... 212
Tabela 7 Atuao Global Municipal na Faixa de Fronteira....................... 214
Tabela 8 Atuao Global Municipal por Partido Poltico.......................... 215
| 271 |
LISTA DE SIGLAS
ABC Agncia Brasileira de Cooperao
Aecid Agncia Espanhola de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento
AFD Agncia Francesa para o Desenvolvimento
Afepa Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares
Aice Associao Internacional das Cidades Educadoras
Afepa Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares
Apex Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimentos
ANAMM Associao Nacional de Municpios Moambicanos
AOD Ajuda Oficial ao Desenvolvimento
ARF Assessoria de Relaes Federativas
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
Bird Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento
CAF Comit de Articulao Federativa
CAF Cooperao Andina de Financiamento
CCE Comisso de Comrcio Exterior do Cear
CD Cooperao Descentralizada
CDB Conveno sobre Diversidade Biolgica
Cedec Centro de Estudos de Cultura Contempornea
| 272 |
CEMR Conselho Europeu de Municpios e Regies

CF Constituio Federal
Cida Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional
Cideu Centro Ibero-americano de Desenvolvimento Urbano
CGLU Cidades e Governos Locais Unidos
CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica
Cofiex Comisso de Financiamentos Externos
COP 15 15a Conferncia das Partes da Conveno do Clima
CSA Companhia Siderrgica do Atlntico
CUF Cidades Unidas Francesas
DC Desenvolvimento de Capacidades
DST Doenas Sexualmente Transmissveis
ECO 92 Conferncia das Naes Unidas para o Desenvolvimento Sustentvel
Encomex Encontro de Comrcio Exterior
Eximbank Banco de Exportao e Importao dos Estados Unidos
FAL Frum de Autoridades Locais
FCCR Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e
Departamentos do Mercosul
FCM Federao Canadense de Municpios
FEMP Federao Espanhola de Municpios e Provncias
FGL-IBAS Frum de Governana Local ndia, Brasil, frica do Sul
| 273 |
Fiec Federao das Indstrias do Estado do Cear

Flacma Federao Latino-americana de Cidades, Municpios e Associaes de Governos Locais
FMCU Federao Mundial de Cidades Unidas
FNP Frente Nacional de Prefeitos
Fonari Frum Nacional de Secretrios e Gestores Municipais de Relaes Internacionais
Fonplata Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata
Foral CPLP Frum de Autoridades Locais da Comunidade dos Pases de
Lngua Portuguesa
FSM Frum Social Mundial
FRRFC Filme Rio Rio Film Commission
Iclei Governos Locais pela Sustentabilidade
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios
IED Investimento Estrangeiro Direto
Inai ndice de Atratividade de Investimentos Urbanos
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
ISS Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
Iula Unio Internacional de Autoridades Locais
JBIC Banco Japons para a Cooperao Internacional
KFW Banco Alemo para o Desenvolvimento
LAB Ao Local pela Biodiversidade
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
| 274 |
Mdic Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior

Mpog Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MRE Ministrio das Relaes Exteriores
OBCD Observatrio da Cooperao Descentralizada do Brasil (CNM)
OCD Observatrio da Cooperao Descentralizada (Barcelona)
OFIDs rgos Internacionais de Financiamento e de Desenvolvimento
OMC Organizao Mundial do Comrcio
ONG Organizaes No Governamentais
ONU Organizao das Naes Unidas
PCdoB Partido do Socialismo
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PEI Promoo Econmica Internacional
PIB Produto Interno Bruto
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
Pnud Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PSDB Partido Social Democrtico do Brasil
PT Partido dos Trabalhadores
Redd Reduo de Emisses pelo Desmatamento em Pases em Desenvolvimento
Renai Rede Nacional de Informaes sobre Investimentos
SAF Subchefia de Assuntos Federativos
Seain Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministrio do Planejamento
| 275 |
Sebrae Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas

UCCI Unio de Cidades Capitais Ibero-americanas
Uccla Unio das Cidades Capitais de Lngua Portuguesa
Unacla Comit Consultivo de Autoridades Locais das Naes Unidas
UN-Habitat Programa de Assentamento Humano das Naes Unidas
Urbal Programa de Ajuda Urbano Regional
Usaid Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional
USTDA Agncia de Desenvolvimento e Comrcio dos Estados Unidos
Waclal Associao Mundial de Coordenao de Cidades e Autoridades
Locais
| 276 |
| 277 |
| 278 |
www.cnm.org.br
ATUAO GLOBAL MUNICIPAL Dimenses e Institucionalizao
SCRS 505, Bloco C Lote 01 - 3o andar

Braslia/DF CEP 70.350-530
Tel.: (61) 2101-6000 Fax: (61) 2101-6008

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