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POR UM NOVO
PLANO NACIONAL DE
EDUCAO
CARLOS ROBERTO JAMIL CURY
RESUMO
Esse artigo pretende, primeiramente, em vista da tramitao de um novo Plano Nacional de Educao enviado pelo Executivo ao Congresso Nacional, resgatar a evoluo dos planos anteriores. Vrios foram os Planos Nacionais de Educao e todos eles
fracassaram. Em seguida, em outro contexto legal, social e poltico, considerando a
definio de Plano, busca-se analisar a exposio de motivos do Plano, o texto legal
e seus anexos. Certos temas continuam presentes como grandes desafios para que,
desta vez, o Plano possa vir a ser bem-sucedido. Entre os principais temas, deve-se
destacar o papel da Unio no sistema federativo brasileiro, com especial ateno para
a denominada funo supletiva, o regime de colaborao e os recursos financeiros.
PLANO NACIONAL DE EDUCAO POLTICAS EDUCACIONAIS
ADMINISTRAO DA EDUCAO FINANCIAMENTO DA EDUCAO
TOWARD A NEW
NATIONAL PLAN OF
EDUCATION
CARLOS ROBERTO JAMIL CURY
ABSTRACT
This article intends to examinate the procedures in the Brazilian Parliament to the
new National Plan of Education. It aims also to recover the evolution of the former
plans. All of these plan have failed. After, considering the definition of plan and the
new legal, social and political context, the article pursues to analyze the exposition of
the plans reasons, the laws text and its attached. Some themes continue present from
the past as great challenges to be overcome. Among these themes we can distinguish
the role of the Union in the Brazilian federal system, the colaborations regime with
the other members of the federation and the public funds for the education.
3. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
4. A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.
2
A funo supletiva da Unio
quanto educao bsica,
subentendida na Constituio
de 1891, ser defendida
pelos reformadores da
Educao nos anos de
1930 e introduzida na
Constituio de 1934, na
de 1946 e reafirmada na
de 1988, consolidando
uma larga tradio. Para os
reformadores, o Conselho
Nacional de Educao e os
Conselhos Estaduais teriam
o condo de garantir a
unidade nacional sem ferir
a diversidade prpria do
federalismo.
3
Uma das vertentes do
princpio de subsidiaridade
aplica-se na relao entre
Estado e sociedade civil.
uma leitura possvel do
chamado terceiro setor.
Outra vertente defende que,
no caso de tensionamento
entre Estado e famlia, cabe
famlia, como unidade
originria, uma prevalncia
em relao ao Estado, por
ser a primeira de direito
natural, e o segundo de
direito positivo. Tal defesa
fez convergirem aspectos
da doutrina catlica com a
doutrina positivista sobre
a famlia.
4
Literalmente: rebaixamento
da cabea. a alterao do
status de uma personalidade
jurdica, por exemplo, a
diminuio da capacidade
de ser cidado. Pode
tambm significar que um
ente se permite perder, na
prtica, seu estatuto jurdico.
5
Literalmente: conveno,
aliana, pacto. Trata-se
da etimologia dos termos
federao, federalismo entre
outros.
EM BUSCA DE UM PLANO
Um embrio longnquo de um PNE pode ser vislumbrado quando, na
Constituinte de 1823, se intentava descolonizar o pas e erigi-lo em nao
una, diversa e efetivamente independente. Em trabalho slido, Chizzotti
(1975) faz uma descrio e anlise dos debates que giraram em torno de um
tratado completo de educao. Em estudo j publicado, o mesmo autor
nos diz que tal tratado seria a via para dar unidade orgnica instruo
pblica. Segundo Chizzotti, o constituinte Antnio Gomide reclama de
Martin Francisco de Andrada e Silva, outro constituinte, a apresentao do
parecer sobre um plano de educao pblica. Segundo o autor:
O projeto de Martim Francisco foi o mais ambicioso e sistematizado programa de instruo pblica formulado no primeiro quartel
do sculo XIX, com sequncia de sries, organizao curricular
e objetivos definidos para cada grau. [...] A necessidade de um
plano geral esteve presente Comisso de Instruo... os constituintes, porm, foram incapazes de traar as diretrizes fundamentais da instruo pblica, derivando para inmeras questinculas.
(1996, P.40-41)
CADERNOS DE PESQUISA V.41 N.144 SET./DEZ. 2011 795
6
A competncia
concorrente, segundo o
artigo 24 da Constituio,
destina Unio a feitura
das normas gerais e aos
Estados e Municpios as
complementares. Pode
tambm significar a
presena de dois entes
federativos com atribuies
no mesmo assunto. Nesse
ltimo sentido, aproxima-se
da competncia comum que
o exerccio simultneo na
mesma matria. Veja-se, por
exemplo, o caso do ensino
fundamental.
Essa discutida oscilao formal, associada a uma prtica abstencionista por parte dos poderes gerais, no s determinou um jogo de empurra-empurra como tambm teve como efeito o parco esforo por disseminar
no pas a instruo pblica gratuita, a compreendida a larga excluso de
segmentos como o dos escravos. A oscilao e absteno de uma presena
efetiva do poder central atravessaram o Imprio e at mesmo a Velha Repblica, estabelecendo o que se conhece como dupla rede.
Desde o Ato Adicional, a educao escolar brasileira esteve cadenciada por uma dupla rede visualizada tanto no mbito social quanto no administrativo. A rede que atendia a passagem do ensino secundrio para o
superior e a continuidade nesse ltimo tinha como incumbente o poder federal (no Imprio, o poder geral). J o atendimento do ensino primrio e a
formao de docentes para a atuar tinham os Estados (antigas Provncias)
como titulares. A primeira rede contava com os impostos mais substantivos e tinha as elites como suas destinatrias. A segunda rede se apoiava em
impostos mais frgeis e tinha um horizonte universal. A primeira no era
gratuita, ao contrrio da segunda. Mas esta ltima no se efetivava como
universal, dadas as j atvicas desigualdades e discriminaes reinantes
no pas.
Entrementes, essa duplicidade de redes era vista por muitos intelectuais, estudiosos e mesmo polticos como algo a ser superado. E na busca de uma via para tal, sempre se erguia a bandeira de um papel mais ativo
da Unio em prol daquele ensino que, mais tarde, se tornaria obrigatrio.
A Repblica acalentava a aspirao de que, associada Educao,
seria capaz de erigir uma cidadania digna desse conceito. Um novo pas
e uma nova nao estavam prestes a nascer. E era preciso organizar essa
nao, republicana, federativa e cidad. Organiz-la nesses termos implicava a tessitura de um lao que (re)ligasse o territrio nacional sob o novo
regime. Havia que se incorporar o imenso territrio comunho nacional. Sem essa incorporao espacial no haveria como se erigir um Estado
Nacional de cunho federativo. E esta (re)ligao teria de travar uma luta
contra a ignorncia e, ao mesmo tempo, elevar as mentes das populaes
de todos os pontos territoriais do pas. A instruo seria como que um
marco luminoso que, junto com o progresso material, traria o domnio da
justia e do direito como elemento constitutivo dos direitos dos homens. A
criao da Secretaria da Instruo Pblica, Correios e Telgrafos, em geral
mal compreendida, uma expresso de busca de nova organizao e coeso nacionais. A existncia fugaz desse Ministrio, com vocao nacional
dentro de uma Repblica Federativa, delimitava os espaos estreitos em
que a Unio poderia atuar.
Esse horizonte de vocao nacional, contudo, no chegou a se estiolar completamente, uma vez que foi recuperado nos anos de1930.
7
Esse general, nascido em
Jaguaro (RS) em 1868,
comtiano ortodoxo, foi
fundador e professor da
Escola Militar de Porto
Alegre e tambm da Escola
de Engenharia, deputado
estadual, deputado federal
pelo Rio Grande do Sul,
Secretrio da Fazenda
e do Interior de Vargas,
quando esse era presidente
do Estado do Rio Grande
do Sul, e constituinte em
1933-1934. Foi membro do
CNE at sua conduo
Constituinte. Faleceu em
1942 no Rio de Janeiro.
No mesmo ano de 1932, na clebre 5 Conferncia Nacional de Educao, realizada em Niteri, a promotora do evento, a Associao Brasileira
de Educao ABE estabelece como objetivo do evento sugerir, no anteprojeto de Constituio da Assemblia Nacional Constituinte, um plano de
educao nacional.
A Lei n. 174 de 1936 regulamentou o CNE. Por ela, esse rgo tinha
como uma das principais atribuies, conforme o artigo 2 1, elaborar
o Plano Nacional de Educao, para ser aprovado pelo Poder Legislativo, e
propor ao Poder Legislativo quaisquer modificaes do plano nacional de
educao (artigo 2, 2).
Devido importncia desse Plano e tambm ao grande trabalho
que teria, houve a necessidade da elaborao de um regimento interno
prprio para organizar as atividades daquele colegiado no perodo da elaborao do PNE e para a execuo de suas funes consultivas normais.
Na sesso realizada em 16 de fevereiro de 1937, sob a Presidncia
do ministro de Estado da Educao e Sade, Gustavo Capanema, este declara instalado o Conselho Nacional de Educao, e l:
No momento em que dais incio aos trabalhos desta reunio especial, que prolongar-se- por alguns meses, e na qual ides elaborar essa obra de grande magnitude, que o plano nacional de
educao.
Efetivamente, a primeira vez que se vai fazer em nosso pas, uma
lei de conjunto sobre a educao [...]
No dispomos, assim, de um corpo coeso de disposies legais
sobre a educao nacional.
8
como se na gesto do
Estado houvesse uma
dupla regncia e uma
dupla velocidade. No caso
dos tcnicos presentes no
aparelho de Estado, eles
teriam um conhecimento
especializado e uma forma
mais gil de atuar em face
de problemas especficos,
contrariamente ao que
seria o perfil da poltica
tradicional.
ambos os casos, projeta-se o papel interventor do Estado. Vem da a valorizao e a presena do tcnico nos programas planejados do Estado8.
Assim, para efeito de elaborar um projeto, tanto o MESP quanto
o CNE encaminharam um questionrio com 207 quesitos a associaes,
ginsios, colgios, embaixadas, sindicatos, catedrticos, oficiais das foras
armadas e outras personalidades. O CNE centralizou as respostas e, aps
meses de trabalho, chegou-se ao projeto com 506 artigos, sendo que o artigo 1 afirma ser o Plano um Cdigo da Educao Nacional. O Plano, a
rigor tambm uma LDB, abrangia tudo, desde princpios at diretrizes,
finalidades, modalidades, controle e financiamento. E ento, aps os 90
dias previstos, em 17 de maio de 1937, foi assinado o anteprojeto do plano
com a leitura da redao final e, finalmente, entregue ao ministro Gustavo
Capanema. No ato da entrega, o presidente do Conselho, professor Reinaldo
Porchat, fez um discurso do qual se extraiu este trecho:
Sr. Ministro, o Conselho Nacional de Educao tem a honra de vir
incorporado, dentro do prazo que lhe foi assinado pela lei, entregar a V. Ex. o anteprojeto do Plano Nacional de Educao. um
momento histrico para o pas.
Contrastando com essa prtica advinda da Carta de 1891, o deputado afirma o carter federativo da organizao poltica brasileira da Constituio de 1934 e afirma:
Equivalentemente, na esfera educacional, os Estados gozam, agora, de liberdade para legislarem sobre o ensino de qualquer grau,
respeitando apenas as diretrizes gerais da educao nacional, espcie de princpios educacionais, que limitam a autonomia dos
Estados, no mbito do ensino. ... A Unio legislar em gnero, sem
descer a mincias de efetivao concreta, os Estados legislaro
em espcie, particularizando at onde convier, e obedecendo
sempre s normas gerais impostas pela legislao federal.
(DIRIO
UM PLANO
A proposta de um plano voltado para direitos sociais com as caractersticas
complexas que hoje conhecemos foi se impondo progressivamente no contexto da crise de 1929. Com efeito, a envergadura exigida de um plano supe
um papel ativo e mesmo intervencionista da parte do Estado, seja no sentido
de evitar as crises do capitalismo, seja no sentido de moderar a competio
prpria desse sistema contratual de mercado. Como se sabe, o liberalismo
clssico, concepo subjacente ao capitalismo, supe a no interveno do
Estado a fim de proteger os contratos celebrados no mbito do mercado e,
em certa medida, os direitos civis do cidado enquanto ente individual e singular (ut singulus). As crises do Estado capitalista, associadas s presses dos
trabalhadores oprimidos pela busca incessante da mais-valia e pela assimetria entre as partes contratantes, determinaram a manifestao das classes
sociais e uma presena intervencionista da parte do Estado sabedor de que
a mo invisvel do mercado no capaz de resolver as questes sociais. Assim, o Estado, por meio de medidas tendentes a frear os excessos do mercado
sobre as classes sociais no proprietrias, busca diminuir a distncia social
entre as classes por meio de polticas pblicas. Veja-se esse comentrio de
Bobbio sobre a relao entre mudanas sociais e direitos sociais:
Prova disso que as exigncias de direitos sociais tornaram-se
tanto mais numerosos quanto mais rpida e profunda foi a transgncias que se concretizam nas demandas de uma interveno
pblica e de uma prestao de servios por parte do Estado s
podem ser satisfeitas num determinado nvel de desenvolvimento
econmico e tecnolgico. (1992, P.76)
Nesse sentido, deve-se ressaltar no s o papel de J. M. Keynes (1883-1946), que prope a interveno do Estado de modo a se obter um regime
9
Em geral articuladas
noo de cidadania, pode-se
tomar como referncia de
estudos as obras de Marshall
(1967), Przeworski (1989),
Bobbio (1992) e, no caso
do Brasil, Carvalho (1995),
Santos (1979) e Viana (1976).
social-democracia alem, do positivismo e mesmo de certas correntes catlicas. De uma maneira ou de outra, propugnava-se o preenchimento de
certas necessidades sociais reclamadas sob o desenvolvimento racional de
estratgias voltadas para o bem-estar social9.
Aqui entra a proposta de que tal interveno seja feita de modo
a preencher necessidades sociais reclamadas por meio de um desenvolvimento racional em que estratgias e meios se tornaram fundamentais
para o alcance de prescries futuras desejveis. E como essa interveno
se d dentro do jogo das foras sociais e dos constrangimentos financeiros
prprios dos direitos sociais, os planos supem o conhecimento dos limites e das possibilidades.
Um plano de Estado um instrumento poltico cuja finalidade
ser um guia na tarefa de cumprir determinados objetivos dentro de uma
metodologia tida como a mais pertinente para a poltica almejada. Um
plano atende tanto a princpios quanto a regras dentro de uma determinada normatividade jurdica. Pressupe um esforo consciente e contextualizado de metas cujo sucesso exige o conhecimento sistemtico de limites,
possibilidades e recursos.
No caso do Brasil, o artigo 214 da Constituio Federal visa atender com regularidade, eficcia e abertura, no a um interesse particular,
atomizado ou disperso, mas sim, dentro do quadro federativo que supe
unidade e diversidade, o atendimento de um interesse coletivo proclamado direito do cidado e dever do Estado.
Como muito bem colocado por Bordignon (2010), h que se distinguir, na dialtica, Plano/Planejamento:
com o ponto de chegada de cada meta, da noite para o dia, nega a progressividade esperada.
E, na determinao de ir seguindo adiante em busca do alcance
das metas, a relao plano/planejamento supe tanto periodicidades intermedirias avaliadas quanto as metas atingidas e a construo de cenrios
futuros possveis.
CONCLUSO
estratgico, campo do Anexo. Expresso desse diminuindo so os verbos predominantes no Anexo, tais como fomentar (28 vezes), ampliar
(23 vezes), estimular (10 vezes), promover (9 vezes), fortalecer (5 vezes). So verbos declaratrios, diferentemente do constitutivo e vinculante verbo dever. Mesmo na estratgica meta 20, a do financiamento, que
versa sobre o alcance progressivo de, no mnimo, 7% do PIB no perodo,
as estratgias no ficam muito claras. Desse modo, um certo hibridismo
presente no conjunto do projeto de lei do Plano poder ensejar, mais
uma vez, zonas cinzentas que, por sua vez, podero determinar obstculos ao direito educao no Brasil.
A urgncia de um estabelecimento claro e efetivo do regime de
colaborao agudiza-se com a Emenda Constitucional n. 59/09, da qual o
Plano elemento constitutivo. Sem o aumento de recursos da Unio para
a educao bsica e sem a sua transferncia para os entes federados, sem
um grau elevado de transparncia e de accountability, dificilmente as estratgias podero ser levadas adiante a fim de atingir metas propostas.
Enquanto a funo redistributiva da Unio se subordinar funo
supletiva, dificilmente os Municpios podero arcar com a educao infantil a fim de cumprir o mandato constitucional. O mesmo se aplica aos
Estados na articulao entre ensino mdio e educao profissional.
A lei de responsabilidade educacional contida no Plano como termo de sua cobrana de exigncia e at de justia ficaria, assim, na ordem
lgica e sequencial das coisas, tanto quanto a cobrana de avaliao de
desempenho.
Essa anlise exploratria e inicial do texto enviado ao Congresso
um indicador de que continuam os desafios para a consecuo das metas
do PNE.
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Recebido em: JULHO 2011 | Aprovado para publicao em: AGOSTO 2011