REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 77-101 JUN.

2000

PLANEJAMENTO ECONMICO E CRISE POLTICA:

DO ESGOTAMENTO DO PLANO DE DESENVOLVIMENTO
AO MALOGRO DOS PROGRAMAS DE ESTABILIZAO
Ricardo Silva
Universidade Federal de Santa Catarina
RESUMO
Este artigo tem como objetivo reconstruir a trajetria dos programas de estabilizao da economia elaborados
no contexto da crise do incio dos anos sessenta no Brasil. Na conjuntura compreendida entre o final dos
anos cinqenta e a queda do governo Joo Goulart (abril de 1964), ao menos trs programas mais ambiciosos
de estabilizao monetria foram tentados pelos governos do perodo, todos sem xito. Iremos nos ater nas
reaes polticas dos diferentes atores, naquela conjuntura crtica, em relao ao Plano de Estabilizao
Monetria (1958-1959) do governo Kubitschek, Reforma Cambial (1961) do governo Quadros e, com mais
detalhe, ao Plano Trienal (1963-1965) do governo Goulart. Ver-se- que tais reaes decorrem da dissoluo
do consenso ideolgico em torno das polticas desenvolvimentistas e da negativa dos principais grupos
scio-econmicos submisso aos sacrifcios impostos pelos planejadores para a consecuo da
estabilidade monetria.
PALAVRAS-CHAVE: planejamento econmico; polticas de estabilizao; crise poltica; crise institucional;
desenvolvimento; estabilidade; anos sessenta.

I. INTRODUO
No final dos anos cinqenta, quando o Brasil
ainda experimentava um intenso processo de
crescimento industrial embalado pelos projetos
governamentais da dcada, a poltica econmica
oficial passou a apresentar uma importante
inflexo. Os problemas relacionados estabilidade
monetria interna e ao desequilbrio das contas
externas passam a assumir a primazia nas preocupaes dos planejadores e gestores da poltica
econmica, em substituio orientao desenvolvimentista e industrializante predominante at
ento.
Tal inflexo evidenciou-se nas sucessivas
tentativas de planejamento econmico realizadas
entre o final dos anos cinqenta e o golpe de maro
de 1964. A acelerao do processo inflacionrio
combinada com a deteriorao das contas externas
transformou-se no principal problema colocado
no somente para os planejadores como tambm
para as mais influentes vozes no debate tcnicoeconmico. A questo j no era tanto como
incrementar o crescimento econmico e a industrializao, mas de que modo assegurar o controle
da inflao e o equilbrio das contas externas. O

fenmeno da inflao deixou de ser considerado

como um mero subproduto (ainda que no desejvel) da industrializao brasileira, autonomizando-se como problema terico e prtico e
assumindo prioridade nos debates dos crculos
dominantes.
A reorientao da poltica econmica, de uma
estratgia desenvolvimentista para uma estratgia
de estabilizao, resultou principalmente no surgimento de um novo quadro de reaes polticas s
tentativas de implementao dos planos econmicos do perodo. Como bvio, polticas de
desenvolvimento tendem a enfrentar reaes menos vigorosas e a contar com apoios mais consistentes do que polticas de estabilizao. A distribuio desigual de novos recursos gerados tende
a ser menos conflituosa do que a distribuio de
sacrifcios.
Este artigo pretende reconstruir a trajetria dos
programas de estabilizao econmica formulados
na esteira da crise do desenvolvimentismo,
dando nfase dimenso propriamente poltica do
processo de elaborao e sobretudo de implementao de tais programas. Tentaremos observar o
comportamento de diversos atores relevantes tais
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como tcnicos, polticos, empresrios e trabalhadores em relao s diferentes medidas contidas
nos principais programas de estabilizao do
perodo. Vale lembrar que tais programas vieram
luz em um momento bastante especial da histria
poltica brasileira, que combinou, como nenhum
outro, uma forte mobilizao poltica e social com
uma profunda crise institucional, agravado ainda
pela intensa radicalizao e polarizao ideolgica. Momento que se encerrou tragicamente em
1964 pela via da desmobilizao com represso.
Inicialmente, observaremos as condies que
permitiram o impressionante xito da poltica
desenvolvimentista de Juscelino Kubitschek
consubstanciada no clebre Plano de Metas.
Daremos destaque s condies de administrao
e financiamento do Plano, chamando a ateno
para os principais problemas econmicos derivados da experincia da euforia desenvolvimentista. Esses problemas iriam balizar as
tentativas de planejamento econmico subseqentes. Em seguida, em grau crescente de detalhamento, analisaremos a recepo poltica dos
programas de estabilizao mais relevantes do
perodo. Aps uma breve anlise do Plano de Estabilizao Monetria (1958-1959) do Governo
Kubitschek e da Reforma Cambial (1961) do
Governo Quadros, aprofundaremos a anlise da
experincia do Plano Trienal do Governo Goulart,
o qual representou a ltima tentativa de planejamento econmico nos marcos do regime poltico
da Constituio de 1946.
II. O PLANO DE METAS (1957-1961) E AS
BASES FRGEIS DO DESENVOLVIMENTO
Durante a segunda metade dos anos cinqenta,
a economia brasileira experimentou um crescimento bastante intenso, com especial destaque
para o setor industrial. De 1957 a 1961, o Produto
Real expandiu-se taxa mdia anual de 8,3%,
sendo que, enquanto o setor agrcola cresceu, neste
mesmo perodo, 5,8% em mdia por ano, a
indstria registrou um crescimento mdio anual
de 10,8%, chegando a atingir, em 1958, a
impressionante taxa de 16,2% de crescimento real
contra apenas 2,1% de crescimento agrcola.
Esses nmeros significaram sem dvida uma
profunda mudana no estilo de desenvolvimento
da economia brasileira, que at o ano de 1955
apresentava o valor total da produo agrcola
acima do valor da produo industrial e que, ainda
78

em 1950, contava com 57,8% da populao (acima

de 10 anos) empregada na agricultura.
Viveu-se nesses anos que coincidiram em
boa parte com o perodo de Governo de Juscelino
Kubitschek o momento de auge do desenvolvimentismo, ideologia que nucleou o debate tcnico
e poltico entre as elites autodeclaradas comprometidas com a construo da nao. O desenvolvimentismo forneceu a base (sobretudo durante
Kubitschek) para a organizao do discurso e, em
boa medida, das prticas das autoridades governamentais.
Em sua forma mais pura, o desenvolvimentismo pode ser concebido como uma ideologia cuja
proposio poltica bsica a industrializao
capitalista planejada e coordenada pelo Estado.
Mesmo atribuindo ao planejamento estatal uma
funo apenas indicativa, cabendo portanto iniciativa privada as decises finais de investimento,
inquestionvel o papel-chave assumido pelo
Estado nesse sistema ideolgico. Isso decorre principalmente da constatao de que a livre movimentao dos mecanismos de mercado no possua a virtuosidade de desencadear um processo
vigoroso de industrializao, ainda mais nos pases
pertencentes periferia do capitalismo mundial.
Ao Estado (ou, mais precisamente, s suas elites)
caberia a tarefa de encontrar e seguir o caminho
da industrializao. Para isso, seriam indispensveis as tcnicas e conhecimentos produzidos pela
cincia econmica, o principal manancial de idias
para os planos de desenvolvimento.
Estamos assim diante de trs pressupostos bsicos que constituem os alicerces da ideologia desenvolvimentista. Primeiro, o pressuposto de que a
industrializao, per se, levaria o pas a um estgio
de desenvolvimento no qual seriam superados os
problemas de desigualdades tanto sociais quanto
regionais. Segundo, o pressuposto de que a ao
estatal far-se-ia pautada em critrios de racionalidade tcnica, concebendo, portanto, o Estado com
um considervel (talvez excessivo) grau de autonomia em relao aos interesses e valores dos diferentes grupos e classes sociais. Por ltimo, o pressuposto de que atravs das tcnicas e conhecimentos produzidos pela cincia econmica chegarse-ia ao reconhecimento das necessidades do desenvolvimento e dos meios pelos quais o atingir1.
1 At o incio dos anos sessenta, esses trs pressupostos
permaneceram praticamente sem questionamento, o que

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Os anos do Governo Kubitschek refletiram o
momento no qual mais intensamente se manifestou
a crena na efetividade desses pressupostos.
Tivemos o Plano, o Estado ativo e empreendedor
e o saber dos economistas influenciando os rumos
da ao estatal. E tudo isso aparece cristalizado
na forma de um documento que viria a ser o
programa oficial de Governo de Kubitschek, o
conhecido Plano de Metas.
Formulado por uma equipe chefiada pelo
engenheiro Lucas Lopes, que viria a tornar-se em
1958 Ministro da Fazenda, e pelo economista
Roberto Campos, superintendente do BNDE, o
Plano partia de uma srie de anlises sobre a
economia brasileira formuladas no mbito de
misses tcnicas, dentre as quais se destaca a
Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, realizada
entre 1951 e 1953. O diagnstico do Plano de
Metas partia da idia de que havia no sistema
econmico brasileiro determinados pontos de
estrangulamento, que configuravam a existncia
de certas reas de demanda insatisfeitas e
inibidoras do crescimento econmico. Os setores
de energia, transportes e alimentao eram considerados os principais pontos de estrangulamento
na economia brasileira a requererem macios
investimentos.
A programao prevista no Plano de Metas
seguia um planejamento de tipo setorial. Essa
caracterstica o distinguia de propostas de planejamento mais globalizantes, como aquelas advogadas pela CEPAL2. Na verdade, apenas algo em

reflete a intensa hegemonia da ideologia desenvolvimentista at ento. Para maiores detalhes das diversas fases de
evoluo da ideologia desenvolvimentista, consultar
BIELSCHOWSKY (1988). Este autor percebe trs momentos na evoluo da ideologia desenvolvimentista: de
1930 a 1944, a origem do desenvolvimentismo; de 1945 a
1955, o perodo de amadurecimento da ideologia; de 1956
a 1964, o auge e a crise do desenvolvimentismo.
2 Isso, entretanto, no significa que o Plano no teve
influncia de conceitos e tcnicas elaborados no mbito
dessa instituio. Basta mencionar a importncia dos
escritrios BNDE-CEPAL, na formao de quadros para
o setor pblico, cuja atribuio precpua era a formulao
e gesto do processo de planejamento. Ademais, no
desconhecida a influncia desses escritrios na elaborao
do prprio Plano de Metas, que tinha como um de seus
principais mentores Roberto Campos, presidente do
BNDE e um dos diretores do programa conjunto com a
CEPAL.

torno da quarta parte da economia estava sujeita

ao do Plano, o que facilitava a tarefa poltica de
sua implementao, j que o restante do sistema
econmico poderia acomodar-se segundo os meios
tradicionais de alocao de recursos (LAFER,
1975, p. 36).
O Plano atuava basicamente em cinco setores:
energia, transportes, alimentao, indstrias de
base e educao. Entretanto, foram os setores de
energia, transportes e indstrias de base que
receberam maior ateno dos planejadores. Nada
menos que 93,4% dos investimentos inicialmente
previstos destinavam-se a esses setores. Para o
setor de energia, o Plano previa 43,4% do
investimento total; os de transportes e indstrias
de base recebiam 29,6% e 20,4%, respectivamente. Cada um dos setores contemplados pelo
Plano decompunha-se numa srie determinada de
metas especficas, num total de trinta metas, assim
distribudas: setor energia energia eltrica,
energia nuclear, carvo mineral, produo de
petrleo e refino de petrleo; setor transportes
reaparelhamento de ferrovias, construo de
ferrovias, pavimentao e construo de rodovias,
servios porturios e de drenagem, marinha
mercante e transportes aerovirios; setor alimentao trigo, armazns e silos, armazns frigorficos, matadouros industriais, mecanizao da
agricultura e fertilizantes; setor indstrias de base
siderurgia, alumnio, metais no-ferrosos, cimento, lcalis, papel e celulose, borracha, exportao
de minrios de ferro, indstria automobilstica,
indstria de construo naval e indstria mecnica
e de material eltrico pesado; setor educao
formao de pessoal tcnico. Alm de todas essas
metas, o Plano destacava, como meta-sntese, a
construo de Braslia, que mobilizou cerca de 300
bilhes de cruzeiros, em preos de 1961.
Pode-se afirmar, enfaticamente, que a programao prevista no Plano para cada uma dessas
metas foi realizada com xito. Em alguns casos,
como o refino e produo de petrleo, por exemplo, a meta inicial foi inclusive revista e fixada
num patamar bem mais elevado.
Isso posto, cabe a seguinte pergunta: que
fatores permitiram to surpreendente xito
implementao do Plano de Metas? importante,
para comearmos a respond-la, considerarmos
dois aspectos essenciais envolvidos na implementao de qualquer plano de desenvolvimento, quais
sejam, a administrao e o financiamento do plano.

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PLANEJAMENTO ECONMICO E CRISE POLTICA

Com relao ao primeiro aspecto, no que tange
ao Plano de Metas, no se pode afirmar que foi
requerida qualquer grande reforma administrativa
com vistas sua implementao. Mesmo porque
isso certamente provocaria, se tentado, um
poderoso foco de reao ao Plano, provindo dos
setores clientelistas encastelados na mquina
estatal, j que uma reforma nesse sentido implicaria uma racionalizao do aparelho estatal
contrria s prticas administrativas tradicionais.
De resto, no podemos deixar de considerar que
essas prticas estavam solidamente arraigadas no
sistema poltico, sendo inclusive, em grande parte,
responsveis pela vitria eleitoral de Kubitschek.
Em nenhum outro partido poltico tais prticas
eram to difundidas quanto no PSD, maior partido
do Congresso e no qual militava Kubitschek.
Na impossibilidade de uma profunda reforma
administrativa que deslocasse os interesses
clientelistas, optou-se por seguir uma linha de
menor resistncia. Enquanto se deixava praticamente intacta a estrutura administrativa existente, mobilizava-se, na medida das necessidades,
uma espcie de administrao paralela, formada
pela criao de novos rgos administrativos, tais
como os Grupos de Trabalho e os Grupos Executivos, bem como pela maximizao das funes
e prerrogativas de rgos j existentes na estrutura
administrativa, porm considerados ilhas de
racionalidade no conjunto do aparelho estatal,
como o BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico) e a SUMOC (Superintendncia da Moeda e do Crdito). Conforme observou Maria Victria Benevides, em seu estudo
sobre o Governo Kubitschek, a administrao
paralela era um esquema racional dentro da lgica
do sistema evitando o imobilismo do sistema
sem ter que contest-lo radicalmente , uma vez
que os novos rgos funcionavam como centros
de assessoria e de execuo, enquanto que os
antigos continuavam a corresponder aos interesses
da poltica de clientela ainda vigente (BENEVIDES, 1976, p. 224-225).
Nas funes de coordenao do Plano de Metas
junto ao setor privado, nenhuma instituio
desempenhou papel mais relevante que os diversos
Grupos Executivos. O caso paradigmtico, no s
por se tratar do primeiro Grupo Executivo a ser
criado, mas tambm pela importncia do setor ao
qual se dirigia, foi o GEIA (Grupo Executivo da
Indstria Automobilstica), cujas atribuies eram
as seguintes: a) elaborar e submeter ao Presidente
80

da Repblica os planos nacionais para a fabricao

de diversos tipos de veculos (caminhes, jeeps,
furges e automveis); b) examinar, negociar e
aprovar os projetos de empresas e providenciar,
com os organismos competentes da administrao,
a adoo de medidas comerciais e de cmbio
necessrias sua realizao; c) supervisionar a
execuo dos projetos aprovados; d) recomendar
s instituies de crdito a concesso dos financiamentos necessrios; e) promover e coordenar as
medidas complementares para a implantao da
indstria (MARTINS, 1976, p. 419). O grupo era
presidido pelo Ministro dos Transportes e inclua
ainda um representante da SUMOC, dois representantes do Banco do Brasil e um do BNDE.
Participavam tambm do GEIA, desempenhando
funes apenas consultivas (sem direito a voto),
representantes empresariais dos diversos setores
da indstria, escolhidos pelo Presidente da Repblica a partir de uma lista trplice enviada pelas
associaes de classe.
Se os Grupos Executivos desempenharam um
papel fundamental na coordenao do Plano junto
ao setor privado, no que diz respeito ao setor
pblico, esse papel de coordenao coube basicamente ao BNDE e SUMOC. Enquanto o
BNDE exercia as funes de outorgar emprstimos estrangeiros, a SUMOC possua a prerrogativa de abrir acesso aos favores especiais de
importao e captao de recursos externos3.
Como aponta LAFER (1975, p. 40-41), esses
rgos da administrao paralela, incluindo a
CACEX e o Conselho de Poltica Aduaneira, constituam-se em rgos de ponta da administrao
federal, possuindo o controle de certas zonas de
incerteza geralmente associadas oferta de tecnologia e de recursos financeiros, o que aumentava
consideravelmente os recursos de poder de quem
os ocupava.

3 A importncia do BNDE na implementao do Plano

de Metas assinalada por LESSA (1982, p. 105): Este
banco de investimento, ponto de passagem praticamente
obrigatrio dos programas governamentais, previa,
igualmente, uma melhor compatibilidade dos programas
e decises assumidos setorialmente, ao manipular sua
massa de poderes segundo critrios econmicos superiores
aos alcanveis nas unidades isoladas. Preencheu, assim,
o BNDE, de forma no declarada, a funo de centro de
anlise de programas governamentais, constituindo-se,
por mais esta razo, na pea bsica da filosofia do Plano
de Metas.

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Para melhor avaliar as condies que viabilizaram o xito do Plano no que se refere execuo
de suas metas fsicas, e, ao mesmo tempo, para a
considerao de algumas de suas conseqncias
no desejadas no plano financeiro, importante
considerarmos as principais caractersticas da
estratgia de financiamento do Plano de Metas.
O primeiro aspecto a ser destacado a importncia do capital estrangeiro. Desde 1953, as autoridades governamentais mudaram sua poltica
em relao ao capital estrangeiro. Isso se deu
basicamente devido a uma maior vinculao da
regulao das taxas de cmbio em consonncia
com as necessidades do desenvolvimento econmico, abandonando-se a estratgia de vincular
tal regulao correo do desequilbrio do balano de pagamentos, como ocorrera na poltica
cambial de 1947 a 1953.
A Lei n 1807 de janeiro de 1953 criou um
mercado livre de cmbio acessvel quelas
exportaes que o Governo pretendia estimular.
Em outubro do mesmo ano, atravs de Instruo
n 70 da SUMOC, foi realizada uma profunda
reforma no sistema cambial. Essa Instruo e a
Lei n 2145 estabeleceram o sistema de taxas
mltiplas de cmbio, eliminado-se os controles
quantitativos diretos e introduzindo-se o sistema
de leiles de cmbio. As importaes foram
classificadas em cinco categorias, dependendo do
seu grau de essencialidade e a cada uma delas
correspondendo uma taxa de cmbio especfica, a
ser fixada atravs de leiles dos certificados
emitidos para cada categoria (BAER, 1985, p.
45). Alguns produtos foram enquadrados na
categoria preferencial, podendo sua importao ser
feita taxa de cmbio oficial com o acrscimo de
uma sobretaxa determinada pela SUMOC. Era o
caso de produtos como o petrleo e seus derivados,
papel de imprensa e uma srie de equipamentos
considerados indispensveis para a manuteno
do processo de industrializao em curso.
Com a Instruo n 70, o Banco do Brasil
readquiriu o monoplio de compra e venda de
moeda estrangeira. Para todos os produtos
exportados, o Banco do Brasil pagava a taxa oficial
de cmbio com um acrscimo de 10 cruzeiros por
dlar, exceto para o caf, cujo acrscimo por dlar
era de 5 cruzeiros. Particularmente estimulante
para o ingresso de capitais estrangeiros era a medida que estabelecia que a remessa de lucros, juros e amortizaes de investimentos estrangeiros

considerados essenciais ao desenvolvimento

econmico do pas, subordinada Lei n 1807,
podia ser convertida taxa oficial acrescida de
uma sobretaxa fixada pela SUMOC (BAER,
1985, p. 46).
Porm, a medida de maior impacto no que se
relaciona aos estmulos concedidos entrada de
capitais estrangeiros foi a Instruo n 113 da
SUMOC. Baixada durante interregno de Caf
Filho, por determinao de Eugnio Gudin,
poca Ministro da Fazenda, essa medida possibilitava aos investidores estrangeiros a importao
de bens de capital sem a necessidade de cobertura
cambial. Desse privilgio no participavam os
investidores nacionais. A medida foi mantida e
largamente utilizada na administrao do Plano
de Metas. Os projetos eram examinados e aprovados pela CACEX que, alm disso, possua a faculdade de conceder cmbio de custo para a remessa de rendimentos e amortizaes das inverses diretas do exterior, at o limite de 10% do
capital registrado da empresa, aos empreendimentos julgados de interesse para o desenvolvimento
da economia nacional.
Complementando esses instrumentos legais
estimulantes para o ingresso de capitais estrangeiros, verificou-se a importante atuao do
BNDE como avalista, junto s instituies financeiras internacionais, para os empresrios dispostos a seguir as diretrizes do Plano.
Para se ter uma idia do que representaram os
recursos estrangeiros para o financiamento do
Plano de Metas, basta lembrar que, em 1955,
aqueles setores contemplados no Plano receberam
financiamentos externos num total de 79,4 milhes
de dlares. Esses recursos alcanaram 253,4
milhes, em 1956; 234,7 milhes, em 1957; 392,4
milhes, em 1958; 354,7 milhes, em 1959; 242,1
milhes, em 1960. Os investimentos diretos licenciados pela CACEX tiveram a seguinte evoluo:
31,3 milhes de dlares, em 1955; 57,7 milhes,
em 1956; 108,2 milhes, em 1957; 82,5 milhes,
em 1958; 65,8 milhes, em 1959; e 106,8 milhes,
em 1960 (cf. LESSA, 1982). Cabe notar que esses
financiamentos e investimentos diretos eram predominantemente norte-americanos, seguidos dos
capitais da Alemanha Ocidental, Frana e Inglaterra. Somente em 1958, ano de maior dinamismo
no Plano de Metas, os capitais norte-americanos
para financiamento atingiram a quantia de 285,9
milhes de dlares, enquanto os investimentos

81

PLANEJAMENTO ECONMICO E CRISE POLTICA

diretos foram de 55,4 milhes.

encontrava-se no setor pblico. O quadro abaixo

mostra a evoluo da participao do setor pblico
no dispndio total.

Alm dos recursos externos, outra importante

fonte de financiamento para o Plano de Metas

Tabela 1. Participao percentual do setor pblico no dispndio total

DISCRIMINAO

1947

1950

1955

1956

1957

1958

1959

1960

Consumo Pblico

10,7

12,7

13,6

14,7

14,5

13,8

13,6

14,2

Transferncias

3,6

3,9

4,7

5,4

5,6

5,1

5,4

5,3

Subsdios

0,1

0,2

0,2

0,5

0,5

1,1

0,7

0,7

Investimentos

2,7

4,6

3,4

3,3

4,8

5,6

5,2

5,7

17,1

21,5

21,9

23,9

25,4

25,6

24,9

25,9

TOTAL

Fonte: Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1963-1965)

Como se pode observar, a participao dos

investimentos do setor pblico mais do que duplicou entre os extremos do perodo, refletindo,
sobretudo nos anos de implementao do Plano
de Metas, o grande esforo realizado pelo Estado
na formao bruta de capital fixo, que teria
crescido, segundo estimativas da FGV, de 25,6%
no perodo de 1953/56 para 37,1% durante os anos
de implementao do Plano.

A questo, entretanto, que no momento mais

nos interessa, a seguinte: qual a origem dos
recursos que possibilitaram ao setor pblico a
realizao de tal esforo de investimento? Desde
j cabe frisar que o total da arrecadao tributria
sequer foi suficiente para cobrir os gastos com o
consumo pblico, subsdios e transferncias
durante o perodo, como pode ser observado no
quadro abaixo.

Tabela 2. Participao, no produto, da arrecadao tributria e dos gastos pblicos, exclusive investimentos

DISCRIMINAO

1950

1955

1956

1957

1958

1959

1960

A) Arrecadao
tributria

14,3

16,5

20,0

18,4

19,6

20,0

18,8

B) Consumo
pblico, subsdios e
transferncias

15,8

18,5

20,6

20,6

20,0

19,7

20,2

90

89

97

90

98

101

93

Porcentagem A/B

Fonte: Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1963-1965)

Parece claro que, do ponto de vista fiscal, o

Estado estava desaparelhado para os investimentos
previstos no Plano de Metas. A sada teria de ser
outra.
A forma de financiamento dos investimentos
do setor pblico, durante os anos de euforia
desenvolvimentista, explica, em grande medida,
a deteriorao da situao financeira do pas j
nos ltimos anos do Governo Kubitschek. A debilidade da base tributria, de um lado, e a ausncia
de um mercado de capitais que permitisse, junto
ao setor privado, a captao do montante de
recursos financeiros exigidos pelo crescimento das
inverses estatais, de outro, levaram o Governo a

82

uma sada no muito ortodoxa para o financiamento dos crescentes dficits de caixa: as emisses
de papel-moeda.
O recurso a esse expediente fazia-se ainda mais
necessrio em decorrncia das constantes reformulaes operadas no mecanismo cambial com
vistas a estimular o setor exportador. que o Governo foi progressivamente eliminando o sistema
de taxas mltiplas de cmbio e, junto com ele,
uma importante fonte de recursos fiscais para o
setor pblico, proveniente das receitas lquidas
obtidas atravs das diferenas de cmbio. Para se
ter uma idia do que isso significou em termos de
perda de arrecadao para o caixa do Tesouro, bas-

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ta mencionar que, em 1956, esses recursos
representavam 42% da receita oramentria,
caindo para 2%, em 1960, e desaparecendo
completamente em 1961.
Assim, as emisses monetrias acabavam por

se constiturem na nica forma disponvel de o

Governo atuar no sentido de cobrir os seus dficits
de caixa. O quadro abaixo resume a dramaticidade
crescente da situao, nos anos relativos
implementao do Plano de Metas.

Tabela 3. Dficit de caixa oramentrio do governo federal e emisses de papel moeda (em Cr$ bilhes)

DISCRIMINAO/ANO

1956

1957

1958

1959

1960

1961

27,8

39,8

26,5

53,7

77,7

130,4

11,5

15,8

23,2

34,8

51,5

107,8

B/A

41,4

39,7

87,5

64,8

66,3

82,7

A/B

3,1

3,8

2,1

3,0

3,2

3,7

A) Dficit de caixa
Governo Federal

oramentrio

B) Emisses de papel-moeda

do

PORCENTAGENS

Fonte: Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1963-1965)

Feitas essas breves consideraes sobre a forma pela qual se logrou obter recursos para o
financiamento do ambicioso Plano de Metas,
cabem agora alguns comentrios acerca das
conseqncias derivadas da utilizao desses
esquemas de financiamento.
No que diz respeito s fontes originrias do
capital estrangeiro, era de se esperar um crescente
grau de endividamento externo, bem como uma
constante elevao da remessa de lucros e dividendos dos capitais forneos que aqui se instalaram durante o perodo do Plano de Metas. Foi o
que de fato ocorreu. Isso redundaria, nos anos de
implementao do Plano, num progressivo
agravamento da situao do balano de pagamentos, que, aps 1956, apresentou-se deficitrio
em todos os anos restantes do Governo Kubitschek, obrigando o Governo a lanar mo de
expedientes de regularizao de curtssimo prazo
que apenas transferiam de maneira ampliada os
problemas para os anos imediatamente seguintes.
Entretanto, no front interno que se concentraram os principais desequilbrios gerados. Estes,
alm de refletirem o agravamento da situao
externa, eram tambm decorrentes do esquema de
financiamento dos dficits estatais, oriundos do
esforo de investimento realizado para a implementao do Plano de Metas. Tais desequilbrios
encontram sua sntese no fenmeno inflacionrio.
No primeiro ano de implementao do Plano de
Metas, a taxa de inflao registrou um crescimento
de apenas 7%. Contudo, nos anos posteriores, a
evoluo foi a seguinte: 24,3%, em 1958; 39,5%,
em 1959; 30,5%, em 1960; 47,7%, em 1961;

51,3%, em 1962; e 81,3%, em 1963.

Se o recurso administrao paralela representou a opo do Governo por uma linha de
menor resistncia diante das previsveis dificuldades de uma ampla reforma administrativa, o
fenmeno inflacionrio foi o resultado tambm de
uma opo por uma linha de menor resistncia na
dimenso do financiamento do Plano. Ainda
conforme o j citado estudo de Benevides, a inflao foi a alternativa mais vivel para financiar
o Programa de Metas e a construo de Braslia,
uma vez que a reforma tributria (o que significaria
meios coercitivos para levantar por vias fiscais
amplos recursos de investimentos) seria politicamente impossvel (BENEVIDES, 1976, p.
236).
O agravamento da situao inflacionria a
partir de 1958 colocou um grande problema para
os formuladores e gestores da poltica econmica
do Governo. Como obter a reduo das taxas de
inflao sem comprometer a implementao do
Plano de Metas? Em que medida possvel
conciliar um programa de estabilizao com uma
poltica de intenso desenvolvimento econmico?
III. O PLANO DE ESTABILIZAO MONETRIA (1958-1959) E A ASCENSO DA
META DA ESTABILIDADE
Concebido por uma equipe chefiada por Lucas
Lopes e Roberto Campos, os mesmos formuladores do Plano de Metas, o Plano de Estabilizao Monetria (PEM) pode ser considerado a
primeira tentativa de guinada na concepo da
poltica econmica oficial. Ainda que tenha sido
83

PLANEJAMENTO ECONMICO E CRISE POLTICA

abandonado por fora de reaes polticas vrias
(como veremos a seguir), o fato que esse Plano
trazia para o mbito do Governo o conflito, j ento amplamente debatido nos meios tcnicos, entre
estabilidade e desenvolvimento. Mesmo que se
admitisse correta a hiptese de que o PEM procurava a estabilizao sem comprometer as
polticas de desenvolvimento do Plano de Metas,
no resta dvida de que a sua proposio representou uma ascenso do objetivo estabilidade
na escala de prioridades dos formuladores e gestores da poltica econmica. E sua trajetria
mostrou as grandes dificuldades da conciliao
desse objetivo com o at ento predominante
objetivo de desenvolvimento econmico.
Poucos meses antes do surgimento do PEM,
ainda na gesto de Jos Maria Alkimin no Ministrio da Fazenda, as autoridades governamentais brasileiras, atravs do referido Ministro,
estabeleceram um acordo com o Fundo Monetrio
Internacional comprometendo-se com uma
poltica antiinflacionria concebida dentro dos
moldes estritos dos esquemas do Fundo. Em
contrapartida liberao de crditos stand-by do
FMI, do EXIMBANK e de bancos privados norteamericanos, Alkimin comprometia-se a implementar uma poltica antiinflacionria de corte nitidamente ortodoxo, com as seguintes caractersticas: cortes indiscriminados dos gastos pblicos
(tanto nos gastos com o consumo corrente quanto
nos gastos com investimentos), restrio salarial,
reverso na poltica de financiamento dos estoques
invendveis de caf4, suspenso dos crditos suplementares europeus e desmantelamento do sistema cambial adotado em 1956. Todas essas
polticas eram evidentemente contrrias ao esprito
do Plano de Metas. Como salienta SOLA (1982,
p. 154), at provvel que Alkimin desconfiasse
dessa incompatibilidade, mas tambm era incontestvel o seu despreparo tcnico, o que explicaria, juntamente com a grave situao externa
do Brasil naquele momento, a efetivao do acordo como um ato de desespero em busca dos crditos externos.

4 Vale lembrar que a partir de 1956 iniciou-se um novo

ciclo de superproduo de caf, obrigando o Governo a

seguir uma poltica de garantia dos preos do produto
cuja conseqncia principal foi a gerao de um importante foco de presso inflacionria.

84

Em junho de 1958, cercado de crticas por ter

fracassado na tarefa de obter novos financiamentos
externos, alm de ter agravado os problemas
inflacionrios e do balano de pagamentos, Jos
Maria Alkimin foi substitudo pelo engenheiro
Lucas Lopes.
O novo Ministro da Fazenda imediatamente
percebeu a impossibilidade do cumprimento do
acordo feito pelo seu predecessor sem o conseqente abandono do Plano de Metas. Entretanto,
o problema da estabilidade estava colocado e exigia uma resposta imediata das autoridades. Alm
das visveis perturbaes ocasionadas pela inflao no plano interno, havia a necessidade de dar
uma resposta, no plano externo, comunidade financeira internacional - representada principalmente pelo FMI - caso se pretendesse obter os financiamentos necessrios continuidade do
programa desenvolvimentista de Kubitschek. Por
uma e outra razo, os novos gestores da poltica
econmica no podiam dispensar a tentativa de
implementao de um plano de estabilizao. O
PEM (1958-1959) deveria cumprir essa funo.
Do ponto de vista tcnico, em que diferia o
PEM do esquema de estabilidade firmado no
acordo com o FMI? Basicamente no seu gradualismo. Como se sabe, os programas de estabilizao do FMI eram invariavelmente baseados
em tratamentos de choque, ou seja, propunham
uma reduo abrupta da demanda global, atravs
de expedientes como o corte indiscriminado no
gasto pblico, forte restrio salarial, elevada
conteno de crdito ao setor privado etc. No
PEM, todos esses expedientes esto presentes de
certa forma. Entretanto, a dosagem imposta
conteno da demanda global era bem menor e
diluda no tempo. Essa terapia antiinflacionria
que caracteriza o chamado gradualismo no
combate inflao. Assim, ao invs do corte
drstico nas emisses monetrias, proposto pelo
Fundo, o PEM previa uma reduo paulatina
dessas emisses, de modo que de 15,3% previstos
para 1958, estas deveriam reduzir-se a 10% em
1959, e a 5% em 1960. As razes para essa terapia
gradualista esto ligadas convico firmada na
poca de que o tratamento de choque seria
extremamente danoso ao processo de desenvolvimento. Esse , por exemplo, o contedo da
crtica feita por Roberto Campos s polticas do
FMI, quando esse economista se referia falcia
agregativa apregoada por essa instituio. Haveria,
segundo Campos, a necessidade de diferenciar

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 77-101 JUN. 2000

dentre os gastos pblicos aqueles destinados ao
investimento dos gastos com consumo. Se era verdade que os gastos excessivos com consumo
poderiam levar a uma elevao inflacionria da
demanda global, tambm no se poderia desconsiderar a importncia dos gastos do Estado com
investimentos, sobretudo nos chamados pontos
de estrangulamento, para a continuidade do
desenvolvimento. Sendo assim, qualquer poltica
antiinflacionria que concebesse o gasto pblico
agregadamente, isto , sem a distino salientada
por Campos, estaria inevitavelmente impondo sacrifcios desnecessrios ao crescimento econmico.
Embora as diferenas do PEM em relao ao
programa do FMI fossem visveis, a ponto do FMI
ter adotado uma poltica de esperar para ver, ao
invs de apoi-lo definitivamente, atendendo
assim ao apelo dos formuladores do programa, tais
diferenas no devem ser superdimensionadas,
pois, despite the gradualist strategy for combatting inflation and the balance of payments
deficit, intented to deflect possible political
resistence on the domestic front, the nature and
the extent of the measures proposed seemed to
meet the requirements of the IMF (SOLA, 1982,
p. 168). Em contrapartida, os formuladores do
PEM esperavam o aval do Fundo para um novo
emprstimo norte-americano de 300 milhes de
dlares.
Contudo, justamente devido a esse seu carter
conciliador para com o capital estrangeiro representado pelo FMI, o PEM passou a sofrer uma
grande reao, no plano interno, principalmente
dos setores identificados com o nacionalismo.
Skidmore resume bem o clima poltico daquela
conjuntura: a reao presso estrangeira estava
muito disseminada. Augusto Frederico Schmidt,
que Kubitschek enviou a Washington em 1958, a
fim de auxiliar as negociaes de um financiamento adicional, e que no era de modo algum
esquerdista (defendia veementemente o investimento privado estrangeiro, por exemplo), atacou
violentamente as exigncias irrealistas do FMI.
Entre alguns dos conselheiros de Kubitschek pairava um forte ressentimento quanto recusa do
Governo dos Estados Unidos em responder
Operao Pan-Americana, proposta um ano antes.
[...] A reao antiamericana era compartilhada por
toda a imprensa brasileira, inclusive entre elementos no exclusivamente nacionalistas. Em
maio de 1959, o vice-Presidente Goulart acusou

os lucros excessivos das firmas de propriedade estrangeira de provocarem os problemas econmicos

no Brasil, dando com isso novo reforo dentro do
PTB posio nacionalista extrema que Vargas
tinha sempre endossado durante sua prpria crise
anti-inflacionria (SKIDMORE, 1979, p. 222).
Alm dessas reaes mais difusas, movidas por
princpios ideolgicos, o PEM sofreu tambm a
reao daqueles setores imediatamente afetados,
em seus interesses econmicos e corporativos,
com as polticas restritivas do Plano. Era o caso
dos cafeicultores, que tiveram seus interesses feridos com a mudana da poltica protecionista de
compra de excedentes de caf para uma poltica
de proteo mais austera. A maior demonstrao
de descontentamento desse setor em relao nova
poltica econmica foi planejada para ser
executada em outubro de 1958, episdio que ficou
conhecido como a marcha da produo. Foi a
tentativa dos cafeicultores paulistas de promover
uma passeata motorizada, envolvendo milhares de
veculos, que s no foi realizada devido ao
de bloqueio executada pelo Exrcito, cumprindo
determinao do Ministro da Fazenda (SOLA,
1999, p. 205). O descontentamento desse setor
fazia-se presente ainda em rgos da grande
imprensa, como no jornal O Estado de So Paulo,
e sobretudo no Congresso Nacional, composto por
inmeros representantes dos cafeicultores.
Tambm os industriais opuseram-se s medidas impostas pelo PEM. A restrio do crdito
bancrio foi a principal fonte de descontentamento
desse setor, que veiculava suas crticas poltica
econmica de Lopes e Campos atravs de peridicos como a revista Desenvolvimento e Conjuntura, rgo da Confederao Nacional da Indstria, no qual se propunha um programa de estabilidade com desenvolvimento, seguindo um caminho alternativo ao proposto pelo PEM.
J os peridicos de carter mais liberal como a
revista Conjuntura Econmica e o Digesto Econmico este ltimo uma publicao tcnica da
Federao Comercial de So Paulo passaram a
mover uma campanha contra a estatizao,
criticando sobretudo o grande poder atribudo ao
BNDE no direcionamento das verbas do Plano de
Metas, que dava prioridade aos investimentos
pblicos, fato que causava certo descontentamento
no setor privado, ainda mais diante da restrio
creditcia imposta pelo PEM.
Em face de todas essas formas de reao ao
85

PLANEJAMENTO ECONMICO E CRISE POLTICA

Plano de Estabilizao Monetria, compreensvel que Kubitschek, um poltico com muitos interesses em jogo, mudasse sua posio em relao
ao mesmo. A troco de que, afinal, comprometeria
seus dois ltimos anos de mandato presidencial
com um programa de estabilizao que at ento
s lhe tinha trazido dificuldades? Certamente, essa
no seria a atitude mais aconselhvel para um
poltico que tinha a pretenso de, em breve, retornar Presidncia da Repblica. Deveria evitar
ser visto pela Nao como um fraco diante dos
interesses estrangeiros. E ainda assim, com ele
correndo todos esses riscos polticos, o FMI
continuava esperando para ver, a Operao PanAmericana continuava sem resposta... Kubitschek
no hesitou. Em junho de 1959, determinou que
se encerrassem as negociaes com o FMI,
rompendo oficialmente com aquela instituio.
Pouco depois, em agosto, desferia o golpe fatal
no PEM, demitindo a equipe responsvel pela
elaborao e implementao do Plano. Lucas
Lopes dava lugar a Sebastio Pais de Almeida, no
Ministrio da Fazenda, enquanto Roberto Campos
era substitudo por Lcio Meira, no BNDE.
IV. O INTERREGNO QUADROS E A REFORMA CAMBIAL DE 1961
Em janeiro de 1961, a UDN, principal partido
de oposio poltica varguista, saiu vitoriosa,
pela primeira vez desde sua criao, de uma
eleio presidencial. Endossando a candidatura de
um poltico carismtico e com forte apelo populista, filiado ao inexpressivo PTN (Partido
Trabalhista Nacional), o eterno Partido da
Oposio parecia disposto a riscos e sacrifcios
para a conquista do poder. Porm, para a preocupao dos udenistas, Jnio Quadros, o novo
Presidente, no era o que se poderia chamar de
um homem de partido. Sua carreira poltica foi
marcada pelo seu esprito populista, temperado
com uma grande dose de imprevisibilidade em
seus atos. Irreverente e intempestivo, elegeu-se
com o discurso de moralizao do pas, apoiado
por polticos como Carlos Lacerda e Magalhes
Pinto, que certamente sabiam os riscos de apoiar
tal candidatura. As palavras de Magalhes Pinto,
na conveno da UDN que homologou o nome
de Quadros, deixam transparecer a preocupao
desse lder udenista em relao imprevisibilidade
de Quadros: O deputado Jnio Quadros, ao
aceitar sua candidatura pela legenda do partido
de Eduardo Gomes [...] assume, perante a Nao,
graves responsabilidades. Responsabilidade que
86

lhe pe nas mos o maior partido de homens livres

do Brasil - o Partido da Oposio. A responsabilidade de enfrentar como lder popular uma
campanha que se travar num ambiente de
perplexidade e de crise. Crise institucional. Crise
poltica. Crise econmico-financeira. Crise de
desenvolvimento. Crise social (VICTOR, 1965,
p. 53). A responsabilidade na qual tanto insiste
Magalhes Pinto reflete, a nosso ver, o receio
imprevisibilidade de Quadros. Em seu curto perodo de Governo, ele apenas confirmou esse seu
carter imprevisvel, conseguindo rapidamente
transformar seus aliados de campanha em inimigos
polticos.
Com a negativa de Kubitschek em seguir
qualquer programa antiinflacionrio aps a
falncia do PEM, a situao econmico-financeira
deteriorou-se bastante nos dois ltimos anos de
seu Governo. Devido reduo da entrada de crditos externos com longos prazos de amortizao
que se seguiu ruptura entre o Governo e o FMI,
passou a predominar, como vimos, a contrao
de emprstimos a serem amortizados no curtssimo
prazo, grande parte dos quais vencendo no primeiro ano de Governo de Jnio Quadros. O Presidente eleito no deixou passar despercebida a
responsabilidade de seu antecessor na gerao da
grande crise econmico-financeira que ele teria
de enfrentar. Em seu discurso de posse, realizado
em 31 de janeiro de 1961, Quadros esboa o
quadro financeiro que herdara: terrvel a situao financeira do Brasil. Nos ltimos cinco anos,
o meio circulante passou de 57 bilhes para 206
bilhes de cruzeiros [...] devemos ao estrangeiro
3 bilhes e 802 milhes de dlares, o que marca,
s a este ttulo e naquele perodo, a elevao de 1
bilho e 435 milhes de dlares sobre o passivo
anterior. E a situao tanto mais sria quando se
sabe que, somente durante o meu Governo, devemos saldar compromissos em moeda estrangeira
no total de cerca de 2 bilhes de dlares (apud
VICTOR, 1965, p. 80-81).
Jnio Quadros, que negava qualquer papel
positivo inflao, estando suas concepes
econmicas mais prximas dos monetaristas do
que dos estruturalistas5, comprometia-se, j em

5 Na conjuntura do incio dos anos sessenta, o controle

sobre a poltica econmica oficial, principalmente sobre

a poltica antiinflacionria, era disputado por basicamente

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 77-101 JUN. 2000

sua campanha eleitoral, com a restituio da
verdade cambial como principal expediente para
acabar com a inflao. Coincidentemente (ou no),
a reforma cambial era um dos requisitos sempre
recorrentes do FMI para a efetivao de seus
acordos com o Brasil. Seguramente, naquele
momento, o reatamento das relaes brasileiras
com aquela instituio passaria pelo cumprimento
da exigncia de mudana no mecanismo de cmbio.
A opinio da elite empresarial passou a fortalecer as intenes de Quadros a esse respeito. No
incio de maro, uma delegao do CONCLAP
(Conselho das Classes Produtoras) entregou ao
Presidente um documento contendo sugestes para
um plano de desenvolvimento, no qual se destaca
a necessidade imperiosa de liberalizao do cmbio (CORREIO DA MANH, 07/03/1961). Logo
em seguida, o Correio da Manh, importante jornal carioca, publicou editorial incentivando Quadros a tomar tal atitude (CORREIO DA MANH,
08/03/1961).
Finalmente, no fim da primeira quinzena de
maro, Quadros apareceu em cadeia de rdio e
TV para apresentar as novas medidas ao pblico.
Inicialmente, fez um resgate das medidas de
economia que j estava colocando em prtica: As
duas jornadas do funcionalismo, o corte de 30%
nas despesas ministeriais e autrquicas, o rigor im-

duas correntes do pensamento econmico da poca. De

um lado, os monetaristas, afirmando que as causas da
inflao eram essencialmente de ordem monetria, resumindo-se, em ltima anlise, ao crescimento da oferta
monetria em proporo superior ao crescimento da produo real. Desse modo, a terapia preconizada pelos
monetaristas centrava-se na idia de um comportamento
rigoroso das autoridades monetrias em relao ao dficit
pblico, oferta de crdito, expanso do meio circulante, alm da poltica de compresso dos salrios. Os
estruturalistas, por outro lado, sustentavam que tais medidas representavam apenas expedientes superficiais no
combate s reais causas da inflao. Para esta corrente de
economistas, em geral ligados escola da CEPAL, a inflao seria, para alm de um fenmeno puramente
monetrio, um fenmeno decorrente de desajustamentos
estruturais inerentes ao desenvolvimento econmico dos
pases subdesenvolvidos. Assim, a nica terapia antiinflacionria capaz de combater as causas da inflao seria a
realizao de um conjunto de reformas estruturais,
destacando-se a reforma agrria, a reforma fiscal progressiva, a reforma administrativa e a reforma bancria.
Para maiores detalhes sobre esta controvrsia ver:
HIRSCHMAN (1967), CRUZ (1980), SILVA (1992).

posto nas despesas industriais do Governo e, por

isso, do povo, a reduo dos gastos das foras armadas, inclusive em sua representao no exterior,
a diminuio dos vencimentos dos diplomatas e a
supresso dos escritrios comerciais so exemplos
de economia. Em seguida Quadros acrescentou:
Mas a volta realidade salarial deve ser complementada pela eliminao da mentira do cmbio.
O problema cambial de longo prazo no Brasil o
da insuficincia crnica das nossas exportaes que at diminuem - ao passo que cresce continuamente a necessidade de importar quantidades cada
vez maiores de combustvel, matrias-primas e
mesmo de alimentos. O problema imediato deste
ano e do prximo ser insolvel sem a cooperao
ou ajuda financeira internacional (CORREIO DA
MANH, 14/03/1961). Vejamos em que consistia
basicamente a Reforma.
Implementada pela Instruo n 204 da
SUMOC, a Reforma eliminou o sistema de taxas
mltiplas de cmbio e instituiu uma taxa nica de
mercado para todas as transaes comerciais (excetuando-se apenas caf e cacau). O cmbio de
custo (taxa cambial subsidiada) dobrou seu valor,
passando de 100 para 200 cruzeiros por dlar, o
que reduzia em muito o subsdio quelas importaes que permaneciam na categoria preferencial,
como trigo, petrleo, papel de imprensa, fertilizantes, inseticidas e bens de capital no produzidos
internamente. A reforma, por outra parte, destinava-se a reequacionar as condies de financiamento do setor pblico, cujos dficits eram vistos
como um dos principais responsveis pelas elevadas taxas de inflao observadas no perodo. Neste
sentido foi institudo o depsito prvio s importaes que, ademais de operar como instrumento
de discriminao, representava uma fonte adicional de recursos para o setor pblico. Alm disso,
foi criado o recolhimento obrigatrio sobre exportaes que significava, na prtica, a formalizao
de um esquema de tributao sobre as exportaes.
Por fim, o simples reajustamento da taxa de cmbio dava origem a uma maior arrecadao do imposto de exportao (CRUZ, 1980, p. 15). Assim,
apesar da Reforma eliminar uma importante fonte
de recursos para o Tesouro, proveniente do sistema
de leiles de cambiais, o efeito imediato tanto para
o oramento pblico quanto para o balano de pagamentos parece ter sido positivo6.

6 The elimination of the auction system, which had

87

PLANEJAMENTO ECONMICO E CRISE POLTICA

No plano externo, as medidas efetuadas por
Jnio Quadros foram vistas com bons olhos pela
comunidade financeira internacional. Prova disso
foi o sucesso das negociaes que se realizavam
com os bancos americanos e europeus, pelos
embaixadores Walter Moreira Sales e Roberto
Campos, respectivamente. A misso norte-americana foi particularmente bem-sucedida, apresentando, segundo Sochaczewski, os seguintes
resultados: From the IMF Brazil was granted a
stand-by credit of US$ 160 million and roll-over
of previous compensatory loans due in 1961. From
the EXIMBANK a US$ 168 million credit was
obtained together with the re-scheduling of US$
212 million of compensatory loans and US$ 92
million debts from Banco do Brasil with the
American bank. A US$ 100 million credit was
even granted by IDA which wasnt yet entirely
established. From private banks Brazil got a US$
48 million credit apart from rolling-over US$ 200
million from the 1954 loan and consolidating
commercial arrears to oil suppliers to the amount
of US$ 45 million (SOCHACZEWSKI, 1980,
p. 193; grifo no original).
A misso europia, por seu turno, embora
menos produtiva, ainda obteve crditos stand-by
no montante de 110 milhes de dlares, alm de
conseguir uma rolagem de dvidas anteriores no
valor de 170 milhes de dlares.
O resultado dessas negociaes, conjugado
com o incremento das exportaes devido s
medidas da Reforma Cambial, foi a sensvel
melhora do balano de pagamentos que se mostrou
superavitrio em 1961.
Tambm imediatamente aps a promulgao
da Instruo n 204, a elite empresarial parece ter
tido uma reao bastante favorvel s novas
medidas. Rui Gomes de Almeida, presidente da
Associao Comercial do Rio de Janeiro, defendeu
a medida dizendo que eram velhas aspiraes das

generated financial resources for the government in the

past, was counter-balanced by the fiscal measures linked
to the exchange reforms. The compulsory sale of import
bills produced an additional Cr$ 67 m in 1961, and the
increase of 100 per cent in the price of foreign exchange
for subsidized imports meant that taxes on imports
generated Cr$ 37,7m in 1961, in comparison with Cr$
22m in 1960; an increase of 64 per cent compared with
an increase of only 34 per cent in external taxes (SOLA,
1982, p. 216).

88

classes produtoras. Enquanto isso, o presidente

do CONCLAP, Enas Almeida Fontes, dizia o
seguinte sobre a medida: Aplaudo, como
Presidente do CONCLAP, a Instruo 204, e estou
certo de que as classes produtoras - comrcio,
indstria, bancos, seguradoras, das categorias de
empregados e empregadores, enfim, todos quantos
so representados pelo CONCLAP - encontramse dispostos a formar na primeira linha para
assegurar, na rea do livre empreendimento, o
xito das medidas contidas na Instruo
(CORREIO DA MANH, 15/03/1961).
Entretanto, a reao da elite poltica no foi
das mais positivas com relao Reforma,
sobretudo entre aqueles situados no campo
nacionalista. A medida foi vista como uma inteira
submisso aos interesses do FMI, despertando
reaes crticas mesmo de polticos no to
radicais em seu nacionalismo como Jos Maria
Alkimin, que teria dito na ocasio em que tomou
conhecimento da medida: Este Governo no
durar muito (apud SOLA, 1982, p. 219).
Inclusive os militares publicaram um manifesto
criticando a poltica de Quadros, dentre outras
coisas, por ser lesiva aos interesses da Nao.
Porm, o mais contundente golpe na poltica
de estabilizao de Quadros adveio dos prprios
efeitos adversos que a Reforma gerou no ritmo
inflacionrio. Com a eliminao dos subsdios
importao de trigo e petrleo, os preos internos
desses produtos subiram imediatamente,
depreciando muito a popularidade do Presidente.
Quadros procurava neutralizar essas reaes
que se esboavam no campo nacionalista e
popular, executando a chamada poltica externa
independente. Esta consistia em um noalinhamento automtico no conflito que opunha
os blocos capitalista e socialista. Essa orientao
do Itamarati provocou, em diversos momentos, a
irritao do Governo norte-americano, como na
questo cubana, ao mesmo tempo em que,
internamente, desencadeou as reaes da direita
civil e militar, que via na aproximao do Brasil
com os pases socialistas a traio de seus ideais
cristos e democrticos.
Atacando valores e interesses da esquerda
e da direita, Quadros parecia querer colocar-se
acima desses extremos do espectro poltico. Ao
mesmo tempo em que realizava a poltica econmico-financeira ortodoxa, cuja expresso mxima, alm dos apertos creditcio e salarial, foi a

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 77-101 JUN. 2000

Instruo n 204, despertando a reao esquerda,
Quadros chegava mesmo ao limite da provocao
gratuita para com a direita, como no episdio da
condecorao do lder revolucionrio Ernesto
Guevara, com a Ordem do Cruzeiro do Sul. Parecia querer travar seus embates polticos somente
na arena internacional. Aos polticos locais nada
teria a dizer. Depositava extremada confiana nos
quase seis milhes de votos que obtivera. Mas no
se perguntou, seno quando j era tarde demais,
se o povo ainda estava com ele. A verdade
que por detrs da aparente fortaleza que suas
atitudes sugeriam, ocultava-se uma situao, de
fato, de extrema fragilidade poltica. A suposta
vocao para o dilogo com as demais naes era
apenas reflexo invertido de uma incapacidade
quase absoluta para o dilogo com as foras polticas na arena interna. Conforme notou um
analista poltico na poca: Durante todo o seu
Governo, e antes mesmo dele, o Sr. Jnio Quadros
insistiu em se colocar acima da direita e da esquerda, numa posio de rbitro a distribuir justia
salomnica [...], mas sem contar com uma fora
poltica prpria ou com um dispositivo militar
convertido s suas idias e sua ao. Seu equilbrio poltico era, portanto, extremamente instvel (MARTINS, 1962, p. 10). E o ponto crtico
dessa instabilidade manifestou-se no episdio de
sua renncia. Independentemente de suas
veleidades conspiratrias, o ato de Quadros deve
ser entendido como o resultado da debilidade de
sua situao poltica. Praticou, de fato, um suicdio sem sangue. Mas o povo, acostumado a
emoes mais intensas, no se sentiu estimulado
a sair s ruas clamando por seu nome 7.
V. O PLANO TRIENAL E A TENTATIVA
FRUSTRADA DE CONCILIAO
A renncia do Presidente Quadros, em agosto
de 1961, abriu um perodo de crise que s seria
encerrado com o golpe militar de 1964. O pas
ingressava em uma conjuntura que combinaria,
em doses crescentes, radicalizao e polarizao
poltica e ideolgica com o aprofundamento da
crise econmica.
A conseqncia imediata da renncia foi uma
grave crise poltica e institucional que lanou o

7 Sobre a evoluo dos acontecimentos que se ante-

ciparam renncia de Quadros, ver: VICTOR (1965);

BANDEIRA (1979); AFFONSO (1988).

pas beira de uma guerra civil. Talvez em

oposio s reais intenes de Quadros, o Congresso aceitou imediatamente seu pedido de
renncia e o povo no saiu s ruas clamando por
seu nome. Tendo em vista o fato de que, naquele
momento, o vice-Presidente Joo Goulart encontrava-se em visita China comunista, o Congresso
empossou Ranieri Mazzili, Presidente da Cmara
dos Deputados e sucessor constitucional na
ausncia do vice-Presidente.
No mesmo momento em que Goulart decidiu
retornar rapidamente ao Brasil para assumir o
cargo que a Constituio lhe conferia, os Ministros
militares divulgam um manifesto ao pas no qual
procuram apresentar as razes da absoluta
inconvenincia, na atual situao, do regresso ao
pas do vice-Presidente (apud VICTOR, 1965,
p. 348). Abriu-se com isso o episdio que ficou
denominado a crise da legalidade. Dispuseramse em lados opostos os favorveis e os radicalmente contrrios posse de Jango. Desafiando
frontalmente as intenes da alta hierarquia
militar, um amplo conjunto de organizaes e
foras polticas articularam-se para garantir o
apoio ao cumprimento da Constituio e a posse
de Goulart. Leonel Brizola, governador do Rio
Grande do Sul, cunhado e correligionrio de
Jango, orquestrava a rede da legalidade, que
transmitia, via rdio, discursos inflamados
incitando a populao a garantir, com armas se
necessrio, a posse do vice-Presidente.
O Palcio Piratini, sede do Governo gacho,
tornou-se o foco da resistncia legalista. Porto
Alegre era uma cidade sitiada naqueles dias do
fim de agosto de 1961, uma cidade preparada para
a guerra civil. A campanha pela legalidade conquistava um crescente nmero de adeptos entre
intelectuais, governadores de estados, estudantes,
trabalhadores urbanos, camponeses etc. Mas a
principal adeso foi a do comando do III Exrcito,
chefiado pelo General Jos Machado Lopes.
O III Exrcito, que comandava as tropas
situadas nos trs estados da regio sul, declarouse insubordinado s ordens do Ministro da Guerra.
Isto ocorreu no exato momento em que o ministro
deu ordens de bombardear o Palcio Piratini com
vistas ao desmantelamento da resistncia encabeada por Brizola. O general Machado Lopes reagiu
prontamente, afirmando que no mais cumpriria
as ordens de seus superiores hierrquicos. E ainda
mais: resistiria lutando ao lado do povo e do gover89

PLANEJAMENTO ECONMICO E CRISE POLTICA

nador Brizola e s obedeceria as ordens do chefe
constitucional das foras armadas, o Presidente
Goulart.
Imediatamente o Ministrio da Guerra divulgou uma nota imprensa na qual se afirmava que
o Exrcito est coeso em torno da autoridade do
Ministro da Guerra e conta com o apoio unnime
das outras Foras Armadas. Mas de fato o que
ocorria era um processo de ciso crescente no
interior das Foras Armadas. Alm do III Exrcito,
as foras legalistas ganhavam a adeso de uma
srie de outras foras militares dissidentes do
comando geral das foras armadas, como foi o
caso dos oficiais do 2o Batalho de Caadores de
So Paulo. Estava, assim, aberta a possibilidade
de o conflito explodir no campo militar, o que
significaria, de fato, o estopim de uma guerra civil
cujas conseqncias seriam imprevisveis.
O temor da imprevisibilidade e das solues
radicais ou sangrentas, tpico da elite poltica
brasileira, fez que, uma vez mais, se pusesse em
prtica o mecanismo da conciliao interelites. Tal
mecanismo consubstanciou-se no Ato Adicional
que alterava o sistema de Governo definido na
Constituio de 1946. Em rigor, a possibilidade
de uma soluo de compromisso em torno da
alterao do sistema de Governo j havia sido
encaminhada, implicitamente, pelos mesmos
ministros militares que se opuseram posse de
Goulart. Pode-se ler no manifesto por eles
divulgado que a ameaa representada por Jango
ligava-se ao lugar que este ocuparia na Presidncia
da Repblica, em regime que atribui ampla
autoridade e poder pessoal ao Chefe de Governo
(apud VICTOR, 1965, p. 348). Goulart assumiria
a Presidncia, mas com os poderes ceifados o
suficiente para, na viso dos militares, amenizar
sua presena ameaadora.
A soluo encontrada para crise resolvia um
problema mas criava outro. De que fonte poderia
surgir a legitimidade do Primeiro Ministro e de
seu gabinete para encaminhar as difceis solues
para os problemas econmicos e sociais daquela
conjuntura crtica? Nascido de uma manobra
conservadora, o gabinete de unio nacional
encabeado pelo Primeiro-Ministro Tancredo
Neves no pde fazer mais do que cumprir seu
destino, experimentando um final melanclico
aps alguns meses de ingovernabilidade. Iguais
destinos tiveram os outros dois gabinetes que o
sucederam. A letargia era tamanha no processo
90

decisrio que levou Hermes de Lima, ltimo

Premi do interregno parlamentarista, a referir-se
da seguinte maneira ao Governo de seu antecessor
Brochado da Rocha: Este Governo no de
extrema direita nem de extrema esquerda, mas de
extrema-uno (apud CASTELLO BRANCO,
1975, p. 26).
Em face da indisfarvel inoperncia dos
Governos parlamentaristas, o congresso viu-se
compelido a ceder s presses que se intensificavam para a realizao de um plebiscito sobre
o sistema de Governo. Assim, em janeiro de 1962,
Goulart recuperou todos os poderes de Presidente
da Repblica, respaldado na vitria esmagadora
da opo presidencialista. Foi nesse contexto que
apareceu a derradeira tentativa de planejamento
econmico nos marcos do regime democrtico da
Constituio de 1946: o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1963-1965).
O Plano Trienal, obra de uma equipe de tcnicos chefiada pelo economista Celso Furtado, teve
sua inspirao inicial durante a campanha de
Goulart para o plebiscito. Durante a vigncia do
parlamentarismo, a poltica econmica no
apresentou maiores alteraes, no indo alm de
medidas isoladas como o congelamento do depsito prvio de importao, a elevao do compulsrio dos bancos comerciais etc. Foram tambm
iniciadas tentativas de retomada das negociaes
com o Governo dos EUA. Na verdade, os trs
gabinetes que se sucederam no interregno parlamentarista jamais reuniram fora poltica o bastante para ir alm desses expedientes de poltica
econmica.
Em setembro de 1962, Goulart procurou Celso
Furtado, ento Superintendente da SUDENE,
dirigindo-se a ele com as seguintes palavras:
Quero que voc assuma o Ministrio Extraordinrio do Planejamento. Vamos ter de nos preparar para o plebiscito, que devolver os poderes
ao Presidente, e quero me apresentar aos eleitores
com um plano de Governo nas mos (apud
FURTADO, 1989, p. 153).
A situao econmica com a qual se defrontara
Celso Furtado era bastante preocupante. No ano
de 1962, a taxa de crescimento do PIB reduziu-se
a praticamente metade da obtida no ano anterior,
caindo de 10,3% para 5,2%. Paralelamente, a taxa
de inflao saltara para alm de 50%, confirmando
uma tendncia de crescimento que se apresentava
desde 1958.

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 77-101 JUN. 2000

Todavia, a manuteno do crescimento econmico e a conquista da estabilidade monetria
no eram os nicos desafios postos imaginao
dos planejadores naquela conjuntura. Cada vez
mais freqentes e intensas eram as mobilizaes
pelas chamadas reformas de base. A reforma
agrria era a bandeira que possua maior poder de
mobilizao dos setores populares, mas tambm
mobilizavam a opinio pblica as demandas por
reformas no sistema de tributao, no sistema
bancrio, na administrao pblica, nas universidades etc.
O Plano Trienal representa a primeira tentativa
de tratar de maneira integrada e global as demandas conflitantes de desenvolvimento, estabilidade e reformas de base. Conforme assinala Ianni,
o Plano Trienal [...] foi o primeiro instrumento
de poltica econmica global e globalizante, dentre
todos os formulados at ento pelos diversos Governos do Brasil. Em comparao com os planos,
programas, comisses, institutos, departamentos
e superintendncias criados pelos Governos
anteriores, o Plano Trienal correspondeu a uma
fase mais avanada de elaborao conceptual e
analtica (IANNI, 1986, p. 209).
Mas os avanos tcnicos do Plano no seriam
o bastante para preencher a lacuna deixada por
sua fragilidade poltica. No poderia ser maior a
distncia entre o carter ambicioso da soluo
global proposta pelo Plano Trienal e a escassez
de recursos de poder do Governo Goulart. A estratgia posta em prtica no Plano parecia sustentarse num apelo conciliao entre foras polticas
e sociais j quela altura suficientemente polarizadas para que a estratgia dos planejadores casse
num vazio poltico.
No obstante, os planejadores tiveram o cuidado de formular um conjunto de medidas de curto
e mdio prazo para o tratamento de cada um dos
trs grandes problemas da crise do incio dos anos
sessenta. A tarefa mais imediata, segundo os planejadores, era planejar a estabilizao em condies
de desenvolvimento, ficando para uma fase
subseqente, planejar a intensificao do desenvolvimento sem comprometer a estabilidade
(PLANO TRIENAL, 1962, p. 18). Tal precedncia cronolgica da meta de estabilidade conduziu o Governo a comprometer-se com uma
poltica econmica antiinflacionria que previa,
dentre outras medidas, a restrio creditcia, a
eliminao de subsdios ao consumo, sobretudo

de trigo e petrleo, e a reduo do gasto pblico,

sobretudo pela via da conteno dos reajustes salariais dos funcionrios. Medidas dessa natureza
representariam o teste de fogo do Plano Trienal.
Ou se alcanava os resultados almejados nessa
rea, ou o Plano Trienal no conseguiria dar seu
primeiro passo, comprometendo-se toda a estratgia.
A anterioridade estabelecida para o cumprimento da meta da estabilizao era decorrente de
uma situao que rapidamente fugia ao controle
do Governo. A taxa de inflao, que chegara a
mais de 50% em 1962, era projetada para algo
superior a 100% no ano de 1964. Um cenrio
preocupante, tendo em vista o fato de que a
reduo do ritmo inflacionrio no somente era
uma demanda da populao que protestava quanto
ao aumento da carestia, como tambm, e
principalmente, uma exigncia das agncias financeiras internacionais para a retomada dos fluxos
de capitais estrangeiros ao pas, preocupao
central na estratgia dos planejadores.
Aqui necessrio que nos detenhamos brevemente em algumas interpretaes relevantes sobre
o significado poltico do Plano Trienal. A tese
predominante, que v o Plano Trienal como um
autntico ensaio de pacto social de orientao
social-democrata, deve ser consideravelmente
matizada. Sem dvida, como se depreende, por
exemplo, dos estudos de SOLA (1998) e FIGUEIREDO (1993), o Plano Trienal pode ser interpretado como uma tentativa de alcanar uma sada
dentro do marco institucional da democracia
populista para a crise do incio dos anos sessenta,
acenando para o atendimento parcial das demandas dos diferentes grupos scio-econmicos
em conflito naquela conjuntura crtica. O Plano
Trienal pode ser visto como uma tentativa por
parte do Governo de promover um acordo (e eventualmente um pacto) entre grupos comerciais e
industriais, por um lado, e trabalhadores, por outro (FIGUEIREDO, 1993, p. 92). Assim, o sucesso do Plano dependeria da habilidade do
Governo em formar uma coalizo multiclassista
baseada em concesses e acordos mtuos (idem,
p. 93).
Mas preciso qualificar a estratgia conciliadora do Plano Trienal. Se verdade que os
planejadores tiveram de indicar para os diferentes
grupos sociais estratgias de realizao de suas
principais demandas, tambm deve-se considerar
91

PLANEJAMENTO ECONMICO E CRISE POLTICA

o fato de que tais demandas foram contempladas
de modo desigual e conflitante no Plano Trienal.
Assim, no nos parece aceitvel a afirmao de
que os objetivos contemplados no Plano Trienal
eram consensuais (FIGUEIREDO, 1993, p. 92).
certo que o problema da inflao incomodava a
todos, mas no da mesma maneira e nem na
mesma intensidade. J no que diz respeito
aceitao do objetivo de realizao das reformas
de base, o que a conjuntura do incio dos anos
sessenta evidencia um radical desentendimento
entre as foras polticas em conflito. No faltava,
dentre as vozes mais influentes no debate polticoeconmico, quem considerasse o assunto uma
balela, como o decano dos economistas brasileiros, Eugnio Gudin, que afirmava, com o intuito de desqualificao dos defensores das reformas, que preciso ser integralmente (no
parcialmente) imbecil para acreditar que essas
reformas, quase todas desaconselhveis, alis,
possam ter qualquer influncia sobre o progresso
econmico e social do Pas (GUDIN, 1965, p.
128). E acrescentava que planejar o combate
inflao o nico planejamento por que anseia o
Pas (idem, p. 437).
Assim, longe de serem consensuais, os objetivos expostos no Plano Trienal eram conflitantes.
Os setores que vocalizavam mais enfaticamente a
demanda de estabilidade no eram os mesmos que
empunhavam a bandeira das reformas de base.
Frente a esse conflito, como interpretar a estratgia
contida no Plano Trienal? A nfase no carter
conciliador dessa estratgia no deveria encobrir
o fato de que tal conciliao fazia-se em benefcio
dos setores conservadores do espectro poltico e
ideolgico, incondicionais defensores da estabilidade monetria, tendo em vista que, quer na dimenso do discurso tcnico exposto no documento, quer na dimenso da ao efetiva dos planejadores com vistas sua implementao, o Plano
Trienal reduzira-se a um plano de estabilizao.
Tal constatao no pretende renunciar tese que
advoga o carter conciliador do Plano, mas sugere
a qualificao dessa tese.
Ao proceder-se leitura do documento-sntese
do Plano Trienal, difcil escapar concluso de
que as demandas pelas reformas de base, veiculadas mais intensamente pelas organizaes das
classes populares e por setores nacionalistas e de
esquerda, receberam um tratamento apenas superficial, permanecendo muito aqum de constiturem-se como objeto de um planejamento detalhado
92

e vivel, diferentemente do que ocorrera com a

demanda pela estabilidade monetria. No documento de quase 200 pginas, pouco mais do que
seis pginas so dedicadas s Diretrizes para as
Reformas de Base Requeridas pelo Desenvolvimento Econmico. Como destacou o economista Werner Baer, ao analisar o Plano quando
de sua publicao, em dezembro de 1962: A
decepo mais grave ocorre no final do plano,
quando o leitor espera encontrar um grande clmax, ou seja, as recomendaes sobre a poltica a
ser adotada. As reformas bancria, administrativa
e agrcola so objetos de recomendaes simblicas e jornalsticas, nuns poucos pargrafos superficiais (BAER, 1962, p. 111).
Alm disso, necessrio lembrar que as
autoridades dos Ministrios do Planejamento e da
Fazenda, responsveis pelo Plano Trienal, no
possuam prerrogativas decisrias em torno das
questes atinentes s reformas de base. Cabia ao
Congresso Nacional e no ao poder Executivo
deliberar sobre o assunto. Os instrumentos de poltica econmica sob o controle direto do Executivo limitavam-se s polticas monetria, cambial
e, em menor medida, fiscal. Com tais instrumentos, tudo o que o Governo poderia almejar
era uma poltica antiinflacionria de estilo tradicional, inspirada, quase inteiramente, no receiturio monetarista de combate inflao. certo
que as medidas propostas, sobretudo no que diz
respeito conteno do crdito e do gasto pblico,
estavam ainda distantes do tratamento de choque
advogado poca pelo FMI, principal centro de
difuso do pensamento monetarista. Entretanto, o
gradualismo no combate inflao j havia sido
experimentado no PEM e seria novamente posto
em prtica pelo PAEG (Plano de Ao Econmica
do Governo 1964-1966), ambos elaborados sob o
comando do monetarista Roberto Campos.
Em seu aprofundado estudo sobre o significado
poltico da poltica econmica do Plano Trienal,
Lourdes Sola procura minimizar as semelhanas
entre o PEM e o PAEG, de um lado, e o Plano
Trienal, de outro. Afirma que apesar das semelhanas com os planos de 1958 e 1965, tanto o
diagnstico da crise brasileira quanto a estratgia
econmica subjacente ao Plano Trienal, o credenciam como um produto genuno da tradio
cepalina. [...] ele indicativo do compromisso
explcito dos estruturalistas com objetivos de cunho social e com o desempenho da funo reformadora do Estado, isto , com objetivos social-

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 77-101 JUN. 2000

democratas (SOLA, 1998, p. 259-260).
Tal interpretao tende a ver no Plano Trienal
algo mais do que ele de fato representou. O fato
do Plano ter sido formulado sob a liderana do
economista Celso Furtado, um dos mais expressivos representantes da tradio cepalina, no
nos parece evidncia o suficiente para demonstrar
a fidelidade do Plano Trienal estratgia estruturalista de desenvolvimento econmico e combate inflao. De modo algum pretendemos afirmar que a presena de Furtado no comando da
equipe de elaborao do Plano fora de todo suprflua na sua definio, como alis fica evidente
na linguagem em que se produz o diagnstico dos
problemas que o Plano pretendia enfrentar. A forte
nfase dada aos obstculos estruturais ao desenvolvimento econmico brasileiro, a exemplo da deficiente estrutura agrria do Pas (PLANO TRIENAL, 1962, p. 140), um aspecto que diferencia
o Plano Trienal das experincias de estabilizao
encabeadas por Roberto Campos, antes e depois
do experimento de Furtado. Porm, o que decisivo saber a medida em que o diagnstico se
traduz em polticas. E mais: saber em que medida
o diagnstico estruturalista conformaria a primeira
fase do Plano, voltada para as polticas de estabilizao.
preciso ainda destacar que, em momentos
de crise poltica, a percepo de tempo dos atores
polticos profundamente alterada. A acelerao
do tempo poltico fortalece ainda mais a predisposio natural dos atores de orientarem suas
aes no horizonte do curto prazo, voltando aos
clculos de mdio prazo uma preocupao remota
e aos de longo prazo, o esquecimento. Portanto,
na avaliao do significado poltico do Plano
Trienal, a precedncia cronolgica do atendimento
da meta da estabilidade no de menor importncia. O que a maioria dos grupos sociais
podia perceber diante de si, naquela conjuntura
de crise, era um plano de estabilizao com
medidas que lhes exigiam mais sacrifcios num
momento de profunda recesso.
Embora o diagnstico da economia brasileira
apresentado no Plano fosse pautado pelas principais teses estruturalistas, parece-nos que as
polticas antiinflacionrias no puderam dispensar
os recursos teraputicos desenvolvidos pelos
monetaristas. Negar que o resultado da implementao parcial das polticas de estabilizao foi
a contrao da demanda global e o aprofun-

damento da recesso seria entrar em guerra intil

contra as estatsticas. Conforme observou John
Wells, the cycle of expansion in Brazilian
economy, begun in mid-fifities, was brought to
an abrupt end by the Furtado-Dantas Plano Trienal
implemented in early 63; the industrial recession
began no earlier than 1963, but once it ocurred it
affected all sectors of activity simultaneously
(WELLS, 1977, p. 226).
A estratgia de estabilizao centrada na reduo da demanda global no era tpica da corrente
estruturalista de abordagem da inflao. Ao
contrrio, eram os monetaristas que insistiam na
inevitabilidade da terapia recessionista. No intenso
debate que se travou no incio dos anos sessenta
em torno das causas do fenmeno inflacionrio e
das terapias recomendadas para seu tratamento,
os estruturalistas inovaram por recusarem todo
programa de estabilizao que se ativesse somente
aos fenmenos superficiais do processo inflacionrio. Advogavam que as reais causas da inflao
originavam-se em desajustamentos e inelasticidades da estrutura econmica e social tpica dos
pases subdesenvolvidos e que a inflao somente
poderia ser definitivamente vencida se fossem realizadas reformas estruturais de carter redistributivo, tais como uma reforma fiscal progressiva
e a reforma agrria. Ainda mais: advogavam que
seria menos prejudicial conviver com um certo
nvel de inflao do que a submisso s polticas
restritivas geradoras de recesso recomendadas
ento pelo FMI.
Quanto importncia de se considerar os desajustamentos e as inelasticidades da estrutura
econmica dos pases subdesenvolvidos no
diagnstico das causas da inflao, tarefa to bem
executada no Plano Trienal, devemos considerar
o que pensavam os monetaristas. Estes, atravs
de seu expoente, o economista Roberto Campos,
propunham uma sada conciliatria para o debate
em torno da inflao, a qual se resumia na incorporao da capacidade analtica desenvolvida
pelos estruturalistas em benefcio da terapia
antiinflacionria ortodoxa. Campos argumentava
que a identificao de pontos de estrangulamentos evidentemente de grande utilidade para
que a poltica fiscal e monetria tenha um papel
ativo ainda mais til; e esta a linha de reconciliao entre monetaristas e estruturalistas
(CAMPOS, 1967, p. 92). Enquanto os monetaristas cediam no plano do diagnstico da infla-

93

PLANEJAMENTO ECONMICO E CRISE POLTICA

o, mantendo intacto o cerne de suas terapias
antiinflacionrias, os estruturalistas, a julgar pelo
Plano Trienal, contentavam-se em ver suas idias
compondo a parte analtica dos programas de
estabilizao, retrocedendo imediatamente em
favor da ortodoxia monetarista quando se tratava
da formulao de polticas. No era toa que
corria, na poca, o irnico chiste, segundo o qual
um monetarista um estruturalista no poder.
O Plano, de fato, reduzira-se a um plano de
estabilizao. E precisamente essa a chave para
compreendermos a lgica poltica das reaes de
diferentes atores ao Plano Trienal. No foi qualquer tentativa de implementar polticas desenvolvimentistas, nem tampouco qualquer esforo para
a realizao das reformas de base os fatores que
selaram seu destino. Tais dimenses do Plano
Trienal ficaram, na prtica, esquecidas, com a estratgia de estabilizao consumindo todas as
energias dos gestores da poltica econmica.
No primeiro semestre de 1963, os ministros
da rea econmica Celso Furtado, no Planejamento, e San Tiago Dantas, na Fazenda trabalharam em sintonia e com determinao para pr
em prtica o Plano Trienal. Ao fim do semestre,
porm, o Plano estava completamente abandonado.
Inicialmente se observou um conjunto de
ataques provenientes de setores polarizados do
espectro poltico e ideolgico. De um lado, os
setores nacionalistas radicais; de outro, os setores
conservadores de direita. Para os primeiros, o
Plano no era suficientemente nacionalista,
fazendo concesses indevidas ao imperialismo
e ao capital estrangeiro. Intelectuais ligados ao
ISEB Instituto Superior de Estudos Brasileiros,
rgo de elaborao ideolgica nacionalista , por
exemplo, chegaram a considerar o Plano como
soluo tpica na estratgia imperialista de
vincular o financiamento da expanso industrial
brasileira assimilao de capital estrangeiro em
ritmo mais acentuado do que o observado at aqui
(SANTOS, 1963, p. 66). Repugnava aos setores
nacionalistas as negociaes realizadas por San
Tiago Dantas e Celso Furtado junto ao Governo
norte-americano. A misso Dantas, realizada em
maro de 1963, em Washington, tendo como
objetivo a renegociao da dvida externa e a
obteno de emprstimos emergenciais para o
pas, foi a gota dgua para as foras nacionalistas.
As condies impostas pelo Governo norte94

americano, tais como a reviso dos processos de

encampaes de empresas estrangeiras concessionrias do servio pblico e a conduo de uma
poltica de estabilizao austera, foram tomadas
como uma afronta poltica externa independente que orientava o Governo brasileiro nas
relaes internacionais desde 1961.
Os setores conservadores de direita, por seu
turno, consideravam o Plano excessivamente
nacionalista, estatista e mesmo socialista. Carlos
Lacerda, liderana mxima da oposio a Goulart,
fornece-nos um exemplo do teor dessas reaes:
O Sr. Celso Furtado ainda confunde o enriquecimento do povo com o enriquecimento do
Estado e pensa que Governo cria riqueza. E parece
considerar possvel improvisar, em pouco mais de
um ms, um plano para trs anos, sem a
contraprova decisiva da vivncia dos problemas.
Ns queremos planejar para construir a liberdade,
os autores do Plano Trienal querem planejar para
destru-la (CORREIO DA MANH, 04/01/
1963). Argumento idntico encontra-se em artigo
do economista Eugnio Gudin, um dos principais
opositores, na rea tcnica, do Plano Trienal:
Se o Sr. Celso Furtado quer, de fato, como parece,
preparar a revoluo totalitria da esquerda,
atravs da pr-revoluo em marcha, ao menos
procure faz-lo sem agredir os princpios mais
comezinhos da anlise econmica (O GLOBO,
28/11/1962).
Essas reaes iniciais pautadas por princpios
ideolgicos so seguidas pelas reaes provenientes dos setores diretamente afetados pelas
polticas restritivas da estratgia de estabilizao
do Plano Trienal.
A tentativa de implementao das polticas
restritivas ocasionou forte mobilizao contrria,
tanto de setores da classe trabalhadora, quanto de
importantes setores empresariais. A poltica salarial, por um lado, e a poltica de crdito, por outro,
foram os fatores geradores deste tipo de reao ao
Plano Trienal. Examinemos mais detidamente
como se processaram essas reaes decisivas para
o abandono do Plano.
Com relao poltica salarial, uma das principiais medidas previstas na estratgia de estabilizao foi o estabelecimento de um teto de apenas
40% para o reajuste dos salrios dos funcionrios
pblicos civis e militares. Para a viabilizao dessa
poltica salarial, o Governo pretendia contar com
uma atitude de colaborao das organizaes sin-

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 77-101 JUN. 2000

dicais. Para realizar a difcil misso de conquistar
a aquiescncia dessas organizaes, o Presidente
Goulart viu-se compelido a nomear, para o Ministrio do Trabalho (cargo pelo qual ele mesmo
projetara-se nacionalmente), uma liderana petebista em ascenso e com grande prestgio junto a
importantes organizaes dos trabalhadores como
o CGT (Comando Geral dos Trabalhadores) e o
PUA (Pacto de Unidade e Ao). O Deputado Almino Afonso pertencia a uma ala radicalizada do
PTB, conhecida como o Grupo Compacto, que
pretendia superar a orientao pragmtica e
ministerialista, representada, no partido, pela
liderana de Goulart.
Num primeiro momento de sua gesto, Almino
Afonso comprometeu-se com uma ao sintonizada com as polticas do Plano Trienal, embora, cautelosamente, no tenha assumido de modo muito enftico essa posio de apoio ao Plano.
De qualquer modo, seu apoio pode ser depreendido dos pronunciamentos do novo Ministro
imediatamente aps sua posse, que ocorreu em
um momento em que os trabalhadores de transportes martimos estavam em greve h mais de
um ms e havia ameaas de greves em setores
importantes como os de energia eltrica, telefones
e transportes urbanos. Almino Afonso solicitou
um crdito de confiana aos trabalhadores,
convidando-os a reavaliarem o mpeto grevista
diante da difcil situao nacional. Tal atitude foi
interpretada por Prestes, lder mximo do PCB,
como um pedido aos trabalhadores para que
abandonassem seu direito de greve. Na verdade,
como salientou Erickson, o jovem ministro
prometeu aos trabalhadores que no tinha
intenes de congelar salrios ou reprimir greves,
mas defendeu o ponto de vista de que as
reivindicaes salariais no resolveriam os problemas da classe trabalhadora enquanto a economia estivesse enfraquecida. A seguir solicitou aos
trabalhadores que vissem seus interesses de classe
da perspectiva do interesse nacional. Operando
dentro das limitaes financeiras do momento,
procurou, a princpio, servir aos trabalhadores
eliminando a corrupo e desenvolvendo a eficincia das organizaes ministeriais e previdencirias
mais prximas deles (ERICKSON, 1979, p. 120).
Mas o fato que essa posio de Almino
Afonso tornava-se progressivamente desgastante
para sua liderana poltica, comeando a pr em
risco seu prestgio junto s esquerdas e ao movimento sindical. Desde o final de janeiro de 1963,

esses setores vinham realizando manifestaes

contra a poltica econmico-financeira do Plano
Trienal. A primeira investida desses setores contra
o Plano foi feita pelo Partido Comunista, atravs
de Prestes. Logo em seguida, no incio de fevereiro, foi a vez do CGT posicionar-se. A mais influente organizao sindical daquele perodo
entregou um documento ao Presidente, no qual
fez duros ataques ao Plano e sua poltica salarial.
O documento afirmava que os novos nveis de
salrio mnimo j esto absorvidos pela especulao, estimulada, entre outras coisas, pela supresso dos subsdios do trigo e dos combustveis [...].
Os trabalhadores no podem concordar com a
poltica financeira que impem maiores sacrifcios
s massas consumidoras e deixa intactos lucros
fabulosos ao capital estrangeiro, vultosas subvenes aos latifundirios e plantadores de caf.
Declararam-se, ainda, solidrios aos funcionrios
pblicos civis e militares que lutam por uma
elevao dos vencimentos em proporo com a
alta do custo de vida. E finalizaram afirmando
que o ministrio organizado pelo presidente Joo
Goulart no pode inspirar confiana aos trabalhadores e ao povo. Expressa ainda uma poltica
de conciliao com as cpulas partidrias ligadas
a interesses antinacionais e antipopulares (CORREIO DA MANH, 06/02/1963).
Vale lembrar que o teto de 40% para o reajuste
dos salrios dos funcionrios soava realmente
como uma discriminao, pois o salrio mnimo
j havia sido reajustado no final de 1962 e muitas
empresas privadas estavam concedendo reajustes
muito acima desse ndice. Assim, os funcionrios
pblicos iniciaram as mobilizaes para que no
se cumprissem as determinaes do Plano Trienal
neste particular. J em meados de fevereiro, o
Presidente da Federao Nacional dos Servidores
Pblicos declarou que no tem cabimento que
assistamos a concesso de aumento a empresas
privadas em bases superiores a 70%, em acordo
salariais patrocinados pelos rgos do Governo,
com vigncia a partir de janeiro, e nos curvemos
a aceitar os irrisrios 40% referidos pelos poderes
pblicos (CORREIO DA MANH, 20/02/1963).
Entretanto, foi a partir de meados de abril que
a questo salarial tornou-se mais explosiva e um
obstculo intransponvel execuo do Plano
Trienal. At ento as reaes mantinham-se dentro
de limites controlveis pelo Governo. Como
assinala SOLA: Aware of the unpopularity of the
measures, Goulart had sought early March to make
95

PLANEJAMENTO ECONMICO E CRISE POLTICA

personal contact with leaders of civil servants,
representative of the military and party political
figures. At this stage prospects for a negotiated
settlement looked good, particularly as the military
were satisfied with the promise of better treatment
for lower-ranking officers. The impression was
confirmed by the statements of the Heads of the
Civil and Military Households in favour of the
Plan, and against the various pressures being
brought to bear on them (SOLA, 1982, p. 360).
Foi em meados de abril que Goulart enviou ao
Congresso o projeto de aumento salarial para o
funcionalismo pblico. Porm, conforme observou
Sola, quando da apresentao do projeto, Goulart
cometeu dois erros tticos que iriam comprometer
definitivamente a estratgia de conteno
oramentria prevista no Plano Trienal. O primeiro
deles foi no ter renovado seus contatos com as
lideranas dos funcionrios, tanto dos civis quanto
dos militares, apesar dos preos continuarem
subindo alm das expectativas do Plano Trienal.
Mas foi o segundo erro, relacionado com o prprio
teor do projeto, que complicou ainda mais a
implementao da proposta. Alm da fixao do
teto de 40% para os reajustes, o projeto continha
uma srie de medidas destinadas distribuio de
renda dentro da categoria do funcionalismo
pblico. Assim, embora o aumento proposto para
os salrios bsicos fosse limitado a 40%, as
variaes iriam de 40% a 56% para os civis e de
25% a 55% para os militares (cf. SKIDMORE,
1979, p. 296). A inteno do Governo era diminuir
a distncia entre os maiores e os menores salrios
no conjunto do funcionalismo, cuja razo era de
18 por 1. A proposta feria poderosos interesses
encastelados na administrao pblica e, sobretudo, os interesses da alta oficialidade militar, que
teria seus proventos relativamente diminudos em
favor dos escales mais baixos da corporao.
A proposta do Governo acabou gerando uma
reao conjunta dos mais diversos setores. Enfileiraram-se contra o projeto inmeras organizaes com mltiplos canais de acesso ao sistema
poltico. No Congresso, o movimento dos funcionrios obteve o apoio do PTB e da Frente
Parlamentar Nacionalista, conseguindo, alm
disso, a adeso do PSD e da UDN, formando assim
uma coalizo extremamente rara naquela conjuntura. O movimento contava tambm com o
apoio de associaes profissionais como a Associao de Sargentos e Marinheiros, a Associao
de Oficiais e a Associao dos Funcionrios
96

Pblicos (coordenada pela Confederao Nacional

dos Servidores).
O golpe de misericrdia na poltica salarial do
Plano Trienal foi desferido pelo Ministro Almino
Afonso, quando este abandonou sua posio
inicial de apoio discreto ao Plano e passou a ataclo publicamente. Sua mudana de posio esteve
relacionada realizao da Misso Dantas nos
EUA, episdio que incrementou as reaes dos
setores nacionalistas ao Plano Trienal (cf. PARKER, 1977). O Ministro do Trabalho despontava
como uma liderana emergente dentro do PTB e,
ademais, desfrutava de grande prestgio junto ao
movimento sindical, fato que ameaava duplamente a liderana de Goulart. A crise que ento
se abriu nas relaes entre o Ministro do Trabalho
e o Presidente da Repblica s se encerrou quando,
em junho de 1963, Goulart dissolveu seu primeiro
ministrio presidencialista, sepultando tambm as
possibilidades de implementao do Plano Trienal.
Se a poltica salarial do Plano Trienal foi suficiente para colocar em movimento uma srie de
reaes ao Plano provenientes do front trabalhista
e dos setores nacionalistas, um outro conjunto de
polticas restritivas seria o motivo para reaes
advindas das elites empresariais.
No campo das organizaes empresariais mais
influentes do perodo podia-se distinguir dois tipos
de atitudes iniciais com relao ao Plano Trienal.
Para organizaes empresariais como a Associao Comercial do Rio de Janeiro, a Associao
Comercial de So Paulo e a Federao das Indstrias da Guanabara, o Plano constitua-se como
ameaa liberdade econmica, tendo em vista
suas tendncias estatistas e supostamente socializantes. Eram reaes de combate imediato ao
Plano embaladas por uma argumentao
solidamente amparada nos princpios doutrinrios
do liberalismo econmico.
Porm, o mais interessante, a nosso ver, observar o comportamento dos setores empresariais
que manifestaram inicialmente uma posio de
apoio ao Plano Trienal e as razes pelas quais,
em seguida, retiraram tal apoio. As mais influentes
organizaes empresariais a emprestarem apoio
imediato ao Plano eram provenientes do setor
industrial, como a Confederao Nacional da
Indstria (CNI), a Federao das Indstrias do
Estado de So Paulo (FIESP) e a Federao das
Indstrias do Rio Grande do Sul (FIRGS).

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 77-101 JUN. 2000

Em sua parte relativa s polticas monetria e
de crdito, o Plano Trienal garantia que, apesar
da austeridade prevista no tratamento da expanso
monetria, o crdito ao setor privado dever crescer em montante correspondente elevao do
nvel de preos adicionado ao aumento do produto
real (PLANO TRIENAL, 1963, p. 10). Devido
a essa ressalva, as elites industriais saudaram o
Plano como uma real alternativa s tradicionais
polticas de estabilizao de carter ortodoxo.
Em fevereiro de 1962, a revista tcnica da CNI
afirmava que o Plano Trienal teria todas as condies para tornar-se uma fora dominante na evoluo econmica do pas. Louvava-se, particularmente, o fato de que a poltica de crdito garante que o setor privado no sofrer presses que
forcem a retrao dos investimentos (DESENVOLVIMENTO E CONJUNTURA, fev.1963, p.
12). Logo em seguida, no incio de maro, a CNI
enviou um memorandum a Goulart, no qual
garantia que iria tomar uma srie de medidas de
apoio ao Plano Trienal. A elite industrial comprometia-se a persuadir os membros de sua base
para que no praticassem aumentos de preos
acima dos aumentos dos custos, no formassem
estoques especulativos e para que trabalhassem
com vistas a aumentar a produtividade, em
colaborao com os trabalhadores.
Havia, porm, no referido memorandum, uma
outra preocupao dos empresrios transmitida ao
Presidente. Tal preocupao soava, na verdade,
como condio do apoio dos industriais ao Plano
e se relacionava questo salarial.
J em fevereiro, no mesmo nmero em que
saldava o Plano, a revista da CNI dizia que o Plano
Trienal falhava em no prever as linhas de uma
poltica salarial abrangente, resumindo-se, neste
ponto, fixao de um teto de 40% para o aumento
dos funcionrios pblicos. Consideravam equivocada a concepo de Furtado de que a reduo
das diferenas salariais e a dificuldade de acabar
com os salrios privilegiados seriam os principais
problemas neste campo. Argumentavam que tal
abordagem, ao destruir a escala salarial, era
contraditria com o objetivo de aumentar a produtividade, pois retiraria os estmulos especializao e aquisio de conhecimento tcnico. Os
industriais preocupavam-se, ainda, com uma
possvel orientao poltica na questo salarial,
decorrente de uma presumvel inaptido do
Governo para lidar com presses demaggicas

(cf. FIGUEIREDO, 1987, p. 117).

Observe-se que o apoio ao Plano por parte das
elites industriais no era uma adeso incondicional. Tampouco o fizeram por colocar supostos interesses nacionais acima dos seus prprios.
O apoio foi emprestado sob a dupla condio de
que no lhe faltasse crdito e que fosse contida a
escalada reivindicatria dos trabalhadores. A
evidncia disso que, a partir do segundo trimestre
de 1963, a posio desse setor empresarial mudou
do apoio crtica, quando os empresrios passaram
a sentir os efeitos do aperto de liquidez ocasionado
pela restrio do crdito e, alm disso, constataram
que o Governo no dispunha de meios para conter
as reivindicaes salariais, como ficou explcito
no caso dos funcionrios pblicos.
O impacto das medidas antiinflacionrias do
Plano Trienal s seria plenamente sentido no
segundo semestre. Mas a deteriorao das condies econmicas e as medidas tomadas pelo
Governo ao longo do primeiro semestre de execuo j configuravam o cenrio para a retirada
gradativa do apoio dos setores empresariais. Na
verdade, os indicadores do primeiro trimestre de
1963 j apontavam para o fracasso do Plano Trienal. Em janeiro de 1963 houve um aumento do
salrio mnimo de 56,25%. Em fevereiro, as tarifas
de transportes urbanos foram corrigidas entre 22
e 29%. Em maro eliminou-se o subsdio ao trigo
importado, o que elevou seu preo em 100%, e ao
petrleo importado, o que elevou seu preo
domstico em 70%. Em abril, o cruzeiro foi desvalorizado em 30,4%. O resultado dessas e outras
medidas do processo de inflao corretiva, tomadas no primeiro trimestre de 1963, repercutiu imediatamente na taxa de inflao [...]. Simultaneamente o Governo embarcava numa poltica de
limitao da expanso do crdito. Atravs das instrues 234 e 235, o crescimento dos emprstimos
ao setor privado, tanto do Banco do Brasil como
dos bancos comerciais, foi limitado em 35% em
termos nominais, durante o ano, enquanto a taxa
de inflao do primeiro trimestre ficava em torno
de 60% em termos anuais. O compulsrio dos bancos comerciais foi elevado de 24 para 28%, completando o pacote de medidas restritivas na rea
monetria (RESENDE, 1982, p. 763).
Ante a nova conjuntura que emergia no segundo trimestre de 1963, a CNI, em abril intensificou sua crtica ausncia de uma poltica
salarial definida e passou a reivindicar mais
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PLANEJAMENTO ECONMICO E CRISE POLTICA

flexibilidade do Governo na liberao de crdito
ao setor privado. No mesmo documento em que
reivindicava aumento de crdito, a CNI sugeria
uma poltica global de reduo do salrio real:
Ns obviamente no esperaramos que o Ministro
da Fazenda fizesse uma declarao pblica de que
pretende relaxar os limites de crdito no Plano.
Isso seria um erro pois ameaaria o clima psicolgico de conteno de preos que tem sido to
duramente conseguido [...]. Ele poderia porm
elevar os tetos para prover com maiores facilidades
de crdito os setores que tenham provado ser mais
sensveis s polticas restritivas. E em seguida
ataca a questo salarial: as medidas requeridas
pela conteno de preos com desenvolvimento
teriam mais chances de sucesso se fossem estendidas para todas as categorias de assalariados e
no somente aos funcionrios pblicos. Assim, o
reajuste de salrios deveria ser feito ao nvel de
10% abaixo do incremento do custo de vida
(DESENVOLVIMENTO E CONJUNTURA,
abril.1963, p. 3-4).
A posio dos empresrios industriais com
relao questo salarial vai se tornando, cada
vez mais, politicamente orientada, criando mais
um obstculo s veleidades conciliatrias do Plano
Trienal. A reao dos empresrios refletia a movimentao dos trabalhadores via CGT. A FIESP
temia e passou a denunciar os planos de uma greve
geral que teria o objetivo de solapar a autoridade
do Governo e levar bancarrota o Plano Trienal.
Tanto a FIESP quanto a CNI condenaram violentamente, por exemplo, a escalada das demandas
dos trabalhadores de transportes por melhores
salrios. Essa categoria de assalariados constituase na coluna dorsal das greves gerais ocorridas
em 1962, fato que reforava os temores dos empresrios. A poderosa FIESP afirmava em seu
Boletim informativo, do ms de maio, que as demandas dos trabalhadores de transportes por maiores salrios ultrapassava os limites do inconcebvel, da ignomnia e da absoluta insensibilidade
para com o interesse nacional [...] constituem-se
numa autntica gangue [...] sugando o sangue da
nao em vantagem prpria (apud FIGUEIREDO, 1987, p. 120).
Assim, o Plano Trienal perdeu sua mais influente base de apoio entre os grupos scio-econmicos. Aps uma fase de apoio condicional durante o primeiro trimestre de 1963, a elite industrial
passou a fazer oposio ao Plano, em razo de o
Governo no ter obtido as condies estabelecidas
98

como contrapartida ao apoio: nem o crdito acessvel indstria foi garantido, nem o movimento
sindical foi controlado pelo Governo. Foi o fim
do Plano Trienal e o comeo do fim do Governo
Goulart.
VI. CONSIDERAES FINAIS
O exame das experincias de planejamento
econmico ocorridas entre o final do anos cinqenta e o golpe militar de 1964 revelou uma profunda
inflexo em relao estratgia da poltica econmica adotada durante os anos de auge do desenvolvimentismo. possvel afirmar que um
novo consenso ideolgico estava se formando entre os principais atores responsveis pela formulao e implementao da poltica econmica oficial. A meta da estabilidade monetria sobrepunha-se meta do desenvolvimento industrial do
pas, apresentada, at ento, como verdadeira panacia para a superao do subdesenvolvimento
e da desigualdade, sobretudo durante os anos cinqenta, nos Governos de Vargas e de Kubitschek.
Embora o pas tenha apresentado um impressionante salto no processo de industrializao, em
grande medida devido bem sucedida implementao do Plano de Metas, o subdesenvolvimento
e as desigualdades sociais e regionais persistiam.
Alm disso, novos problemas surgiam, como a
acelerao do processo inflacionrio e a deteriorao das contas externas, problemas em parte decorrentes da prpria estratgia desenvolvimentista
de Kubitschek.
O esgotamento da fora aglutinadora da ideologia desenvolvimentista, expresso do malogro
da promessa da industrializao como panacia,
cedeu lugar a idias e movimentos polticos das
mais variadas tendncias. esquerda fortaleciase o movimento pela realizao das reformas de
base de carter distributivista e nacionalista, enquanto direita crescia o apelo recomposio
da ordem econmica (fim da inflao) e da ordem
poltica (conteno das mobilizaes sociais). No
que se refere evoluo da poltica econmica, o
que se observa a crescente aceitao, pelos governantes e tecnocratas, da idia de que o combate
inflao deveria ser prioritrio e precedente a
qualquer outro objetivo poltico-econmico. Isso
fica evidente no somente nos experimentos do
PEM do Governo Kubitschek e da Reforma Cambial do Governo Quadros, mas tambm, embora
de modo menos evidente, no Plano Trienal do
Governo Goulart.

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 77-101 JUN. 2000

O malogro das tentativas de planejamento da
economia, naquele momento de crise, deve ser
explicado pelas reaes dos atores polticos e dos
agentes econmicos aos efeitos adversos
provocados pelas polticas de estabilizao.
verdade que o clima de radicalizao e polarizao
ideolgica da poca impunha srias restries
aceitao das medidas contidas nos diferentes
experimentos de estabilizao. O Plano Trienal,
por exemplo, tanto foi acusado de pr-imperialista
e entreguista, quanto de pr-comunista. Mas o
fato que no havia nenhum motivo, ao menos
no horizonte de curto prazo imposto pela crise,
para que os principais grupos scio-econmicos
se resignassem aos sacrifcios que as polticas
ortodoxas de estabilizao impunham.
Na conjuntura do incio dos anos sessenta,
romperam-se irreversivelmente as alianas sciopolticas que vinham dando sustentao
estratgia poltico-econmica desenvolvimentista.
As mobilizaes crescentes dos setores organizados das classes populares pelas reformas de
base encerravam um longo ciclo de ao tutelada
pelo Estado populista. Trabalhadores urbanos e
camponeses afirmavam sua autonomia frente s
decises das elites estatais e passavam a vocalizar
demandas cujo atendimento implicaria uma
profunda redistribuio de riqueza e de poder entre
as classes sociais e, conseqentemente, a realizao de um novo pacto de poder. Aos setores
populares j no era mais convincente o argumento
de que seus problemas seriam resolvidos com a
industrializao do pas. Qualquer medida que
representasse protelao na realizao das
reformas de base era interpretada como expresso
do desejo de setores conservadores.
Na contramo das demandas dos trabalhadores
realizaram-se os ensaios de poltica econmica do
perodo. Aquilo que as elites tcnicas interpre-

tavam como necessidade econmica, ou seja, a

concentrao imediata de esforos para o controle
da inflao, apresentava-se como incompatvel
com a realizao das reformas de base. E isso
porque a maior parte das terapias antiinflacionrias, cristalizadas nos programas de estabilizao, permanecia nos quadros de referncia de
uma ideologia econmica ortodoxa, que associava
a busca da estabilidade econmica com a
imposio de sacrifcios ao consumo. Conteno
de reajustes salariais, limitao do crdito ao
consumidor, eliminao de subsdios ao consumo,
corte nos gastos pblicos etc. passavam a constituir
o eixo dos programas de estabilizao.
A tnica antiinflacionria e o desdm s
reformas distributivistas estiveram presentes at
mesmo no Plano Trienal do Governo Goulart.
Mesmo tendo ficado sob o comando de Celso
Furtado, principal expresso do pensamento
reformista da Cepal, o Plano Trienal no escapou
aos imperativos da necessidade econmica do
momento. Elegeu a inflao como o problema
mais grave e imediato a ser tratado, relegando o
planejamento das reformas a um futuro sem data
prevista. Mais uma vez, o que as elites estatais
pediam ao povo era o sacrifcio do presente para
o suposto regozijo do futuro. Mas esse era um
argumento poltico pouco convincente no quadro
da crise. O Plano Trienal no obteve o apoio dos
trabalhadores e o Governo Goulart no conquistou
a confiana das classes dominantes, que esperavam a conteno da inflao e o controle governamental das greves e das mobilizaes sociais.
A frustrao da tentativa de conciliao de classes,
presente no Plano Trienal, agravou o isolamento
do Governo Goulart e, de alguma maneira, contribuiu para o trgico desfecho da crise em maro
de 1964.
Recebido para publicao em 12 de setembro de 1999.

Ricardo Silva (rsilva@cfh.ufsc.br) Mestre em Cincia Poltica na Universidade Estadual de Campinas

(UNICAMP), Doutor em Cincias Sociais pela mesma universidade e Professor do Departamento de
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