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A funo administrativa no
contexto das funes estaduais
Fernanda Paula Oliveira

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Distino entre
as funes do
Estado

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O modelo terico originrio (simplificado)

Trs poderes

Trs funes

Parlamento

Legislativa, atravs de leis,

Governo

Executiva, atravs de atos,

Tribunais

Judicial, atravs de sentenas

A funo administrativa: atividade de execuo

material e funo residual:
- no legislativa, porque no inclua elaborao de normas
gerais e abstratas com valor jurdico;
- no jurisdicional, porque no visava resolver litgios jurdicos
entre partes com fora de caso julgado.

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Complexidade atual das funes, da sua

caraterizao e da sua distino
Funo poltica ou governativa
Funo legislativa
Funo judicial
Funo administrativa

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1. Funo poltica

(autonomizada a partir da funo

executiva)

Tribunal Constitucional

STA
A importncia primacial do contedo:

Engloba todos os atos concretos dos

rgos constitucionais, cuja competncia
e cujos limites estejam definidos na
Constituio (A. Queir), e no em leis
ordinrias.

a funo poltica corresponde prtica

de
atos
que
exprimem
opes
fundamentais sobre a definio e
prossecuo dos interesses ou fins
essenciais da colectividade
uma actividade de ordem superior,
que tem por contedo a direo
suprema e geral do Estado, tendo por
objetivos a definio dos fins ltimos da
comunidade e a coordenao das outras
funes, luz desses fins

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As dificuldades
Ambas se situam no mbito da atividade do
tradicional poder executivo (actualmente bicfalo Presidente da Repblica, Governo) cfr. artigo 197. e
199. CRP
Em ambas esto em causa tipicamente atuaes de
carter concreto.

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Exemplos tradicionais
atos auxiliares de direito constitucional, no quadro
das relaes entre rgos constitucionais

promulgao de diplomas,
referenda ministerial dos actos do PR,
marcao de eleies legislativas,
nomeao e demisso do Governo,
dissoluo da Assembleia da Repblica, etc.,

atos diplomticos no contexto das relaes externas,

atos de defesa nacional,
atos de segurana do Estado,
atos de clemncia (indulto e comutao de penas),

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Tradicionalmente
O carter primrio da atividade "poltica
Desenvolve-se em aplicao direta da Constituio
(onde est fixada a competncia, bem como os respetivos
limites), sem interposio da lei ordinria (a no ser,
quando muito, para mera ordenao do procedimento)
Tem em vista a realizao directa de interesses
fundamentais da comunidade poltica.

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Dificuldades atuais
A atuao do governo atravs de dimenses de
programao e de orientao poltico-estratgica da
actividade administrativa (polticas pblicas) exercida
frequentemente atravs de decretos-leis (muitas vezes
decretos-lei-medida) submetidos a legislao-quadro
genrica (nacional ou europeia)
poltica energtica,
poltica de sade,
poltica de ordenamento do territrio,
poltica de ambiente,
poltica de transportes,
poltica oramental

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Dificuldades atuais
Uma atividade concreta que no meramente
executiva (dimenses de liberdade de conformao
mais amplas que a discricionariedade administrativa)
Uma atividade normativa que tambm no
legislativa, porque no totalmente inovadora
Funo governativa, mas porque se desenvolve
normalmente na forma de decretos-lei designada de
politico-legislativa (funo de indirizzo politico)

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2. Funo legislativa

Sujeito
Modalidade

Zonas de
reserva
Hierarquia

Legislativa

Administrativa

Parlamento

Governo

Normas jurdicas gerais

e abstratas

Prticas de atos
individuais e
concretos

Fazer leis (define a

esfera jurdica dos
cidados)

Executar as leis

Primado das decises

tomadas ao nvel legal

Subordinao das
suas decises lei

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Altera-se o conceito de ato legislativo

O Executivo tambm exerce a funo legislativa
(decretos-leis), com respeito pela reserva parlamentar;
o carcter geral e abstracto no decisivo: o Parlamento
e o Governo aprovam leis individuais e leis-medida com
carcter concreto;
a hierarquia normativa no inequvoca: tambm
existem leis reforadas relativamente a outras leis ou
diplomas de carcter e nvel legislativo;
Alteram-se as matrias que so objecto de lei: ampliamse e deixam de visar apenas a definio da esfera jurdica
dos cidados;

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Fernanda Paula Oliveira

Altera-se o conceito de ato legislativo

No existe uma reserva de regulamento administrativo
(a lei pode regular em termos gerais e abstractos
qualquer matrias todos os preceitos gerais e
abstractos regulados sob forma de lei so considerados
materialmente legislativos, ainda que o respectivo
contedo pudesse ter sido disciplinado por via
regulamentar administrativa.

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Altera-se a atividade administrativa

A atividade administrativa no se limita s decises
concretas
Administrao tambm emana normas jurdicas gerais
e abstractas (regulamentos), por vezes com grande
autonomia em face da lei (regulamentos independentes).
Dificuldade de as distinguir quando se est perante o
Governo que desempenha as duas funes

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A distino das funes

O critrio das suas caractersticas tpicas: a funo
legislativa tendencialmente geral e abstracta e a
administrativa individual e concreta.
Os
critrios
complementares,
onde
esta
caracterstica
no
permite
a
distino:
primariedade, essencialidade ou novidade da lei,
cabendo, em regra, aos regulamentos a tarefa de
executar ou pormenorizar a disciplina legal.

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Fernanda Paula Oliveira

Em suma:
A funo legislativa uma funo de primeiro grau,
que corresponde ao desenvolvimento e aplicao
directa da Constituio, falando-se a este propsito na
liberdade constitutiva do legislador (desde que
respeite o quadro constitucional).
A funo administrativa uma funo de segundo
grau, isto , subordinada lei.

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3. Funo jurisdicional
Distino inicial com base na relao com a lei
lei-limite para a Administrao versus lei-fim
para o juiz;
lei-meio versus lei-fim,

Distino pela diferenciao da actividade

prossecuo de interesses administrativa versus
independncia judicial;
volio versus cognio.

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Mas, na atividade administrativa:

A lei no mero limite (defesa dos direitos dos
cidados) mas tambm pressuposto e fundamento
da actuao administrativa (definio dos interesses
pblicos)
Est cada vez mais intensamente vinculada ao Direito,
aberta participao e
complexos e formalizados;

sujeita a procedimentos

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A funo jurisdicional (definio)

"inteno axiolgica" (procura dos fundamentos,
do valor, do justo Castanheira Neves),
contedo e fim exclusivo: a resoluo de uma
"questo de direito" (que abrange os litgios
entre pessoas e tambm a questo da conformidade
de um acto ou de uma norma com um padro
normativo - Afonso Queir)
sempre a cargo de um rgo "indiferente"
(imparcial) e "inoficioso" quando dirime um conflito
de interesses.

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Fernanda Paula Oliveira

O caso difcil das sanes administrativas

as coimas em procedimentos de contra-ordenao:
so decididas, em primeira instncia, por rgos
administrativos, embora objecto de reviso em
segunda instncia pelos tribunais comuns
As sanes cominadas no mbito das actividades
privadas sujeitas a regulao pblica: as autoridades
reguladoras dirimem litgios entre particulares, com
possibilidade de impugnao judicial.

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Caraterizao da
funo
administrativa

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(Modelo tipolgico)

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Actividade pblica (de contedo abstracto ou concreto),

desenvolvida, em regra, pelo Governo e pelos rgos dos
entes pblicos administrativos,
no se destina a ttulo principal resoluo de "questes
de direito",
Carateriza-se pela procura estratgica dos efeitos, da
finalidade, do til (Castanheira Neves),
Visa a criao de condies concretas de realizao do
Ideal de Segurana, Justia e Bem-estar (prossecuo
de interesses pblicos)
em termos pr-definidos (pelo menos quanto aos fins
especficos e s competncias) pelos rgos com
competncia poltica e legislativa.

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Importncia
prtica da
distino das
funes

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Fernanda Paula Oliveira

Administrao e poltica
Os actos polticos, ao contrrio dos actos
administrativos, no so impugnveis perante os
tribunais
saber se certas Resolues do Conselho de Ministros
(em matria de poltica de sade, habitao, energia,
transportes, educao, cultura), so decises polticas
ou regulamentos administrativos (independentes).
Os Acrdos do STA de 25/11/2010 (P. 762/10) e de
09/12/2010 (P. 855/10), qualificam como actos
polticos as decises relativas s transferncias de
verbas para as autarquias contidas em normas do
oramento ou de execuo oramental.

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Fernanda Paula Oliveira

Funo administrativa e funo legislativa

Relevo no Tribunal Constitucional no mbito de
deteo de eventuais conflitos de competncias :
Evitar invaso do poder legislativo pelo
poder administrativo
v.g. regulamentos municipais que regulam
primariamente matria de direitos, liberdades e
garantias (afixao de publicidade e propaganda,
liberdade
de
circulao
das
pessoas);
regulamentos municipais que criam tributos
unilaterais (impostos, mascarados de taxas);

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Fernanda Paula Oliveira

Evitar a invaso do poder administrativo

pelo poder legislativo (sobretudo quando
o Governo minoritrio)
O critrio do carcter abstracto tpico da legislao
e do carcter concreto tpico da administrao,
que aponta para um princpio de reserva da
deciso no caso concreto (v. Acrdo do TC
n. 1/97 criao de vagas adicionais no ensino
superior pblico; Acrdo do TC n. 24/98, - caso
da alterao de um contrato de concesso de autoestrada).

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Funo administrativa e jurisdio

Uma directriz ao legislador quanto atribuio de
competncias Administrao: deve respeitar o
princpio da reserva da funo jurisdicional (o seu
ncleo essencial) para o juiz
Pode bastar-se com a reserva da autoria da deciso final
(aplicao de sanes de regulao sectorial e de coimas por
contra-ordenaes gerais).

Uma orientao constitucional de limitao e de autoconteno (self restraint) do juiz perante o perigo de
invaso da esfera de avaliao e de deciso prpria da
administrao (relevo no mbito do contencioso
administrativo: vg. aes de condenao e controlo do
poder discricionrio).

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Jurisprudncia
com relevo

Acrdo do STA de 06/03/2007, P.1143/06: funo (ato)

poltico?: deciso por parte do Ministrio da Sade de
encerramento de maternidades e salas de partos

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http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/175acff833dd
a947802572aa004c5b3e?OpenDocument

Acrdo do STA de 20/05/2010, P. 390/09 funo (ato)

poltico?: deciso de supresso da transferncia do Oramento
do Estado das verbas necessrias para garantir a remunerao
dos membros das juntas de freguesia, em regime de
permanncia
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d938ac305c9
de9958025773400312b53?OpenDocument

Acrdo do STA (Ac. 03/04/2008, P. 934/07

funo jurisdicional deciso sobre se um terreno integra
o domnio pblico ou propriedade de um particular
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/02e183434e77
ac318025742e003ca718?OpenDocument

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Fernanda Paula Oliveira

Acrdo do STA de 25/11/2010 (P. 762/10)

Acrdo do STA de 09/12/2010 (P. 855/10)
qualificam como actos polticos as decises relativas s
transferncias de verbas para as autarquias contidas em
normas do oramento ou de execuo oramental.

Respetivamente:
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/b35646d8
2ea2e991802577ee0051974a?OpenDocument
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d8b259ac
8f036519802577fc0057b0a1?OpenDocument

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Acrdo do TC n. 1/97 delimitao entre

funo administrativa e funo legislativa - criao
de vagas adicionais no ensino superior pblico
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19970001.html

Acrdo do TC n. 24/98 - delimitao entre

funo administrativa e funo legislativa: alterao
de um contrato de concesso de auto-estrada
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19980024.html

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Acrdo do TC n. 427/2009 reserva do juiz? sobre a atribuio legal a rgos da administrao

penitenciria da competncia para, verificado um
conjunto de pressupostos de forma e de fundo, decidir
sobre a colocao de reclusos em regime aberto.
. de concluir que no se verificam os pressupostos de que
parte o requerente. Isto , a administrao prisional no
modifica o sentido da sentena que condenou a uma pena de
priso nem altera o sentido da pena, quando coloca o recluso
em regime aberto no exterior. Tanto basta para concluir que a
norma cuja apreciao foi requerida no viola o parmetro
constitucional convocado pelo requerente
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20090427.
html

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