La ampliacin de la Unin

El 1 de julio de 2013, Croacia se convirti en el 28. Estado miembro de la Unin Europea. La adhesin de
Croacia, tras las de Rumana y Bulgaria el 1 de enero de 2007, supuso la sexta ampliacin de la UE. Se
han iniciado negociaciones con Islandia, Montenegro, Serbia y Turqua. Albania y la Antigua Repblica
Yugoslava de Macedonia tambin son pases candidatos, mientras que Bosnia y Herzegovina y Kosovo
son pases candidatos potenciales.

Fundamentos jurdicos

Artculo 49 del Tratado de la Unin Europea (Tratado de Lisboa TUE), que establece qu
Estados pueden solicitar su ingreso en la Unin.

Artculo 2 del TUE, que describe los valores en los que se fundamenta la Unin.

Objetivos
La poltica de ampliacin de la UE persigue la unin de los pases europeos en torno a un proyecto
poltico y econmico comn. Guiadas por los valores de la Unin y sujetas a estrictas condiciones, las
ampliaciones han demostrado ser una de las herramientas ms eficaces en la promocin de las reformas
polticas, econmicas y sociales, as como en la consolidacin de la paz, la estabilidad y la democracia en
todo el continente. La poltica de ampliacin tambin refuerza la presencia de la UE en la escena
internacional.

Contexto
A.Condiciones para la adhesin
Cualquier Estado europeo podr solicitar el ingreso como miembro en la Unin si respeta los valores
comunes a los Estados miembros y se compromete a promoverlos (artculo 49 del TUE). Los criterios de
Copenhague, establecidos por el Consejo Europeo celebrado en Copenhague en 1993, resultan de crucial
importancia en el proceso de integracin en la UE de todo pas candidato o candidato potencial. Entre
estos figuran:

la existencia de instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de Derecho, los

derechos humanos, y el respeto y la proteccin de las minoras;

la existencia de una economa de mercado viable, as como la capacidad de hacer frente a la

presin competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la UE;

la capacidad para asumir las obligaciones que se derivan de la adhesin, en particular, suscribir
los objetivos de la unin poltica, econmica y monetaria y adoptar las normas y polticas comunes que
constituyen la legislacin de la UE, es decir, el acervo de la Unin.

El Consejo Europeo de Madrid de 1995 aadi las condiciones para una integracin progresiva y
armoniosa de estos Estados [candidatos]. Se exige a estos pases que adapten su legislacin a la de la
UE y garanticen su aplicacin. En diciembre de 2006, el Consejo Europeo acord un consenso renovado
sobre la ampliacin, sobre la base de la consolidacin, la condicionalidad y la comunicacin,
combinadas con la capacidad de la UE de admitir nuevos miembros.

B.Capacidad de integracin de la UE: disposiciones

institucionales
Las sucesivas ampliaciones constituyeron una parte importante de las negociaciones institucionales que
condujeron a la adopcin del Tratado de Lisboa. La UE tuvo que adaptar sus instituciones y los procesos
de toma de decisiones en vista de la llegada de nuevos Estados miembros y asegurarse de que la
ampliacin no ira en detrimento de un proceso de elaboracin de polticas eficaz y responsable. El
Tratado de Lisboa introdujo cambios profundos en la composicin y las funciones de las principales
instituciones de la UE. Algunos de estos cambios reflejaban la necesidad de adoptar un conjunto
sostenible de normas que no requirieran nuevas modificaciones cada vez que se llevara a cabo un
proceso de ampliacin.
Se reform el sistema de votacin en el Consejo: la ponderacin de los votos segn la cual los Estados
miembros posean un nmero de votos proporcional a su poblacin fue sustituida por un sistema de doble
mayora, que se empez a utilizar el 1 de noviembre de 2014. Adems, el nmero de diputados al
Parlamento Europeo, que se haba incrementado con cada nueva ampliacin, se limit a 751. Desde el
comienzo de la octava legislatura, cada Estado miembro cuenta con un mnimo de seis escaos y un
mximo de noventa y seis, y se aplica el principio de proporcionalidad decreciente. Aunque el Tratado
redujo asimismo el nmero de comisarios europeos (en la actualidad, uno por Estado miembro), la
aplicacin de este cambio fue aplazada. Esta cuestin se estudiar de nuevo al final del mandato de la
actual Comisin o cuando llegue a haber treinta Estados miembros.

C.Proceso
Un pas que rena las condiciones de adhesin y desee ingresar en la UE debe dirigir su solicitud al
Consejo, que pedir a la Comisin que presente un dictamen al respecto. Se informar de esta solicitud al
Parlamento Europeo. Si la Comisin emite un dictamen favorable, el Consejo Europeo puede decidir, por
unanimidad, conferir el estatuto de candidato al pas de que se trate. En ese momento, la Comisin
formula una recomendacin acerca de la conveniencia de abrir las negociaciones de adhesin. El Consejo
decide entonces por unanimidad si se ha de proceder a la apertura de las negociaciones. El conjunto de la
legislacin de la UE (el acervo de la Unin) se divide en treinta y cinco captulos. Antes del comienzo
efectivo de las negociaciones, la Comisin presenta un informe de anlisis sobre cada captulo, en el que
recomienda el inicio de las negociaciones para ese captulo o fija criterios de referencia que el pas debe
cumplir primero. Sobre la base de la recomendacin de la Comisin, el Consejo decide por unanimidad
abrir o no las negociaciones para cada nuevo captulo. Cuando considere que se ha progresado de forma

satisfactoria en un captulo, la Comisin puede recomendar cerrar provisionalmente dicho captulo. El

Consejo vuelve entonces a decidir por unanimidad. Una vez concluidas las negociaciones sobre todos los
captulos, los trminos acordados, incluidas las posibles clusulas de salvaguardia y disposiciones
transitorias, se plasman en un tratado de adhesin entre los Estados miembros de la UE y el pas
candidato. Son necesarias la aprobacin del Parlamento y una decisin unnime favorable del Consejo
para proceder a la firma de dicho tratado. Una vez firmado, el tratado de adhesin se somete a la
ratificacin de todos los Estados contratantes de conformidad con las normas constitucionales
correspondientes (es decir, ratificacin parlamentaria o mediante referndum).

Anteriores ampliaciones
Miembr
Pas

Particularidades

desde
Blgica
Alemania
Francia
Italia
Luxembur

1958

Firmantes originales del Tratado de Roma de 1957.

go
Pases
Bajos
Dinamarc
a
Irlanda

1973

Reino
Unido
Grecia
Espaa
Portugal

1981

La adhesin de Grecia consolid la democracia en el pas.

1986

Esta ampliacin consolid la democracia en Espaa y Portugal.

Austria
Finlandia

1995

Suecia
Chequia

2004

El Consejo Europeo de diciembre de 1997 lanz esta ampliacin con

Estonia

vistas a reunificar el continente tras la cada del Muro de Berln y el

Chipre

desmoronamiento de la Unin Sovitica. Las negociaciones se

Letonia
Lituania
Hungra
Malta

desarrollaron por separado con cada pas, sobre la base de un marco

Polonia

de negociacin nico.

Eslovenia
Eslovaqui
a
El ritmo de reformas de Bulgaria y Rumana no les permiti ingresar
en la Unin Europea en 2004. Aunque las condiciones de adhesin
fueron similares a las de los diez pases que ingresaron en 2004, se
Bulgaria
Rumana

cre un mecanismo de cooperacin y verificacin en algunos

2007

mbitos fundamentales (la reforma judicial, y la lucha contra la

corrupcin y, en el caso de Bulgaria, la delincuencia organizada) para
seguir haciendo un control de los avances en estos mbitos tras la
adhesin. La Comisin presenta informes peridicos sobre los
avances de estos pases.
Estas negociaciones de adhesin fueron las primeras sujetas a las

Croacia

2013

condiciones ms estrictas instituidas en diciembre de 2006 por el

consenso renovado sobre la ampliacin del Consejo Europeo.

Futuras ampliaciones
A.Balcanes Occidentales
Las relaciones con los Balcanes Occidentales se encuadran en el marco del Proceso de Estabilizacin y
Asociacin iniciado en 1999. Este proceso, basado en acuerdos de estabilizacin y asociacin bilaterales,
es un primer paso en el ingreso de los pases de la regin en la UE, una posibilidad reafirmada por el
Consejo Europeo de Salnica de junio de 2003.
La adhesin de Croacia a la UE el 1 de julio de 2013 constituye un importante incentivo para otros pases
de la regin. Sobre la base de la experiencia adquirida en el caso de Croacia, la Comisin propuso nuevas
mejoras al enfoque de negociacin en su Estrategia de ampliacin 2011-2012, incluido un mayor
nfasis en el Estado de Derecho que le impuso la obligacin de, en toda futura negociacin, abordar en
una fase temprana los captulos de negociacin sobre la reforma judicial y los derechos fundamentales
(captulo 23) y sobre justicia, libertad y seguridad (captulo 24).
De acuerdo con el nuevo enfoque, la apertura de los captulos 23 y 24 ha sido una de las principales
prioridades en las negociaciones con Montenegro. El 18 de diciembre de 2013 se abrieron ambos,

adems de otros captulos. Las negociaciones con Serbia se iniciaron oficialmente el 21 de enero de
2014, y a lo largo de 2015 podran abrirse uno o ms captulos. Los otros pases de los Balcanes
Occidentales han avanzado en su proceso de integracin en la UE de manera dispar. La Antigua
Repblica Yugoslava de Macedonia obtuvo el estatuto de pas candidato en 2005, pero an no se han
iniciado las negociaciones, debido principalmente a la disputa que mantiene con Grecia por el uso por
parte del pas de la denominacin Macedonia y, ya ms recientemente, a las tensiones con Bulgaria. La
Comisin ha recomendado reiteradamente desde 2009 la apertura de negociaciones. Sin embargo, en su
informe de 2015 la Comisin puso como condicin para la apertura de las negociaciones de adhesin que
el pas aplicase de manera continua el acuerdo poltico de junio/julio de 2015 e hiciese avances
significativos en la ejecucin de las prioridades de reforma urgentes. Albania obtuvo el estatuto de pas
candidato en junio de 2014 y ha de cumplir cinco prioridades clave para que se abran las
negociaciones. Bosnia y Herzegovina y Kosovo son pases candidatos potenciales. En el caso de Bosnia
y Herzegovina, pas en el que apenas se han producido avances en los ltimos aos, una estrategia
revisada que la UE traz recientemente poniendo especial hincapi en la gobernanza econmica ha
permitido que el Acuerdo de Estabilizacin y Asociacin (AEA) con la UE entrase en vigor el 1 de junio de
2015. Kosovo, cuya independencia como pas no han reconocido cinco Estados miembros, rubric el 27
de octubre de 2015 un AEA con la UE que podra entrar en vigor a principios de 2016 tras su ratificacin
por el Parlamento Europeo (aprobacin). Kosovo mantiene asimismo un dilogo con Serbia tendente a
normalizar las relaciones.

B.Turqua
Turqua solicit su ingreso en 1987 y fue declarada pas candidato en 1999; las negociaciones se abrieron
en 2005. Ocho captulos estn bloqueados, y no se cerrar ningn captulo de forma provisional hasta que
Turqua aplique el Protocolo adicional del Acuerdo de Asociacin denominado Acuerdo de Ankara.
Determinados Estados miembros se han opuesto a la apertura de otros captulos. En mayo de 2012, la
Comisin estableci una agenda positiva con Turqua para reactivar las relaciones bilaterales apoyando
los esfuerzos del pas para adaptarse al acervo de la Unin. Tras tres aos de pausa, en noviembre de
2013 se abri un nuevo captulo de negociacin (Poltica regional y coordinacin de los instrumentos
estructurales) y, en diciembre de 2013, la UE firm un acuerdo de readmisin con Turqua. Hay diversidad
de opiniones en cuanto a la conveniencia de intentar abrir los captulos clave 23 y 24, que guardan
relacin directa con muchos de los temas conflictivos en las relaciones entre la UE y Turqua.

C.Islandia
Islandia present su solicitud de ingreso en julio de 2009, y las negociaciones dieron comienzo en junio de
2010. Al tratarse de una democracia consolidada y de un miembro del Espacio Econmico Europeo
(EEE), Islandia avanz rpidamente en las negociaciones con la UE. No obstante, el nuevo Gobierno
resultante de las elecciones generales celebradas en 2013 ha congelado las negociaciones de adhesin.

Papel del Parlamento Europeo

De conformidad con el artculo 49 del TUE, el Parlamento debe aprobar el ingreso de un nuevo pas en la
UE. El Parlamento tambin tiene mucho que decir en cuanto a los aspectos financieros de la adhesin: en
virtud del Tratado de Lisboa, se requiere la aprobacin del Parlamento para la adopcin del marco
financiero plurianual (MFP). El Parlamento y el Consejo tambin definen conjuntamente el presupuesto
anual de la UE. Gracias a sus competencias presupuestarias, el Parlamento puede influir directamente en
las sumas asignadas al Instrumento de Ayuda de Preadhesin (IPA).
Su Comisin de Asuntos Exteriores, que nombra a ponentes permanentes para todos los pases
candidatos y candidatos potenciales, mantiene regularmente intercambios de puntos de vista con el
comisario de Negociaciones de Ampliacin, altos cargos gubernamentales, expertos y representantes de
la sociedad civil. El Parlamento expresa sus posiciones, que a menudo influyen notablemente en el
proceso, en forma de resoluciones anuales en respuesta a los informes de situacin ms recientes de la
Comisin sobre los pases candidatos y candidatos potenciales y tambin configura las polticas a travs
de resoluciones sobre la estrategia de ampliacin de la UE. Por ltimo, el Parlamento mantiene relaciones
bilaterales regulares con los parlamentos de los pases candidatos y candidatos potenciales a travs de
sus delegaciones, que tratan con los rganos correspondientes de estos pases cuestiones importantes
para el proceso de adhesin a la UE.

PARSONS ha sealado, muy certeramente, que:

El concepto de interaccin es el paso de primer orden, ms all del
propio concepto de accin, para formular el concepto de sistema social. (...) los
puntos fundamentales de referencia para analizar la interaccin son dos: 1. que
cada actor es tanto un agente de actuacin como un objeto de orientacin para s
mismo y para los dems; y 2. que, como agente actuante, se orienta hacia s mismo
,
y hacia los otros, y como objeto tiene significado para s mismo y para los otros en
todos los aspectos y modalidades primarios.

A partir de este concepto genrico de interaccin podemos formular una

definicin de las interacciones Internacionales, que sern aquellas acciones
recprocas surgidas entre grupos con un cierto poder autnomo y cuyos efectos se
dejarn sentir directamente, tanto en la configuracin del contexto internacional en
el que operan como en sus respectivas estructuras internas.

Desde luego la consideracin de la realidad internacional, como una tupida

red de interacciones, no excluye la existencia de ciertos actos internacionales de
carcter unilateral, emanados de la autonoma de todo actor internacional. Como
ejemplos podramos citar la concesin de cierto tipo de ayudas humanitarias en
casos de catstrofes, la ruptura por un pas de relaciones diplomticas, el
reconocimiento de un Estado o de un Gobierno o, el caso menos probable, pero
mucho ms grave, de un ataque nuclear estratgico, el llamado first strike o
primer golpe. No obstante, tales actos, adems de ser ocasionales, no podran
por s solos engendrar y sustentar una autntica Sociedad Internacional.
La consideracin de las interacciones internacionales nos permite dar un
paso terico y proceder a una mayor precisin del concepto de relacin

internacional. Podemos afirmar que la relacin internacional es la resultante de la

articulacin de mltiples interacciones entre determinados actores internacionales,
en un marco espacial y, temporal bien definido, de tal modo que constituyan un
proceso inteligible como un todo y fuera del cual cada una de estas interacciones
carece de significado.
Ambos conceptos podemos diferenciarlos en el plano terico aunque no
siempre sea sencilla su diferenciacin prctica. Las interacciones internacionales
constituyen los elementos o componentes de las relaciones internacionales. Es la
diferencia que existe entre la parte y el todo, lo particular y lo general, lo variable y
lo

estable. Las interacciones se desarrollan a corto plazo, en breves perodos

temporales, las relaciones se sustentan durante el medio o largo plazo. Las
primeras nos permiten comprender la coyuntura internacional, las segundas, en
cambio, nos facilitan el conocimiento de las estructuras internacionales.
Esta distincin es fundamental desde las perspectivas metodolgica y
gnoseolgica. Una adecuada interpretacin y periodificacin de las secuencias
dinmicas y de las fases evolutivas de una Sociedad Internacional, imponen una
correcta comprensin de las formas y procesos de articulacin de las diversas
interacciones internacionales, para dar origen a las relaciones internacionales,
tarea que resulta imposible si previamente no hemos procedido a una distincin
conceptual entre ambos fenmenos.
Tomemos algn ejemplo para explicar mejor estas ideas. Est
unnimemente aceptado que las guerras internacionales son una forma ancestral de
relacin entre las sociedades, que se caracteriza por el recurso a la violencia y los
poderes militares de tales sociedades. Sin embargo, no todas las interacciones
que integran las guerras quedan reducidas a aquellas que implican el uso de la
violencia. Adems de las batallas, los beligerantes recurren tambin a actuaciones
de carcter econmico (embargos, boicots, etc.) o diplomtico (negociaciones de
alto el fuego, de intercambio de prisioneros, etc.).
Todas estas interacciones forman parte de la relacin blica, influyendo en
su evolucin y en sus resultados, aunque cada una de ellas puede ser diferenciada
de las dems. Y sin embargo, la esencia ltima de la relacin blica vendr
caracterizada por sus interacciones-clave que son, precisamente, los
enfrentamientos armados que denominamos batallas. Son stas las que deciden el
curso de la guerra y su resultado final.
Como se puede apreciar en el ejemplo anterior, toda relacin
internacional conjuga una diversidad de interacciones que constituyen sus
elementos o unidades primarias. La cuestin que se le plantea al analista es la
de determinar las interacciones-clave, es decir, aquellas interacciones que
constituyen el ncleo esencial y diferenciador de cada relacin internacional,
respecto de aquellas otras interacciones secundarias cuya presencia o ausencia
puede influir en la relacin, pero no define su naturaleza.

Este planteamiento ayuda a romper la rigidez de los esquemas basados en

concepciones unilateralistas de las relaciones internacionales, debidos en gran
medida al paradigma estatalista, y nos remite a una concepcin de la realidad
internacional en la que el comportamiento de sus actores est condicionado, no slo
por sus propios actos (y decisiones) sino tambin por las respuestas que inducen
en los dems miembros de la Sociedad Internacional. En otras palabras, esta
visin terica nos habla de la interdependencia, tanto o ms que de una
independencia o sumisin, ms o menos absolutas, y frecuentemente refutadas por la
realidad internacional.

1. Clasificacin de las relaciones internacionales.

En la medida en que las interacciones-clave ayudan a descubrir la naturaleza
y caractersticas de las relaciones internacionales, podemos proceder a una
primera aproximacin estableciendo una clasificacin, segn diversos criterios:
a) Por el nmero de actores que intervienen:
Podemos distinguir entre las interacciones bilaterales, las multilaterales y
las globales. En las primeras intervienen nicamente dos actores internacionales.
Las multilaterales implican la participacin de ms de dos actores y, por ltimo,
las

globales se desarrollan entre la totalidad de los miembros de una misma Sociedad

Internacional, sea sta regional o mundial.

b) Por el grado de vinculacin que establece entre los actores:

De acuerdo con este criterio podemos diferenciar entre las interacciones directas y
las indirectas. Desde luego, todas las interacciones presuponen un cierto grado de
reciprocidad entre los actos de los distintos actores internacionales que participan en ellas.
No obstante, esta vinculacin recproca puede alcanzarse de un modo directo e inmediato,
lo que sucede en la mayora de las ocasiones, o mediante la interposicin de terceros
actores internacionales que actan de intermediarios entre los creadores y destinatarios de
dichas interacciones. En el primer supuesto se trata de interacciones directas, mientras
que en el segundo caso nos hallamos ante unas interacciones indirectas, ya que
nicamente pueden desarrollarse gracias a la participacin de otros miembros de la
colectividad internacional.

Hay muchos ejemplos de interacciones directas: el intercambio de

embajadores, la negociacin de un tratado, la celebracin de una conferencia de
jefes de Estado o de Gobierno, etc. Entre los casos de interacciones indirectas
podemos mencionar la mediacin, la conciliacin, etc.

c) Por la naturaleza de las interacciones:

Las interacciones internacionales varan en funcin de su naturaleza
poltica, econmica, jurdica, cultural, etc. Cabe tambin la posibilidad de que se
produzca una combinacin de interacciones de distinta naturaleza, de modo que
un actor opere en un mbito determinado a condicin de que el otro acte en un
mbito diferente. En estos casos podremos referirnos a unas interacciones de

naturaleza mixta. Esto ocurre, por ejemplo, cuando un pas concede a otro un
crdito o ayuda econmica, a cambio de que le confiera ciertos derechos de,
utilizacin de su territorio para fines militares.

Todas estas clasificaciones tipolgicas de las interacciones internacionales

solamente tendrn validez en la medida en que nos faciliten una mejor comprensin y
anlisis de las relaciones internacionales. Son estas las que constituyen el objeto
preferente de nuestra disciplina. Fundamentalmente podemos agruparlas en cuatro
grandes categoras: las relaciones de cooperacin, las relaciones de conflicto, las
relaciones de asociacin y las relaciones de comunicacin.

En la complicada maraa de vnculos internacionales entre los miembros de

la Sociedad Internacional, no cabe esperar la existencia de relaciones que
respondan plenamente a uno u otro de los modelos ideales que acabamos de
mencionar. Es precisamente en este contexto en el que las interacciones-clave
constituyen una herramienta eficaz para delimitar la esencia y caractersticas de
unas relaciones internacionales frecuentemente confusas y siempre complejas.

3. Las relaciones internacionales de cooperacin

Tradicionalmente los aspectos tericos de la cooperacin internacional han sido

relegados o subestimados por los analistas. Ello ha sido el resultado de la excesiva
importancia atribuida a los conflictos internacionales y, muy especialmente, a lo conflictos
blicos, a una visin distorsionada del poder de los estados.

Semejante visin conflictiva de la vida internacional no puede ser sostenida

hoy en da tras las aportaciones de diversas doctrinas, como el estructuralismo, el
funcionalismo, el anlisis de sistemas o, ms recientemente, las investigaciones
para la paz.

Por cooperacin internacional entendemos toda relacin entre actores

internacionales orientada a la mutua satisfaccin de intereses o demandas,
mediante la utilizacin complementaria de sus respectivos poderes en el desarrollo
de actuaciones coordinadas y/o solidarias.

Este concepto de cooperacin internacional deriva del concepto general de

cooperacin, desarrollado por la sociologa para definir una diversidad de
relaciones surgidas en o entre los grupos sociales. Cabra afirmar que la
cooperacin internacional es la cooperacin que se desarrolla en el seno de la
Sociedad Internacional.

HOLSTI ha abordado detalladamente los elementos o fases que configuran

una relacin de colaboracin internacional (trmino que utiliza en lugar de
cooperacin internacional), distinguiendo entre:
a La percepcin de que dos o ms intereses, valores u objetivos, coinciden
y pueden ser alcanzados, promovidos o satisfechos por ambas partes de
modo simultneo.
b La percepcin o expectativa de una de las partes de que la actuacin
seguida por la(s) otra(s) parte(s), en orden a lograr sus objetivos, le ayuda a
realizar sus propios intereses o valores.
c La existencia de un acuerdo (expreso o tcito) sobre los aspectos
esenciales de las transacciones entre dos o ms actores, con objeto de
alcanzar sus objetivos comunes o coincidentes.
d La aplicacin de reglas o pautas que dominarn las futuras
transacciones con vistas a cumplir el acuerdo.
e El desarrollo de las transacciones para cumplir el acuerdo.
El correcto anlisis de los elementos fundamentales para la cooperacin
internacional elaborado por HOLSTi, nos permite considerar dos tipos de
planteamientos errneos que comnmente se realizan al explicar esta categora de
relaciones.

Uno de tales planteamientos identifica la cooperacin internacional con

unas relaciones igualitarias (justas) o, por lo menos, equilibradas. Slo cuando los
actores cooperantes gozan de un podero similar, aspiran mediante su
colaboracin a unos objetivos justos o existe un cierto equilibrio entre sus
aportaciones y las compensaciones que reciben a cambio, se estima que puede
hablarse, en sentido estricto, de cooperacin.

La otra concepcin interpreta que existe cooperacin entre los actores

internacionales, cuando sus relaciones revisten ciertas formas no violentas y
cumplen ciertos requisitos de reciprocidad, sin entrar a considerar o valorar el
contenido y efectos de tales relaciones.

En una Sociedad Internacional cuyos miembros presentan una notable diversidad y

desigualdad de poderes, la primera de las concepciones apuntadas constituye ms
la expresin de unos deseos o aspiraciones que la interpretacin terica de una
realidad internacional. La segunda, en cambio, con su perspectiva formalista,
desconoce algo tan evidente como es el hecho de que ciertos objetivos
antagnicos o determinados resultados de una relacin pueden desvirtuar su
dimensin cooperativa, aunque se sigan manteniendo los aspectos puramente
externos de cooperacin. En el primer caso se identifica la cooperacin con
igualdad o justicia, en el segundo, con reciprocidad y ausencia de violencia.

Y sin embargo, podemos verdaderamente hablar de cooperacin

internacional en la inmensa mayora de los intercambios comerciales que se
producen diariamente entre los pases ricos (desarrollados) y las sociedades ms
atrasadas. Existe tambin cooperacin entre actores en los que las aportaciones
de alguno de ellos supera con creces las compensaciones o ventajas que recibe.
Pero anlogamente no podemos, en rigor, considerar como relaciones
cooperativas ciertas formas de vinculacin poltica (por ejemplo, el rgimen de
protectorado) o econmica (por ejemplo, el monopolio en la explotacin de
recursos energticos o materias primas), cuando tales relaciones se mantienen
gracias a la permanente amenaza o intervencin de una sociedad sobre otra.

Como lo ha apuntado KNORR las asimetras en las capacidades y/o necesidades

de los actores internacionales no conduce necesariamente a la explotacin, permitiendo en
muchas ocasiones una colaboracin entre ellos. Sin embargo, sera necio negar o
desconocer la evidencia de que tales desigualdades afectan a las formas que adquirirn
las relaciones de cooperacin y condicionarn sus resultados. No se puede esperar que la
cooperacin tecnolgica entre Estados Unidos y Japn se desarrolle siguiendo los mismos
mecanismos y ocasionando los mismos resultados, que si la cooperacin tecnolgica se
desenvuelve entre Japn y Filipinas.

Las relaciones de cooperacin internacional varan en funcin de los

actores cooperantes, del contenido y formas que adquiera la relacin, de los
objetivos perseguidos, etc. Podemos diferenciar las siguientes categoras de
relacin cooperativa:
1. Por el contenido
a Segn la amplitud del mbito de la cooperacin se distingue entre la
cooperacin de carcter general y la cooperacin de carcter sectorial.
b Atendiendo al grado de compromiso de los miembros participantes en la
relacin de la cooperacin, podemos diferenciar entre la cooperacin
decisional, destinada a lograr la adopcin de decisiones colectivas entre los
actores internacionales, pero cuya ejecucin ser realizada por cada uno de
ellos de modo independiente-, la cooperacin normativa, cuya principal
finalidad es la adopcin de normas comunes (jurdicas o no) reguladoras de
la conducta de los actores internacionales, y la cooperacin operativa, cuyo
objetivo es la colaboracin entre diversos actores internacionales para llevar
a cabo ciertas acciones coordinadas o ejecutar determinados programas
internacionales.

2. Por las formas de cooperacin:

a) Segn el grado de institucionalizacin de la relacin cooperativa,
podemos diferenciar entre la cooperacin informal y la cooperacin
orgnica. La primera se desarrolla a travs de cauces de actuacin que no
requieren la existencia de alguna forma de estructura orgnica internacional.
Por su parte, la segunda se desarrolla gracias a la creacin o mediante el
funcionamiento de una estructura orgnica internacional con carcter
estable, bien sea una organizacin, una comisin o una conferencia.

Conviene precisar, sin embargo, que el carcter no orgnico de la cooperacin

informal no equivale a desorganizado. La cooperacin informal se desarrolla
siempre siguiendo formas organizadas de las interacciones entre sus miembros,
incluso formas organizadas segn ciertas normas jurdicas, pero sin que ello
suponga el concurso de ningn tipo de estructura orgnica internacional. Por
ejemplo, una empresa multinacional puede ejecutar un programa de inversiones en
colaboracin con un estado, mediante un sistema de cooperacin informal o
recurriendo a una organizacin intergubernamental como la Corporacin
Financiera Internacional.

b) En funcin del nmero de participantes podemos hablar de cooperacin

bilateral o multilateral.

3. Por la naturaleza de los actores participantes, diferenciamos entre:

a Cooperacin interestatal, establecida entre los estados.
b Cooperacin organizativa, surgida entre diversas organizaciones
intergubernamentales.
c Cooperacin transnacional, desarrollada entre los actores transnacionales, por
ejemplo, empresas multinacionales y organizaciones no gubernamentales.
d Cooperacin combinada, entre actores pertenecientes a diversas categoras.

Existe, sin embargo, una forma de relacin cooperativa que

importancia y particularidades ha atrado la investigacin de los
internacionalistas, muy especialmente durante las cuatro ltimas dcadas.
de los procesos de integracin internacional, sea esta de carcter
econmico o tcnico-administrativo.

por su
tericos
Se trata
poltico,

En general, podemos definir la integracin como aquella relacin de

cooperacin mediante la cual dos o ms grupos sociales funden sus estructuras y
transfieren sus poderes, total o parcialmente, para dar origen a una nueva
colectividad que goza de poderes propios y asume el desempeo de ciertas
actividades de los grupos integrados. Cuando el actor resultante de la integracin
goza de poderes y ejerce funciones de alcance transnacional, la calificaremos de
integracin internacional.

Suele distinguirse entre la integracin-proceso y la integracin-situacin. La

primera se refiere a la existencia de un flujo permanente de fenmenos
integradores. La segunda, en cambio, describe el estado alcanzado por la
integracin en un momento determinado.

Las integraciones se pueden desarrollar tanto entre estados, dando origen

a la llamada integracin supranacional, como entre otros actores internacionales.
Constituyen ejemplos frecuentes de integracin internacional entre actores no
estatales: la fusin entre empresas multinacionales o entre organizaciones
intergubernamentales, por ejemplo, la fusin entre la Unin Telegrfica
Internacional y la Unin Radiotelegrfica Internacional para dar origen a la Unin
Internacional de Telecomunicaciones en 1932.

4. Las relaciones internacionales de conflicto.

En el extremo opuesto del espectro nos encontramos con las relaciones de

carcter conflictivo, con los conflictos internacionales. Aunque generalmente se
asocia este trmino con los conflictos blicos internacionales, existen muchas

formas de relacin internacional conflictiva que no entraan el uso de la violencia.

Ello nos obliga a formular un definicin mucho ms general.

As pues, el conflicto es una relacin social por la que dos o ms colectividades

aspiran a satisfacer intereses o demandas incompatibles, utilizando sus desigualdades de
poder para mantener actuaciones antagnicas o contrapuestas, recurriendo, en ltimo
extremo, a la violencia. Cuando el conflicto se desarrolla entre actores de la Sociedad
Internacional lo denominaremos un conflicto internacional.

La relacin conflictiva entraa una oposicin objetiva y/o perceptiva, entre los
intereses o demandas que cada actor aspira a lograr, pero adems exige el uso de ciertos
medios o la prctica de unas actuaciones antagnicas, en la medida en que

cada parte en el conflicto intenta dificultar o impedir el logro de los fines

perseguidos por los restantes actores.

Esta apreciacin es importante, ya que slo la oposicin o contradiccin de

intereses no basta para generar una relacin conflictiva. Existen muchos casos
que demuestran que cuando dos o ms actores aspiran a lograr unos objetivos
que resultan incompatibles entre s, pueden recurrir a interacciones distintas del
conflicto, como ocurre con la negociacin.

Anlogamente, el carcter antagnico de las actividades o medios utilizados por

los actores en sus relaciones no bastan para convertirlas en conflictos. Supuestos, tales
como los de la libre competencia, contienen ciertas interacciones antagnicas que no nos
autorizan a considerarla como una relacin conflictiva.

La incompatibilidad entre los intereses o demanda! de los actores puede

deberse a razones estrictamente objetivas. Esto sucede cuando el objeto o bien
que cada actor participante aspira a lograr nicamente puede alcanzarse limitando,
reduciendo o impidiendo a otro(s) participante(s) alcanzar dicho objeto, o bien, esta
situacin se presenta cuando los actores persiguen bienes materiales, por ejemplo,
un determinado territorio fronterizo entre dos pases, el acceso preferente o
exclusivo a ciertas materias primas o recursos energticos, etc.

Pero ocurre con frecuencia que la incompatibilidad entre los intereses de los
diversos actores responde a motivaciones estrictamente subjetivas o de valoracin.
En otras palabras, que el conflicto nace porque los actores sustentan valores que
consideran incompatibles o perciben sus intereses como antagnicos. Ejemplos de
esta categora de los conflictos los encontramos en los conflictos de origen
ideolgico o religioso.

COSER se ha referido a ambos tipos de conflictos sociales denominando a los

primeros conflictos realistas y a los segundos conflictos no realistas, y sealando que:

(...) resulta til distinguir entre el conflicto realista y el conflicto no realista.

El primero surge cuando los hombres chocan por aspiraciones y expectativas de
ganancia. Los participantes lo consideran como un medio para el logro de
objetivos especficos; un medio que podra abandonarse si se encontraran otros
ms eficaces. Por el contrario, el conflicto no realista, que nace de impulsos
agresivos que buscan expresin, cualquiera que sea el objeto, no permiten
alternativa funcional de medios, dado que no tiende a alcanzar un resultado
concreto, sino a liberar impulsos agresivos. (...) As pues, en un conflicto no
realista hay alternativas funcionales para el objetivo, mientras que en el conflicto
realista hay alternativas funcionales para los medios usados.

Esta distincin apuntada por COSER resulta significativa cuando se estudian los
conflictos, especialmente los blicos, como parte de la poltica exterior de los estados. Es
imprescindible, en un anlisis profundo de los conflictos internacionales, apreciar el

alcance de los intereses objetivos y/o valorativos de los actores, porque de ellos
dependen, en buena medida, sus estrategias, los costes humanos y materiales que estn
dispuestos a asumir en el conflicto, y en ltimo extremo, su disposicin a utilizar otros tipos
de relacin no conflictiva para satisfacer sus respectivos intereses.

En todo conflicto podemos distinguir los siguientes elementos o etapas:

a La existencia, o percepcin por cada actor, de intereses u objetivos
incompatibles con los de otro(s) actor(es).
b El uso de medios o la adopcin de conductas antagnicas por los
diversos actores.

Existen diversos criterios para distinguir los tipos de conflictos. Ello ha dado
origen a innumerables categoras, a travs de las cuales los autores intentan
reflejar las diferencias y similitudes que existen entre los conflictos sociales.

Intentando resumir y simplificar tales categoras, proponemos la siguiente

clasificacin:

1. Por los objetivos

Podemos diferenciar entre conflictos por recursos y conflictos por valores.
En los primeros se pretenden alcanzar recursos materiales, humanos u
organizativos, mientras que en los segundos se intentan defender, imponer, o
modificar valores o ideas.

Esta distincin resulta importante por cuanto en los conflictos por recursos
el objetivo es mucho ms preciso y cuantificable, lo que facilita una valoracin de
prdidas y ganancias, en virtud de la cual es mucho ms sencillo conocer cuando
es necesario concluir el conflicto o, por el contrario, cuando resulta til mantenerlo.

Por el contrario, los conflictos de valores, dada la naturaleza del objetivo

perseguido, resultan menos precisos, y difcilmente cuantificables las prdidas o
ganancias. En semejantes conflictos la valoracin de los medios empleados no se
realiza en funcin de su mayor o menor coste, sino en funcin de su idoneidad
para alcanzar el valor perseguido. Por esta razn, son conflictos mucho ms
complejos a la hora de buscar frmulas de llevarlos a trmino.

Dado que resulta excepcional que en los conflictos internacionales

concurran exclusivamente objetivos de una sola de ambas categoras, podemos
establecer como criterio general que los objetivos-valores suelen imponerse,
durante el proceso de toma de decisiones, a los objetivos-recursos, dentro de los
lmites necesarios para garantizar la existencia de los actores en conflicto.

Ejemplos de conflictos por recursos los encontramos entre las empresas

multinacionales cuando pugnan por incrementar sus beneficios mediante la
introduccin de nuevos productos o la penetracin en nuevos mercados; entre
pases, como consecuencia de movimientos migratorios (refugiados, emigrantes),
de reajustes territoriales.

Anlogamente, como ejemplos de conflictos por valores, podemos

mencionar los conflictos por motivos tnicos, religiosos o lingsticos; las pugnas
entre miembros de O.I.G. por lograr la supremaca o control de stas, los
antagonismos entre pases con sistemas polticos y econmicos diferentes, etc.

2. Por los medios

Existe una clara distincin entre los conflictos violentos y los conflictos
pacficos. En los primeros, los actores recurren al uso de la violencia, entendida
como el poder de generar efectos destructivos humanos y/o materiales en el
adversario. Dentro de la categora de conflictos violentos resulta imprescindible
sealar la distincin entre conflictos blicos (guerras) y conflictos no blicos
(terrorismo, revueltas, golpes militares, etctera).

Los conflictos pacficos suponen el uso de medios econmicos, polticos, jurdicos,

culturales, diplomticos, etc., que si bien pueden ocasionar prdidas a( adversario no
provocan directamente su destruccin, total o parcial. Contrariamente a lo que
habitualmente se piensa, los conflictos pacficos son mucho ms frecuentes que

los conflictos violentos y, desde luego, que los conflictos blicos. No obstante, la
importancia y caractersticas de estos ltimos nos obligan a darle un tratamiento
diferenciado.

3. Por la naturaleza de los actores.

Podemos diferenciar los conflictos en tres categoras: conflictos interestatales,
conflictos transnacionales y conflictos supranacionales. Los conflictos interestatales son
aqullos cuyos protagonistas son entidades estatales soberanas. A esta categora
pertenecen cualquiera de los conflictos, sean pacficos o violentos, que en la actualidad
enfrentan a dos o ms pases del contexto internacional.

Los conflictos transnacionales son los que enfrentan a actores no estatales

entre s o a stos con los estados. Ejemplos carac tersticos de este tipo sah el
conflicto entre las empresas multinacionales y los estados, o los conflictos entre
pueblos y/o naciones dominados con los estados colonizadores.

Finalmente, los conflictos supranacionales son aqullos en los que

interviene una o ms entidades con poderes supranacionales. Como, por ejemplo,
el conflicto comercial que enfrenta a Estados Unidos con la Comunidad Europea.

4. Por la extensin del conflicto

De acuerdo con este criterio, los conflictos pueden ser: conflictos bilaterales
y conflictos multilaterales. Los conflictos bilaterales se desarrollan entre dos
actores de la Sociedad internacional, mientras que los multilaterales surgen entre
varios de sus miembros, afectando de modo decisivo a las estructuras de la
Sociedad Internacional en la que dichos conflictos se producen.

Casos singulares de conflictos multilaterales son los que involucran a todos los
actores internacionales de un rea o regin especficas del sistema internacional, son los
conflictos regionales, respecto de aquellos otros que enfrentan a la totalidad o a la
inmensa mayora de los actores de la Sociedad Internacional, y que podemos denominar
conflictos mundiales. Como ejemplos de conflictos regionales, podemos citar el conflicto
rabe-israel o el conflicto centroamericano. Por su parte, el conflicto entre pases ricos y
pases pobres constituye un caso de conflicto mundial.

5. Las relaciones internacionales asociativas y de comunicacin

Existen ciertas relaciones internacionales cuya naturaleza y caractersticas les

diferencian tanto de la cooperacin como del conflicto. No obstante, la doctrina ha
desconocido tradicionalmente la singularidad de tales relaciones asignndolas a una u otra
de ambas formas de relacin. Creemos que semejante planteamiento no corresponde

ntegramente a la realidad del mundo internacional, y proponemos atribuirles una

autonoma conceptual, pasando a denominarlas relaciones asociativas.

Las relaciones asociativas son aquellas relaciones surgidas de la

desigualdad de poder imperante entre los actores internacionales, que tienen
como principal finalidad garantizar la coexistencia pacfica entre ellos a travs del
mantenimiento de un orden jerrquico internacional, y a imposicin de ciertas
normas e instituciones que permitan el ajuste entre los diversos intereses o
demandas de los miembros de la Sociedad Internacional.

En otras palabras, las relaciones asociativas tratan de garantizar la

configuracin y funcionalidad de las estructuras internacionales con unos niveles
de violencia e inestabilidad que no resulten destructivos para la propia Sociedad

Internacional, y con unos niveles de colaboracin entre los actores internacionales

suficiente para impedir la desaparicin de la mayora de ellos.

Para alcanzar esta finalidad, los principales actores que dominan cada una
de estas estructuras jerarquizadas proyectan su poder mediante una combinacin
de acciones persuasivas y coactivas, destinadas a imponer y mantener sus
particulares intereses como intereses generales de toda la Sociedad Internacional.

Al actuar de este modo los actores ms poderosos estn garantizando su propia

hegemona sobre el resto de los miembros internacionales, pero tambin estn generando
un orden internacional en el que la estabilidad general, en el sentido de ausencia de
guerras generalizadas, y la implantacin de instituciones y normas de actuacin garantizan
una cierta satisfaccin de los intereses y objetivos de los actores ms dbiles,
principalmente su propia supervivencia y sus demandas de cambio.

Las relaciones asociativas se caracterizan por la articulacin de interacciones

cooperativas con otras de naturaleza conflictiva, dando origen a procesos relacionales
profundamente arraigados en las estructuras internacionales. Con frecuencia hacemos
referencia a ellas bajo diversos trminos como los de: influencia, hegemona, dominacin;
o desde la perspectiva opuesta, dependencia, sumisin, explotacin, etc.

A lo largo de la historia se han desarrollado mltiples formas de relaciones

asociativas internacionales. Entre ellas podemos citar: los protectorados, el
rgimen de mandatos, los sistemas de puerta abierta y de zonas de
influencia, el establecimiento de tratados desiguales, etc. En el mbito de la
estructura econmica una de las principales formas de relacin asociativa es, sin
duda, la relacin de libre competencia, pero junto a ella podramos citar tambin la
relacin de oligopolio o de monopolio.

En el sistema internacional en curso podemos mencionar como relaciones

asociativas: la disuasin nuclear, la poltica de alianzas institucionalizadas, la
neutralidad de ciertos pases como, por ejemplo, Austria, el rgimen de
administracin fiduciaria o la poltica de no proliferacin nuclear.

Cuando algunos de los actores internacionales se encuentran marginados o

sometidos hasta el punto de que el logro de sus objetivos prioritarios, o la creencia
de que la satisfaccin de tales objetivos, no puede alcanzarse en el seno del orden
internacional imperante (poltico, econmico o cultural), tales actores generarn
unas relaciones conflictivas con los dems pases, principalmente con las
principales potencias beneficiarias, con objeto de alterar las instituciones y
relaciones asociativas que sustentan dicho orden internacional.

Los ejemplos de la Francia revolucionaria y napolenica, de la Rusia

bolchevique, de la Alemania hitleriana, y ms recientemente del Irak de Sadam
Hussein, constituyen otras tantas pruebas de estados que han cuestionado

seriamente un determinado orden internacional, y de la reaccin general que se ha

desarrollad por la mayora de los miembros de la Sociedad Internacional, bajo el
liderazgo de las principales potencias del momento.

Las relaciones asociativas podemos diferenciarlas ericamente de los otros dos

tipos (conflicto y cooperacin). Respecto de la cooperacin, la dimensin coactiva o
compulsiva que existe en las relaciones asociativas requiere una voluntad expresa de
utilizacin del poder para limitar, condicionar o constreir la autonoma de los actores ms
dbiles. De esta forma, mientras que en la cooperacin los actores internacionales buscan
expresa y voluntariamente alcanzar un beneficio mutuo, resulta

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inevitable que se produzcan efectos negativos involuntarios y/o no previstos

para algunos de los participantes en la relacin cooperativa.

En las relaciones asociativas los actores participantes utilizan sus

desigualdades de poder para establecer consciente y voluntariamente unos sistemas
de dominacin y/o control mutuo. Pero junto a estos fenmenos, tambin resulta
imposible de evitar que los miembros de estas relaciones colaboren entre ellos
ocasionando, de modo involuntario o inconsciente, ciertos beneficios o resultados
favorables a todos los actores partcipes de la asociacin.

Ciertamente, una de las causas ms frecuentes de los conflictos internacionales la

encontramos en las relaciones de dominacin de unas sociedades sobre otras. Sin embargo,
la identificacin automtica entre dominacin y conflicto resulta incorrecta. En realidad, la
dominacin conduce al conflicto cuando alguna o la totalidad de los actores sometidos
cuestiona la legitimidad de semejante dominacin. Por el contrario, cuando el dominio est
legitimado y es aceptado por todos los miembros de la relacin, conduce a la autoridad que no
slo no resulta conflictiva sino que adems facilita la resolucin de numerosas formas de
conflictividad.

Junto a estas tres categoras de relaciones internacionales existe una forma de

relacin que por su importancia y especificidad debe ser considerada como una
categora propia. Se trata de la relacin comunicativa. La relacin social de
comunicacin constituye junto con las relaciones del poder social, los dos pilares
sobre los que se construye todo el entramado relacional que genera y mantiene a una
sociedad.

La comunicacin social exige, como veremos ms adelante, una comunidad

cultural entre los participantes en el proceso comunicativo. Tambin requiere un
mnimo de colaboracin operativa para que el mensaje (informacin) sea
efectivamente transmitido del emisor al receptor, y sea decodificado o interpretado
adecuadamente.

La relacin comunicativa internacional

internacional, la hemos definido como:

o,

simplemente,

comunicacin

Aquel proceso relacional en virtud del cual dos o ms actores internacionales,

partiendo de experiencias histricas compartidas y bases culturales comunes, son
capaces de intercambiarse informacin, influyndose recprocamente y contribuyendo,
gracias a dicho intercambio, a modificar la estructura y dinmica de la Sociedad
Internacional en la que se encuentran inmersos.

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La principal caracterstica de la comunicacin internacional es la de que

constituye una relacin de carcter instrumental, en el sentido de que gracias a ella es
posible desarrollar otras formas de relacin cooperativa, conflictiva o asociativa.

Desde luego todas estas categoras de relacin internacional responden, en su

descripcin terica, a lo que WEBER calificaba como tipos ideales. En otras palabras, se
trata de modelos tericos de relacin internacional que slo de forma excepcional se dan en la
realidad. La utilidad de recurrir a tales modelos relacionales se debe a que gracias a su
conocimiento podemos desentraar, con mayor facilidad y rigor, la autntica naturaleza,
contenido y motivaciones de los actores internacionales.