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Incompatibilidad de las polticas proteccionistas de la Repblica Argentina con el

proceso de integracin Mercosureo.

Tamborini, Luis
I. Introduccin II. Breve estudio de la naturaleza jurdica del MERCOSUR III.
Polticas proteccionistas del Estado Nacional IV. Reaccin de los Estados V.
Conclusin.

El presente trabajo tiene por objeto analizar la legalidad, a la luz de las normas y
principios del MERCOSUR, de las polticas actuales restrictivas en materia de
importacin por parte del gobierno de la Repblica Argentina.

I. Introduccin.

En los ltimos aos el Estado Nacional ha implementado una poltica de


restricciones a las importaciones de productos de consumo e intermedios, corporizada
en Resoluciones del Ministerio de Economa y Produccin, Ministerio de Produccin,
Ministerio de Industria y del Ministerio de Economa y Finanzas.
Dichas resoluciones crean un sistema de aplicacin de las denominadas
Licencias No Automticas de Importacin ("LNAI") a lo que pareca ser un nmero
cada vez ms amplio de posiciones arancelarias desde su primera aplicacin en el 2004,
hasta la derogacin de casi todas ellas el 24/01/20131 (actualmente solo hay una
vigente). Asimismo se aplica un sistema de presentacin de Declaracin Jurada
Anticipada de Importaciones (DJAI)2 por parte de todos aquellos importadores.
Estimo que dicho sistema de LNAI, as como tambin la DJAI, es una verdadera
barrera ilegal al comercio internacional por los motivos que expondr en el presente
trabajo.

II. Breve estudio de la naturaleza del MERCOSUR.

La Resolucin 11/2013 del Ministerio de Economa y Finanzas derog la aplicacin de las LNAI a todas
las posiciones arancelarias excepto las bicicletas.
2
Resolucin 3252 AFIP, 10/01/2012 .

II. 1. Naturaleza jurdica y caractersticas.

Con el fin de realizar un correcto estudio de la incompatibilidad de las


restricciones actuales a las importaciones implementadas por el Estado Nacional, es
elemental proporcionar una breve descripcin de la naturaleza jurdica y las
caractersticas del MERCOSUR.
Respecto de su naturaleza jurdica, el MERCOSUR constituye un acuerdo de
integracin regional instituido formal y originariamente mediante la suscripcin de un
tratado internacional, comnmente denominado Tratado de Asuncin (TA), cuya
jerarqua se encuentra por encima de las leyes locales a partir de la reforma de la
Constitucin Nacional en 1994. Este acuerdo ha creado una matriz o bloque de
naturaleza intergubernamental compuesta por rganos regionales, que conforma una
unin aduanera imperfecta con proyeccin y compromiso poltico.
Desde el plano jurdico-econmico, el MERCOSUR constituye un acuerdo de
complementacin econmica de alcance parcial (en los trminos de los artculos 7, 8 y
11 del Tratado de Montevideo de 1980), y a su vez una excepcin al sistema general del
GATT. Con ello se consigue valerse de las preferencias arancelarias para pases en
desarrollo3 y, por otro lado, permite eludir las exigencias del Tratado de Montevideo
sobre el trato inmediato e incondicional de la nacin ms favorecida frente a los Estados
miembros de la ALADI que no son parte del MERCOSUR.

II. 2. Principios que rigen el proceso de integracin.

Continuando con el propsito de determinar la incompatibilidad de polticas


restrictivas mediante la aplicacin de LNAI con las normas del MERCOSUR, es
fundamental comprender los principios por los cuales se rige el proceso de integracin.
a. Principio de reciprocidad e igualdad4: un Estado se comportar de un modo
determinado respecto a otro Estado siempre que ste ltimo est dispuesto a actuar de

MIDN, MARIO, Derecho de la integracin. Aspectos institucionales del Mercosur, Rubinzal Culzoni
Editores, Buenos Aires, 1998, pg. 292.
4
Tratado de Asuncin, art. 2: El Mercado Comn estar fundado en la reciprocidad de derechos y
obligaciones entre los Estados Parte.

igual modo en condiciones anlogas. Esta reciprocidad debe ser entendida desde la
lealtad hacia el sistema de integracin5.
b. Principio de razonabilidad: lo justo, moderado, prudente. Dicho principio
debe orientar las acciones de los Estados pues en aqul estn incorporados la seguridad
jurdica del proceso de integracin, la garanta de los valores protegidos por los
Tratados fundacionales del MERCOSUR as como la prudencia, la causalidad y la
proporcionalidad6.
c. Principio de proporcionalidad: las medidas tomadas por los Estados deben
ser proporcionadas al objetivo perseguido.
d. Principio de cooperacin internacional: exige que los regmenes comerciales
en desarrollo promuevan vnculos ms all de las fronteras, buscando el
perfeccionamiento de los sistemas internacionales de cooperacin7.
No ahondar en principios que no son pertinentes a la materia de estudio de ste
trabajo. Remarco la importancia de los principios en materia de importaciones con la
siguiente referencia de un laudo arbitral: Fundada en el libre comercio, sin
restricciones o barreras, la sistemtica jurdica de la integracin igualmente convive con
los principios de proporcionalidad, de la limitacin de reserva de soberana, de la
razonabilidad y de la previsibilidad comercial8

III. Polticas proteccionistas del Estado Nacional.

En el anlisis de dichas polticas proteccionistas, me referir en primer lugar al


sistema de LNAI y por ltimo a la DJAI. El motivo de este orden es cronolgico, siendo
el sistema de LNAI de muchos aos de aplicacin, hoy siendo reemplazado en su
funcin restrictiva por la DJAI.

III. 1. Licencias No Automticas de Importacin (LNAI)

III. 1. A. Breve descripcin del sistema de LNAI implementado


5

Tribunal Arbitral del Mercosur, Ad Hoc, Repblica Argentina c. Repblica Oriental del Uruguay,
04/04/2003.
6
Tribunal Arbitral del Mercosur, Ad Hoc, Repblica Argentina c. Repblica Federativa del Brasil,
19/04/2002.
7
Laudo arbitral del Tribunal Arbitral Ad Hoc de fecha 25/10/2005 en la controversia Prohibicin de
importacin de Neumticos Remoldeados Procedentes del Uruguay.
8
Laudo arbitral del Tribunal Arbitral Ad Hoc de fecha 25/10/2005 en la controversia Prohibicin de
importacin de Neumticos Remoldeados Procedentes del Uruguay.

En la actualidad, y como fue mencionado al inicio del trabajo, se encuentra


vigente 1 solo tipo de LNAI, aplicable a las bicicletas. Desde el 2004 hasta la
Resolucin 11/2013 del Ministerio de Economa y Finanzas derogatoria llegaron a
implementarse un total de 15 LNAI aplicables a un total aproximado de 600 posiciones
arancelarias.
Quien deseaba conseguir la emisin de cualquiera de las 15 LNAI deba
someterse a un procedimiento en el que se le exigir un cmulo importante de
informacin y documentacin redundante (se le requera que en forma certificada
presente el contrato social, los estatutos, el DNI del presentante, todos los datos de la
mercadera que amparaba el certificado, entre otras cosas). El importador luego deba
esperar entre 100 y 300 das para poder obtener lo que en definitiva sera la autorizacin
para importar los productos. La misma operatoria deba repetirse por cada importacin
que el importador quisiera realizar.
Dicho sistema acta como una autntica barrera al comercio internacional en
violacin a las obligaciones argentinas asumidas bajo distintos tratados internacionales.

III. 1. B. Encuadre legal

La OMC

Las LNAI son una de las dos clases de licencias de importacin reguladas por el
Acuerdo sobre Procedimientos para el Trmite de Licencias de Importacin ("Acuerdo
sobre Licencias") que integra el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio del Ao 1994 ("GATT"), el cual es parte integrante de los acuerdos
internacionales que dieron origen a la OMC. El otro tipo de licencias corresponde al de
las Licencias Automticas de Importacin ("LAI").
Como su nombre lo indica, no son otorgadas automticamente a cualquier
solicitante sino que el estado las otorga luego de comprobado el cumplimiento de
ciertos requisitos que, generalmente, se vinculan con el rgimen de fondo que dichas
licencias buscan implementar. En este sentido, un panel de la OMC tiene dicho que "los
sistemas de concesin facultativa o no automtica de licencias, por su naturaleza misma,
actan como limitaciones, dado que pueden no permitirse ciertas importaciones. As
pues...llegamos a la conclusin de que la exigencia de licencias discrecionales o no

automticas de importacin es una restriccin prohibida por el prrafo 1 del artculo


XI"9
Por otro lado, el GATT prohbe -en su artculo XI- expresamente la introduccin
de un sistema de LNAI, salvo que se pruebe la existencia de cualquiera de las causales
de exencin previstas en el mismo GATT. Sin embargo el Estado Nacional en ningn
momento argumenta la existencia de circunstancias de excepcin que justifiquen la
introduccin de un sistema de LNAI acorde con el GATT. Por si fuera poco, la misma
jurisprudencia nacional estableci que: la exigencia de la tramitacin de un certificado
adicional de importacin de juguetes como recaudo para el libramiento de la mercadera
a plaza aparece, en principio, como arbitraria e irrazonable, en tanto no se observa
justificacin de hecho o de derecho para supeditar dicho ingreso al libramiento del
certificado previsto en la norma...y considerando que los datos solicitados en la
resolucin impugnada pueden ser obtenidos en igual modo verificando el despacho de
importacin... Por tales motivos, los recaudos establecidos en la resolucin 485/05 se
erigen preliminarmente como una barrera para-arancelaria que provoca una restriccin,
cuanto menos temporal, a la importacin de determinados artculos, viciando as la
finalidad del acto, que persigue la obtencin de informacin sobre flujos de importacin
del sector"10.

MERCOSUR

El Tratado de Asuncin de 1991, por el cual se crea el MERCOSUR, establece


en su artculo 5 que: "durante el perodo de transicin, los principales instrumentos para
la constitucin del Mercado Comn sern: a) Un Programa de Liberacin Comercial,
que consistir en rebajas arancelarias progresivas, lineales y automticas, acompaadas
de la eliminacin de restricciones no arancelarias o medidas de efectos equivalentes, as
como de otras restricciones al comercio entre los Estados Partes, para llegar al 31 de
diciembre de 1994, con arancel cero, sin restricciones no arancelarias sobre la totalidad
del universo arancelario"

OMC, Informe del Grupo Especial en el caso India - Restricciones Cuantitativas a la Importacin de
Productos Agrcolas, Textiles e Industriales de fecha 6 de abril de 1999 (Documento WT/DS90/R),
prrafo 5.129.
10
Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala III, Luxor Company
SRL c/EN - M Economa resol 485/05 s/Proceso de Conocimiento, Expte. Nro. 44.127/06, resolucin de
fecha 15 de febrero de 2007.

Las licencias automticas son compatibles con el sistema normativo del


MERCOSUR en tanto no contengan condiciones o procedimientos y se limiten a un
registro operado sin demora durante el trmite aduanero11. Las licencias no automticas
solamente son compatibles con el sistema normativo del MERCOSUR en tanto
correspondan a medidas adoptadas bajo las condiciones y con los fines establecidos en
el artculo 50 del Tratado de Montevideo de 198012 (para salvaguardar la salud pblica,
etc.) y siempre que no configuren obstculos comerciales.
Y es la misma jurisprudencia nacional13 la que critica el sistema de LNAI ya que
al introducir dicho sistema para mercaderas originarias de pases del MERCOSUR, se
est violando el ordenamiento jurdico del MERCOSUR y dando marcha atrs en el
proceso de liberacin comercial al cual se comprometi la Repblica Argentina en los
distintos tratados y protocolos firmados al respecto.
Por todo lo expuesto considero que el sistema de LNAI atenta contra el espritu
del proceso de integracin del MERCOSUR, contradiciendo sus normas y sus
principios, resultando sorprendente que en los considerandos de las normas que crean
las distintas LNAI se pretenda enmarcar las LNAI dentro de las normas del Tratado de
Asuncin, cuando las mismas violan tanto su letra como su espritu14.

III. 2. La Declaracin Jurada Anticipada de Importaciones (DJAI).

III. 2. A. Breve descripcin del sistema DJAI implementado.


11

Laudo Arbitral del Primer Tribunal Ad-Hoc (Comunicados DECEX N 37 y SECEX N 7) del 28 de
abril de 1999.
12
El art. 50 dice: "Ninguna disposicin del presente Tratado ser interpretada como impedimento para la
adopcin y el cumplimiento de medidas destinadas a la: a) Proteccin de la moralidad pblica; b)
Aplicacin de leyes y reglamentos de seguridad; c) Regulacin de las importaciones o exportaciones de
armas, municiones y otros materiales de guerra y, en circunstancias excepcionales, de todos los dems
artculos militares; d) Proteccin de la vida y salud de las personas, los animales y los vegetales; e)
Importacin y exportacin de oro y plata metlicos; f) Proteccin del patrimonio nacional de valor
artstico, histrico o arqueolgico; y g) Exportacin, utilizacin y consumo de materiales nucleares,
productos radiactivos o cualquier otro material utilizable en el desarrollo o aprovechamiento de la energa
nuclear".
13
Cmara Nacional de Apelaciones en la Contencioso Administrativo Federal, Sala V, "Sancor CUL (TF
18476-A) c/DGA", Causa Nro. 17440/2006, sentencia de septiembre de 2006. Considero importante
destacar que dicho fallo fue apelado ante la CSJN quien dispuso realizar una opinin consultiva al
Tribunal Permanente de Revisin del MERCOSUR, desistiendo la parte actora de la accin antes que las
actuaciones fueran remitidas a ese Tribunal.
14
Considerando de la Resolucin 217/2007 que establece un sistema de LNAI para pelotas: Que la
presente medida se fundamenta en las disposiciones del Acuerdo sobre Procedimientos para el Trmite de
Licencias de Importacin aprobado por la ORGANIZACION MUNDIAL DEL COMERCIO (OMC),
incorporado al ordenamiento jurdico nacional a travs de la Ley N 24.425, as como tambin en las del
Acuerdo General Sobre Aranceles y Comercio (GATT) de 1994, el Anexo I del Tratado de Asuncin,
aprobado por la Ley N 23.981 y el Tratado de Montevideo de 1980, aprobado por la Ley N 22.354

La Declaracin Jurada Anticipada de Importaciones (DJAI) sigue vigente y es el


mayor escollo con el que se encuentran las empresas cuando quieren importar. Es un
trmite en el cual un importador le pide a la AFIP que le habilite las divisas necesarias
para comprar afuera, tras la presentacin de gran cantidad de datos y documentacin a
ser registrados en la DJAI. As, sin ley que lo autorice, la AFIP se consider con
atribuciones suficientes para ordenar a los importadores que, antes de emitir una orden
de compra al proveedor extranjero, deben solicitar autorizacin presentando una
"Declaracin Jurada Anticipada de Importacin" (DJAI).
Recepto en este trabajo la crtica realizada por Enrique C. Barreira: Detrs de
los nombres de "declaracin anticipada", "anticipo de informacin" o "rgimen de
informacin" que hagan ms aceptable el nuevo rgimen ante la ley y ante la comunidad
internacional, se pretende disimular (aunque su ocultamiento es imposible), la real
intencin de dar a los funcionarios de turno la discrecionalidad de prohibir las
importaciones en la medida en que quisieran, sin sujecin a patrn objetivo alguno. Su
carcter obligatorio, que desmiente a aquellas inofensivas denominaciones, queda
reflejado en el hecho de que su inobservancia impide, nada menos que presentar al
servicio aduanero la solicitud de importacin (vulgarmente conocida como "despacho
de importacin") que es exigida por la ley de fondo15.

III. 2. B. Encuadre legal.

El art. 1 de la R.G. 3252 califica al nuevo mecanismo como un rgimen "de


informacin" que pretende encuadrar en las recomendaciones que surgen del "Marco
Normativo de la Organizacin Mundial de Aduanas (OMA)". Sin embargo, el art. 7
delega implcitamente en los organismos intervinientes las situaciones de excepcin, los
manuales de uso de los aplicativos involucrados y, principalmente las "pautas de
aprobacin" de las DJAI. La existencia de "aprobaciones", "regularizaciones" y
"validaciones" que condicionan la aprobacin, siendo sta necesaria para poder
presentar el despacho de importacin, deja en claro que no estamos ante una mera
informacin anticipada, sino ante un pedido de aprobacin previa al posterior (y nuevo)

15

Enrique C. Barreira, La Declaracin Jurada Anticipada de Importacin, elDial.com - DC17D2,


publicado el 16/03/2012

pedido aduanero de importacin. Esto indica que nos hallamos ante una nueva versin
nacional de "licencias de importacin".
En atencin a la manera en que se ha concebido el rgimen que comentamos, la
DJAI no es otra cosa que la solicitud de una licencia que, por el procedimiento en que se
est llevando a cabo actualmente, constituye una derivacin (tal vez con caractersticas
ms generales al no aplicarse a una determinada posicin arancelaria sino al universo de
ellas) de una Licencia No Automtica de Importacin.
Bajo este concepto de ideas, caemos nuevamente en las crticas realizadas al
sistema de LNAI que instrumenta un mecanismo de prohibicin a la importacin.

IV. Reaccin de los Estados.

Como se ha mencionado al momento de tratar los principios de los procesos de


integracin en este trabajo, existe entre los Estados un principio de reciprocidad e
igualdad. Sera ilgico pensar que celebrar tratados internacionales y de integracin para
luego tomar medidas que atentan contra dichos documentos - buscando tal vez recibir
los beneficios del mismo sin soportar ninguno de sus costos - no provocara una
reaccin en los dems Estados.
IV. 1. Controversias en la OMC16.

Destacamos en primer lugar las reacciones de aquellos pases que no son parte
del MERCOSUR.
Por un lado, Estados Unidos formaliz la solicitud de un Grupo Especial
tribunal arbitral abocado a resolver la controversia- ante la OMC para que examine la
poltica de Argentina sobre restriccin de las importaciones. El titular de la Oficina del
representante comercial de EE.UU. sostuvo que la poltica argentina impacta a todas las
exportaciones estadounidenses, por lo que se impugn ante la OMC a fin de obtener un
acceso justo e igualitario al mercado de ese pas.
La Unin Europea tambin pidi formalmente a la OMC la constitucin de un
Grupo Especial para que se pronuncie sobre las restricciones a importaciones que
impone Argentina, y que han perjudicado a su comercio e inversiones desde

16

Fuente: Boletn 123 del INAI (Instituto para las Negociaciones Agrcolas Internacionales)

aproximadamente 2 aos. As, la Comisin Europea asegur que las restricciones


argentinas han ido escalando y afectan potencialmente a todas las exportaciones de la
UE a nuestro pas, que en 2011 tuvieron un valor de 8.300 millones de euros. Para la
UE, las medidas se han impuesto sistemticamente a favor de una poltica de sustitucin
de las importaciones y eliminacin de los dficit comerciales, lo cual es inconsistente
con las normas de la OMC.
Japn se expres en igual sentido al solicitar la constitucin de un panel por el
mismo tema, tras haber fracasado en las consultas bilaterales.
Ante dichas solicitudes, la Argentina argument que los prerrequisitos de
aprobacin y las licencias no automticas cumplen con las normas de la OMC lo cual,
como se ha visto en el presente trabajo, carece de fundamento.
En otras oportunidades ha tenido la UE ocasin para juzgar polticas restrictivas
por parte de la Argentina. En dicho momento estableci que: Una prohibicin
injustificada de las importaciones resultara ilegtima an sin que se sustente en la
sancin/vigencia de normas de derecho positivo de cualquier ndole (ley, decreto,
resolucin, decisin administrativa, etc.). Ello por cuanto, probada la restriccin de
hecho se constituira una medida incluida en el mbito de aplicacin de las normas
multilaterales indicadas. As lo ha expresado reiteradamente el rgano de Solucin de
Diferencias de la OMC (OSD), que ha sealado en el caso Argentina - Pieles y
cueros17 que no poda caber la menor duda de que las disciplinas del prrafo 1 del
artculo XI se aplican tambin a las restricciones de facto.

IV. 2. Controversias en el MERCOSUR.

De mayor importancia son aquellas controversias que surjan entre pases del
MERCOSUR, tratndose el mismo de un proceso de integracin que constituye, como
se ha dicho previamente (II. 1.), una excepcin al sistema general del GATT. Por dicho
motivo los beneficios otorgados entre los Estados miembros del MERCOSUR
sobrepasan los beneficios estipulados entre aquellos miembros de la OMC. Sin embargo
por varios aos la poltica restriccionista de la Argentina no discriminaba a aquellos
miembros del MERCOSUR.
17

Argentina - Medidas que afectan a la exportacin de pieles de bovino y a la importacin de cueros


acabados. Pronunciamiento WT/DS155 /R. Prrafo 11. 17. Se trat de un caso iniciado en diciembre de
1998 por la UE contra Argentina por determinadas medidas aplicadas a la exportacin de pieles de bovino
y a la importacin de cueros acabados.

Dichas medidas resultaron en procesos de resolucin de controversias segn lo


estipulado por los Tratados de integracin del MERCOSUR. As en el mes de enero de
2006 el Tribunal Permanente de Revisin del MERCOSUR (TPR) emiti su primer
laudo, luego de su creacin en 2004. El cual trataba una disputa comercial entre
Argentina y Uruguay por la prohibicin establecida por la primera para la importacin
de neumticos remoldeados18.
La existencia de controversias por motivos de restricciones en las importaciones
denotan la fragilidad del proceso de integracin.
Por otro lado se reflejan los comportamientos en otros Estados miembros,
principalmente aquellos con mayor fuerza econmica. Fue el secretario de Comercio
Exterior de Brasil quin ratific que la poltica comercial de su pas se basa en la
reciprocidad con cualquier socio comercial y que las medidas de liberalizacin o de
restriccin seran siempre proporcionales al trato concedido a los exportadores
brasileos19.

V. Conclusin.

Surge de todo lo expuesto en el presente trabajo que los sistemas de restriccin a


la importacin hoy vigentes en el pas vulneran todos los tratados internacionales
celebrados por la Repblica Argentina que regulan el comercio exterior en materia de
importaciones.
El fin mismo del proceso de integracin se encuentra violado cuando los Estados
miembros aplican polticas proteccionistas en detrimento de sus compaeros del
proceso.
Es mi opinin que, hasta que haya un cambio de paradigma en el MERCOSUR
como proceso de integracin, apostando ms a la supranacionalidad que la
intergubernabilidad, eliminando por completo las polticas proteccionistas y abriendo
las puertas al comercio con los dems Estados miembros, reconociendo igualmente los
diferentes niveles econmicos que subsisten entre ellos, el MERCOSUR est destinado
al fracaso.

18

Laudo arbitral del Tribunal Arbitral Ad Hoc de fecha 25/10/2005 en la controversia Prohibicin de
importacin de Neumticos Remoldeados Procedentes del Uruguay
19
Segn surge del Boletn n95 de IANI, con fecha 21 de junio de 2010.

Bibliografa:

Barreira, Enrique C. , La Declaracin Jurada Anticipada de


Importacin, elDial.com - DC17D2, publicado el 16/03/2012

Boggiano, Derecho Internacional Pblico y Privado y Derecho


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Carnota Maraniello, Tratado de los Tratados Internacionales,


Ed. La Ley, edicin 2011.

Foco

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http://focoeconomico.org/2012/07/22/una-

reflexion-sobre-las-restricciones-a-las-importaciones/

Instituto para las Negociaciones Agrcolas Internacionales,


Boletines del INAI, www.inai.org.ar

La

Nacin,

http://www.lanacion.com.ar/1548879-el-gobierno-

afloja-los-controles-a-las-importaciones-de-moreno

Rpolo, Esteban -Beccar Varela, Rufino, Las licencias no


automticas de importacin, Publicado en: LA LEY 26/05/2009 ,
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Tosi, Comercio Internacional y MERCOSUR, Ed. La Rocca,


edicin 1999.

iEco,

Clarin.com,

http://www.ieco.clarin.com/economia/Gobierno-afloja-trabasimportaciones_0_853714777.html , nota del 25/01/2013