Procuracin General del Tesoro de la Nacin

Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado

Postgrado en Derecho Tributario

Materia: Federalismo y Organizacin Administrativa Tributaria

Profesor: Dr. Anibal Oscar Bertea

Tema: Rgimen de coparticipacin federal de impuestos. Su

aplicacin y evolucin en la Provincia de Formosa

Alumno: Federico Luis Dal Ri

D.N.I.: 21.613.284

Rgimen de coparticipacin federal de impuestos. Su

aplicacin y evolucin en la Provincia de Formosa

Aclaracin previa:
Antes de comenzar a desarrollar el tema elegido, quiero aclarar que el
hecho de haber vivido en la ciudad de Formosa durante 12 aos y haber
trabajado en distintas reas de la Administracin Pblica, me permiti aprender
y analizar de qu manera son perjudicadas las provincias con menos recursos,
como la Provincia de Formosa, mediante las distintas detracciones que se
fueron aplicando en los ltimos tiempos a travs de la ley 23.548, por ello ser
importante ahondar en los porcentajes que representan los recursos
provenientes de Nacin a travs de la Coparticipacin y cunto corresponde a
la recaudacin provincial de la Provincia de Formosa. Para ello, har
un anlisis del presupuesto del ao 2011, pero antes desarrollar un breve
resumen de los orgenes de la Ley de Coparticipacin y de las modificaciones
que sufriera a travs del tiempo, y como influy en los recursos transferidos a la
Provincia de Formosa.

1) Coparticipacin de Impuestos. Evolucin histrica.

Los esquemas de reparto de los impuestos que recauda la Nacin son la
respuesta obligada a la discrepancia entre el monto de los ingresos recaudado
por cada jurisdiccin y el financiamiento necesario para atender las funciones
que le compete a cada una de aquellas.
El rgimen de distribucin interjurisdiccional de recursos tributarios se
comenz a utilizar con bastante posterioridad a la consolidacin de la
organizacin nacional. Desde el ao 1860 hasta el ao 1934 el rgimen de
coparticipacin federal no existi formalmente, y es a partir de 1935 que queda
instaurado por ley y con las caractersticas que hoy conocemos, pero siempre

sujeto a modificaciones, "influido por conflictos polticos, el crtico entorno

macroeconmico y la presin del sistema previsional ".
Con la promulgacin y entrada en vigencia de la norma que dio origen al
Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos, comenz a desarrollarse
este mecanismo de Federalismo Fiscal de reparto no condicionado y
automtico de recursos, cuyo objetivo primordial fue el orden financiero estatal,
a raz de la ruptura constitucional debida de la crisis de 1930 y la debacle del
modelo agro-exportador, lo que trajo aparejado una importante merma en la
recaudacin de los impuestos derivados del comercio exterior, siendo este el
principal recurso de nuestro pas en aqullos aos.
El objetivo primordial de la creacin del Rgimen de Coparticipacin
Federal de Impuestos residi en posibilitar a cada jurisdiccin ejercer
plenamente sus respectivas competencias tributarias, determinando criterios
objetivos de distribucin de lo recaudado entre las distintas jurisdicciones. De
esta forma, se tuvo la intencin, por una parte, de evitar las asimetras en la
distribucin de las responsabilidades de gastos y de las facultades tributarias
entre los niveles de gobierno, y por otra, limitar la heterogeneidad existente
entre las provincias en su capacidad de captar recursos propios.
En 1934 el Congreso Nacional aprueba tres leyes:
- Ley 12.139, de unificacin de la recaudacin de los impuestos internos;
- Ley 12.143, que transforma el impuesto a las transacciones en
impuesto a las ventas;
- Ley 12.147, de prrroga del impuesto a los rditos.
De esta forma, la Nacin se encuentra con una nueva fuente de
recursos, lo que provoc las posteriores modificaciones realizadas debido a la
incorporacin de nuevos tributos y a los cambios en los coeficientes de
distribucin primaria y secundaria. El sistema es netamente devolutivo, lo que
otorga prioridad en el prorrateo de la masa de recursos coparticipables a las
provincias que aportaran el mayor volumen de recursos, es decir, aquellas con
mayor poblacin y desarrollo relativo.
Por otra parte, al tratarse de una ley convenio, se requera la adhesin
de las provincias por intermedio de leyes de sus respectivas legislaturas. Se fij
una coparticipacin primaria del 82,5 % para la Nacin y el 17,5 % para las

catorce provincias existentes y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

Hasta la sancin de la ley 20.221, se fueron incorporando nuevos impuestos en
el total a distribuir, lo que ha posibilitado el aumento de la masa coparticipable.
La necesidad de reformar el Rgimen de Coparticipacin buscaba
corregir algunos defectos de la ley anterior y solucionar algunos problemas
coyunturales que sufra la economa de esos aos.
En primer lugar, se haba alcanzado una situacin de fuerte dependencia
estructural en el plano financiero por parte de las provincias respecto del
gobierno nacional. En varias jurisdicciones provinciales se daba el caso de
requerir el giro de fondos por parte del Tesoro Nacional para atender a la
nmina salarial de sus empleados pblicos.
Por ello, en el ao 1973 se produjo un cambio cualitativo con la sancin
de la ley 20.221; a travs de la cual se estableci el primer rgimen global de
Coparticipacin Federal de Impuestos entre la Nacin y las Provincias,
unificando casi la totalidad de los impuestos recaudados en un sistema de
distribucin nico y excluyente con criterios explcitos para la distribucin a las
Provincias. Pero esta Ley tena prevista una vigencia de 10 aos, es decir, su
vigencia terminaba en el ao 1983. No obstante ello, el Gobierno militar la
prorrog cuatro aos ms hasta 1984, con la intencin de darle tiempo al nuevo
Gobierno democrtico para que busque un nuevo acuerdo con las Provincias,
aunque

esta

situacin

ocasion

mltiples

conflictos

numerosos

desavenencias entre las mismas.

Finalmente, luego de una etapa de transicin e incertidumbre con
respecto a un nuevo Rgimen de Coparticipacin, en diciembre de 1987 el
Congreso sancion la Ley 23.548, la cual continua vigente a la espera de
un nuevo rgimen que la reemplace. La nueva ley haba nacido en un contexto
de mucha debilidad institucional, ya que la situacin poltica del gobierno
central le impeda adoptar una poltica nacional frente a la mayora justicialista
entre los gobernadores y en el Senado de la Nacin. Requiriendo ms fondos,
aquellos presionaron al Gobierno, que a los pocos meses sancion una nueva
ley.
Fueron diversas las modificaciones que tuvo la nueva Ley, afectando en
una mayor proporcin a las Provincias, y ms an en aquellas que tienen un

mayor financiamiento de sus gastos con los recursos coparticipables como es

el caso de la Provincia de Formosa.

2) Sistema de distribucin de la Ley de Coparticipacin.

Este rgimen transitorio de distribucin de recursos fiscales entre la
Nacin y las Provincias establece que la masa de fondos est integrada por el
producido de la recaudacin de todos los impuestos nacionales, existentes o a
crearse, deduciendo de la recaudacin total el monto de los gastos vinculados,
directa o indirectamente a su percepcin (cfme.: art. 1 del Decreto 559/92,
cuya vigencia comenz el 1 de Abril de 1992). Esta disposicin tuvo las
siguientes excepciones;
1.

Derechos de importacin y exportacin, establecidos por el art. 4 de

la Constitucin Nacional.

2.

Aquellos cuya distribucin est prevista o se prevea en otro sistema o

regmenes especiales de coparticipacin.

3.

Los impuestos y contribuciones nacionales con afectacin especfica, a

destinos determinados, que una vez cumplido su objeto de creacin y si
continuara en vigencia se incorporaran al sistema de distribucin.

4.

Impuestos

nacionales

destinados

fines

que

se

declaren

de inters nacional por acuerdo entre La Nacin y las Provincias,

requirindose adhesin de las Legislaturas Provinciales.
La excepcin 2) fue incluida para mantener el esquema de reparto
del impuesto a los combustibles, y aunque sufri varias modificaciones,
alimenta a una serie de fondos con asignacin especifica (infraestructura
elctrica, obras pblicas, obras viales, Fondo Nacional de la Vivienda,
FO.NA.VI.) que se reparten entre La Nacin y las Provincias segn criterios
que establece la Ley 23.548.
La exencin 4) requiere del acuerdo expreso de las legislaturas
provinciales, para quitar recaudacin de la "masa coparticipable", siendo este
procedimiento coherente con el carcter de "ley convenio" que posee la Ley de

Coparticipacin Federal, ya que de otro modo se estara habilitando a un nivel

gubernamental -el Nacional- a modificar unilateralmente el rgimen acordado
que en un extremo podra resultar completamente "vaciado", ya que bastara
con la creacin de sucesivos sistemas especiales de distribucin que quitaran
recaudacin del rgimen general.
En lo que respecta a la distribucin primaria, conforme lo dispuesto por
el art. 3 de la Ley, se estableci que el total de los recursos provenientes de
los impuestos coparticipados se reparta de la siguiente manera:
1.- El 42,34% en forma automtica a la Nacin;
2.- El 54,66% en forma automtica a las Provincias adheridas;
3.- El 2% se destina al recupero del nivel relativo de las siguientes
provincias: Buenos Aires 1,5701%; Chubut 0,1433%; Neuqun 0,1433%;
Santa Cruz 0,1433%
4.- El 1% es destinado a un Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las
Provincias, con la finalidad de atender situaciones de emergencia y
desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales, siendo el
Ministerio del Interior el encargado de la asignacin.
Del total de lo que recibe la Nacin, conforme lo establece el art. 8 de la
Ley 23.548; se deba transferir a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
(hoy Ciudad Autnoma) y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego (hoy
provincia), una participacin compatible con los niveles histricos, que luego
por lo establecido en el art. 1 del Decreto N 2.466/90 y por el art. 2 del
Decreto 702/99, se fij una participacin para La Provincia de Tierra del Fuego
del 0,7%; y para La Ciudad Autnoma de Buenos Aires se dispuso una
participacin del 1,4%; conforme lo prescripto en el Decreto 705/03.
Se concede de esta manera una mayor participacin global a las
provincias, en relacin a la distribucin primaria de la Ley 20.221, en
reconocimiento de las transferencias de servicios (salud, educacin, aguas
corrientes, energa) operadas entre 1978 y 1980 por el gobierno militar sin que
mediara una contraprestacin directa.
De la parte correspondiente a las provincias, un 2 % se destin al
"recupero relativo" de las provincias de Neuqun, Buenos Aires, Chubut y
Santa Cruz. Estas provincias venan manifestando su disconformidad con la

distribucin durante los aos 1985-87, periodo en que no estuvo en vigencia la

Ley de Coparticipacin.
Esta "desagregacin" de la parte correspondiente a las Provincias no es
ms que una evidencia de las dificultades que implic en su momento
"consensuar" esta Ley en el Congreso, por los enormes desacuerdos que
haba entre los representantes de las provincias y la Nacin, y por las mltiples
presiones y arreglos que precedieron a su sancin.
El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias (Fondo A.T.N.)
fue creado tambin por esta Ley, previndose que sera manejado por el
Ministerio

del

Interior

para

atender

"situaciones

de

emergencias

desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales", debiendo el Ministerio

del Interior informar sobre su aplicacin trimestralmente. Sin embargo, con
posterioridad a su establecimiento, en los hechos el Fondo A.T.N. pas a ser el
dinero que se maneja "polticamente desde el Ministerio del Interior para
ayudar a paliar las asfixiadas arcas de los tesoros provinciales, resultando en
consecuencia sumamente difcil acceder a informacin sobre los fundamentos
que llevan a su otorgamiento y su destino.
En lo que respecta a una segunda distribucin denominada tambin
reparto secundario, la resultante del monto que establece el art. 3, inc. B) de
la ley en anlisis, es decir, del 54,66%, se efectuar una distribucin entre las
Provincias adheridas de acuerdo a una determinacin de porcentajes
establecidos, conforme el art. 4 de la citada ley. Por efecto de esta normativa,
a la Provincia de Formosa le corresponde una participacin del 3,78% sobre el
monto a distribuir.
Teniendo en cuenta el porcentaje atribuible a Formosa, que por el
nmero no parece muy representativo a comparacin con otras provincias, sta
provincia progresivamente se vio muy perjudicada con las sucesivas
modificaciones que se fueron dando a travs del tiempo hasta la actualidad.
A principios de la dcada de los 90, se produjo una desnaturalizacin
acelerada y profunda de la Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos, al
agregarse gran cantidad de excepciones. Aparecieron mecanismos de
distribucin previos de algunos impuestos que forman parte de la masa
coparticipable, pasando a tener parte de su recaudacin a una asignacin

especfica. Se produjeron tantas variaciones en el articulado de la ley que su

espritu original ha quedado perdido en el tiempo; tal es as que varios juristas
expertos en la materia consideran que hoy da esta norma se encuentra
virtualmente derogada o totalmente desactualizada, y son muchos los que
llaman a que se dicte una nueva ley que sea ms equitativa en la distribucin
de los recursos estatales.

2) Impuestos Coparticipables y Detracciones.

Conforme a las disposiciones establecidas en la Ley de Coparticipacin,
en el Impuesto a las Ganancias, se realiza una detraccin porcentual al ao de
los cuales se distribuye proporcionalmente a la ANSES, a la distribucin de los
A.T.N., y a las Provincias. Luego de la detraccin el 20% pasa a ANSES, el
10% hasta monto topa a Provincia de Bs As Ex-Fondo Conurbano y el
excedente a las Provincias, 2% ATN, 4% a las provincias excepto Bs As y el
64% se coparticipa entre Nacin-Provincias, importe al que se aplicarn las
retenciones para la Caja Previsional de Nacin, por lo cual el monto que se
transfiere es mucho menos que el 64%.
Con la sancin de la Ley 23.966 del 15/08/1991, se sustrajo el 11% de la
recaudacin del Impuesto al Valor Agregado, destinado para el Sistema de
Seguridad de Salud el porcentual del 93,73%, y el restante 6,27% se reparte
entre la previsin social provincial. Esta Ley adems cre el Impuesto a
los Bienes Personales, pero no se incorpor a este tributo al proceso
econmico-financiero de distribucin, en razn de que la recaudacin que
surge de dicho impuesto no ingres al Sistema de Coparticipacin; siendo el
6,27% del total recaudado destinado al rea Previsional Social de las
Provincias, y distribuido el porcentual restante en la Nacin y las Provincias en
eun 41.64% y 57.36%, respectivamente.
Respecto del Impuesto a los dbitos y crditos de las cuentas bancarias,
es decir, el famoso y polmico impuesto al cheque, se dispuso que su
coparticin sea del 30%; mientras que el resto de su recaudacin es destinado
directamente a recursos para la Nacin, lo que ocasiona un permanente

enfrentamiento entre sta y las provincias, especialmente las de menos

recursos como Formosa, puesto que un impuesto directo como este debera
tener, por su incidencia en las relaciones comerciales que se realizan en todo el
territorio nacional, un porcentual mucho mayor de atribucin coparticipable para
las provincias, en especial a las que menor porcentual reciben, como el caso
de Formosa.
Los otros impuestos que componen la masa coparticipable bruta y que
se integran el 100% son los Impuestos Internos, conforme a lo que al respecto
dispuso la ley 24.674; los Impuestos a la Transferencia de inmuebles de
personas fsicas; Impuesto a la Ganancia Minima Presunta, segn ley: 25.063.
Adems del 80.645% de las recaudaciones de los impuestos a los Juegos de
Azar.
Por ltimo, debemos agregar que del impuesto que se aplica sobre el
capital de las Cooperativas, la alcuota es del 2%; y de ese producido el 50%
pasa a integrar la masa coparticipable, lo que hace an ms inentendible que el
porcentual del impuesto al cheque sea slo del 30%; y se distribuya un
porcentual mayor para el tributo que se aplica a las Cooperativas que son
organizaciones motoras del desarrollo productivo de nuestro pas.
Antes de la distribucin primaria, de la masa coparticipable bruta, el
Estado Nacional pas a retener un 15%, que fueron destinados a las arcas de
Previsin de la Seguridad Social Nacional y a otros gastos que se consideren
necesarios; adems de ello se fija una suma fija mensual que es distribuida
entre las provincias con el objeto de cubrir desequilibrios fiscales, los cuales en
las de menores recursos como Formosa son numerosos y habituales.
A cambio de esto las Provincias obtienen una cierta modificacin de la
distribucin secundaria, la garanta de un mnimo mensual en concepto de
coparticipacin y la transferencia automtica de ciertos fondos con destinos
especficos.
4) Aplicacin Prctica del Sistema de Coparticipacin. La situacin de la
Provincia de Formosa
Luego de efectuar detalladamente el Sistema de los impuestos que
conforman el monto de la Coparticipacin Bruta, podemos sealar, que a

lo largo de las modificaciones que se fueron dando a travs del tiempo se fue
generando la necesidad de centralizacin de recursos de coparticipacin a
favor de la Nacin, logrando as un desequilibrio financiero entre sta y las
Provincias.
Para determinar en qu magnitud resulta perjudicada la Provincia de
Formosa, a nivel cuantitativo, tomaremos como referencia la recaudacin total
del ao 2011, y para ello es preciso analizar los datos de los informes de
recaudacin de los distintos Impuestos Nacionales, para hacer una
comparacin de cmo se distribuye y como se debera distribuir, sin tener en
cuenta los Pactos Fiscales.
Partiendo del siguiente cuadro:

Fuente. Elaboracin propia sobre datos del Informe de recaudacin de AFIP de 2011

En el Impuesto a las Ganancias, para obtener la masa que se

coparticipa, aplicando las detracciones, segn lo explicado anteriormente,
tomamos como importe bruto a distribuir en Nacin-Provincias solamente el
monto de $ 69.131,52 millones.
En el Impuesto al Valor Agregado tenemos el 89% como importe bruto
antes de retencin del ANSES, y solo quedara $ 137.270,93 millones para
distribuir.

En el Impuesto a los Dbitos y Crditos solo el $ 10.853,70 millones.

Los otros Impuestos se coparticipan en su totalidad.
Entonces, la distribucin bruta entre Nacin y Provincias quedara:
Concepto

2011

Total

225.110

IVA Neto de devoluciones

137.271

Ganancias

69.132

Cuentas Corrientes

10.854

Internos sin Seguros

4.647

Ganancia Mnima Presunta

1.357

Resto

1.850

Fuente. Elaboracin propia sobre datos del Informe de recaudacin de AFIP *en millones de pesos

Recordemos que de este total nos quedara hacer:

- la retencin del 15% para la ANSES y;
- la detraccin del 45,8 millones mensuales, por lo que sumara al ao un
importe de $ 549,6 millones.
Por lo tanto, el importe que se somete al reparto primario del art. 3 de la
Ley de Coparticipacin es de $190.876,34 millones estimativamente, de los
cuales corresponde:
1)

Nacin $ 80.817,04 millones

2)

Provincias $ 104.333,00 millones

3)

ATN $1.908,63 millones

4)

Recupero del Nivel Relativo $ 3.817,52 millones

Como reparto secundario entre las Provincias, segn el art. 4 de la Ley, le

correspondera a la Provincia de Formosa el 3,78 % del monto al conjunto de
las provincias adheridas, por lo que de ello resultara la suma de $ 3.943,78
millones estimativamente para el ao 2011.
A diferencia de lo que realmente le hubiera correspondido a la Provincia de
Formosa si no se hubiesen establecidos los Pactos Fiscales que fueron
modificando la naturaleza de la Ley, el monto a distribuir seria el siguiente:
1) $ 315.743 millones Coparticipable como reparto primario;

2) Para las Provincias, la suma de $172.585,12 millones como reparto

secundario,
3) Lo que realmente por ley le corresponde a Formosa es la suma de $
6.523,72 millones.

4.1) Presupuesto proyectado del ao 2011

A modo informativo y comparativo, mostraremos como referencia el
presupuesto proyectado para los ingresos corrientes en el ao 2011 segn
informacin oficial extrada de la pgina oficial del Gobierno de la Provincia de
Formosa, donde se habra estimado una recaudacin, que si la comparamos
con los datos oficiales del informe de la AFIP resulta sensiblemente menor, y
vemos claramente que el importe coparticipable a la Provincia est muy por
debajo de lo que le correspondera aplicando la Ley sin las detracciones que se
fueron sucediendo.

4.1.1) Cuenta Ahorro, Inversin y Financiamiento

Con los diagramas precedentes, vemos claramente la magnitud de los

ingresos Nacionales, que si lo pasamos a valores porcentuales tenemos, que
del total de ingresos para la Provincia es:

4.2) Elaboracin propia sobre datos del Presupuesto Proyectado 2011

Los ingresos provenientes de Nacin representan un 94% de los cuales
el total est compuesto por la coparticipacin y la parte que le corresponde a
las provincias por leyes especiales que son enumerados en el presupuesto,

siendo el restante 6% perteneciente por la recaudacin Provincial, siendo el

impuesto a los ingresos brutos el recurso que ms ingreso genera.
Si tomamos el importe coparticipable, tendramos un dficit para afrontar
los gastos corrientes, claramente reflejado en el presupuesto, de manera tal
que logra el equilibrio econmico y genera un ahorro para ese ao con los
ingresos de las leyes especiales y de los aportes del tesoro.

5) Conclusin
Si bien claramente la Provincia de Formosa es perjudicada, en principio,
por las variadas detracciones que fueron modificando la naturaleza de la Ley
23.548, ya que el importe por coparticipacin no es suficiente para financiar los
gastos corrientes pero, por otro lado la Provincia es beneficiada, logrando el
equilibrio mediante los ingresos provenientes por Leyes Especiales, y de los
Aportes del Tesoro Nacional, ya que estas tienen un criterio de reparto
subjetivo, es decir, que se maneja polticamente a travs del Ministerio del
Interior

siguiendo

las

filosofas

de

los

lineamiento

las

fases

del movimiento Nacional y Popular.

En los ltimos aos, fueron estos porcentajes de ingresos (94% Nacin y
6% Provincia) los que predominaron, de modo tal, que nuestra Provincia, si
bien tuvo un crecimiento econmico, en infraestructura, en la generacin
de empleo, no ha podido disminuir esta brecha, que lo hace totalmente
dependiente de lo que proviene por la Coparticipacin, Leyes Especiales y
ATN.
El cambio histrico en la Provincia, se produce a partir del Acta de
Reparacin Histrica firmada en el ao 2003 con la presidencia de Nstor
Kirchner, que estableca una mejora en la calidad de vida de los formoseos,
mediante inversiones en infraestructura como instalaciones de redes de agua,
cloacas, elctricas, rutas, etc., tambin mejorar la salud a travs de nuevos

hospitales, centros de salud tanto en capital como en el interior. Con la ayuda

de la urbanizacin lo que se fomento fue la industria, el agro, la produccin.
En

el largo plazo,

lo

que

se

tendra

que

apuntar

con

este proyecto formoseo, es aumentar la actividad econmica privada, lo que

implica atraer nuevas inversiones, logrando nuevos puestos de trabajo, y no
depender tanto de conseguir un empleo estatal, ya que con una buena
actividad comercial, las empresas logran ms ingresos, para cuando se busque
aplicar nuevas polticas tributarias como ser un aumento en la alcuota, los
empresarios no tuvieran inconvenientes o mejor dicho no se tornen reacios
para afrontar sus obligaciones.
Con esto se lograra mejorar la recaudacin impositiva provincial, para
lograr reducir esa brecha de ingresos Nacionales y Provinciales, que hace
mucho tiempo es el mismo.
Bibliografa y sitios en internet
Ley de Coparticipacin de Recursos Fiscales N23.548 y sus

modificatorias.
El Sistema de Coparticipacin Federal de Impuestos en la Actualidad.

TP 5. Centro de Investigacin y Formacin de la Repblica Argentina (CIFRA

2010).

Barbeito, A; Goldberg, L y Lo Vuolo, R (2004) "Notas sobre el rgimen de

coparticipacin federal de impuesto"

Informe

de

Recaudacin

de

Impuestos

2011

de la

Administracin Federal de Ingresos Brutos (AFIP)

Pgina Oficial de la Provincia de Formosa. Ministerio de Economa,

Hacienda y Finanzas. Direccin de Presupuestos