Autor: Conte Grand, Alfredo H.

Ttulo: Impacto de las reformas en el Rgimen de Proteccin a la Vejez de la Repblica

Argentina. Reconsideracin de los fundamentos de la reforma 1993/4
Fecha: 2004
Publicado: RDLSS 2004-23-1802

SUMARIO:
I. Introduccin.- II. Diagnstico de la crisis o "colapso" a principios de los noventa: a) Bajos
niveles de remuneracin para el sector pasivo; b) Endeudamiento; c) Inequidades en el
tratamiento a diferentes integrantes del sector pasivo; d) Falta de transparencia y confiabilidad;
e) Factores demogrficos y de cobertura del sistema; f) Factores relativos al funcionamiento del
mercado de trabajo; g) Problemas estructurales que hacen al diseo, a la instrumentacin y a la
concepcin misma del sistema de reparto; h) Efecto favorable de la acumulacin de capitales
para la economa; i) Los recursos y la financiacin de la transicin; j) Las prestaciones por
invalidez y sobrevivencia; k) La competencia; l) Nivel de las prestaciones y la cobertura; m) Los
principios generalmente aceptados.- III. Una mirada al mbito regional.- IV. Comentarios finales
I. INTRODUCCIN
El Rgimen de Proteccin Social de la Vejez, Invalidez y Muerte tiene una larga tradicin en la
Repblica Argentina. La primera ley, con caractersticas similares a los modernos sistemas de
pensiones, fue sancionada hace 100 aos, siendo la ltima reforma de principios de los '90 la
que adopt un modelo con un componente de capitalizacin individual de gestin privada, que
en esos momentos se consideraba el paradigma imposible de desestimar, a riesgo de ser
considerado fuera de la modernidad.
El rgimen opera como un sistema integrado de tipo mixto compuesto por un componente
bsico y complementos que pueden ser, a opcin del afiliado, el de administracin estatal de
reparto o el de administracin privada de capitalizacin o ahorro individual.
El presente documento trata acerca de la revisin de los objetivos y metas propuestas en
oportunidad de la reforma de 1994 y su contraste con la situacin actual del sistema, con el
objetivo concreto de compartir experiencias con los participantes en el Congreso.
Al respecto hay que comenzar explicando qu significaba el llamado "colapso" del sistema
anterior, que sirvi de fundamento para plantear un nuevo sistema que solucionara todos los
problemas detectados que supuestamente constituan la crisis de diferente carcter del rgimen
vigente.
II. DIAGNSTICO DE LA CRISIS O "COLAPSO" A PRINCIPIOS DE LOS NOVENTA
Es oportuno incorporar algunos fragmentos del mensaje del Poder Ejecutivo Nacional (1) de
elevacin del anteproyecto de Ley de Reforma del Sistema Nacional de Previsin Social. Al
respecto, se destaca que el referido mensaje hizo hincapi en diferentes problemas
preponderantes a la hora de explicar el colapso del sistema que precedi a la reforma de los
aos 1993/94 y tambin incorpor las hipotticas causas que fueron esgrimidas para explicar los
problemas enumerados. Los fragmentos incorporados se remarcan en letra cursiva y se
comentan a continuacin.
a) Bajos niveles de remuneracin para el sector pasivo
A diferencia de la experiencia de otros pases en materia de regmenes de reparto, los haberes
del sector pasivo, segn la ley, no se encuentran determinados por la capacidad de recaudacin
del sistema previsional. Por el contrario, tales remuneraciones se definen exgenamente, en
funcin del ingreso que perciba el afiliado antes de jubilarse o de generar la pensin respectiva.
Sin embargo, la limitacin de naturaleza financiera es un dato objetivo que acota las
posibilidades reales para hacer frente al pago de haberes de los jubilados y pensionados. De esta
manera, y a pesar de haber apelado en forma continua y creciente a la aplicacin de recursos
tributarios y de rentas generales, el sistema viene incurriendo en incumplimientos respecto del
pago de remuneraciones.

Paralelamente al proceso de cada continua del haber real de las prestaciones del sistema, se ha
producido un fenmeno de "achatamiento" en la estructura de remuneraciones. Un elevado
nmero de beneficiarios percibe ingresos poco diferenciados, alrededor de los ms bajos niveles
de subsistencia.
La prometida mejora en el nivel de remuneraciones (haber de las prestaciones) que el nuevo
sistema implicara merece un detenido anlisis para poder concluir sobre su impacto.
Obviamente, el mismo tendr como limitacin el hecho de que el sistema reformado solamente
tiene diez aos de vigencia.
El primer comentario es que la prestacin definida que tena vigencia en el sistema anterior no
necesariamente debe calificarse como la causa del bajo nivel de las prestaciones, sino que sta
debe encontrarse en las limitaciones financieras que se presentaron, que no habran sido
diferentes con cualquier sistema. Adems, por definicin el sistema de capitalizacin individual
es de contribucin definida y nada prev con relacin a la tasa de reemplazo.
El objeto de este anlisis es conocer si el nivel actual ofrece respuestas a los beneficiarios en
relacin con sus necesidades. El grfico siguiente muestra la comparacin entre la situacin a
principios de la dcada de los noventa y la actual.
Ver grficos en RDLSS 2004-23-1803
Es muy claro que se produce en el perodo un "achatamiento de la estructura de
remuneraciones" mucho mayor que el existente a la fecha de la reforma, que fuera puntualizado
claramente en el mensaje de elevacin que se comenta. La conclusin es que este fenmeno
tiene que ver con decisiones que no estn relacionadas con el tipo de sistema que se adopte.
El grfico siguiente muestra la evolucin de los haberes medios de las prestaciones y de la
canasta bsica alimentaria en la poca de la reforma y en la actualidad. Se puede observar que a
partir del ao 2002, como causa de la devaluacin e inflacin y la reduccin de los haberes del
13% a partir de determinado monto, el poder de compra se vio notoriamente disminuido.
Ver grfico en RDLSS 2004-23-1804
El cuadro siguiente muestra la evolucin en el perodo que nos ocupa del impacto de la
indigencia y la pobreza en la poblacin general y en los hogares, discriminando a los mayores de
60 aos. Se comprueba que la reforma no influy para disminuir la situacin de pobreza de los
mayores hasta el momento en que se presenta la actual crisis.
Ver grfico en RDLSS 2004-23-1804
b) Endeudamiento
El hecho de que el sistema previsional se vea imposibilitado de cumplir con el pago de haberes
en los trminos que fija la ley no limita el derecho de los beneficiarios a percibir los montos que
surgen de la misma. Un nmero importante de beneficiarios han querellado contra el Estado
reclamando, por va judicial, el pago de los haberes de ley.
El reconocimiento de este derecho de todo pasivo a percibir lo que indica la ley se materializ en
la consolidacin de deudas previsionales por U$S 7000 millones llevada a cabo por el gobierno
en 1991. Pero esta consolidacin apenas alcanz a la deuda generada en el pasado, continuando
el proceso de generacin de nueva deuda a partir de abril de 1991, en la medida en que el
sistema previsional contina retribuyendo a los beneficiarios en montos inferiores a los que fija
la ley.
El crecimiento de la deuda desde abril de 1991 ha sido estimado en unos U$S 200 millones
mensuales. De modo tal que en las condiciones actuales, para no continuar generando deudas,
el sistema debera ser capaz de obtener recursos financieros adicionales por ese monto (un 35%
de lo que actualmente se recauda), lo cual resulta imposible de alcanzar con los medios
disponibles hasta el presente.
El nuevo sistema no comprende a los actuales jubilados y pensionados por la sencilla razn de
que ellos ya obtuvieron sus beneficios con leyes vigentes en el pasado. Por lo tanto, los actuales
beneficiarios tienen derechos adquiridos derivados de esas normas, y los mismos no pueden
vulnerarse, por el principio de irretroactividad de las leyes.
Entre los argumentos muy fuertes utilizados para explicar el colapso se indicaba que el Estado, al
tener serias dificultades para cumplir con las promesas del sistema, se vea querellado y

normalmente obligado a reconocer deudas con las beneficiarios para cuya solucin se requera
un incremento importante en la recaudacin.
En efecto, si bien las leyes vigentes hasta 1994 en cuanto a su diseo fueron claras y
determinantes, a comienzos de la dcada del '80 las diferentes autoridades de la seguridad
social recurrieron a la utilizacin de mecanismos de movilidad de las prestaciones diferentes de
los previstos legalmente, basndose en una insuficiencia de financiamiento, lo que gener
reclamos en funcin de la falta de correspondencia entre la letra expresa de la ley y las pautas
gubernamentales para su cumplimiento. Reclamos que tuvieron total acogida jurisprudencial.
Posteriormente se sanciona la reforma estructural que respecto de la movilidad de las
prestaciones instituye una unidad de medida utilizada para la mecnica del ajuste que tuvo muy
corta vigencia, ya que por una reforma casi inmediata se dispone que la movilidad ser
determinada anualmente por la Ley de Presupuesto.
Las demandas por ajustes en las prestaciones, as como por inconstitucionalidad del tope
mximo de las mismas, son de gran magnitud (ms de 70.000) y afectan la imagen y
confiabilidad del sistema.
En otras palabras, la reforma no trajo soluciones para una importante proporcin de los
beneficiarios que a la fecha se ha estimado en ms de 700.000, con diferencias que representan
aproximadamente el 25% de las prestaciones que estn percibiendo y deudas por
retroactividades del orden de los $ 2500 millones (ms de U$S 800 millones).
c) Inequidades en el tratamiento a diferentes integrantes del sector pasivo
Ante la limitacin financiera antes sealada y su consecuencia, el apartamiento respecto de las
pautas de determinacin de haberes y de movilidad, diversos sectores de la sociedad han
buscado protegerse mediante variados mecanismos, con el objetivo de lograr una posicin
preferente en el esquema de aportes-beneficios.
Entre los mecanismos de proteccin cabe citar: los denominados "regmenes especiales",
tambin conocidos como "jubilaciones de privilegio"; evasin a las obligaciones previsionales; y
juicios al Estado por incumplimiento de las frmulas legales o por inconstitucionalidad de estas
ltimas.
Los regmenes especiales constituyen la modalidad de tratamiento discriminatorio que ha sido
con mayor frecuencia objeto de discusin por el cuestionamiento de la sociedad en su conjunto
hacia los mecanismos de resguardo de sectores con ejercicio o capacidad de presin sobre el
poder poltico.
Otros sectores encontraron en la evasin una adecuada frmula de resguardo. Excepto que se
disponga de un fuerte poder de polica capaz de detectar y castigar a quienes no cumplen con
sus obligaciones de aporte y contribucin previsional, la evasin es, en cierta manera, un
producto natural del sistema de reparto. La disociacin entre los aportes individuales y los
beneficios da lugar, en efecto, a una diversidad de situaciones de marcada inequidad, ya que los
haberes no guardan relacin con la corriente ntegra de aportes. As, individuos que han
aportado durante diferente nmero de aos podran obtener igual beneficio, mientras obtengan
ingresos similares en los ltimos aos y ambos superen el nmero mnimo de aos de aporte
requerido por ley.
La evasin al sistema no slo se hace efectiva a travs del incumplimiento de la obligacin de
aportar, sino tambin a travs de la realizacin de aportes por valores inferiores a los que
correspondera por ley. Para este propsito se hace uso frecuente de la declaracin de
remuneraciones inferiores a las efectivamente pagadas, fundamentalmente durante los primeros
aos de actividad. Cabe destacar que las situaciones descriptas se presentan tanto en el
rgimen de trabajadores en relacin de dependencia como en el de autnomos. En el primer
caso la evasin no es slo una actitud del empleador, sino que tambin cuenta con el acuerdo o
la aceptacin de los asalariados, fundamentalmente los jvenes, que ven incrementados sus
salarios netos y no visualizan sus aportes previsionales como una forma de ahorro para
prevenir las contingencias que pudieran presentarse en un futuro que se percibe como lejano.
Debe recalcarse que la evasin no slo implica una redistribucin de una ganancia a otra, sino
adems entre los individuos de una misma generacin. Esto es as, por cuanto en cada momento
del tiempo son diferentes los grados de incumplimiento en diferentes sectores o actividades. Por
consiguiente, de la evasin no se derivan nicamente problemas financieros, sino tambin de
equidad.

Se ha hecho referencia a la evasin como generadora de inequidades en el

sistema previsional vigente. Con niveles de evasin que superan el 30% de las recaudaciones,
los recursos disponibles resultan insuficientes incluso para garantizar el caso regular de
prestaciones que se ubican por debajo de las legales.
La evolucin de los regmenes especiales respondi a causas diferentes: algunos se relacionan
con las caractersticas propias de la actividad, las que requieren tratamiento diferenciado, cuya
existencia es justificada, mientras que otros solamente se originaron en la consecucin de
privilegios inaceptables.
Como puede observarse, se critic y existi la intencin de eliminar estos privilegios, que por un
lado no se eliminan automticamente por cambiar a sistemas del tipo de la capitalizacin
individual, sino que requieren decisiones polticas importantes. Existieron diferentes intentos sin
resultados, y es durante la actual crisis que se logra avanzar en esta materia de eliminacin de
las diferencias concedidas a funcionarios polticos. Es decir, despus de la reforma de 1993/94
fue necesario esperar diez aos ms para lograrlo.
Se afirm tambin que una de las causas centrales de la inequidad del sistema vigente en 1993
era la evasin, que se la lleg a calificar como un "producto natural del sistema de reparto",
atento a que no exista relacin estrecha entre los aportes y el haber de la prestacin.
Por otra parte, existan a la fecha que se comenta regmenes de reparto con cuenta individual
que determinaba la prestacin (2). Posteriormente se registr la modificacin, convertida para
muchos sectores en paradigma del momento, realizada en Suecia, de las "cuentas nocionales",
lo que destruye los argumentos de inequidad a los que se alude aqu.
El grfico siguiente muestra que, lamentablemente, los ndices de evasin, medidos en
porcentajes de trabajadores no registrados, crecieron en forma permanente; y la tendencia no
cambi, aun cuando se incentiv con rebajas en las contribuciones patronales.
Ver grfico en RDLSS 2004-23-1806
La conclusin es evidente: la evasin y la declaracin de ingresos inferiores a los reales tiene
origen en causas diferentes de las sealadas, y, tal como lo han demostrado encuestas y
observaciones de la realidad, el afiliado es indiferente a la evolucin de su cuenta individual y las
decisiones sobre cumplimiento o no de las obligaciones se adoptan por motivos econmicos del
momento o por temor a represalias frente a reclamos de cumplimiento al empleador.
d) Falta de transparencia y confiabilidad
Como consecuencia de todas las irregularidades mencionadas, el sistema previsional ofrece a
los aportantes y beneficiarios un panorama de gran confusin, lo que a su vez es causa de
frustracin de expectativas.
La frustracin de las expectativas de los aportantes y beneficiarios se hace patente con relacin
a dos cuestiones centrales: la expectativa de obtener una remuneracin sustitutiva del salario
y/o la de que el sistema previsionalles reintegre los montos aportados durante su permanencia
en el mercado laboral.
En relacin con la primera cuestin, el sistema actual promete a los beneficiarios una
remuneracin que se ubicar entre un 70% y un 82% de la que obtena en actividad en el caso
de los trabajadores en relacin de dependencia, y contempla un mecanismo de ajuste
de movilidad de acuerdo con la evolucin del nivel general de las remuneraciones.
Sin embargo, mediante complicados mecanismos de cmputo y actualizacin se determinan
haberes que en realidad distan significativamente del 70% u 82% del salario al cual aspira la
persona que se incorpora al sector pasivo. As, a partir del momento mismo en que el individuo
abandona la actividad, su nivel de remuneracin se reduce a menos de la mitad; y esta
circunstancia tiende a deteriorarse con el transcurso del tiempo.
La segunda cuestin mencionada se refiere a la frustracin de las expectativas de quienes
esperan que el sistema les reintegre los aportes efectuados. Esta situacin se presenta,
particularmente, en el caso de muchos trabajadores que, habiendo aportado durante un
significativo nmero de aos, perciben una retribucin de pasividad alejada de la que obtendran
en actividad.
En realidad, sta es una expectativa infundada ya que la naturaleza misma del sistema de
reparto disocia los aportes del beneficio a que una persona se hace acreedora. A pesar de ello,
situaciones como las mencionadas reflejan que muchos trabajadores (en especial los que han

efectuado sus aportes de manera regular) esperan que el sistema los retribuya en consecuencia,
dentro de mrgenes razonables.
La transparencia y confiabilidad del sistema era baja en la poca del planteo de la reforma de
1993/94, por cuanto realmente la expectativa estaba centrada en obtener entre el 70% y el 82%
de los salarios al final de la vida laboral. Esta promesa de beneficio definido no estaba fuera de lo
previsto en la legislacin, y la aspiracin a la devolucin de los aportes efectuados no fue ms
que un "mito popular" asociado a esa promesa que se instal, despus de la reforma, con la idea
de propiedad de los aportes acumulados.
Ahora bien, el incumplimiento de estas "expectativas" nada tiene que ver con la esencia del
sistema financiero de reparto, como se afirmaba en varios documentos de la poca, sino con la
falta de confianza en el Estado como respetuoso de las normas del sistema.
Si se analiza la situacin a la fecha a travs de algunas pautas de conducta, como la opcin de
los trabajadores ingresantes al mercado de trabajo, puede concluirse que la confiabilidad mejor
muy poco, por cuanto est comprobada la indiferencia o desinters en informarse, al existir un
77% de los trabajadores que ingresan al sistema sin ejercer la opcin entre capitalizacin y
reparto.
En relacin con la transparencia en la gestin, tal como se critican las distorsiones, el
clientelismo y el mal uso de los recursos en los entes estatales, se puede mencionar que las
administradoras privadas tambin han sido objeto de importantes cuestionamientos de tipo
administrativo -y hasta en sede de la justicia penal-.
La transparencia no es un atributo especfico de los regmenes de capitalizacin individual con
gestin privada, por cuanto en el pas los trabajadores que optaron por continuar en el rgimen
estatal reciben el resumen de cuenta en la misma forma que lo reciben los de capitalizacin.
e) Factores demogrficos y de cobertura del sistema
El principal factor demogrfico que ha incidido en el sentido de deteriorar, a travs del tiempo, el
desempeo del sistema previsional vigente es el envejecimiento poblacional. El aumento de la
expectativa de vida por mejoras en las condiciones de vida de la poblacin a largo plazo, junto
con una ms baja tasa de natalidad, arroja como resultado un crecimiento de la poblacin de
edad avanzada a un ritmo muy superior al de la poblacin activa.
Puesto que los beneficios en un rgimen de reparto derivan del aporte de los trabajadores en
actividad, y no de fondos capitalizados, el efecto de ese crecimiento desigual de los diferentes
grupos etarios es una disminucin de la relacin entre activos y pasivos. Esto significa que un
creciente nmero de beneficios debe ser financiado mediante los aportes de un nmero
proporcionalmente menor de trabajadores en actividad. La consecuencia obvia de ello es un
aumento persistente de las dificultades financieras.
Al fenmeno demogrfico citado debe adicionarse un crecimiento significativo en la cobertura
del sistema previsional a travs del tiempo, lo que ha operado en el sentido de reforzar la
tendencia comentada.
El envejecimiento de la poblacin es un fenmeno que se produce por descenso de la fecundidad
y la mortalidad; puede preverse, y es evidente que plantea serios desafos a los sistemas de
jubilaciones, desafos que se deben tener muy en cuenta y respecto de los que no
necesariamente se arriba a soluciones cambiando el sistema financiero de reparto a
capitalizacin.
Con este cambio lo que se disminuye es el riesgo de desequilibrios por este motivo, pero se
asume otro, al depender del mercado financiero, que debe tener la posibilidad de concretar
inversiones con el rendimiento necesario para lograr prestaciones de nivel suficiente. Asimismo,
la situacin demogrfica influye en forma similar en ambos sistemas para el caso de la cobertura
de la invalidez y la muerte.
f) Factores relativos al funcionamiento del mercado de trabajo
El funcionamiento del mercado de trabajo ha contribuido tambin a agravar las dificultades de
financiamiento del sistema previsional. Entre las tendencias de mediano a largo plazo del
mercado laboral observadas en las ltimas dcadas sobresalen especficamente el lento
crecimiento del empleo en los sectores formales y la tercerizacin de la economa.

En un sistema financiado sobre la base de aportes y contribuciones sobre la masa salarial la

tendencia a la tercerizacin implica un aumento relativo de los sectores informales respecto de
los formales. Puesto que los primeros se caracterizan por un menor grado de cumplimiento
respecto de las obligaciones impositivas y previsionales, la consecuencia que se deriva de esta
tendencia es un debilitamiento de la capacidad recaudadora del sistema.
Por otro lado, la tercerizacin y la informalidad no se traducen necesariamente en una
disminucin de los beneficios, puesto que el sistema de reparto financia con los recursos
actuales los beneficios de la generacin precedente. En nuestro pas se ha observado una
tendencia a incorporar al sistema incluso a individuos que efectuaron sus aportes en condiciones
muy irregulares, a travs de moratorias o planes de pagos.
Los comentarios relacionados con la informalidad y tercerizacin incluidos en los documentos de
la poca de la reforma muestran que la lgica adoptada estaba orientada a la cobertura de los
trabajadores del sector formal, sin proponer los cambios necesarios para incluir a los que se
desempean en el mercado no estructurado.
La nica solucin que se vislumbr para los grupos que no tienen capacidad de ahorro o
posibilidades de computar los requisitos exigidos (treinta aos de aportes) no puede suponerse
que haya sido otra que la de otorgar prestaciones de carcter asistencial, es decir, la clara
divisin en dos grupos. Al respecto cabe comentar que estos enfoques no solamente llegan a los
resultados de falta de cobertura que hoy se observan, con tendencia a la baja, sino que tanto
desde el punto de vista de la cohesin social como del econmico desembocan en resultados
inconvenientes.
Al comienzo de la dcada del '90 el mercado de trabajo ya mostraba una tendencia a la
informalidad y hacia nuevas formas de relaciones laborales, que debieron considerarse
previendo que con sistemas solamente basados en aportes sobre la nmina salarial grandes
contingentes no reuniran los requisitos para obtener una prestacin integral.
Haber considerado las cuestiones antes dichas implica que se debieron haber previsto
prestaciones proporcionales para aquellos afiliados que fueran marginados por las rigideces
propias del sistema reformado. Es decir, si un afiliado posee en la actualidad veintisiete aos de
servicios con aportes reconocidos y 65 aos, solamente recibir una prestacin si no ejerci la
opcin por permanecer en el sistema pblico. Dicha prestacin, otorgada por el sistema de
capitalizacin, depender solamente de los aportes que realiz a este sistema desde 1994 y los
intereses que se obtuvieron a partir de ellos. Esto tambin demuestra la poca importancia que se
le dio al sistema pblico en la reforma, probablemente con la intencin de que el mismo vaya
desapareciendo gradualmente.
Esta idea, imposible de constatar, fue la que ms perjudic el desarrollo normal del sistema, ya
que potenci la discusin innecesaria de capitalizacin versus reparto.
g) Problemas estructurales que hacen al diseo, a la instrumentacin y a la concepcin misma
del sistema de reparto
Se debe insistir en la naturaleza estructural de los problemas analizados. Sin garantas de
autofinanciamiento, ni un esquema de estmulos diferenciales para los aportantes, y expuesto al
comportamiento de variables exgenas (demogrficas, del mercado de trabajo, etc.), el
sistema previsional vigente en la actualidad carece de viabilidad.
En la naturaleza estructural de los problemas del sistema se apoya la conviccin de que las
transformaciones a realizar no pueden limitarse a la categora de paliativos.
Con este diagnstico, no basta con encontrar una manera de elevar los recursos financieros para
mejorar con carcter temporario la situacin de los actuales beneficiarios.
La conclusin que se deriva de este anlisis es que la crisis del sistema previsional no puede
confundirse con ninguna de sus manifestaciones simples. La diversidad de facetas que presenta
permite inferir que la esencia del sistema se encuentra afectada y que meros cambios en
algunos de sus parmetros (tales como la edad de retiro, la cantidad de aos de aporte, la
mejora en los mtodos de control de la evasin, etc.), aunque importantes, resultaran de todos
modos insuficientes para erradicar los problemas que en la actualidad se enfrentan (3).
El sistema de reparto funciona como un mecanismo de impuestos y subsidios, por su naturaleza,
no puede tratar a los aportes como si fueran un ahorro de los individuos, no puede establecerse

ninguna relacin entre los fondos aportados y el beneficio obtenido por un individuo, porque los
aportes de cada trabajador no se acumulan en una cuenta individual.
- En el modelo de reparto puro el beneficio de pasividad no es una compensacin por los montos
aportados mientras el trabajador se encontraba en actividad, por la sencilla razn de que los
aportes de un individuo no se acumulan en ninguna cuenta, sino que se aplican al pago de las
jubilaciones y pensiones vigentes.
La combinacin impuesto-subsidio implica una redistribucin del ingreso entre generaciones: los
actuales trabajadores destinan una parte de su ingreso a mantener a quienes se encuentran
imposibilitados para continuar obteniendo ingresos a travs de su trabajo.
- Es posible concebir la redistribucin que realiza el sistema previsional no solamente como una
de carcter "intergeneracional". Tambin produce una redistribucin "intrageneracional" desde
quienes no poseen ancianos a cargo hacia quienes deberan hacerse cargo de ellos
individualmente, en caso de no existir instituciones previsionales.
La redistribucin hace a la propia naturaleza del sistema de reparto. La ausencia de vinculacin
entre los aportes de un individuo y los ingresos que el mismo pueda obtener en la etapa pasiva
permite que los beneficios de la previsin alcancen tanto a personas con escasa capacidad de
acumulacin como a aquellas que se ubican en estratos de ingreso ms elevados. Se dice, por
ello, que el sistema de reparto es el ms apropiado para alcanzar el objetivo de la solidaridad,
que es un atributo deseable de todo rgimen previsional.
Debe tenerse en cuenta que en el modelo de reparto puro la solidaridad es posible, pero no est
garantizada de manera automtica. En efecto, la misma desvinculacin entre aportes y haberes
de pasividad que permite beneficiar a individuos de bajos ingresos puede, en determinadas
circunstancias, ser utilizada para beneficiar a un sector de la poblacin que no necesariamente
es el de menores ingresos. sta es una deformacin del sistema de reparto a la cual nos
referiremos en detalle ms abajo.
- En el modelo de capitalizacin individual, tambin en condiciones ideales, no es posible
efectuar redistribuciones de ingresos, puesto que el ingreso del perodo de pasividad depende
del propio esfuerzo de ahorro de cada aportante (y de la tasa de rentabilidad que se obtenga en
la colocacin de los fondos respectivos).
Como vemos, los objetivos de solidaridad y equidad resultan, en principio, contrapuestos. Una
solucin equitativa implica el reconocimiento de igual beneficio por igual sacrificio de ahorro
individual, en tanto una solidaria implicara quebrar dicha relacin de proporcionalidad. Otra
caracterstica propia del modelo de capitalizacin en forma pura es la tangibilidad: esto significa
que el aportante puede seguir de cerca la evolucin del fondo con el cual habr de financiarse su
ingreso en pasividad.
Debido a la insistencia de plantear estos temas en los procesos de reforma, pueden repasarse las
discusiones sobre los sistemas financieros para equilibrar la seguridad social que fueron
realizadas histricamente por los actuarios investigadores en el pas (4).
En el ao 1929 J. Gonzlez Gal (5) afirmaba, en apretada sntesis, que la capitalizacin parece
ser el ms racional de los sistemas financieros y manifestaba su preocupacin por las "gruesas
reservas" que corresponde acumular; el reparto tiene el inconveniente del eventual desequilibrio
demogrfico y la capitalizacin parcial es "el menos malo de todos los sistemas", y cita al italiano
Paolo Medolaghi, que lo propuso en 1925.
Tambin seal en la conferencia pronunciada con motivo de su incorporacin a la Academia
Nacional de Ciencias Econmicas, el 24/7/1934 (6): "En el sistema de capitalizacin colectiva se
equilibran los valores actuales de los futuros cobros y pagos de la totalidad de los afiliados, sin
llegar, naturalmente a establecer tal equilibrio para cada afiliado, tomado aisladamente. Si se
hiciera eso se tendra la llamada capitalizacin individual". Despus de analizar las ventajas e
inconvenientes de cada sistema nuevamente destaca las virtudes de la capitalizacin parcial.
Ms adelante, en 1952 (7), deca que para grupos reducidos o poblaciones limitadas la
capitalizacin total es el nico sistema admisible, pero que para los seguros sociales para todo el
pas no es preciso acumular la totalidad de las reservas, basta con una capitalizacin parcial, y
en el mismo discurso (8) afirmaba: "No es el dinero sino el trabajo humano el que sostiene a los
miembros de la sociedad que han perdido su capacidad productiva. No es la riqueza acumulada
por la presente generacin la que habr de sustentarla maana. Ser el trigo, la carne obtenidos
con el esfuerzo de sus descendientes" (9).

Estas breves citas, dentro del riqusimo material producido por los profesionales del actuariado
en el pas, que adems disponan de los trabajos internacionales de Lucien Fraud y los actuarios
de la OIT. (10), demuestran que en la actualidad los que estn fuera de tiempo son los que
plantean, ante todo, la discusin sobre los sistemas financieros "satanizando" el reparto para
elevar a niveles excelsos a la capitalizacin individual. Esta discusin ya se complet a principios
del siglo pasado.
En el ao 1983, cuando se iniciaron las discusiones respecto de las recientes reformas de Chile,
el actuario Salvia (11), en la propuesta de un Sistema Federal de Previsin Social encomendada
por el Consejo Federal de Inversiones, indicaba: "...ante la imposibilidad de un equilibrio actuarial
perfecto, a menos que se recurra a fondos ajenos, es inevitable sustituir el sistema de la
capitalizacin a ultranza por otro que, sobre los mismos principios se sustente en grados de
capitalizacin, segn lo permitan las circunstancias de cada caso. Es evidente la necesidad de
encontrar un grado de capitalizacin compatible con la capacidad econmica del pas, esto es,
con lo que la comunidad en conjunto es capaz de tolerar. A este respecto, el llamado sistema de
las primas escalonadas, de hecho, introduce grados de capitalizacin".
La propuesta de este sistema descentralizado de cobertura (SIFEPRES.), con diferentes "pilares",
estaba orientada a contar con una cuenta individual sin capitalizacin completa, con
administracin pblica, en forma similar al modelo adoptado en Suecia en 1998, hoy tenido en
cuenta en diferentes pases por quienes tienen la responsabilidad de una reforma.
Tambin cabe agregar que en la reestructuracin de los programas de proteccin social, despus
de la guerra, se revisaron nuevamente estas ideas y se lleg a conclusiones similares. Al
respecto, los trabajos del demgrafo francs Bourgeois-Pichat (12), evocados por Jorge Somoza
en publicaciones recientes (13), permiten demostrar la inviabilidad de la acumulacin de reservas
en capitalizacin completa en un rgimen de cobertura universal, como tambin la equivalencia
en costo, en reparto y capitalizacin cuando se llega a la madurez de los regmenes de
pensiones. stos son otros temas tcnicos que debieran tenerse muy presentes.
Sin embargo, hay que decir que a esta discusin es necesario agregarle los argumentos
analizados, con un gran rigor, por el Premio Nobel en Economa Joseph E. Stiglitz y por Peter
Orszag (14), que revisan los que califican como diez mitos en el modelo generalmente propuesto
por el Banco Mundial a partir del anlisis realizado en "Envejecimiento sin crisis". Entre sus
comentarios vale la pena recordar el que afirma: "Nuestro propsito al explorar estos mitos no es
argumentar que las cuentas individuales son siempre y en todos los lugares una mala opcin. Por
el contrario, el sentido es aclarar que muchos de los argumentos adelantados (15) a su favor no
son necesariamente vlidos y que la poltica de pensiones en consecuencia, requiere un enfoque
con ms matices que el que implica un nico conjunto ptimo de pilares. En particular un
segundo pilar basado exclusivamente en un enfoque de aporte definido de gestin privada
podra no ser apropiado para varios pases. El enfoque ptimo tiende a variar en los diferentes
pases, dependiendo de las actitudes en relacin a la forma en que se comparte el riesgo y a la
redistribucin intergeneracional e intrageneracional, y a otros factores". Adems, el aporte
reciente de Nicholas Barr para el Fondo Monetario Internacional (16) tambin suma conclusiones
equivalentes a esta discusin.
h) Efecto favorable de la acumulacin de capitales para la economa
Existen evidencias (17) que avalan la hiptesis de que los sistemas de capitalizacin permiten
elevar la tasa de ahorro de la economa. Esto ocurre porque los aportes no se aplican
directamente al financiamiento de beneficios presentes (como ocurre en los sistemas de reparto)
y, adems, porque a ms largo plazo el sistema puede financiarse con menor carga tributaria
sobre el salario, lo que constituye una fuente de ahorro. Por otra parte, el grado de desarrollo
que evidencie el sistema previsional constituir un factor de estmulo al aporte voluntario. Esta
tendencia al crecimiento del ahorro permitir un aumento y una maduracin del mercado de
capitales, fortalecido este proceso por la incorporacin de inversores institucionales. Aun cuando
este efecto sea de carcter secundario y no un objetivo de la reforma en s, repercutir
positivamente sobre el mercado laboral y sobre el sistemaprevisional.
Desde principio de los ochenta a la fecha investigadores y acadmicos han demostrado
ampliamente la inexistencia de evidencias empricas que permitan afirmar que la introduccin de
regmenes de capitalizacin individual incrementa la tasa de ahorro de la economa, por lo cual
no resulta necesario abundar en esta cuestin sin caer en reiteraciones sobre temas conocidos.
Sin embargo, la introduccin en el pas del componente de capitalizacin, cuyos efectos no
pueden evaluarse frente a la corta duracin de su vigencia, tampoco permite observar resultados

favorables como los esperados porque, adems, el sistema se vio afectado por la crisis
econmica ms profunda de la historia.
Tambin esta crisis permite arribar a la conclusin de que tal como los regmenes financieros de
reparto se ven afectados por desequilibrios demogrficos, los de capitalizacin son afectados
fuertemente por desequilibrios financieros, as como por una incorrecta regulacin y supervisin.
El sostenimiento del equilibrio del componente durante la crisis ha sido necesario realizarlo a
travs de medidas administrativas, un tanto forzadas, muchas veces en el lmite de la normativa,
para evitar que caigan bruscamente las prestaciones, que impacten sobremanera las
devaluaciones y que por tales motivos se pierda la confianza en el sistema.
Las previstas mejoras en el mercado financiero tampoco fueron evidentes en el corto tiempo que
oper el componente con normalidad, y los intentos para lograr que se canalice este ahorro
institucional a actividades productivas han sido muy reducidos.
Los grficos siguientes muestran la estructura del fondo de pensiones en los que se observa el
perfil de las inversiones antes y despus de la devaluacin.
Ver grficos en RDLSS 2004-23-18011
Se increment la proporcin de ttulos pblicos en el fondo (del 54,8% al 69,2%), con una
disminucin notable de la participacin de los fondos comunes de inversin y de los depsitos a
plazo fijo, estos ltimos debido a que se oblig a las administradoras a canjearlos por letras del
Tesoro. En valores absolutos, el fondo pas de tener U$S 20.300 millones a U$S 15.700 millones
en las fechas sealadas, debido a que en enero de 2002 se produce la salida de la
convertibilidad (un peso igual a un dlar) y se inicia a partir de ese momento un proceso
inflacionario. Este cambio tuvo aspectos ms complejos an, que obligaron a tomar medidas de
emergencia de diverso tipo para evitar mayores perjuicios al sistema y a sus afiliados y
beneficiarios.
i) Los recursos y la financiacin de la transicin
En caso de que los aportes y contribuciones resultaran insuficientes, subsistira la posibilidad de
acudir a las AFJP. para ofrecer ttulos pblicos, aportando esta forma de endeudamiento recursos
para el sistema previsional.
Debe tenerse en cuenta que el sistema previsional propuesto ser superavitario luego de
algunos aos, razn por la cual esta forma de endeudamiento se encontrar respaldada por la
capacidad financiera futura del SNPS.
Es importante tambin resaltar que el Estado no necesitar forzar a las AFJP. a suscribir estos
ttulos. Por un lado, la necesidad de financiamiento (aun bajo hiptesis pesimistas) ser
relativamente baja (inferior al 40% de los fondos acumulados). Por otra parte, en los primeros
aos de funcionamiento de los fondos de pensiones tendern a prevalecer los ttulos de renta fija
(tal como se ha observado en otros pases que llevaron a cabo experiencias de capitalizacin
similares). De esta manera, la operacin de colocacin de ttulos pblicos previsionales no
aparecer como resultado de una decisin unilateral y autoritaria del Estado.
Aunque la economa argentina no evidencia encontrarse expuesta en el presente a caer
nuevamente en situaciones de inestabilidad, la experiencia del pasado ha marcado de manera
dramtica a la poblacin. Muchos individuos han observado cmo se diluan sus ahorros en
pocas de inflacin acelerada y temen que una eventual reaparicin de este fenmeno les haga
perder los fondos que guardan para su vejez.
El sistema tiene, sin embargo, un importante mecanismo de resguardo en la diversificacin de
opciones y en el manejo especializado de las colocaciones financieras. La inestabilidad no ataca
a todos los activos simultneamente en la misma direccin, y por ello la diversificacin brinda un
adecuado resguardo de la integridad de los fondos. Las inflaciones aceleradas no han destruido
los capitales en general, aunque s han afectado negativamente, en particular, algunas
colocaciones financieras ms vulnerables (por ejemplo, depsitos en cajas de ahorros).
El clculo de los costos de la transicin o de las necesidades financieras que el Estado vera
generar por el cambio de rgimen se estimaban, como mximo, en un 40% de los fondos
acumulados en el sistema de capitalizacin. La legislacin fij el lmite en el 50%, y sucesivas
medidas relacionadas con las necesidades fiscales llevaron este porcentaje a la fecha a ms del
75%, con la agravante de que los papeles del Estado que componen estas inversiones entraron
en un proceso de default.

Obviamente, este proceso gener incidencias negativas de diferentes caractersticas, en

detrimento de las prestaciones en curso y futuras, y con el propsito de minimizar estos efectos
en el valor de las cuotas se debieron adoptar diversas medidas, entre otras, mecanismos de
valuacin provisorios que no reconocen el valor real de los activos.
La crisis del pas fue excepcional por su impacto en todas las variables econmicas y monetarias,
y se verific el riesgo que para los sistemas de pensiones basados en la capitalizacin se genera
ante tales crisis. Es evidente que la diversificacin de cartera que se prevea no se concret en la
realidad.
Aqu aparece otro tema central en los argumentos de la reforma, como fue la no injerencia del
Estado en la gestin financiera privada que se dara al delegar en estas administradoras con
fines nicos la gestin. Los hechos demuestran que fue imposible evitar la injerencia de un
Estado en problemas, debido a la crisis generalizada. En este sentido se adoptaron medidas
como las rebajas de aportes, contribuciones y las mismas prestaciones, la obligatoriedad de
invertir en papeles del Estado y modificaciones legislativas con incidencia en el sistema y sin
soporte financiero.
La evidencia en el sentido de que el equilibrio financiero de la reforma no estuvo asegurado
desde el primer momento y se agrav con el correr del tiempo no requiere mayores
demostraciones si se observa que a poco de su implementacin fue necesario una reforma en
parmetros fundamentales del sistema financiero, como la llamada Ley de
Solidaridad Previsional Ver Texto en el ao 1995, que, entre otros cambios, elimin
la movilidad de las prestaciones.
j) Las prestaciones por invalidez y sobrevivencia
Sobre la base de datos de la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSeS.) relativos a
tasas de invalidez y pensiones directas es posible concluir, en base a clculos actuariales, que el
autoseguro que en la actualidad se realiza para tales beneficios cuesta el equivalente al 4,4% del
salario.
En resumen, si las proyecciones de costo de prima por seguro de invalidez y muerte son
acertadas, los 3 puntos del salario que habrn de restarse a la capitalizacin resultan inferiores a
los costos correspondientes a conceptos equivalentes (administracin ms seguro) en el sistema
vigente, segn se desprende de las cifras contenidas en el cuadro siguiente:
Actual sistema 1992/3, Proyeccin sistema de capitalizacin
Seguro de invalidez y muerte, 4,4%, 2%
Administracin, 0,6%, 1%
TOTAL, 5%, 3%
Las previsiones referidas a las prestaciones de invalidez y muerte es evidente que resultaron
subestimadas, por cuanto fue necesario, inmediatamente despus de la sancin de la reforma,
plantear modificaciones que implicaron comprometer la participacin del Estado en el
financiamiento de las referidas prestaciones de los afiliados al rgimen de capitalizacin
individual con edades superiores a un determinado lmite (nacidos antes del ao 1963 los
hombres y 1968 las mujeres), con el argumento de que puede interpretarse que una porcin de
los aportes realizados al Estado en el pasado correspondera a un seguro implcito por invalidez y
fallecimiento.
No obstante ello, el rgimen no aparece con resultados positivos, por cuanto en el mercado de
seguros la situacin patrimonial de las compaas que los toman no resulta ser muy favorable,
sin mencionar el tema de la competencia, que se ve distorsionada en algunos casos, por cuanto
las licitaciones que realizan las administradoras privadas para hacerse cargo del seguro son
adjudicadas permanentemente a empresas relacionadas con los mismos grupos econmicos.
El resultado de esta situacin es que existen dudas sobre el verdadero costo de estos seguros,
que se ha visto variar dentro del lmite del 3% previsto originalmente para comisiones y seguros.
El grfico agregado muestra estas variaciones de comisiones por administracin y costo de los
seguros.
Ver grfico en RDLSS 2004-23-1813

Las tumultuosas variaciones en el costo del seguro tienen explicaciones de diferentes

caractersticas, pero la observacin ms destacable es que en ningn caso se lleg al 2%
previsto, por cuanto el Estado sigue teniendo una fuerte participacin en el pago de estas
prestaciones, y por ello fue posible sobrepasar el porcentaje previsto como gastos de
administracin.
La pregunta a responder es si cuando el Estado no participe el 2% ser suficiente y si en ese
momento se bajarn las comisiones o se incrementar el costo total para el afiliado, que
actualmente se considera elevado.
k) La competencia
La existencia de beneficios desproporcionadamente altos (lo que en teora econmica se
denomina "beneficios supernormales") slo sera posible si la competencia entre administradoras
y entre compaas de seguro se hallara limitada. Y este aspecto de la competencia es sobre uno
de los que ms cuidado ha puesto el proyecto del PEN. en preservar, fundamentalmente a travs
de la libertad de eleccin y del traspaso de una a otra AFJP., y de la libertad de contratacin de
compaas de seguros por parte de las administradoras.
En el sistema de reparto vigente administrar significa recaudar los aportes de los afiliados y
transferir ese dinero a los actuales jubilados y pensionados. Se trata de un negocio sin ningn
tipo de riesgo empresario y, por aadidura, existe monopolio en la administracin.
Las AFJP. del nuevo sistema debern manejar un negocio con riesgo, lo que marca una diferencia
sustancial respecto de la actual administracin. Hoy no se administran los fondos, slo se
transfieren de una mano a otra.
Los costos de administracin supuestamente mayores no son asimilables, pues, al beneficio
exagerado de las empresas privadas frente a la falta de propsito de lucro de la Administracin
Pblica. Si ste fuera el caso, la futura AFJP. pblica (es casi un hecho la incorporacin de esta
institucin en el proyecto de ley previsional) competir en condiciones muy ventajosas y
forzar al resto de las administradoras a bajar sus costos.
En conclusin, la seguridad social estatal cuenta con mrgenes de discrecionalidad que le
permiten efectuar redistribucin de ingresos entre la poblacin. Pero esta discrecionalidad es
frecuentemente utilizada de modo inapropiado, respondiendo ms al uso demaggico y a fines
interesados que a los objetivos sociales (18).
Las instituciones de la seguridad social no deben escapar al criterio de eficiencia. Los recursos
deben aplicarse de modo de lograr el mximo de proteccin ante las contingencias de IVM., con
el mnimo de costos. El modelo de gestin tradicional de la seguridad social presenta serias
limitaciones en cuanto a la posibilidad de funcionamiento eficiente. stas no necesariamente
derivan del carcter pblico de los entes de gestin. Inciden de manera ms decisiva otras
caractersticas de la gestin tradicional de la seguridad social, tales como: a) la excesiva
centralizacin administrativa; b) el escaso aprovechamiento de los avances tecnolgicos; c) la
lenta incorporacin de criterios y pautas de las ciencias econmicas y de la administracin.
Es indudable que la competencia hace a la esencia del sistema de capitalizacin individual.
Ahora bien, el primer indicador tiene que ver con los actores que participan en este "mercado",
que al inicio del sistema reformado fueron veintisis AFJP. y que paulatinamente se
transformaron en las actuales doce en operacin.
Si se considera que desde las etapas iniciales hasta la fecha prcticamente se triplic la cantidad
de afiliados y se redujo a la mitad la cantidad de administradoras, puede afirmarse que estamos
en presencia de un proceso de concentracin, y ms an si se tiene en cuenta que en cuatro
administradores se agrupa el 70% del total de afiliados.
Los comentarios y la informacin sobre los niveles de las comisiones y esta situacin permiten
afirmar que el esperado funcionamiento de la competencia con fines de eficiencia y reduccin de
costos se logra parcialmente, todo ello sin agregar las imperfecciones del mercado que se
originan en la evidente falta de informacin y comprensin del sistema por parte de los afiliados.
En relacin con la excesiva centralizacin administrativa, se observa que a diez aos de la
reforma el ente de administracin estatal se encuentra con alto grado de descentralizacin y
razonable nivel de tecnificacin informtica, mientras que las administradoras privadas realizan
la mayora de sus actividades en las centrales.
l) Nivel de las prestaciones y la cobertura (19)

Otro aspecto en el cual la previsin social tradicional ha frustrado las expectativas de los
afiliados deriva de la pretensin de definir beneficios en el contexto de sistemas que son de
contribucin definida. La fijacin de las tasas de reemplazo por va legal genera expectativas de
mantenimiento del ingreso de pasividad en lnea con los ingresos obtenidos en la etapa activa.
Las instituciones de la previsin social, incapaces de cumplir con las promesas de beneficios (por
su propia naturaleza de sistemas de reparto), han sido objeto de severos cuestionamientos, que
en ocasiones han llegado a la va judicial. De esta manera, las soluciones a veces han escapado
de la esfera de lo social, reducindose a un problema de derechos individuales.
Se estima que el lograr la plena difusin de la seguridad social, posibilitando que sus beneficios
sean alcanzados por todas las clases sociales, es prcticamente una condicin imprescindible
para los prximos aos, debindose terminar con mucha de la hipocresa actual, donde a
aquellos que por sus condiciones sociales, laborales y de grado de educacin, a travs de
coercitivos grupos de presin, se les ha permitido gozar de las acciones generalmente
provenientes del Estado, desalojando de tales posibilidades a los grupos que ms necesitan del
apoyo de la sociedad.
Una de las metas ms importantes a lograr por los sistemas de proteccin social se relaciona con
alcanzar a poner en vigencia el principio de "universalidad", sin lo cual disminuye
necesariamente la equidad general del sistema, por cuanto directa o indirectamente todos los
ciudadanos contribuyen.
Las expectativas en este sentido fueron relacionadas en los fundamentos de la reforma con la
distorsin que se haba generado al beneficiar a grupos con mayor capacidad de presin, en
detrimento de los ms necesitados.
Los resultados en materia de cobertura se pueden observar en el grfico siguiente, que muestra
la proporcin de la poblacin cubierta para distintos topes de edad.
La observacin evidente es que a partir del ao 1994 la cobertura inicia una tendencia
decreciente, manteniendo la correlacin positiva entre edad y nivel de cobertura.
Ver grficos en RDLSS 2004-23-1814
Ahora bien, el rgimen vigente, reformado en 1993/94, proyectado al futuro presenta un
panorama mucho ms grave, por cuanto muestra una reduccin de la cobertura mayor. Esto
queda claramente evidenciado en los resultados de la valuacin actuarial y en las proyecciones
disponibles, los que para los prximos veinte aos dan como resultado una marcada reduccin
de los niveles de cobertura, tal como se observa en el siguiente grfico.
Ver grfico en RDLSS 2004-23-1815
m) Los principios generalmente aceptados
Posiblemente, juntamente con el principio de universalidad el de solidaridad son los incluidos en
todo listado confeccionado a efectos de establecer los objetivos que se deben satisfacer a travs
de la seguridad social. Si bien bajo este acpite de la solidaridad puede encontrarse en mucho
una concepcin valorativa, podemos a manera de sntesis expresar que a travs de esa
imposicin se desea llevar un conjunto de beneficios mnimos a toda la sociedad.
En principio, ello puede parecer que entra en contradiccin con la equidad, si por sta
comprendemos el brindar los servicios en funcin del esfuerzo realizado para posibilitar el
cumplimiento de la actividad necesaria a desarrollar.
La racionalidad econmica no se contrapone, en sntesis, a la equidad ni a la solidaridad. Se
confronta al voluntarismo de las posiciones que suponen que todo lo deseable es posible, que el
Estado puede todo lo que el sector privado no puede y que para ello slo hacen falta decisiones
polticas plasmadas en marcos legales.
La funcin que deba cumplir el Estado fue objeto de anlisis, y, obviamente, prevalecieron los
enfoques de la "gran transformacin que viva el mundo" en esos momentos, es decir, la idea de
dejarle el rol de regulador y abandonar el de productor de bienes y servicios que pueden
adquirirse en el mercado.
La seguridad social estatal se consider excesivamente centralizada, propicindose la
descentralizacin en entidades pblicas o privadas, reservndose al Estado las acciones de
carcter solidario, que -se entendi- se referan a asegurar una prestacin mnima.

En la discusin sobre la solidaridad se dej de lado la situacin de los grandes grupos de

trabajadores que no llegan a completar una historia individual con la densidad suficiente como
para asegurar una prestacin obtenida por cada individuo, sin necesidad de transferencias de los
ms favorecidos a los necesitados. A estos grupos se los separ, no en forma explcita, para
tratarlos con enfoques asistenciales basados en la idea de que la seguridad social slo se tiene
que ocupar de eliminar la pobreza en lugar de plantear la integracin de los componentes
contributivos y asistenciales como un derecho de todos.
Se insisti mucho en la contraposicin entre racionalidad econmica y voluntarismo, entendido
como una aspiracin sin sustento pero no como una postura a favor de la equidad entre todos los
ciudadanos que implique un aumento de la prioridad de la proteccin social y, por ende, de la
porcin del producto nacional a afectar a la misma.
Este tipo de enfoque, con alta intervencin estatal, se presenta en la mayora de los pases
desarrollados que superan el 20% del PBI. afectado a la proteccin social, y no son precisamente
los que actan sin racionalidad econmica.
III. UNA MIRADA AL MBITO REGIONAL
Las discusiones y procesos de reforma en la regin iberoamericana han sido muy ricos en
enseanzas, y conviene recordar algunos temas que siguen estando, en muchos casos, en el
centro de la polmica.
Cabe destacar que la mayora de los pases desarrollados ofrecen la posibilidad de que los
individuos asuman individualmente los riesgos de coberturas adicionales, una vez que se ha
participado obligatoriamente en regmenes de distribucin colectiva de los riesgos o en
regmenes de distribucin de los mismos por grupos con caractersticas similares.
Las reformas efectuadas en Amrica Latina en la dcada de los '90, que han considerado que los
afiliados asuman individual, parcial o totalmente los riesgos y con arreglo a ciertas condiciones
de elegibilidad, ofrecen una garanta estatal. De esta forma se ha sustituido la tcnica del seguro
por la tcnica del ahorro y del consumo individual. Dentro de esta tcnica financiera el afiliado
ahorra durante su vida activa y consume durante su vida pasiva o de jubilacin.
Una de las expectativas ms enraizadas es la de que la adopcin de uno u otro rgimen de
jubilaciones o pensiones brindara soluciones a los problemas mencionados y jubilaciones
"decentes", aun cuando los salarios en la vida activa del afiliado no lo sean, o incluso cuando la
vida activa est llena de pasos por el desempleo o por la informalidad.
Por otro lado, varios pases han debido incluir la reforma de los regmenes de jubilaciones y
pensiones y la estructura de los mismos como parte de compromisos financieros internacionales,
lo que inevitablemente ha reducido el margen de equilibrio entre los objetivos sociales y los
objetivos econmicos, y naturalmente ha ubicado los procesos de reforma con mayor
responsabilidad en los ministerios de finanzas, economa o en ministerios creados ex profeso, en
lugar de los ministerios de trabajo o de previsin social, o de las propias instituciones de
seguridad social.
La falta de representacin poltica de los grupos tradicionalmente excluidos de los regmenes de
jubilaciones y pensiones, como los trabajadores agrcolas, los del sector informal, por cuenta
propia, etctera, ha originado que stos no hayan sido considerados en los procesos de reforma
en forma alguna, salvo que se les presenta como "novedad" la posibilidad de acceder
voluntariamente al nuevo sistema. Esta opcin es un elemento que ya exista en todas las
legislaciones, por lo que su sealamiento como novedad es cuestionable. Por otro lado, para la
mayora de estos grupos, tradicionalmente excluidos de los regmenes de jubilaciones y
pensiones, el problema no es tanto la posibilidad legal de acceder o no a los nuevos o antiguos
regmenes, sino la existencia misma de los recursos y mecanismos para su insercin (20).
En el mbito internacional, los pases que efectuaron esta clase de reformas enfrentaron desafos
similares a los comentados, los que pueden resumirse en los siguientes:
Costo de los sistemas: el nivel de las comisiones de las administradoras privadas no ha podido
ser controlado -y menos rebajado- en la mayora de los casos. Una de las causas fundamentales
de esta situacin es la rigidez de la estructura de comisiones, las que deben ser uniformes para
los afiliados a efectos de lograr que operen en competencia.

Este efecto se logra parcialmente, y entre las soluciones propuestas se encuentran medidas para
flexibilizar el sistema, para disminuir los traspasos o para otorgar mayor margen de negociacin,
pero en todas las propuestas se corre el riesgo de distorsionar la esencia de los sistemas.
Cobertura de los sistemas reformados: la cobertura de los grupos de trabajadores que estn
fuera del mercado formal, que constituyen los grupos ms necesitados, normalmente no ha
avanzado, y ms bien se ha visto disminuir, con perspectivas para el futuro que no son
promisorias, por cuanto la informalidad y flexibilidad sin cobertura son fenmenos presentes en
el mercado de trabajo, sin visualizarse solucin en el corto plazo.
Acumulacin de ahorro institucional, impacto en el ahorro nacional y la economa real: la
acumulacin de capitales en pases con las caractersticas de los de la regin es siempre
necesaria, y el desafo es que los mismos se puedan canalizar hacia la economa real.
Las reformas realizadas se caracterizaron por tener una elevada proporcin de inversiones en
ttulos pblicos para, de esta forma, asumir el costo de la transicin. Este fenmeno, sumado a
un lento perfeccionamiento de los mercados financieros, los mecanismos de calificacin de
riesgos y la emisin de papeles adecuados para agrandar el mercado, en concordancia con las
necesidades de inversin de los regmenes, permite concluir que las expectativas planteadas al
reformar slo alcanzaron ms que parcialmente.
Baja diferenciacin de las carteras de inversiones -"efecto manada"-: para solucionar el llamado
"efecto manada", que genera decisiones de inversiones similares entre administradoras para no
caer bajo las bandas de rendimiento, se han efectuado propuestas diferentes, entre las que se
destacan: la creacin de ms de un fondo, con posibilidades de eleccin por parte de los
afiliados, y el perfeccionamiento del mecanismo actual de medicin de rentabilidad mnima, que,
manteniendo sta como una garanta de rentabilidad para los afiliados al sistema de pensiones,
no influya negativamente en las decisiones de inversin de las administradoras. Asimismo, se
observa el uso de mtodos diferentes, como la utilizacin del valor a riesgo para cada
administradora.
Sin embargo, a pesar de todas las propuestas y medidas adoptadas, aquel no se neutraliz.
Problemas de distorsiones, costos y equilibrio de las empresas en el mercado de rentas vitalicias:
los esfuerzos para solucionar las imperfecciones del mercado de rentas vitalicias y el costo de
comercializacin van desde la publicacin de la oferta para brindar mayor informacin al
beneficiario hasta la utilizacin de medios electrnicos y otros.
La dificultad de mantener el valor de las rentas vitalicias con un costo de comercializacin
razonable prcticamente se presenta en todos los pases, y en el caso de la Argentina se agrav
por efecto de la devaluacin realizada.
Las medidas adoptadas minimizaron estos efectos, pero subsisten distorsiones y diferencias
entre el rgimen de capitalizacin y el de reparto y entre quienes obtuvieron rentas vitalicias
antes y despus de la devaluacin.
IV. COMENTARIOS FINALES
Como marco para plantear algunos comentarios a lo expuesto cabe puntualizar, siguiendo a
Stiglitz y Orszag, que "...el propsito al explorar los resultados de las reformas de los '90 no es
argumentar que las cuentas individuales son siempre y en todos los lugares una mala opcin. Por
el contrario, el sentido es aclarar que muchos de los argumentos adelantados a su favor no son
necesariamente vlidos y que la poltica de pensiones en consecuencia, requiere un enfoque con
ms matices que el que implica la introduccin de la capitalizacin individual".
Los comentarios finales pueden resumirse en los siguientes temas:
- Debe quedar claro que en la Argentina la reforma de 1993/94 no fue sancionada tal como se
propuso: sufri importantes cambios al discutirse en el Congreso y otros, tambin
fundamentales, al poco tiempo de su sancin.
- Desde el comienzo hasta la fecha tambin se introdujeron modificaciones de parmetros claves
con fuerte incidencia en las caractersticas propias del mismo, como rebajas en aportes,
contribuciones y las mismas prestaciones.

- Estas modificaciones tuvieron motivaciones de tipo financiero y fiscal, generalmente ajenas al

sistema, con el propsito de aumento de remuneraciones, equilibrio fiscal, entre otros, con
evidente impacto negativo para el sistema y su cobertura.
- Esta descripcin del desarrollo de la reforma con una instrumentacin cambiante, y no siempre
con miras a los principales objetivos, no justifica las dificultades para alcanzar las metas
propuestas al plantear el sistema mixto vigente.
- Es innecesario repetir los temas que se analizaron con todo detalle en los puntos anteriores,
aunque resulta oportuno sugerir que estas experiencias se tengan en cuenta al momento de
realizar reformas.
- La situacin descripta, sin duda, impuls decisiones referidas a una reforma que trate de
encontrar soluciones a los problemas pendientes.
- Dicha reforma es impulsada con base en las siguientes ideas: a. El objetivo central es extender
la cobertura.
b. Debe lograrse un diseo flexible tanto para la inclusin de todos los trabajadores como para el
acceso a las prestaciones.
c. Debe impulsarse una elevacin de la prioridad poltica de la proteccin de la vejez.
d. Implementar un adecuado sistema de incentivos y castigos para la evasin y elusin del
cumplimiento de las obligaciones, con criterios e incumbencias que se refieran a enfoques de
proteccin social.
e. Propiciar la bsqueda del mayor consenso posible con las propuestas de reforma.
f. Considerar frmulas de determinacin de las prestaciones teniendo en cuenta la historia
laboral de los trabajadores y que aseguren el mantenimiento del poder de compra.
g. Incidir en la eliminacin de las diferencias de prestaciones entre hombres y mujeres.
h. Buscar una real vigencia de la transparencia en la financiacin, as como de equilibrio
garantizado para responder a las obligaciones del sistema.
i. Disear una estructura del sistema que potencie las ventajas del reparto y la capitalizacin y
minimice sus inconvenientes, eliminando la competencia entre componentes.
j. Establecer criterios que permitan avanzar en materia de eficiencia en la administracin y la
incorporacin de tecnologa actualizada, todo ello a fin de elevar los niveles de gobernabilidad,
con participacin de los interesados.
- El presente ejercicio, para los dems pases que realizaron reformas a los sistemas de
proteccin a la vejez similares a las de la Argentina, puede cumplir el propsito de impulsar la
reflexin para encarar nuevos procesos que superen los problemas que, en muchos casos, son
comunes.
- Este documento tiene que ser considerado como un aporte para el cierre de discusiones
estriles sobre los aspectos del diseo de los sistemas a fin de encauzarlas al objetivo central,
que es lograr que los mismos sean funcionales a la extensin de la cobertura con prestaciones
dignas y financiamiento equilibrado.
- Este desafo a la reflexin con base tcnica y objetividad para quienes enfrentan una reforma es
muy importante que se realice en este congreso de la OISS., que constituye un mbito de
discusin e intercambio de experiencias desde su creacin, hace cincuenta aos.
NOTAS:
(1) Mensaje de elevacin por parte del Poder Ejecutivo Nacional del anteproyecto de Ley de
Reforma del Sistema Nacional de Previsin Social de 1992.
(2) En la Argentina muchas de las cajas que cubren a profesionales universitarios ya haban
adoptado frmulas de determinacin del beneficio basadas en la historia laboral de toda la
carrera con sistemas financieros con capitales de cobertura.

(3) Informe para la discusin parlamentaria de la reforma del sistema previsional, segunda
serie, junio de 1993, PRONATASS., BIRF.-PNUD. ARG. 88/005.
(4) Conte-Grand, Alfredo H., "Los desafos para el actuario en el siglo XXI en materia de
seguridad social", Segundas Jornadas Actuariales Buenos Aires 2001, Facultad de Ciencias
Econmicas, Universidad Nacional de Buenos Aires.
(5) Gonzlez Gal, J., "Jubilaciones y seguro social", 1929, citado por Cascarini, Jos M., "Sobre
las reservas de los seguros sociales", Anales del Instituto Actuarial Argentino n. 3, primer
semestre, 1957.
(6) Anales del Instituto Actuarial Argentino, n. 10, 1965, segundo semestre, homenaje a Jos
Gonzlez Gal.
(7) "Problemas de la seguridad social", discurso pronunciado ante la 3 Asamblea General
Ordinaria del Instituto Actuarial Argentino el 30/4/1952, Anales del Instituto Actuarial Argentino,
n. 2, segundo semestre, 1952.
(8) Citando al actuario americano Miles Dawson, quien lo puntualizara en 1908, cuando la
inflacin no era un tema de tanta importancia como lo fue despus de las guerras.
(9) El mismo maestro deca, en esa poca, que los viejos y los que estn en camino de serlo
tienen problemas de tres clases: econmicos, intelectuales y sentimentales. Si se atiende
solamente a los primeros, los otros problemas quedan sin solucin. Ya propiciaba la participacin
de la gerontologa y lo que hoy llamamos "programas para la tercera edad".
(10) Entre otros, Antoine Zelenka, Peter Thullen y Giovanni Tamburi.
(11) Campos, Jorge, Spataro, Alcides y Salvia, Feliciano, "Sistema Federal de Previsin Social",
Consejo Federal de Inversiones (CFI.), 1983.
(12) Burgeois-Pichat, Jean, "Le financement des retraites par capitalisation", rev. Population, n. 6,
1978, y "Viellissement des populations et systemes de retraite", rev. Population, ns. 4-5, 1990.
(13) Somoza, Jorge, "Cierra el modelo?", en revista Oikos, ao II, n. 5, septiembre de 1994, entre
otros.
(14) Stiglitz, J. y Orszag, P., "Rethinking pension reform: ten myths about social security
systems", septiembre de 1999, Banco Mundial, Washington DC. Una traduccin al espaol se
puede encontrar en .
(15) Entre los diez mitos que se analizan est la afirmacin de que se produce un aumento en el
ahorro nacional como consecuencia de la instrumentacin de las cuentas individuales, o que la
competencia asegura bajos costos administrativos en un sistema de este tipo.
(16) Barr, Nicholas, "Reforming pensions: myths, truths, and policy choices", IMF. Working Papers,
n. 00/139, 2000, Washington.
(17) Proyectos alternativos para el sistema previsional, PRONATASS., 1993.
(18) "El desafo del siglo XXI: innovar y adaptar los sistemas de seguridad social a los cambios
econmicos, sociales y demogrficos en las Amricas", Sexta Conferencia Regional Americana de
la AISS., 1994.
(19) AISS., documento citado.
(20) Bonilla Garca, Alejandro y Conte-Grand, Alfredo H., "Pensiones en Amrica Latina, dos
dcadas de reforma", OIT., 1998.