TEMA 16

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

1. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

2. CLASES DE RECURSOS
2.1. Recursos ordinarios
A)
El recurso de alzada
El recurso de reposicin
B)
e)
Otros procedimientos de impugnacin
sustitutivos de los recursos de alzada y de
reposicin
2.2. El recurso extraordinario de revisi6n
3. ACTOS IMPUGNABLES
4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RECURSO
4.1.
Interposici6n del recurso
4.2. Suspensin de la ejecucin (art. 111)
'
4.3. Audiencia de los interesados
4.4. Resoluci6n (art. 113)
5. LAS RECLAMACIONES ECONMICO
ADMINISTRATIVAS
6. LAS RECLAMACIONES PREVIAS A LOS PROCESOS
CIVILES O LABORALES
6.1. Reclamaci6n previa a la va judicial civil
6.2. Reclamaci6n previa a la va judicial laboral (art.125)

1.

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Los recursos administrativos son actos de naturaleza impugnatoria

mediantJQ['qne-los1flter~satlos-o-afuctadQS
porlJ.Pact administrativo

ins1:9ILd~_la-AdministFacin~uanWacinpor razonesci~-fega1idad.El
trmino "recurso" se utilizatamhin para desgiareTprocedirrrlento me
diante el que se resuelve la impugnaCiIL--._______
Se ha dicho que los recursos administrativos tienen una doble natu
raleza: por una parte constituyen una garanta del particular en la medi
da en que le permiten obtener la misma satisfaccin que si acudiese a la
jurisdiccin contencioso-administrativa, es decir, obtener la anulacin
del acto, de forma gratuita al no ser necesaria la intervencin de procu
rador ni la de abogado -aunque esta ltima es posible y muy recomenda
ble-; por otra parte, constituyen un privilegio de la Administracin, que
dispone de una segunda oportunidad para evaluar sus actos y que retra
sa el conocimiento de stos por los rganos jurisdiccionales.
La consideracin de los recursos como garanta o como privilegio
depende de su carcter obligatorio o potestativo, de los plazos de inter
posicin, de la ejecutividad del acto administrativo y de la independen
cia de que gozan los rganos a los que se encomienda su resolucin.
El dato fundamental del que depende la naturaleza del recurso es su
carcter obligatorio o potestativo. Es muy difcil sostener que un recurso
obligatorio cuya interposicin es un requisito para poder acceder a la ju
risdiccin contencioso-administrativa pueda constituir una garanta
para nadie. Las garantas se plasman siempre en derechos, no en cargas.
El privilegio de la Administracin puede agravarse adems como conse
cuenciade:
Unos plazos de interposicin del recurso injustificadamente
breves (un mes) cuya inobservancia convierte el acto en inata
cable;
La aplicacin del privilegio de ejecutividad, que permite a la
Administracin ejecutar el acto mientras se tramita el recurso
y crear as situaciones difcilmente reversibles que condiciona
rn luego el recurso contencioso-administrativo -pinsese, por
ejemplo, en una presa cuyo acuerdo de construccin fue recu
rrido pero que ha sido construida mientras se tramitaba el
recurso administrativo, no condiciona este hecho consumado
el juicio que del acuerdo harn los magistrados del Tribunal

384

TEMA 16. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

que conozca el recurso, conscientes de que por graves que sean

las infracciones jurdicas que se hayan cometido pueden ser
mayores
daos que se deriven de su anulacin?;
La falta de independencia del rgano que resuelve el recurso,
que suele ser el mismo que dict el acto, y que por tanto estar
interesado en sostener la validez de su actuacin anterior, o el
inme'diato superior jerrquico, igualmente interesado en
defender ra~tuacin de quien actu siguiendo sus instruccio
'"'"""
nes.

los

..... ,._ .. ~.~._~.

En el caso de que el recurso sea potestativo, por'eTrofttrariu;'aaa pue

de oponerse a su consideracin como una garanta. Los particulares harn
uso de l si lo consideran un medio til de evitar los costes de un proceso ju
dicial, en caso contrario acudirn directamente a la jurisdiccin.
2.

CLASES DE RECURSOS
La LRJ-PAC regula dos recursos administrativos ordinarios (el de al

zada y el de reposicin), un recurso administrativo extraordinario (el de

revisin), admite la sustitucin de los recursos ordinarios por otros pro
cedimientos de impugnacin, regula tambin las reclamaciones previas
a la va judicial civil y laboral, y deja fuera de su mbito de aplicacin las
reclamaciones-econmico administrativas.

- Recursos admJlistrativos:
Sujetos a la LRJ-PAC
Ordinarios:
Alzada
Reposicin
Otros procediInientos.de lllPugnacin.en
sustitucin del recurso de alzada o del de
reposicin (Art. 107.2)
E~traordinario de revisin
R~clamaciones econmico-administrativas (no sujetas a la LRJ-PAe)
- Reclamaciones previas
Reclamaciones previas a la va laboral

Reclamaciones previas a la va penal

INTRODUCCIN AL DERECHO 1

2.1.

385

Recursos ordinarios

Los recur~_~riQs_5le caracterizan porque la impugnacin en

que consisienpuede-!Sarse en cualquiera de los motivos de nulidad o
anulabilidad previstos porla Ley (art. 107.1)

A)

El recurso de alzada

Es un recurso jerrquico mediante el cual se. insta la revisin del

acto a~~~~~~,,?-PO~efrgano superior del que lo dict.
Puede interponerse contra las resoluciones y contra los actos de tr
mite recurribles que no pongan fin a la va administrativa (arts.1 07.1 Y
114).
Los actos que ponen fin a la va administrativa son los siguientes
(art.109):
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnacin que se
regulen en sustitucin de los recursos de alzada y de reposi
cin.
c) Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan
de superior jerrquico, salvo que una Ley establezca lo contra
rio.
d) Las dems resoluciones de rganos administrativos, cuando
una disposicin legal o reglamentaria as lo establezca.
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la con
sideracin de finalizadores del procedimiento.
La caractersticaJundamental del recurso de alzada es que es un re
curso <.5bHgaforio, p\1e~.sninterposicin,euan:do cabe, es 1Jna condicin
necesaria para poder interponer luego el recurso contencioso-adminis
trativo (art. 25.1 de la UCA). Transcurrido el plazo de interposicin del
recurso de alzada sin haberse interpuesto ste, la resolucin ser firme a
todos los efectos (art. 115.1 LRJ-PAC).

B)

El recurso de reposicin

Es un recurso potestativo mediante el cual se insta la revisin del

acto administrativo ante el mismo rgano que lo dict.

386

TEMA 16. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Puede interponerse contra los actos administrativos que pongan fin

a la va administrativa (art. 116.1). Dejando a salvo la excepcin del re
curso extraordinario de revisin, contra la resolucin de un recurso no
cabe interponer un nuevo recurso, por ello no cabe el recurso de reposi
cin contra la resolucin del recurso de alzada ni contra la del reposi
cin (arts. 115.3 Y117.3).
C)

Otros procedimientos de impugnacin sustitutivos de los

recursos de alzada y de reposicin

Las Leyes pueden sustituir los recursos de alzada y de reposicin, en

supuestos o mbitos sectoriales determinados y cuando la especificidad
de la materia as lo justifique, por otros procedimientos de impugna
cin, reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje ante rganos co
legiados o comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerr
quicas, respetando en cualquier caso los principios, garantas y plazos
que la LRJ-PAC reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo
procedimiento administrativo (art. 107.2).
2.2.

El recurso extraordinario de revisin

Es un recurso extraordinario;..JO) porque ~~Upj:erponecontraactos

firmes en va -administrariva,e~decir, ca"n;ra-actos cuyo plawaelnter
posicin d~~ec~~o ya hatranscurrido o qiiefueronrecurridosen plazo
y desestimado el rec-ut'SO;- 2-9) porque slo puede 'interponerse por causas
tasadas.
, _ . - . . . . . . .

Se interpone ante el mismo rgano administrativo que lo dict, que

tambin ser el competente para su resolucin.
Las causas que permiten la interposicin del recurso de revisin son
las siguientes (art. 118.1):
1. a Que al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho,que., .
resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
2. a Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial
para la resolucin del asunto que, aunque sean posteriores, ev;~
dencien el error de la resolucin recurrida.
3. a Que en la resolucin hayan influido esencialmente docu
mentos o testimOlliosdclarados falsos por sentencia judicial
firme, anterior o posterior a aquella resolucin.

INTRODUCCIN AL DERECHO I

387

4. a Que la resolucin se hubies~ dictado como consecuencia

de prevancaCiD, cohech(),-violencia, maquinacin fraudu
lenta u otra conducta punible y se haya declarado as en virtud
de sentencia judicial firme.
Cuando se trate de la causaprlmera,el.plazo.deinterposicindetre

curso. es de_~..aos:aesd~lafeeha~enotifieaeinde-lare-solucin

impugnada. EnJos dems casos, el plazo de. interposicin. es de tres me

cl<>cumentos. o desde que la

ses a contar desde-er-conociIiiitode

se~!~ciliJdCialqued firme (art. 118.2).

1os

El rgano al que corresponda conocerlo debe pronunciarse no slo

sobre la procedencia del recurso sino tambin, en su caso, sobre el fondo
de la cuestin resuelta por el acto recurrido (art. 119.2).
3.

ACTOS IMPUGNABLES

El arto 107.1 LRJ-PAC regula el objeto de los recursos administrati

vos. Slo son recurribles las resoluciones y los actos de trmite. Contra
las disposiciones administrativas de carcter general (reglamentos) no
cabe recurso en va administrativa.
Las resoluciones son recurribles en general. El trmino "resolucin"
hace referencia a actos administrativos que contienen una declaracin
de voluntad, quedando excluidos los que slo contienen una manifesta
cin de deseo (una propuesta), de conocimiento o de juicio (un informe,
un dictamen o la contestacin a una consulta).
Los actos de trmite solo son recurribles cuando concurre alguna de
las siguientes circunstancias:
si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
si determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento
si producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e
intereses legtimos
4.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RECURSO

4.1.

Interposicin del recurso

El procedimiento administrativo de recurso comienza siempre me

diante un acto de un particular, el escrito de interposicin del recurso.

"

388

TEMA 16. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

El plazo de interposicin de los recursos ordinarios es de un mes si

el acto es expreso yde fres meses en caso contrario (arts. 115 yI17).
El escrito de interposicin del recurso debe tener el siguiente conte
nido (art. 110):
a) El nombre y apellidos del recurrente, as como la identifica
cin personal del mismo.
b) El acto que se recurre y la razn de su impugnacin.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificacin del medio y,
en su caso, del lugar que se seale a efectos de notificaciones.
d) Organo, centro o unidad administrativa al que se dirige.
e) Las dems particularidades exigidas en su caso por las dispo
siciones especficas.
El recurrente debe calificar el recurso, es decir, expresar la clase de
recurso que est ejerciendo. Per el error en la calificacin del recurso
p~r parte del recurrente no ser obstculo para su tramitacin, siempre
que se deduzca su verdadero carcter.
1,os vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrn ser ale
gags por quienes los hubieren causado.
/

4.2.

Suspensin de la ejecucin (art. 111)

La interposicin de cualquier recurso no suspender la ejecucin

del acto impugnado, que seguir su curso.
No obstante, el rgano a quien competa resolver el recurso, previa
ponderacin razonada entre el perjuicio que causara al inters pbli
co o a terceros la suspensin y el perjuicio que se causa al recurrente
como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podr
suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecucin del acto
recurrido cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: a)
Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil re
paracin. b) Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas
de nulidad de pleno derecho.
Silencio administrativo. La peticin de suspensin se entiende con
cedida si el rgano competente para decidir sobre la misma no ha dicta
do resolucin expresa al respecto transcurridos treinta das desde que la
solicitud de sUspensin haya tenido entrada. en su registro.

INTRODUCCIN AL DERECHO I

389

Al <Uctar acuerdo de suspensinp04rfuladoptarselas medidas cau

tel~s que sean riecesanaspara asegurar la proteccin del inters pbli

co o de terceros y la eficacia de la resolucin o el acto impugnado. Y

cuanaoaeJasusperiSin puedan derivarse perjuicios de cualquier natu
raleza, aqulla slo producir efectos preva prestacin de caucin o ga
ranta suficiente para responder de ellos.
La suspensin podr prolongarse despus de agotada la va adminis
trativa cuando exista medida cautelar y los efectos de sta se extiendan a
la va contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso
contencioso-administrativo, solicitando la suspensin del acto objeto del
proceso, se mantendr la suspensin hasta que se produzca el corres
pondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
Cuando el recurso tenga por objeto la impugnacin de un acto
administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas,
la suspensin de su eficacia habr de ser publicada en el peridico ofi
cial en que aqul se insert.
4.3.

Audiencia de los interesados

Debe distinguirse entre el trmite de audiencia al recurrente y el de

audiencia a terceros interesados.
La audiencia al recurrente slo es necesaria cuando hayan de te
nerse en cuenta nuevos hechOS--(fociiirientos no recogidos en el expe
diefe-Onglnari6, .hotmiendo-este-earetet'-e1-rec-ur-so-, los informes- y
las-propuestas, ni los que los interesados liayri-apoRaao alexpediente
antes de recaer la resolucin impugnada. En ese caso, se pondrn de
manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez
das ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los do
cumentos y justificantes que estimen procedentes. No se tendrn en
cuenta en la resolucin de los recursos, hechos, documentos o alega
ciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trmite
de alegaciones no lo haya hecho (art. 112).
La audiencia a terceros interesados es un trmite esencial. Si los hu
biera se les dar traslado del recurso para que en el plazo que se les sea
le (no inferior a diez das ni superior a quince) aleguen cuanto estimen
procedente. La omisin de este trmite equivale a la falta absoluta de
procedimiento, por lo que los terceros interesados podrn pedir en va
contenciosa la declaracin de nulidad de la resolucin dictada con la
omisin de su audiencia.

390

TEMA 16. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

4.4.

Resolucin (art. 113)

La resolucin del recurso lo estimar en todo o en parte; o desesti

mar las pretensiones formuladas en el mismo; o declarar su inadmi
sin

Es posible que al resolver se estime la existencia de vicio de forma.

En ese caso, si no se estima procedente resolver sobre el fondo, se orde
nar la retroaccin del procedimiento al momento en el que el vicio fue
cometido.
El rgano que resuelva el recurso decidir cuantas cuestiones, tanto
de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no ale
gadas por los interesados. En este ltimo caso se les oir previamente.
No obstante, la resolucin ser congruente con las peticiones formu
ladas por el recurrente, sin que en ningn caso pueda agravarse su si
tuacin inicial.
5.

LAS RECLAMACIONES ECONMICO-ADMIN{STRATIVAS

Las recJamaci~nmioo-administrativassonrecursos-lldmi
nistrativos especiales en materia tributaria que nose.rigenpQf la, LRJ
PACo Su estudio excede elp:ropsito de este libro. Nos limitaremos a exa
minar sus rasgos fundamentales.
Son recursos administrativos porque se interponen contra actos admi
nistrativos, ante rganos administrativos y el conocimiento de los recursos
que se interpongan contra las resoluciones que pongan fina a la va econmi
co-administrativa corresponde a la Jurisdiccin econmico-administrativa.
La especialida4 qe las reclamaciones econmico-administrativas ra
dica en los sigll.enteselet)1entos:
La materia sobre la que versan, pues tienen su mbito de apli
cacin en materia Tributaria, no pudindose interponer ms
que en los casos en que est expresamente previsto.
Los rganos que conocen de ellas, que son rganos cuya nica
misin es resolver las reclamaciones -los tribunales econ
mico-admi~istrativos.
Su rgimen jurdico, que no se rige por la LRJ-PAC sino por su
legislacin especfica: la Ley 58/2003, de 17 de diciembre,
General Tributaria (LGT) y el Real Decreto 1996/391, por el

INTRODUCCIN AL DERECHO I

391

que se aprob el Reglamento de Procedimiento en las Recla

maciones Econmico Administrativas (RPREA).

---

El model deJas reclamaciones econrnic~adnlinistrativasha sido

postulado como un modelo altemativ:o al de los recursos adnlinistra:rivos
ordimmos que se caracterizara por su eficaCia, dado elnuiyor porcenta
je de reclamaciones que prosperan en comparacin con los recursos or
dinarios. La clave radica en la atribucin de la competencia para resol
ver las reclamaciones a unos rganos que gozan de independencia
funcional, los tribunales econmico-administrativos. La independencia
funcional es una forma debilitada de jerarqua en virtud de la cual los r
ganos administrativos estn integrados en la estructura jerrquica de la
Administracin pero se les garantiza la independencia en el ejercicio de
sus funciones. Existen un Tribunal Econmico Adnlinistrativo Central,
un Tribunal Econmico-administrativo Regional en cada Comunidad
Autnoma, un Tribunal Econmico-administrativo local en Ceuta y otro
~n Melilla, y una Sala Especial para la Unificacin de Doctrina.

A la mayor eficacia hay que oponer el carcter obligatorio de estas re

clamaciones y la creacin de una va econnlico-administrativa con recur
sos contra las resoluciones dictadas en primera instancia por los tribunales
econmico-administrativos que debe ser agotada antes de poder acceder a
la jurisdiccin contencioso-adnlinistrativa. Esto significa que un interesa
do puede ver retrasado su acceso a la jurisdiccin durante varios aos
mientras espera a que se agote la va econmico-administrativa, lo que pa
rece poco compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva garantiza
do por la Constitucin (art. 24). Las mayores facilidades contempladas por
la Ley General Tributaria para acordar la suspensin del acto recurrido
(basta con solicitarlo y garantizar el importe de dicho acto, los intereses de
demora que genere la suspensin y los recargos que pudieran proceder) no
compensan ese retraso, aunque s deberan inspirar la regulacin de la sus
pensin en los procedimientos administrativos ordinarios.

6. LAS RECLAMACIONES PREVIAS A LOS PROCESOS CIVILES

O LABORALES
Las reclamaciones previas a los procesos civiles o laborales no son
verdaderos recursos, pues ni tienen por objeto actos administrativos ni
se resl,!elven aplicando normas de Derecho administrativo. No obstante,
la LRJ-PAC regula el procedimiento mediante el que se tramitan y re
suelven. Son procedimientos sustitutivos de los actos de conciliacin exi

392

TEMA 16. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

gidos por la legislac;;i.n.civiLy lahoral

ministrcton. ~. ~~

ClJ l demandadaes unaAd

Constituyen un requisito previo al ejercicio de acciones fundadas

en derecho privado o laboral contra cualquier Administracin P
blica, salvo los supuestos en que dicho requisito est exceptuado por
una disposicin con rango de Ley (art. 120.1)
Planteada una reclamacin, mientras no haya sido resuelta y no
haya transcurrido el plazo en que deba entenderse desestimada, no po
dr deducirse la misma pretensin ante la jurisdiccin correspondiente
(art. 121.1)
La reclamacin interrumpe los plazos para el ejercicio de las accio
nes judiciales, que volvern a contarse a partir de la fecha en que se haya
practicado la notificacin expresa de la resolucin o, en su caso, desde
que se entienda desestimada por el transcurso del plazo (art. 121.2).

6.1.

Reclamacin previa a la va judicial civil

La reclamacin previa a la va judicial civil se dirige al rgano compe

tente de la Administracin Pblica de que se trate. En la Administracin del
Estado se plantear ante el Ministro del Departamento que sea competente
por razn de la materia objeto de la reclamacin. La reclamacin puede
presentarse en cualquiera de los lugares previstos por la LRJ-PAC para la
presentacin de escritos o solicitudes (registros de los rganos a que se diri
jan o de cualquier otro rgano administrativo, oficinas de Correos y repre
sentaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el extranjero).

El Ministro u rgano competente resolver la reclamacin, debiendo

ser notificada la resolucin al interesado. Si la Administracin no notifica
ra su decisin en el plazo de tres meses, el interesado podr considerar
desestimada su reclamacin al efecto de formular la correspondiente de
manda judicial.

6.2.

Reclamacin previa a la va judicial laboral (art.125)

Las reclamaciones previas a la va judicial laboral deben dirigirse al

Jefe administrativo o Director del establecimiento u Organismo en que
el trabajador preste sus servicios.
Transcurrido un mes sin haberle sido notificada resolucin alguna,
el interesado podr formalizar la demanda ante la Magistratura de Tra
bajo competente.