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D.

Administrativo
Data: 23/09/2011
O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementao do estudo em livros
doutrinrios e na jurisprudncia dos Tribunais.

Assuntos tratados:
1 Horrio.
 Administrao Pblica / Terceiro Setor - Organizao Social (OS) e Organizao
da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) / Agncias Reguladoras /
Caractersticas Prprias da Agncia Reguladora / Ato Administrativo / Definio
de Ato Administrativo / Atributos do Ato Administrativo / Presuno de
Legitimidade e Veracidade / Autoexecutoriedade ou executoriedade /
Imperatividade / Tipicidade / Exigibilidade / Classificao dos Atos
Administrativos Quanto Formao de Vontade / Atos Simples / Atos
Complexos / Atos Compostos / Formas de extino do Ato Administrativo /
Caducidade / Caducidade do Contrato Administrativo de Concesso / Cassao
2 Horrio.
 Revogao / Contraposio / Anulao / Anulao de Aposentadoria /
Convalidao / Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo / Competncia
ou Sujeito / Forma / Finalidade

1 Horrio

ADMINISTRAO PBLICA

1. Terceiro Setor - Organizao Social (OS) e Organizao da Sociedade Civil


de Interesse Pblico (OSCIP)
Como se viu na aula passada, o ato de qualificao como OSCIP vinculado e
como OS discricionrio.
A OS celebra com a Administrao Pblica um documento que recebe o nome
de contrato de gesto, com previso no art. 37, pargrafo 8 da CRFB.
CRFB, Art. 37, 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e
entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha
por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo
lei dispor sobre: (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e
responsabilidade dos dirigentes;
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III - a remunerao do pessoal.

O nome contrato de gesto foi utilizado tambm na Lei 9.637, com objetivo de
veicular os direitos e deveres entre a Administrao e uma OS. Por meio desse
documento, estabelece-se de que modo a Administrao Pblica vai estimular as OS e
de que modo elas atuaro. No caso das OSCIP, esse documento recebe o nome de
termo de parceria.
Outra diferena que nas OSCIP, o compartilhamento da gesto facultativo,
a Administrao Pblica pode ter assento no Conselho de Administrao de uma
OSCIP, participar da ingerncia das OSCIP. Nas OS, o compartilhamento da gesto
obrigatrio, por disposio legal, na medida em que se prev que a Administrao
Pblica ter assento no conselho.
A escolha de uma OS independe de licitao, dando-se de modo direto,
consoante art. 24, XXIV da Lei 8.666/93.
Lei 8.666, Art. 24. dispensvel a licitao:
XXIV - para a celebrao de contratos de prestao de servios com as
organizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo,
para atividades contempladas no contrato de gesto. (Includo pela Lei n 9.648,
de 1998)

Tal dispositivo s alcana as OS; em relao s OSCIP no existe previso legal


expressa nesse sentido. Frisa-se que, na ADI 1.923 MC o STF considerou o artigo em
comento constitucional.
MEDIDA CAUTELAR EM AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 9.637,
DE 15 DE MAIO DE 1.998. QUALIFICAO DE ENTIDADES COMO ORGANIZAES
SOCIAIS. INCISO XXIV DO ARTIGO 24 DA LEI N. 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1.993,
COM A REDAO CONFERIDA PELA LEI N. 9.648, DE 27 DE MAIO DE 1.998.
DISPENSA DE LICITAO. ALEGAO DE AFRONTA AO DISPOSTO NOS ARTIGOS 5;
22; 23; 37; 40; 49; 70; 71; 74, 1 E 2; 129; 169, 1; 175, CAPUT; 194; 196; 197;
199, 1; 205; 206; 208, 1 E 2; 211, 1; 213; 215, CAPUT; 216; 218, 1, 2,
3 E 5; 225, 1, E 209. INDEFERIMENTO DA MEDIDA CAUTELAR EM RAZO DE
DESCARACTERIZAO DO PERICULUM IN MORA. 1. Organizaes Sociais --pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, direcionadas ao exerccio
de atividades referentes a ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento
tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade. 2.
Afastamento, no caso, em sede de medida cautelar, do exame das razes
atinentes ao fumus boni iuris. O periculum in mora no resulta no caso
caracterizado, seja merc do transcurso do tempo --- os atos normativos
impugnados foram publicados em 1.998 --- seja porque no exame do mrito
poder-se- modular efeitos do que vier a ser decidido, inclusive com a definio de
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sentena aditiva. 3. Circunstncias que no justificariam a concesso do pedido


liminar. 4. Medida cautelar indeferida.

O art. 23 do Decreto 3.100/99 estabelece que para a contratao de OSCIP, a


Administrao Pblica poder promover o concurso de projetos. Como se v, h uma
competio para escolha da OSCIP, o que foi dispensado para as OS.
Decreto 3.100, Art. 23. A escolha da Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico, para a celebrao do Termo de Parceria, dever ser feita por meio de
publicao de edital de concursos de projetos pelo rgo estatal parceiro para
obteno de bens e servios e para a realizao de atividades, eventos,
consultoria, cooperao tcnica e assessoria. (Redao dada pelo Decreto n
7.568, de 2011)

1o Dever ser dada publicidade ao concurso de projetos, especialmente por


intermdio da divulgao na primeira pgina do stio oficial do rgo estatal
responsvel pelo Termo de Parceria, bem como no Portal dos Convnios a que se
refere o art. 13 do Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007. (Includo pelo Decreto
n 7.568, de 2011)

Para fins de prova, vale a leitura da Lei 9.637/98, da Lei 9.790/00, bem como do
Decreto 3.100.

2. Agncias Reguladoras
A natureza jurdica da Agncia Reguladora de autarquia de regime especial.
Primeiramente, observe-se que Agncia Reguladora no se confunde com a
Agncia Executiva. O art. 51 da Lei 9.649/98 prev que autarquias e fundaes pblicas
podero qualificar-se como agncia executiva. V-se que agncia executiva um
adjetivo que se d a determinadas autarquias e fundaes que possuam um plano de
reestruturao e que tenham celebrado um contrato de gesto com a Administrao
Pblica.
Lei 9.649, Art. 51. O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a
autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional
em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio supervisor.
1o A qualificao como Agncia Executiva ser feita em ato do Presidente da
Repblica.
2o O Poder Executivo editar medidas de organizao administrativa especficas
para as Agncias Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gesto, bem
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como a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros para o


cumprimento dos objetivos e metas definidos nos Contratos de Gesto.

A qualificao como agncia executiva traz vantagens s autarquias e


fundaes pblicas em termos de autonomia.
Por exemplo, no art. 24, pargrafo nico, da Lei 8.666, estabelece-se que
quando uma agncia executiva pretender contratar poder faz-lo de modo direto, em
montante superior ao que previsto para as demais entidades da Administrao
Pblica.
Lei 8.666, Art. 24, Pargrafo nico. Os percentuais referidos nos incisos I e II do
caput deste artigo sero 20% (vinte por cento) para compras, obras e servios
contratados por consrcios pblicos, sociedade de economia mista, empresa
pblica e por autarquia ou fundao qualificadas, na forma da lei, como Agncias
Executivas. (Redao dada pela Lei n 11.107, de 2005)

2.1.

Caractersticas Prprias da Agncia Reguladora

A Lei 9.986/00 busca uniformizar o regime especial das Agncias Reguladoras


Federais. Ela prev a quarentena, cuida do procedimento licitatrio, prev o regime
jurdico, etc. das Agncias Reguladoras Federais.
Deve-se ler a Lei 9.986/00, de grande importncia para concurso pblico.
Os dirigentes das Agncias Reguladoras possuem, via de regra, mandato fixo.
Nesse sentido, os dirigentes no podem ser exonerados ad nutum antes do trmino do
mandato, o que no impede que ele sejam demitidos ou que se exonerem.
O STF reconheceu como constitucional a previso legal que restringe a
demissibilidade de dirigentes de Agncias Reguladoras. Vide ADI 1.949 MC.
I. Agncias reguladoras de servios pblicos: natureza autrquica, quando suas
funes no sejam confiadas por lei a entidade personalizada e no, prpria
administrao direta. II. Separao e independncia dos Poderes: submisso
Assemblia Legislativa, por lei estadual, da escolha e da destituio, no curso do
mandato, dos membros do Conselho Superior da Agncia Estadual de Regulao
dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul -AGERGS: parmetros
federais impostos ao Estado-membro. 1. Diversamente dos textos constitucionais
anteriores, na Constituio de 1988 - vista da clusula final de abertura do art.
52, III -,so vlidas as normas legais, federais ou locais, que subordinam a
nomeao dos dirigentes de autarquias ou fundaes pblicas prvia aprovao
do Senado Federal ou da Assemblia Legislativa: jurisprudncia consolidada do
Supremo Tribunal. 2. Carece, pois, de plausibilidade a argio de
inconstitucionalidade, no caso, do condicionamento aprovao prvia da
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Assemblia Legislativa da investidura dos conselheiros da agncia reguladora


questionada. 3. Diversamente, inquestionvel a relevncia da alegao de
incompatibilidade com o princpio fundamental da separao e independncia dos
poderes, sob o regime presidencialista, do art. 8 das leis locais, que outorga
Assemblia Legislativa o poder de destituio dos conselheiros da agncia
reguladora autrquica, antes do final do perodo da sua nomeao a termo. 4. A
investidura a termo - no impugnada e plenamente compatvel com a natureza
das funes das agncias reguladoras - , porm, incompatvel com a demisso
ad nutum pelo Poder Executivo: por isso, para concili-la com a suspenso
cautelar da nica forma de demisso prevista na lei - ou seja, a destituio por
deciso da Assemblia Legislativa -, impe-se explicitar que se suspende a
eficcia do art. 8 dos diplomas estaduais referidos, sem prejuzo das restries
demissibilidade dos conselheiros da agncia sem justo motivo, pelo
Governador do Estado, ou da supervenincia de diferente legislao vlida. III.
Ao direta de inconstitucionalidade: eficcia da suspenso cautelar da norma
argida de inconstitucional, que alcana, no caso, o dispositivo da lei primitiva,
substancialmente idntico. IV. Ao direta de inconstitucionalidade e
impossibilidade jurdica do pedido: no se declara a inconstitucionalidade parcial
quando haja inverso clara do sentido da lei, dado que no permitido ao Poder
Judicirio agir como legislador positivo: hiptese excepcional, contudo, em que se
faculta a emenda da inicial para ampliar o objeto do pedido.

Uma segunda caracterstica da Agncia Reguladora o exerccio do poder


regulatrio, expresso muitas vezes substituda pelas expresses poder normativo,
funo normativa e poder regulamentar.
O poder regulatrio da Agncia Reguladora no se restringe a detalhar
previses legais genricas, elas tambm exercem o poder de polcia, atuam no
fomento (incentivo ao seguimento que regulam), realizam funo adjudicatria
(dirimem conflitos entre pessoas a ela se submetem), etc.
Uma terceira caracterstica das Agncias Reguladoras da maior autonomia
tcnica do que as demais entidades da Administrao Pblica. Elas so criadas para
tratar de questes tcnicas, fala-se em discricionariedade tcnica, pois sua atuao
voltada para a especificao tcnica de um tema.
Quando a Agncia Reguladora edita instruo normativa sobre questo tcnica
no detalhada pelo legislador, isso no significa que se trata de ato normativo com
carter inovador. O poder regulador no tem como caracterstica inovar no
ordenamento jurdico, no ofendendo o art. 5, II da CRFB.
CRFB, Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a

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inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e


propriedade, nos termos seguintes:
II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em
virtude de lei;

Os agentes que trabalham na Agncia Reguladora no podem ser regidos pela


CLT, conforme ADI 2.310. Isso porque a Agncia Reguladora exerce atividade exclusiva
de Estado. A Agncia Reguladora s pode contratar servidores pblicos, portanto.
A Agncia Reguladora tem maior autonomia que as demais entidades da
Administrao Indireta. Entretanto, isso no significa que sejam completamente
independentes e desvinculadas da Administrao Direta. A Agncia Reguladora est
vinculada Administrao Pblica Direta.
Trata-se de controle finalstico das Agncias Reguladoras pela Administrao
Pblica Direta, sendo isso o que tem fundamentado a interposio de recurso
hierrquico imprprio, segundo o parecer 51 da AGU.

ATO ADMINISTRATIVO

1. Definio de Ato Administrativo


Ato administrativo espcie do gnero ato da Administrao Pblica.
O ato administrativo ato de manifestao de vontade da Administrao
Pblica ou de quem age em seu nome, regida por um regime de direito pblico e que,
no desempenho da funo administrativa, visa satisfao do interesse pblico.
Nem todo ato de manifestao da Administrao Pblica ato administrativo,
tendo-se ainda os atos polticos, atos materiais, atos privados, etc.
Di Pietro menciona que o ato administrativo deveria produzir efeitos concretos.
Por isso, a autora no considera como tipo de ato administrativo o ato normativo. Isso
porque, o ato normativo tem a caracterstica da abstrao e generalidade (ex: Decreto
3.048). Porm, vale observar que, para a maioria dos autores, ato normativo tipo de
ato administrativo, ao passo que, para Di Pietro, ato normativo tipo de ato da
Administrao Pblica.
Fato administrativo no deve ser confundido com ato administrativo. O fato
administrativo nada mais que a exteriorizao, a materializao da atuao concreta
da Administrao Pblica. Fato administrativo tambm pode significar fenmeno da
natureza que repercute no mbito da Administrao Pblica. Exemplos de fatos
administrativos so: enchentes, pavimentao de uma rua, etc.
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O silncio da Administrao Pblica no ato administrativo, entretanto, pode


produzir efeitos jurdicos perante a administrao.
Para a maioria dos autores ato administrativo manifestao de vontade da
Administrao Pblica ou de quem aja em seu nome. Ainda que o ato no seja editado
pela Administrao Pblica, ele pode ser considerado ato administrativo. Tem-se como
exemplo disso aqueles atos praticados pelas concessionrias.
O ato administrativo no se confunde com ato praticado pelo Judicirio ou pelo
Executivo. A funo administrativa primordialmente exercida pelo Executivo, mas
pode ser que o Judicirio e o Executivo editem atos administrativos no exerccio da
funo administrativa; o que no fazem edit-los no exerccio da funo jurisdicional
ou legislativa.
Todo ato administrativo busca a satisfao do interesse pblico, no s do
interesse pblico secundrio (do errio) como do primrio (da sociedade).

2. Atributos do Ato Administrativo


Todo ato administrativo regido por regime de direito pblico, tendo
caractersticas e atributos que os atos privados no possuem.
Os atributos do ato administrativo sero estudados a seguir.

2.1.

Presuno de Legitimidade e Veracidade

Trata-se de presuno relativa de que o ato administrativo foi editado em


conformidade com as regras do ordenamento jurdico e de que o ato editado retrata
situao ftica verdica.
Essa presuno decorre do princpio da legalidade, por meio do qual o
legislador deve agir em conformidade com as normas do ordenamento. Isso ir gerar,
em princpio, um ato que observa o ordenamento.
comum aparecer nos manuais do Direito Administrativo, que essa presuno
acarreta uma inverso do nus da prova, pois caber ao particular provar a
ilegitimidade do ato. Porm essa ideia deve ser mitigada. Nesse sentido, observa-se
que, em sede de JEF, por fora da Lei 10.259, o juiz federal fica obrigado a determinar
Fazenda Pblica que junte aos autos o processo administrativo que seja
indispensvel ao deslinde do feito.

2.2.

Autoexecutoriedade ou executoriedade

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O ato administrativo pode produzir efeitos concretos, independentemente da


anuncia do Poder Judicirio.
A Administrao Pblica pode, por exemplo, apreender, interditar, demolir,
etc., sem necessitar de autorizao prvia do Judicirio.
Por vezes, se a Administrao Pblica no der ao ato a autoexecutoriedade,
pode inclusive responder civilmente, vendo-se tratar de um dever. Por exemplo, a
Administrao Pblica deve demolir casa construda em local inapropriado,
respondendo civilmente se a casa desmoronar.
Celso Antnio destaca que a autoexecutoriedade medida que no pode ser
banalizada, s podendo ocorrer quando o legislador a tiver autorizado ou quando, na
ausncia de autorizao especfica, o caso concreto demanda a autoexecutoriedade,
como diante de situao emergencial.
H exemplo de dois atos que no possuem autoexecutoriedade: multa e
decreto para fins de desapropriao.
A multa no autoexecutria, porque a Administrao Pblica no pode
obrigar por meios diretos que o particular faa o pagamento, o mximo que pode fazer
ajuizar ao para cobrana.
O mesmo vale para a desapropriao, quando, se o particular discordar do
valor oferecido, a Administrao Pblica no pode obrigar que ele aceite esse valor,
tendo que ajuizar ao judicial para tanto.

2.3.

Imperatividade

A imperatividade atributo que decorre do poder de imprio do Estado. A


Administrao Pblica pode impor unilateralmente a sua vontade sem precisar da
autorizao ou anuncia do destinatrio do ato.
A imperatividade no se confunde com a autoexecutoriedade. Na
autoexecutoriedade, a prpria Administrao Pblica quem executa o ato. Na
imperatividade, a Administrao Pblica impe uma obrigao a ser satisfeita pelo
particular, como no caso de municpio que obriga particular a construir muro na frente
de sua propriedade.
Existem atos que no possuem o atributo da imperatividade. Os dois
exemplos mais lembrados de atos desprovidos dessa caracterstica so os dos atos
negociais e atos enunciativos.

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Um exemplo de ato negocial do ato de autorizao de uso, em que a


Administrao Pblica s poder proceder autorizao se o particular fizer o
requerido, no podendo haver imposio da autorizao de ofcio.
Exemplo do ato enunciativo de atestado, pelo que se atesta a ocorrncia de
uma situao ftica, no se impondo ao particular uma vontade da Administrao
Pblica.

2.4.

Tipicidade

Trata-se de atributo comentado por Di Pietro, cuja abordagem nem todos os


autores fazem referncia.
Significa que o ato administrativo s pode ser editado quando existir previso
a seu respeito.
O administrado no pode editar atos inominados, como bem diz Di Pietro. O
administrador pode, to somente, celebrar contratos inominados, porque em relao a
estes impera o atributo da atipicidade.

2.5.

Exigibilidade

Uma parcela significativa dos autores traz o atributo da exigibilidade, como o


faz Celso Antnio.
Exigibilidade a aptido que o ato administrativo possui de ser exigido por
meio de mecanismos indiretos de coero.
Por exemplo, um municpio impe que o particular construa um muro, sob
pena de pagamento de multa. V-se que a imposio da multa no substitui a
obrigao de construir, mas estimula seu cumprimento, o que faz com que o ato possa
ser exigido.
Outro exemplo a obrigatoriedade de pagamento de multa para que o
particular possa retirar documento.
Quando o ato j tem o atributo da autoexecutoriedade, ele no precisa ter o
atributo da exigibilidade. So atributos que se excluem, portanto.

3. Classificao dos Atos Administrativos Quanto Formao de Vontade


3.1.

Atos Simples

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Ato fruto da manifestao de vontade de um nico rgo. Os atos simples se


dividem em:
a.
Ato Simples Unipessoal ou Singular  formado pela manifestao de
vontade de um nico rgo e de um nico agente.
b.
Ato Simples Colegiado ou Colegial  fruto da manifestao de um
nico rgo que delibera de forma colegiada.

3.2.

Atos Complexos

So atos formados pela manifestao de vontade de vrios rgos, havendo


uma relao de complexidade.
Entre os atos formadores do ato complexo, no existe uma relao de
hierarquia, os atos so igualmente relevantes.
Exemplos de ato complexo so: aposentadoria de servidor pblico, reforma de
militar, penso de servidor pblico, etc. So atos que s se aperfeioam aps o registro
junto ao Tribunal de Contas.
Observe-se que o conceito de perfeio no se confunde com validade e
eficcia do ato administrativo.
Ato perfeito aquele que j encerrou o seu ciclo de formao, isto , o
Administrador j fez tudo o que precisava ser feito para que o ato pudesse ser
considerado vlido. No caso da aposentadoria dos servidores, antes que haja o registro
no Tribunal de Contas, o ato ainda no se aperfeioou.1
Ato vlido aquele compatvel com o ordenamento jurdico. Observe-se que o
ato perfeito pode ser invlido.
O ato eficaz aquele apto a produzir efeitos, tendo-se como ineficaz o
contrrio.
Um ato invlido pode ser eficaz ou ineficaz, assim como o ato vlido. Mas,
claro que o ato invlido vai produzir efeitos no pretendidos pelo ordenamento
jurdico.
Celso Antnio entende que o ato complexo no pode ser revogado, partindo da
ideia de que um rgo no pode revogar ato editado por dois rgos. Nesse sentido, a
investidura no poderia ser revogada.

Sobre o controle de constitucionalidade, devem-se ler os arts. 70 e 71 da CRFB e decises do STF.


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O art. 87, pargrafo nico, I da CRFB traz um exemplo de ato complexo muito
lembrado em prova. O exerccio do poder regulamentar pelo chefe do Poder Executivo
se d por meio de decreto (ato administrativo) que precisa ser referendado pelo
Ministro de Estado.
CRFB, Art. 87. Pargrafo nico. Compete ao Ministro de Estado, alm de outras
atribuies estabelecidas nesta Constituio e na lei:
I - exercer a orientao, coordenao e superviso dos rgos e entidades da
administrao federal na rea de sua competncia e referendar os atos e
decretos assinados pelo Presidente da Repblica;

3.3.

Atos Compostos

No h muito consenso sobre os atos compostos. Di Pietro entende que ato


composto aquele editado por vrios rgos, ao passo que Celso Antnio nem os
menciona.
Para fins de prova, atos compostos so aqueles frutos da manifestao de
vontade de um nico rgo, mas que depender da edio de outro ato para produzir
efeitos. Pouco importa se o segundo ato foi editado pelo mesmo ou por outro rgo
diferente daquele que editou o primeiro ato; tem-se um ato sucedido por outro ato.
O segundo ato ser necessrio para que o primeiro produza os seus efeitos. No
ato composto, existe um ato que contm uma vontade principal e outro que possui
uma vontade secundria, na medida em que libera os efeitos do primeiro.
Entre os atos formadores do ato composto existe uma relao de hierarquia,
afinal um mais importante que o outro, na medida em que um acessrio e outro
principal. Diversamente, nos atos complexos, os dois atos so igualmente relevantes.
Exemplo: autorizao de uso de bem pblico que dependa de uma aprovao
para produzir efeitos. A aprovao tem o condo de liberar os efeitos da autorizao
de uso.
Destaca-se que os efeitos de um ato administrativo podem ser tpicos e
atpicos.
Os efeitos tpicos so aqueles esperados em razo da edio do ato. Por
exemplo, diante da edio do ato de autorizao, se busca o consentimento para o
uso.
Os efeitos atpicos se dividem em efeitos preliminares ou prodrmicos e efeitos
reflexos. Os efeitos reflexos so aqueles que o ato produz em relao a terceiros. Por
exemplo, o ato de desapropriao acarreta a extino do contrato de locao. Os
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efeitos preliminares ou prodrmicos representam o primeiro efeito que surge em


razo da edio de um ato administrativo.

4. Formas de extino do Ato Administrativo


4.1.

Caducidade

Consiste na extino do ato administrativo que decorre de lei superveniente, a


qual o impede de produzir efeitos.
Por exemplo, o ato de licena (ato negocial vinculado) ser extinto em razo da
edio de uma lei que proba o desenvolvimento de certa atividade.
Caducidade do Contrato Administrativo de Concesso
A Lei 8.987/95 prev trs modalidades de extino do contrato de concesso:
caducidade, resciso e encampao.
Na Lei 8.987, fala-se que a caducidade uma extino do contrato de
concesso que decorre de uma falta contratual da concessionria.
J, resciso a extino do contrato de concesso por conta de uma falta
contratual do Poder Concedente.
Por fim, a encampao a extino do contrato de concesso que ocorre
durante a sua vigncia, por razes de interesse pblico. Nesse caso, h reanlise da
convenincia e oportunidade, por meio do qual o Poder Pblico entende por bem
retomar a execuo do servio pblico. A encampao depende de lei e indenizao
prvia.
Recentemente, o STJ decidiu questo relevantssima em matria de
encampao, que vale ser abordada.
Sabe-se que, quando o contrato de concesso termina pelo decurso do tempo,
o Poder Concedente fica autorizado a assumir o servio outrora concedido, o que
significa que se tornar possuidor e proprietrio dos bens afetados execuo do
servio.
A Lei 8.987 prev que os bens que tiverem sido adquiridos pela concessionria
e que no forem integralmente amortizados tero de ser indenizados pelo Poder
Pblico. Exemplo: Ambulncia comprada um dia antes do trmino da concesso.
Muitas concessionrias passaram a defender que a retomada pela
Administrao Pblica dos bens que no tinham sido integralmente amortizados
dependeria de indenizao, afinal, na encampao, a indenizao previa.
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O STJ entendeu que a encampao pressupe a vigncia do contrato. A


retomada do servio aps a vigncia do contrato no configura encampao, no
havendo no que se falar em indenizao prvia.

4.2.

Cassao

Primeiramente, observe que a cassao no deve ser confundida com a


anulao.
A cassao ocorre quando se est diante de uma irregularidade na execuo
do ato administrativo. O ato cassado ato que nasce vlido, no ofendendo o
ordenamento jurdico como ocorre na anulao. O ato ser cassado porque o seu
destinatrio descumpre algo que deveria ter sido cumprido para que o ato pudesse
subsistir.
Exemplo: Joo recebe autorizao para explorar uma barraca em uma feira sob
a condio de s poder vender produtos artesanais, mas vende produtos piratas. Isso
acarretar a cassao, pois o vcio se deu no cumprimento do ato.
A cassao produz efeitos ex nunc, porque os atos pretritos cassao so
mantidos. Em sentido contrrio, a anulao, em regra, produz efeitos ex tunc, pois faz
desaparecer os efeitos pretritos do ato anulado.

2 Horrio

4.3.

Revogao

Revogao a extino do ato administrativo por razes de convenincia e


oportunidade.
No possvel revogar um ato invlido ou ilegal, s possvel revogar ato
vlido. Afinal, o ato ilegal anulado e no revogado.
A revogao pode ser feita pelo Judicirio quando atua em sua funo
administrativa, no podendo faz-lo no desempenho na funo jurisdicional.
Em regra, a revogao de um ato administrativo no vai obrigar a
Administrao Pblica a indenizar o particular que se sentiu prejudicado em razo da
revogao. Isso porque, o particular deve contar com a possibilidade de revogao do
ato administrativo. Porm, no caso concreto, pode ser que se entenda pelo direito
indenizao.
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A revogao produz efeitos ex nunc, no fazendo desaparecer os efeitos


pretritos do ato revogado.
O ato de revogao deve ser motivado, consoante art. 50 da Lei 9.784/99.
Lei 9.784, Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao
dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato
administrativo.

O procedimento licitatrio pode ser revogado, nos termos do art. 49 da Lei


8.666/93. Fala-se em revogao condicionada, pois a revogao no procedimento
licitatrio depende da constatao de uma razo de interesse pblico superveniente.
Assim, se o fato j existia quando da abertura do certame, a revogao no pode
ocorrer.
Lei 8.666, Art. 49. A autoridade competente para a aprovao do procedimento
somente poder revogar a licitao por razes de interesse pblico decorrente de
fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para
justificar tal conduta, devendo anul-la por ilegalidade, de ofcio ou por
provocao de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado.
1o A anulao do procedimento licitatrio por motivo de ilegalidade no gera
obrigao de indenizar, ressalvado o disposto no pargrafo nico do art. 59 desta
Lei.
2o A nulidade do procedimento licitatrio induz do contrato, ressalvado o
disposto no pargrafo nico do art. 59 desta Lei.
3o No caso de desfazimento do processo licitatrio, fica assegurado o
contraditrio e a ampla defesa.
4o O disposto neste artigo e seus pargrafos aplica-se aos atos do procedimento
de dispensa e de inexigibilidade de licitao.

H atos que no comportam revogao, como, por exemplo:


a.
Atos que j exauriram os seus efeitos  Afinal j se consumaram e
concretizaram os efeitos pretendidos.
b.
Atos vinculados  Pois sua edio depende somente da verificao das
hipteses previstas em lei, sem que exista uma valorao discricionria. Ora, no
possvel reavaliar aquilo que nunca foi avaliado.
Existe uma exceo, qual seja a licena para construir. cedio que a licena
ato vinculado. Mas, o STF entende que a licena para construir pode ser revogada
at o momento que antecede o incio das obras (se d com a construo dos alicerces).
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A partir do momento em que os equipamentos utilizados na obra aderem o solo, a


licena passa a fazer parte do patrimnio do licenciado de modo definitivo.
c.
Atos que j deram origem a direitos adquiridos  no se pode
desconstituir esse ato, por fora do art. 5 da CRFB.
Nesse sentido, a Smula 473 do STF fala na necessidade de tutela de direitos
adquiridos quando da edio do ato de revogao.
Smula 473 do STF - A administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou
revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

Recentemente, o Plenrio do STF chegou a cogitar a possibilidade de alterao


da Smula 473, por representar pensamento ultrapassado. Isso demonstra uma
possvel alterao de entendimento, no sentido de incorporar a necessidade de
observncia do contraditrio e ampla defesa antes da revogao do ato
administrativo, o que se compatibilizaria com o entendimento da Smula Vinculante 3
do STF.
Smula Vinculante 3 do STF - Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio
asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar
anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado,
excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de
aposentadoria, reforma e penso.

d.
Meros atos administrativos  so atos que no possuem uma carga
decisria, como atestado, certido, etc. A Administrao Pblica no faz uma avaliao
de mrito quando os elabora, por isso no poderiam ser revogados.
e.

Atos que, integrando o procedimento, foram sucedidos por outros atos.

Por exemplo, uma licitao2 j homologada pode ser revogada; o que no se


admite a revogao de um ato editado antes de um ato de homologao. H um
encadeamento de atos no procedimento licitatrio, editados com o fim de se chegar
no contrato administrativo. Entende-se que um ato j superado por outro posterior
no pode mais ser revogado. Frise-se que o ato j superado no pode ser revogado,
mas a licitao pode, ainda que j homologada.
f.
Atos complexos  um nico rgo no pode revogar ato fruto da
manifestao de vontade de mais de um rgo, como salienta Celso Antnio.

Sobre licitaes, deve-se ler a Lei 12.462, bem como ler as peties iniciais apresentadas na ADI 4.645
e na ADI 4.655, que questionam a constitucionalidade de criao do RCD.
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g.
Ato controlador  Exemplo: no caso do ato de autorizao de uso que
dependa de aprovao, o ato de aprovao controla o ato de autorizao. O ato
controlador no pode ser revogado, pois produz efeitos instantneos. Uma vez editado
o ato de aprovao, os efeitos da autorizao sero liberados. J, se o ato controlado
for discricionrio (como no exemplo da licitao), ele poder ser revogado.

4.4.

Contraposio

Muitos autores no tratam da contraposio como modo de extino, pois


nada mais do que uma revogao tcita do ato administrativo.
O ato superado por outro que possui um comando contrrio, contrapondo-se
aos efeitos do primeiro ato.
Exemplo: Ato de exonerao do ocupante do cargo em comisso ato que
possui efeitos contrapostos ao ato de nomeao de ocupante de cargo em comisso.
Trata-se de uma revogao, que, por no se fazer expressa meno ao ato,
considerada tcita.

4.5.

Anulao

a extino do ato por conta de um vcio de legalidade. Assim, ato vlido no


pode ser anulado.
O Poder Judicirio pode anular seus prprios atos no desempenho de sua
funo administrativa, no exerccio da autotutela, como tambm pode anular atos
prprios de outros Poderes no exerccio do controle jurisdicional. O Judicirio exerce
um controle de legalidade e no de mrito, o que possibilita a anulao e no a
revogao dos atos administrativos.
Em regra, a anulao do ato administrativo acarreta a responsabilizao do
Estado, se comprovado o prejuzo do particular. Isso porque, o Estado responde
objetivamente pela edio de atos ilcitos, nos termos do art. 37, 6 da CRFB.
CRFB, Art. 37, 6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa.

V-se que a parte da Smula 473 do STF que menciona que da nulidade no
originam direitos no faz sentido aqui.
A anulao uma extino que, em regra, produz efeitos ex tunc, porque faz
desaparecer os efeitos pretritos do ato editado. H casos, porm, que a anulao
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produzir efeitos ex nunc ou at mesmo efeitos futuros, caso em que se fala na


modulao temporal dos efeitos do ato nulo.
A Smula 249 do TCU prev que o particular no precisa restituir valor recebido
de boa-f que seja de natureza alimentar.3
Smula 249 do TCU - dispensada a reposio de importncias indevidamente
percebidas, de boa-f, por servidores ativos e inativos, e pensionistas, em virtude
de erro escusvel de interpretao de lei por parte do rgo/entidade, ou por
parte de autoridade legalmente investida em funo de orientao e superviso,
vista da presuno de legalidade do ato administrativo e do carter alimentar das
parcelas salariais.

O art. 54 da Lei 9.784 preceitua que o direito da Administrao Pblica anular


atos de que decorram efeitos favorveis para os seu destinatrios decai em 5 anos
contados da data do ato, salvo comprovada m-f.
Lei 9.784, Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.

Frisa-se que o ato da cincia no se mostra relevante para esse fim, mas apenas
para apurao do prazo prescricional para o exerccio do poder disciplinar.
Predomina na doutrina e na jurisprudncia o entendimento de que, nos casos
de m-f, a Administrao Pblica pode anular o ato ilegal a qualquer tempo.
A estipulao do prazo de cinco anos baseia-se no princpio da proteo da
confiana. Porm, diante da m-f, no h confiana a se proteger, da o porqu da
falta de fixao de lapso temporal nesse caso.
Observe-se que Celso Antnio Bandeira de Melo sempre defendeu que a
anulao poderia ocorrer a qualquer tempo em casos de m-f, mas, na edio atual
de seu livro, fixa o prazo de 10 anos para a anulao havendo m-f.
O art. 54, 1 da Lei 9.784 estabelece que em se tratando de benefcio recebido
de modo continuado, o prazo prescricional computado a partir da percepo do
primeiro pagamento.
Lei 9.784, Art. 54, 1o No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de
decadncia contar-se- da percepo do primeiro pagamento.

Ainda que a Administrao no tenha efetivamente anulado o ato


administrativo, se tomou alguma providncia que impugna a validade deste ato, esta
3

As smulas do TCU tm sido abordadas em prova da Magistratura Federal, principalmente as mais


recentes.
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ser considerada como direito de anular, dede que praticado dentro do prazo de 5
anos conforme prev o pargrafo 2, do art. 54, Lei 9.784.
Exemplo: quando a Administrao instaura um processo administrativo para
verificar a validade de um ato, este considerado como exerccio do direito de anular.
Lei 9.784, Art. 54, 2o Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida
de autoridade administrativa que importe impugnao validade do ato.

Quando o ato ilegal for editado antes de 1999, a Lei 9.784 vai alcan-lo, ainda
que editado antes do advento dessa lei. Entretanto, o termo a quo para a contagem do
prazo de 5 anos do art. 54 ser o incio de vigncia da Lei 9.784.

4.5.1. Anulao de Aposentadoria


CRFB, Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a
qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo
de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias,
reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o
fundamento legal do ato concessrio;

O STF tem considerado, h muito tempo, que o ato de aposentadoria ato


complexo. Por conta disso, contam-se os 5 anos para anulao da aposentadoria a
partir do seu registro, desconsiderando o ato de concesso, o que pode gerar injustia
no caso concreto.
Se a aposentadoria j foi registrada, a sua anulao depender do contraditrio
e da ampla defesa, afastando-se a incidncia da parte final da Smula Vinculante 3. J,
se a anulao se d antes do registro, o STF permite que no haja contraditrio nem
ampla defesa.
Smula Vinculante 3- Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio
asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar
anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado,
excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de
aposentadoria, reforma e penso.

Porm, o STF, com base no entendimento do Min. Gilmar Mendes, entende


que, quando o lapso temporal entre o recebimento do processo administrativo pelo
Tribunal de Contas, para fins de registro, e a efetiva avaliao da legalidade do ato pelo
Tribunal superar 5 anos, a determinao da anulao da aposentadoria vai depender
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do contraditrio e da ampla defesa. Tal representa um temperamento da Smula


Vinculante 3 do STF.
V-se que, nesse ltimo caso, ainda no ocorreu registro, o que levaria
aplicao da parte final da Smula Vinculante 3. Porm, o STF entendeu por afast-la,
porque sua aplicao geraria extrema injustia.

4.6.

Convalidao
Lei 9.784, Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao
interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos
sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao.

A convalidao no aceita pela maioria dos autores, porm, apresenta


aceitao por parte de alguns doutrinadores.
A convalidao decorre da edio de um novo ato que elimina o vcio de um
ato anterior, permitindo que ele produza efeitos vlidos ab ovo, desde a sua edio. O
segundo ato volta seus efeitos para o passado, produzindo efeitos ex tunc, permitindo
que o ato viciado produza efeitos vlidos desde a sua edio.
A convalidao s pode ocorrer se no acarretar leso ao interesse pblico nem
prejuzo a terceiros.
Alm disso, nem todos os vcios so passveis de convalidao, como os vcios
de motivo e de finalidade. O que se admite a convalidao do elemento competncia
e do elemento forma.
Excesso de poder ocorre quando se est diante de um vcio de competncia, o
que pode ser convalidado.
Celso Antnio defende a ideia de que a convalidao mais um dever que uma
faculdade. Para o autor, a convalidao s no seria um dever se o vcio fosse de
competncia e o ato a ser convalidado fosse um ato discricionrio.
Exemplo: No caso de uma autorizao de uso dada por agente incompetente, o
agente pblico competente no pode ser obrigado a sanar aquele vcio, afinal a
autorizao discricionria.
Porm, lembre-se que o texto legal do art. 55 prev que os atos podero ser
convalidados.

5. Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo


5.1.

Competncia ou Sujeito

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Muitas perguntas de prova sobre este tema abordam os arts. 11 a 17 da Lei


9.784/99.
A delegao, bem como a avocao so institutos muito prximos da
hierarquia existente na Administrao Pblica. A delegao feita, em regra, a um
agente pblico subordinado. Porm, o art. 12 da Lei 9.784 determina que a delegao
pode tambm ser feita a quem no seja subordinado.
Lei 9.784, Art. 12. Um rgo administrativo e seu titular podero, se no houver
impedimento legal, delegar parte da sua competncia a outros rgos ou
titulares, ainda que estes no lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando
for conveniente, em razo de circunstncias de ndole tcnica, social, econmica,
jurdica ou territorial.
Pargrafo nico. O disposto no caput deste artigo aplica-se delegao de
competncia dos rgos colegiados aos respectivos presidentes.

Ademais, a competncia irrenuncivel, pois o agente competente no pode


deixar de agir.
Lei 9.784, Art. 11. A competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos
administrativos a que foi atribuda como prpria, salvo os casos de delegao e
avocao legalmente admitidos.

Em direito privado, no ato jurdico basta a capacidade do agente. J, no direito


pblico, alm de ser capaz, o agente pblico precisa ser competente para editar o ato.
No mbito do direito privado, preocupa-se com a capacidade, com a forma e
com o objeto do ato, no havendo preocupao com o motivo ou com a finalidade, ao
contrrio do que se verifica no mbito do direito pblico.
Fala-se que os elementos competncia, forma e finalidade so elementos
vinculados, enquanto motivo e objeto podem ser discricionrios. Diante dessa
afirmao, vale-se ater que, muitos autores, como Celso Antnio e Di Pietro no
defendem a ideia de que os trs primeiros so plenamente vinculados.
Quando um ato editado por uma pessoa que no faz parte da administrao
pblica, o ato considerado inexistente.
O ato assinado por autoridade incompetente no inexistente, pois no se est
diante da ausncia de um dos elementos do ato, mas de vcio em um dos elementos,
sendo caso de nulidade. Para quem separa a nulidade de acordo com a gravidade do
vcio, esse ato ser anulvel, pois a incompetncia um defeito sanvel, conforme art.
55 da lei 9.784.

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5.2.

Forma

A forma elemento que diz respeito exteriorizao do ato.


No direito privado, vigora o princpio da liberdade das formas, pelo que s
quando a forma for da substancia do ato que ele ser viciado.
Ao contrrio, no direito pblico, vigora o princpio da solenidade das formas.
Em regra, os atos administrativos devem ser redigidos, numerados, arquivados,
publicados e motivados.
Se um determinado ato tiver que ser motivado e a motivao no aparecer, o
vcio no de motivo, mas de forma, pois uma das condies de validade no foi
observada.
O vcio de forma comporta convalidao. Por exemplo, se determinado ato
deveria ocorrer por escrito, mas no o foi, reedita-se o ato com efeitos retroativos.
Existem excees regra de solenidades das formas, quais sejam: sinal de
trnsito; apito de guarda de trnsito, etc. Outro exemplo do art. 60, pargrafo nico
da Lei 9.666/93, o qual estabelece que ser nulo contrato administrativo verbal, mas
admite excees a essa regra, como no caso de contrato de pequenas compras (at 4
mil reais).
Lei 8.666, Art. 60. Os contratos e seus aditamentos sero lavrados nas reparties
interessadas, as quais mantero arquivo cronolgico dos seus autgrafos e
registro sistemtico do seu extrato, salvo os relativos a direitos reais sobre
imveis, que se formalizam por instrumento lavrado em cartrio de notas, de tudo
juntando-se cpia no processo que lhe deu origem.
Pargrafo nico. nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a
Administrao, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim
entendidas aquelas de valor no superior a 5% (cinco por cento) do limite
estabelecido no art. 23, inciso II, alnea "a" desta Lei, feitas em regime de
adiantamento.

Ainda que a forma do ajuste contratual no tenha sido observada, o princpio


que veda o enriquecimento da Administrao Pblica impede que a Administrao
Pblica descumpra aquilo que foi ajustado.
Exemplo: Mesmo que a Administrao Pblica contrate verbalmente
construtora para execuo de obra, dever pagar o servio, embora a forma tivesse
que ser escrita. O mximo que se pode fazer ajuizar ao com o fim de apurar
eventual improbidade administrativa.

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D. Administrativo
Data: 23/09/2011
O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementao do estudo em livros
doutrinrios e na jurisprudncia dos Tribunais.

5.3.

Finalidade

O ato que se afasta do interesse pblico ato com vcio de finalidade, o que
configura desvio de poder ou desvio de finalidade.
No desvio de poder, o agente que edita o ato competente para edit-lo, mas
se afasta do interesse pblico.
Celso Antnio e Di Pietro fazem a seguinte diviso:
a.
Finalidade em sentido Amplo  Todo ato deve ter como finalidade
mediata a satisfao do interesse pblico.
b.
Finalidade em sentido Restrito  Diz respeito a uma finalidade que
todo ato possui (finalidade imediata).
V-se que pode incorrer em desvio de finalidade o ato que persegue o interesse
pblico, se se afastar de sua finalidade em sentido restrito.

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