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Direito Administrativo

Data: 11/01/2012
O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementao do estudo em livros
doutrinrios e na jurisprudncia dos Tribunais.

Assuntos tratados:
1 Horrio.
Interveno do Estado na Propriedade / Interveno Supressiva na Propriedade
Desapropriao / Controle Jurisdicional em Ao de Desapropriao /
Matrias Passveis de Anlise / Competncia para Julgamento / Bens Pblicos /
Classificaes / Quanto Titularidade / Natureza Jurdica dos Bens que
Integram o Patrimnio das Pessoas de Direito Privado da Administrao
Indireta / Quanto Destinao / Regime Jurdico dos Bens Pblicos /
Alienabilidade Condicionada / Impenhorabilidade / Imprescritibilidade
2 Horrio.
Leis que Buscam Solucionar o Problema da Imprescritibilidade / No
Onerabilidade / Bens Pblicos em Espcie / Terrenos de Marinha / Terrenos
Marginais ou Terrenos Reservados / Terras Devolutas / Ilhas

1 Horrio

1. Interveno do Estado na Propriedade

1.1. Interveno Supressiva na Propriedade Desapropriao

1.1.1. Controle Jurisdicional em Ao de Desapropriao

1.1.1.1. Matrias Passveis de Anlise


Os arts. 9 e 20, DL n 3.365/41 so os dispositivos mais importantes acerca do
tema.
Art. 9o Ao Poder Judicirio vedado, no processo de desapropriao, decidir se se
verificam ou no os casos de utilidade pblica.
Art. 20. A contestao s poder versar sobre vcio do processo judicial ou
impugnao do preo; qualquer outra questo dever ser decidida por ao
direta.

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O juiz da causa no pode substituir a valorao feita pelo administrador no


sentido da presena da utilidade pblica ou de interesse social, sob pena de
caracterizar invaso indevida no mrito administrativo.
Entretanto, quando a ao de desapropriao ajuizada em situao de
manifesta ausncia de utilidade pblica a legitim-la, o magistrado poder anular o ato
declaratrio sem que isto represente uma ofensa ao Princpio da Separao dos
Poderes ou invaso ao mrito administrativo, como entende a doutrina majoritria.
O juiz que sentenciar, ao analisar a contestao, s pode apreciar os vcios no
processo judicial (representam as condies da ao e os pressupostos processuais) ou
impugnao do preo.
Cumpre salientar que no admitida, em processo de desapropriao,
qualquer interveno de terceiros que gere tumulto, pois o objeto a transferncia da
propriedade por preo justo e com celeridade.
Desta forma, cabvel a impugnao do preo e, caso o ru seja citado e no
conteste, de acordo com a smula 118, do extinto Tribunal Federal de Recursos, no
dispensada a percia, em que ser aferido o valor exato do bem a ser desapropriado,
ou seja, no possvel a simples decretao de revelia e considerao do valor
apresentado pelo desapropriante como correto. Os efeitos da revelia no podero
atingir a parte r em ao de desapropriao.
TFR, Smula 118. Na ao expropriatria, a revelia do expropriado no implica em
aceitao do valor da oferta e, por isso, no autoriza a dispensa da avaliao.

1.1.1.2. Competncia para Julgamento


O art. 11, DL n 3.365/41 esclarece o foro competente para julgamento de ao
de desapropriao.
Art. 11. A ao, quando a Unio for autora, ser proposta no Distrito Federal ou
no foro da Capital do Estado onde for domiciliado o ru, perante o juzo privativo,
se houver; sendo outro o autor, no foro da situao dos bens.

Em regra, a ao de desapropriao dever ser proposta no foro da situao do


bem. Excepcionalmente, sendo a Unio parte autora, o foro competente ser o do DF
ou da capital do estado em que for domiciliado o ru, luz do dispositivo acima. No
entanto, sua constitucionalidade questionada ante a interiorizao da Justia
Federal, que vem se intensificando nos dias atuais.
O art. 109, pargrafo 1, CRFB dispe que as causas em que a Unio for autora
devem ser aforadas na seo judiciria em que a outra parte tiver domiclio,
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corrigindo, portanto, uma injustia que poderia surgir com a aplicao do art. 11, DL
3.365/41 se aplicado em sua literalidade. Impede-se, desta forma, que a ao de
desapropriao seja ajuizada no DF facultativamente.
Art. 109, 1 - As causas em que a Unio for autora sero aforadas na seo
judiciria onde tiver domiclio a outra parte.

Como a interiorizao das varas federais no havia na poca da CRFB/88,


possvel a interpretao extensiva de seu art. 109, pargrafo 1, permitindo-se que
onde se l seo, leia-se subseo, sendo o entendimento que tem predominado
na Justia Federal.
O art. 12, DL n 3.365/41 impede que juzes no vitalcios julguem aes de
desapropriao, no estando em vigor em virtude de a LOMAN proibir qualquer
diferena entre juzes vitalcios e no vitalcios, no que diz respeito funo
jurisdicional.
Art. 12. Somente os juizes que tiverem garantia de vitaliciedade, inamovibilidade e
irredutibilidade de vencimentos podero conhecer dos processos de
desapropriao.

A lgica do dispositivo seria impedir o superfaturamento de valor oferecido,


envolvendo questes polticas, mas no possui aplicao.

2. Bens Pblicos

2.1. Classificaes

2.1.1. Quanto Titularidade


Os bens podem ser da Unio, dos Estados, do DF ou dos Municpios, sendo
importante que se saiba que o art. 20, CRFB apresenta exemplos de bens que integram
o patrimnio da Unio.
Art. 20. So bens da Unio:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribudos;
II - as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e
construes militares, das vias federais de comunicao e preservao
ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou
que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se

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estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos


marginais e as praias fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias
martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a
sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade
ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 46, de 2005)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidrulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.

O dispositivo acima necessita leitura conjunta com a smula 650, STF.


STF, Smula n 650. Os incisos I e XI do art. 20 da CF no alcanam terras de
aldeamentos extintos, ainda que ocupadas por indgenas em passado remoto.

Quando do julgamento do caso Raposa Serra do Sol, o STF entendeu que a


propriedade dos ndios deve ser calculada de forma a incluir as reas de perambulao
daqueles que transitam de uma comunidade para outra, sendo tais reas igualmente
de propriedade da Unio, destinando-se moradia das comunidades indgenas.
O art. 26, CRFB lista os bens que integram o patrimnio dos Estados.
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio;
II - as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem no seu domnio,
excludas aquelas sob domnio da Unio, Municpios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio;
IV - as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio.

Todavia, a CRFB no menciona quais bens pertencem ao Municpio, o que no


significa no ser possvel que este ente possua bens, havendo casos em que a
propriedade decorrer de lei, sem qualquer exteriorizao de sua vontade, como
acontece nos casos de herana vacante e de concurso voluntrio.
Na hiptese de herana vacante, a pessoa falece e deixa bens sem herdeiros ou
testamento e, desde que no falea no DF ou em territrio federal, os bens tornar-seo municipais. A transferncia da propriedade no imediata, visto que apenas com a
sentena de declarao de vacncia da herana que a herana jacente se torna

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propriedade pblica pelo entendimento pacfico do STJ. Desta forma, possvel que o
bem seja usucapido no lapso anterior sentena.
Com relao ao concurso voluntrio, o art. 22, Lei n 6.766/79 possui regra no
sentido de que o registro do loteamento no registro de imveis tem condo de
transferir a propriedade das reas de uso comum do loteamento para o Municpio.
Com isto, se a propriedade de uso comum se torna pblica, o Municpio ser o
responsvel pela sua manuteno e sobre esta no se ter que pagar IPTU.
Art. 22. Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domnio do
Municpio as vias e praas, os espaos livres e as reas destinadas a edifcios
pblicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial
descritivo.

A situao distinta nos casos de condomnios, em que a rea de uso comum


de sua propriedade, estando as vilas includas no conceito de condomnio. O STF j
declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que transformava a rua de uma vila
em propriedade de uso comum, por caracterizar desapropriao, alm de ofender a
separao dos poderes, caso a lei no seja de iniciativa do Chefe do Executivo, por
aumentar a despesa para a Administrao.

2.1.1.1. Natureza Jurdica dos Bens que Integram o Patrimnio das Pessoas de
Direito Privado da Administrao Indireta
inquestionvel que os bens das autarquias so pblicos, havendo dvida com
relao aos bens de empresas pblicas e sociedades de economia mista.
Hely Lopes Meirelles sempre defendeu que os bens de empresas pblicas e
sociedades de economia mista so pblicos com destinao especial, ou seja, a
incorporao de bens pblicos por pessoas privadas no os transforma em privados.
Entende pela possibilidade de penhora de tais bens, sem que seja possvel a usucapio,
motivo pelo qual seu entendimento minoritrio.
Para a maioria significativa da doutrina, bem de sociedade de economia mista
ou empresa pblica privado, podendo, portanto, ser alienado, usucapido e
penhorado.
A doutrina majoritria entende que apenas os bens afetados pessoa jurdica
de direito privado que sero pblicos. O STF possui entendimento neste sentido,
tendo decidido que o patrimnio do Banco do Brasil privado, mas j reconheceu que
os bens da Companhia Docas do Estado de So Paulo so pblicos por estarem
afetados, assegurando, inclusive, a imunidade tributria CODESP.
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2.1.2. Quanto Destinao


a classificao seguida pelo art. 99, CC/02.
Art. 99. So bens pblicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas;
II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou
estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal,
inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito
pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Os bens pblicos podem ser:


a) de uso comum do povo ou de domnio pblico: o art. 99, I, CC exemplifica
bens que podem ser de uso comum do povo, apesar de ser possvel que tais bens
sofram restries em seu uso.
Exemplo: possvel que o Poder Pblico faa alguma restrio ao acesso de
parte de uma praia.
O que caracteriza o bem como sendo de uso comum que ele no
desempenha funo pblica especfica para a Administrao, apesar de estar afetado e
satisfazer o interesse pblico. Isto importante para a diferenciao destes bens com
relao aos de uso especial.
b) especiais: so aqueles afetados que desempenham funo especfica para a
Administrao, como, por exemplo, um quartel e o prdio do frum (art. 99, II, CC).
Os bens de uso especial possuem valor patrimonial, diferentemente do que
acontece com o bem de uso comum do povo, que est fora do comrcio, no podendo
ser avaliado economicamente.
c) dominicais: so bens pblicos que no esto afetados e integram o domnio
pblico, como as terras devolutas.
A expresso bens dominicais, como regra, equiparada expresso bens
dominiais, como sustentado por Celso Antnio. Entretanto, Carvalhinho os diferencia
minoritariamente, considerando que bens dominiais representam gnero dos bens
pblicos, enquanto dominicais so espcie desses bens prevista no art. 90, III, CC.
Observao: A redao do pargrafo nico, art. 99, CC incompreensvel, mas
alguns comentrios devem ser feitos.
Art. 99, Pargrafo nico. No dispondo a lei em contrrio, consideram-se
dominicais os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico a que se
tenha dado estrutura de direito privado.
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As pessoas de direito pblico so assim consideradas por possurem estrutura


de direito pblico, no fazendo sentido que se fale em pessoa de direito pblico com
estrutura de direito privado. Com isto, alguns entendem que o mencionado dispositivo
refere-se s fundaes pblicas de direito privado, mas estas deixam de ser de direito
pblico. Outros pregam que a meno feita s sociedades de economia mista e
empresas pblicas, o que tambm no faz sentido, pois os bens afetados no caso no
sero dominicais.

2.2. Regime Jurdico dos Bens Pblicos


Os bens pblicos possuem caractersticas prprias que os distinguem de outros
bens. Tais especificidades sero abaixo analisadas.

2.2.1. Alienabilidade Condicionada1


O principal artigo de lei a trazer as exigncias acerca da alienao de um bem
pblico o art. 17, Lei n 8.666/93.
Art. 17. A alienao de bens da Administrao Pblica, subordinada existncia
de interesse pblico devidamente justificado, ser precedida de avaliao e
obedecer s seguintes normas:
I - quando imveis, depender de autorizao legislativa para rgos da
administrao direta e entidades autrquicas e fundacionais, e, para todos,
inclusive as entidades paraestatais, depender de avaliao prvia e de licitao
na modalidade de concorrncia, dispensada esta nos seguintes casos:
a) dao em pagamento;
b) doao, permitida exclusivamente para outro rgo ou entidade da
administrao pblica, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas
alneas f, h e i; (Redao dada pela Lei n 11.952, de 2009)
c) permuta, por outro imvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do
art. 24 desta Lei;
d) investidura;
e) venda a outro rgo ou entidade da administrao pblica, de qualquer esfera
de governo; (Includa pela Lei n 8.883, de 1994)
f) alienao gratuita ou onerosa, aforamento, concesso de direito real de uso,
locao ou permisso de uso de bens imveis residenciais construdos, destinados
ou efetivamente utilizados no mbito de programas habitacionais ou de

J houve caso de provas considerando a expresso inalienveis como errada, visto que a
caracterstica correta a alienabilidade condicionada, por depender da observncia de determinados
requisitos.
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regularizao fundiria de interesse social desenvolvidos por rgos ou entidades


da administrao pblica; (Redao dada pela Lei n 11.481, de 2007)
g) procedimentos de legitimao de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383,
de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberao dos rgos da
Administrao Pblica em cuja competncia legal inclua-se tal atribuio;
(Includo pela Lei n 11.196, de 2005)
h) alienao gratuita ou onerosa, aforamento, concesso de direito real de uso,
locao ou permisso de uso de bens imveis de uso comercial de mbito local
com rea de at 250 m (duzentos e cinqenta metros quadrados) e inseridos no
mbito de programas de regularizao fundiria de interesse social desenvolvidos
por rgos ou entidades da administrao pblica; (Includo pela Lei n 11.481, de
2007)
i) alienao e concesso de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras
pblicas rurais da Unio na Amaznia Legal onde incidam ocupaes at o limite
de 15 (quinze) mdulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de
regularizao fundiria, atendidos os requisitos legais; (Includo pela Lei n 11.952,
de 2009)
II - quando mveis, depender de avaliao prvia e de licitao, dispensada esta
nos seguintes casos:
a) doao, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, aps
avaliao de sua oportunidade e convenincia scio-econmica, relativamente
escolha de outra forma de alienao;
b) permuta, permitida exclusivamente entre rgos ou entidades da
Administrao Pblica;
c) venda de aes, que podero ser negociadas em bolsa, observada a legislao
especfica;
d) venda de ttulos, na forma da legislao pertinente;
e) venda de bens produzidos ou comercializados por rgos ou entidades da
Administrao Pblica, em virtude de suas finalidades;
f) venda de materiais e equipamentos para outros rgos ou entidades da
Administrao Pblica, sem utilizao previsvel por quem deles dispe.

De acordo com o caput, art. 17, Lei n 8.666/93, a primeira condio para a
alienao de um bem pblico a existncia de interesse pblico devidamente
justificado. O segundo requisito a avaliao prvia do bem.
A alienao de um bem imvel, como regra, depende da licitao na
modalidade concorrncia. Todavia, o art. 19, Lei n 8.666/93 permite,
excepcionalmente, a adoo, alm da concorrncia, da modalidade leilo de licitao
para alienarem-se bens imveis.
Art. 19. Os bens imveis da Administrao Pblica, cuja aquisio haja derivado de
procedimentos judiciais ou de dao em pagamento, podero ser alienados por
ato da autoridade competente, observadas as seguintes regras:
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I - avaliao dos bens alienveis;


II - comprovao da necessidade ou utilidade da alienao;
III - adoo do procedimento licitatrio, sob a modalidade de concorrncia ou
leilo. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)

Isto ocorre quando o bem imvel for adquirido em razo de dao em


pagamento ou de um processo judicial.
Cumpre destacar que nos casos de doao, a licitao pode ser dispensada.
Com relao alienao de bens mveis, no h exigncia expressa de que haja
lei que a autorize. Maria Sylvia Di Pietro faz uma interpretao no sentido de que seja
possvel a dispensa legislativa. No entanto, Carvalhinho entende que necessria
autorizao legislativa, visto que o administrador no eleito para dispor do
patrimnio pblico, sendo indiferente o fato de o bem pblico ser mvel. Para o
referido autor, sendo a alienao de bens imveis, a autorizao legislativa deve ser
especfica. Na prtica, no entanto, exige-se autorizao genrica em ambos os casos.
A jurisprudncia tem exigido autorizao legislativa no caso de alienao tanto
de bens pblicos imveis, quanto de mveis. Exemplo: Alienao do controle
societrio de entidades de direito privado da Administrao Indireta tem dependido de
autorizao legislativa.
Importante frisar que o STF j se manifestou no sentido de que medida
provisria no pode suprir a exigncia de medida legislativa para a alienao dos bens
pblicos, por ofender a separao dos poderes, sendo necessrio lei em sentido
formal.
O art. 23, Lei n 9.636/982 merece ateno pelo alto ndice de cobrana em
provas de concurso.
Art. 23. A alienao de bens imveis da Unio depender de autorizao,
mediante ato do Presidente da Repblica, e ser sempre precedida de parecer da
SPU quanto sua oportunidade e convenincia.
1o A alienao ocorrer quando no houver interesse pblico, econmico ou
social em manter o imvel no domnio da Unio, nem inconvenincia quanto
preservao ambiental e defesa nacional, no desaparecimento do vnculo de
propriedade.
2o A competncia para autorizar a alienao poder ser delegada ao Ministro
de Estado da Fazenda, permitida a subdelegao.

Note-se que o legislador transferiu ao Poder Executivo a concesso de


autorizao para alienao de bens pblicos da Unio em verdadeiro caso de
2

Esta legislao deve ser lida em sua integralidade, assim como o DL n 9.760/46, visto que possuem
alteraes recentes que devem ser cobradas em provas de concursos.
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deslegalizao, o que no desconfigura todo o exposto anteriormente, visto que a


alienao pelo Chefe do Executivo se d por autorizao legal. Observe-se que o
Presidente pode delegar ao Ministro de Estado a concesso de autorizao para
alienao, sendo igualmente cabvel a subdelegao.
Observao: Recentemente, o STF reconheceu como possvel a deslegalizao
em relao fixao do salrio mnimo. A lei estipulava que a Presidenta da Repblica
fixaria o valor do salrio mnimo com base em forma condicionada ao PIB, tendo sido
questionada essa transferncia, que s poderia ocorrer mediante lei formal. O STF
reconheceu que o salrio mnimo pode ser fixado por decreto, desde que tenha por
fundamento lei autorizando esta fixao.

2.2.2. Impenhorabilidade
Trata-se de caracterstica decorrente do atributo da alienabilidade
condicionada, visto que, caso os bens pblicos pudessem ser penhorados, poderiam
ser alienados em hasta pblica, o que no observaria as condies que devem ser
atendidas para a alienao de bens pblicos.
Desta forma, os bens pblicos no respondem pelas dvidas de pessoas de
direito pblico, que so pagas mediante precatrio ou RPV (art.100, CRFB).
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Pblicas Federal, Estaduais,
Distrital e Municipais, em virtude de sentena judiciria, far-se-o exclusivamente
na ordem cronolgica de apresentao dos precatrios e conta dos crditos
respectivos, proibida a designao de casos ou de pessoas nas dotaes
oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este fim. (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 62, de 2009).

A Lei n 11.079/04, que trata das parcerias pblico-privadas (PPP), prev a


figura do fundo garantidor de parcerias (FGP), que serve de instrumento de garantia
das obrigaes do Poder Pblico em uma PPP, em favor do parceiro privado. Em suma,
se o parceiro pblico descumprir suas obrigaes em uma PPP, o credor no precisa se
valer do precatrio ou de RPV, podendo excutir bens do FGP, que constitudo pela
transferncia de bens pblicos, tendo natureza privada.
Art. 8o As obrigaes pecunirias contradas pela Administrao Pblica em
contrato de parceria pblico-privada podero ser garantidas mediante:
V garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa
finalidade;

Esta regra esvazia o art. 100, CRFB, por possibilitar penhora sem o regime de
precatrio. Com isto, Celso Antnio entende o FGP como inconstitucional ao permitir
penhora do que no deveria poder ser penhorado. A doutrina do RJ no vislumbra
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O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula
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qualquer inconstitucionalidade por entender que a transferncia do patrimnio


pblico para entidades privadas tambm acontece ao ser criada uma sociedade de
economia mista ou empresa pblica, o que plenamente palpvel.

2.2.3. Imprescritibilidade
Os bens pblicos no podem sofrer usucapio, no sendo possvel aquisio da
propriedade pblica em razo do decurso do tempo de posse na propriedade com
animus domini. Esta caracterstica decorre igualmente do atributo da alienabilidade
condicionada.
Note-se que possibilitado ao Poder Pblico se beneficiar do instituto da
usucapio, vedando-se a aquisio da propriedade pblica por particular atravs da
usucapio.
Os arts. 183, pargrafo 3, e 191, pargrafo nico, ambos da CRFB, trazem esta
vedao.
Art. 183, 3 - Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
Art. 191, Pargrafo nico. Os imveis pblicos no sero adquiridos por
usucapio.

O CC/02 contm proibio no mesmo sentido, mas de forma mais ampla em


seu art. 102, pois impe que os bens pblicos em geral no esto sujeitos usucapio,
englobando bens mveis e imveis.
Art. 102. Os bens pblicos no esto sujeitos a usucapio.

A smula 340, STF neste sentido.


STF, Smula n 340. Desde a vigncia do Cdigo Civil, os bens dominicais, como os
demais bens pblicos, no podem ser adquiridos por usucapio.

Entretanto, nem sempre foi assim. Mesmo aps o CC/16 e a despeito da


smula 340, STF, j se admitiu a usucapio de bens pblicos no Brasil em situaes
especficas. As Constituies de 1934, 1937 e 1946 cuidavam do instituto da usucapio
pro labore, que poderia alcanar terrenos pblicos.
A Constituio de 1967 no repetiu o instituto da usucapio pro labore,
substituindo-a pela legitimao de posse cujo objetivo era regularizar a posse de quem
ocupava terreno irregularmente, tendo sido regulamentada pela Lei n 6.383/763
(cuida do processo discriminatrio de terras devolutas da Unio). O mesmo instituto
apareceu na EC n 1/69.
3

Deve ser feita uma leitura detalhada desta lei.


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O art. 29, Lei n 6.383/76 merece destaque, dispondo que o domnio da


propriedade pblica no garantido, mas prev a regularizao da posse e o direito de
preferncia quando da alienao do bem pelo Poder Pblico.
Art. 29 - O ocupante de terras pblicas, que as tenha tornado produtivas com o
seu trabalho e o de sua famlia, far jus legitimao da posse de rea contnua
at 100 (cem) hectares, desde que preencha os seguintes requisitos:
I - no seja proprietrio de imvel rural;
II - comprove a morada permanente e cultura efetiva, pelo prazo mnimo de 1
(um) ano.

Aps 1976, a Lei n 6.969/81 cuidou da usucapio especial de terras devolutas.


Atualmente, ps 1988, no possvel usucapir qualquer tipo de bem pblico, nem
mesmo os dominicais, conforme entendimento do STF. O que s vezes se discute se
determinado imvel se enquadra ou no como terra devoluta e, caso o seja, no ser
passvel de usucapio.
Isto gera um problema social, visto que o ocupante do bem pblico jamais
poder ter sua situao regularizada.

2 Horrio

2.2.3.1. Leis que Buscam Solucionar o Problema da Imprescritibilidade


A MP n 2.220/20014, que cuida da concesso de uso especial para fins de
moradia, em seu art. 1, prev que o particular que ocupar imvel pblico de at 250
m2 por 5 anos ter direito subjetivo concesso de uso, a fim de regularizar a
ocupao de imveis pblicos.
Art. 1o Aquele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinquenta metros quadrados de
imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua
famlia, tem o direito concesso de uso especial para fins de moradia em relao
ao bem objeto da posse, desde que no seja proprietrio ou concessionrio, a
qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural.

Existe uma delimitao temporal para evitar a invaso indiscriminada da


propriedade pblica. Ademais, o art. 5, MP n 2.220/2001 estipula que o direito
concesso de bens pblicos que estejam afetados ser exercido em outro bem
desafetado.

A lei em comento deve ser lida na integralidade.


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Art. 5o facultado ao Poder Pblico assegurar o exerccio do direito de que tratam


os arts. 1o e 2o em outro local na hiptese de ocupao de imvel:
I - de uso comum do povo;
II - destinado a projeto de urbanizao;
III - de interesse da defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo dos
ecossistemas naturais;
IV - reservado construo de represas e obras congneres; ou
V - situado em via de comunicao.

Esta MP trata, ainda, do instituto de autorizao de uso para fins comerciais,


sendo uma faculdade do Poder Pblico competente, ou seja, depende de avaliao
discricionria do administrador (art. 9).
Art. 9o facultado ao Poder Pblico competente dar autorizao de uso quele
que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinquenta metros quadrados de
imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para fins comerciais.
1o A autorizao de uso de que trata este artigo ser conferida de forma
gratuita.
2o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo,
acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas.
3o Aplica-se autorizao de uso prevista no caput deste artigo, no que couber,
o disposto nos arts. 4o e 5o desta Medida Provisria.

A Lei n 11.977/09, conhecida como Lei do Projeto Minha Casa, Minha Vida,
tem como propsito possibilitar que todo brasileiro tenha casa prpria, preocupandose com o financiamento para esta aquisio, bem como com a regularizao da
propriedade e da posse, a fim de que a Caixa Econmica Federal realize o
financiamento do imvel.
Neste contexto, importante destacar o teor do art. 60, Lei n 11.977/09.
Art. 60. Sem prejuzo dos direitos decorrentes da posse exercida anteriormente, o
detentor do ttulo de legitimao de posse, aps 5 (cinco) anos de seu registro,
poder requerer ao oficial de registro de imveis a converso desse ttulo em
registro de propriedade, tendo em vista sua aquisio por usucapio, nos termos
do art. 183 da Constituio Federal.

Note-se que a lei em comento permite que a legitimao de posse possa atingir
imveis pblicos e privados. O dispositivo contido no art. 60 quase permite a
usucapio declarada por oficial do registro de imveis.
Quando a legitimao de posse se refere a um imvel privado, o problema de
menor complexidade, sendo mais fcil que se aceite o reconhecimento pelo oficial do
registro de imveis, o que se torna dificultoso na hiptese de bens pblicos.
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Ainda no h jurisprudncia consolidada sobre o assunto, mas se deve tentar


extrair a interpretao do art. 60, Lei n 11.977/09 de que no se refere aos imveis
pblicos, luz do art. 183, pargrafo 3, CRFB. O nico caminho de se defender a
constitucionalidade do aludido dispositivo legal considerando que a lei est
autorizando a alienao gratuita de bens pblicos ocupados por terceiros.
Art. 183, 3 - Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.

2.2.4. No Onerabilidade
Significa que os bens pblicos no podem ser oferecidos em garantia, ou seja,
no podem ser hipotecados, nem empenhados, o que levaria alienao em hasta
pblica gerando problema semelhante ao da impenhorabilidade.
A caracterstica da no onerabilidade no aceita de forma pacfica pela
doutrina, apesar de a maioria acolh-la. Isto porque h entendimento minoritrio no
sentido de que os bens pblicos que no estivessem afetados poderiam ser
empenhados e hipotecados, desde que observadas as exigncias para a alienao de
um bem pblico. A ideia de que quem pode o mais, pode o menos. Se o Poder
Pblico pode alienar bem no afetado, poderia oferecer este mesmo bem como
garantia.

2.3. Bens Pblicos em Espcie

2.3.1. Terrenos de Marinha


Terrenos de marinha so bens da Unio, nos termos do art. 20, VII, CRFB.
Art. 20. So bens da Unio:
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

So duas as regras que regulam os terrenos de marinha: o Decreto n


24.643/34 (Cdigo de guas) e o DL n 9.760/46.
O Decreto n 24.643/34 define terrenos de marinha em seu art. 13, o que
feito no art. 2, DL n 9.760/46.
Decreto 24.643/34, Art. 13. Constituem terrenos de marinha todos os que,
banhados pelas guas do mar ou dos rio navegveis, vo at 33 metros para a
parte da terra, contados desde o ponto a que chega o preamar mdio.
Este ponto refere-se ao estado do lugar no tempo da execuo do art. 51, 14, da
lei de 15/11/1831.
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DL 9.760/46, Art. 2 So terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta


e trs) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posio da
linha do preamar mdio de 1831:
a) os situados no continente, na costa martima e nas margens dos rios e lagoas,
at onde se faa sentir a influncia das mars;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faa sentir a influncia das
mars.
Pargrafo nico. Para os efeitos deste artigo a influncia das mars
caracterizada pela oscilao peridica de 5 (cinco) centmetros pelo menos, do
nvel das guas, que ocorra em qualquer poca do ano.

utilizada a faixa de jund em substituio ao preamar mdio de 1831,


referncia utilizada inclusive pelo STF, surgindo problema quando aquela faixa no
existir. Neste caso, o magistrado deve tentar solucionar o caso concreto com base na
mdia do preamar atual.
O terreno de marinha no se situa apenas margem de preamar, sendo
possvel que esteja na margem de uma corrente marinha em que haja influncia da
mar, considerada como a oscilao do nvel do rio em relao influncia do mar.
Todavia, do ponto de vista jurdico, entende-se que a margem da corrente navegvel
(at 33 metros) que ser considerada como terreno de marinha.
No terreno de marinha, s o domnio til pode ser usucapido.
O DL n 9.760/46 cria, ainda, regras de demarcao dos terrenos de marinha,
muitas vezes desconhecidos pela Unio. Neste contexto, destaque-se o art. 11, que
permite o convite por edital dos interessados pela demarcao, ou seja, de pessoas
que se encontram em local certo e sabido.
Art. 11. Para a realizao da demarcao, a SPU convidar os interessados, por
edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofeream a estudo plantas,
documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos
no trecho demarcando. (Redao dada pela Lei n 11.481, de 2007)

Desta forma, o art. 11, DL n 9.760/46 teve sua constitucionalidade


questionada no STF atravs da ADI 4.264, tendo sido declarado inconstitucional, pois a
intimao por edital exceo e a sua generalizao acarreta ofensa aos Princpios do
Contraditrio, da Ampla Defesa e do Devido Processo Legal.
ADI 4264 MC / PE - PERNAMBUCO
MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI
Julgamento: 16/03/2011
rgo Julgador: Tribunal Pleno
Publicao DJe-102 DIVULG 27-05-2011 PUBLIC 30-05-2011 EMENT VOL-02532-01
PP-00034
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EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. ART.


11 DO DECRETO-LEI 9.760/1946, NA REDAO DADA PELA LEI 11.481/2007.
VIOLAO AOS PRINCPIOS DO CONTRADITRIO E DA AMPLA DEFESA.
OCORRNCIA. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. I Ofende as garantias do
contraditrio e da ampla defesa o convite aos interessados, por meio de edital,
para subsidiar a Administrao na demarcao da posio das linhas do preamar
mdio do ano de 1831, uma vez que o cumprimento do devido processo legal
pressupe a intimao pessoal. II Medida cautelar deferida, vencido o Relator.

2.3.2. Terrenos Marginais ou Terrenos Reservados


So definidos pelo Cdigo de guas em seu art. 14 e pelo DL n 9.760/46 em
seu art. 4.
Decreto 24.643/34, Art. 14. Os terrenos reservados so os que, banhados pelas
correntes navegveis, fora do alcance das mars, vo at a distncia de 15 metros
para a parte de terra, contados desde o ponto mdio das enchentes ordinrias.
DL 9.760/46, Art. 4 So terrenos marginais os que banhados pelas correntes
navegveis, fora do alcance das mars, vo at a distncia de 15 (quinze) metros,
medidos horizontalmente para a parte da terra, contados dsde a linha mdia das
enchentes ordinrias.

Mais uma vez, necessrio que a margem seja de corrente navegvel para que
o terreno seja marginal ou reservado, assim como para que seja de marinha. As
correntes no navegveis, nos termos do art. 12, Cdigo de guas, so terrenos
particulares, representando servido administrativa.
Art. 12. Sobre as margens das correntes a que se refere a ltima parte do n 2 do
artigo anterior, fica somente, e dentro apenas da faixa de 10 metros, estabelecida
uma servido de trnsito para os agentes da administrao pblica, quando em
execuo de servio.

Merece destaque a discusso acerca dos domnios dos terrenos marginais ou


reservados. Hely Lopes, minoritariamente, sempre defendeu que a faixa
correspondente aos terrenos reservados seria uma servido de trnsito, ou seja,
propriedade privada submetida a um gravame. O STF, discordando deste
entendimento e acompanhando a doutrina majoritria, reconheceu atravs da smula
479 que os terrenos marginais so bens pblicos.
Stf, Smula n 479. As margens dos rios navegveis so domnio pblico,
insuscetveis de expropriao e, por isso mesmo, excludas de indenizao.

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Observe-se que o referido enunciado possui imperfeio em sua redao, visto


no ser correto dizer que um bem no pode ser desapropriado pelo fato de ser bem
pblico, pois os bens que no podem ser desapropriados so os da Unio.
Um problema que surge saber se os terrenos reservados pertencem Unio,
aos Estados, ao DF ou aos Municpios, apesar de o art. 20, III, CRFB dispor serem bens
da Unio. Isto porque, o entendimento predominante da doutrina, como para Di Pietro
e Carvalhinho, leva em considerao o art. 31, Cdigo de guas.
CRFB, Art. 20. So bens da Unio:
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou
que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se
estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos
marginais e as praias fluviais;
Decreto 24.643/34, Art. 31. Pertencem aos Estados os terrenos reservados as
margens das correntes e lagos navegveis, si, por algum ttulo, no forem do
domnio federal, municipal ou particular.

Desta forma, para a doutrina majoritria, em regra, os terrenos marginais


pertencem aos Estados-membros e, excepcionalmente, poderiam pertencer Unio e
aos Municpios. Sero de propriedade da Unio nas hipteses do inciso III, do art. 20,
CRFB e nas do art. 1, DL n 9.760/46. Exemplo: margens de rios que banhem mais de
um Estado.
Art. 1 Incluem-se entre os bens imveis da Unio:
a) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
b) os terrenos marginais dos rios navegveis, em Territrios Federais, se, por
qualquer ttulo legtimo, no pertencerem a particular;
c) os terrenos marginais de rios e as ilhas nestes situadas na faixa da fronteira do
territrio nacional e nas zonas onde se faa sentir a influncia das mars;
d) as ilhas situadas nos mares territoriais ou no, se por qualquer ttulo legtimo
no pertencerem aos Estados, Municpios ou particulares;
e) a poro de terras devolutas que for indispensvel para a defesa da fronteira,
fortificaes, construes militares e estradas de ferro federais;
f) as terras devolutas situadas nos Territrios Federais;
g) as estradas de ferro, instalaes porturias, telgrafos, telefones, fbricas
oficinas e fazendas nacionais;
h) os terrenos dos extintos aldeamentos de ndios e das colnias militares, que no
tenham passado, legalmente, para o domnio dos Estados, Municpios ou
particulares;
i) os arsenais com todo o material de marinha, exrcito e aviao, as fortalezas,
fortificaes e construes militares, bem como os terrenos adjacentes, reservados
por ato imperial;
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j) os que foram do domnio da Coroa;


k) os bens perdidos pelo criminoso condenado por sentena proferida em processo
judicirio federal;
l) os que tenham sido a algum ttulo, ou em virtude de lei, incorporados ao seu
patrimnio.

Desta feita, os referidos terrenos sero de propriedade do Municpio ou dos


particulares quando estes receberem os bens da pessoa constante como proprietria
da rea na matrcula do imvel.
A consequncia prtica que, se o particular conseguir comprovar que
proprietrio do bem, mediante transferncia realizada pelo Poder Pblico, a smula
479, STF no ter emprego. Caso contrrio, o particular poder usucapir apenas o
domnio do terreno marginal. Em provas objetivas, no entanto, os terrenos marginais
tm que ser compreendidos como de propriedade pblica.

2.3.3. Terras Devolutas


So bens dominicais, no afetados, que fazem parte do domnio pblico.
Frise-se que terras devolutas so bens pblicos e no terras sem propriedade.
Uma vez que no esto afetados, os bens denominados terras devolutas
podem ser alienados, salvo na hiptese do art. 225, pargrafo 5, CRFB5.
Art. 225, 5 - So indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados,
por aes discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas naturais.

O art. 20, II e 26, IV, CRFB destacam os casos em que as terras devolutas sero
da Unio e em que hiptese sero dos Estados. Em regra, as terras devolutas
pertencem aos Estados, por transferncia das terras de domnio da Coroa a estes com
a Constituio da Repblica.
Art. 20. So bens da Unio:
I - as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e
construes militares, das vias federais de comunicao e preservao
ambiental, definidas em lei;
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
IV - as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio.

Em provas discursivas, deve-se sustentar que Municpios tambm so


proprietrios de terras devolutas quando da transferncia destas pelos Estados ou pela
5 Importante relembrar que a Lei 6.383/76 cuida do processo discriminatrio de terras devolutas da
Unio, devendo ser lida em sua integralidade.
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Unio, o que no consta dos dispositivos acima, no devendo ser considerado em


provas objetivas.
Ante o exposto, poder-se-ia concluir que a ausncia do registro de propriedade
do particular na matrcula do imvel levaria presuno de que o bem pblico e de
que se trata de terra devoluta, o que deveria ser defendido, visto que na origem os
bens eram pblicos. No entanto, o STF e, recentemente, o STJ no consideram haver
presuno de domnio pblico quando no se tem meno no registro de imveis
quanto ao proprietrio do bem.

2.3.4. Ilhas
Os arts. 20, IV e 26, II e III, ambos da CRFB, tratam da propriedade das ilhas.
Art. 20. So bens da Unio:
IV- as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias
martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a
sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade
ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 46, de 2005)
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
II - as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem no seu domnio,
excludas aquelas sob domnio da Unio, Municpios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio;

As ilhas martimas se dividem em ilhas ocenicas e costeiras. As ocenicas so


aquelas que se situam no meio do oceano e as costeiras as que possuem proximidade
com a costa.
O art. 26 prev que so de domnio do Estado-membro as ilhas que estiverem
em seu domnio.
Pela leitura do inciso II, art. 26, CRFB, infere-se que as reas nas ilhas ocenicas
e costeiras tambm pertencem ao domnio da Unio, dos Estados ou de particulares.
O inciso III do dispositivo em comento estabelece que as ilhas fluviais so as
que se situam em rios e as lacustres em lagos, sendo ambas de domnio do Estados,
sendo apenas, excepcionalmente, de domnio da Unio, nas hiptese do art. 20, IV,
CRFB.
Note-se que, em regra, as ilhas ocenicas e costeiras so de propriedade da
Unio, sendo excludas apenas as ilhas costeiras que contenham sede de Municpio em

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seu territrio (Exemplo: Vitria e Florianpolis). Quando isso ocorrer, a ilha no ser de
propriedade da Unio, mas sim de quem tiver a propriedade registrada.
Frise-se que antes da EC46/05 as ilhas costeiras eram de propriedade da Unio.
O objetivo desta emenda, que alterou a redao do art. 20, IV, CRFB, foi o de impedir
que quem more em ilha costeira pague IPTU e o foro anual.

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