RESPONSABILIDADE CIVIL.

Noes introdutrias.

Teoria da Irresponsabilidade do Estado (teoria regalista ou feudal):

- adotada na poca dos estados absolutistas, o rei era o Estado, no havendo
limitaes ao poder do soberano.
Teoria da Responsabilidade com Culpa Civil do Estado (teoria
civilista): - o Estado responderia pelos prejuzos decorrentes de seus atos
de gesto, aqueles desprovidos de supremacia estatal praticados pelos agentes
pblicos. Para os atos de imprio, o Estado mantinha-se irresponsvel.
Teoria da Responsabilidade pela Culpa do Servio (teoria da
culpa annima ou administrativa): - Acresce teoria civilista a
desnecessidade de se fazer diferena entre os atos de imprio e os de
gesto, competindo ao interessado provar a culpa do Estado, mesmo que no
fosse possvel identificar o agente causador do prejuzo.
Responsabilidade civil a obrigao de reparar os danos lesivos a
terceiros, seja de natureza patrimonial ou moral.
A responsabilidade do Estado pode ser contratual ou extracontratual.
Na primeira situao, h um vnculo contratual entre o Estado e o terceiro. Na
segunda no existe vnculo contratual entre as partes, ou melhor, a obrigao de
indenizar no decorre de algum contrato firmado entre o causador do dano e o
terceiro lesado. Por esse motivo, a responsabilidade civil do Estado tambm
chamada

de

responsabilidade

extracontratual

do

Estado

ou

responsabilidade Aquiliana, que a obrigao jurdica que o Estado possui de

reparar danos morais e patrimoniais causados a terceiros por seus agentes,
atuando nessa qualidade.
A teoria do risco, que o fundamento da responsabilidade objetiva do
Estado, pode ser dividida em teoria do risco administrativo e do risco integral,
distinguindo-se pelo fato de a primeira admitir as causas de excludentes de
responsabilidade, enquanto a segunda no admite.

Pela teoria do risco administrativo, o Estado poder eximir-se da

reparao se comprovar culpa exclusiva do particular. Poder ainda ter o dever
de reparao atenuado, desde que comprove a culpa concorrente do terceiro
afetado. Em qualquer caso, o nus da prova caber Administrao.
A teoria do risco integral s admitida em casos excepcionais. No
texto constitucional, a nica hiptese se refere aos acidentes nucleares. A
doutrina menciona tambm os atos terroristas e atos de guerra ou eventos
correlatos, contra aeronaves brasileiras.
No campo do Direito, verifica-se a existncia de uma trplice
responsabilidade: a administrativa, a penal e a civil, inconfundveis,
independentes entre si e, eventualmente, cumulveis.
No entanto, a ao em que se discute a reparao civil somente estar
prejudicada na hiptese de a sentena penal absolutria fundamentar-se, em
definitivo, na inexistncia do fato ou na negativa de autoria.
(mbito Penal) inexistncia do fato + negativa de autoria =
Irresponsabilidade (mbitos Cvel e Administrativo).

*.
Mas a sentena penal absolutria, tanto no caso em que
fundamentada na falta de provas para a condenao quanto na hiptese em
que ainda no tenha transitado em julgado, no vincular o juzo cvel ou
administrativo.
Responsabilidade civil do Estado no direito brasileiro.

No Brasil, vigora a responsabilidade objetiva do Estado, na

modalidade de risco administrativo. Nos termos da CF:

As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado

prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que
seus

agentes,

nessa

qualidade,

causarem

terceiros,

assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos

de dolo ou culpa.
Para o conceito de agente pblico, o alcance bem amplo, de modo a
abranger os mesrios e os membros do tribunal do jri (agentes honorficos,
carter transitrio e sem remunerao) e os servidores detentores de cargos e
empregos pblicos da Administrao.
Para o conceito de terceiros, inclui-se todas as pessoas fsicas e
jurdicas, sejam elas servidores pblicos ou no, sejam elas administrativas ou
no.
Portanto, a abrangncia alcana:
i.

A administrao direta, as autarquias e as fundaes pblicas de

direito pblico, independentemente das atividades que realizam;

ii.

As empresas pblicas, as sociedades de economia mista, quando

forem prestadoras de servios pblicos;

iii.

As delegatrias de servio pblico (pessoas privadas que prestam

servio pblico por delegao do Estado concesso, permisso
ou autorizao de servio pblico).

As entidades de Direito Privado, desde que sejam prestadoras de

servios pblicos, esto submetidas responsabilidade de natureza objetiva
em relao aos usurios e no usurios (terceiros).
As autarquias e empresas estatais prestadoras de servios
pblicos respondem objetivamente pelos prejuzos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. No entanto, se
no houver recursos para a reparao dos danos a terceiros,
cogitar-se- da responsabilidade subsidiria do ente criador
(administrao direta, no caso).
Essa modalidade no alcana, porm, os danos decorrentes de
omisso da Administrao Pblica, que, nesses casos, sero indenizados
conforme a teoria da culpa administrativa (responsabilidade subjetiva).

*.

Responsabilidade por Danos Decorrentes de Obra Pblica: Danos provocados pela obra em si: h responsabilidade
objetiva do Estado. Dano decorrente da execuo da obra:
caber

ao

empreiteiro,

enquanto

executor

da

obra,

responsabilidade comum pelos prejuzos causados. O Estado

poder responder de forma subsidiria.

O contratado responsvel pelos danos causados diretamente

Administrao ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo
na execuo do contrato, no excluindo ou reduzindo essa
responsabilidade a fiscalizao ou o acompanhamento pelo rgo
interessado.

Responsabilidade dos Tabelies: - Entendimento STF:

responsabilidade objetiva do Estado, cabendo ao de regresso
contra o tabelio. Entendimento STJ: responsabilidade objetiva
direta e imediata do tabelio, e, conforme o caso, subsidiria
objetiva do Estado. Orientao recomendada do STJ para fins de
concursos pblicos, quando no houver meno expressa ao
entendimento do STF.

Responsabilidade por Atentados Terroristas: - O Estado

responder civilmente pelos danos provocados a terceiros,

incidindo a responsabilidade por evento alheio ao organismo

estatal. Por inexistncia de previso legal de excludente de
responsabilidade, a doutrina sustenta tratar-se de hiptese de
risco integral.

Responsabilidade no Terceiro Setor: - no prestam, em

regra, servios pblicos, a atividade desempenhada mais se
aproxima do fomento para o desempenho de atividade privada
de interesse pblico. No h entre o Estado e as entidades
paraestatais (ex: OS, OSCIP, Sistema S e Fundao de apoio)
delegao negocial para a execuo de servios pblicos,
semelhana

do

que

ocorre

com

as

concessionrias

permissionrias. Por isso, a responsabilidade , em regra, de

natureza subjetiva.

Requisitos para a demonstrao da responsabilidade do Estado.

A responsabilidade objetiva do Estado exige a presena dos seguintes

pressupostos: conduta, dano e nexo causal. Dessa forma, se algum desejar
obter o ressarcimento por dano causado pelo Estado, em decorrncia de uma
ao comissiva, dever comprovar que: 1 - existiu a conduta de um agente
pblico agindo nessa qualidade (oficialidade da conduta causal); 2 - que ocorreu
um dano; e 3 - que existe nexo de causalidade entre a conduta do agente
pblico e o dano sofrido, ou seja, que foi aquela conduta do agente estatal que
gerou o dano.
Dano: - pode ser de natureza patrimonial (dano material) ou moral.
E deve afetar um direito juridicamente tutelado pelo Estado, ou seja, o dano
deve ser jurdico, e no apenas econmico.
A pessoa jurdica pode sofrer dano moral (STJ).
lcita a acumulao das indenizaes de dano esttico e moral
(STJ).
Conduta: - deve ser comprovado que a conduta foi praticada na
qualidade de agente pblico. Restar caracterizada a oficialidade da conduta
do agente quando:
i.

Estiver no exerccio das funes pblicas;

ii.

Ainda que no esteja no exerccio da funo pblica, proceda

como se estivesse a exerc-la;

iii.

Quando o agente tenha-se valido da qualidade de agente pblico

para agir.

Por fim, outro questionamento importante se refere conduta praticada

por agente de fato, ou seja, aquele investido na funo pblica irregularmente.
Nesse caso, o Estado ser responsabilizado objetivamente, desde que o Poder
Pblico tenha consentido ou, de algum modo, permita a atuao do agente de
fato.
Nexo de causalidade: - ocorre quando h relao entre a conduta
estatal e o dano sofrido pelo terceiro. Dessa forma, deve-se comprovar que
foi a conduta estatal que causou o dano.
A responsabilidade objetiva do Estado pode alcanar fatos ilcitos e
lcitos.

Causas excludentes ou atenuantes da responsabilidade do Estado.

A teoria do risco administrativo admite as seguintes hipteses de

excluso da responsabilidade civil do Estado:
i.

Caso fortuito ou fora maior;

ii.

Culpa exclusiva da vtima; e

iii.

Ato exclusivo de terceiro.

Caso fortuito ou fora maior: - podemos considerar o caso fortuito

ou a fora maior como eventos humanos ou da natureza dos quais no se
poderia prever ou evitar.
O caso fortuito ou fora maior exclui a responsabilidade objetiva, mas
admite a responsabilizao subjetiva em decorrncia de omisso do Poder
Pblico.
Culpa exclusiva da vtima: - A Administrao pode se eximir da
responsabilidade se comprovar que a culpa exclusiva da vtima. Todavia, o
nus da prova cabe ao Estado, que dever demonstrar que foi o particular que
deu causa ao dano.

Deve-se destacar, contudo, que somente a culpa exclusiva do

particular exclui a responsabilidade civil do Estado, sendo que a culpa
concorrente ensejar, no mximo, a atenuao dessa responsabilidade.
Ato exclusivo de terceiro: - tambm exclui a responsabilidade
objetiva da Administrao. Como exemplo temos os atos de multides, que
podem provocar danos ao patrimnio de terceiros.
Novamente, o Estado pode ser responsabilizado, mas somente de forma
subjetiva. Assim, o particular lesado dever comprovar a omisso culposa do
Estado.
A responsabilidade pela culpa do servio (teoria da culpa administrativa
ou annima).
Esta a responsabilidade por omisso do Estado (faute du servisse) a
responsabilidade ser subjetiva.
Dessa forma, necessrio que o lesado comprove a omisso do Estado,
que deixou de agir quando tinha obrigao. Entretanto, h que se destacar que
essa deve ser uma omisso ilcita, ilegal, uma verdadeira falta de servio, isto :
O servio no existiu; ou
Funcionou mal; ou
Funcionou atrasado.
Tratando-se

de

ato

omissivo

do

poder

pblico,

responsabilidade civil por tal ato subjetiva, pelo que exige dolo
ou culpa, numa de suas trs vertentes, negligncia, impercia ou
imprudncia, no sendo, entretanto, necessrio individualiz-la,
dado que pode ser atribuda ao servio pblico, de forma
genrica, a faute de service dos franceses (STF).
As excees regra so os casos hipotticos sobre pessoas sob a guarda ou
a custdia do Estado, em que haver a responsabilidade civil objetiva do
Estado.
O Estado como garante.
A posio de garante ocorre quando algum assume o dever de guarda
ou proteo de algum. No Poder Pblico, aplica-se quando h o dever de zelar
pela integridade de pessoas ou coisas sob a guarda ou custdia do Estado.

Nessa linha, podemos mencionar como exemplos a guarda de presos ou o dever

de cuidado sobre os alunos em uma escola pblica.
Nessas situaes, a responsabilidade objetiva, com base na teoria
do risco administrativo, mesmo que o dano no decorra de uma atuao de
qualquer agente.
Morte de detento por colegas de carceragem. Indenizao por
danos morais e materiais. Detento sob a custdia do Estado.
Responsabilidade objetiva. Teoria do risco administrativo.
Configurao do nexo de causalidade em funo do dever
constitucional de guarda. Responsabilidade de reparar o dano
que prevalece ainda que demonstrada a ausncia de culpa
dos agentes pblicos (STF).

Reparao do dano.

A reparao do dano poder ocorrer de forma amigvel ou por meio de

ao judicial movida pelo terceiro prejudicado contra a pessoa jurdica de direito
pblico ou de direito privado prestadora de servio pblico. Dessa forma, o
particular lesionado deve propor a ao contra a Administrao Pblica e
no contra o agente causador do dano.
Viso STF: Ao de indenizao promovida pelo particular contra
a pessoa jurdica (princpio da impessoalidade). NO H
possibilidade de litisconsrcio passivo. Agente responde perante
o Estado em ao regressiva. Para a doutrina e o STJ,
possibilidade de litisconsrcio passivo.
O desconto em folha de pagamento de servidor pblico referente
a ressarcimento ao errio depende de prvia autorizao dele ou
de procedimento administrativo que lhe assegure a ampla defesa
e o contraditrio (STJ).
O valor da indenizao deve abranger o que a vtima efetivamente
perdeu e o que gastou para obter o ressarcimento.

Direito de regresso.

Se ficar comprovado dolo ou culpa do agente causador do dano,

assegura-se o direito de regresso do Estado perante esse agente, ou seja, a
Administrao Pblica poder reaver os custos da indenizao do dano.

*.
Alm da necessidade de comprovar o dolo ou culpa do agente pblico,
o Estado - ou delegatria de servio pblico - dever ter sido condenado ao
ressarcimento do dano. Nessa linha, existem dois pressupostos para a
Administrao ingressar com a ao regressiva:
a) Ter sido condenada a indenizar a vtima pelo dano; e
b) Que tenha havido culpa ou dolo por parte do agente cuja atuao
ocasionou o dano.
Aspectos sobre a ao regressiva:
A obrigao de ressarcir a Administrao Pblica (ou delegatria de
servios pblicos), em ao regressiva, por ser uma ao de natureza cvel:
i.

Transmite-se aos sucessores do agente que tenha atuado com

dolo ou culpa, porm at o limite do valor do patrimnio
transferido.

ii.

Pode ser ajuizada mesmo depois de ter sido alterado ou

extinto o vnculo entre o servidor e a Administrao Pblica.

iii.

A ao de ressarcimento imprescritvel, mas o ilcito no.

Prescrio.
No que se refere prescrio, devemos considerar que duas aes
podem ser propostas: (1) em face do Estado, movida pelo terceiro lesado; (2)
ao regressiva contra o agente, nos casos de dolo ou culpa, movida pelo Estado
quando condenado a reparar prejuzos causados.
Quanto ao prazo prescricional da ao movida pelo terceiro lesado em
face do Estado, h alguma divergncia na jurisprudncia, mas a tendncia atual
de considerar que o prazo de cinco anos.
Por outro lado, as aes movidas pelo Estado em face do agente
causador da ao, em caso de dolo ou culpa, so imprescritveis.

Por outro lado, o STJ entende que imprescritvel a pretenso de

recebimento de indenizao por dano moral e patrimonial decorrente de atos
de tortura ocorridos durante o regime militar de exceo.

Responsabilidade civil por ato legislativo.

Em regra, o Estado no responde civilmente pela atividade legislativa.

No entanto, existem trs hipteses que o Estado poder ser responsabilizado
civilmente pelo exerccio da atividade legislativa, so elas:
i.

Edio de lei inconstitucional;

ii.

Edio de leis de efeitos concretos;

iii.

Omisso legislativa.

Edio de lei inconstitucional: - para existir o dever de indenizar

necessrio que a lei seja declarada inconstitucional pelo rgo com competncia
para isso, por meio de controle concentrado, e que o dano efetivamente decorra
da inconstitucionalidade da lei.
Edio de leis de efeitos concretos: - as leis de efeitos concretos,
no possui generalidade e abstrao, aplicam-se a destinatrios certos. Por
esse motivo, se a lei acarretar danos aos particulares, poder ser pleiteada a
responsabilidade extracontratual do Estado, com o objetivo de alcanar a devida
reparao, uma vez que tais atos equiparam-se aos atos administrativos.
Omisso legislativa: - s deve ocorrer nos casos em que a
Constituio fixar prazo para edio da norma. Caber ao Judicirio reconhecer
a mora e, no sendo editada a lei em prazo razovel, poderia o Estado ser
responsabilizado.

Responsabilidade civil por ato jurisdicional.

Em regra, o Estado no pode ser responsabilizado pelo exerccio dos

atos jurisdicionais. Todavia, a CF reconhece como direito individual a
indenizao para o condenado por erro judicirio ou que ficar preso alm do
tempo fixado na sentena.
Para o STF, salvo nos casos de erro judicirio e de priso alm
do tempo fixado na sentena, assim como nas hipteses

expressamente previstas em lei, a regra de que a

responsabilidade objetiva do Estado no se aplica aos atos
judiciais.
Assim, a pessoa que for condenada por erro judicirio ou vier a ficar
presa alm do tempo previsto na sentena, ter direito reparao dos
prejuzos. Nessas circunstncias, a responsabilidade do Estado objetiva,
independendo, portanto, de comprovao de dolo ou culpa do magistrado.
O juiz somente acionado regressivamente se tiver praticado o
ato com dolo ou fraude, enquanto os agentes pblicos, em geral,
respondem por dolo ou culpa.
Por outro lado, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento
consolidado de que no cabe indenizao por prises
temporrios ou preventivas determinadas em regular processo
criminal, pelo simples fato de o ru ser absolvido ao final do
processo.
Priso preventiva: excesso expressivo de prazo revela direito
percepo de indenizao por dano moral.
Para finalizar, devemos lembrar que quando o Poder Judicirio exercer
os atos no jurisdicionais, ser aplicvel a regra geral da responsabilidade civil
objetiva

Deixadinhas.
1. A teoria da culpa administrativa decorre de uma responsabilidade subjetiva
atribuda ao Estado, ou seja, no h imputao pessoal ao agente. Assim,
trata-se de uma culpa annima do servio, que ocorre nas seguintes
situaes: 1 - o servio no existiu ou no funcionou; 2 - o servio funcionou
mal; 3 - o servio atrasou. Dessa forma, a responsabilidade atribuda ao
Estado, sem necessidade de individualizar o agente.

2. A responsabilidade civil objetiva do Estado no abrange as empresas

pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade
econmica.
3. Para a configurao da responsabilidade civil do Estado, irrelevante licitude
ou a ilicitude do ato lesivo. Embora a regra seja a de que os danos
indenizveis derivam de condutas contrrias ao ordenamento jurdico, h
situaes em que a administrao pblica atua em conformidade com o
direito e, ainda assim, produz o dever de indenizar.
4. Admite-se abrandamento ou mesmo excluso da responsabilidade objetiva,
se coexistirem atenuantes ou excludentes que atuem sobre o nexo de
causalidade.
5. A responsabilidade do Estado por danos causados por fenmenos da
natureza do tipo subjetiva.
6. Os efeitos da ao regressiva movida pelo Estado contra o agente que
causou o dano transmitem-se aos herdeiros e sucessores, at o limite da
herana, em caso de morte do agente.
7. A responsabilidade civil do Estado e dos prestadores de servios pblicos
objetiva, bastando a relao de causa e efeito entre a ao ou omisso e o
dano, independentemente de culpa.
8. A responsabilidade civil das pessoas jurdicas de direito privado prestadoras
de servio pblico objetiva relativamente a terceiros usurios e nousurios do servio.
9. No ordenamento jurdico brasileiro, a responsabilidade do poder pblico
objetiva, adotando-se a teoria do risco administrativo, fundada na ideia de
solidariedade social, na justa repartio dos nus decorrentes da prestao
dos servios pblicos, exigindo-se a presena dos seguintes requisitos: dano,
conduta administrativa e nexo causal. Admite-se abrandamento ou mesmo
excluso da responsabilidade objetiva, se coexistirem atenuantes ou
excludentes que atuem sobre o nexo de causalidade.
10. A teoria do risco integral obriga o Estado a reparar todo e qualquer dano,
independentemente de a vtima ter concorrido para o seu aperfeioamento.
11. A responsabilidade civil do Estado em relao aos danos decorrentes de
atividades nucleares de qualquer natureza independe da existncia de culpa,
tendo sido adotada, nesse sentido, a teoria do risco integral.

12. Determinada professora da rede pblica de ensino recebeu ameaas de

agresso por parte de um aluno e, mais de uma vez, alertou direo da
escola, que se manteve omissa. Nessa situao hipottica, caso se
consumem as agresses, a indenizao ser devida pelo Estado, desde que
presentes os elementos que caracterizem a culpa.
13. Responsabilidade pela omisso tambm chamada de servio deficiente ou
falta do servio. A responsabilidade civil dar-se- de forma subjetiva.
14. Em matria de responsabilidade civil das pessoas jurdicas de direito privado
prestadoras de servio pblico, nos termos do art. 37, 6, da Constituio
Federal, a jurisprudncia mais recente do Supremo Tribunal Federal alterou
entendimento

anterior,

de

modo

considerar

que

se

trate

de

responsabilidade objetiva relativamente a terceiros usurios e a terceiros no

usurios do servio.
15. O Estado responde pelo dano causado em virtude de ato praticado com
fundamento em lei declarada inconstitucional. Entretanto, o dever de
indenizar o lesado por dano oriundo de ato legislativo ou de ato administrativo
decorrente de seu estrito cumprimento depende da declarao prvia e
judicial da inconstitucionalidade da lei correlata.
16. De acordo com a jurisprudncia atual do Supremo Tribunal Federal (STF),
no se aceita a tese da responsabilidade civil do Estado nos casos de priso
preventiva de acusado que, depois, seja absolvido.
17. No mbito da responsabilidade civil do Estado, so imprescritveis as aes
indenizatrias por danos morais e materiais decorrentes de atos de tortura
ocorridos durante o regime militar de exceo.
18. Segundo a jurisprudncia atualizada do STJ, em ao de indenizao por
ilcito penal praticado por agente do Estado, o termo inicial da prescrio o
trnsito em julgado da ao penal condenatria.
19. semelhana do que ocorre no Direito Civil, o Direito Administrativo admite
a culpa concorrente da vtima, considerando-a causa atenuante da
responsabilidade civil do Estado.
20. Greve fato exclusivo de terceiros, e, portanto, no acarreta a
responsabilidade civil do Estado.
21. Paciente internada em UTI de hospital pblico municipal falece em razo da
ocorrncia de interrupo do fornecimento de energia eltrica, decorrente de

uma tempestade na regio, sendo que o referido hospital no possua

geradores de emergncia. Em sua defesa, o Municpio alega que se trata de
situao de fora maior, o que afasta a responsabilidade estatal. Tal
argumento no se sustenta, pois, a situao ocorrida est no horizonte de
previsibilidade da atividade, ensejando a responsabilidade da entidade
municipal, que tinha o dever de evitar o evento danoso.
22. O motorista de um automvel de passeio trafegava na contramo de direo
de uma avenida quando colidiu com uma ambulncia estadual que transitava
na mo regular da via, em alta velocidade porque acionada a atender uma
ocorrncia. A responsabilidade civil do acidente deve ser imputada ao civil
que conduzia o veculo e invadiu a contramo, dando causa ao acidente, no
havendo nexo de causalidade para ensejar a responsabilidade do Estado.
23. Em caso de danos causados por atos de multides, somente possvel
responsabilizar o Estado caso se comprove sua participao culposa.
24. O roubo, mediante uso de arma de fogo, em regra, fato de terceiro
equiparvel a fora maior, que deve excluir o dever de indenizar, mesmo no
sistema de responsabilidade civil objetiva.
25. Uma empresa privada foi contratada pela Unio para construir um prdio,
onde ir funcionar rgo pblico. No entanto, durante a execuo da obra,
um andaime caiu sobre um carro estacionado nas imediaes. Aps a
percia,

verificou-se

que

servidor

pblico

responsvel

pelo

acompanhamento do contrato no estava no local na hora do acidente. Como

se trata de contrato de obra pblica, a responsabilidade civil ser subjetiva e,
em um primeiro momento, apenas da construtora contratada pela execuo
da obra, sem que a conduta do servidor exclua ou reduza essa
responsabilidade.
26. Tratando-se de atividade notarial e de registro exercida por delegao, a
responsabilidade objetiva por danos causados a terceiros do notrio.
27. Caber ao Ministro de Estado da Fazenda definir as normas para a
operacionalizao da assuno, pela Unio, de responsabilidades civis
perante terceiros no caso de atentados terroristas, atos de guerra ou eventos
correlatos.