Estudos de Sociologia

FEDERALISMO, DESCENTRALIZAO
E DEMOCRACIA
Maria Teresa Miceli Kerbauy*
A anlise do poder local hoje, em especial dos municpios
do interior do pas, passa pela discusso dos temas do federalismo,
descentralizao e democracia, como processos fundamentais para
o entendimento da reforma do Estado no Brasil, que teve e tem na
descentralizao seu locus fundamental. O pas tem hoje 5.527
municpios, dos quais 1.327 foram criados a partir de 1989, sendo
que a metade deles tem menos de 5 mil habitantes.
O termo descentralizao pode ser usado indistintamente
para designar transferncia de competncia da administrao direta
para a indireta ou privada, entre nveis de governo e do estado para
a sociedade civil. Descentralizao aqui ser entendida como
transferncia de poder decisrio a municpios ou rgos locais.
Essa transferncia est associada positivamente participao
popular entendida como um corretivo da democracia representativa
e a processos de modernizao gerencial da gesto pblica.
Como o Brasil se constitui numa repblica federativa, a
incluso dessa dimenso na reforma do Estado implica no apenas
entender a singularidade da caracterizao dos municpios como
entes federados, mas tambm entender a diversidade de trajetrias
da descentralizao no Brasil.
Existe um nmero razovel de publicaes a respeito desses
temas Arretche (1996), Tavares de Almeida (1995) que tratam
preferencialmente do impacto desses processos sobre as polticas
sociais, mas poucos tratam especificamente dos municpios, da
dinmica do poder local, das capacidades administrativas dos
governos locais, da heterogeneidade dos municpios brasileiros e

das diferentes formas de organizao e participao da sociedade

civil local.
Neste texto procuraremos enfocar as possibilidades de
arranjos organizativos e participativos encontrados pelos municpios,
o que pode levar a estilos administrativos diferenciados. A natureza
das elites polticas locais, sua constituio histrica e diferenas
regionais, cujos interesses e projetos de poder podem ser
diferenciados na apropriao privada dos benefcios pblicos, em
muitos casos indissocivel na conduo da administrao local,
tambm produz diferentes impactos no processo de
descentralizao.

Os desequilbrios federativos
A federao brasileira da perspectiva da representao poltica
surge como restritiva ao poder da demos. A representao desigual
passa por um forte grau de distoro, sendo a alocao
desproporcional das cadeiras na Cmara dos Deputados, entre
regies e estados, a mais importante1.
De acordo com o princpio federativo, a Cmara dos
Deputados deveria representar proporcionalmente o conjunto dos
cidados, portanto, a sociedade nacional, enquanto o Senado
representaria a autonomia e a igualdade dos estados membros
(Nicolau, 1997). A anlise desta questo pode ser feita a partir da
dimenso federativa ou da partidria. A primeira diz respeito
distribuio dos assentos parlamentares entre diferentes colgios
eleitorais, que no Brasil coincidem com os estados, e a segunda diz
respeito s regras eleitorais que convertem os votos partidrios em
assentos e representaes legislativas, ampliando ou reduzindo a
representao partidria em funo das distores no sistema
representativo.
1

Professora Doutora em Cincia Poltica. Departamento de Antropologia, Poltica e Filosofia, Faculdade de Cincias e Letras, UNESP, Cmpus de Araraquara-SP, Brasil.

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As distores do sistema representativo no Brasil fazem parte da histria institucional do

pas e tm sido apontadas e analisadas sistematicamente por vrios estudiosos do tema,
dentre eles Britto, 1965; Souza, 1976; Lamounier, 1986; Santos, 1987; Nicolau, 1991.

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Nossa discusso envolve especialmente a dimenso

federativa dos desequilbrios na representao, que teriam como
causas principais: 1) o estabelecimento de um nmero mnimo de
representantes por unidade da Federao independentemente da
sua populao, o que leva a uma sobre-representao das unidades;
2) o estabelecimento de um nmero mximo de representantes por
estado, ou pela distribuio de cadeiras segundo intervalos
crescentes, o que leva a uma sub-representao das unidades, e 3)
a no reviso peridica do nmero de representantes de cada estado
a partir do padro de crescimento populacional (Nicolau, 1997).
Tomando-se como referncia o menor e o maior estado em
termos populacionais, Roraima e So Paulo, cada deputado federal
por Roraima representa 9.125 votos e por So Paulo, 308.350
votos. O voto de um eleitor de Roraima vale 34 vezes mais que o
voto de um eleitor do estado de So Paulo na composio da Cmara
dos Deputados. Os pesos distintos dos votos dos eleitores nos
estados viola um dos princpios da democracia: o da igualdade dos
votos dos cidados.
A conseqncia dessa regra que os estados do Norte,
Nordeste e Centro-Oeste tem uma representao superior ao seu
peso populacional. Para uma perfeita proporcionalidade, Roraima,
que tem hoje 8 deputados, deveria ter um, e So Paulo, que tem
70, deveria ter 115.
O tamanho das distores do federalismo brasileiro e o
potencial da atuao regional (Albrucio, 1995) da poltica brasileira
diz respeito ainda atribuio exclusiva do Senado em doze reas
de poltica. Como os estados que representam apenas 13% de todo
o eleitorado tem 51% dos votos do Senado, esse grupo de
representantes pode obstruir propostas dos senadores que
representam 87% da populao.
De acordo com a tradio constitucional brasileira,
referendada na Constituio de 1988, a competncia legislativa
residual cabe s unidades da federao, o que mais uma vez cria
um enorme potencial de obstruo das preferncias da maioria.

Para finalizar, a ausncia de um sistema partidrio nacional

forte, com um nmero de partidos muito grande e uma legislao
que facilita a mudana, possibilita s representaes estaduais no
Congresso federal uma forte agenda de poltica regional. Alm disso,
o quociente eleitoral estabelecido a partir dos estados, exigncia do
regime federativo para a eleio do Senado, mas no para a da
Cmara Federal, constitui uma multiplicidade de quocientes eleitorais
estaduais, que acabam por super representar os grandes partidos
nos estados menos populosos, excluindo ou sub-representando os
pequenos partidos e contribuindo, dessa forma, para a
estadualizao dos partidos (Tavares, 1992).
Pela importncia das instituies federativas para as polticas
pblicas e pelo resumo apresentado dessas distores no Brasil2,
pode-se inferir a complexidade do processo de descentralizao e
da formulao de uma gesto participativa no pas.

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Descentralizao e Democracia
A anlise do binmio descentralizao e democracia tem a
ver com o grau de poder que a Constituio confere s unidades da
federao de elaborar polticas, descentralizando a administrao e
transferindo a maior parte do oramento s unidades da federao,
reservando aos legisladores da esfera federal o direito de aprovar
as leis bsicas e fiscalizar sua execuo nesses campos ou atribuir
s unidades menores a competncia exclusiva para elaborar leis e
fixar impostos nessas reas, quer contribuam ou no para a igualdade
e o bem-estar de todos os cidados da federao (Stephan, 1999,
p.230).
A associao positiva entre descentralizao e democracia
est fortemente marcada na literatura sobre o tema, pressupondo
que a escala ou o mbito no qual se processam as decises polticas
viabilizem a realizao de determinados contedos do ideal
2

Vale ressaltar os inmeros apelos dos mais diversos setores da sociedade por um pacto
federativo que contemple o sistema poltico em seu conjunto.

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democrtico (Arretche, 1996, p.46). Os municpios dotados de

efetivo poder poderiam representar um incentivo participao
poltica enquanto corretivo democracia participativa. A
participao da sociedade civil nos negcios pblicos minimizariam
o patrimonialismo e a privatizao da poltica.
Para o processo de descentralizao no Brasil, vale ressaltar
que ele no decorre simplesmente da Constituio de 1988 e nem
apenas da descentralizao fiscal. A adeso do nvel de governo,
que passar a desempenhar as funes que pretende-se sejam
transferidas, um suposto para a mesma. A prerrogativa da adeso
torna necessrios estratgias de induo que do ao processo de
descentralizao no Brasil uma dimenso de barganha federativa,
na qual as desigualdades regionais e as insuficincias locais so
fatores importantes (Arretche, 1999).
A transferncia do poder decisrio aos municpios implica,
por um lado, em responsabilidade e participao na estrutura do
poder local, por outro, em processos de modernizao gerencial da
gesto pblica3. Essas duas dimenses da descentralizao entre
nveis de governo impactam fortemente as estruturas tradicionais
do poder local. Por outro lado, as diferenas regionais na constituio
dessas elites locais funcionam como balizadoras desses impactos.
Nos estados e municpios onde a poltica continua marcada
pelo clientelismo e pela pouca capacidade de renovao de suas
elites polticas locais, a superposio de papis e responsabilidades
na diviso de funes entre governos interfere na autonomia
decisria dos municpios, em especial na alocao de recursos em
polticas pblicas locais. Nos estados e municpios onde as elites
locais tiveram maior capacidade de renovao e onde a exposio
competio poltica interferiu nas relaes de corte clientelista, a
descentralizao encontra mais espao para sua implantao,
especialmente nos aspectos referentes sua autonomia decisria.

Fortalecendo esse argumento referente s dificuldades da

descentralizao, Mello (1996) aponta para a fragmentao
institucional que tem caracterizado o Brasil nos ltimos anos com a
criao de um grande nmero de municpios; a porosidade do
governo local em relao s suas elites, que pode acarretar maior
corrupo e clientelismo; e a baixa qualificao das burocracias
locais, incapazes de prover adequadamente bens e servios sociais.
Apesar do processo de descentralizao vir acompanhado
de um forte enfoque participativo contemplado pela Constituio
de 1988 e acentuado pela Lei Orgnica Municipal, promulgada em
1991, que consagrou a instituio dos Conselhos Municipais, essa
questo no est colocada ainda claramente para o poder local,
que tem encontrado muitas dificuldades em adequar modelos
participativos e modelos de gesto pblica.
Mesmo se constituindo em rgos institucionalizados na
gesto municipal, sua organizao pressupe a participao de
representantes de segmentos organizados da sociedade civil, que
no so membros da classe poltica. Esses novos representantes da
sociedade civil tm a sua legitimidade muitas vezes questionada,
na medida em que representam determinados grupos de interesses,
pois so eleitos em assemblias das quais participam cidados
preocupados com a rea de atuao do Conselho. Os poderes
executivo e legislativo tambm indicam uma cota de representantes.
Deve-se acrescentar que no existe uma regra fixa para essa
representao; algumas so paritrias outras no, alm disso, a
definio da natureza do conselho se deliberativa, consultiva ou
fiscalizadora no est claramente explicitada. Nos governos
participativos suas propostas passam pela constituio de conselhos
consultivos ou deliberativos setoriais. Nestes casos os conselhos
tendem a ser percebidos como instrumentos importantes para a
promoo da descentralizao administrativa, a ampliao da
participao popular no processo decisrio e a introduo de maior
eficcia na implementao de polticas pblicas. Sua funo
deliberativa ou consultiva, sua composio interna e seu grau de
flexibilidade para incorporar novas representaes coletivas sugerem,

No vamos entrar aqui na discusso sobre descentralizao fiscal, que aponta a transferncia de recursos antes do fortalecimento da capacidade fiscal local como um problema
a ser enfrentado pela descentralizao.

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no entanto, maiores ou menores chances de esses objetivos serem

alcanados (Boschi, 1999, p.676).
Em que pese a obrigatoriedade legal dos municpios de criar
conselhos municipais nas reas de sade, educao e servio social,
proteo do menor e do adolescente, e trabalho, em outras reas
de polticas pblicas essa deciso fica a critrio do executivo local,
ou seja, nas reas onde no existem estratgias de induo
eficientemente desenhadas e implementadas (Arretche, 1999), as
iniciativas espontneas dos governos locais so mais difceis de
acontecer.

no qual os agentes pblicos e privados possam atuar conjuntamente

e no de forma fragmentada.
A insistncia em novos arranjos institucionais e
administrativos, por parte de autores como Arretche (1996, 1999),
Kliksberg (1999), Mello (1996), que impliquem em melhoria na
eficincia gerencial e na qualificao das burocracias locais, de forma
a desenvolver a capacidade institucional de prover adequadamente
bens e servios sociais, tem a ver com a perspectiva de rompimento
das relaes clientelsticas que envolvem o poder local e que
comprometem a implantao de polticas pblicas que efetivamente
atendam os interesses da populao e evitem os efeitos perversos
opo de descentralizao de atribuies ao governo local.

Participao popular e democracia:

as novas funes do governo local
Os governos locais, na perspectiva da participao seriam
os mediadores de um contrato poltico entre instituies pblicas e
sociedade civil. O resultado da gesto pblica dependeria de como
ela incorpora a participao popular, pelo sistema institucional de
governo ou diretamente em audincias pblicas, o que diferencia
conselhos municipais de conselhos populares. O grau de participao
nos processos decisrios se alteram, portanto, conforme as
peculiaridades no apenas de natureza organizativa, mas tambm
segundo os arranjos institucionais, cultura cvica e interesses em
foco (incluindo a o perfil da elite local e da estrutura partidria no
municpio).
Portanto, um novo arranjo institucional local se torna
necessrio, no qual o formato constitutivo do processo poltico
decisrio e o papel desejvel para os sujeitos nesse processo
contemplam uma proposta e um pacto governamental com a
sociedade civil. A participao no pode apenas ter um carter
reivindicativo e localizado, ou consultivo, como em alguns casos
dos Conselhos Municipais, mas envolver efetivamente a populao
na discusso e na deciso das prioridades de polticas pblicas para
o municpio, de forma a permitir um modo compartilhado de gesto
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Consideraes Finais
Sem entrar no debate neoinstitucionalista (autonomia do
Estado) e culturalistas (cultura cvica e associativismo horizontal),
que de alguma forma perpassa a discusso sobre descentralizao,
para o caso brasileiro duas ordens de problemas podem ser
levantados:
1) no plano federal as distores representativas constrangem a
democracia e impedem decises polticas que atendam de forma
mais igualitria os interesses nacionais.
2) no plano municipal a natureza das elites locais, da burocracia, e
as dificuldades de implantao de novos arranjos institucionais
impedem uma participao popular mais efetiva nas decises do
governo local e mantm e reforam, em vrias situaes, o
clientelismo.
Mediando essas duas esferas est a importncia que os
governos estaduais tm na relao entre a federao e o municpio
a ponto de se tornarem locus decisivos dos rumos da
descentralizao no Brasil.
Portanto, se possvel pensar a representao e participao
como processos fundamentais da democracia moderna, a
implantao desses processos esbarra em constrangimentos de vrios
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nveis, difceis de serem superados. Existe uma tenso entre a

exigncia da eqidade representativa e a eficcia governamental.
Para o caso brasileiro, sem uma reforma poltica substantiva que
d maior efetividade democracia, e sem o aumento da capacidade
regulatria do Estado e do equilbrio da federao, o processo de
descentralizao corre o risco de se tornar inoperante, inviabilizando
as propostas de maior participao dos interesses sociais organizados
e a prpria Reforma do Estado.

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RESUMO: Analisar a descentralizao como transferncia de poder
decisrio a municpios ou rgos locais implica no entendimento dos
municpios como entes federados, num pas marcado pelas distores
federativas. Sistema representativo federal e participao popular local se intercruzam nesse processo, produzindo diferentes impactos na
trajetria da descentralizao no Brasil.
PALAVRAS-CHAVE: Descentralizao, federalismo, democracia, poder local.
ABSTRACT: To analyse the decentralization as a decisive power transfer to the municipality or to the city counsil/local government implies
the recognition of the municipalities as members of the federation, in
a country where the idea of federation is almost distorted. In Brazil,
representative system and popular participation cross each other, producing different turbulances in the way to decentralization.
KEYWORDS: Decentralization, federalism,democracy, local government.

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