JURISPRUDENCIA

ADMINISTRATIVA

ANLISIS DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

DE CARCTER FUNCIONAL
Luiggi V. SANTY CABRERA(*)

En el presente artculo, el autor precisa los alcances de la responsabilidad administrativa

funcional, establecidos a partir de la concesin de la potestad sancionadora otorgada a la
Contralora General de la Repblica. En este sentido, refiere que dicha potestad para el
inicio del procedimiento sancionador se aplicar como resultado de los informes de control emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control. Precisa, tambin, que en
los casos de concurrencia de responsabilidad administrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcional con identidad en los sujetos y en los hechos, no opera el
principio non bis in idem.

INTRODUCCIN

Antes de abordar el anlisis acerca de la responsabilidad administrativa de carcter funcional, es preciso sealar algunos aspectos importantes que nos
ayudarn a comprender de forma adecuada dicha
responsabilidad. En ese sentido, podemos decir
previamente que el denominado control gubernamental1 est referido a la supervisin, vigilancia y
verificacin de los actos y resultados de la gestin
pblica, en atencin al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economa en el uso y destino

de los recursos y bienes del Estado. Ahora bien, en

el contexto de la definicin del control gubernamental, como resultado de la supervisin, vigilancia y verificacin de la gestin pblica y el uso de
los recursos y bienes del Estado, podemos identificar responsabilidad de carcter administrativo, civil
o penal. No obstante, en el presente trabajo solo
nos limitaremos a la responsabilidad administrativa atribuida a funcionarios y/o servidores pblicos en el ejercicio de sus funciones, como resultado
del control efectuado por la Contralora General

(*) Doctorando en Derecho Pblico por la Escuela Doctoral de la Universidad de Orleans, Francia. Magster en Derecho, Economa y Gestin, con mencin en Derecho y Administracin Pblica por la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans, Francia. Mster en Derecho, Economa y Gestin con finalidad en investigacin y con especialidad en Derecho Contencioso Pblico
y Contratacin Pblica por la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans, Francia. Abogado por la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos (UNMSM). Miembro del Centro de Investigaciones Jurdicas Pothier de la Escuela de Derecho de la
Universidad de Orleans, Francia. Estudios de especializacin en Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona de Pars (Universidad Pars 1 Panten-Sorbona), en el Centro de Investigaciones en Derecho Administrativo
de Pars.
1
Artculo 6 de la Ley N 27785; numeral 1.10 de la Resolucin de Contralora N 273-2014-CG, Normas Generales de Control
Gubernamental.

DILOGO CON LA JURISPRUDENCIA N 209

ANLISIS Y CRTICA JURISPRUDENCIAL

TEMA RELEVANTE

273

J URISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA

a travs de los denominados informes de control; es precisamente a

esta responsabilidad administrativa
que se le asigna el carcter de funcional. De acuerdo a lo anteriormente
expuesto, la novena disposicin final
de la Ley N 27785 nos dice, en
cuanto a la responsabilidad administrativa funcional, que () es aquella en la que incurren los servidores y
funcionarios por haber contravenido
el ordenamiento jurdico-administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vnculo
laboral o contractual al momento de
su identificacin durante el desarrollo de la accin de control. Incurren
tambin en responsabilidad administrativa funcional los servidores y funcionarios pblicos que en el ejercicio
de sus funciones, desarrollaron una
gestin deficiente (). Ahora bien,
analizaremos en el siguiente apartado
el procedimiento administrativo sancionador por responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contralora General de la Repblica.
I. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE CARCTER FUNCIONAL

Despus de haber mencionado preliminarmente el contenido que

abarca la responsabilidad administrativa funcional, analizaremos la
aplicacin de dicha responsabilidad administrativa. Pues bien, un

cambio importante que tuvo la responsabilidad administrativa funcional fue a travs de: i) la Ley
N 29622, Ley que modifica la Ley
Orgnica del Sistema Nacional de
Control y de la Contralora General
de la Repblica (del 07/12/2010); y
ii) el Decreto Supremo N 0232011-PCM, Decreto Supremo que
aprueba el Reglamento de la Ley
N 29622, denominado Reglamento de infracciones y sanciones
para la responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes emitidos por los rganos del
Sistema Nacional de Control (del
18/03/2011); dispositivos legales
por los cuales solo corresponde iniciar el procedimiento administrativo
sancionador a determinados funcionarios y/o servidores pblicos que
incurren en responsabilidad administrativa funcional grave o muy grave
por acciones u omisiones generadas
a partir del 6 de abril del ao 2011,
fecha por la cual se dio inicio a la
vigencia de la citada Ley N 29622.
Ahora bien, hasta hoy podemos
constatar como primera instancia al
titular de la entidad y como segunda
instancia al Tribunal del Servicio
Civil, quienes pueden establecer responsabilidades administrativas sancionadoras, conforme al rgimen
laboral o contractual aplicable, siempre y cuando el sujeto sancionado
se encontrara fuera del mbito del

control (entindase mbito de control a las acciones de control2 e informes de control emitidos dentro del
mbito del Sistema Nacional de Control de la Contralora General); sin
embargo, antes de la vigencia de la
potestad sancionadora (antes del 6
de abril de 2011), si las responsabilidades administrativas sancionadoras formaban parte del mbito del
control, el titular de la entidad quedaba supeditado a las recomendaciones que la Contralora General
pudiese otorgar a este con el objetivo de aplicar las sanciones que
correspondan conforme al rgimen
laboral o contractual aplicable, pero
dichas recomendaciones se limitaban solo a indicar en sus informes de
control que se efecte el deslinde de
responsabilidades correspondientes,
siendo as que muchas de las conductas irregulares quedaban sin sancin
alguna. Bajo este escenario, antes de
la vigencia de la potestad sancionadora, si las responsabilidades administrativas sancionadoras se encontraban dentro del mbito del control,
la Contralora tena participacin
pero limitada al sealar: que se
efecte el deslinde de responsabilidades correspondientes, mereciendo
el seguimiento de implementacin
de recomendaciones. Asimismo, en
el supuesto en que se habra sancionado disciplinariamente al sujeto por
los mismos hechos, la Contralora ya
no poda recomendar el deslinde de

En la Ley N 27785 del 23/07/2002, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, se seala:
Artculo 10.- Accin de control
La accin de control es la herramienta esencial del Sistema, por la cual el personal tcnico de sus rganos conformantes, mediante la aplicacin de
las normas, procedimientos y principios que regulan el control gubernamental, efecta la verificacin y evaluacin, objetiva y sistemtica de los
actos y resultados producidos por la entidad en la gestin y ejecucin de los recursos, bienes y operaciones institucionales. Las acciones de control se realizan con sujecin al Plan Nacional de Control y a los planes aprobados para cada rgano del Sistema de acuerdo a su programacin de
actividades y requerimientos de la Contralora General. Dichos planes debern contar con la correspondiente asignacin de recursos presupuestales para su ejecucin, aprobada por el Titular de la entidad, encontrndose protegidos por el principio de reserva. Como consecuencia de las acciones de control se emitirn los informes correspondientes, los mismos que se formularn para el mejoramiento de la gestin de la entidad, incluyendo el sealamiento de responsabilidades que, en su caso, se hubieran identificado. Sus resultados se exponen al titular de la entidad, salvo que
se encuentre comprendido como presunto responsable civil y/o penal.

274

ANLISIS Y CRTICA JURISPRUDENCIAL

responsabilidades mediante las recomendaciones en sus informes, en respeto al principio non bis in idem3.
Ahora, con la vigencia de la potestad sancionadora de la Contralora
General, es importante precisar que
esta no se limita solo a las recomendaciones pertinentes para el deslinde
de responsabilidades, sino que esta
vez toma partida en la imposicin de
sanciones; esto es, a travs de la Ley
N 29622 y su Reglamento, el Decreto
S u p r e m o N 0 2 3 - 2 0 11 - P C M ,
la Contralora ampli su campo
de accin al incorporar en su Ley
N 27785 (Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica) como
parte de sus funciones el denominado proceso para sancionar en
materia de responsabilidad administrativa funcional; es as que la
Contralora, a partir del 6 de abril de
2011, ejerce la denominada potestad sancionadora por responsabilidad
administrativa funcional.
En el mismo orden de ideas, conforme a la Ley N 29622, en su
artculo 45 sobre la competencia
de la Contralora General rotula lo
sucesivo: La Contralora General
ejerce la potestad para sancionar por
cuanto determina la responsabilidad
administrativa funcional e impone
una sancin derivada de los informes

4
5

de control emitidos por los rganos

del Sistema. De lo anteriormente
citado; se entiende lo siguiente:
que si los hechos materia de sancin parten de un informe o accin
de control, es precisamente en ese
caso donde la Contralora ejerce
su campo de accin, ingresando al
Procedimiento Administrativo Sancionador4; es decir, que se aplica la
potestad sancionadora por responsabilidad administrativa funcional
a los hechos derivados de informes
de control o acciones de control. A
esto se agrega que solo ingresar al
Procedimiento Administrativo Sancionador lo estipulado en el cuadro
de infracciones y sanciones aplicables por Responsabilidad Administrativa Funcional derivadas de
informes como infracciones graves y muy graves (cuadro de infracciones y sanciones regulado en el
Reglamento, el Decreto Supremo
N 023-2011-PCM).
Y qu sucede con las infracciones leves que son tambin derivadas de los informes de control? De
acuerdo al artculo 66 del Reglamento, se precisa: Las infracciones leves derivadas de los informes
son sancionadas por los titulares de
las entidades conforme al rgimen
laboral o contractual al que pertenece
el funcionario o servidor pblico.
Esto quiere decir que ser el titular

Comentario
relevante del autor
Si los hechos materia de sancin
parten de un informe o accin de
control, es precisamente en ese
caso donde la Contralora ejerce
su campo de accin, ingresando
al procedimiento administrativo
sancionador; es decir, se aplica
la potestad sancionadora por responsabilidad administrativa funcional a los hechos derivados de
informes de control o acciones
de control.

de la entidad quien sancionar pero

por las infracciones leves derivadas
de los informes de control, y no por
las infracciones graves y muy graves
derivadas de los informes de control; ya que estos ltimos le corresponden al Procedimiento Administrativo Sancionador a cargo de la
Contralora General . Pero qu ocurre si los hechos materia de sancin
no parten de un informe de control
o de una accin de control? La respuesta se circunscribe a las acciones
del titular de la entidad, o en lo concerniente Servir5 podra intervenir
tambin. Entonces, interviene el titular de la entidad o Servir si no hay
informe o accin de control; pues,
siempre y cuando no se evidencia

En su vertiente material, prohbe la doble sancin, esto es, prohbe que un sujeto pueda ser sancionado dos o ms veces por un mismo hecho sobre
la base de un mismo fundamento jurdico. Requiere, pues, una triple identidad: sujeto, hecho y fundamento jurdico, trminos muy similares a
los de otra institucin con la que las conexiones ya han sido mencionadas: nos estamos refiriendo a la triple identidad de sujeto, objeto y causa
que exige la cosa juzgada, material para poder desplegar sus efectos. Es una prohibicin rgida, taxativa, que, a diferencia de lo que sucede con
la vertiente procesal (prohibicin de doble enjuiciamiento, para simplificar ahora), no admite modulaciones, matices o excepciones justificadas.
Asimismo, en las Disposiciones Generales de la Directiva N 008-2011-CG/GDES. Aprobada por Resolucin de Contralora N 333-2011-CG
de 22/11/2011, en su numeral, 5.3.11 Principio de non bis in idem, seala: () No se puede imponer sucesiva o simultneamente dos o ms sanciones administrativas, cuando se aprecie identidad de hechos, persona y fundamento, asimismo, tampoco es posible procesar dos veces por un
mismo hecho, a la misma persona y por el mismo fundamento. El procesamiento y sancin de la responsabilidad administrativa funcional es independiente de la responsabilidad penal o civil que pudiera establecerse por los mismos hechos y respecto a la misma persona, en tanto los bienes
jurdicos o intereses protegidos son diferentes ().
rgano a cargo, es la Gerencia del Procedimiento Sancionador, creado por Resolucin de Contralora N 379-2011-CG, publicado el jueves 22 de
diciembre de 2011.
Servir-Autoridad Nacional del Servicio Civil.

DILOGO CON LA JURISPRUDENCIA N 209

275

J URISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA

En qu consiste
Las conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional son aquellas en
las que incurren los servidores
y funcionarios pblicos que contravengan el ordenamiento jurdico administrativo y las normas
internas de la entidad a la que
pertenecen.

el ejercicio del control o aplicacin

del control gubernamental, puede
intervenir estableciendo sanciones
disciplinarias; y tambin ejercer la
potestad sancionadora, reiterando en
esto lo siguiente: Siempre y cuando
no se evidencie la aplicacin del control gubernamental, la entidad podr
ejercer la potestad sancionadora,
pero si se evidencia el ejercicio del
control gubernamental, la Contralora ser quien ejercer la potestad
sancionadora atribuida por su Ley y
Reglamento de acuerdo al cuadro de
infracciones y sanciones consideradas como graves y muy graves.
As llegamos a la siguiente conclusin: al titular de la entidad le
corresponder sancionar solo por:
i) las infracciones no contempladas en cuadro o catlogo de infracciones y sanciones, ii) infracciones
leves derivadas de los informes de
control y iii) cuando no haya informe
o accin de control; pues, siempre y

6
7

cuando no se evidencia el ejercicio

del control o aplicacin del control;
iv) cuando los hechos irregulares se
hayan realizado antes de la vigencia de la potestad sancionadora de la
Contralora General de la Repblica.
Es claro sealar, que el titular no
puede sancionar, teniendo en cuenta
que las infracciones son de carcter graves y muy graves (derivados
de un informe de control), considerando que el escenario de los hechos
haya sido despus a la vigencia de la
potestad sancionadora de la Contralora General; ya que, de lo contrario devendra en un vicio de nulidad.
Debemos sealar que el desarrollo de
las actividades de los funcionarios y
servidores a cargo del procedimiento
administrativo sancionador, seguido
en primera instancia por la Contralora General de la Repblica a travs de
su rgano Instructor y rgano Sancionador y en segunda instancia, por
el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas. Asimismo, en
lo aplicable a las comisiones de auditora en la identificacin de responsabilidad administrativa funcional por
la comisin de presuntas infracciones
graves o muy graves.
1. Conductas pasibles por responsabilidad administrativa funcional

Las conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional son aquellas en las que
incurren los servidores y funcionarios
pblicos que contravengan el ordenamiento jurdico administrativo y las
normas internas de la entidad a la que

pertenecen6. Entre estas encontramos

las siguientes conductas: i) Incumplir las disposiciones que integran el
marco legal aplicable a las entidades
para el desarrollo de sus actividades,
as como las disposiciones internas
vinculadas a la actuacin funcional
del servidor o funcionario pblico;
ii) Incurrir en cualquier accin u
omisin que suponga la transgresin grave de los principios, deberes y prohibiciones sealados en las
normas de tica y probidad de la funcin pblica; iii) Realizar actos persiguiendo un fin prohibido por ley o
reglamento; iv) Incurrir en cualquier
accin u omisin que importe negligencia en el desempeo de las funciones o del uso de estas con fines
distintos al inters pblico. En ese
sentido, el Reglamento describe y
especifica estas conductas constitutivas de responsabilidad administrativa funcional (graves o muy graves),
que se encuentran en el mbito de la
potestad para sancionar de la Contralora General7. Asimismo, el procesamiento de las infracciones leves
ser de competencia del titular de la
entidad.
2. Sanciones por responsabilidad
administrativa funcional

Dentro de las clases de sanciones

por responsabilidad administrativa funcional, podemos sealar lo
siguiente:
En primer lugar, las infracciones de responsabilidad administrativa funcional que fueron referidas

Atribucin establecida por Ley, que faculta a la Contralora General de la Repblica, sancionar administrativamente a aquellos funcionarios
y servidores pblicos que cometan irregularidades funcionales en perjuicio del Estado - Ley N 29622 y su Reglamento el Decreto Supremo
N 023-2011-PCM.
El procedimiento para sancionar por responsabilidad administrativa funcional se sujeta a los principios de la potestad sancionadora de la administracin establecidos en el artculo 230 de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, as como a los establecidos en el
artculo 4 del Reglamento y los contemplados en la Directiva. Dichos principios orientan la actuacin de los funcionarios de los rganos de la
Contralora General de la Repblica a cargo de la investigacin, determinacin, deslinde y sancin por la comisin de infracciones graves o muy
graves.

276

ANLISIS Y CRTICA JURISPRUDENCIAL

en el apartado anterior, dan lugar a

la imposicin de cualquiera de las
siguientes sanciones: i) Inhabilitacin para el ejercicio de la funcin
pblica de uno (1) a cinco (5) ao;
ii) Suspensin temporal en el ejercicio de las funciones, sin goce de
remuneraciones, no menor de treinta
(30) das calendario, ni mayor de trescientos sesenta (360) das calendario.
En segundo lugar, el Reglamento
especifica las sanciones a imponer
para cada conducta constitutiva de
responsabilidad administrativa funcional. Pues, las sanciones tanto la
inhabilitacin como la suspensin
son muy severas, y estas sern aplicadas a los funcionarios y/o servidores pblicos que denoten negligencia
en su accionar; asimismo, sus datos
quedarn registrados en el Registro
Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido - RNSDD. En ese
sentido, incurren en responsabilidad administrativa funcional los funcionarios y servidores pblicos por
actos u omisiones cometidas en la
funcin, a pesar de haber extinguido
el vnculo jurdico que mantenan
con la entidad. Asimismo, las infracciones susceptibles de ser sancionadas directamente por la Contralora
General de la Repblica son exclusivamente las conductas previstas en
el artculo 46 de la Ley, sealadas en
el Ttulo II del Reglamento: i) Infracciones por incumplir las normas
legales que integran el marco legal
aplicable a las entidades y las disposiciones internas relacionadas a la
actuacin funcional del funcionario o
servidor pblico; ii) Infracciones por
transgresin de los principios, deberes y prohibiciones establecidas en
las normas de tica y probidad de la

8
9

funcin pblica; iii) Infracciones por

realizar actos que persiguen finalidades prohibidas; iv) Infracciones por
el desempeo funcional negligente o
para fines distintos al inters pblico;
v) Entre otras infracciones graves o
muy graves establecidas en el ordenamiento jurdico administrativo.
Tambin, es competencia exclusiva
de la Contralora General de la Repblica, a travs del rgano Instructor, rgano Sancionador y el Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas, el procesamiento,
la determinacin de la responsabilidad administrativa funcional por
infracciones graves o muy graves y
la imposicin de la sancin segn
corresponda. Por ltimo, la ejecucin de las sanciones por responsabilidad administrativa funcional es
de obligatorio cumplimiento por los
titulares de las entidades, en un plazo
mximo de cuarenta y cinco (45)
das calendario, bajo responsabilidad
de este.
3. Elementos de la responsabilidad
administrativa funcional

En el sistema nacional de control, la

definicin de servidor o funcionario
pblico es para los efectos de la Ley
N 27785, Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, todo
aquel que independientemente del
rgimen laboral en que se encuentra, mantiene vnculo laboral, contractual o relacin de cualquier naturaleza con alguna de las entidades, y
que en virtud de ello ejerce funciones
en tales entidades. Lo anteriormente
descrito en relacin a la Responsabilidad Administrativa Funcional8, bajo el mbito de la potestad

Comentario
relevante del autor
Incurren en responsabilidad administrativa funcional los funcionarios y servidores pblicos por
actos u omisiones cometidos en
la funcin, a pesar de haber extinguido el vnculo jurdico que mantenan con la entidad.

sancionadora de la Contralora
General de la Repblica, seala que
la citada responsabilidad es aquella
en la que incurren los servidores y
funcionarios por haber contravenido
el ordenamiento jurdico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vnculo
laboral o contractual al momento de
su identificacin durante el desarrollo de la accin de control. Incurren
tambin en responsabilidad administrativa funcional los servidores y
funcionarios pblicos que en el ejercicio de sus funciones, desarrollaron una gestin deficiente, para cuya
configuracin se requiere la existencia, previa a la asuncin de la funcin
pblica que corresponda o durante el
desempeo de esta, de mecanismos
objetivos o indicadores de medicin
de eficiencia.
Conforme a lo precedentemente
expuesto, para identificar responsabilidad administrativa funcional a un
funcionario o servidor pblico, se
debe identificar los elementos conforme a la definicin anteriormente
expuesta. Por lo tanto, identificamos
los sucesivos elementos9:

Novena Disposicin Final de la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica.
SANTY CABRERA, Luiggi V. El control gubernamental y su incidencia en los sujetos de identificacin de responsabilidad administrativa
y penal: funcionarios y servidores pblicos. En: Actualidad Jurdica, N 237. Gaceta Jurdica, Lima, agosto 2013.

DILOGO CON LA JURISPRUDENCIA N 209

277

J URISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA

Comentario
relevante del autor
El procedimiento para sancionar
por responsabilidad administrativa funcional se sujeta a los
principios de legalidad y debido
proceso, as como a los dems
principios de la potestad sancionadora de la administracin establecidos en el artculo 230 de la
Ley N 27444.

i. Todo aquel que independientemente del rgimen laboral en que

se encuentra, mantiene vnculo
laboral, contractual o relacin de
cualquier naturaleza.
ii. Ejercer funciones en tales
entidades.
Asimismo, se puede observar que
aquella persona que presta servicios
a la Administracin Pblica, tendr
la condicin de funcionario o servidor pblico teniendo: algn vnculo
con la entidad, sea de carcter laboral (Rgimen del Decreto Legislativo N 276, Decreto Legislativo
N 728 y los pertenecientes al rgimen de Contratacin Administrativa
de Servicios, Decreto Legislativo
N 1057-CAS), contractual (locacin

10

11

12

de servicios) o relacin de cualquier

otra naturaleza (entendamos por este
ltimo como meramente administrativo, tal como ocurre en el caso de
los funcionarios ad honorem). En
el mismo orden de ideas, sumado a
ese vnculo, necesariamente se debe
observar tambin que el Estado a travs de un acto, haya reconocido o
determinado dicha funcin, esto es,
haber ejercido funciones inherentes
al cargo en el que se desempea en
tales entidades. Ahora bien, la funcin 10 a la que hace referencia la
definicin anteriormente citada, ser
identificada en aquellos reglamentos o manuales de funcin emitidos
y aprobados por la entidad (Reglamento de Organizacin y Funciones-ROF11, Manual de Organizacin
y Funciones-MOF12) o en cualquier
otro documentos de gestin emitido
y aprobado por el nivel jerrquico
correspondiente de una determinada
entidad pblica.
II. EL TRIBUNAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

Conforme al artculo 82 de la Constitucin Poltica del Per de 1993, la

Contralora General de la Repblica
es el rgano constitucional superior
del Sistema Nacional de Control,
encargado de supervisar la legalidad
de la ejecucin del presupuesto del
Estado, de las operaciones de deuda

pblica y de los actos de las instituciones sujetas a control, para lo cual

goza de autonoma conforme a su
Ley Orgnica. Es as que, el inciso
d) del artculo 22 y el artculo 45 de
la Ley N 27785, incorporado por la
Ley N 29622 tal como se puede
apreciar en el desarrollo inicial del
presente trabajo, confieren a la Contralora General la potestad sancionadora en materia de responsabilidad
administrativa funcional derivada de
los informes de control emitidos por
los rganos del Sistema Nacional de
Control a los funcionarios o servidores pblicos que incurran en conductas graves y muy graves que contravengan el ordenamiento jurdico
administrativo y las normas internas
de la entidad a la cual pertenecen.
Adems, en los artculos 51 al 60 se
ha regulado el procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional, el que est constituido por dos instancias, la primera
instancia a cargo de la Contralora General est constituida por un
rgano instructor y un rgano sancionador. El rgano instructor lleva
a cabo las investigaciones y propone
la determinacin de las infracciones
y sanciones ante el rgano sancionador. Este ltimo, mediante resolucin motivada, impondr o desestimar las sanciones propuestas.

El trmino funcin, es definido como aquel conjunto de acciones afines y coordinadas que corresponde realizar a la entidad, sus rganos y unidades orgnicas para alcanzar sus objetivos. Vase: Decreto Supremo N 043-2006-PCM, aprueban lineamientos para la elaboracin y aprobacin
del Reglamento de Organizacin y Funciones-ROF por parte de las entidades de la Administracin Pblica. Del 26 de julio de 2006. Asimismo,
la idea de funcin implica necesariamente actividad y cuando esta es referida a los rganos del Estado (latu sensu) la funcin pblica, desde el
punto de vista sustancial, esto es, en relacin con el contenido de la funcin, es ejercida por los rganos legislativos, administrativo y jurisdiccional, de acuerdo con la distribucin que precepte el ordenamiento jurdico constitucional. Vase: VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamn. Derecho Administrativo. TEA. T.III, Buenos Aires, 1951, p. 226. Citado por ROJAS VARGAS, Fidel.
El Reglamento de Organizacin y Funciones ROF es definido como aquel documento tcnico normativo de gestin institucional que formaliza
la estructura orgnica de la Entidad, orientada al esfuerzo institucional y al logro de su misin, visin y objetivos. Contiene las funciones generales de la entidad y las funciones especficas de los rganos y unidades orgnicas y establece sus relaciones y responsabilidades. Vase: Decreto
Supremo N 043-2006-PCM, aprueban lineamientos para la elaboracin y aprobacin del Reglamento de Organizacin y Funciones-ROF por
parte de las entidades de la Administracin Pblica. Del 26/07/2006.
El Manual de Organizacin y Funciones MOF es aquel documento normativo que describe las funciones especficas a nivel de cargo o puesto
de trabajo, desarrollndolas a partir de la estructura orgnica y funciones generales establecidas en el Reglamento de Organizacin y Funciones,
as como con base en los requerimientos de cargos considerados en el cuadro para asignacin de personal.

278

ANLISIS Y CRTICA JURISPRUDENCIAL

La segunda instancia, a cargo del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, compuesto por
5 miembros elegidos por concurso
pblico de mritos y con permanencia en el cargo de 5 aos, resuelve
las apelaciones contra las decisiones
del rgano sancionador. Finalmente,
el procedimiento para sancionar por
responsabilidad administrativa funcional se sujeta a los principios de
legalidad y debido proceso 13, as
como a los dems principios de la
potestad sancionadora de la administracin establecidos en el artculo
230 de la Ley N 27444.
Asimismo, conforme a los artculos
51, 56 y 59 de la Ley N 277785,
incorporados por la Ley N 29622,
y su Reglamento, as como por los
artculos 3 y 8 del Reglamento del
Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, aprobado por
la Resolucin N 244-2013-CG, el
citado Tribunal, es un rgano colegiado, adscrito a la Contralora
General, dotado de independencia
tcnica y funcional en las materias de
su competencia y autonoma en sus
decisiones, encargado de resolver en
segunda y ltima instancia administrativa los recursos de apelacin contra las resoluciones emitidas en la
primera instancia del procedimiento
administrativo sancionador iniciado
por la Contralora. Asimismo, la Primera Disposicin Complementaria Final del Reglamento de la Ley

13

14
15

N 29622, establece que en todo lo

no previsto en el mencionado Reglamento, se aplica de forma supletoria lo dispuesto en la Ley N 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General, as como las fuentes
del procedimiento administrativo
que esta ltima establece14.
III. PRECEDENTE DE OBSERV A N C I A O B L I G AT O R I A :
EL ACUERDO PLENARIO
N 01-2013-CG/TSRA

A travs del principio non bis in

idem15, la Contralora General de la
Repblica no puede imponer sucesiva o simultneamente dos o ms
sanciones administrativas al mismo
funcionario o servidor, por los mismos hechos y con el mismo fundamento (aspecto sustantivo del principio); asimismo, tampoco es posible
procesar dos veces por un mismo
hecho, a la misma persona y por el
mismo fundamento (aspecto procesal del principio). El procesamiento y
sancin de la responsabilidad administrativa funcional es independiente
de la responsabilidad penal y civil
que pudiera establecerse por los mismos hechos y respecto a la misma
persona, en la medida en que los bienes jurdicos e intereses protegidos
por la infraccin administrativa y el
delito, son diferentes.
Pero qu sucede si posterior a la
vigencia de la potestad sancionadora
de la Contralora General (despus

En qu consiste
El Tribunal es un rgano colegiado, adscrito a la Contralora
General, dotado de independencia
tcnica y funcional en las materias
de su competencia y autonoma
en sus decisiones, encargado de
resolver en segunda y ltima instancia administrativa los recursos
de apelacin contra las resoluciones emitidas en la primera instancia del procedimiento administrativo sancionador iniciado por
la Contralora.

del 6 de abril de 2011), el titular de

la entidad sanciona disciplinariamente a un determinado funcionario
o servidor pblico por hechos que se
encuentran tipificados como infracciones graves o muy graves? Pues
estos actos del titular decaeran en
un vicio de nulidad insalvable. Asimismo, si el titular de la entidad sancion disciplinariamente antes que la
Contralora por los mismos hechos,
qu hacer? Pues, a los 25 das del
mes de noviembre de 2013, en la
Sesin N 64-2013 de la sala del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la Contralora General de la Repblica, a travs
del Acuerdo Plenario N 01-2013CG/TSRA, se aprob un nuevo precedente de observancia obligatoria

Los alcances del debido proceso administrativo o debido procedimiento, aparecen detallados en el numeral 1.2 del artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444:
Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo.
() 1.2 Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantas inherentes al debido procedimiento
administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisin motivada y fundada en
derecho. La institucin del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho administrativo. La regulacin propia del
Derecho Procesal Civil es aplicable solo en cuanto sea compatible con el rgimen administrativo. ().
Resolucin N 012-2015-CG/TSRA, Resolucin N 010-2015-CG/TSRA, Resolucin N 009-2015-CG/TSRA, Resolucin N 007-2015-CG/
TSRA, Resolucin N 006-2015-CG/TSRA, Resolucin N 005-2015-CG/TSRA, Resolucin N 004-2015-CG/TSRA, Resolucin N 002-2015CG/TSRA, entre otras.
Ley N 27785, artculo 49, Ley N 27444, artculo 243, Acuerdo Plenario N 1-2007/ESV-22, SSTC Exps. N 9851-2006-AA, 3363-2004-AA,
2405- 2006-HC, 10192-2006- HC.

DILOGO CON LA JURISPRUDENCIA N 209

279

J URISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA

Comentario
relevante del autor
La Contralora General de la
Repblica ser la competente
en cuanto a la potestad sancionadora por responsabilidad administrativa funcional, independientemente del proceso administrativo
disciplinario al que pudiese ser
sometido el funcionario o servidor pblico por la propia entidad
por un mismo hecho.

relacionado con la potestad sancionadora administrativa. En el citado

Acuerdo Plenario se seal que no
operar el principio non bis in idem16
en los casos de concurrencia de responsabilidad administrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcional con identidad en los
sujetos y en los hechos, porque no se
presenta en estos supuestos la identidad de fundamento. Pues bien, evidenciaremos un aporte importante
a travs del Acuerdo Plenario, en el

16

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22
23

caso de la aplicacin del poder disciplinario de la entidad y la aplicacin

de la potestad sancionadora de Contralora General de la Repblica por
un mismo hecho ; en relacin al principio non bis in idem17-18[el principio
non bis in idem considerado como
la prohibicin de la imposicin de
una dualidad de sanciones o la iniciacin de una duplicidad de procesos
sancionadores en los casos en que se
aprecie la identidad del sujeto, hecho
y fundamento]19 no tiene aplicacin,
dado que en ambos casos (poder disciplinario de la entidad y la potestad
sancionadora de la Contralora General) en cuanto a la identidad de fundamento presentan bienes jurdicos
distintos.
De lo anteriormente citado, la Contralora General de la Repblica ser
la competente en cuanto a la potestad sancionadora por responsabilidad
administrativa funcional, independientemente20 del proceso administrativo disciplinario21 al que pudiese
ser sometido el funcionario o servidor pblico por la propia entidad

por un mismo hecho; dado que, conforme lo seala el Acuerdo Plenario del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, al no
existir la identidad de fundamento
para la aplicacin del principio del
non bis in idem, ya que este principio requiere de la identidad de sujeto,
hecho y fundamento; pero por tratarse de bienes jurdicos 22 distintos, tanto en el procedimiento administrativo disciplinario como en el
caso de la potestad sancionadora de
la Contralora General por responsabilidad administrativa funcional, la
identidad de fundamento no se manifiesta, por tanto, no existe el riesgo
que pueda presentarse en este caso
la aplicacin del principio del non
bis in idem.
Pues, a travs de la Resolucin
N 013-2013-CG/TSRA 23, el presente Acuerdo Plenario deja establecido que, en los casos de concurrencia de responsabilidad administrativa
disciplinaria y de responsabilidad
administrativa funcional con identidad en los sujetos y en los hechos,

Expediente N 05480-2008-PA/TC-LIMA-EDUARDO PALACIOS VILLAR: La distinta naturaleza entre el proceso penal y el mbito administrativo: () 4. Tal como ha sido desarrollado por este Tribunal en la STC Exp. N 094-2003-AA/TC, en criterio que resulta aplicable al caso de
autos, (...) lo que se resuelve en el mbito administrativo disciplinario es independiente del resultado del proceso penal al que pudiera ser sometido un efectivo policial por habrsele imputado la comisin de un hecho penalmente punible; ello, debido a que se trata de dos procesos distintos por naturaleza y origen (...); el Tribunal asume (...) que el proceso administrativo tiene por objeto investigar y, de ser el caso, sancionar una
inconducta funcional, mientras que el proceso jurisdiccional conlleva una sancin punitiva que puede incluso derivar en la privacin de la libertad, siempre que se determine la responsabilidad penal ().
Ley N 27785, art. 49, Ley N 27444, art. 243, Acuerdo Plenario N 1-2007/ESV-22, SSTC Exps.Ns 9851-2006-AA, 3363-2004-AA, 24052006-HC, 10192-2006- HC.
Disposiciones Generales de la Directiva N 008-2011-CG/GDES. Aprobada por Resolucin de Contralora N 333-2011-CG del 22/11/2011, en
su numeral se desarrolla el numeral 5.3.11 Principio de non bis in idem.
DANS ORDEZ, Jorge. Notas acerca de la potestad sancionadora de la administracin pblica. En: Ius Et Veritas. Editorial PUCP,
Lima, octubre, 1995, p. 155.
Vide. Ley N 29622 - Ley que modifica la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, y ampla las facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional, artculo 49 Decreto Supremo
N 023-2011-PCM (Reglamento de la Ley N 29622) artculos 5, 12, 26, 29; Directiva N 008-2011-CG/GDES, Numerales 5.3.11; 6.1.1.9; Numeral 6.2.14., a) Ley N 27444 - Ley de Procedimiento Administrativo General, artculo 230, numeral 10; artculo 243.
() Conforme a lo anteriormente dicho, no se ha violado de ningn modo el principio non bis in idem () mientras que el procedimiento administrativo disciplinario implica supuestos de hecho definidos por la doctrina del procedimiento administrativo y su finalidad es determinar la responsabilidad administrativa (). Vid. Expediente N 1209-2003-AA/TC.
El Tribunal Constitucional define adems la identidad de fundamento como identidad de bien jurdico o identidad de inters protegido.
Vid. Expediente N 2050-2002-AA/TC.FJ N 19.
Desarrollado tambin en la Resolucin de Contralora N 004-2015-CG-TSRA, entre otras.

280

ANLISIS Y CRTICA JURISPRUDENCIAL

no opera el principio non bis in idem

porque no se presenta la identidad de
fundamento, requisito esencial para
su constitucin, por lo cual la existencia de un proceso administrativo
disciplinario en trmite, o sobre el
cual ya se hubiese emitido una resolucin de sancin o de archivamiento,
no se encuentra encuadrada dentro
del desarrollo del principio non bis in
idem, como garanta de que ninguna
persona pueda ser sancionada ni procesada dos veces por lo mismo24.
CONCLUSIONES

La potestad sancionadora otorgada

a la Contralora General solo puede
ejercerse respecto de aquellas personas que han adquirido la calidad de
funcionario o servidor pblico, por
lo cual, dentro del marco jurdiconormativo que rigen el ejercicio del
control gubernamental, se requiere
que dichos funcionarios o servidores
pblicos posean un vnculo laboral,
contractual o relacin de cualquier

24

naturaleza con una entidad comprendida en el mbito del Sistema Nacional de Control, en razn de que tambin desempeen funciones en las
entidades conformantes de la administracin Pblica. Asimismo, dicha
potestad para el inicio del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional se
aplicar como resultado de los informes de control emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control.
Asimismo, otro aspecto importante,
es el aporte del Acuerdo Plenario
N 01-2013-CG/TSRA, por el cual
se aprob un nuevo precedente de
observancia obligatoria relacionado
con la potestad sancionadora administrativa en el mbito de la Contralora General, pues, el presente
Acuerdo Plenario deja establecido
que en los casos de concurrencia de
responsabilidad administrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcional con identidad en
los sujetos y en los hechos, no opera

Comentario
relevante del autor
En los casos de concurrencia
de responsabilidad administrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcional
con identidad en los sujetos y en
los hechos, no opera el principio
non bis in idem porque no se presenta la identidad de fundamento.
el principio non bis in idem porque
no se presenta la identidad de fundamento, requisito esencial para su
constitucin, por lo cual la existencia de un proceso administrativo disciplinario en trmite, o sobre el cual
ya se hubiese emitido una resolucin
de sancin o de archivamiento, no
se encuentra encuadrada dentro del
desarrollo del principio non bis in
idem, como garanta de que ninguna
persona pueda ser sancionada ni procesada dos veces por lo mismo.

Vid. Resolucin N 013-2013-CG/TSRA. FJ N 5.28.

DILOGO CON LA JURISPRUDENCIA N 209

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