Escola de Formao em Direitos Humanos de Minas Gerais | EFDH-MG

Volume 03

FUNDAMENTAO EM

DIREITOS HUMANOS

E CIDADANIA

EFDH-MG | Polos de Cidadania | SEDPAC (MG)

Coleo Cadernos de Direitos Humanos

FUNDAMENTAO EM

DIREITOS HUMANOS

E CIDADANIA

Curso de atualizao em Direitos Humanos e Cidadania

V.03

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS - UFMG

Reitor - Jaime Arturo Ramrez
Vice-Reitora - Sandra Regina Goulart Almeida
Pr-Reitora de Extenso (PROEX)
Prof. Dr. Benigna Maria de Oliveira
Pr-Reitora Adjunta de Extenso (PROEX)
Prof. Dr. Cludia Mayorga
Faculdade de Direito - FD
Diretor - Prof. Dr. Fernando Gonzaga Jayme
Vice-Diretor - Prof. Dr. Aziz Tuffi Saliba
Programa Polos de Cidadania
Coordenao Acadmica e Geral
Prof. Dr. Miracy Barbosa de Souza Gustin (FD | UFMG)
Prof. Dr. Sielen Barreto Caldas de Vilhena (FD | UFMG)
Prof. Dr. Andr Luiz Freitas Dias (FAFICH/UFMG)
Prof. Dr. Marcella Furtado de Magalhes Gomes (FD | UFMG)
Prof. Fernando Antnio de Melo (Teatro Universitrio/UFMG)
Coordenadora de Gesto - Fernanda de Lazari
Analista de Comunicao - Cristiano Pereira da Silva
Escola de Formao em Direitos Humanos - EFDH
Coordenao: Prof. Dr. Marcella Furtado de Magalhes
Gomes
Subcoordenao: Egidia Maria de Almeida Aiexe
Pesquisadora - Las Gonalves de Souza

GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS

Governador - Fernando Damata Pimentel
Secretrio de Estado de Direitos Humanos, Participao
Social e Cidadania - Nilmrio de Miranda
Subsecretrio de Estado de Promoo e Defesa de Direitos
Humanos - Leonardo Soares Nader
Superintendente de Promoo de Direitos Humanos - Mirella
Vasconcelos Barbosa Ferreira
Diretora de Polticas de Promoo em Direitos Humanos Eduarda Lorena de Almeida
Equipe tcnica da Diretoria de Polticas de Promoo em
Direitos Humanos Camila Felix Araujo
EXPEDIENTE
Autor Texto Base: Luciana Silva Garcia
Reviso do contedo: Sedpac: Eduarda Lorena de Almeida, Camila
Felix Araujo, Mirella Vasconcelos Barbosa Ferreira, Leonardo Soares
Nader, Jlia Caligiorne Santos; Polos: Marcella Furtado de Magalhes
Gomes, Egidia Maria de Almeida Aiexe.
Reviso Gramatical: Patrcia Souza Diniz
Diagramao e Capa: Cristiano Pereira da Silva

Coleo Cadernos de Direitos Humanos: Cadernos Pedaggicos da Escola de Formao em Direitos

Humanos de Minas Gerais | EFDH-MG
Fundamentao em Direitos Humanos e Cidadania V.03. Luciana Silva Garcia
Belo Horizonte: Marginlia Comunicao, 2016.
ISBN: 978-85-68743-04-1
1. Direito pblico 2.Direito constitucional
3. Direitos Humanos 4.Direitos e deveres do cidado

Programa Polos de Cidadania

Av. Joo Pinheiro, 100 - Prdio I - 6 andar - Centro (Faculdade
de Direito UFMG) BH | MG | CEP.: 30130-180.
Tel.: (31) 3409-8637

CDU - 342.7

Secretaria de Estado de Direitos Humanos, Participao

Social e Cidadania - SEDPAC
Rod. Pref. Amrico Gianetti, 4001 | B.: Serra Verde - BH /
MG | Prdio Gerais / 2 andar | CEP.: 31630-901 |
Tel.: (31) 3916 8335

Escola de Formao em Direitos Humanos de Minas Gerais | EFDH-MG

Coleo Cadernos de Direitos Humanos

FUNDAMENTAO EM

DIREITOS HUMANOS

E CIDADANIA

Sumrio
Apresentao9
1. O que so Polticas Pblicas13
2. Polticas Pblicas em Direitos Humanos19
3. Instrumentos que compem as polticas pblicas.25
3.1. O Plano Plurianual e os Programas de Direitos Humanos27
3.2. O Programa Nacional de Direitos Humanos 3 (PNDH-3)35
4. A Avaliao e o Monitoramento de Polticas Pblicas39
4.1. Indicadores em Direitos Humanos43
5. Concluso48
Glossrio50
Referncias51

Apresentao
A ESCOLA DE FORMAO EM DIREITOS HUMANOS
A Secretaria de Estado de Direitos Humanos, Participao Social e Cidadania (SEDPAC) e o
Programa Polos de Cidadania, da Faculdade de Direito da UFMG, em parceria com a Secretaria
de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior (SECTES) apresentam o projeto Escola de
Formao em Direitos Humanos (EFDH) a ser desenvolvido predominantemente na modalidade
distncia e/ou semipresencial 1, como proposta permanente no mbito da Secretaria de Estado
de Direitos Humanos, Participao Social e Cidadania (SEDPAC). O projeto foi elaborado pelo
Programa Polos de Cidadania, em parceria com a SEDPAC, e esperamos contar em breve com
novos parceiros em sua execuo.
A EFDH prope a formao continuada sobre Direitos Humanos no intuito de contribuir
para o fortalecimento da democracia, do desenvolvimento, da justia social e para a construo
de uma cultura de paz2 , por meio da Rede de Educao em Direitos Humanos de Estado de
Minas Gerais. Para tanto, trabalhar-se- com temticas transversais, tais como: introduo aos
Direitos Humanos, criana e adolescente, mulher e gnero, diversidade sexual, pessoa idosa,
igualdade racial, pessoa com deficincia, comunidades tradicionais, cidados em situao de
rua, direito memria e verdade,
ARQUITETURA DO PROGRAMA
dentre outros.

H
S
IT
O
DI
RE

SA

UI
SQ

OBJETIVOS GERAIS

PE

UM

AN

Escola de Formao em Direitos Humanos

O
A
ED
UC

EM

Fortalecer a Educao
em Direitos Humanos e
contribuir para o aprimoramento
das Polticas Pblicas da rea em Minas Gerais.

MATERIAIS DIDTICO-PEDAGGICOS

Compreende a iniciativa de
implantao da Escola de
Formao em Direitos Humanos
a realizao de diversas aes
educativas,
em
modalidades
distintas,
como
extenso
(atualizao e aperfeioamento),
especializao
e
graduao
tecnolgica, dentre as quais,
inicialmente, faz-se necessrio
ressaltar a oferta de cursos de

1
Estas modalidades sero desenvolvidas em conjunto com a Universidade Aberta Integrada e dos Centros
Vocacionais Tecnolgicos da Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior (SECTES).
2

Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos. SDH, MEC,UNESCO. 2007. p.11.

atualizao em direitos humanos, como tambm o desenvolvimento de pesquisas e materiais

didticos diversos envolvendo as temticas e os seguimentos supracitados.
Para que seja um instrumento de transformao da realidade dos agentes envolvidos nesse
processo de aprendizagem, as aes da EFDH devem adotar uma postura de constante interao
entre teoria e prtica na rea de Direitos Humanos, dando-se especial ateno experincia dos
alunos. Espera-se, assim, realizar uma verdadeira troca de saberes para que a EFDH tambm
possa fornecer SUBDH e outras reas do Governo de Minas informaes que subsidiem, se
necessrias, alteraes ou construes de novas polticas pblicas.
Alm disso, a ressignificao da abordagem dos Direitos Humanos deve ser tarefa permanente
em razo da complexidade social atual e da pluralidade e diversidade dos cidados, a quem as
Polticas Pblicas se destinam. Nesse sentido, a prtica da interdisciplinaridade, com as diversas
temticas e vieses abordados pela EFDH, contribuir para a atuao consistente das equipes que
se voltam para esse trabalho.
Para atender a essas diretrizes, a Escola de Formao em Direitos Humanos contar com a
seguinte arquitetura:

e
m

Direito memria
e verdade

sH

Criana
e Adoles s
centes

um
an

os

e
da

en
Fund
am

Cidados
em situao
de rua

Comunidades
tradicionais

t a

em

Direitos Hum a

nia

In s

da

tr u

e das aes em Dir e

idad
ito

Ci

to

a
sp

iv
efe t
aa

no

Mulheres
e Gnero

se

OBJETIVO GERAL
Promover a formao e o
fortalecimento da
capacidade terica e tcnica
dos agentes pblicos para
que atuem de forma
interdisciplinar na rea de
Direitos Humanos.

an ia

Curso de Direitos Humanos e Cidadania

ad

Por todos esses fatores, constituiuse a Escola de Formao em Direitos

Humanos para garantir a aprendizagem
continuada e permanente na temtica
no Estado de Minas Gerais.

ARQUITETURA DO PROJETO

C id

Todo profissional de Polticas Pblicas

de educao, sade, assistncia social,
segurana pblica, da sociedade
civil, dentre outras, deve desenvolver
uma viso crtica e reflexiva sobre
representao social dos Direitos
Humanos, no contexto das demandas
atuais, desconstruir preconceitos e
identificar os principais mecanismos
para sua promoo e garantia, bem
como conhecer a forma de sua
utilizao.

Diversidade
Sexual

Pessoas
idosas

Pessoas com
deficincia
Igualdade
racial

Objetivos da Unidade
Esta unidade tem por objetivo abordar a necessidade de planejamento e avaliao sistemtica
das aes voltadas aos Direitos Humanos pelas pessoas, organizaes e instituies, tendo
em vista suas prprias misses e funes desenvolvidas. Para tanto, sero expostos contedos
sobre:o que so Polticas Pblicas; Polticas Pblicas em Direitos Humanos; diferenciaes entre
Atividades, Aes, Programas e Planos; alm da definio de Plano Plurianual. Tambm sero
desenvolvidos os conceitos de avaliao e monitoramento de polticas pblicas e a importncia
da construo de indicadores para a realizao dessas atividades. Esta unidade tem por objetivo
apresentar subsdios tericos disciplina final deste curso Instrumentos para a efetividade das
aes em Direitos Humanos e Cidadania.
Objetivos da unidade
Abordar o conceito de polticas pblicas.
Abordar o conceito de polticas pblicas em Direitos Humanos.
Apontar as diferenas entre atividades, aes, programas e planos.
Abordar os conceitos de avaliao e monitoramento de polticas pblicas.

10

1. O que so Polticas Pblicas

11

do processo de escolha e criao das polticas

pblicas representa o elemento orientador
geral das inmeras aes que compem
determinada poltica. Podemos afirmar que
poltica pblica representa um sistema de
decises pblicas que busca realizar aes,
preventivas ou corretivas, destinadas a manter
ou modificar a realidade de um ou vrios
setores da vida social, mediante a definio
Podemos definir polticas pblicas como um de objetivos e estratgias de atuao e da
conjunto de programas, aes e atividades alocao dos recursos necessrios para atingir
desenvolvidas pelo Estado diretamente ou os objetivos estabelecidos.
indiretamente, com a participao de entes Em resumo, a poltica pblica envolve:
pblicos ou privados, que visam assegurar a) o elemento institucional, pois elaborada
determinado direito de cidadania, de forma ou decidida por autoridade formal legalmente
difusa ou para determinado seguimento social, constituda no mbito da sua competncia e
cultural, tnico ou econmico.
coletivamente vinculante;
Todos os dias, em noticirios da TV, em
jornais, nas redes sociais, so apresentadas
informaes, dados, crticas sobre o alcance e
efetividade das polticas pblicas no Brasil, em
especial das polticas pblicas sociais: educao,
sade, segurana pblica, entre outras. Mas
afinal, o que so polticas pblicas? Para que
servem, como se definem, como so criadas, a
quem so destinadas, como se sustentam?

As polticas pblicas devem corresponder a

direitos assegurados constitucionalmente ou
que se afirmam graas ao reconhecimento
por parte da sociedade e/ou pelos poderes
pblicos enquanto novos direitos das pessoas,
comunidades, coisas ou outros bens materiais
ou imateriais. Por exemplo, a educao e a
sade no Brasil so direitos universais de
todos os brasileiros. Assim, para assegur-los
e promov-los, esto institudas pela prpria
Constituio Federal as polticas pblicas de
educao e sade.

b) o elemento decisrio por ser um conjuntosequncia de decises, relativo escolha de

fins e/ou meios, de longo ou curto alcance,
numa situao especfica e como resposta a
problemas e necessidades;
c) o elemento comportamental porque sempre
implica em ao ou inao, fazer ou no fazer
nada poltica , acima de tudo, curso de ao
e no apenas deciso singular;
d) o elemento casual porque os produtos das
aes tm efeitos no sistema poltico e social.

As polticas pbicas tambm podem ser

consideradas como estratgias que apontam
Os cinco elementos bsicos que compem
para diversos fins, todos eles, de alguma
uma poltica pblica so:
forma, desejados pelos diversos grupos que
Conjunto de medidas concretas
participam da sociedade. A finalidade ltima

12

 Quadro geral de ao
Pblico-alvo
Definio de metas ou objetivos a
serem atingidos
Normas e valores que definem as
metas e os objetivos.
O formato concreto das polticas pblicas
depender de cada sociedade. O estgio de
maturidade de cada uma delas contribuir,
ou no, para a estabilidade e a eficcia das
polticas, para o grau de participao dos
grupos interessados e para a limpidez dos
procedimentos de deciso (SARAIVA, 2006,
p. 33).
Cada poltica pblica passa por diversos
processos de criao, com atores, coalizes,
processos distintos. As etapas normalmente
consideradas em matria de polticas pblicas

formulao, implementao e avaliao

no so suficientes para explicitar todos os
momentos da ao e, por isso, necessrio
que as especifiquemos melhor. Por exemplo,
foroso distinguir elaborao de formulao,
pois a primeira consiste na preparao da
deciso poltica; e a segunda, na deciso
poltica propriamente dita, ou seja, na deciso
tomada por um poltico ou pelo Parlamento e
na sua formalizao por meio de uma norma
jurdica. A implementao tambm deve ser
melhor analisada de maneira que se perceba
nela a implementao propriamente dita a
preparao para a execuo (ou, em outras
palavras, a elaborao de planos, programas
e projetos) e a execuo (a concretizao
da deciso poltica). Tais distines so
importantes porque em cada uma dessas etapas
podem ocorrer diferentes tipos de negociao.

Para saber mais!

Elementos bsicos de uma Poltica Pblica
Conjunto de medidas concretas
(exemplo: oramento especfico
para a incluso de crianas de 0
a 5 anos em creches pblicas).
Quadro geral de ao (exemplo:
construo
de
nmero
especfico de creches pblicas
e contratao de nmero

especfico de professores e creches pblicas).

cuidadores).
Normas e valores que definem
Pblico-alvo (exemplo: crianas as metas e objetivos (exemplo:
universalizao do acesso
de 0 a 5 anos).
Definio de metas ou educao para crianas de 0 a
objetivos a serem atingidos 5 anos).
(exemplo: todas as crianas de
0 a 5 anos do municpio em

13

Importante observar que o esquema aqui

apresentado tem carter didtico, uma vez que
o processo de formao e desenvolvimento
de polticas pblicas dinmico e interativo.
Por isso, e para fins explicativos, propomos os
seguintes estgios:
Primeiro momento agenda

Quinto momento execuo

a incluso de determinado pleito ou

necessidade social na lista de prioridades
do poder pblico. Designa o estudo e a
explicitao do conjunto de processos que
conduzem os fatos sociais a adquirir status
de problema pblico, transformandoos em objeto de debates e controvrsias
polticas na mdia.

o conjunto de aes destinado a atingir

os objetivos estabelecidos pela poltica.
Nesse momento, a poltica concretizada,
efetivada, colocada em prtica. Essa
etapa inclui o estudo dos obstculos, que
normalmente se opem transformao
de enunciados em resultados e,
especialmente, a anlise da burocracia.

Segundo momento elaborao

Sexto momento acompanhamento/

monitoramento

Consiste na identificao e delimitao

de um problema atual ou potencial
da comunidade, na determinao das
possveis alternativas para sua soluo ou
satisfao, na avaliao dos custos e efeitos
de cada uma delas e no estabelecimento
de prioridades.
Terceiro momento formulao
Inclui a seleo e especificao da
alternativa considerada mais conveniente,
seguida de declarao que explicita a
deciso adotada, definindo seus objetivos
e seu marco jurdico, administrativo e
financeiro.
Quarto momento implementao
Constituda pelo planejamento e
organizao do aparelho administrativo

14

e dos recursos humanos, financeiros,

materiais e tecnolgicos necessrios
para executar a poltica. a preparao
para pr em prtica a poltica pblica, a
elaborao de todos os planos, programas
e projetos que permitiro execut-la.

o processo sistemtico de superviso

da execuo de uma atividade (e de seus
diversos componentes), que tem como
objetivo fornecer a informao necessria
para introduzir eventuais correes a fim
de assegurar a consecuo dos objetivos
estabelecidos.
Stimo momento avaliao
Consiste na mensurao e anlise
posteriores dos efeitos produzidos
na sociedade pelas polticas pblicas,
especialmente no que diz respeito s
realizaes obtidas e s consequncias
previstas e no previstas. A avaliao a
rea da poltica pblica que mais tem se
desenvolvido nos ltimos tempos.

Voc sabia?
A participao da sociedade na formulao, acompanhamento e avaliao das polticas pblicas
em alguns casos assegurada na prpria lei que as institui. Assim, no caso da Educao e da
Sade, a sociedade participa ativamente mediante os Conselhos em nvel municipal, estadual
e nacional. Audincias pblicas, encontros e conferncias setoriais so tambm instrumentos
que vm se afirmando nos ltimos anos como forma de envolver os diversos seguimentos da
sociedade em processo de participao e controle social.
A Lei Complementar n. 131 (Lei da Transparncia), de 27 de maio de 2009, quanto participao
da sociedade, determina:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de
elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico.
Todos os poderes pblicos em todas as esferas e nveis da administrao pblica esto obrigados
a assegurar a participao popular. Esta, portanto, no mais uma preferncia poltica do gestor,
mas uma obrigao do Estado e um direito da populao.

15

16

2. Polticas Pblicas em Direitos

Humanos

17

O Estado obrigado a respeitar, proteger

Ao pensarmos em polticas pblicas em
e promover os Direitos HumanosDireitos
Direitos Humanos Direitos Humanos,
Humanos.
de pronto se impem algumas questes:
Respeitar os Direitos Humanos
Como possvel operacionalizar os Direitos
Direitos Humanos: o Estado no pode
HumanosDireitos Humanos? Como torn-los
ser o agente de violao de direitos. Por
concretos?
exemplo, o Estado no pode interferir na
Existem previses normativas (tratados e
vida e na intimidade das pessoas, a no
convenes internacionais, princpios e leis)
ser que tenha a permisso explcita de
que indicam e determinam a obrigatoriedade
disposio legal nesse sentido.
do Estado em promover e proteger os Direitos
Proteger os
Direitos Humanos
Humanos Direitos Humanos (vimos com mais
Direitos Humanos: o Estado deve
detalhes esse assunto na unidade 4 Legislao
proteger os Direitos HumanosDireitos
sobre Direitos Humanos). A poltica pblica
Humanos dos cidados e cidads da
uma das formas de torn-los concretos, ao
violao provocada por terceiros. O
alcance de todos os cidados.
Estado o responsvel por fazer com que

18

as leis sejam respeitadas e garantir que

indivduos, grupos ou empresas respeitem
os direitos individuais e coletivos de cada
cidado ou grupos.
Promover os Direitos Humanos
Direitos Humanos: o Estado deve,
especialmente com relao aos direitos
econmicos,
sociais
e
culturais,
efetivamente promover os Direitos
HumanosDireitos Humanos dos cidados
e cidads por meio da elaborao e
implementao de polticas pblicas.
O Estado deve prover bens e servios
pblicos universais para garantir o acesso
dos cidados e cidads aos seus direitos.
Em consequncia, as polticas pblicas em
Direitos HumanosDireitos Humanos tm
relao direta com a obrigao do Estado
em promover direitos.
Tendo por base as obrigaes do Estado em
respeitar, proteger e promover os Direitos
Humanos, podemos elaborar outro conceito
de poltica pblica que agregue este contedo:
As
polticas
pblicas
em
Direitos
HumanosDireitos Humanos (ou luz dos

Direitos HumanosDireitos Humanos) devem

considerar cinco princpios inerentes a esses
direitos: a universalidade, a indivisibilidade,
a interdependncia, a inalienabilidade e a
irrenunciabilidade.
Universalidade
Os Direitos Humanos Direitos Humanos
valem para todos e todas e nenhuma
condio ou situao pode justificar o
desrespeito dignidade humana. Assim,
ningum pode renunciar a seus direitos.
A nacionalidade do indivduo tambm
no pode ser considerada como critrio
para acessar ou no certo direito, pois
no importa o pas em que a pessoa tenha
nascido, seus direitos so os mesmos. Os
Estados no podem adotar medidas que
desrespeitem os Direitos HumanosDireitos
Humanos de sua populao ou de parte
dela, porque a soberania nacional no
est acima do compromisso assumido
internacionalmente com os Direitos
HumanosDireitos Humanos.
Indivisibilidade

Poltica pblica em Direitos Humanos proposta de conceito

Um conjunto de decises e aes, de responsabilidade dos governos, com
a participao da sociedade civil, que realizam interesses pblicos e que
podem consistir na entrega de um bem ou benefcio ou na prestao de
um servio, visando a garantia e a promoo de direitos.

19

Todas as pessoas tm direito a gozar os

direitos em sua totalidade.
Interdependncia
Todos os direitos esto e so relacionados
entre si, sem qualquer hierarquia entre eles.
Assim, s se pode exercer plenamente um
direito se todos os outros so respeitados.
Para desfrutar do direito educao, por
exemplo, necessria a garantia de outros
direitos fundamentais, como a alimentao
e a sade.
Inalienabilidade
Os Direitos HumanosDireitos Humanos
so intransferveis e inegociveis,
porque no tm contedo econmicopatrimonial.
Irrenunciabilidade
Os Direitos HumanosDireitos Humanos
no podem ser renunciados, ou seja, deles
os seres humanos no podem abrir mo.
Uma poltica pblica em Direitos
HumanosDireitos Humanos deve considerar
os princpios da universalidade, indivisibilidade,
interdependncia,
inalienabilidade
e
irrenunciabilidade em todas as etapas de
sua elaborao, desde o estabelecimento
do problema, passando pelo diagnstico,
formulao de propostas e tomada de deciso,
bem como sua incorporao nos instrumentos
de planejamento/normativo do Estado.

20

21

22

3. Instrumentos que compem as

polticas pblicas.

23

As
polticas
pblicas
normalmente
esto constitudas por instrumentos de
planejamento, execuo, monitoramento e
avaliao, encadeados de forma integrada e
lgica, em: i) planos; ii) programas; iii) aes;
iv) atividades.

programa, e a atividade, por sua vez, visa dar

concretude ao.
As aes so as unidades mnimas de
destinao de recursos, que, por meio de um
conjunto integrado de atividades, pretendem
transformar parcela da realidade, suprindo
uma carncia ou alterando uma situaoproblema. O conjunto de aes que visam aos
mesmos objetivos denominado programa.
O programa estabelece as prioridades da
interveno, identifica e ordena as aes, define
o mbito institucional e aloca os recursos a
serem utilizados. O plano, finalmente, agrega
programas afins, estabelecendo quadro de
referncias mais amplo para a interveno.

Os planos estabelecem diretrizes, prioridades

e objetivos gerais a serem alcanados em
perodos relativamente longos. Por exemplo,
os planos decenais de educao tm o sentido
de estabelecer objetivos e metas estratgicas
a serem alcanados pelos governos e pela
sociedade ao longo de dez anos. Os programas
estabelecem, por sua vez, objetivos gerais
e especficos focados em determinado
tema, pblico, conjunto institucional ou O plano a soma dos programas que procuram
rea geogrfica. As aes visam o alcance objetivos comuns, ordena os objetivos gerais
de determinado objetivo estabelecido pelo e os desagrega em objetivos especficos, que

24

por funo organizar e viabilizar a ao pblica

para que o governo cumpra os fundamentos e
objetivos da Repblica. Para tanto, ele apresenta
a viso de futuro para o Brasil, macrodesafios
e valores que guiam o comportamento do
conjunto da Administrao Pblica Federal,
alm de informar as metas do Estado para o
perodo de 4 anos com os respectivos arranjos
para a sua implementao. Dessa forma,
o PPA contribui para revelar e organizar a
ao de governo na busca de um melhor
3.1. O Plano Plurianual e desempenho da Administrao Pblica. O
os Programas de Direitos PPA: i) permite sociedade confirmar que o
governo est cumprindo os compromissos
Humanos
firmados na eleio; ii) serve para o governo
O Plano Plurianual (PPA) instrumento declarar e organizar sua atuao, a fim de
estabelecido pela Constituio Federal que tem entregar o produto certo, no local certo, na
constituiro por sua vez os objetivos gerais
dos programas. Ele determina o modelo de
alocao de recursos resultante da deciso
poltica e dispe as aes programticas.
O plano inclui a estratgia, isto , os meios
estruturais e administrativos, assim como as
formas de negociao, coordenao e direo.
Pode-se dizer que o plano contm o programa,
que, por sua vez, contm a ao.

Voc sabia?
Os instrumentos do planejamento do governo de Minas Gerais seguem as determinaes da
Constituio Federal, por meio do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e Lei de Oramento Anual (LOA).
A Constituio do Estado de Minas Gerais denominou o seu PPA de Plano Plurianual de Ao
Governamental (PPAG) e previu a elaborao de um plano de longo prazo chamado Plano
Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), que deve estabelecer diretrizes para balizar a
formulao de todos os instrumentos do planejamento.
Para acessar o PPA do Estado de Minas Gerais, ver
http://www.planejamento.mg.gov.br/planejamento-e-orcamento/plano-plurianual-de-acao-governamental

Para acessar o PMDI do Estado de Minas Gerais, ver

http://www.planejamento.mg.gov.br/estrategia-de-governo/plano-mineiro-de-desenvolvimento-integrado.

25

hora certa. O Planejamento uma funo

indicativa por conta da complexidade inerente
ao ambiente e velocidade das transformaes
nas condies sob as quais as polticas so
formuladas e implementadas. Logo, as
declaraes constantes do PPA so referncias
para a atuao governamental, mas no
possuem carter impositivo; o Planejamento
dinmico e deve ser ajustado de acordo com a
necessidade.

diretrizes, objetivos e metas a serem seguidos

pelo Governo Federal, Estadual ou Municipal
ao longo do perodo de quatro anos.
Com a criao do PPA, todos os governos
(federal, estaduais e municipais) so obrigados
a planejar todas suas aes e tambm o seu
oramento de modo a no ferir as diretrizes nele
contidas, somente efetuando investimentos em
programas estratgicos previstos na redao
do PPA para o perodo vigente.

O PPA est previsto no artigo 165 da O PPA dividido em planos de aes e cada
Constituio Federal e regulamentado pelo plano conter: objetivo, rgo do Governo
Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998. Ele responsvel pela execuo do projeto, valor,
um plano de mdio prazo, que estabelece

O que diz a Constituio outras delas decorrentes e para agncias financeiras oficiais
as relativas aos programas de de fomento.
Federal:
3 - O Poder Executivo
Art. 165. Leis de iniciativa durao continuada.
do
Poder
Executivo 2 - A lei de diretrizes publicar, at trinta dias aps
oramentrias compreender o encerramento de cada
estabelecero:
as metas e prioridades da bimestre, relatrio resumido
I - o plano plurianual;
administrao pblica federal, da execuo oramentria.
II - as diretrizes oramentrias; incluindo as despesas de capital
4 - Os planos e programas
para o exerccio financeiro nacionais, regionais e setoriais
III - os oramentos anuais.
subsequente, orientar a previstos nesta Constituio
1 - A lei que instituir o
elaborao da lei oramentria sero
elaborados
em
plano plurianual estabelecer,
anual, dispor sobre as consonncia com o plano
de forma regionalizada, as
alteraes
na
legislao plurianual e apreciados pelo
diretrizes, objetivos e metas da
tributria e estabelecer a Congresso Nacional.
administrao pblica federal
poltica de aplicao das
para as despesas de capital e

26

prazo de concluso, fontes de financiamento,

indicador que represente a situao que o
plano visa alterar, necessidade de bens e
servios para a correta efetivao do previsto,
aes no previstas no oramento da Unio,
regionalizao do plano etc.

Bolsa Famlia

O PPA 2012-2015 do Governo Federal, por

exemplo, define (BRASIL, 2011, p.116):

Educao Profissional e Tecnolgica

Fortalecimento do Sistema nico de

Assistncia Social (SUAS)
Segurana Alimentar e Nutricional
Educao Bsica
Educao Superior - Graduao, Ps-

ESTRUTURA DO
PPA 2012-2015

CONTEDO

DIMENSO
ESTRATGICA

VISO DE FUTURO
VALORES
MACRODESAFIOS

PROGRAMAS

VALOR GLOBAL
INDICADORES

OBJETIVOS
INICIATIVAS
O PPA define os seguintes programas
temticos, dentre as polticas sociais, para o
quadrinio 2012-2015 (BRASIL, 2011, p.116):
Aperfeioamento do Sistema nico de
Sade (SUS)

rgo Responsvel
Meta Global e Regionalizada
Identifica as entregas de bens e
sociedade, resultantes da coord
oramentrias e no orament
institucionais e normativas, bem

Graduao, Ensino, Pesquisa e Extenso

Cultura: Preservao, Promoo e
Acesso
Esporte e Grandes Eventos Esportivos
Planejamento Urbano

27

Humanos tem os seguintes objetivos:

Resduos Slidos
Segurana Pblica com Cidadania

Coordenao
de
Polticas
de Objetivos
Preveno, Ateno e Reinsero Social
Implementar a poltica de promoo
de Usurios de Crack, lcool e Outras
do registro civil de nascimento e
Drogas
documentao bsica.
Cidadania e Justia
Promover cultura e educao em
Agricultura Familiar
Reforma Agrria e Ordenamento da
Estrutura Fundiria
Trabalho, Emprego e Renda
Previdncia Social

Polticas
para
as
Mulheres:
Enfrentamento Violncia e Autonomia
Enfrentamento ao Racismo
Promoo da Igualdade Racial

Promoo dos Direitos de Crianas e

Adolescentes
Promoo e Defesa dos Direitos
Humanos
Promoo dos Direitos de Pessoas
com Deficincia
Autonomia
Juventude

Emancipao

da

Direitos Humanos e garantir acesso a

direitos
Promover os direitos e garantir
proteo social para a pessoa idosa.
Desenvolver e implementar polticas
pblicas para a garantia de direitos e
promoo de uma cultura de respeito
livre orientao sexual e identidade
de gnero e o reconhecimento social
de lsbicas, gays, bissexuais, travestis e
transexuais.
Promover, defender e articular as
polticas de Direitos Humanos por meio
da implementao dos Centros de Direitos
Humanos e da realizao de Caravanas
dos Direitos Humanos.
Prevenir a violao de Direitos
Humanos nas aes de desenvolvimento
urbano.

Proteo e Promoo dos Direitos dos

Povos Indgenas

Promover os direitos e garantir

proteo social das pessoas em situao
de rua.

O PPA tambm define e detalha indicadores

e objetivos para cada programa. Por exemplo,
o Programa Promoo e Defesa dos Direitos

Assegurar o direito memria e

verdade e a reparao por violao de
direitos pelo Estado Brasileiro.

28

 Erradicar todas as formas de trabalho

anlogo a de escravo, por meio da
ampliao, qualificao e articulao
de aes e servios focados no seu
enfrentamento e na promoo dos
direitos dos trabalhadores submetidos a
esta condio.
Proteger a vida de testemunhas, vtimas
e defensores dos Direitos Humanos
em situao de ameaa e de crianas e
adolescentes ameaados de morte, bem
como seus familiares, garantindo seus
direitos fundamentais e incidir nas causas
das ameaas, buscando sua supresso.

com Ouvidorias de Polcia.

Nmero de Unidades da Federao
com programa de Proteo a Crianas e
Adolescentes Ameaados de Morte.

Nmero de Unidades da Federao
com programa de Proteo a Defensores de
Direitos Humanos.

Nmero de Unidades da Federao
com programa de Proteo a Testemunhas.

Percentual de domiclios com renda
per capita domiciliar de at meio salrio
mnimo, chefiados por idosos.

Taxa de analfabetismo de pessoas com
Defender pessoas com direitos 60 anos ou mais de idade.
violados ou em situao de iminente

Taxa de mortalidade por acidentes de
violao, buscando a erradicao das suas
transporte terrestre, de pessoas com 60 anos
causas e a garantia de direitos.
ou mais de idade.
Para verificar a execuo desses objetivos, o

Taxa de mortalidade por queda, de
Programa Promoo e Defesa dos Direitos
pessoas com 60 anos ou mais de idade.
Humanos apresenta os seguintes indicadores:

Trabalhadores resgatados do trabalho
Indicadores
anlogo ao de escravo.

Estimativa de sub-registros de
Cada um desses objetivos detalhado em
nascimentos.
metas, iniciativas e rgo responsvel.

Nmero de Unidades da Federao

29

Exemplo 1:
Objetivo: Erradicar todas as
formas de trabalho anlogo
ao de escravo, por meio da
ampliao, qualificao e
articulao de aes e servios
focados no seu enfrentamento
e na promoo dos direitos
dos trabalhadores submetidos
a esta condio.
rgo responsvel: Secretaria
de Direitos Humanos da
Presidncia da Repblica.
Metas para os anos de
2012-2015: a) aprovar e
implementar a PEC sobre a
expropriao de propriedades
flagradas com trabalhadores
reduzidos condio anloga
a de escravo e disposies
afins; b) realizar 945 aes
fiscais para erradicao do
trabalho anlogo a de escravo.

30

Iniciativas (ou aes): a)

aprovao da PEC sobre a
expropriao de propriedades
flagradas com trabalhadores
reduzidos condio anloga
a de escravo e disposies
afins; b) articulao de aes
de preveno e erradicao
do trabalho escravo com
o Sistema Pblico de
Emprego,
Trabalho
e
Renda,
particularmente
seguro-desemprego
para
trabalhadores resgatados, e
intermediao de mo de
obra e qualificao social e
profissional voltadas para
o campo e atividades com
ocorrncia
de
trabalho
anlogo ao de escravo; c)
coordenao de aes visando
reinsero socioeconmica
dos trabalhadores resgatados
em condio anloga
escravido; d) coordenao
e
monitoramento
da
implementao do II Plano

Nacional para a Erradicao

do Trabalho Escravo; e)
fiscalizao para erradicar o
trabalho anlogo a de escravo;
f) fortalecimento da Comisso
Nacional de Erradicao
do
Trabalho
Escravo
(CONATRAE) e promoo
da articulao federativa
para incentivo criao de
Comisses Estaduais de
Erradicao do Trabalho
Escravo (COETRAEs); g)
organizao de aes de
preveno ao aliciamento de
trabalhadores; h) prestao
de assistncia emergencial
ao trabalhador resgatado de
condio anloga de escravo;
i) priorizao da incluso dos
trabalhadores
resgatados,
no Programa Bolsa Famlia,
observados os critrios de
elegibilidade do Programa.

Exemplo 2:
Objetivo: Promover cultura
e educao em Direitos
Humanos e garantir acesso a
direitos.
rgo responsvel: Secretaria
de Direitos Humanos da
Presidncia da Repblica.
Metas para o quadrinio
2012-2015: a) aprovar e
implementar diretrizes gerais
de Educao em Direitos
Humanos; b) criar e manter
o Comit de Diversidade
Religiosa;
c)
implantar
100 comits estaduais e
municipais de Educao
em Direitos Humanos; d)
publicar semestralmente a
Revista Direitos Humanos;
e) realizar 100 oficinas anuais
para formao de lideranas
comunitrias e educadores
populares atravs da Rede de
Educao Cidad; f) realizar
anualmente a Mostra de

Cinema e Direitos Humanos;

g) realizar anualmente o
Prmio Direitos Humanos.
Iniciativas (ou aes): a)
assegurar o acesso pblico,
nos marcos constitucionais,
informao dos arquivos
da Ditadura Militar; b)
coordenao dos esforos
para promoo da memria
e da verdade, promovendo
o esclarecimento pblico e
o resgate histrico dos fatos
ocorridos nos contextos
de
represso
poltica;
c) promoo e defesa
dos
Direitos
Humanos
contemplando disseminao
da cultura de Direitos
Humanos na sociedade,
estimulando a formao
e a participao social e a
produo de informaes
e novos valores e o apoio a
servios de atendimento direto
ao cidado; d) fortalecimento
e garantia do funcionamento
do Comit Nacional de

Educao
em
Direitos
Humanos e implementao
de rgos colegiados estaduais
e municipais de Direitos
Humanos; e) implementao
de canais de acesso ao
Estado para exigibilidade de
direitos e comunicao de
denncias relativas a violaes
de
Direitos
Humanos,
especialmente contra grupos
vulnerveis; f) implementao
e
monitoramento
do
Programa
Nacional
de
Direitos Humanos (PNDH3); g) insero de Educao
em
Direitos
Humanos
nos sistemas e nveis de
ensino; h) monitoramento e
atualizao do Plano Nacional
de Educao em Direitos
Humanos (PNEDH); i)
organizao de aes que
promovam o respeito
tolerncia e diversidade
religiosa.

31

Voc sabia?
A Constituio Federal estabelece, no seu art. 59, inciso I, a possibilidade de emendas a seu
texto: o poder garantido ao Congresso Nacional chamado de poder constituinte derivado de
reformar. D-se por meio do Projeto de Emenda Constitucional (PEC).
A PEC 57A/1999, conhecida como PEC do Trabalho Escravo, foi aprovada pelo Senado Federal
em 27 de maio de 2014 aps tramitar por 15 anos no Congresso Nacional. Altera o artigo
243 da Constituio Federal para estabelecer a expropriao e destinao reforma agrria
e a programas de habitao popular de propriedades onde forem localizadas a explorao de
trabalho escravo:
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer regio do Pas onde forem localizadas
culturas ilegais de plantas psicotrpicas ou a explorao de trabalho escravo na forma da
lei sero expropriadas e destinadas reforma agrria e a programas de habitao popular,
sem qualquer indenizao ao proprietrio e sem prejuzo de outras sanes previstas em lei,
observado, no que couber, o disposto no art. 5.

Considerando a composio plano-programa-ao, em relao ao PPA 2012-2015, temos:

32

Voc sabia?
A Cmara dos Deputados mantm disponvel o sistema FISCALIZE que, por meio dos dados
do Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI), possibilita consultas execuo
oramentria e financeira da Unio. Quanto s transferncias da Unio para Unidades da
Federao e Municpios, apresentada consulta detalhada (ex.: Fundo de Participao dos
Municpios FPM e Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal FPE, merenda
escolar, sade, transferncias voluntrias etc.), para cada Municpio ou Estado/DF favorecido,
contendo a relao das transferncias da Unio, com dados mensais e acumulados. Trata-se de
novos relatrios implementados em ambiente web, que se somam aos j existentes relatrios da
execuo oramentria em banco de dados Access, que continuam disponveis para download.
Pgina eletrnica do Fiscalize:
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/fiscalize/index.html

3.2. O Programa Nacional de

Direitos Humanos 3 (PNDH3)
O reconhecimento e a incorporao dos
Direitos Humanos no ordenamento social,
poltico e jurdico brasileiro resultam de
processo de conquistas histricas, que se
materializaram na Constituio de 1988.
Desde ento, avanos institucionais vo se
acumulando e comea a despontar no horizonte
um Brasil melhor, ao mesmo tempo em que
o cotidiano nacional ainda atravessado por
violaes rotineiras desses mesmos direitos.
Nessa seara de conquistas e de carncias que
se insere o Programa Nacional de Direitos
Humanos 3 (PNDH-3).

O PNDH-3 foi institudo pelo Decreto

n. 7.037/2009 (aps edies de 1996 e
2002) e apresenta as bases da Poltica de
Estado para os Direitos Humanos no Brasil.
Estabelece diretrizes, objetivos estratgicos
e aes programticas a serem executados e
avaliados periodicamente. Est estruturado
em seis eixos orientadores, subdivididos
em 25 diretrizes, 82 objetivos estratgicos e
521 aes programticas, que incorporam
ou refletem os 7 eixos, 36 diretrizes e 700
resolues aprovadas na 11 Conferncia
Nacional de Direitos Humanos, realizada em
Braslia entre 15 e 18 de dezembro de 2008,
como coroamento do processo desenvolvido
no mbito local, regional e estadual. O
Programa tambm inclui, como alicerce de sua

33

Voc sabia?
As Conferncias Nacionais de Direitos Humanos tm por objetivo promover a reflexo e (re)
construo de uma poltica pblica de Direitos Humanos, com ampla participao da sociedade
civil organizada, rgos do Poder Executivo e representantes do Poder Legislativo. A primeira
conferncia foi realizada em 1996, promovida pela Comisso de Direitos Humanos da Cmara
dos Deputados, que debateu o Plano Nacional de Direitos Humanos, ento proposto pelo
Governo Federal. As conferncias nacionais foram realizadas anualmente entre os anos de 1996
e 2008, sendo que esta ltima resultou na aprovao do PNDH-3.
Em 2014, a Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/PR) editou a
Portaria n. 754, de 29 de dezembro de 2014, que disps sobre a realizao das Conferncias
Nacionais Conjuntas de Direitos Humanos que consistiro em evento que comportar a
realizao da 10 Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, da 4
Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, da 3 Conferncia Nacional de Polticas
Pblicas de Direitos Humanos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais - LGBT, da
4 Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia, bem como da 12 Conferncia
Nacional de Direitos Humanos. O evento est previsto para ocorrer em 2016.
Para informaes detalhadas, ver pgina eletrnica da SDPH/PR: http://www.sdh.gov.br/.

construo, propostas aprovadas em cerca de

50 conferncias nacionais temticas realizadas
desde 2003 sobre igualdade racial, direitos da
mulher, segurana alimentar, cidades, meio
ambiente, sade, educao, juventude, cultura
etc.
O PNDH-3 foi estruturado nos seguintes eixos
orientadores: Interao Democrtica entre
Estado e Sociedade Civil; Desenvolvimento
e Direitos Humanos; Universalizar Direitos
em um Contexto de Desigualdades; Segurana
Pblica, Acesso Justia e Combate Violncia;

34

Educao e Cultura em Direitos Humanos;

Direito Memria e Verdade. O PNDH-3
compreende que todos os agentes pblicos
e todos os cidados so responsveis pela
efetivao dos Direitos Humanos no pas e, por
isso, o tema da Interao Democrtica entre
Estado e Sociedade Civil abre o Programa. O
compromisso compartilhado e a participao

social na construo e no monitoramento das

distintas polticas pblicas so essenciais para
que a consolidao dos Direitos Humanos seja
substantiva e portadora de forte legitimidade
democrtica no pas (BRASIL, 2009, p. 21).

Voc sabia?
O governo federal criou em 2014 o Observatrio do PNDH-3, um portal de acesso pblico que
rene informaes sobre a execuo das aes programticas previstas no terceiro Programa
Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). Construdo a partir dos dados fornecidos pelos
Ministrios e rgos responsveis por sua implementao, o portal a ferramenta que visa
compartilhar, com toda a sociedade, informaes sobre as diversas polticas pblicas de Direitos
Humanos que vm sendo desenvolvidas no marco do Programa.
Pgina eletrnica do Observatrio do PNDH-3: http://www.pndh3.sdh.gov.br/

35

36

4. A Avaliao e o Monitoramento
de Polticas Pblicas

37

No contexto de uma poltica, plano

ou programa, o conceito habitual de
monitoramento consiste na observao
contnua de uma dada realidade nos seus
aspectos mais relevantes, no intuito de obter
informaes fidedignas e tempestivas. J
a avaliao a investigao aprofundada
de uma determinada interveno. Tanto
o monitoramento quanto a avaliao,
alm de fornecerem informaes para o
aperfeioamento da ao governamental,
so aliados essenciais para a articulao, o
acompanhamento de transversalidades e
territorialidades das polticas e, em ltima
anlise, para viabilizar as entregas de bens e
servios populao.
O objetivo mais geral tanto da avaliao
quanto do monitoramento a produo de
informao qualificada e sistematizada sobre
programas, polticas, aes, servios, a fim de
subsidiar a tomada de decises. A utilizao
da avaliao e do monitoramento pode
promover ajustes ou mudanas para melhorar
o desempenho de um programa e alcanar os
objetivos e metas previstos.

objeto as seguintes dimenses:

a) processos: estudos sobre os pontos que
favorecem ou dificultam os processos de
implementao da poltica ou do programa,
a includos seus desenhos, suas dimenses
organizacionais e institucionais.
b) resultados, que englobam:
- desempenho: refere-se aos produtos
definidos pelas metas do programa;
- impacto: mudanas na situao dos
beneficirios, provocadas diretamente
pelo programa;
- efeitos: outros resultados do programa,
sociais ou institucionais, esperados ou
no, que se acabam produzindo em
decorrncia dele.
So pressupostos da avaliao: perguntas
avaliativas (o que se quer saber) devem ser
formuladas; procedimentos metodolgicos
(como fazer) devem ser estabelecidos; dados
necessrios (informaes) devem estar
disponveis ou passveis de serem coletados;
recursos (meios) devem existir para realizar a
avaliao.

A avaliao pode se focar em diferentes

As seguintes perguntas podem ser
aspectos de um programa, poltica ou servio,
como relevncia, eficincia, efetividade, feitas num processo avaliativo:
resultados, impactos. Seu objetivo melhorar
Em que extenso os objetivos do
a qualidade dos processos de implementao
programa foram alcanados?
ou verificar seus resultados, dando tambm
O programa foi efetivo em alcanar os
subsdios para o planejamento, a programao
objetivos planejados?
e a tomada de decises futuras.
Em que extenso o programa foi
Os estudos de avaliao podem ter como
responsvel pelos resultados observados?

38

 Em que extenso os resultados alcanados.

observados so consistentes com os Um indicador consiste em um valor usado
resultados planejados?
para medir e acompanhar a evoluo de algum
A avaliao de impacto do programa Bolsa fenmeno ou os resultados de processos
Famlia um bom exemplo de processo sociais. O aumento ou a diminuio desse
avaliativo de poltica pblica. O Ministrio do valor permite verificar as mudanas na
Desenvolvimento Social (MDS) disponibiliza condio desse fenmeno. A matria-prima
os dados da Pesquisa de Avaliao do dos indicadores de programas sociais so os
Impacto do programa, j em uma 2 rodada. dados que expressam caractersticas relevantes
Os microdados esto disponveis na pgina dos fenmenos que se quer acompanhar,
eletrnica do MDS: http://aplicacoes.mds. como a renda, a escolaridade e a frequncia
gov.br/sagirmps/simulacao/sum_executivo/ escola. A construo de indicadores requer
a organizao de bases de dados contendo
microdados1309/aibf.php
O
monitoramento
consiste
no as informaes consideradas relevantes
acompanhamento contnuo, cotidiano do para medir mudanas ao longo do tempo. A
desenvolvimento dos programas e das definio de indicadores requer muita clareza
polticas em relao a seus objetivos e metas. sobre os objetivos e a lgica de cada programa.
funo inerente gesto e gerncia dos Os indicadores devem conseguir expressar os
programas, devendo ser capaz de prover fenmenos que se pretende acompanhar ou as
informaes sobre o programa, permitindo a condies mais significativas para o programa.
adoo de medidas corretivas para melhorar
sua operacionalizao. Pode referir-se tanto
a aspectos da estrutura, como por exemplo,
execuo fsico-financeira ou equipamentos,
quanto a dimenses do processo de
implementao e a seus resultados, como as
metas atingidas.
O monitoramento se faz por meio de
indicadores, que so medidas numricas
produzidas regularmente com base em
diferentes fontes de dados. Os indicadores do
informaes regulares sobre o desempenho
dos programas e das polticas, permitindo
verificar se objetivos e metas esto sendo

Os dados tambm devem ser produzidos

com periodicidade e agregao definidas, para
que os indicadores possam ser comparados.
Dentre os atributos que deve ter um indicador,
destacam-se: a) a validade: capacidade de o
indicador medir o fenmeno que se pretende
mensurar; b) a confiabilidade: qualidade dos
dados que servem de base para o clculo do
indicador; c) a sensibilidade: deve ser sensvel o
bastante para captar o atributo que se pretende
medir em relao s pessoas ou fenmenos; d)
a desagregao: o nvel territorial ao qual se
refere o indicador; e) a periodicidade: intervalo
de tempo em que o indicador atualizado.
Esses atributos dos indicadores dependem,

39

por sua vez, da periodicidade com que o dado

bruto registrado na base de dados original.

Requisitos para Monitorar Polticas Pblicas

- Objetivos claros.
- Diretrizes e metas de mdio e longo prazo.
- Garantir que a poltica tenha expresso no oramento pblico e no Plano PluriAnual.
- Acompanhamento da alocao e da execuo oramentria.
- Criao de indicadores para o acompanhamento da poltica.
- Mecanismos participativos de monitoramento e interao com os/as gestores/as responsveis
pelo programa/ao.

Em suma, o ciclo de vida das polticas

pblicas engloba: a construo da agenda; a
elaborao do problema, com diagnsticos
e formulaes de propostas; a tomada
de decises; alm da incorporao dessas
propostas nos instrumentos de planejamento/
normativo do Estado (leis, decretos, portarias,
PPA, Lei Oramentria Anual). A etapa de

Identificao
do Problema

40

Formao da
Agenda

Formulao de
Alternativas

implementao deve ser acompanhada pelo

monitoramento das aes e, ao final do ciclo,
pela realizao da avaliao. Ressalte-se que
todo o processo de criao e implementao
de uma poltica pblica dinmico e no
estanque. As etapas aqui descritas foram
utilizadas para melhor desenvolvimento dos
conceitos e compreenso do processo em si.

Tomada de
Deciso

Implementao

Avaliao

Extino

4.1. Indicadores em Direitos

Humanos
Os indicadores em Direitos Humanos servem
para acompanhar as polticas nacionais
existentes e na definio e identificao
de possveis violaes de direitos. Para os
governos, os indicadores servem para que
mantenham o foco da poltica de Direitos
Humanos, nas obrigaes internacionais
sobre a matria (os tratados e convenes de
Direitos Humanos visto na Unidade 4 desta
Disciplina) e nos padres que elas estabelecem,
e para que assegurem a participao efetiva
da sociedade na construo de polticas de
Direitos Humanos.
importante ressaltar a necessria
diferenciao entre indicadores de Direitos
Humanos e indicadores sociais. Os indicadores
em Direitos Humanos so diferentes dos
indicadores sociais porque refletem conceitos
diferentes. O direito s existe quando existe
algum legalmente obrigado a realiz-lo e
pessoas que clamam por essa realizao,
lanando mo de garantias estabelecidas
em leis do pas. Outro conceito que define
um indicador de Direitos Humanos o da
indivisibilidade. Os direitos constituem uma
unidade tal que no possvel a realizao de
um deles sem a realizao dos demais, uma vez
que o objetivo final da estrutura de direitos
a dignidade humana. Como os direitos
econmicos, sociais e culturais necessitam
de tempo para serem realizados, foi criado o

conceito da realizao progressiva.

A noo de realizao progressiva de
direitos em geral entendida como a forma
simplificada de descrever um dos aspectos
essenciais dentre as obrigaes dos Estados
na promoo dos Direitos Humanos. O
conceito est previsto no Pacto Internacional
dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais;
na Conveno sobre os Direitos da Criana;
na Conveno sobre a Eliminao de todas
as Formas de Discriminao Racial e na
Declarao das Naes Unidas sobre os
Direitos dos Povos Indgenas. Trata-se da
obrigao dos Estados em adotar todas as
medidas para a aplicao, ou a plena realizao,
dos direitos sociais, econmicos, culturais,
ambientais, civis e polticos e de faz-lo at no
mximo dos recursos disponveis.
O ponto de partida para a elaborao desses
indicadores o conceito amplo de Direitos
Humanos, no qual so encontradas diferenas
no entendimento e uso de termos, de regras,
de linguagem, que, ao passar por um processo
de discusso e aceitao, d origem a um
conceito sistematizado reconhecido pelos
entes envolvidos. Para que os indicadores
sejam vlidos para os Direitos Humanos
de fundamental importncia que estejam
embasados em normas de incluso, de
participao, de exerccio de poder pelos
participantes, de no discriminao, de
transparncia e obrigatoriedade de prestao
de contas.
A Organizao das Naes Unidas (ONU)

41

sugere uma metodologia para a identificao

de indicadores de Direitos Humanos. Essa
metodologia selecionou doze direitos e
seus atributos (entre quatro e seis) para
cada um deles. A necessidade de se medir
o comprometimento do responsvel pelo

cumprimento das normas do direito, o esforo

empreendido para transformar o compromisso
em realidade e resultados ao longo do
tempo fez com que fosse adotada, para cada
atributo do direito, a seguinte configurao de
indicadores:

Compromisso-Esforo-Resultado
Indicadores do Direito
Alimentao Adequada

-Indicador Estrutural (ou de

compromisso), que reflete
o comprometimento do
Estado com os padres
internacionais;

Indicadores do Direito
Vida

- Indicador de Resultado
(dos esforos ao longo do
tempo), que identifica os
resultados sob a perspectiva
dos detentores do direito.

desaparecimento de presos, alimentao, investigada e

condenados e cumprindo sentenciada por rgos do
governo ou valor lquido
pena no perodo;
- de Resultado: casos de recursos investidos na
relatados de desaparecimento segurana alimentar, recebido
de pessoas ou proporo de ou disponibilizado como
casos de desaparecimento proporo da Renda Nacional
Bruta;
resolvidos.

- de Estrutura: previso - de Estrutura: tratados

do Habeas Corpus na internacionais de Direitos
Humanos relativos ao Direito
Constituio Federal;
- Indicador de Processo (ou - de Processo: nmero de Alimentao Adequada
de esforo), que mostra o Habeas Corpus que foram ratificados pelo pas;
empenho do Estado em solicitados em determinado - de Processo: proporo
cumprir os compromissos perodo ou proporo de de
denncias
recebidas
estabelecidos;
responsveis por crimes de sobre violao do direito

Exemplos:

- de Resultado: prevalncia de
crianas abaixo do peso at 5
anos ou proporo de adultos
com ndice de massa corporal
abaixo de 18,5.

42

Uma maneira de
verificar a presena
desses
elementos

recorrer
aos
microdados
das
pesquisas,
que,
geralmente,
so
desagregados
de
acordo com sexo,
etnia, religio, lngua
falada,
origem
social ou regional. A metodologia da ONU

estabeleceu doze direitos denominados de

substantivos. A fim de captar todo o processo
da realizao desses direitos, foram criados os
indicadores de procedimento, identificados a
partir da desagregao de dados. Esto listados
abaixo os doze direitos substantivos e seus
respectivos atributos utilizados pela ONU em
sua metodologia de criao de indicadores
de Direitos Humanos, pertencentes tanto
ao bloco dos direitos civis e polticos como
ao bloco de direitos econmicos, sociais e
culturais.

Indicadores de Direitos Humanos

1. Direito Vida
a. Privao arbitrria da vida
b. Desaparecimento de indivduos
c. Sade e nutrio
d. Pena de morte

2. Direito Liberdade e Segurana da Pessoa

a. Priso e deteno com base em
acusaes criminais
b. Privao da liberdade fora do processo
judicial
c. Reviso efetiva por tribunal de justia
d. Garantia contra crime e abuso por
agentes do sistema judicial

3. Direito Alimentao Adequada

4. Direito Satisfao do Mais Alto Padro de
Sade Fsica e Mental
a. Nutrio
a. Sade sexual e reprodutiva
b. Alimentao segura e proteo ao
consumidor
b. Mortalidade infantil e assistncia
sade
c. Disponibilidade de alimentos
c. Ambiente natural e ocupacional
d. Acesso a alimentos
d. Preveno, tratamento e controle de
doenas
e. Acesso a instalaes de sade e a
remdios essenciais

43

5. Direito a No ser Submetido Tortura,

Punio e a Tratamentos Cruis, Desumanos
ou Degradantes.
a. Integridade fsica e mental do preso e do
detento
b. Condies de deteno
c. Uso de fora por agentes da lei fora da
deteno
d. Violncia domstica e de pessoas da
comunidade

6. Direito Participao na Vida Poltica e

Social
a. Possibilidade de exerccio e participao em
todos os poderes da Repblica
b. Sufrgio universal e igualitrio
c. Acesso a trabalho no servio pblico

7. Direito Educao
a. Educao primria universal
b. Acesso educao secundria e superior
c. Recursos educacionais e curriculares
d. Oportunidade e liberdade na educao

8. Direito Moradia Adequada

a. Condies de habitao
b. Acesso aos servios pblicos
c. Moradia acessvel
d. Segurana de posse da moradia

9. Direito Seguridade Social

a. Seguridade da renda para os trabalhadores
b. Acesso assistncia mdica
c. Suporte famlia, criana, ao adolescente
e ao adulto dependente
d. Assistncia social para grupos em situao
de vulnerabilidade

10. Direito ao Trabalho

a. Acesso ao trabalho decente e produtivo
b. Condies de trabalho justas e seguras
c. Treinamento, capacitao e desenvolvimento
profissional
d. Proteo contra trabalho forado e
desemprego

11. Direito Liberdade de Expresso e 12. Direito a Julgamento Justo

a. Acesso a tratamento igualitrio nas cortes
Opinio
e tribunais
a. Liberdade de opinio e de transmitir
b. Audincia pblica por tribunais competentes
informao
e independentes
b. Acesso informao
c. Presuno de inocncia e garantia na
c. Responsabilidades e deveres especiais
determinao de acusao criminal
d. Proteo especial para crianas e
adolescentes
e. Reviso por tribunais superiores

Tabela elaborada pela autora tendo por base a Metodologia das Naes Unidas para Indicadores
de Direitos Humanos.

44

Alm da metodologia proposta pela ONU,

podemos construir os indicadores em Direitos
Humanos mais adequados a cada realidade.
Assim, as seguintes diretrizes podem ser
observadas para a elaborao de um sistema
de indicadores em Direitos Humanos:
Os indicadores devem estar amparados
em referncias conceituais e polticas;
A finalidade dos indicadores deve ser
clara. A quais atores esses indicadores
vo servir? Que interesses e necessidades
esses atores tm? Que necessidade de
informao e tomadas de deciso eles tm?
Os indicadores devem ser elaborados para
ajudar a responder determinadas questes.
E so os atores envolvidos na execuo
dos programas que elaboram essas
questes. Explicitar quais perguntas so
mais importantes, quais so as prioridades
e que usos vai se fazer da informao;
Definies metodolgicas. Quais
instrumentos sero utilizados, quais
indicadores e, principalmente, qual vai ser
a dinmica do monitoramento e avaliao:
quem vai se apropriar dos indicadores, em
que momentos e para fazer qual discusso?

Quais so as exigncias colocadas para os

indicadores, qual o grau de consistncia
e preciso metodolgica e operacional
que precisam ter, se esto baseados em
dados oficiais, em percepo etc. Essa
construo deve ser feita pelos atores
envolvidos na execuo dos programas.
No campo dos Direitos Humanos, podemos
considerar como indicadores a comporem
um sistema mais amplo de verificao do
alcance de determinada poltica pblica as
experincias j desenvolvidas pela sociedade
civil organizada e iniciativas governamentais
que compilem dados e informaes sobre o
grau de observncia de determinado direito,
sem que exista necessariamente um indicador
ou grupos de indicadores criados para tal
finalidade. Por exemplo: os relatrios das
comisses de Direitos Humanos do Poder
Legislativo, as recomendaes e decises da
Comisso e Corte Interamericana de Direitos
Humanos, os relatrios de visitas dos Relatores
Especiais do Alto Comissariado das Naes
Unidas para Direitos Humanos, os relatrios
e estudos acadmicos e de organizaes de
pesquisa.

Voc sabia?
O Governo Federal desenvolveu uma plataforma, tendo por base a metodologia da ONU, para
a construo de um Sistema de Indicadores em Direitos Humanos. J foram desenvolvidos
indicadores relativos ao Direito Humano ao Trabalho e ao Direito Humano Alimentao
Adequada.
Pgina eletrnica do sistema: http://snidh.sdh.gov.br/

45

5. Concluso

46

Esta unidade teve por objetivo abordar a necessidade de planejamento e avaliao sistemtica das
aes voltadas aos Direitos Humanos, com a exposio de contedos sobre polticas pblicas;
polticas pblicas em Direitos Humanos; diferenciaes entre Atividades, Aes, Programas
e Planos; alm da definio de Plano Plurianual. Tambm foram abordados os conceitos de
avaliao e monitoramento de polticas pblicas e a importncia da construo de indicadores
para a realizao dessas atividades.
Esta unidade est inserida no Eixo 1 Fundamentao em Direitos Humanos e Cidadania,
especificamente na disciplina Planejamento, monitoramento e avaliao em Aes de Direitos
Humanos e Cidadania. Neste Eixo, abordou-se a histria e a caracterizao dos Direitos
Humanos; a legislao internacional e nacional que sistematiza a atribuio e a proteo dos
Direitos Humanos; e, finalmente, tratou de informaes prticas sobre como elaborar, executar
e monitorar polticas pblicas em geral e em Direitos Humanos, especificamente. Nas Unidades
seguintes, o estudante ter acesso a informaes sobre a realidade legislativa, protetiva e emprica
de atribuio, fruio e reparao dos Direitos Humanos de determinados grupos socialmente
vulnerveis.

47

Glossrio
Eficcia: alcanar os resultados planejados; alcanar os objetivos, alcanar a meta.
Limpidez: transparncia.
Pleito: demanda; debate; discusso; disputa eleitoral.
Consecuo: realizao, execuo.
Mensurao: medio.
Expropriao: desapossar algum de sua propriedade segundo as formas legais e mediante
indenizao.
Anloga: semelhante.
Flagrada: quando algum (ou algo) foi avistado por outrem em comportamento embaraoso,
ilegal ou ntimo, em um determinado cenrio.
Seara: campo de atividade ou interesse.
Fidedignas: aquilo ou aquele que de confiana, que tem crdito ou veracidade.
Tempestiva: do que oportuno, do que ocorre no tempo certo.
Transversalidade: daquilo que passa atravs de ou obliquamente.
Territorialidade: a percepo que temos do poder exercido por um indivduo ou um grupo
em dado espao geogrfico.
Agregao: quando o todo entendido pela composio de suas partes; vrios objetos mais
simples compem um nico objeto mais complexo.
Alocao: colocao; distribuio para diversos locais ou finalidades.
Estanque: restrito.

48

Referncias
- BRASIL. Programa Nacional de Direitos Humanos-3. Braslia: SDH/PR, 2009.
- BRASIL. Plano PluriAnual 2012-2015. Braslia:MP, 2011.
-BRASIL. Metodologia da Organizao das Naes Unidas para Indicadores de Direitos
Humanos. Braslia: SDH/PR, 2012.
- NATALINO, Marco Antnio Carvalho. Apontamentos sobre a Criao de um Sistema
Nacional de Indicadores em Direitos Humanos. In: Olhares sobre Indicadores de Direitos
Humanos. Rodriguez, Maria Helena; Pradal, Fernanda Ferreira (orgs.) Rio de Janeiro: FASE,
2010.
- SARAIVA, Enrique. Introduo teoria da poltica pblica. In: Polticas pblicas - coletnea /
Organizadores: Enrique Saraiva e Elisabete Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006.

49

Sobre a autora:
Luciana Silva Garcia
Graduada em Direito pela Universidade Federal da Bahia (1999), Mestra em Direito pela
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (2005), especialista em Direitos Humanos e
Processos de Democratizao pela Universidade do Chile (2009) e doutoranda em Direito pela
Universidade de Braslia (2013-2017). Foi advogada da organizao no-governamental Justia
Global (2005-2010), conselheira da Comisso de Anistia do Ministrio da Justia (2007-2014),
Coordenadora-Geral de Proteo a Testemunhas e Diretora do Departamento de Defesa dos
Direitos Humanos da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (2011-2014).
Tambm foi consultora da Organizao dos Estados Ibero-Americanos para a Educao, a
Cincia e a Cultura (2014-2015) e pesquisadora do Centro de Defesa dos Direitos da Criana
e do Adolescente CEDECA/DF (2015). Tem experincia em polticas pblicas de Direitos
Humanos e dedica-se pesquisa no mbito do doutorado sobre dilogos entre Sistema de
Justia e Poder Executivo sobre graves violaes de Direitos Humanos.

50

51

52