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TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA

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Participao social e conselhos


de polticas pblicas
Amlia Cohn

TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA


LC/BRS/R.264

29

Participao social e conselhos


de polticas pblicas
Amlia Cohn

Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CEPAL, 2011


Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, 2011

Tiragem: 250 exemplares

Cohn, Amlia

Participao social e conselhos de polticas pblicas / Amlia Cohn. Braslia, DF: CEPAL.

Escritrio no Brasil/IPEA, 2011. (Textos para Discusso CEPAL-IPEA, 29).


25p.

ISSN: 2179-5495

1. Polticas pblicas 2. Estado 3. Sociedade civil I. Comisso Econmica para a Amrica

Latina e o Caribe. CEPAL II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. IPEA III. Ttulo

CDD:

321.8

Este trabalho foi realizado no mbito do Acordo CEPAL IPEA.


As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no
exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da CEPAL e do IPEA.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
A presente publicao encontra-se disponvel para download em http://www.cepal.org/brasil

Sumrio

Apresentao

Introduo  7

Participao social e conselhos de polticas pblicas:


problematizando a relao entre Estado e sociedade 9

Os conselhos de gesto: participao social e democratizao do Estado 14

Aprendizagem desses 20 anos: democratizar Estado e sociedade um processo rduo 19

Referncia 24

Apresentao

A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea) mantm atividades conjuntas desde 1971, abrangendo vrios aspectos do estudo do desenvolvimento
econmico e social do Brasil, da Amrica Latina e do Caribe. A partir de 2010, os Textos para Discusso Cepal
Ipea passaram a constituir instrumento de divulgao dos trabalhos realizados entre as duas instituies.
Os textos divulgados por meio desta srie so parte do Programa de Trabalho acordado anualmente entre
a Cepal e o Ipea. Foram publicados aqui os trabalhos considerados, aps anlise pelas diretorias de ambas as
instituies, de maior relevncia e qualidade, cujos resultados merecem divulgao mais ampla.
O Escritrio da Cepal no Brasil e o Ipea acreditam que, ao difundir os resultados de suas atividades conjuntas,
esto contribuindo para socializar o conhecimento nas diversas reas cobertas por seus respectivos mandatos.
Os textos publicados foram produzidos por tcnicos das instituies, autores convidados e consultores externos,
cujas recomendaes de poltica no refletem necessariamente as posies institucionais da Cepal ou do Ipea.

Participao social e conselhos


de polticas pblicas
Amlia Cohn1

Introduo

Discutir as possveis articulaes entre participao social e conselhos de polticas pblicas, tendo
como referncia o caso brasileiro, implica que se enfrentem vrios desafios. O primeiro deles consiste
na inexistncia de dados e informaes sistemticas sobre essa experincia, os quais permitem traar
um panorama sobre como vem se desenvolvendo a dinmica de criao e composio e de funcionamento desses conselhos a partir dos anos 1990 do sculo passado. Os inmeros estudos pontuais

bem como dos movimentos e das organizaes sociais envolvidos em cada um deles, o que dificilmente admite que se trace uma anlise conclusiva sobre quaisquer eixos que se tracem para organiz-la de
forma minimamente coerente.
Isso, no entanto, no nos exime de tentar enfrentar essas dificuldades buscando as implicaes de fundo que tanto a participao social nos conselhos de polticas pblicas traz para a prpria organizao
social quanto para as prprias polticas pblicas e os pressupostos que esto envolvidos nessa proposta
de democratizao da gesto do Estado.
Assim, as questes de fundo que permearo o texto dizem respeito a duas dimenses mais amplas: i)
diante do excesso de conselhos setoriais previstos na Constituio Federal de 1988, para alm de outros
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Sociloga, docente de mestrado em Sade Coletiva da Universidade Catlica de Santos (UniSantos), professora aposentada da Universidade de So
Paulo (USP) e pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec).

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CEPAL Ipea

dessa experincia. O segundo deles diz respeito diversidade das polticas e dos programas setoriais,

Participao social e conselhos de polticas pblicas

sobre experincias especficas em vrias polticas setoriais no permitem que se componha um quadro

criados na implantao das polticas setoriais ao longo desses 20 anos, questionar o potencial de sua
natureza efetivamente democrtica, quer do ponto de vista da sua representao, quer do ponto de vista da sua capacidade de ser um frum efetivo de negociao de conflitos de interesses e de capacidade
de se chegar a decises que representem algo que v alm da negociao da somatria de interesses
particulares dos segmentos ali representados; isso quando no se transformam em meros rituais de
deciso burocrtico-administrativa dos gestores de planto; ii) discutir alguns impasses apresentados
pela especificidade das polticas setoriais, que diferem entre si, do ponto de vista da sua capacidade de
organizao e mobilizao da sociedade, quando se divergem, por exemplo, as polticas pblicas que
envolvem setores sociais includos no processo de globalizao, e j com longo processo e tradio de
luta e organizao, daquelas voltadas aos excludos, ou nos termos de Fiori (1993) dos no globalizveis, restando nesse caso a interrogao sobre quem os representa nos conselhos dessas polticas.
Por exemplo, uma coisa so conselhos de polticas pblicas setoriais que envolvem aqueles segmentos
de trabalhadores sindicalizados, outra muito diferente so os conselhos de polticas pblicas que envolvem a populao de baixa renda, como no caso das polticas de assistncia social. E outro ainda distinto
o caso da sade, que tem uma trajetria radicalmente diferente no processo de sua conquista como
um direito, e mesmo o da educao e o da habitao.
Dessa forma, a nfase analtica aqui ser problematizar algo que h tempos vem sendo objeto de preocupao
de gestores e pesquisadores da rea social: o que apontado como uma crescente despolitizao da sociedade frente s polticas pblicas, tendo como contrapartida no em uma relao de causa e efeito imediata,
obviamente uma crescente tecnificao das polticas pblicas, em detrimento da sua dimenso social e pol-

Introduo

tica no processo de tomada de decises.

CEPAL Ipea

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Participao social e conselhos de
polticas pblicas: problematizando a
relao entre Estado e sociedade

A desigualdade social no Brasil, embora decrescente nos ltimos anos, ainda a marca de nossa sociedade
e um dos principais entraves para a construo de uma sociedade mais justa. Nesse sentido, as polticas pblicas desempenham papel fundamental no seu enfrentamento, tanto aquelas de corte social quanto as de
ordem econmica e de infraestrutura, aqui entendidas, desde j, como no dicotmicas, como concebidas
pelas teorias do desenvolvimentismo.
Mas o fenmeno dessa desigualdade social, acentuado nos dias atuais no contexto da globalizao, opera
de maneira at certo ponto distinta nos pases centrais e perifricos. Enquanto naqueles o processo de maior
fragmentao social faz que se passe de uma diferenciao dura para uma fluida, dificilmente passvel de
classificao precisa por parte de analistas e estudiosos, mas redundando da maior opacidade social, como
apontam Fitoussi e Rosanvallon (1996), nos pases perifricos, essa fragmentao retoma o velho tema da

no passvel de ser globalizada. Em consequncia, h de se voltar a ateno para esse enorme e crescente
segmento da sociedade, buscando desvelar as configuraes atuais da sociedade civil e os perfis desse pblicoalvo por excelncia das polticas pblicas.
Dessa perspectiva, ganha sentido o ressurgimento no perodo mais recente do tema da sociedade civil entre
os cientistas sociais. Em 1995, Arato afirma:
O notvel xito histrico da recuperao do conceito [de sociedade civil] [...] deveu-se ao fato
de que ele prenunciava uma nova estratgia dualista, radical, reformista ou revolucionria, de
transformao da ditadura, observada primeiramente no Leste europeu e, logo depois, na Amrica Latina, para a qual convergiu e ofereceu os elementos de uma compreenso intelectual.
Essa estratgia baseava-se na organizao autnoma da sociedade, na reconstruo de laos
sociais fora do Estado autoritrio e na concepo de uma esfera pblica independente e separada de toda forma de comunicao oficial, estatal ou controlada pelos partidos (1995, p. 18-27).

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se configurando na excluso pura e simples de uma parcela crescente da populao (ZALUAR, 1997, p. 29-47),

Participao social e conselhos de polticas pblicas

marginalidade social dos anos 1970, referida, portanto, fundamentalmente ao trabalho, mas agora tambm

Retoma-se aqui Arato para destacar trs elementos por ele apontados: i) o carter autnomo da organizao da sociedade frente ao Estado; ii) a reconstruo de laos sociais fora do Estado; e iii) uma esfera pblica
independente e separada de qualquer forma de comunicao oficial. Estes elementos, quando referidos aos
conselhos de polticas pblicas, permitem retomar questes centrais na relao entre esses novos sujeitos
sociais na criao de suas identidades e o Estado, vale dizer, o lugar que hoje ocupam, os grupos sociais que
representam, a fonte de sua legitimidade e consequentemente a efetividade de sua prtica de representao de seus interesses e a natureza de suas demandas.
Tentando uma primeira aproximao para se buscar sistematizar as abordagens que vm sendo propostas
sobre a rearticulao das relaes Estado-sociedade, recorre-se a Grau (1996, p. 113-140), que aponta uma
delas como neoconservadora, ou seja, aquela que preconiza a ampliao da esfera de ao da sociedade a partir da negao do Estado, nas normas institucionais vigentes. Nesse caso, como j apontava Lechner (1981),
as consequncias seriam desmobilizao e despolitizao sociais. Pois essa vertente em certo grau recusa a
caracterstica inerente ao Estado, que vem a ser a poltica, constituindo a desmobilizao e a despolitizao

Participao social e conselhos de polticas pblicas: problematizando a relao entre Estado e sociedade

do social e a retrao das instituies polticas. J uma segunda abordagem apontada por Grau aponta na

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direo oposta: a busca pela ampliao da democracia poltica e social como diretriz para rearticulao das
relaes entre Estado e sociedade civil, colocando no centro do debate as dimenses da igualdade, da justia social e da solidariedade, em um processo de ampliao e consolidao da esfera pblica. Nesse caso,
estar-se-ia enfatizando a ampliao da democracia poltica e social como instrumento civil, tendo como eixo
exatamente o fortalecimento da dimenso pblica da vida social no prprio processo de rearticulao da
relao Estado-sociedade civil.
a perspectiva dessa segunda abordagem, grosso modo, que inspira a proposta dos conselhos de polticas
pblicas, j inscritos na Constituio de 1988. Mas a residem duas particularidades que devem ser desde
j apontadas. A primeira delas diz respeito ao fato de a participao social no geral denominada na
literatura especializada sobre o tema como controle social na gesto das polticas pblicas ser um fenmeno defendido tanto pelos universalistas quanto pelos focalistas ou defensores de polticas pblicas
residuais. A segunda diz respeito ao fato de essa proposta vir embutida em uma concepo mais ampla
de extenso de direitos sociais inscrita na denominada Constituio Cidad de 1988 em um contexto
internacional que impe fortes ajustes macroeconmicos nacionais que vo de encontro viabilizao da
universalizao desses direitos.
Assim, a atribuio de prioridade dimenso da esfera pblica confronta-se com um contexto social caracterizado pela fragmentao da ao coletiva, decorrente da pulverizao social e da falncia de mecanismos
de regulao social at ento prevalecentes nas sociedades salariais clssicas, como tambm pela emergncia de novas formas de representao social de interesses de distintos segmentos e grupos sociais. Ademais,

ao se priorizar a esfera pblica, reconhece-se que a esfera estatal no mais constitui o monoplio do espao
da existncia da esfera pblica. A partir da participao social, ou do controle pblico da gesto das polticas
pblicas, tem-se ento o reconhecimento da necessidade de o prprio Estado passar a incorporar de forma
ativa a sociedade civil, conferindo novos espaos para as modalidades emergentes de solidariedade social.
E, dado que o estatal e o pblico no se confundem, o fortalecimento da sociedade civil passa a implicar a
prpria democratizao do Estado, sendo nessa rearticulao das relaes Estado-sociedade civil que passa
a residir a possibilidade de emergncia das condies de recriao da cidadania poltica e a expanso da
cidadania social, como aponta Grau, j citado.
Dessa perspectiva, associada ao fato assinalado por Santos (1997, p. 105-124), enquanto anteriormente
o paradigma capitalista caracterizava-se pela contradio entre os princpios da emancipao, apontando
para igualdade e integrao social, e o da regulao, gerindo os processos de desigualdade e excluso social
produzidos pelo desenvolvimento capitalista. Na atualidade, essa contradio deixa de ser criativa, constituindo-se a emancipao no mais no outro da regulao, mas no seu duplo, e torna valiosa a proposta
de Cohen e Arato (1992) de se distinguir sociedade civil como movimento e como instituio. A primeira
configurando-se como uma sociedade civil constituinte que cria a segunda, sua verso constituda e institucionalizada. Associe-se a isso a proposta de distino, pelos autores, para fins analticos, entre uma sociedade econmica caracterizada por relaes ditadas pelas formas de propriedade e associaes de cunho
puramente econmico; uma sociedade poltica fundada nos partidos e no sufrgio; e uma sociedade civil
fundada nos direitos de comunicao, associao e movimentos civis. Segundo eles, essa distino permitiria, pelo menos analiticamente, superar o tradicional dualismo entre Estado e sociedade e ao mesmo tempo

Com esse foco em mente, as novas configuraes das relaes entre Estado e sociedade civil seriam passveis de ser pensadas a partir da capacidade de a ordem instituda no caso em pauta a participao na gesto das polticas pblicas por meio dos conselhos integrar no processo decisrio os mltiplos atores sociais
presentes nesse novo cenrio social opaco da sociedade, preservando-se condies para a institucionalizao das aspiraes normativas desses atores que, dessa forma, se transformariam em projetos. Mas isso
implicaria, por sua vez, a capacidade de os movimentos sociais transitarem de uma prtica poltica defensiva
para uma prtica poltica ofensiva, priorizando sua capacidade de desenvolver uma poltica de influncia
sobre o Estado, para que este, segundo Grau, abra o universo do discurso poltico a novas identidades e a
normas articuladas, de maneira igualitria, na sociedade.
Mas se isso permite resgatar a dimenso poltica do Estado, ao se diferenciar a esfera pblica da esfera
estatal, ao mesmo tempo em que se enfatiza a esfera pblica na sua dimenso social, portanto, como

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mundo da vida tal como apontado por Habermas a falncia da integrao social como uma fatalidade.

Participao social e conselhos de polticas pblicas

daria nfase dimenso normativa da vida coletiva, fugindo-se assim que seja atribuda colonizao do

uma entidade sempre em construo por meio da dinmica pela qual os sujeitos coletivos buscam participar de forma ativa das decises estatais, essa proposio confronta-se uma vez mais com a fragmentao da realidade social contempornea, marcada pela fragmentao e pela pulverizao social e, consequentemente, pela mudana dos padres clssicos de representao de interesses dos distintos grupos
sociais, bem como pela mudana dos mecanismos e das dinmicas de construo de novas identidades
sociais como sujeitos coletivos.
Em outros termos, assim como os padres clssicos de relao entre Estado e sociedade civil sofrem mudanas, tambm se altera a condio de os sujeitos coletivos definirem-se e agirem pautados pelos padres
normativos envolvidos na cidadania. E isso por vrios fatores. Em primeiro lugar, a prpria pulverizao dos
espaos de construo dessa identidade denominada cidado, no mais referida, como anteriormente,
nica e exclusivamente ao Estado; em segundo lugar, porque atualmente ela implica a reconstruo de redes associativas sob novas condies de igualdade, justia e liberdade, sendo que os sujeitos coletivos tendem a pautar sua prtica por interesses particularistas; em terceiro lugar, porque, em sociedades como a

Participao social e conselhos de polticas pblicas: problematizando a relao entre Estado e sociedade

brasileira, as determinaes ditadas pelos constrangimentos de ordem econmica no s tendem a agravar

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a pulverizao e a fragmentao social mesmo com a tendncia queda da desigualdade social, como vem
ocorrendo nos anos mais recentes e, portanto, a diferenciao social, o que dificulta a criao de novas
redes associativas, a par de se agravar a segmentao entre os includos, ou passveis de o serem, e os excludos, conforme analisa Fiori (1993, p. 127-193), sem qualquer alternativa de insero social sustentvel
a curto, mdio e longo prazos, que no seja por meio da ao estatal.
Existem ainda dois outros processos em nossa sociedade como tambm nas demais que vo ao encontro da construo desses novos sujeitos sociais como cidados portadores de projetos, ou portadores
de futuro, na linguagem de Touraine (1983). Um deles diz respeito tendncia e presso para que o
mercado imponha sua lgica como padro organizador da sociedade, transferindo a responsabilidade
da proviso das necessidades sociais bsicas dos cidados para a esfera individual ou familiar (LAURELL,
2001, p. 291-391). O outro vai no sentido oposto e diz respeito demanda e/ou expectativa excessiva
sobre esses novos sujeitos sociais, para que sua prtica esteja voltada para necessidades e demandas
coletivas para universalidade de direitos e no para suas necessidades imediatas e particulares. Como
afirmam Kymlicka e Norman:
os tericos da sociedade civil demandam demasiado das organizaes voluntrias quando
esperam que seja a principal escola [...] da cidadania democrtica. Se bem essas associaes
possam ensinar as virtudes cvicas, esta no sua razo de ser [...] Seu objetivo fundamentalmente por em prtica certos valores e desfrutar de certos bens, e isto pode ter pouco a ver
com a promoo da cidadania (1996, p. 81-112).

Da mesma forma, Costa (1994, p. 38-52) trata da relao entre as formas de organizao de interesses no
mbito da sociedade civil o autor est preocupado especificamente com os movimentos sociais e a emergncia de suas demandas no mbito da esfera pblica. Nesses casos, aponta que o que ocorre a transposio para o plano pblico do que denomina de situaes-problema emergentes no mbito das relaes
cotidianas, vale dizer, no mbito do mundo da vida. Dessa forma, segundo o autor, institucionalizao
das mltiplas cidadanias corresponderia o reconhecimento da emergncia de mltiplos sujeitos sociais, que
como grupos de interesse se organizam e se apresentam de formas diversas na esfera pblica.
Nesse ponto, h de se destacar aqueles autores que privilegiam a dimenso poltica da cidadania, ao analisar a sociedade civil da perspectiva do conflito e do enfrentamento de interesses diferenciados. Para
Waltzer (1997, p. 29-47 ), por exemplo, exatamente por permitir o enfrentamento crtico das diferentes
reivindicaes sociais que a sociedade civil desempenharia seu papel de gerar novos padres de civilidade, j que o respeito pluralidade e diversidade que funda o discurso da cidadania. Nogueira (2001)
analisa o caso brasileiro recente, apontando-o, a partir da perspectiva da poltica, como uma aposta na
possibilidade de um dilogo construtivo entre os indivduos. Ele distingue a poltica dos polticos da poltica
dos tcnicos e da poltica dos cidados. A primeira caracteriza-se por ser universal e permanente; a segunda pela racionalizao crescente na alocao dos recursos que invadem o espao da poltica; enquanto a
terceira contrape-se s duas anteriores, uma vez que a prevalecem o debate pblico e a participao da
comunidade. Nogueira refere essa anlise no participao na gesto do Estado, mas vida societria,
uma vez que ressalva que, nesse caso, seria estratgica a educao dos cidados para valorizar o dilogo
e a busca do consenso como meio de resoluo de conflitos e como organizao de vida. No caso da par-

colegiados apresentam facetas contraditrias e paradoxais com relao democratizao no s das


relaes entre Estado e sociedade bem como da prpria sociedade.

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CEPAL Ipea

do consenso quanto a questo da educao ou da formao dos conselheiros para participarem desses

Participao social e conselhos de polticas pblicas

ticipao na gesto das polticas pblicas por meio dos conselhos, como se ver a seguir, tanto a busca

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Os conselhos de gesto: participao
social e democratizao do Estado

Como j referido, os pressupostos que inspiraram os preceitos constitucionais de 1988 residiam na crena
de que o controle pblico da gesto das polticas pblicas por meio dos conselhos gestores tinha duplo
objetivo: democratizar o Estado, possibilitando no seu interior um espao para que a sociedade organizada
estivesse legitimamente presente com suas demandas e, com isso, aproximar a definio e a execuo das
polticas pblicas s reais necessidades da populao. Para tanto, havia como substrato importante a descentralizao que acompanhava a proposta da participao social.
Mas aqui cabem de imediato algumas ressalvas. A primeira delas diz respeito ao fato de que enquanto para
os defensores do Estado mnimo (os assim denominados neoliberais) descentralizao e participao social
consistiam em instrumentos importantes para transladar do Estado para a sociedade determinadas responsabilidades as propostas da Constituio de 1988 estavam respaldadas nos direitos sociais universais e
na concepo de seguridade social. A segunda delas, consequncia imediata deste ltimo fator, que as
polticas pblicas a partir de 1988 foram recortadas de fato por uma diferenciao interna entre elas: aquelas referidas a direitos reconhecidos constitucionalmente seguridade social e educao, basicamente e
aquelas que, embora tenham seu objeto reconhecido como direito (trabalho, habitao, por exemplo), no
esto institucionalizadas no texto constitucional. A terceira delas, o fato de que na implementao dessas
polticas, aps a promulgao da Constituio, a seguridade social acabou sendo esquartejada em trs segmentos que percorreram linhas paralelas, quando no concorrentes por recursos: previdncia social, assistncia social e sade. Acrescente-se a elas educao, habitao, trabalho, entre tantas outras.
O fato que a partir de 1988 foram sendo criados conselhos de gesto setoriais no s no nvel federal como
nos nveis estaduais e municipais, o que certamente provocou a emergncia de novos sujeitos sociais no cenrio do processo de tomada de decises. Vale perguntar-se, contudo, se possvel atribuir a esse fenmeno
a promoo de um processo imediato de democratizao da sociedade e do Estado na gesto das polticas
pblicas, sem problematizar essa relao, e a prpria sociedade brasileira nos dias de hoje.
Isso porque esse fato novo e inovador , da participao de segmentos da sociedade organizada na gesto

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das polticas pblicas , ocorre sob vrias clivagens. Vejamos:

Uma primeira diz respeito s polticas pblicas mais voltadas aos trabalhadores assalariados do setor formal da economia a previdncia social. A, a participao dos sindicatos e das centrais sindicais notvel,
seja no acompanhamento do debate, na realizao de estudos paralelos que servem como contraponto
queles que fundamentam as propostas governamentais para as reformas da previdncia social, seja no
acompanhamento da tramitao dos projetos de reforma no Legislativo. Nos colegiados em questo, a
discusso restringe-se aos que o Fiori (1993) denominou de globalizveis. E registre-se que, no geral,
por parte dos trabalhadores, o grande debate ocorre em torno das propostas e dos clculos sobre aposentadorias para os da ativa, pouco ou quase nada sendo tratado sobre os j aposentados, significativamente
denominados de inativos. Manifesta-se aqui, tambm, uma das vrias segmentaes da representao
das classes trabalhadoras.
J nas demais polticas pblicas para ficar no mbito da seguridade social, assistncia social e sade ,
esses trabalhadores no comparecem ou quando o fazem com muito baixa frequncia, mas certamente no um lugar de disputa de presena poltica. Mas aqui h de se fazer uma subclivagem: assistncia
social e sade.
Na assistncia social, trata-se de um pblico-alvo caracterizado pela extrema pobreza, pela vulnerabilidade
social e pela impossibilidade de sobrevivncia via mercado, no sentido clssico do termo. Mas um pblicoalvo que, a partir de 1988, abarcado pelos direitos sociais de acesso a benefcios e servios assistenciais,
sendo aqueles definidos como patamar bsico um salrio-mnimo. Aqui reinam os benefcios no contribu-

no sentido de, na ocasio, a comunidade sanitria j ser portadora de uma proposta institucional acabada
(em 1986 foi realizada a VIII Conferncia Nacional de Sade) a participao social foi mais ecltica. Contou
com representantes dos setores de ponta dos trabalhadores assalariados, dos segmentos da academia, dos
profissionais da sade, dos movimentos populares da sade. No entanto, lentamente, no decorrer da dcada de 1990 e da atual, os trabalhadores assalariados vo se retirando dessa militncia, bem como vo se
enfraquecendo os movimentos populares de sade e a sua participao. Estes passam paulatinamente a ser
substitudos por organizaes especficas de portadores de determinadas molstias, como doenas sexualmente transmissveis (DST)/Sndrome Imunodeficincia Adquirida (Aids), renais crnicos etc.
Nos demais setores das polticas pblicas, a dinmica semelhante: habitao, terra, educao, entre outros so objetos de polticas que priorizam em maior ou menor grau a participao popular, mas esta se
reduz a reivindicaes imediatas em busca da satisfao de suas necessidades urgentes, com exceo, claro,
do Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra (MST).

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CEPAL Ipea

J na sade pioneira nas propostas de reforma do sistema de sade brasileiro quando da Constituinte,

Participao social e conselhos de polticas pblicas

tivos, ao contrrio da previdncia social, em que reinam os contributivos.

Mas aqui h de se destacar, de imediato, duas instncias de participao, ou de busca de consensos, antes
de se ir adiante. A primeira delas, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), criado no
primeiro governo Lula. No se trata de instncia de participao popular propriamente dita, nem tem poder deliberativo, mas busca congregar vrias e diferentes foras sociais na discusso de problemas macro
da realidade brasileira que so alvo de polticas nacionais. Assim, segmentos dos trabalhadores assalariados participam de forma mais ou menos constante, porm os resultados prticos das reunies no fazem
sentir seus impactos nas polticas pblicas. Essas reunies acabam funcionando muito mais como um processo de busca de legitimao das macropolticas governamentais, em que o consenso no fundamental,
j que o que est em jogo no a definio de polticas e programas, nem sua traduo na implementao
de medidas especficas.
A segunda delas diz respeito preciosa experincia do Oramento Participativo (OP). Vrias anlises e estudos vm apontando a riqueza dessas experincias ver, sobretudo, os trabalhos de Avritzer que, no
entanto, diferem daqueles dos conselhos. Aponta Lchmann que
por tratar de questes que afetam de forma mais direta a populao e notadamente os setores mais carentes e dependentes dos servios estatais o OP apresenta um importante potencial de motivao participao. Alm disso, a participao e a adeso ao processo do oramento participativo revelam uma coincidncia de interesses sociais e polticos atravs dos
objetivos e resultados do OP, que vem se mostrando como alternativa confivel de resoluo
Os conselhos de gesto: participao social e democratizao do Estado

das demandas sociais. Trata-se, portanto, de uma poltica de soma positiva: o estado man-

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tm e aumenta sua legitimidade e capacidade de implementao de polticas, bem como a


populao v atendidas as reivindicaes que foram por ela demandadas (2006, p. 126).
No entanto, a autora aponta que enquanto a varivel vontade e a varivel comprometimento poltico no
caso do OP so elementos decisivos nessas experincias, como deveriam ser tambm no caso dos conselhos, os conselhos de polticas pblicas tendem a ser constitudos com fortes resistncias dos governos,
como aponta Alvarez e Dagnino (1995), ao contrrio das OP ento, nesses casos, cria-se maior resistncia participao. Mas no somente por esse fator:
no caso dos conselhos gestores que tratam da discusso e definio de polticas mais gerais,
o carter da aproximao e da concreticidade da relao demanda-resoluo no se efetiva
como no caso das experincias de OP, o que limita (e muito) a motivao participao. No
-toa (ou em funo de uma suposta apatia natural da populao), portanto, que se observa uma baixa frequncia participativa junto aos conselhos gestores, se comparados ao OP
(LCHMANN, 2006, p. 119-130).

Assim, enquanto no caso do OP a participao social se d no que diz respeito definio da distribuio
alocativa dos recursos dadas suas necessidades vinculadas ao seu mundo da vida, sem que necessariamente esses sujeitos estejam por ele colonizados, at porque a no pesa de maneira direta seu papel
como consumidor de servios , no caso dos conselhos gestores o Estado tem de ser capaz de responder
s demandas apresentadas pelos conselheiros, se o funcionamento desta instncia ocorrer segundo os
objetivos originariamente definidos quando da sua instituio na Carta Magna: conselhos deliberativos e
paritrios. Se as demandas dos representantes dos segmentos organizados da sociedade no forem repetidamente atendidas, estes perdem legitimidade junto s suas bases, a no ser que j estejam cooptados
pelo poder do Estado.
Da verificam-se duas ordens de fenmenos: o primeiro, os movimentos hoje absoluta minoria ou as
organizaes da sociedade mais frgeis apresentam enorme resistncia a participar dos conselhos por
temerem a cooptao do Estado e/ou a perda de sua identidade ou pureza frente a ele; o segundo,
a baixa rotatividade dos representantes junto aos conselhos, seja das lideranas, seja dos movimentos
e das organizaes sociais que resistem a abandonar seus postos. Caso to mais grave diante do enorme nmero de assentos que ocupam nesses colegiados, dada a multiplicidade de conselhos setoriais de
polticas pblicas. Nesse caso, tende-se a reproduzir um crculo vicioso: so exatamente os segmentos
mais organizados e mais institucionalizados que tendem a ocupar a maior parte dos espaos dessa esfera
pblica no se sabe se estatal ou no estatal o que certamente traz consigo determinados traos que

cas destinam-se indiferenciadamente a assalariados e no assalariados. Algumas tratam diretamente da


concretizao do acesso a direitos, outras de acesso a bens e servios essenciais, mas que no se configuram
como direitos embora em alguns casos se possa falar de quase direitos, dada a enorme apropriao
dessa poltica e/ou programa por parte de grande parcela da sociedade. Isso significa que, do ponto de vista
social, essas distintas polticas pblicas envolvem segmentos assalariados, outros com acesso sustentado
renda, outros sem acesso renda, outros em situao de alta vulnerabilidade social, outros so especficos
das questes de gnero, ou dos negros, ou dos indgenas, ou das populaes ribeirinhas, ou dos sem-terra e
dos sem-teto, entre outros.
Entre as especificidades das suas formas de organizao e de mobilizao e de concepo da relao Estado/
sociedade nos espaos de participao social existe em comum entre eles o trao de estarem crivados, em
maior ou menor grau, por diferentes nveis de vulnerabilidade social, ou de compartilharem situaes de
exposio a riscos sociais.

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Um desses traos diz respeito ao fato de que, com exceo da previdncia social, as demais polticas pbli-

Participao social e conselhos de polticas pblicas

devem ser levados em conta.

A primeira questo que se apresenta, no que diz respeito participao e ao controle pblico da gesto das
polticas pblicas, a tendncia a um reforo mtuo entre as especificidades das demandas particulares
de cada segmento social nos colegiados de gesto e a segmentao do Estado na sua forma de atuao,
reforando sua fragmentao e sua tradio de disputa do mesmo pblico-alvo por distintos compartimentos do Estado, em vez de se buscar a convergncia das aes pblicas estatais perseguindo-se um ciclo
virtuoso entre elas.
A segunda questo diz respeito tendncia de a participao social, interpretada imediatamente como
controle social, levar paradoxalmente a uma despolitizao das polticas pblicas, dada a natureza dos colegiados e a sua forma de funcionamento. E a terceira questo refere-se ao questionamento de se, de fato,
esses novos mecanismos de gesto do Estado esto levando constituio ou a um fortalecimento da esfera
pblica em nossa sociedade.
o que se buscar explorar na seo seguinte, a partir das escassas informaes a respeito dos colegiados

Os conselhos de gesto: participao social e democratizao do Estado

de gesto das polticas pblicas, o que em si j no deixa de ser um dado relevante.

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Aprendizagem desses 20 anos: democratizar
Estado e sociedade um processo rduo

Todo o debate sobre a efervescncia da sociedade de resistncia ditadura, durante os anos 1970 e 1980, de
luta pela democratizao do pas, enfatizava o carter democrtico de nossa sociedade, sobretudo dos segmentos populares e dos trabalhadores. De fato, foram eles que sustentaram, fundamentalmente, os processos mais significativos que deram suporte emergncia de novos partidos polticos e com ela a entrada de
novos personagens na cena poltica do pas (SADER, 1988), bem como ao surgimento de uma nova agenda
para as polticas pblicas: aquela proveniente das demandas dos movimentos populares que reivindicavam
do poder pblico polticas de moradia, sade, educao, acesso terra, emprego, entre outros.
Desde logo h de se reconhecer que, nessas dcadas, a sociedade mobilizou-se e organizou-se, seja no mbito dos sindicatos, dos partidos polticos, da igreja, seja como movimentos populares em torno de temas
que envolviam carncias especficas sade, educao, habitao etc. Essa mobilizao contou poca com
o valioso apoio de lideranas de estudiosos e profissionais setoriais que davam suporte a esses movimentos

Legislativo e, mais recentemente, do Executivo de todas as esferas de governo.


Nesse ponto ficam dois registros, para os quais no se tem respostas respaldadas em estudos sistemticos:
1) diante de um grau acentuado de desmobilizao quando comparado quele perodo dos movimentos
populares, at que ponto questes de carncia que envolvam a rea social so capazes de manter a organizao e a mobilizao da sociedade e, com isso, se tornar preciosas ferramentas de fortalecimento da esfera
pblica no pas; 2) at que ponto no s a dinmica de ordem mais macroeconmica, que marcou o perodo
subsequente embora naquele ela j estivesse presente , mas tambm a falta de capacidade do Estado de
responder de forma eficiente quelas demandas no contriburam para essa desmobilizao e para a atual
despolitizao dos movimentos sociais em geral?
Essas constituem questes importantes na medida em que um dos pressupostos fundamentais para que se
estabelea uma relao virtuosa entre a participao social na gesto da coisa pblica e a democratizao
das polticas pblicas e da sociedade reside na capacidade do Estado de no s ser capaz de responder de

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tras trajetrias polticas, muitas delas voltadas carreira poltica propriamente dita, sobretudo no mbito do

Participao social e conselhos de polticas pblicas

e que ao longo do tempo foram deles com raras excees se distanciando por passarem a percorrer ou-

forma gil a essas novas demandas, como isso significa, em essncia, que ele deva estar aparelhado e preparado para absorver o novo. Caso contrrio, essas demandas traduzem-se em meras presses por mais
consumo de bens e servios essenciais o que dada a nossa tradio histrica j no pouco , mas no
possibilitaro que se d o salto para se estabelecer nova relao qualitativa entre cidados e entre Estado e
sociedade (SILVA, 2009).
Da deriva outra questo que tampouco os precrios dados existentes permitem resposta satisfatria: a participao social de fato impacta a qualidade da gesto pblica? Algumas anlises trazem indcios de que essa
relao positiva, como o texto de Avritzer aqui publicado. No entanto, outros fatores intervenientes no
permitem que se faa uma afirmao mais contundente: eles vo desde a variedade da composio e do
funcionamento de cada conselho de gesto, o objeto em si da poltica pblica em questo, at o perfil dos
membros que dele fazem parte.
E aqui que se faz necessrio apontar para uma grande lacuna nas informaes e nos dados e consequentemente nos estudos acerca da participao social e do controle pblico sobre a gesto das polticas
pblicas a partir de 1988 no pas: a ausncia de informaes consistentes sobre o perfil dos conselheiros.
O Ministrio da Sade (MS) realizou um senso dos conselheiros em 2006, no possuindo dados mais recentes;
os demais ministrios no possuem nada ou quase nada a respeito e h ministrios que tm dificuldade
Aprendizagem desses 20 anos: democratizar Estado e sociedade um processo rduo

em saber de quantos conselhos e colegiados participam. No entanto, consultando pesquisas de carter mais

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micro sobre participao social e controle pblico das polticas pblicas, o que se verifica que: dadas a multiplicidade de conselhos previstos pela Constituio de 1988 e a sua obrigatoriedade para que municpios e
estados recebam repasses de recursos, associada s caractersticas da prpria sociedade em si, elas proporcionam a ocorrncia no rara de dois tipos de fenmenos: 1) lideranas locais monopolizarem a participao
nos colegiados, sob a alegao de que as pessoas no querem participar, mas de fato o que ocorre uma
resistncia diviso do poder. Assim, verifica-se um mesmo representante da sociedade civil participando de
vrios conselhos de distintas polticas pblicas; 2) profissionais da rea ocuparem a representao da sociedade civil, j que eles so mais capazes de saber o que melhor para aqueles segmentos sociais, marcados pela
vivncia da carncia cotidiana. Este ltimo caso se verifica com muita frequncia nos conselhos de assistncia social, por exemplo. H ainda indcios de um terceiro tipo de ocorrncia, tambm revelado em pesquisas
de carter mais especfico, ou setorial, em que se verifica que os movimentos mais organizados porque se
unem em torno de uma demanda especfica naquele setor tendem a negociar com xito a representao no
interior do conselho junto a outros movimentos menos organizados em torno igualmente de questes especficas, ou com menor expresso ou visibilidade junto sociedade, por exemplo.
Essas evidncias, por sua vez, levam a dois tipos de reflexo: de um lado, se no seria at positivo que
um mesmo representante dos segmentos organizados da sociedade participasse de vrios conselhos

gestores, porque assim estaria sendo um portador da necessria transversalidade e intersetorialidade das
polticas pblicas. Duvidoso. Exatamente porque seria exigir desse representante que ele estivesse fazendo
exatamente o papel das instituies polticas de representao, principalmente dos partidos polticos, enquanto ele simplesmente portador de demandas especficas advindas de seu mundo cotidiano e de seu
grupo e de seu modo de viver a vida, para usar um termo habermasiano. O que ele aporta nesses colegiados
so exatamente suas demandas particulares, que deveriam, a partir do poder pblico, ser processadas no
mbito das demandas gerais, de carter pblico. No entanto, o que se questiona at que ponto no acompanham esse projeto democrtico-participativo, que inspirou a Constituio de 1988, e veio se consolidando
desde ento, e mais acentuadamente nos ltimos anos, os fundamentos de uma concepo liberal, segundo
a qual da soma das demandas particulares resultaria o bem comum. Isso, quando a questo est exatamente
no seu oposto: cabe ao Estado, a partir dessa somatria, ser capaz de articul-las ao associar democracia
direta e democracia representativa para atingir o interesse pblico e geri-lo de tal forma a ser capaz de dar
respostas eficientes sociedade no s em termos de oferta de servios e bens essenciais como provedor
mas tambm como instncia poltica corresponsvel pela construo de uma sociedade de cidados.
Isso significa que a experincia de gesto da coisa pblica com a participao da sociedade naquelas instncias colegiadas os conselhos promova a politizao das polticas pblicas. No entanto, embora nos ltimos anos se verifique o aumento substantivo do nmero de conferncias nacionais, estaduais e municipais
realizadas envolvendo diferentes segmentos das polticas setoriais com ampla participao da sociedade
, a multiplicao do nmero de conselhos e a verificao de seu funcionamento de forma mais regular e

apesar da resistncia das lideranas sociais em dividir o poder, como j observado; porm tambm se nota
um acentuado grau de burocratizao do funcionamento desses colegiados medida que se institucionalizam. E isso em que pese o fato de recentemente a presidncia desses colegiados estar cada vez mais descentralizado dos representantes do Executivo, como ocorria h bem pouco tempo, no mbito nacional ao local.
Entretanto, no h indcios de que as demandas levadas pela sociedade para essas instncias sejam l elaboradas de forma mais ampla como em uma verdadeira esfera pblica , assumindo uma legitimidade
para alm das fronteiras dos interesses de grupos especficos carentes do consumo de determinados bens
e/ou servios essenciais. Por vezes, a fora e a visibilidade de determinada organizao e/ou segmento social so to grandes que a partir desses colegiados suas demandas acabam sendo absorvidas ao ponto de
at configurarem o que se poderia denominar de uma reafirmao de direitos. Com isso, um grupo especfico destaca-se com mais acesso a determinados bens e servios do que os demais, caracterizando-se,
ento, como mais cidados que os demais, ou, ento, como cidados prioritrios. Talvez o exemplo mais

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Observa-se, ao contrrio, uma ampliao do nmero de atores sociais envolvidos nessa participao social,

Participao social e conselhos de polticas pblicas

consistente, no isso que vem se verificando.

emblemtico seja, no setor da sade, o caso da Aids, com o acesso universal ao coquetel antirretroviral para
os que vivem com o vrus da imunodeficincia humana (HIV). No se julga aqui a justeza da medida, mas somente o fato de que se a Constituio garante que sade um direito de todos e um dever do Estado, e que
ela deve ser como tal universal, equnime e integral. Isso deveria valer, indiferenciadamente, para todas as
enfermidades e todos os cidados e no mais para os portadores de umas enfermidades do que para os de
outras. Se assim aconteceu foi em grande medida pela capacidade desse segmento social de pressionar o
Estado para que seus interesses especficos fossem atendidos de modo especfico antes dos demais. Mesmo
as justificativas para tal no se sustentam: uma delas de que Aids uma doena mortal. Tantas outras o so
e no contam com essa particularidade do destaque da garantia do acesso ao tratamento (insuficincia renal
grave, por exemplo); outra: por ser um grupo com mais fora poltica, tomando a dianteira da iniciativa, ficaria mais fcil para outros segmentos conquistarem direitos especficos semelhantes. Eis a mais um exemplo
da concepo de que a somatria de interesses particulares leva ao interesse geral desde que o meu venha
na frente, como rezam os liberais de cepa.
Mas outro componente essencial para que a participao traga consigo a politizao das polticas pblicas
que as lideranas que participam desses colegiados mantenham estreitos canais de comunicao com suas
bases sociais, fortalecendo assim a esfera pblica. Na realidade, no isso que acontece, no s pelo encolhimento da mobilizao e organizao da sociedade no perodo mais recente acompanhado de sua cres-

Aprendizagem desses 20 anos: democratizar Estado e sociedade um processo rduo

cente fragmentao e/ou organizao em torno de causas mais abrangentes (ou mesmo globais), por exem-

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plo direitos humanos e meio ambiente, que transcendem seus interesses imediatos especficos , como pelo
fato de no geral as lideranas tenderem a ser absorvidas pelo mundo novo da proximidade do poder. Da
mais uma vez a importncia da realizao de um estudo sistemtico e abrangente sobre a representao nos
conselhos de gesto, em termos da rotatividade dos representantes, do seu perfil, da forma de sua escolha,
entre outros pontos. Porque, a sim, com esses dados, seria possvel traar at que ponto a representao
social desses conselheiros est apontando para democratizao e diversificao dos interesses presentes
da sociedade, ou at que ponto se est criando um novo sujeito social hbrido, os representantes sociais da
burocracia da participao pblica estatal, como talvez esteja sendo essa a tendncia. Em estudos esparsos
a respeito dos conselhos, sobretudo na rea da sade, uma das principais queixas de que os movimentos
sociais pouco so informados do que l se passa e, quando o so, no geral, coincidem com os momentos de
indicao (reconduo) de seus representantes.
Associa-se a isso tudo outro fenmeno tambm presente no processo de participao, de forma mais marcante nos municpios de maior porte: pesquisas de estudos de caso indicam a representao nesses colegiados, para os representantes da sociedade, como importante oportunidade de aumentar seu capital social, o que acaba por mobilizar suas energias muito mais do que efetivamente representar os interesses do
segmento de sua extrao imediata, ou mesmo da sociedade, durante as reunies dos conselhos de gesto
(COHN et al., 2007 ). Com isso, aumenta ainda mais a distncia entre as lideranas e as bases dos movimentos sociais e dos grupos organizados da sociedade.

Finalmente, essas instncias de gesto, mais particularmente os conselhos de gesto, no geral, so tidos na
literatura sobre o tema como constituidores de um campo de disputas e possibilidades (STRECK; ADAMS,
2006, p. 95-117), tendo em vista que congregam distintos atores sociais com diferentes interesses e projetos
polticos para negociarem em torno de temas especficos; no entanto, embora essa mesma literatura aponte
a dificuldade, dada essa mesma diversidade de interesses, de se atingir um consenso na deliberao, h de
se registrar que, na massiva maioria dos casos, as decises nos conselhos so tomadas exatamente por consenso, evitando-se o conflito a todo custo. E, com raras excees, elas no ultrapassam os limites de referendar decises j ou em vias de serem tomadas pelo Executivo e, com isso, simplesmente legitimando-as.
Ao se registrar esses constrangimentos utopia da participao social como democratizao imediata da
gesto pblica, no se est com isso negando os avanos ainda tmidos, com certeza que essa experincia vem trazendo para nossa sociedade. Ao contrrio, busca-se, assim, fugir do caminho fcil da elegia de
uma sociedade democrtica contra um Estado autoritrio apesar das instituies democrticas que a
regulam para apontar a complexidade que se enfrenta ao se propor construir uma sociedade mais democrtica e igualitria, com um Estado que lhe faa jus, em uma realidade marcada por ser um pas que at hoje
sofre as consequncias de no ter sido capaz de realizar sua revoluo burguesa, tal como mostra a anlise
magistral de Fernandes (1975).
O aprendizado da democracia via participao passa necessariamente pela conscientizao dos cidados de
seus direitos, que como tais no podem exigir condicionalidades, to ao gosto de uma sociedade com uma
cultura punitiva como a brasileira, nem tampouco serem confundidos como bens de consumo. Em resumo, a

condies de vulnerabilidade social. Isso no significa, por sua vez, que a participao seja dos trabalhadores
assalariados por meio dos sindicatos, seja das lideranas dos movimentos sociais, no caia na tentao, com
mais frequncia do que se gostaria, da sua elitizao e da burocratizao da participao (FONTES, 1996),
fazendo dela um ofcio.

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cao por direitos bsicos de uma vida digna e no por consumo de bens e servios daqueles que vivem sob

Participao social e conselhos de polticas pblicas

luta e a reivindicao por sade, educao, moradia, transporte, emprego, entre outros, a luta e a reivindi-

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