FORO DE ACTUALIDAD

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PRINCIPALES NOVEDADES INTRODUCIDAS POR LAS LEYES 39/2015 Y 40/2015

EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y RGIMEN JURDICO
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Principales novedades introducidas por las Leyes

39/2015 y 40/2015 en materia de procedimiento
administrativo y rgimen jurdico de las
Administraciones pblicas
El pasado da 2 de octubre de 2015 se publicaron en el BOE la Ley
39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comn
de las Administraciones Pblicas (LPAC), y la Ley 40/2015, de 1
de octubre, de Rgimen Jurdico del Sector Pblico (LRJSP).
Con la aprobacin de la LPAC y la LRJSP se materializa una de las
principales medidas previstas por la Comisin para la Reforma de las
Administraciones Pblicas y el Programa Nacional de Reformas de
Espaa para 2014, que recogan la necesidad de impulsar nuevas
leyes administrativas que acabaran con las duplicidades e ineficiencias atribuidas a las Administraciones espaolas, y dotaran a la economa espaola de un marco regulador de mayor calidad normativa.
Tanto la LPAC como la LRJSP entrarn en vigor, con carcter general,
al ao de su publicacin en el BOE, es decir el 2 de octubre de 2016.

Main developments passed by Law 39/2015 and

Law 40/2015 on Administrative Proceedings and
the Legal Framework for Public Authorities
Law 39/2015 of 1 October on the common administrative procedures
of public authorities and Law 40/2015 of 1 October establishing the
legal framework for public authorities were published in the Official
Gazette of Spain (BOE) on 2 October.
The approval of Law 39/2015 and Law 40/2015 achieves one of the
main goals established by the Commission for the Reform of Public
Authorities and by the National Reform Programme of Spain in
2014, particularly the necessity of promoting new administrative
laws to end duplications and inefficiencies of the Spanish authorities
with the goal of ensuring that the Spanish economy benefits from a
more effective regulatory framework.
Law 39/2015 and 40/2015 will both enter into force, as a general
rule, one year after publication in the Official Gazette of Spain, i.e.
on 2 October 2016.

PALABRAS CLAVE

KEY WORDS

Procedimiento administrativo, Administracin electrnica,

Rgimen jurdico de las Administraciones pblicas, Sector
pblico, Responsabilidad patrimonial de la Administracin.

administrative proceedings, electronic Administration, legal framework for public authorities, public sector, liability of public authorities.

Fecha de recepcin: 15-9-2015

Fecha de aceptacin: 29-10-2015

PLANTEAMIENTO DE LA REFORMA

Tal y como expone el prembulo de ambas leyes, el

legislador ha estimado conveniente realizar una
reforma del ordenamiento jurdico pblico que
separe en dos textos legales distintos las relaciones
ad extra y ad intra de las Administraciones pblicas.
Ello ha supuesto que se desglose en las mencionadas leyes el contenido de la vigente Ley 30/1992 de
26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn (LRJPAC). As, la LPAC
pretende establecer una regulacin completa y sistemtica de las relaciones entre las Administraciones y los administrados, mientras la LRJSP regula el
rgimen jurdico de las Administraciones pblicas.
Sin embargo debe advertirse que a pesar de la vocacin de regular de forma separada y completa la
organizacin administrativa, por un lado, y el procedimiento administrativo comn, por otro, existen
distintas materias en las que coexisten disposiciones
en ambos textos legales (regulacin de rganos
administrativos, uso de medios electrnicos, potestad sancionadora, responsabilidad patrimonial, etc.).

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En cuanto al fondo, se constata en ambas leyes el

esfuerzo del legislador por agilizar la actuacin
administrativa, reforzar los mecanismos de control
y supervisin de la actividad de los entes del sector
pblico, y flexibilizar las posibilidades de reorganizacin del sector pblico institucional del Estado.
Asimismo, en el trmite parlamentario de la LRJSP se
han incorporado numerosas disposiciones finales
que modifican diversas leyes, entre ellas y de forma
destacada, la disposicin final novena que modifica
el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre por el que se aprueba el Texto refundido de la
Ley de Contractos del Sector Pblico (TRLCSP) y
que, entre otras cuestiones, restringe la indemnizacin a percibir por los concesionarios de obra o de
servicio pblico en determinados supuestos de resolucin anticipada del contrato. Estas ltimas modificaciones son las nicas que han entrado en vigor a
los 20 das de la publicacin de la LRJSP en el BOE.
CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA LPAC

De conformidad con su artculo 1 la LPAC tiene por

objeto regular los requisitos de validez y eficacia de

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los actos administrativos, el procedimiento comn

a todas las Administraciones pblicas, incluyendo
el sancionador y el de reclamacin de responsabilidad patrimonial, as como los principios a los que
debe ajustarse el ejercicio de la iniciativa legislativa
y la potestad reglamentaria.
Dado su carcter de ley bsica, su mbito subjetivo
de aplicacin alcanza a todas las Administraciones
pblicas territoriales y a su sector pblico institucional, esto es, los organismos de derecho pblico
vinculados o dependientes de las Administraciones
pblicas y a los de naturaleza privada cuando ejerzan potestades administrativas. Asimismo, la LPAC
resultar de aplicacin a las universidades pblicas
de forma supletoria a su normativa especfica.
En lneas generales la LPAC recoge previsiones muy
similares a las de la vigente LRJPAC en aquellos
aspectos que han quedo incluidos en este texto
legal. En efecto, ms all del novedoso enfoque de
la reforma, lo cierto es que la LPAC mantiene el
ncleo central de la regulacin vigente en materia
de procedimiento administrativo comn. Como se
ver en el presente Foro, las principales novedades
consisten en la regulacin de un nuevo procedimiento abreviado, el cmputo de los plazos por
horas, la extensin al sbado de la condicin de da
inhbil a efectos de cmputo de plazos, la eliminacin del plazo de 3 meses para la impugnacin de
actos presuntos, y la regulacin de un procedimiento de elaboracin de normas. Probablemente la
novedad con ms incidencia prctica es la extensa
regulacin de todo lo relativo a la llamada Administracin electrnica y la obligacin de ciertos sujetos
de relacionarse de forma electrnica con la Administracin.
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN

En relacin con la posicin de ciertos sujetos respecto de la Administracin destacan dos previsiones. Por una parte, el artculo 3 extiende la capacidad de obrar en el mbito del Derecho
administrativo a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurdica y los
patrimonios independientes o autnomos cuando
la Ley as lo declare expresamente. Por otra parte, la
regulacin de la obligacin de las personas de colaborar con la Administracin sufre un cambio significativo respecto del vigente artculo 39 LRJPAC,
que la exige solo en los casos previstos por la Ley. El
nuevo artculo 18 LPAC establece como regla gene-

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ral la obligacin de las personas de colaborar con la

Administracin.
Por lo que se refiere a la regulacin sustantiva de
los procedimientos administrativos, a continuacin
se apuntan las novedades ms significativas.
Como se ha avanzado, la LPAC incorpora una tramitacin simplificada del procedimiento administrativo comn (art. 96) por razones de inters
pblico o falta de complejidad del procedimiento,
que puede ser acordado de oficio o a instancia de
parte, sin perjuicio de que en cualquier momento
del procedimiento pueda acordarse su continuacin con arreglo a la tramitacin ordinaria. La tramitacin simplificada debe permitir la resolucin
del procedimiento en treinta das a contar desde el
siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitacin simplificada del procedimiento,
plazo que ciertamente parece difcil de cumplir en
la prctica teniendo en cuenta los trmites mnimos
previstos en el artculo 96.6.
En materia de plazos, el artculo 31 incluye varias
novedades respecto de la regulacin vigente. Por
un lado se establece el cmputo de plazos en horas.
As, son hbiles todas las horas del da que formen
parte de un da hbil y se contarn de hora en hora
y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que
tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que
se trate y no podrn tener una duracin superior a
veinticuatro horas. Por otro lado, se elimina del
cmputo de plazos sealados por das los sbados,
domingos y los declarados festivos, poniendo fin a las
diferencias existentes entre el cmputo de das en
va administrativa y en va contenciosa.
Entre los motivos de suspensin de los plazos de
las Administraciones pblicas, el artculo 22 prev
(junto a las causas ya establecidas en la LRJPAC) (i)
la existencia de un procedimiento no finalizado en
el mbito de la Unin Europea que condicione
directamente el contenido de la resolucin del procedimiento de que se trate, y (ii) la necesidad de
obtencin de un previo pronunciamiento por parte
de un rgano jurisdiccional.
Asimismo, se establecen supuestos preceptivos de
suspensin del transcurso del plazo mximo legal
entre los que cabe destacar la recusacin en cualquier momento de la tramitacin de un procedimiento, desde que se plantea hasta que es resulta
por el superior jerrquico del recusado.
En relacin con el silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado, el
artculo mantiene la regla general del silencio posi-

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tivo con las excepciones ya vigentes en la LRJPAC y

algunas aclaraciones, estableciendo como novedad
que en el plazo de 15 das desde que expire el plazo
mximo para resolver la Administracin deber
expedir de oficio el correspondiente certificado del
silencio (art. 24.4).
Por lo dems, la LPAC trata de minimizar los trmites y garantizar el cumplimiento de los plazos. As,
los interesados no estn obligados a presentar
documentos que hayan aportado anteriormente o
que hayan sido elaborados por cualquier Administracin (art. 28).
REGULACIN DEL USO DE MEDIOS
ELECTRNICOS

La LPAC introduce de manera transversal el

empleos de medios electrnicos en las relaciones
entre las Administraciones pblicas y entre estas y
los ciudadanos. Se generaliza as el uso de medios
electrnicos en todas las fases del procedimiento
administrativo, desde la identificacin y representacin de los interesados hasta la preferencia por la
notificacin electrnica.
La representacin de los interesados podr acreditarse mediante comparecencia electrnica en la
correspondiente sede electrnica o a travs de su
inscripcin en el registro electrnico de apoderamientos de la Administracin pblica competente.
A tal efecto, las Administraciones territoriales debern disponer de un registro electrnico general de
apoderamientos. Asimismo, la LPAC regula los sistemas de identificacin y firma electrnica de los
interesados (artculos 9 y 10).
Resulta especialmente trascendente la regulacin
del derecho y obligacin de relacionarse electrnicamente con las Administraciones Pblicas. Las
personas fsicas podrn elegir en todo momento si
se comunican con las Administraciones pblicas a
travs de medios electrnicos. No obstante, quedan
obligados a utilizar tales medios (i) quienes ejerzan
una actividad profesional para la que se requiera
colegiacin obligatoria, cuando realicen trmites y
actuaciones en ejercicio de dicha actividad profesional, y (ii) las personas que reglamentariamente
se determinen, cuando por razn de su capacidad
econmica, tcnica, dedicacin profesional u otros
motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrnicos necesarios.
En cambio, las personas jurdicas y las entidades
sin personalidad jurdica estarn en todo caso obli-

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gadas a relacionarse a travs de medios electrnicos

(art. 14.2).
En el marco de la tramitacin del procedimiento
administrativo, los documentos aportados por los
interesados podrn presentarse en el registro electrnico que cada Administracin debe crear al efecto. El funcionamiento del registro electrnico debe
permitir la presentacin de documentos todos los
das del ao durante las veinticuatro horas (art.
31.2). A efectos del cmputo de plazo para los interesados, si el documento se presenta en da inhbil
se entender realizado en la primera hora del primer da hbil siguiente. En caso de hacerlo de forma presencial, los documentos debern ser digitalizados e incorporados al expediente electrnico
(art. 16.5).
El artculo 41.1 establece que la notificacin de los
actos administrativos se practicar preferentemente por medios electrnicos. No obstante, en la
prctica dicha declarada preferencia por la notificacin electrnica solo resultar de obligada utilizacin en los casos en los que el interesado resulte
obligado (legal o reglamentariamente) a recibirlas
por esa va.
Tanto en el caso de la aportacin de documentos
por los interesados como en la prctica de notificaciones se prev que reglamentariamente se establezca la obligacin de presentar determinados documentos o recibir las notificaciones por medios
electrnicos para ciertos colectivos de personas
fsicas, cuando por razn de su capacidad econmica, tcnica, dedicacin profesional u otros motivos
quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrnicos necesarios.
Por ltimo, hay que destacar que de conformidad
con la disposicin final sptima, las disposiciones
relativas a registros electrnicos y otras previsiones
relativas a las comunicaciones electrnicas con las
Administraciones pblicas entrarn en vigor a los
dos aos de la publicacin de la LPAC en el BOE.
ESPECIALIDADES EN EL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR

El artculo 62 regula el inicio del procedimiento

por denuncia, e incorpora en su apartado 4 el
denominado procedimiento de clemencia o leniency al disponer que cuando el denunciante haya participado en la comisin de la infraccin y existan
otros infractores, se eximir al denunciante del
pago de la multa que le correspondera u otro tipo

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de sancin pecuniaria (i) cuando sea el primero en

aportar elementos de prueba que permitan iniciar
el procedimiento o comprobar la infraccin, (ii)
siempre y cuando en el momento de aportarse
dichos medios probatorios no se disponga de elementos suficientes para ordenar el procedimiento, y (iii) se repare el perjuicio causado. Por tanto,
cabe entender que los elementos de prueba pueden
aportarse para fundar el inicio de un procedimiento sancionador y, tambin, en el marco de un procedimiento ya iniciado, al objeto de constituir la
base probatoria que acredite la comisin del tipo
infractor.
Si no concurren todas las condiciones anteriores el
rgano competente podr reducir el importe de la
multa cuando el denunciante facilite elementos de
prueba que aporten un valor aadido significativo
respecto de los que disponga la Administracin.
La redaccin del artculo 62.4, y en concreto el
inciso infraccin de esta naturaleza, genera ciertas
dudas respecto del mbito de aplicacin del procedimiento de clemencia, en el sentido de si alcanza
a todo tipo de infracciones o solo a las que causen
perjuicios en el patrimonio de las Administraciones
pblicas, previstas en el apartado 3. El referido
inciso fue incorporado en el trmite parlamentario
y con posterioridad al Dictamen n. 275/2015 del
Consejo de Estado que adverta de los riesgos de
generalizar un procedimiento de clemencia a todos
los procedimientos sancionadores, de manera que
no es descartable que el legislador haya optado por
restringir esta posibilidad a la infracciones que afecten al patrimonio de las Administraciones pblicas.
El artculo 63.3 introduce otra novedad en el inicio
de procedimientos sancionadores, estableciendo la
imposibilidad de iniciar nuevos procedimientos de
carcter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisin el
infractor persista de forma continuada, en tanto no
haya recado una primera resolucin sancionadora
con carcter ejecutivo, es decir, que sea firme en va
administrativa.
REVISIN DE ACTOS EN VA ADMINISTRATIVA

En materia de revisin de actos en va administrativa, la LPAC presenta tres novedades significativas.

En primer lugar, en los supuestos en que exista una
pluralidad de recursos interpuestos contra un mismo acto administrativo y, habindose resuelto alguno de ellos, el interesado haya impugnado la

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correspondiente resolucin en va contenciosa

administrativa, se prev la posibilidad de acordar la
suspensin del plazo para resolver tales recursos en
tanto no se haya resuelto el recurso en va judicial.
En segundo lugar, en la regulacin del recurso de
alzada se mantiene el plazo para la interposicin
del recurso de un mes previsto actualmente en el
artculo 115 LRJPAC eliminando el rgimen vigente
en cuanto a la impugnacin de actos presuntos,
respecto de los cuales el plazo previsto actualmente
es de 3 meses, de manera que se permite impugnar
el acto presunto en cualquier momento a partir de
la produccin del silencio (art. 122.1). De esta forma, la LPAC recoge la consolidada jurisprudencia
del Tribunal Constitucional y de los tribunales de la
Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa. Al respecto, se haba argumentado que la falta de impugnacin por el interesado de las desestimaciones por
silencio no significaba su consentimiento al contenido de un acto administrativo presunto. De lo
contrario se primara injustificadamente la inactividad de la Administracin, colocndola en mejor
situacin que si hubiera cumplido con su deber de
dictar y notificar la correspondiente resolucin
expresa.
Por ltimo, y aunque no se trata de un procedimiento impugnatorio de una actuacin administrativa, sino de un procedimiento especial, la LPAC ya
no contempla a pesar de la sugerencia del Consejo de Estado de mantenerlas con carcter potestativo, las reclamaciones previas en va civil y laboral debido a la escasa utilidad prctica que han
demostrado hasta la fecha.
INICIATIVA LEGISLATIVA Y POTESTAD
NORMATIVA DE LAS ADMINISTRACIONES
PBLICAS

Por ltimo, el ttulo VI de la LPAC establece distintas previsiones sobre el ejercicio de la iniciativa
legislativa y la potestad reglamentaria. As, se introducen principios de buena regulacin (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurdica,
transparencia y eficiencia) orientados a mejorar la
calidad de las normas promovidas.
El aspecto presupuestario adquiere una especial
relevancia, por cuanto ms all de manifestarse en
el principio de eficiencia, la iniciativa normativa
que afecte a gastos e ingresos pblicos debe supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

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En cuanto a la participacin de los ciudadanos el

artculo 133 recoge tres mecanismos distintos de
participacin. Con carcter previo a la elaboracin
del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento,
se introduce un trmite de consulta pblica a travs
del portal web de la Administracin competente a
fin de recabar la opinin de los sujetos y organizaciones ms representativas potencialmente afectadas por la futura norma.
Posteriormente, cuando la norma afecte a derechos
e intereses legtimos de las personas, se deber
publicar el texto en el portal web correspondiente a
fin de dar audiencia directa a los ciudadanos afectados. En este trmite cualquier persona o entidad
podr alegar lo que considere oportuno.
Por ltimo, a fin de contribuir a la coherencia del
conjunto del ordenamiento, el artculo 130 dispone
que las Administraciones pblicas (i) revisarn
peridicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulacin y (ii) evaluarn el cumplimiento por la normativa en vigor de
los objetivos que motivaron su aprobacin, as
como la correcta cuantificacin de los costes y cargas asociadas a cada norma. El resultado de esta
evaluacin se deber plasmar en un informe hecho
pblico.
En relacin con el ejercicio de la potestad normativa, hay que destacar que la LRJPAC pretende acotar
la aprobacin de disposiciones generales que en la
prctica ejercen los titulares de Ministerios y de las
Consejeras de las Administraciones Autonmicas.
As, el artculo 129.4 establece que las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley
sern conferidas con carcter general al Gobierno o
Consejo de Gobierno respectivo. La atribucin
directa a los ministros o consejeros (o a otros rganos subordinados de estos) tendr carcter excepcional y deber justificarse en la ley habilitante.
Asimismo, las leyes podrn habilitar directamente a
las denominadas autoridades independientes para
aprobar normas cuando la naturaleza de la materia
as lo exija.
CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE
LA LRJSP

Desde la ptica de su mbito de aplicacin, la LRJSP puede dividirse en dos grandes bloques. Por un
lado la LRJSP regula las bases del rgimen jurdico
de las Administraciones pblicas, aplicables por
tanto al conjunto de Administraciones pblicas

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territoriales. Al respecto, se establece el rgimen de

los rganos administrativos, incluyendo una detallada regulacin del funcionamiento de los rganos
colegiados, los principios de la potestad sancionadora, de la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones pblicas, los convenios entre
Administraciones pblicas (ttulo preliminar) y las
relaciones interadministrativas (ttulo III).
Por otro lado, la LRJSP integra la regulacin de la
organizacin de la Administracin General del
Estado y del conjunto de entes dependientes y vinculados a esta Administracin, denominados sector
pblico institucional estatal (ttulos I y II). Al respecto, hay que destacar la flexibilidad que introduce la LRJSP en la reestructuracin del sector pblico institucional estatal, la expresa integracin de los
aspectos presupuestarios en la toma de decisiones
organizativas y el control continuo sobre estos
entes.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DE LA ADMINISTRACIN

La responsabilidad patrimonial de la Administracin se regula en los artculos 32 a 35 en trminos

muy similares a la vigente LRJPAC. Sin embargo,
hay dos materias en las que se innova la LRJPAC: la
responsabilidad de la Administracin en relaciones
de Derecho privado y la responsabilidad del Estado
legislador.
Responsabilidad del Estado legislador

La principal novedad de la LRJSP consiste en la

regulacin de la denominada responsabilidad del
Estado legislador, regulada en los apartados 3 a 6
del artculo 32. En el primero de ellos se recoge lo
previsto en el vigente artculo 139.3 LRJPAC, relativo al derecho de los particulares a ser indemnizados por lesiones derivadas de la aplicacin de actos
legislativos cuando as se establezca en los propios
actos legislativos.
Junto con dicho supuesto, el artculo se refiere a los
supuestos de (i) daos infligidos por leyes declaradas inconstitucionales y (ii) daos derivados de la
aplicacin de una norma contraria al Derecho de la
Unin Europea. As, la indemnizacin proceder
cuando el particular haya obtenido, en cualquier
instancia, sentencia firme desestimatoria de un
recurso contra la actuacin administrativa que ocasion el dao, siempre que se hubiera alegado

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inconstitucionalidad o infraccin del Derecho de la

Unin Europea respectivamente, posteriormente
declaradas. Por consiguiente, se exige el agotamiento de todas las vas de impugnacin existentes.
Responsabilidad en relaciones de Derecho
privado

El segundo cambio relevante se refiere a los supuestos en que las Administraciones pblicas actan en
relaciones de Derecho privado. El vigente artculo
144 LRJPAC establece que en tales casos la Administracin responde directamente de los daos y
perjuicios de conformidad con el rgimen de responsabilidad patrimonial de la Administracin. Sin
embargo, el artculo 35 LRJPAC extiende esta unificacin del rgimen jurdico y del fuero jurisdiccional a los supuestos en los que la Administracin
acta a travs de una entidad de derecho privado.
Por tanto, en la prctica se dar una situacin aparentemente contradictoria, pues entidades de Derecho privado tales como sociedades mercantiles,
fundaciones, etc., participadas mayoritariamente
por la Administracin, y que sujetan su actividad al
ordenamiento privado, respondern de los daos
que ocasionen a terceros con arreglo al derecho
administrativo y, en su caso, debern ser demandadas ante la jurisdiccin contenciosa-administrativa.
CONVENIOS ADMINISTRATIVOS

Los artculos a 47 a 53 disciplinan con detalle el

rgimen aplicable a los convenios cualesquiera que
sean las Administraciones pblicas (estatal, autonmicas o locales), entidades de Derecho pblico y
Universidades pblicas que los celebren, entre s o
con sujetos de Derecho privado.
De la regulacin establecida hay que destacar la
atencin del legislador en el aspecto financiero o
econmico asociado a la celebracin de los convenios. As, en cuanto a los requisitos de validez, se
establece que la suscripcin de convenios debe
mejorar la eficiencia de la gestin pblica, deben
ser financieramente sostenibles, y las aportaciones
financieras que se comprometan a realizar los firmantes no pueden ser superiores a los gastos derivados de la ejecucin del convenio. Como trmite
preceptivo (art. 50), se establece que el convenio
deber acompaar una memoria justificativa donde
se analice su necesidad y oportunidad, as como su
impacto econmico, entre otras cuestiones.

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En cuanto al contenido mnimo obligatorio a incorporar en los convenios, estos debern prever las
consecuencias aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por
cada una de las partes y, en su caso, los criterios
para determinar la posible indemnizacin por el
incumplimiento. Por otra parte, los convenios
debern ser de duracin determinada, con un plazo
mximo inicial de cuatro aos y una prrroga
mxima de otros cuatro aos.
Por ltimo, resulta relevante lo dispuesto por la
disposicin adicional octava, que establece en su
apartado 1 que todos los convenios vigentes debern adaptarse a lo dispuesto en la LRJSP en el plazo
de tres aos a contar desde la entrada en vigor de la
LRJSP, salvo lo relativo al plazo de vigencia del convenio, pues operar de forma automtica el plazo
de 4 aos a contar desde la entrada en vigor de la
LRJSP.
ORGANIZACIN DEL SECTOR PBLICO
INSTITUCIONAL

El ttulo II de la LRJSP (artculos 81 a 139) contiene

una detallada regulacin de los entes que componen el sector pblico institucional estatal. Como ya
se ha apuntado anteriormente, estas normas nicamente resultan de aplicacin a los entes vinculados
y dependientes de la Administracin General del
Estado. No obstante, se establecen dos normas
bsicas para todas las Administraciones pblicas y
su sector pblico institucional, que de conformidad
con el artculo 2 LRJSP se integra por (i) organismos pblicos y entidades de Derecho pblico vinculados o dependientes de las Administraciones
pblicas, (ii) entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones pblicas y (iii) las universidades pblicas.
Sistema de supervisin continua del sector
pblico institucional autonmico y local

El artculo 81 LRJSP establece inicialmente los principios generales de actuacin a los que debern
ajustarse las entidades del sector pblico institucional de las Administraciones pblicas. Y en su apartado 2 regula la obligacin de todas las Administraciones pblicas de crear un sistema de supervisin
continua de sus entidades dependientes a fin de
comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creacin y su sostenibilidad financiera.

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FORO DE ACTUALIDAD

Este sistema de supervisin deber incluir mecanismos que permitan la formulacin expresa de propuestas de mantenimiento, transformacin o extincin de los entes. Por tanto, las Comunidades
Autnomas debern necesariamente adaptar su
legislacin a fin de regular un mecanismo de supervisin en los trminos previstos por el precepto y
de transformacin de sus entes dependientes en
otros tipos de personas jurdicas.
Al respecto hay que tener en cuenta que de conformidad con la disposicin final decimosptima, las
normas estatales y autonmicas debern adecuarse
a la LRJSP en el plazo de un ao a partir de la
entrada en vigor de la LRJSP, es decir, como mximo el 2 de octubre de 2017.
Inventario de Entidades del Sector Pblico
Estatal, Autonmico y Local

El artculo 82 LRJSP crea el Inventario de Entidades

del Sector Pblico Estatal, Autonmico y Local, que
se configura como un registro pblico administrativo de naturaleza informativa que gestionar la
Intervencin General de la Administracin del
Estado (IGAE), y que deber contener informacin sobre naturaleza jurdica, fuentes de financiacin, estructura de dominio, regmenes de contabilidad y clasificacin en trminos de contabilidad
nacional, entre otras cuestiones. Asimismo, la inscripcin en dicho inventario ser requisito para la
asignacin del nmero de identificacin fiscal definitivo de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria.
ORGANIZACIN DEL SECTOR PBLICO ESTATAL

El captulo II del ttulo II (artculos 84 a 139) regula extensamente la organizacin y funcionamiento

del sector pblico institucional del Estado.
Clasificacin del sector pblico institucional
estatal

De conformidad con el artculo 84 LRJSP integran

el sector pblico institucional del Estado (i) los
organismos pblicos (clasificados a su vez en organismos autnomos y entidades pblicas empresariales), (ii) las autoridades administrativas independientes, (iii) las sociedades mercantiles estatales,
(iv) los consorcios, (v) las fundaciones del sector

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pblico, (v) los fondos sin personalidad jurdica y

(vi) las universidades pblicas no transferidas.
Las referidas categoras generales de entes dan continuidad en lneas generales al modelo actual regulado por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin
General del Estado (LOFAGE). De hecho a nivel
orgnico la nica novedad reside en la supresin de
las agencias estatales. Las otras modificaciones guardan relacin con el reconocimiento, como categora
organizativa, de las autoridades administrativas
independientes, y con la inclusin dentro del concepto de sector pblico de entes que actualmente
estn sujetos a la legislacin contractual y presupuestaria (universidades pblicas no transferidas y
fondos carentes de personalidad jurdica). Por tanto, el legislador ha pretendido equiparar el concepto de sector pblico institucional con el mbito de
aplicacin de la legislacin presupuestaria.
Las autoridades administrativas independientes se
consideraban tradicionalmente Administracin
pblica institucional, sin perjuicio de que no tuvieran una relacin instrumental con la Administracin territorial. La vigente LOFAGE nicamente se
refiere, en sus disposiciones adicionales octava y
dcima, al particular rgimen jurdico de ciertos
entes por razn de su independencia o autonoma
respecto de la Administracin General del Estado,
que conlleva bsicamente que estos entes se rijan
por su legislacin especfica y, supletoriamente, por
la LOFAGE y el resto de normativa administrativa.
Pues bien, la LRJSP reconoce por primera vez a este
tipo de autoridades pblicas como una categora
propia del sector pblico institucional estatal, manteniendo el rgimen jurdico aplicable establecido
por la LOFAGE. As, el artculo 110 LRJSP dispone
que la LPAC, LRJSP y el resto de normativa administrativa resultan de aplicacin a estas entidades
de forma supletoria a su legislacin especial, en
cuanto sea compatible con su naturaleza y autonoma.
Asimismo, se incluyen tambin los fondos carentes
de personalidad jurdica. Este tipo de fondos no
constituyen unidades organizativas de la Administracin institucional del Estado, sino que son masas
patrimoniales cuya dotacin se efecta mayoritariamente por los Presupuestos Generales del Estado.
Por ltimo, como ya se ha mencionado la LRJSP
elimina la figura de las agencias estatales, un tipo
de organismo pblico que fue creado por la Ley
28/2006, de 18 de julio de Agencias estatales para
la mejora de los servicios pblicos (Ley 28/2006),

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y que tena vocacin de generalizarse segn lo previsto en su disposicin adicional sexta. El prembulo de la LRJSP explica que la Ley 28/2006 no ha
logrado cumplir con sus objetivos, sin que se argumente exactamente los motivos de la desaparicin
de esta figura.
Rgimen de creacin de nuevos entes
y adaptacin de los existentes

La LRJSP establece numerosas restricciones para la

creacin de nuevos entes del sector pblico institucional estatal. As, nicamente mediante Ley es
posible crear nuevos organismos y entidades, con
excepcin de las sociedades mercantiles estatales
que se crean mediante acuerdo del Consejo de
Ministros. En todo caso, los procedimientos de
creacin deben acompaar numerosa documentacin justificativa de la idoneidad del tipo de persona jurdica escogido y un informe favorable del
Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas sobre los distintos aspectos que la LRJSP exige
para la creacin de cada tipo de ente.
De conformidad con el artculo 84.2 LRJSP, la
Administracin General del Estado no podr, por si
misma ni en colaboracin con otras entidades,
crear ni ejercer control efectivo directa ni indirectamente sobre ningn otro tipo de entidad distinta
de las apuntadas en el apartado anterior.
Por su parte, la disposicin adicional cuarta establece que todas las entidades y organismos pblicos del sector pblico estatal existentes en el
momento de la entrada en vigor de la LRJSP debern adaptarse al contenido de la misma en el plazo
de tres aos desde dicha entrada en vigor.
Por consiguiente, el objetivo del legislador es
reconducir toda la tipologa de entes existentes a
los tipos y rgimen jurdico regulado en la LRJSP.
Sin embargo, la participacin minoritaria de la
Administracin General del Estado en otro tipo de
entes parece ser viable de conformidad con dichos
preceptos.
Hasta dicha adaptacin los organismos y entidades
existentes continuarn rigindose por su normativa
especfica. No obstante, la disposicin transitoria
segunda establece algunas previsiones de la LRJSP
que resultarn de aplicacin desde el momento de
su entrada en vigor, en particular el rgimen de
control del artculo 85 y 92.2 y el rgimen de transformacin, fusin, disolucin y liquidacin.

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Por ltimo, hay que destacar que aquellos entes del

sector pblico estatal que tienen la consideracin
de medios propios debern adaptarse en el plazo
de 6 meses desde la entrada en vigor de la LRJSP a
lo previsto por el artculo 86, que exige requisitos
adicionales a los establecidos por el TRLCSP para
considerar un ente como medio propio. Asimismo,
en la denominacin del ente en cuestin deber
figurar necesariamente la indicacin Medio Propio.
Control de eficacia y de supervisin continua

El control de eficacia y supervisin continua que

deben implementar el conjunto de Administraciones pblicas se regula, en el caso del sector pblico
estatal, en el artculo 85. El mecanismo de control
regulado prev dos tipos de controles, uno de eficacia y otro de supervisin continua.
El control de eficacia (apartado 1 y 2) parte de un
plan de actuacin que debe elaborarse en el
momento de la creacin de cada entidad del sector
pblico institucional estatal (o de su adaptacin a la
LRJSP). Este plan debe contener las lneas estratgicas de la actividad de cada ente, que se revisarn
cada tres aos. Asimismo, los entes deben contar
con un plan anual que desarrolla el plan de actuacin para cada ejercicio. A la vista de los referidos
documentos, el departamento al que estn adscritos
los entes deber evaluar el cumplimiento de los
objetivos y el uso de recursos de acuerdo con lo
establecido en cada caso.
Por lo que se refiere al control de supervisin (apartado 3), se establece que ser ejercido por la IGAE
y que, en particular, verificar (i) la subsistencia de
las circunstancias que justificaron la creacin del
ente, (ii) su sostenibilidad financiera y (iii) la concurrencia de causas de disolucin.
El resultado de las referidas evaluaciones se debe
plasmar en un informe sujeto a procedimiento contradictorio y que puede contener una propuesta de
transformacin o supresin del organismo pblico
o entidad.
Modificaciones estructurales en los entes
del sector pblico estatal: la transformacin
y la fusin

Una de las novedades de la LRJSP que puede tener

ms incidencia prctica es la posibilidad de que

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ciertas entidades del sector pblico institucional

estatal se puedan transformar en otro tipo de persona jurdica. As, el artculo 88 establece que cualquier organismo autnomo, entidad pblica
empresarial, sociedad mercantil o fundacin del
sector pblico podr transformarse en cualquiera
de las citadas entidades y adoptar su naturaleza
jurdica.
La transformacin se producir por cesin e integracin global, en unidad de acto, de todo el activo
y el pasivo de la entidad transformada con sucesin
universal de derechos y obligaciones. Por consiguiente, ser posible que una entidad de Derecho
pblico como un organismo autnomo se transforme en una sociedad mercantil, ente de Derecho
privado, previo cumplimiento de ciertos requisitos
formales previstos en el artculo 87.4. Asimismo, la
transformacin puede realizarse mediante Real
Decreto, aunque suponga modificacin de la Ley de
creacin del ente transformado.
Por otra parte, los organismos pblicos estatales
(organismos autnomos y entidades pblicas
empresariales) de la misma naturaleza, as como las
fundaciones del sector pblico estatal, pueden
fusionarse mediante (i) extincin e integracin en
un nuevo ente o (ii) extincin y absorcin por otro
ente ya existente (organismo pblico o fundacin
segn el caso). En ambos casos, la aprobacin de la
fusin mediante norma reglamentaria conllevar
la cesin e integracin global, en unidad de acto, de
todo el activo y el pasivo de los organismos pblicos extinguidos en el nuevo ente.
La referencia a la aprobacin de una norma reglamentaria parece indicar que el legislador quiere
eludir la necesaria aprobacin de un Real Decreto
como s establece expresamente en el caso de transformaciones. Sin embargo, dicha regulacin no
parece coherente con el artculo 129.4 LPAC, que
establece que la atribucin de potestad normativa a
los titulares de departamentos deber ser justificada
por la Ley habilitante.
Por ltimo, tanto en el caso de la transformacin
como de la fusin, los artculos 87.2 y 94.4.c establecen que dichas operaciones no alterarn las
condiciones financieras de las obligaciones asumidas
ni podrn ser entendidas como causa de resolucin
de las relaciones jurdicas. Con la inclusin de tal
previsin el legislador parece referirse, entre otros
posibles supuestos, a contratos de financiacin en
los que el cambio de naturaleza de la entidad prestataria o acreditada se ha configurado como un
supuesto de vencimiento anticipado a favor de las

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entidades financieras, que podran exigir condiciones de financiacin ms onerosas para renunciar al
ejercicio de su derecho de resolucin.
Responsabilidad de los miembros de consejos
de administracin de sociedades mercantiles
estatales

La regulacin de las sociedades mercantiles estatales reproduce, en trminos generales, las previsiones vigentes contenidas en la Ley 33/2003, de 3 de
noviembre, de Patrimonio de las Administraciones
Pblicas. Destaca como novedad el rgimen aplicable a la responsabilidad de los empleados pblicos
cuando actan como miembros de los consejos de
administracin de las sociedades mercantiles estatales. As, de conformidad con el artculo 115 LRJSP la Administracin General del Estado asumir
directamente dicha responsabilidad. Por consiguiente, se pretende trasladar el rgimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones
pblicas (actualmente contenido en los artculos
130 y siguientes de la LRJPAC) a la situacin de los
empleados pblicos que desempean el cargo de
consejero de las sociedades mercantiles estatales.
La nueva previsin puede tener implicaciones prcticas relevantes, pues parece que en estos supuestos
el legislador pretende excluir el rgimen de responsabilidad previsto en los artculos 236 a 241 bis del
Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por
el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Sociedades de Capital, y que el orden jurisdiccional
competente no sera el mercantil, sino el contencioso-administrativo. Todo ello sin perjuicio de que la
Administracin pueda exigir de oficio la responsabilidad del administrador por los daos y perjuicios cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o
negligencia graves.
Hay que destacar que el mismo rgimen de responsabilidad (asuncin directa por la Administracin)
se prev para los empleados pblicos miembros de
(i) los patronatos de fundaciones del sector pblico
estatal (art. 135) y (ii) los rganos liquidadores de
las sociedades mercantiles estatales, organismos
pblicos y consorcios (art. 114.2, 97.2 y 127.2 respectivamente). Sin embargo, en el caso de las dos
ltimas categoras de entes no se dara la aparente
contradiccin entre la naturaleza jurdica de los
mismos y el rgimen de responsabilidad aplicado
por cuanto se trata de entes de Derecho pblico.

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Rgimen unitario de los consorcios

Los artculos 118 a 127 establecen, con carcter

bsico (excepto el artculo 123.2), el rgimen jurdico de los consorcios, dotando a esta figura de una
regulacin unitaria que hasta la fecha no tena. Se
presta atencin especialmente al derecho de separacin de los miembros de consorcios y sus consecuencias patrimoniales, as como al rgimen de
disolucin y liquidacin. En concreto, se contempla la posibilidad que las entidades consorciadas
acuerden la cesin global de activos y pasivos a otra
entidad jurdicamente adecuada con la finalidad de
mantener la continuidad de la actividad y alcanzar
los objetivos del consorcio que se liquida.
En sede de liquidacin, se establece que, en lo no
previsto por los Estatutos, resultar de aplicacin el
artculo 97 relativo a la liquidacin de organismos
pblicos estatales y, en su defecto, la Ley de Sociedades de Capital.
Por ltimo, hay que destacar tambin la disposicin adicional dcima que prev que cuando las
Administraciones pblicas o sus organismos
pblicos vinculados sean miembros de un consorcio, no estarn obligadas a efectuar las aportaciones o la financiacin a la que se haban comprometido para el ejercicio corriente cuando otro
miembro del consorcio no hubiera realizado la totalidad de sus aportaciones dinerarias correspondientes a ejercicios anteriores.
RELACIONES DE COOPERACIN
Y COORDINACIN ESTADO-COMUNIDADES
AUTNOMAS

El ttulo III establece los principios generales de las

relaciones interadministrativas (captulo I) y regula
el deber de colaboracin (captulo II), las relaciones de cooperacin (captulo III) y las relaciones
electrnicas entre Administraciones pblicas (captulo IV).
Dentro de los rganos de cooperacin tienen particular importancia las Conferencias Sectoriales
(artculos 147 a 151), rgano que puede ejercer
funciones consultivas, decisorias o de coordinacin
orientadas a alcanzar acuerdos sobre materias
comunes. El artculo 151.2 establece que cuando la
Administracin General ejerza funciones de coordinacin, el acuerdo que se adopte en la Conferencia
Sectorial ser de obligado cumplimiento para todas
las Administraciones pblicas integrantes de la

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Conferencia Sectorial con independencia del sentido de su voto, siendo exigible conforme a lo establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la
jurisdiccin contencioso-administrativa.
Como seal el Consejo de Estado en su Dictamen
n. 274/2015, dicha exigibilidad puede plantear
dificultades derivadas de la variedad de contenidos
susceptibles de constituir el ncleo de tales acuerdos. A modo de ejemplo, los acuerdos podran
obligar a las Comunidades Autnomas a adoptar
normas de rango legal o reglamentario que no pueden ser demandadas en va de recurso contenciosoadministrativo.
La exigibilidad de dichos acuerdos ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo tambin
se prev para las decisiones adoptadas por las
Comisiones Bilaterales de Cooperacin y por las
Comisiones Territoriales de Cooperacin.
NUEVO RGIMEN DE RPA EN CONTRATOS DE
CONCESIN DE OBRA PBLICA Y DE GESTIN
DE SERVICIO PBLICO

Las disposiciones finales de la LRJSP modifican

numerosas disposiciones legales vigentes. Entre
ellas hay que destacar la disposicin final novena,
que modifica diversos artculos del TRLCSP, la
mayora de las cuales entr en vigor a los 20 das de
su publicacin en el BOE.
En concreto, hay que destacar aqu la modificacin
de la habitual, pero impropiamente, denominada
responsabilidad patrimonial de la Administracin
(RPA), el valor que abona la Administracin a los
contratistas de concesiones de obra pblica y de
gestin de servicio pblico en supuestos de resolucin anticipada del contrato por la reversin de las
obras construidas. Bsicamente, la modificacin
consiste en restringir el derecho de los concesionarios en supuestos de resolucin anticipada no
imputables a la Administracin y en obtener los
recursos para abonar dicho importe de un posterior
concesionario, minimizando as el impacto de estas
situaciones en las finanzas pblicas.
El nuevo rgimen parte de la distincin entre causas imputables a la Administracin y causas que
no le son imputables. En el caso de las causas
imputables a la Administracin se mantiene el sistema de RPA con algunas concreciones. Por el contrario, en el caso de las causas no imputables a la
Administracin, entre las que se incluye la declaracin de concurso o de insolvencia en cualquier

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otro procedimiento, la Administracin no abona al

concesionario el valor de las inversiones pendientes de amortizar, sino un valor de la concesin
determinado en el marco de una nueva licitacin
que tiene como nico criterio de adjudicacin el
precio ofertado por los licitadores. As, los licitadores nicamente debern ofertar incrementos del
precio tipo de la licitacin, que se determina de
conformidad con las reglas previstas en el artculo 271 ter TRLCSP. Si la primera licitacin queda
desierta, se debe convocar una licitacin con un
tipo de licitacin del 50 % de la primera. Solo en

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el caso de que esta segunda licitacin tambin quede desierta la Administracin se ve obligada a abonar la RPA al concesionario con cargo a su presupuesto.
De conformidad con la disposicin transitoria cuarta, la modificacin del rgimen de RPA y del resto de modificaciones del TRLCSP no tiene carcter retroactivo, por cuanto ser de aplicacin a los
expedientes de contratacin iniciados con posteridad a la entrada en vigor de la modificacin.
ANTONI COMPANYS I ALET*

* Abogado del rea Derecho Pblico, Procesal y Arbitraje de

Ura Menndez (Barcelona).

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