REFORMA AGRRIA NO GOVERNO LULA: a construo do II PNRA,

conjuntura e resultados
Frednan Bezerra dos Santos1
Cesar Augustos Labre Lemos de Freitas2
RESUMO
O objetivo do artigo identificar os fatores que determinam o fracasso do governo Lula em
executar seu plano de reforma agrria, apesar do PT historicamente defender a reforma agrria.
Defende-se que a conjuntura poltico-econmica determinante da dinmica espacial no campo.
Ressalta-se que a agenda da reforma agrria perpassa inevitavelmente por grandes contradies que
na esfera poltica se materializam na luta de classes. Recupera-se o processo de construo do II
PNRA luz da conjuntura e se observa a notvel perda de combatividade dos movimentos sociais
diante de um governo amigo. Conclui-se que no Brasil a reforma agrria, como as demais
polticas sociais, no executada a partir do planejamento governamental, mas, sim, da presso dos
movimentos sociais. Que a controvrsia dos resultados do II PNRA no novidade, sendo uma
constante na histria da reforma agrria no Brasil, que somada inverso de prioridade do governo
Lula conduz ao esvaziamento do conceito de reforma agrria como poltica estruturante de
enfrentamento questo agrria. Do ponto de vista poltico ideolgico a poltica neoliberal subjuga
a reforma agrria a transformando de poltica estrutural poltica acessria das polticas
econmicas.
Palavras-chave: Questo Agrria, Reforma Agrria, Governo Lula.
LAND REFORM GOVERNMENT LULA: the construction of II PNRA, environment and
results
ABSTRACT
The objective of this article is to identify the factors that determine the failure of the Lula
government in implementing its agrarian reform plan, despite the historically PT defend agrarian
reform. It is argued that the political and economic environment is determining the spatial dynamics
in the field. It is noteworthy that the agenda of agrarian reform inevitably permeates major
contradictions in the political sphere materializes in the class struggle. Take up the construction
process of II PNRA in the light of the situation and observed the remarkable loss of combativeness
of social movements in front of a government "friend". We conclude that in Brazil land reform, as
other social policies, not run from government planning, but rather the pressure of social
movements. The controversy of the results of II PNRA is not new, being a constant in the history of
land reform in Brazil, which added to the priority inversion of the Lula government leads to
emptying the concept of agrarian reform as a structural policy addressing the land question.
Ideological political point of view the neoliberal policy subdues agrarian reform to transform
structural policy to the additional policy of economic policies.
Key-words: Agrarian Question, Land Reform, Lula Government.

Bacharel em Cincias Econmicas (2012), mestrado em Desenvolvimento Socioeconmico pela Universidade Federal
do Maranho PPGDSE/UFMA (2016). Contato: frednan.santos@yahoo.com.br
2
Graduao em Economia pela Pontfice Universidade Catlica de Gois (1992), mestrado em Geografia (2004) e
Doutorado em Geografia pela Universidade Federal de Gois - UFGO (2010). Professor do Departamento de Economia
da Universidade Federal do Maranho. Contato: cesarlabre@bol.com.br

Introduo
Para tratar do II Plano Nacional de Reforma Agrria II PNRA (2003-2006)3 se
entende que a premissa bsica para esse estudo a admitir a existncia de uma questo agrria no
Brasil, sendo que essa se caracteriza pelos problemas sociais relacionados ao uso a posse e a
propriedade da terra, determinados pelo nvel de concentrao fundiria.
Santos (2015, 2016) demonstra a atualidade da questo agrria a partir da continuidade
e intensificao da violncia no campo e que a dinmica do capital no campo e do papel do Estado
capitalista permitem nos permite afirmar que a reforma agrria ao ser institucionalizada perdeu seu
contedo transformador de enfrentamento da questo agrria, se transformando numa poltica
paliativa determinada pela presso dos movimentos sociais, pela luta dos trabalhadores.
A reforma agrria no Brasil iniciou-se a partir do Estatuto da Terra aprovado no ano de
1964 como primeira lei de reforma agrria federal, porm, durante o perodo do governo militar
(1964-1984) as demandas populares foram inibidas e logo os nmeros da reforma agrria foram
insignificantes com a criao de 48 projetos de assentamento numa rea total de 13.851.395
hectares.
Mas, a agenda da reforma agrria perpassa inevitavelmente por grandes contradies
que na esfera poltica se materializam na luta de classes uma vez que os objetivos mais imediatos
e orgnicos de uma reforma contrariam interesses econmicos de grupos que invariavelmente
se encontram no poder. Pois, a reforma agrria deve consistir na modificando da propriedade da
terra entre os sujeitos da questo agrria o que modifica a correlao de foras entre as classes
sociais de forma a incentivar as classes oprimidas a vislumbrarem a posio de protagonista.
Dessa forma, o forte apelo terico e poltico apresentados no II PNRA, concebido
num cenrio de forte emergncia das demandas sociais motivam a presente pesquisa que para
alm da leitura dos dados oficiais, que apontam para o seu sucesso devido ao alcance e superao
das metas previstas, busca analisar criticamente o seu processo de construo, implementao e
resultados.
O problema que norteia a pesquisa consiste em tentar identificar os fatores que
determinam o porqu do governo Lula, apesar do PT historicamente defender a reforma
agrria, no ter conseguido executar com sucesso sua poltica agrria?
Para responder essa pergunta ser discutido o processo de construo do II PNRA luz
da conjuntura poltico-econmica na primeira parte do trabalho e na segunda o debate em torno dos
resultados oficiais do plano.
II Plano Nacional de Reforma Agrria: paz, produo e qualidade de vida no meio rural II PNRA. Disponvel em:
<http://www.incra.gov.br/index.php/servicos/publicacoes/pnra-plano-nacional-de-reforma-agraria>. Acessado em: 30
de setembro de 2012.
3

1. O governo Lula e a questo agrria: a construo das polticas agrrias

frente conjuntura econmica
Para falarmos de reforma agrria no governo Lula (2003-2010), mais especificamente
do II PNRA (2003-2006) necessrio entender a conjuntura poltico-econmica do Estado
brasileiro que est escrita no processo de mundializao do capital que repercute nacionalmente no
sistema da dvida pblica e na continuidade das polticas de cunho neoliberal adotadas a partir da
dcada de 1990.
1.1 Conjuntura econmica: mundializao do capital e dinmica espacial
Para Oliveira (2007) o incio do sculo XXI marcado pela maturao do processo de
mundializao do capital que deve ser pensado, segundo Chesnais (1996), como uma fase
especfica do processo de internacionalizao do capital e est atrelado busca de valorizao do
capital em escala mundial. Assim, esse processo apresenta uma estreita ligao entre as atividades
produtivas, que criam valor, e as atividades estritamente financeiras, que no criam valor, mas que
nesse processo passam de subordinadas a dominantes, o que leva relativa autonomizao e
hipertrofia da esfera financeira.
O processo de mundializao do capital se caracteriza pela predominncia do regime de
regulao determinado pela lgica da acumulao financeira e, por conseguinte a crescente
importncia do capital financeiro em detrimento do produtivo.
A mundializao para Chesnais (1996) o resultado de dois movimentos distintos,
porm interligados: a mais longa fase de acumulao ininterrupta de capital do capitalismo desde
1914; e o movimento de liberalizao, privatizao e desregulamentao em concordncia lgica
neoliberal sob o comando dos governos Thatcher e Reagan 4.
Nesse contexto, diversos Estados nacionais so forados a se subordinar lgica do
capital financeiro mundializado, sendo obrigados a abrir mo das polticas econmicas anticclicas
tradicionais (keynesianas) e do protecionismo econmico (reserva de mercado). Nesse contexto o
papel do Estado passa a ser de regulador e orientador dos investimentos privados, como observa
Freitas (2010) esses investimentos passam a ser disputados pelos Estados atravs de facilidades ao
deslocamento do capital a que acrescento garantias quanto propriedade e aos custos operacionais.
A dominncia da esfera financeira condiciona os Estados a garantirem a livre
movimentao de capitais financeiros, com objetivos especulativos, atravs do sistema da dvida
pblica que para Trindade (2006), constitui parte do sistema de crdito global da economia
4

A ascenso de Margaret Thatcher (Reino Unido) ao posto de primeira-ministra e de Ronald Reagan (EUA) ao de
presidente so considerados marcos da vitria das polticas neoliberais no centro do sistema capitalista e, portanto,
ponto de partida para sua difuso na periferia do sistema.

capitalista (TRINDADE, 2006, p. 5) que para Marx fundamental como estimulante produo e
potencializador das crises.
Sendo que para Trindade (2006) uma das funes especficas do sistema de crdito
exatamente garantir fundos de emprstimo ao Estado capitalista,
[...] ou seja, deve-se entender o financiamento do Estado no interior das
condies de expanso do capital; segundo, a capacidade de interveno e
regulao do Estado processa-se, principalmente, por dentro da dinmica do
sistema de crdito capitalista, por meio do sistema de dvida pblica. (TRINDADE,
2006, p. 127, grifo nosso).

O Estado como elemento da reproduo social, dependente financeiramente da renda

gerada pela produo capitalista, portanto, sua receita fiscal consiste em parte da mais-valia. Porm,
[...] a permanente presso por aumentos nos gastos estatais leva necessidade de fontes
renovadas de renda que suplementem a receita fiscal, o que se faz mediante a tomada de capitais
de emprstimo e sua converso em divida pblica. (TRINDADE, 2006, p. 34).
Dessa forma, o movimento da globalizao financeira, atrelado capacidade intrnseca
do capital monetrio de delinear um movimento de valorizao autnomo, cria um cenrio sem
precedente na histria do capitalismo onde as instituies financeiras, bem como o mercado
financeiro, desfrutam de autonomia e fora junto aos Estados nacionais de forma a subjuga-los e os
transformar em meros instrumentos a servio da valorizao financeira do capital.
Nesse contexto, a crise fiscal, dos Estados capitalistas suprime paulatinamente a
condio, anterior, de dnamo do desenvolvimento econmico local e a capacidade de formular suas
prprias polticas fiscais e monetrias ao serem submetidos tutela de organismos supranacionais,
com poucas excees. Com isso abria-se um imenso espao para a realizao do capital. A
abertura, externa e interna, dos sistemas nacionais, anteriormente fechados e compartimentados,
proporcionou a emergncia de um espao financeiro mundial (CHESNAIS, 1996, p. 12). Desde
ento, o mercado financeiro passou a ser o espao privilegiado de atuao do capital em busca
de valorizao.
Para Delgado (2012) durante as dcadas de 1980 e 1990 se observa um perodo de
transio onde apesar de se ter uma conjuntura favorvel ao desmonte da modernizao
conservadora refreada pelo regime militar, tanto pela crise fiscal quanto pelas polticas dbeis de
apoio ao setor agrcola, porm, no se ergue uma nova estratgia de acumulao de capital na
agricultura brasileira nesse perodo.
Mendona (2013) chama ateno para o fato que essas polticas neoliberais no
resultaram em reduo da participao do Estado como indutor do desenvolvimento capitalista:
importante observar que toda a poltica governamental que prevaleceu durante o
perodo chamado de neoliberal representou, na verdade, maior transferncia
de mais-valia social para o setor privado atravs do aparato estatal, como no

caso das privatizaes de setores estratgicos da economia brasileira. Portanto, o

suposto Estado mnimo nunca existiu para o capital. (MENDONA, 2013, p. 145,
grifo nosso).

Esse processo engendra uma revoluo produtiva sem revoluo burguesa,

parafraseando Oliveira (2003), pois, teria implicaes nas relaes sociais de produo, no processo
de trabalho, de produo, distribuio e consumo. Assim sendo, o monoplio da propriedade seria
um condicionante reedio do padro de modernizao conservadora o que estaria na base da
intensa resistncia das elites latifundirias quanto proteo da propriedade (LUSTOSA, 2012).
Mas com a consolidao dos complexos agroindstrias que se consolida o modelo de
desenvolvimento agrcola atual que mantm como caracterstica a concentrao da propriedade
fundiria e seu carter exportador, demarcado por uma compreenso distorcida do papel que
poderia assumir a pequena agricultura em termos da produo de bens e salrios, ou seja,
produo de bens alimentcios e produo de fora de trabalho. (LUSTOSA, 2012, p. 77).
O monocultivo voltado para exportao, ento chamado de agribusiness, ganhou a
denominao no Brasil de agronegcio que se popularizou, segundo Ramos (2007) devido atuao
da Associao Brasileira de Agribusiness (Abag), entidade criada em 1993, que publicou no mesmo
ano estudo que buscou mensurar a importncia do agribusiness no PIB brasileiro, e mobilizar a
sociedade para os componentes do chamado Custo Brasil (transporte, tributao, burocracia) 5 e
para crtica ao protecionismo agricultura praticado pelos pases desenvolvidos e defesa da
segurana alimentar no Brasil.
Para Mendona (2013) o termo agronegcio, compreendido como o processo de
industrializao da agricultura (MENDONA, 2013, p. 140) tem sido utilizado como justificativa
para a criao das chamadas cadeias produtivas, sendo essas um conjunto de etapas consecutivas,
que visam integrar atividades agroqumicas, industriais e comerciais. Ao analisarmos a adoo do
conceito que ficou conhecido primeiramente como agribusiness no Brasil, percebemos que est
baseado em uma perspectiva que adota a ideia de desenvolvimento como sinnimo de progresso
tecnolgico (MENDONA, 2013, p. 141).
A definio de cadeia produtiva tem como objetivo justificar a articulao entre
pequenos e grandes produtores com empresas industriais de insumos como um movimento natural
e irreversvel. (MENDONA, 2013, p. 140). Na realidade o agronegcio nada mais do que a
reproduo do passado. Alis, desde o ano de 1500, eles dizem que iro desenvolver o Brasil
atravs da exportao de mercadorias da agropecuria. (OLIVEIRA, 2007, p. 149). Mas, at a

notrio esses temas passaram a figurar diariamente na mdia e no debate acadmico em torno da agricultura
brasileira.

chegada do sculo XXI o agronegcio pouco contribui para o desenvolvimento econmico e at

mesmo coopera para deteriorao das conquistas sociais da classe trabalhadora brasileira.
Mendona (2013) indica que os idelogos do agronegcio no Brasil passaram a
utilizar o termo agricultura familiar para denominar sua viso de que pequenos agricultores
deveriam fatalmente se integrar s chamadas cadeias produtivas do agronegcio (MENDONA,
2013, p. 147). Assim, a integrao da agricultura familiar ao agronegcio interpretada como
um fenmeno natural. Para Silva (1997) a agricultura familiar um fenmeno to generalizado
nos pases capitalistas avanados que no pode ser explicada pela herana histrica camponesa e
reconhece o papel do Estado como decisivo para criao das condies necessrias a produo de
alimentos pela agricultura familiar.
Mas, Silva (2008) adverte que a agricultura familiar pressupe uma concepo
especfica da agricultura que enseja uma percepo coletiva da sociedade civil e condiciona o
sucesso das polticas de fomento a essa agricultura democratizao da terra.
Por certo, a consolidao do agribusiness no Brasil nega a necessidade de uma reforma
agrria quando a agricultura familiar passa a ser a nica alternativa, sendo que os efeitos desse novo
processo deslanchado pelo agronegcio foram os mesmos para os trabalhadores rurais:
expropriao, xodo rural, misria, pobreza e conflitos. (MENDONA, 2010)
nesse contexto que a produo da soja passa a ser a menina dos olhos do agronegcio
no Brasil 6, para Oliveira (2007) a expanso da soja para a regio Centro-Oeste passou a ser
interpretada como um novo Middle West Norte-Americano 7, o que para ele foi um equvoco, pois
a viabilidade dessa expanso naquele momento estava atrelada s crises na safra de soja norteamericana no perodo de 2002 a 2004.
A atuao da grande mdia no Brasil como propagandista da soja como, se no a
principal, a mais rentvel est relacionada ao poder econmico das grandes empresas
multinacionais que passaram a disputar cada pedao de terra no Brasil com o objetivo de
valorizao via especulao. Portanto, conforme adverte Oliveira (2013) a lgica mundial [...] e
o nacional fica submetido a ela. O agronegcio e suas commodities so expresses objetivas desta
insero capitalista das elites brasileiras ao capital mundial (OLIVEIRA, 2013, p. 129).
Todavia, o processo de apropriao de terras pelo capital (de forma ilegal ou
no) que representa a comprovao do seu poder como determinante da dinmica econmica
e espacial no campo.

A mdia criou o mito do papel da soja como principal gro do mercado mundial, pois ao contrrio, entre os gros mais
importantes do mercado mundial esto os principais alimentos da humanidade: arroz, milho e trigo. Pois no Brasil as
culturas alimentares so desprezados pelo agronegcio. (OLIVEIRA, 2007).
7
Regio Centro-Oeste dos Estados Unidos da Amrica que concentra a maior parte da produo de soja estadunidense.

1.2 A construo do II PNRA

A eleio de Lula trouxe a esperana quanto transformao da estrutura agrria do
Brasil que se justificava pelas promessas de campanha8 e pelos compromissos histricos do partido
dos trabalhadores. Ao assumir o governo Lula designou Plnio de Arruda Sampaio 9 para coordenar
a elaborao de uma Proposta de Plano Nacional de Reforma Agrria, doravante Proposta. Para
tanto, foi constituda uma equipe tcnica acadmica de grande prestgio intelectual e militncia pela
reforma agrria. A elaborao da Proposta tambm contou com funcionrios do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio MDA, em especial do Incra, e de militantes dos movimento sociais, em
especial do MST.
O processo de construo da Proposta deve ser compreendido no contexto de forte
emergncia das demandas sociais que conduziram ao governo federal o partido dos trabalhadores
PT. As expectativas quanto reforma agrria fizeram com que o MST e os trabalhadores rurais
iniciassem um forte movimento de ocupao de terras, recolocando a reforma agrria no centro da
agenda poltica.
Para Pereira & Alentejano (2014) a reao patronal no se fez demorar, sob a forma de
violncia contra os trabalhadores, que segundo dados do IPEA (2011) voltou a patamares dos anos
1980, e presso poltica interna ao governo e no Congresso Nacional. Momento que nos faz resgatar
as observaes de Mendona (2010) quanto da consolidao da UDR como representante das
classes patronais na dcada de 1980, onde afirma que:
[...] uma vez exitosa em suas primeiras manifestaes e, sobretudo, em sua
avassaladora expanso por todo o territrio nacional, a introduo da violncia e da
coao como elementos da prtica poltica formal passou a contar com o aval das
entidades que antes a rejeitavam, e ela tornou-se, talvez por esse motivo, a
agremiao que, em meio crise de representao poltica que grassava junto s
fraes agrrias da classe dominante, foi capaz de enfrent-la e super-la.
(MENDONA, 2010, p. 191)

A fora dos latifundirios se fez sentir novamente num ambiente de enfrentamento

ao governo, onde a direita reacionria outra vez soldada em torno da tarefa de impedir a
realizao da reforma agrria.

As referidas promessas forma sistematizadas no PROGRAMA VIDA DIGNA NO CAMPO. Disponvel em:
<http://www.agr.feis.unesp.br/plano_agricola_lula.pdf. >.
9
Plnio de Arruda Sampaio (So Paulo, 26 de julho de 1930 a 8 de julho de 2014), advogado, foi um dos mais
respeitados intelectuais de esquerda catlica e tambm um dos mais rduos defensores da Teologia da Libertao entre
o laicato e defensor de uma reforma agrria massiva no Brasil. Em 1962, foi eleito deputado federal pelo Partido
Democrata Cristo e tornou-se membro da Comisso de Economia, da Comisso de Poltica Agrcola e da Comisso de
Legislao Social. Foi relator do projeto de reforma agrria, que integrava as reformas de base do governo Joo Goulart.
Foi presidente da Associao Brasileira de Reforma Agrria (ABRA). E liderou a equipe tcnica responsvel por
elaborar uma proposta de II PNRA para o governo Lula e props um modelo de reforma que despertou a indignao dos
grandes latifundirios do Brasil.

O poder judicirio passou a ocupar posio de destaque com sua atuao orquestrada
contra os trabalhadores que se traduzem nos nmeros recordes de prises de trabalhadores e aes
de despejo de reas ocupadas.
A mdia inaugurou uma nova campanha massiva de criminalizao dos
movimentos sociais, em especial o MST, e do governo petista por omisso e convenincia com
as organizaes criminosas do campo.
Nesse contexto, a equipe de pesquisadores sob coordenao de Plnio elaborou uma
proposta de Plano Nacional de Reforma Agrria baseada em diversos estudos com grande
consistncia de dados que revelaram a existncia de terras disponveis para a reforma agrria em
todos os estados da federao o que contrariava o discurso dos opositores reforma.
Alm disso, a proposta evidenciou a existncia de uma demanda potencial estimada
em seis milhes de famlias sem terra ou minifundirias, uma demanda
emergencial de cerca de 180 mil famlias acampadas e uma demanda explcita da
ordem de 1 milho de famlias [...]. (PEREIRA; ALENTEJANO, 2014, p. 101).

A Proposta, para Carvalho Filho (2004), foi concebida com a finalidade de fornecer
ao governo elementos para a deciso de implantar a reforma agrria. (CARVALHO FILHO,
2004, p. 337). Sendo assim, constitui-se na fase inicial de um processo de planejamento, com
objetivos diversos como: estimar o pblico da reforma, o estoque de terras disponveis, a renda
esperada para os assentados, os custos para o governo e as medidas necessrias para sua efetivao.
Portanto, o seu objetivo principal era: iniciar um processo que, de fato, levasse o governo Lula a
uma poltica com potencial de impacto significativo na desconcentrao fundiria do Pas e, assim,
confrontasse as foras do latifndio que sempre impediram polticas desse tipo. (CARVALHO
FILHO, 2004, p. 338).
A primeira meta da Proposta representa o seu ncleo duro ao propor assentar um
milho de famlias, sendo as demais metas aes acessrias fundamentais para a efetividade da
reforma agrria, pois, um dos grandes gargalos da reforma agrria (em andamento, teoricamente,
desde 1964) a viabilizao econmica dos assentamentos de reforma agrria e o redirecionamento
espacial das reas reformadas, com vista sua espacializao em regies no marginais quanto
infraestrutura pblica. Outro ponto relevante a regularizao fundiria, que trs consigo a
monumental tarefa de legalizao das propriedades agrcolas e das propriedades das comunidades
tradicionais como ponto de partida para uma efetiva poltica territorial.
A Proposta ainda previa a mudana do critrio de pagamento das terras desapropriadas,
como forma de desestimular o latifndio improdutivo, uma vez que o mtodo vigente
sobrevalorizava essas terras premiando os latifundirios e bloqueando a reforma agrria via
oramento, e a atualizao dos ndices de produtividade o que resultaria no aumento do estoque
de terras passveis de desapropriao.
7

Porm, diante da presso poltica dos setores conservadores contra a reforma agrria
mesmo com o total apoio dos movimentos sociais a Proposta foi rejeitada:
O governo federal, porm, rejeitou o documento e, em seu lugar, anunciou o II
PNRA, com metas muito menores. Alguns dias antes o presidente do INCRA e sua
equipe (indicados pelo MST) j haviam sido demitidos, em nome da
governabilidade10 (PEREIRA; ALENTEJANO, 2014, p. 102, grifo nosso).

Para Carvalho Filho (2004) o argumento da falta de recursos deve ter sido decisivo para
a no adoo da meta de um milho de famlias assentadas, como previa a Proposta formulada pela
equipe de Plnio (da qual fazia parte) o que lamentvel e mostraria a postura submissa do governo
frente s exigncias de supervit primrio dos organismos internacionais.
Carvalho Filho (2004) ao analisar o processo de formulao e implementao do II
PNRA abre um parntese para resgatar o processo histrico do I PNRA que foi proposto, discutido
e modificado muitas vezes, quando teve suas pretenses reduzidas consecutivamente at viabilizar a
sua aprovao. Deste modo, observa que a formulao do I PNRA (1985)11 foi consequncia do
acordo poltico que levou o Brasil redemocratizao. Entretanto, seu sucesso como poltica de
enfrentamento questo agrria no foi garantido, pelo contrrio, sua implementao foi irrisria e
representou mais uma derrota da reforma agrria.
Carvalho Filho (2004) destaca que a participao das foras polticas que classifica de
retrgradas nos governos foi uma constante durante todo o perodo poltico ps-democratizao o
que de fato confirmado pelo tratamento dado reforma agrrio do Governo Sarney a FHC. Mas,
quanto ao II PNRA ele v diferenas expressivas:
A primeira refere-se existncia de movimentos sociais muito mais fortes e
organizados. O sucesso de uma interveno de profundidade na estrutura
agrria depende da capacidade de presso dos movimentos. Apesar de toda
campanha de criminalizao dos movimentos com destaque para o MST eles
esto muito mais fortes e organizados e vo cobrar o governo Lula. A unio dos
movimentos camponeses vista no Frum de Braslia fundamental para a
implantao da poltica de Reforma Agrria. A segunda diferena diz respeito s
significativas mudanas ocorridas na sociedade brasileira desde meados dos anos
1980. Falo aqui do processo de mundializao financeira da economia em geral e
das transformaes ocorridas no campo com o crescimento, desnacionalizao e
concentrao de capitais no chamado agronegcio. Esse processo serve
acumulao de capital e implica destruio de postos de trabalho, excluso e maior
concentrao de renda. Entendo que para ter a sociedade a favor da reforma agrria
preciso conscientiz-la sobre essa situao e sobre os efeitos positivos da
Reforma na gerao de empregos e desconcentrao da propriedade e da renda.
(CARVALHO FILHO, 2004, p. 342, grifo nosso).

O processo de mundializao do capital, j discutido, para Carvalho Filho (2004) levaria

a um processo de agravamento das contradies capitalistas, em especial do desemprego, o que
permitiria que a sociedade abraasse a causa dos trabalhadores rurais.
10
11

A chamada governabilidade se transforma de meio para a governana em fim do jogo poltico.

DECRETO N 91.766, DE 10 DE OUTUBRO DE 1985. I Plano Nacional de Reforma Agrria PNRA, 1985.

Nesse contexto o II PNRA foi concebido oficialmente como parte de um novo

projeto de nao no qual a reforma agrria novamente posta como estratgia de
desenvolvimento nacional:
A reforma agrria mais do que um compromisso e um programa do governo
federal. Ela uma necessidade urgente e tem um potencial transformador da
sociedade brasileira. Gera emprego e renda, garante a segurana alimentar e abre
uma nova trilha para a democracia e para o desenvolvimento com justia social. A
reforma agrria estratgica para um projeto de nao moderno e soberano
(BRASIL, 2005, p. 5, grifo nosso).

O principal elemento que justifica essa retomada da reforma agrria como poltica
pblica estratgica a concentrao fundiria brasileira que segundo os nmeros oficiais do INCRA
para o ano de 2002 apresentavam a seguinte composio: no estrato de rea at 10 ha encontram se
31,6% do total de imveis que correspondem a apenas 1,8% da rea total. Os imveis com rea
superior a 2.000 ha correspondem a apenas 0,8% do nmero total de imveis, mas ocupam 31,6%
da rea total.
Essa estrutura fundiria d origem a relaes econmicas, sociais, polticas e culturais
cristalizadas em um modelo agrcola inibidor de um desenvolvimento que combine a gerao de
riquezas e o crescimento econmico, com justia social e cidadania para a populao rural.
(BRASIL, 2005, p. 11). Portanto, o II PNRA vai alm da garantia de acesso terra e figura como
poltica de gerao de trabalho e renda para a populao das zonas rurais, postulando suprir os
chamados direitos fundamentais: sade, educao, seguridade social e acesso cultura:
Trata-se de um plano que integra um Programa de Governo e um Projeto
para o Brasil Rural que busca retomar a trajetria anunciada pelo I Plano
Nacional de Reforma Agrria, elaborado em 1985 como uma das expresses
do projeto de redemocratizao do pas. Expressa uma viso ampliada de
Reforma Agrria que pretende mudar a estrutura agrria brasileira. Isso exige
necessariamente a democratizao do acesso terra, desconcentrando a estrutura
fundiria, e aes dirigidas a impulsionar uma nova estrutura produtiva,
fortalecendo os assentados da Reforma Agrria, a agricultura familiar, as
comunidades rurais tradicionais e superando a desigualdade de gnero. Esta
profunda mudana no padro de vida e de trabalho no meio rural envolve a garantia
do crdito, do seguro agrcola, da assistncia tcnica e extenso rural, de polticas
de comercializao, de agroindustrializao, de recuperao e preservao
ambiental e de promoo da igualdade. (BRASIL, 2005, p.8, grifo nosso).

Um programa com essa competncia exige a integrao entre o governo federal os

governos estaduais e municipais por meio de uma estratgia unificada que delegue
responsabilidades e compromisso com o desenvolvimento agrrio e rural. Entretanto, o sucesso do
II PNRA atribudo principalmente s demandas sociais e participao ativa dos movimentos
sociais e entidades ligadas ao meio rural (BRASIL, 2005). Em outras palavras, a capacidade
organizativa da sociedade apontada como fundamental para a realizao do II PNRA.

Porm, a ABRA considera que o II PNRA adotado pelo governo Lula no correspondeu
de forma substancial Proposta elaborada pela equipe de Plnio:
Ela foi cortada ao meio e transformada em um mero plano de assentamentos, como
tantos outros que caracterizaram polticas agrrias de governos anteriores. As
restries de recursos oriundas da poltica macroeconmica conservadora, herdada
do governo passado e adotada pelo governo Lula, mutilaram a proposta.
Alteraram profundamente o seu carter - de estrutural passou a ser
meramente compensatria. (ABRA, 2005, p. 9, grifo nosso)

Todavia, a contraditria formao do governo Lula com alianas polticas com setores
conservadores ligados a partidos de direita como, por exemplo, o Partido Liberal (PL), manteve a
correlao de foras verificada durante o governo FHC. Dessa forma as alianas polticas formadas
pelo Partido dos Trabalhadores (PT) definiu o espao de manobra que o governo Lula teve para
conduzir seu PNRA o que justifica o fracasso do governo diante do fato que o PT, partido
governista, defendeu durante anos a bandeira da reforma agrria em defesa dos movimentos de luta
pela terra.
Portanto, o governo Lula recuou frente s presses do setor ruralista e rejeitou a
Proposta, substituindo-a por uma proposta mais tmida formulada por tcnicos do prprio governo
que foi publicada oficialmente em novembro de 2003 e intitula-se: II Plano Nacional de Reforma
Agrria: paz, produo e qualidade de vida no meio rural (II PNRA).
Para Ramos Filho (2008) o II PNRA do governo representou uma derrota aos
movimentos sociais que, por sua proximidade ao governo, no conseguiram contrapor rejeio da
Proposta, sendo que a notvel perda de combatividade dos movimentos sociais diante de um
governo amigo no permitiu, mesmo aps o no cumprimento das primeiras metas do II PNRA
aprovado pelo governo, que os movimentos sociais intensificassem as mobilizaes de forma a
garantir o cumprimento das metas previstas no referido plano.

2. O II PNRA (2003-2006): debate e resultados

As expectativas criadas quanto a um melhor desempenho do governo Lula na
implementao da reforma agrria fora, para muitos, frustradas. No entanto, a anlise do II PNRA
merece especial ateno, pois, como assinala Ferreira (2005) em paralelo esperana e
combatividade dos movimentos sociais em prol da to sonhada reforma agrria assistiu-se ao
fortalecimento dos setores contrrios reforma sobretudo organizaes ruralistas polticas e
patronais12.

12

A atuao da UDR como protagonista no confronto contra o I PNRA nos serve de referncia. Mas, a atuao da
Abag, da CNA e da chamada Bancada Ruralista no Congresso Nacional ensejam a necessidade de pesquisas com maior
profundidade.

10

Esses setores conservadores se reorganizaram a partir de interesses comuns contra o

governo recm-eleito para defender a continuidade das polticas agrcolas pr-agronegcio e
dificultar ou at mesmo impedir a efetivao de uma poltica de reforma agrria estruturante.
Ferreira (2005) ressalta que boa parte das dificuldades enfrentadas pelo governo
frente reforma agrria so endgenas, ou seja, so impostas pelo prprio governo o que faz
delas quase insuperveis, tais como: restries oramentrias, insuficincia de quadros tcnicos e
pouca vontade poltica de enfrentar a necessria batalha no congresso pela atualizao legislativa
referente reforma agrria (em especial a atualizao dos ndices de produtividade). Essas
dificuldades, em outras palavras, esto inseridas no arcabouo da governabilidade poltica.
Ao concordar com a assertiva que os conflitos agrrios expresso, melhor que
qualquer outro fenmeno, a baixa efetividade das polticas agrrias (FERREIRA, 2005, p. 15). O
que para Resende e Mendona (2005) alm de mostrar a necessidade da reforma agrria evidencia a
faceta mais cruel da questo agrria que a violncia no campo.
Para Guedes (2006) o fato de que ainda hoje, no sculo XXI, as disputas pela
propriedade da terra sejam to intensas e violentas quanto no passado:
[...] so uma das heranas deixadas pela no aplicao da Lei de Terras. Mesmo em
Estados tidos como desenvolvidos, como So Paulo, o problema fundirio um
dos mais graves, principalmente no Pontal do Paranapanema, onde so raras as
propriedades privadas legais. (GUEDES, 2006, p. 35).

Os dados referentes a conflitos por terra13 no Governo Lula confirmam a preocupao

antes citada quanto ao crescimento da violncia no campo, uma vez que no perodo de vigncia do
II PNRA (2003-2006) houve aumento de 84% dos conflitos no campo em relao ao segundo
mandato de FHC (1999-2002), passando de uma mdia anual de 715 para 1.312 conflitos
registrados pela CPT (2006).
No agregado dos dois governos os governos Lula obtiveram uma mdia anual de 1.092
conflitos frente a uma mdia de 670 nos governos FHC, aumento de 63%. E o nmero de
assassinatos passou de 271 entre 1995 e 2002 para 288 entre 2003 e 2010 (CPT, 2011). Sendo que
para a CPT o aumento da violncia repercusso direta da atuao de milcias armadas contratadas
por fazendeiros para defender as terras de seu interesse de uma possvel ocupao por
trabalhadores sem-terra.

13

A CPT considera como conflitos por terra: ocupaes/retomadas, acampamentos e conflitos. Ou seja, so aes de
resistncia e enfrentamento pela posse, uso e propriedade da terra e pelo acesso aos recursos naturais, tais como:
seringais, babauais ou castanhais, dentre outros (que garantam o direito ao extrativismo), quando envolvem posseiros,
assentados, quilombolas, geraizeiros, indgenas, pequenos arrendatrios, camponeses, ocupantes, sem terra,
seringueiros, camponeses de fundo de pasto, quebradeiras de coco babau, castanheiros, faxinalenses, etc. (CPT, 2014).

11

A anlise da evoluo dos conflitos totais14 (ver Grfico 01), no perodo de 1985 a 2014
(que compreende 30 anos), demostra um comportamento ascendente em termos de tendncia linear,
no entanto, merece destaque os picos superiores registrados nos anos de 1998 (1.100) e no perodo
de vigncia do II PNRA (2003-2006) quando se tem o registro dos maiores dgitos registrados
anualmente, respectivamente: 1690, 1801, 1881, 1657.
Para o MST, o aumento do nmero de conflitos foi resultado do aumento da tenso
no campo devido lentido da reforma agrria prometida pelo Governo Lula.
Grfico 01 Evoluo do total de Conflitos no Campo no Brasil (1985-2014).
2.000

1.881
1.801
1.690

1.800

1.657

1.600
1.400
1.200

1.100

1.000
800
600

668
N de Conflitos

400

Linear (N de Conflitos)

200

1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

Fonte: CPT, Conflitos no Campo, Brasil (1985-2014). Elaborao prpria.

As ocupaes para Fernandes (2001) tornou-se uma importante forma de acesso terra
no Brasil, tanto por conta da no realizao da reforma agrria quanto por ser uma forma de
materializao da luta de classes (FERNANDES, 2001, p. 2) advinda da realidade concreta da
luta pela sobrevivncia dos trabalhadores rurais.
Assim, conforme os dados do Banco de Dados da Luta pela Terra DATALUTA15 no
primeiro mandato de FHC (1995-1998) foram registradas 1.929 ocupaes, com uma mdia anual
de aproximadamente 482 ocorrncias. No segundo mandato (1999-2002) foram 1.917 ocupaes,
portanto, a mdia anual de ocupaes caiu para aproximadamente 479, reduo pouco significativa
14

Conflitos so as aes de resistncia e enfrentamento que acontecem em diferentes contextos sociais no mbito rural,
envolvendo a luta pela terra, gua, direitos e pelos meios de trabalho ou produo. Estes conflitos acontecem entre
classes sociais, entre os trabalhadores ou por causa da ausncia ou m gesto de polticas pblicas (CPT, 2014).
15
NERA - Ncleo de Estudos, Pesquisas e Projetos de Reforma Agrria FCT/ UNESP.

12

em termos de mdia, mas quando observamos os dados anuais temos que no ano de 2001 tivemos
uma queda de 90% no nmero de ocupaes em relao ao ano de 2000, passando de 519 para 273
ocupaes, nmero que se reduziu ainda mais no ano de 2002, com 269 ocupaes.
Essa drstica reduo pode ser explicada pela edio da MP N 2.027-3816 no Governo
FHC II (1999-2002) que previa penalizao com excluso do programa de reforma agrria os
trabalhadores que incorrerem na prtica da ocupao de terras (FERREIRA, 2005).
Grfico 02 - Evoluo do nmero de ocupaes de terras e de assentamentos rurais no Brasil
(1995-2010).
900
800
700
600
500
400
300
200
100

N de Ocupaes

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

N de Assentamentos

Fonte: DATALUTA Banco de Dados da Luta pela Terra: Relatrio 2010. Elaborao prpria.

Como se pode observar no Grfico 02, que mostra a evoluo do nmero de ocupaes
e assentamento de reforma agrria, essas variveis apresentam comportamento bastante similar17, o
que confirma a tese que no Brasil a reforma agrria, como as demais polticas sociais, no
executada a partir do planejamento governamental burocrtico, mas, sim, da presso dos
movimentos sociais, da luta dos trabalhadores.
Os dados do DATALUTA quanto ao nmero de ocupaes nos governos FHC indica
3.846 ocupaes sendo 1.929 entre 1995 e 1998 e 1.917 entre 1999 e 2002. Nmeros que no so
superados no perodo dos governos Lula quando so contabilizadas 3.805 ocupaes de terras sendo
dessas 2.308 no perodo de vigncia do II PNRA (2003-2006) e 1.497 no segundo governo Lula
(2007-2010), o que evidencia a desmobilizao, relativa, dos movimentos sociais.
16

MEDIDA PROVISRIA N 2.027-38, DE 4 DE MAIO DE 2000.

No se admite prejuzo ao trabalho por no ter sido executado um estudo estatstico para definir o grau de correlao
entre essas variveis, porm, em estudos futuros ser utilizada a ferramenta estatstica.
17

13

Para a implantao da reforma agrria h a necessidade de duas polticas

fundamentais: a poltica fundiria e a poltica agrcola18. Sendo a primeira o conjunto de
princpios que definem o processo de apropriao privada da terra.
Na poltica fundiria est includo tambm o conjunto de legislaes que estipulam os
tributos incidentes sobre a propriedade privada da terra; as legislaes especiais que regulam seus
usos e jurisdies de exerccio de poder; e programas de financiamentos para a aquisio da terra.
A segunda, por sua vez, refere-se ao conjunto de aes de governo que visam implantar
nos assentamentos de reforma agrria a assistncia social, tcnica, de fomento e de estmulo
produo, comercializao, beneficiamento e industrializao dos produtos agropecurios. Esto
includos nestas aes: educao e sade pblicas, assistncia tcnica, financeira, creditcia e de
seguros, programas de garantia de preos e demais subsdios, eletrificao rural e outras obras de
infraestrutura, construo de moradias e demais instalaes necessrias. (OLIVEIRA, 2006).
O II PNRA ao tratar do marco jurdico-institucional traz uma srie de medidas
consideradas prioritrias para uma efetiva reforma agrria dentre estas destaco aqui a reviso do
conceito de propriedade reformvel e a atualizao dos ndices de produtividade:
Reviso do conceito de propriedade reformvel com a insero de coeficientes
de aproveitamento ambiental e trabalhista que tambm so itens do cumprimento
da funo social da terra previsto pela Constituio Federal; Atualizao dos
ndices de definio de improdutividade de terras passveis de desapropriao
para fim de Reforma Agrria a ser analisada pelo Conselho de Poltica Agrcola.
(BRASIL, 2005, p. 37, grifo nosso).

Porm, essas medidas sucumbiram aos obstculos polticos erguidos pelo prprio
governo quando do embate dos ministrios MDA e MAPA, conflitos de interesses inconciliveis
que exigiam alm de compromisso com a reforma agrria, coragem poltica das lideranas do
governo.
Para Ramos (2005, 2005a) a necessria e inadivel atualizao dos ndices de
produtividade da terra alm de ser uma obrigao constitucional um instrumento
indispensvel tanto para a realizao da reforma agrria quanto para a efetiva utilizao
racional desse meio de produo, que classifico como basilar para o desenvolvimento
econmico que a terra.
Ferreira (2005) chama a ateno para o fato que os ruralistas apesar de advogarem
irrestrita defesa ao agronegcio, no defendem e at mesmo no permitem a atualizao dos ndices
de produtividade que se encontram defasados em mais de 20 anos

19

(perodo considerado mais do

18

A poltica agrcola fundamental para a compreenso da questo agrria, porm, essa ser tratada com a
profundidade necessria em outro trabalho.
19
O debate da atualizao dos ndices atravessou todo o governo Lula e o primeiro governo Dilma. Sendo os
indicadores atualmente utilizados ainda do ano de 1999.

14

que suficiente para incorporao de novas tecnologias), pois estes no esto seguros quanto
assertiva que o agronegcio em suas diversas formas pode cumpri-los.
Para Teixeira (2013a) no passa de delrio ideolgico a tese de que os ganhos de
produtividade foram os vetores das mudanas que culminaram na hegemonia do agronegcio.
(TEIXEIRA, 2013a, p. 16). Outra observao que tambm merece destaque a de Reydon e
Cornlio (2006) que defendem a tese de que a terra continua a ser importante reserva de valor no
Brasil.
Outro tema que merece ateno a relao entre o poder judicirio e a reforma agrria,
pois para CPT (2011) ele o principal aliado do agronegcio e dos latifundirios, sendo sempre gil
para atender s suas demandas e pouco ou nada interessado quanto s dos trabalhadores. Assim, o
poder judicirio apontado pelos movimentos dos trabalhadores rurais como uma barreira
reforma agrria:
[...] uma vez que suas decises acabam por postergar - com frequncia por anos, a
posse pelo Incra, de reas desapropriadas. Da ser visto como um "aliado" do
latifndio, inclusive pela criminalizao de aes dos movimentos sociais, e
omisso, quando a violncia praticada por ruralistas. Houve, inclusive, um juiz,
que ao deliberar sobre pedido de reintegrao de posse de rea ocupada pertencente
um grande banco, sugeriu que o mesmo providenciasse uma segurana prpria
para proteo de suas terras. (FERREIRA, 2005, p. 24)

Entretanto, como observa Ramos Filho (2008) a atuao do judicirio frente reforma
agrria cria um processo de judicializao da questo agrria que deve ser compreendida tambm
como uma estratgia territorial do capital onde a violncia do Estado legitimada e os movimentos
sociais so criminalizados de forma sistemtica. Sendo que os processos judiciais criam nova
forma de bloqueio reforma agrria atravs da judicializao da questo agrria.
A judicializao do processo de luta pela terra pode ser observada atravs dos dados da
CPT como indicam Resende e Mendona (2005):
O nmero de ordens de despejo [...] foi recorde em 2003, atingindo 35.297
famlias, envolvendo cerca de 176.485 pessoas, o que representa um aumento de
263,2% em relao aos dados de 2002. O nmero de prises tambm foi 140,5%
maior do que em 2002. Em 2004, a CPT registrou um aumento de 10,8% no
nmero de prises, com 421 trabalhadores rurais presos; e de 5,5% no nmero de
famlias despejadas, o que significa o maior nmero de despejos nos ltimos 20
anos. (RESENDE; MENDONA, 2005, p. 47-48).

Para os anos de 2005 e 2006 temos a reduo do nmero de famlias despejadas por
ordem judicial com, respectivamente, 25.618 e 19.449 em 2005 e 2006, mas no agregado do
perodo de vigncia do II PNRA temos mais de 117 mil famlias despejadas. No segundo governo
Lula a tendncia de queda continua sendo que entre 2007 e 2010 so totalizados o despejo de
43.753 famlias.

15

Nesse contexto, a realizao da reforma agrria perpassa por grandes dificuldades de

ordem jurdica e administrativa, pois, a sua implantao obedece a um conjunto de normas que
disciplinam a atuao do rgo executor e da Justia que entorpecem e encarecem indevidamente
os procedimentos da obteno de terras para distribuio a famlias necessitadas. (BRASIL,
2005, p. 36).
A escalada da criminalizao dos movimentos sociais no se faz sem uma estratgia
poltica, capitaneada pela direita ruralista, mas a clebre afirmao atribuda ao ex-presidente
Washington Lus que a questo social uma questo de polcia que foi levada a termo durante o
perodo da ditadura civil-militar e mesmo aps a democratizao nunca foi enterrada, mas continua
viva pelos quatro cantos do Brasil.
O Estado brasileiro tem se mostrado incompetente para resolver o problema
fundirio. Ao invs de identificar as causas da violncia e enfrent-las com
polticas pblicas adequadas, judicializa os conflitos agrrios e trata a questo,
eminentemente social, como caso de polcia. (MELO, 2006, p. 70).

Quanto ao legislativo, esse tambm mantm a postura de defesa dos latifndios 20,
chegando a instaurar uma CPMI com o objetivo implcito de criminalizar o MST, mas que tinha por
objetivo oficial fazer um diagnostico dos problemas fundirios do Pas e sobre a atuao do MST.
Para o presidente da comisso, senador lvaro Dias (PSDB-PR), a intenso da investigao seria
impedir que a desordem no campo comprometesse a produtividade da agricultura e afetasse
negativamente novos investimentos no setor. Para Sauer, Souza e Tubino (2006), Melo (2006), e
Ferreira (2005) o seu objetivo pode ser delineado logo em uma das suas primeiras aes que foi a
aprovao da quebra dos sigilos fiscal e bancrio das duas principais entidades vinculadas ao MST,
que engendrou por parte da oposio o requerimento dos mesmos procedimentos investigatrios
para a UDR e CNA, mas que de imediato no foram aprovados pela CPMI.
A Comisso Parlamentar Mista de Inqurito da Reforma Agrria e Urbana
representou um dos mais importantes componentes da recente conjuntura agrria
brasileira. Criada em setembro de 2003, a chamada CPMI da Terra concluiu suas
atividades em novembro de 2005, rejeitando o parecer do relator oficial da
Comisso, Deputado Joo Alfredo (PSOL/CE), e aprovando um voto em separado
apresentado pelo Deputado ruralista Abelardo Lupion (PFL/PR), que dificulta o
avano das polticas de reforma agrria e criminaliza a luta pela terra, materializada
na atuao do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). O voto em
separado to reacionrio que chega a recomendar a aprovao de dois projetos de
lei que tipificam as condutas de quem ocupa terras como crime hediondo e ato
terrorista. (SAUER; SOUZA; TUBINO, 2006, p. 41).

O relatrio aprovado representa mais um captulo do combate do legislativo brasileiro

que desde a primeira proposta de reforma agrria editada em 1946 bloqueia a reforma agrria e

20

Vale mais uma vez chamar ateno para a atuao da Bancada Ruralista no Congresso Nacional.

16

passou ento a um novo captulo na ofensiva contra os movimentos sociais que, diga-se de
passagem, obteve seu momento ureo nos governos FHC.
O poder legislativo, a partir de uma correlao de foras favorvel aos proprietrios
latifundirios e ao agronegcio agroexportador, alm de no resolver os entraves legais reforma
agrria cria novos empecilhos, novas formas de bloqueio reforma agrria sempre que ela volta
pauta poltica, como foi no caso da edio do II PNRA.
O II PNRA em seus resultados traz grande controvrsia, mas, como afirma Oliveira
(2006): no novidade para quem acompanha a poltica agrria no Brasil, chegando agora a
vez do Governo Lula.
Mas, Oliveira (2006) chama ateno para o fato que junto perda de credibilidade
poltica do PT21, talvez se tenha perdido a chance histrica de um partido poltico revolucionar a
sociedade brasileira. O que abre novas possibilidades:
Certamente, possvel pensar que o PT tenha comeado a perder seu norte na
eleio de 1989, e todos que o ajudaram em sua construo, perderam o partido que
poderia comear a revolucionar a sociedade brasileira. Quem sabe a, pode ter
desaparecido na histria poltica do Brasil, a possibilidade de um partido
transformar este pas. possvel tambm, pensar que sucumbiu a, mais uma das
teses ortodoxas de um determinado tipo de marxismo. Mas, tambm possvel
pensar que neste momento, uma nova alternativa estava nascendo no campo
brasileiro, o cada vez mais forte movimento campons moderno. Alis,
contrariando intelectuais, polticos de esquerda e quem sabe, parte de seus prprios
dirigentes. (OLIVEIRA, 2006, p. 166).

Outra provocao de Oliveira (2006) que merece destaque quanto teoria do j

que, j que no se consegue fazer o melhor, j que no se consegue fazer prevalecer o mais
racional, j que no se consegue vencer resistncias poltico-econmicas (OLIVEIRA, 2006, p.
169). Se aceita o menos pior. com esse esprito que Oliveira (2006) analisa os resultados do II
PNRA, porm, no se pretende aderir esse esprito sem maiores consideraes.
Ramos Filho (2008) aponta que o balano oficial do governo quanto aos resultados do II
PNRA esto presentes no documento divulgado pelo MDA que desde seu ttulo Desenvolvimento
agrrio como estratgia

22

, que coloca as polticas agrrias como parte de uma estratgia de

desenvolvimento, onde a reforma agrria entendida como uma das polticas estruturantes para a
construo de um modelo de desenvolvimento rural sustentvel e promotor de cidadania,
apresentou avanos signifiativos nesta direo. (BRASIL, 2007, p.10).
Ainda nesse documento o MDA celebra o alcance de 95,35% de suas metas: De
janeiro de 2003 a dezembro de 2006, 381 mil famlias foram beneficiadas pelo II PNRA, atingindo

21

Na verdade entende-se que o campo poltico de esquerda vivencia um perodo de crise, at mesmo de identidade, que
remonta a queda do muro de Berlin.
22
Desenvolvimento agrrio como estratgia para o pas: balano MDA (2003-2006).

17

95,35% da meta estabelecida no incio de sua implementao. (BRASIL, 2007, p.10). Resultado
que s foi possvel com o grande aumento nos recursos destinados para a obteno de terras.
Nestes ltimos quatro anos, foram aplicados mais de R$ 4 bilhes na obteno e regularizao de
terras. (BRASIL, 2007, p.10). Para Ramos Filho (2008) a justificativa e a apresentao dos
resultados pelo MDA explicitam a concepo de reforma agrria do governo. Ou seja, a reforma
agrria condicionada ao aporte de recursos monetrios que se destinam compra e regularizao
de terras.
explicita a concepo deturpada do governo quanto reforma agrria onde
regularizao fundiria e aquisio de terras via mercado so classificadas e contabilizadas
nos nmeros da reforma agrria do II PNRA. Para Oliveira (2006):
No h nada de errado em o MDA/INCRA afirmar que realizou a
regularizao fundiria, ou o reassentamento, ou mesmo, a reordenao
fundiria de um determinado nmero de famlias, pois estas aes fazem parte
das rubricas das diversas metas do II PNRA. O problema tentar dizer que o
MDA/INCRA cumpriu a meta de 2005, de assentar 115.000 famlias em
assentamentos da reforma agrria, ou seja, teria cumprido a Meta 1 do II PNRA.
Isto efetivamente no ocorreu em 2005 e muito menos em 2003 e 2004. O que
ocorreu provavelmente foi que compraram, conscientes ou no, a ideia que um
certo ex-funcionrio do INCRA (que trabalhou durante o governo FHC) vendia
por ocasio da preparao do II PNRA: considerar regularizao fundiria como
reforma agrria. (OLIVEIRA, 2006, p. 182, grifo nosso).

Essa prtica adotada pelo governo para Ramos Filho (2008) exprime uma inverso
de prioridade23 quanto s metas do II PNRA sendo que: O prprio Ministrio, em nota
encaminhada ao jornal Folha de So Paulo, assumiu que houve uma inverso na prioridade,
inicialmente traada como meta no II PNRA, de assentar 71% das 400 mil novas famlias de forma
onerosa e 29% de forma no onerosa (RAMOS FILHO, 2008, p. 231). Sendo o que o governo
classifica como forma onerosa a desapropriao e a compra de terras, mas Oliveira (2006) destaca:
[...] a divulgao dos dados relativos quase todas as metas como sendo de
famlias assentadas genericamente, descumprir o preceito constitucional do
dever para quem ocupa cargo pblico, qual seja, o do cumprimento da norma
legal. O MDA/INCRA no cumpriu os termos do II PNRA, quando divulgou os
dados [...]. Ou seja, agregou os nmeros das diferentes metas informando como se
todas fossem relativas Meta 1 - Novas famlias assentadas. Dessa forma, o
MDA/INCRA disse que cumpriu as metas no plural. (OLIVEIRA, 2006, p. 177178, grifo nosso).

Para Ramos Filho (2008) o resultado da inverso de prioridade do governo conduz

ao esvaziamento do conceito de reforma agrria e do enfrentamento s terras improdutivas.
Em outros termos esvazia o conceito de funo social da terra e da reforma agrria como
poltica estruturante de resposta questo agrria.
23

importante registrar que essa inverso de prioridade est cimentada no bloqueio reforma agrria exercido pela
diversas foras conservadoras da sociedade brasileira.

18

As metas do II PNRA so bastante tmidas em comparao s metas da Proposta,

porm, trazem importantes aes que j figuravam na proposta descartada pelo governo:
1) assentamento de 400 mil famlias em projetos de reforma agrria; 2)
regularizao fundiria para 500 mil famlias; 3) promoo do acesso a terra
pelo Crdito Fundirio para 130 mil famlias; 4) recuperao da capacidade
produtiva e a viabilidade econmica dos assentamentos existentes; 5) gerar 2
milhes e 75 mil novos postos de trabalho permanente no setor reformado; 6)
implementar o cadastramento georeferenciado dos imveis rurais e regularizao
de 2,2 milhes de imveis rurais; 7) reconhecer, demarcar e titular reas de
remanescentes quilombolas; 8) promover o reassentamento de ocupantes no
ndios de reas indgenas; 9) promoo da igualdade de gnero na reforma agrria;
10) garantir assistncia tcnica e extenso rural, capacitao, crditos e polticas de
comercializao s famlias das reas reformadas; 11) universalizao do direito
educao, cultura e seguridade social nas reas reformadas. (BRASIL, 2005, p.
38, grifo nosso).

No obstante as controvrsias e crticas quanto ao mrito das metas do II PNRA e o no

cumprimento do compromisso poltico do governo petista com a realizao de uma reforma agrria
massiva capaz de reverter o processo de concentrao de terras com a derrota do latifndio e criao
das condies necessrias edificao de um novo modelo de desenvolvimento rural.
Os resultados de cumprimento das metas quantitativas, divulgadas pelo MDA celebra o
alcance de 95,35% de suas metas: De janeiro de 2003 a dezembro de 2006, 381 mil famlias foram
beneficiadas pelo II PNRA, atingindo 95,35% da meta estabelecida no incio de sua
implementao. (BRASIL, 2007, p.10). Resultados que causaram mais divergncias entre
estudiosos da questo agrria brasileira, representantes dos movimentos sociais e o governo.
A apurao do DATALUTA revela nmeros bem inferiores ao anunciado pelo governo
com o assentamento de 192.257 famlias24 o que corresponde a 48,1% da meta de assentar 400.000
novas famlias (RAMOS FILHO, 2008).
Pereira e Alentejano (2014) indicam que no ms de maro do ano de 2006 seis
organizaes avaliaram o desempenho do II PNRA do governo Lula, sendo que foram avaliadas 39
medidas, das quais 29 foram consideradas negativas e 10 positivas, das quais se destaca, alm da
posio de dilogo com os movimentos sociais, as seguintes medidas:
Ampliao do volume de crdito agrcola disponibilizado para a agricultura
familiar; aumento da eletrificao rural; ampliao do programa de construo e
melhoria de casas para agricultores; implantao do seguro rural para garantir
renda aos agricultores, embora o grau de cobertura ainda fosse bastante limitado;
ampliao dos recursos para programas educacionais no campo em diversos nveis;
aumento dos recursos para assistncia tcnica nos assentamentos, [...]; o apoio
construo de sistemas para captao familiar de gua na regio Nordeste para
enfrentar secas, embora muito aqum das necessidades [...]. (PEREIRA;
ALENTEJANO, 2014, p. 102-103).
24

Como alerta Ramos Filho (2008) importante ressaltar que o ano de origem, adotado na anlise do DATALUTA, o
ano de obteno do assentamento, o que exclui os assentamentos criados pelo governo Lula obtidos em outros
governos.

19

O II PNRA mesmo com toda a polmica quanto aos seus resultados deve ser
compreendido como uma poltica compensatria forjada na luta dos trabalhadores, ou seja, ele est
inscrito na luta de classes sendo os seus resultados uma sntese da atuao do Estado como
mediador do processo de luta com vista manuteno do status quo. Para Fernandes (2008) a
transferncia da reforma agrria do territrio da poltica para o da economia capitalista exercida
pelo agronegcio atravs da mercantilizao da terra redefine a correlao de foras impedindo a
realizao de uma reforma agrria que atinja o territrio do agronegcio o que justifica o
direcionamento da reforma agrria para terras pblicas em especial na Amaznia e o fortalecimento
da RAM atravs do crdito fundirio.
A evoluo do nmero de famlias assentadas em reas de reforma agrria no governo
Lula correspondeu a aproximadamente 51% das famlias envolvidas em ocupaes de terra segundo
dados do DATALUTA, sendo que no perodo de 2003 a 2010 o nmero de famlias assentadas foi
de 250,3 mil famlias das quais 213,4 mil (85% das famlias) foram assentadas no perodo de
vigncia do II PNRA o que corresponde em termos relativos a 64,4% das envolvidas em ocupaes
no perodo do II PNRA. Os anos de 2005 e 2006 so os nicos nos quais o nmero de famlias
assentadas foi maior do que o nmero de famlias em ocupaes de terras (ver grfico 04).
Grfico 03: Evoluo do nmero de famlias assentadas em reas destinadas reforma agrria e
nmero de famlias em ocupaes de terras no Brasil nos governos Lula (2003-2010)

120.000
Assentadas
100.000

Ocupaes

80.000

60.000
40.000
20.000
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: DATALUTA - Banco de Dados da Luta pela Terra, 2011. Elaborao prpria.

20

No perodo de vigncia do II PNRA temos como resultados oficiais o assentamento de

381.419 famlias em uma rea total de 31.889.038 hectares o que demonstra um relativo sucesso do
plano se comparado com o I PNRA ou com a ateno atribuda por governos anteriores. Em termo
de rea destinada reforma agrria temos um crescimento de 364% quando comparado ao segundo
governo FHC.
Grfico 04: Evoluo da rea destinada reforma agrria no Brasil nos governos FHC e LULA
1995-2010 (em milhes de h).

32,1

Milhes de ha

35
30
25
20
15

16,4
12,4
8,8

10
5
0

1995-1998

1999-2002

2003-2006

2007-2010

Fonte: DEA/Incra; DIEESE. Elaborao prpria.

O II PNRA ao condicionar seus objetivos s modificaes nas normas jurdicas e

administrativas j apontara o que seria o seu principal entrave, o prprio governo (a questo
oramentria tambm fundamental). Dessa forma a reforma agrria do governo Lula no teve
como foco a desapropriao, como aponta Ramos Filho (2008, 2013), outras estratgias passaram
de coadjuvantes ao papel principal, com destaque para o crdito fundirio.
Para Ramos Filho (2008) a reforma agrria empreendida pelo II PNRA seria o que
chama de reforma agrria marginal que visa alm da manuteno do sistema capitalista (ou seja,
no pretende subverter as regras do capital) a conservao da estrutura fundiria atual onde a terra
pode continuar exercendo o papel de reserva de valor, criando, apenas, um conjunto de aes
paliativas ou compensatrias que desarticulem e/ou contenham as presses para que uma falsa
reforma se coloque em curso (RAMOS FILHO, 2008, p. 371).

21

Consideraes Finais
Para concluir, cumpre ressaltar que o objetivo geral do estudo foi buscar elementos para
compreenso do porqu o governo Lula no obteve xito em construir uma poltica agrria capaz de
iniciar um processo de modificao da estrutura agrria do pas.
No presente estudo uma das constataes que nos conduziram aos resultados da
pesquisa foi que a relao entre o nmero de ocupaes de terras e assentamentos de reforma
agrria um importante indicador para a anlise da reforma agrria no Brasil que somado
violncia intrnseca ao embate entre os sujeitos da questo agrria e a estrutura fundiria balizam a
anlise.
Do ponto de vista poltico ideolgico a poltica neoliberal subjuga a reforma
agrria a transformando de poltica estrutural poltica acessria das polticas econmicas. A
dominncia da esfera financeira condiciona os Estados a garantirem a livre movimentao de
capitais financeiros, com objetivos especulativos, atravs do sistema da dvida pblica que passou a
cumprir importante papel no processo de valorizao do capital.
Nesse contexto, a reforma agrria fica destituda de qualquer potencial estruturante,
atributo inerente s experincias histricas das reformas redistributivas. De fato, de acordo com o
Banco Mundial, a reforma agrria integra o rol de polticas compensatrias aos efeitos sociais
negativos gerados pelas reformas estruturais essenciais para a reduo da pobreza: a estabilizao
monetria, o ajuste fiscal e o avano das reformas liberais.
Portanto, a apreenso da dinmica do capital no campo e do papel do Estado capitalista
nos permite afirmar que a reforma agrria como poltica de Estado perdeu seu contedo
transformador de enfrentamento da questo agrria, se transformando numa poltica paliativa
determinada pela presso dos movimentos sociais, pela luta dos trabalhadores. Em outras palavras,
a reforma agrria em julgo seria uma poltica de reduo de conflitos que no capaz de
enfrentar a questo agrria brasileira.

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