Pensamiento Crtico Vol. 19 N 1, pp.

149-162

Estudio comparativo de la poltica

pblica de cambio climtico en
Amrica Latina
Comparative study of public policy on climate change in latin america
Jazmn Tavera Colonna*

Resumen
A pesar de que Per es altamente vulnerable al cambio climtico, su capacidad
de interiorizar esta problemtica es dbil, se maneja como un tema ambiental y
no se integra al conjunto de polticas y acciones de desarrollo. Ello refleja una
gobernabilidad dbil. El CONAM, que dependa del Consejo de Ministros, iba en
la lnea correcta, pero sin los mecanismos necesarios para que se efectivice con
xito esa lnea de toma de decisiones. En el Per la problemtica se centra en la
mejora de la eficiencia de los procesos, descuidando el aspecto de la demanda
y la sostenibilidad del proceso. El cambio climtico es un proceso de carcter
intersectorial que no puede enfrentarse con polticas sectoriales, no es un problema
ambiental.
Palabras clave: cambio climtico, gobernabilidad, estrategia, sostenibilidad.

* Economista, magster en economa y maestra en ciencias. Profesora de la Facultad de Ciencias

Econmicas. Directora Ejecutiva del Grupo de Estudios y Capacitacin.

Pensamiento Crtico Vol. 19. N 1

Abstract
Although Peru is highly vulnerable to climate change, their ability to internalize this
problem is weak, is handled as an environmental issue and not as an integrated
set of policies and development actions. This reflects weak governance. CONAM,
which depended on the Council of Ministers was in the right line, but without
the necessary mechanisms for success on this line of decisions. In Peru, the issue
focuses on improving the efficiency of processes, neglecting the demand side and
the sustainability of the process. Climate change is a cross-cutting process that
cannot cope with sector policy, it is not an environmental problem.
Keywords: Climate change, governance, strategy, sustainability.

1. Introduccin
Per es el pas que, con excepcin de Bolivia, promulga tardamente en Amrica
Latina su Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. Cuatro aos despus
constituye la autoridad coordinadora, el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)
para amainar la fuerte sectorialidad de la poltica ambiental peruana. En 1998, Tavera y
en 1999 Charpentier e Hidalgo, coinciden en que la sectorialidad de la poltica ambiental
peruana limita la capacidad ejecutiva de planeamiento, gestin y solucin de problemas.
El Tyndall Centre en el 2004 nos ubica como uno de los pases ms vulnerables
del mundo al cambio climtico, posicin que se mantiene a la fecha. Y es que tenemos
cinco caractersticas de vulnerabilidad reconocidas por la Conferencia Mundial de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climtico CMNUCC: zonas costeras bajas, zonas ridas
y semiridas, zonas expuestas a inundaciones, sequa y desertificacin, y ecosistemas
montaosos frgiles. De acuerdo al BID, el Per mantiene su retraso en la regin en
poltica ambiental por la falta de un adecuado anlisis de los impactos que genera el
cambio climtico.
Este estudio nos ha permitido evaluar comparativamente los avances de la poltica
ambiental peruana frente al cambio climtico, identificar sus debilidades y potencialidades
en el marco del fenmeno de cambio climtico al interior de la regin latinoamericana.

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2. La poltica nacional de cambio climtico en Per

Los antecedentes de la poltica nacional de CC en el Per se pueden encontrar en
las acciones tomadas en respuesta a tres fenmenos, los dos primeros de origen natural:
terremoto de 1970, Fenmeno de El Nio de 1982 - 1983 y el deshielo acelerado de
la Cordillera de Los Andes. Los efectos severos del Fenmeno de El Nio sobre la
economa peruana en los aos 1982-1983 y 1997-1998 refuerzan los impactos del CC
en la poltica pblica y marcan el inicio del estudio del fenmeno a nivel internacional
y la implementacin de las primeras medidas adaptativas, mal que bien llevadas
aminoraron los impactos del FEN 1997-1998 (Tavera, 2000).
La poltica de cambio climtico peruana, al igual que la colombiana y mexicana,
se desarrolla en el contexto del marco internacional desarrollado para enfrentar esta
problemtica. Su primer hito es la Convencin Marco de las Naciones Unidas para el
Cambio Climtico (CMNUCC).
El Consejo Nacional del Ambiente se crea en 1994 por Ley N 26410 como
la Autoridad Ambiental Nacional y ente rector del Sistema de Gestin Ambiental,
absorbido por el MINAM por D.L. 1013 el 13 de mayo de 2008. Desde 1996 hasta el
2007, el CONAM presidi la Comisin Nacional de Cambio Climtico para controlar
la produccin de GEI. La Estrategia Nacional de Cambio Climtico fue elaborada
por la primera Comisin Nacional de Cambio Climtico CNCC aprobada mediante
Decreto Supremo N. 086-2003 PCM. Al igual que en la primera comunicacin prioriza
las vulnerabilidades existentes frente al recurso hdrico y el Fenmeno de El Nio.
Se plantea reducir los impactos adversos del CC a travs de estudios integrados de
vulnerabilidad para identificar zonas crticas en las cuales implementar proyectos de
adaptacin, as tambin se aborda el tema de la mitigacin de los GEI a travs de su
control y la eficiencia energtica, as como el mayor empleo de energas renovables.
La Estrategia Nacional de Cambio Climtico 2003 empez con el proceso de su
actualizacin el ao 2010 y segn el estudio de Allende (2011), ya se cuenta con una
versin final, cuya aprobacin est pendiente. En el nterin el Plan de Accin de Adaptacin
y Mitigacin frente al Cambio Climtico (2010) busc aproximarse a los Lineamientos
Estratgicos de Adaptacin y Mitigacin frente al Cambio Climtico formulados por
la Comisin Nacional de Cambio Climtico CNCC para incorporar en los procesos

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de planificacin nacional, sectorial, regional y local la variable de cambio climtico.

Sin embargo, una visin predominante de corto plazo, dbil cultura de planificacin
e insuficiente capacidad de prevencin, un proceso de descentralizacin incipiente,
insuficientes recursos humanos y alta rotacin de personal en instituciones clave, ausencia
de un sistema integrado de informacin para la gestin del cambio climtico, insuficiente
investigacin, as como financiamiento interno insuficiente no permiti su implementacin.
El Plan Nacional de Accin Ambiental, aprobado el ao 2011 mediante DS N0142011-MINAM, es el instrumento de planificacin de largo plazo formulado sobre la base de la
Poltica Nacional del Ambiente. Define metas ambientales prioritarias, entre ellas la reduccin a
cero de la tasa de reforestacin en 54 millones de hectreas de bosques primarios, para reducir
el 47.5% de las emisiones de GEI en el pas y la vulnerabilidad frente al cambio climtico.
3. La poltica nacional de cambio climtico en Colombia
Los antecedentes de la Poltica Nacional de CC en Colombia se encuentran en la
creacin en 1954 de la Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca C.V.C.,
cuyo objetivo era dar una solucin a las inundaciones, desbordamientos y avalanchas
provocadas por el ro Cauca y sus afluentes. En la dcada de los 60 una concepcin
ms amplia crea el INDERENA como rgano rector de la gestin ambiental nacional. En
1993 se crea del Ministerio del Ambiente, por lo que la CVC asume nicamente el papel
de autoridad ambiental y toma jurisdiccin sobre la totalidad del departamento del Valle
del Cauca. En la dcada de los 70 el Congreso colombiano expidi la Ley 23 de 1973, el
Cdigo de Recursos Naturales, y coloca la gestin ambiental en manos del ejecutivo. El
Plan Nacional de Desarrollo se convertir as en una estrategia de carcter nacional. La
ley 99 de 1993, crea el Consejo Nacional Ambiental, organismo encargado de asesorar
al Gobierno nacional en la formulacin de las polticas ambientales.
En 2002 se crea la Oficina Colombiana para la Mitigacin del CC en el Ministerio
del Medio Ambiente, como ente promotor y evaluador de los proyectos de mecanismos
de desarrollo limpio (MDL) en el pas. En el 2005 esta oficina, adscrita al Viceministerio
de Ambiente, se disuelve para dar paso al Grupo de Mitigacin GMCC. En 2011
este grupo se traslada del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial al
Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Esto da a la estrategia de CC un enfoque
de gobierno plenamente integrado.

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En Colombia, la contaminacin atmosfrica es el factor de mayor preocupacin

por los fuertes impactos generados en la salud de la poblacin. En el 2005, el Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social aprob el documento CONPES 3344 que
contiene los lineamientos para la formulacin de la Poltica de Prevencin y Control de la
Contaminacin del Aire, y recomienda al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, en coordinacin con los Ministerios de Minas y Energa, Proteccin Social y
Transporte, la creacin de la Comisin Tcnica Nacional Intersectorial para la Prevencin
y el Control de la Contaminacin del Aire, CONAIRE, para que detalle y ajuste el plan de
accin que garantice una efectiva implementacin. Lo que llevar a la conformacin del
Sistema Nacional de Cambio Climtico SNCC, que queda establecido por el documento
CONPES 3700 del 2011. Es un sistema nacional de coordinacin que est conformado
por una Comisin Ejecutiva de Cambio Climtico - COMECC, un Comit de Gestin
Financiera, un grupo orientador, un grupo consultivo y cuatro subcomisiones permanentes.
A partir de 2010 se empezaron a trabajar cuatro estrategias para atacar la problemtica
del cambio climtico, las que forman parte del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: la
Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono ECDBC, la Estrategia Nacional
para la Reduccin de las Emisiones debidas a la Deforestacin y la Degradacin Forestal,
la Gestin Sostenible de los Bosques y el Aumento de las Reservas Forestales de Carbono
en los Pases en Desarrollo ENREDD+ y la Estrategia de Proteccin Financiera ante
Desastres. Estas estrategias se complementan con la Poltica Nacional de Produccin y
Consumo Sostenible y la Poltica de Gestin Ambiental Urbana.
4. La poltica nacional de cambio climtico en Mxico
El primer antecedente de la poltica de cambio climtico en Mxico se encuentra
en la incorporacin en 1983 del tema ambiental en el Plan Nacional de Desarrollo. Para
el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 se incorpora por primera vez el tema
del cambio climtico. Para el perodo 2009-2012 cuentan con un Programa Especial de
CC (DOF 28/08/2009), de acuerdo a las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo
2007-2012.
En mayo de 2007 el Ejecutivo Federal present su instrumento rector de la poltica
nacional en el mediano y largo plazo (objetivos sexanales) para enfrentar el CC, la
Estrategia Nacional de Cambio Climtico, en la que se identifican amplias oportunidades

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de mitigacin y de adaptacin para transitar hacia una economa competitiva, y un

primer posicionamiento del pas en relacin con el rgimen internacional.
La Ley General de Cambio Climtico se da en octubre de 2012, y determina el
alcance y contenido de la poltica nacional de cambio climtico, define las obligaciones
de las autoridades del Estado y las facultades de los tres rdenes de gobierno, adems
establece los mecanismos institucionales necesarios para enfrentar con acciones de
mitigacin y adaptacin el CC. Esta ley prev una serie de instrumentos financieros,
regulatorios, tcnicos, de planeacin, de evaluacin y de vigilancia de la poltica
pblica de cambio climtico. Incluye, adems, otras herramientas como el Inventario de
Emisiones de GEI, el Registro Nacional de Emisiones, el Sistema de Informacin sobre
ESQUEMA 1. EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE CC EN
PER, COLOMBIA Y MXICO

Fuente: Elaboracin propia

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Cambio Climtico, el Fondo para el Cambio Climtico, as como los instrumentos

econmicos que generen ms eficiencia y competitividad1, y las normas oficiales
mexicanas, los atlas nacionales, estatales y municipales de riesgo.
El Instituto Nacional de Ecologa y Cambio Climtico, INECC, 2012, formula e
instrumenta las polticas nacionales para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico,
as como su incorporacin en los programas y acciones sectoriales correspondientes.
Presidido por la Junta de Gobierno, conformada por el titular de la Secretara de
Medio Ambiente y Recursos Naturales e integrada por los titulares de las Secretaras de
Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin; de Gobernacin; de
Desarrollo Social; de Hacienda y Crdito Pblico; de Energa; de Salud; y del Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnologa.
Al Sistema Nacional de Cambio Climtico SINACC, lo integran la Comisin
Intersecretarial de Cambio Climtico (CICC) implementada en enero del 2013; el
Instituto Nacional de Ecologa y Cambio Climtico (INECC); el Consejo de Cambio
Climtico (CCC); las entidades federativas; las asociaciones de autoridades municipales;
y el Congreso de la Unin. La CICC, Comisin Intersectorial de CC, es el mecanismo
permanente de coordinacin de acciones entre las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal en materia de cambio climtico.
5. Resultados obtenidos
Para los pases analizados, de acuerdo a las Comunicaciones Nacionales a la
Convencin Marco de las Naciones Unidas, las principales consecuencias del cambio
climtico son de acuerdo al cuadro1.
1 Se consideran instrumentos econmicos de carcter fiscal, los estmulos fiscales que incentiven el
cumplimiento de los objetivos de la poltica nacional sobre el cambio climtico. Como instrumentos
financieros los crditos, las fianzas, los seguros de responsabilidad civil, los fondos y los fideicomisos,
cuando sus objetivos estn dirigidos a la mitigacin y adaptacin del cambio climtico; al financiamiento
de programas, proyectos, estudios e investigacin cientfica y tecnolgica o para el desarrollo y tecnologa
de bajas emisiones en carbono. E instrumentos de mercado las concesiones, autorizaciones, licencias
y permisos que corresponden a volmenes preestablecidos de emisiones, o bien, que incentiven la
realizacin de acciones de reduccin de emisiones proporcionando alternativas que mejoren la relacin
costo eficiencia de las mismas

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De acuerdo al IPCC el estabilizar las concentraciones de GEI en 450ppm, los

pases desarrollados deben reducir entre 25% 40% de sus emisiones, mientras los
pases en desarrollo deben reducir sus emisiones de GEI en relacin con sus escenarios
tendenciales. Para lograr estos niveles de mitigacin, los pases en desarrollo deben
resolver como enfrentar su crecimiento econmico acelerado en la produccin de
emisiones futuras, las emisiones por deforestacin (iniciativa REDD, Reducing Emissions
from deforestation and forest degradation), los mecanismos de mercado que han de
implementar para una reduccin eficiente de sus emisiones2.
CUADRO 1
PRINCIPALES CONSECUENCIAS DEL CAMBIO CLIMTICO

Pas

Impacto por CC

Actividad
econmica
afectada

Mxico

Clima ms clido en el norte del pas. Se proyectan

disminuciones en la lluvia, as como cambios en su
distribucin, con respecto al escenario base 19611990. Se esperan reducciones de hasta el 15% en
regiones del centro y de menos del 5% en el Golfo
de enero a mayo. El ciclo hidrolgico se volver ms
intenso por lo que aumentar el nmero de tormentas
severas y la intensidad de los perodos de sequa. El
balance hdrico sugiere que la humedad en el suelo
disminuir. Menos frecuencia de frentes fros. Ciclones
de mayor categora.

Turismo

Colombia
Per

Inundaciones en zonas urbanas.

Podran tener dificultades en lograr un correcto
abastecimiento de agua.

Economa
urbana
Sector agrcola
y ganadero.

Fuente: Fuentes-Bracamontes, Real Instituto Elcano 2011

2 En la Plataforma de Durban para una Accin Reforzada (COP17), diciembre de 2011, se acord negociar
para el 2015 un tratado climtico que entrar en vigencia el 2020. As mismo se discuti sobre las
transferencias de fondos y los mecanismos de erado ha incorporar para la iniciativa REDD+.

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Jazmn Tavera Colonna

CUADRO 2
PRINCIPALES POLTICAS DE MITIGACIN FRENTE AL CAMBIO CLIMTICO

Pas

Polticas de Mitigacin

Mxico

Han puesto en marcha medidas de ahorro energtico, polticas de aumento del

uso de energas renovables mediante la Ley para el Aprovechamiento de las
Fuentes Renovables de Energa, cuya meta para 2012 consiste en alcanzar el
8% en el mix, excluyendo grandes hidroelctricas.
Para la captura de carbono se ha instrumentado el programa de plantaciones
forestales comerciales y el programa para desarrollar el mercado de servicios
ambientales por captura de carbono. Adems, se han creado los derivados de
la biodiversidad para fomentar el establecimiento y la mejora de los sistemas
agroforestales.

Colombia

Aumento en las energas renovables a un porcentaje del 77% para 2020

en la produccin de energa elctrica; estimular el crecimiento en el uso de
biocombustibles.
En el sector transporte existen programas de reconversin vehicular a gas,
control de las emisiones de los vehculos, restriccin de la circulacin de
vehculos automotores e implementacin de sistemas masivos de transporte.
En materia forestal, el Plan Estratgico para la Restauracin y Establecimiento
de Bosques en Colombia, y el Plan de Desarrollo Forestal.

Per

Programa de Conservacin de Bosques cuyo objetivo es llegar a 2021 con

un ndice del 0% en la tala de bosques primarios y as contribuir con una
reduccin de la mitad del total de las emisiones de GEI en Per.

Fuente: Fuentes-Bracamontes, Real Instituto Elcano 2011

Las medidas de adaptacin son menos abundantes que las de mitigacin y tambin
tienen menor grado de detalle. Las medidas de adaptacin en Latinoamrica se basan en
la planificacin y el pronstico de los potenciales efectos adversos del cambio climtico,
no se encuentran parmetros que cambian a largo plazo como infraestructura, patrones
de alimentacin y procesos migratorios. Una diferencia importante con la mitigacin
es que la adaptacin es local, lo contrario ocurre con la mitigacin donde unos pases
se beneficien de las reducciones de emisiones de otros sin aportar nada al esfuerzo de
mitigacin conjunto.

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De acuerdo al grfico 1, Colombia y Mxico muestran mejores indicadores que

Per. En el caso de Colombia el incremento en la emisin de CO2 es la ms baja, no
pasa de 0,5%, seguido por Mxico que no alcanza el 1%. Per, en cambio, presenta uno
de los porcentajes ms altos, 4%. Estos resultados se dan a pesar de que en Colombia
el crecimiento poblacional es el ms alto de los tres pases.
GRFICO 1
LATINOAMRICA: TASAS DE CRECIMIENTO PROMEDIO
EN EMISIONES DE CO2 (%) 1990-2010

Fuente: CEPAL Estadsticas ambientales, en www.eclac.cl/

De los tres, Per es el que tiene la tasa de crecimiento ms alta. Si sus procesos
no son eficientes, el incremento de CO2 se debera a este factor y no al crecimiento
poblacional. En cambio, en Colombia un incremento en CO2 se explicara por el
crecimiento poblacional.
Si bien Per muestra un resultado importante en lo que respecta a eficiencia, las
polticas de MDL iniciadas por el CONAM y mantenidas en la poltica ambiental peruana
muestran resultados importantes, casi tanto como los obtenidos por Colombia. Los
mecanismos de mercado son por lo tanto totalmente funcionales, ya que es el mercado
el mayor incentivo a incorporar los MDL, a despecho de una poltica ambiental peruana
bsicamente regulatoria.

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Sin embargo, la intensidad carbonfera en Per es positiva, a diferencia de

Colombia y Mxico, pases en los cuales este indicador es negativo. Se muestra as un
problema ms de carcter institucional, no se ha dado un cambio significativo de la
matriz energtica y la calidad de nuestros combustibles fsiles es bastante pobre Polticas
sectoriales difcilmente pueden lograrlo, una poltica nacional que se plantee metas en
este sentido seran mucho ms efectivas. De los tres pases analizados, si bien Per ha
tenido un avance importante en la incorporacin del MDL, con respecto a Colombia
tiene un retraso de 10 aos, para el 2012 se tuvo 25 proyectos MDL, mientras Colombia
tuvo 38 MDL y Mxico 127 MDL, que los incorpor tardamente, en el 2008.
6. Conclusiones y recomendaciones
La poltica latinoamericana frente al cambio climtico si bien depende su evolucin
en conjunto de la evolucin del contexto internacional, su manejo ha sido diferenciado
entre pases. A pesar de que Per es altamente vulnerable su capacidad de interiorizar
esta problemtica es dbil. Ser porque los ms vulnerables, son los ms pobres?, ser
porque es una sociedad muy segmentada y con ello muy sectorializada?
En el Per el cambio climtico se maneja como un tema ambiental y no se integra al
conjunto de polticas y acciones de desarrollo. Y si bien se han introducido instrumentos
modernos en la poltica frente al cambio climtico, los planes se superponen uno sobre
otro, y algunos pecan de ser excesivamente generalistas. El sistema de informacin ha
avanzado, pero la gobernabilidad es dbil ya que trata el tema sectorialmente y no como
lo manda su naturaleza inherente, intersectorial, nacional. Nuestra poltica se concentra
mucho en el lado de la oferta y la generacin directa de las emisiones, pero desdea el
impacto que tiene la demanda. De los tres pases, es Colombia quien ha abordado la
problemtica en forma ms integral.
Per ha avanzado en estos aos a pesar de su rezago en implementar su poltica
frente al cambio climtico. Sin embargo, si su poltica fuera ms consistente los resultados
seran mucho ms exitosos y consistentes. La experiencia con el CONAM, que dependa
del Consejo de Ministros, iba en la lnea correcta, pero sin los mecanismos necesarios
para que se efectivice esa lnea de toma de decisiones, la poltica peruana nunca
estructur los mecanismos necesarios para que el CONAM tuviera xito. El MINAM
ha desarrollado esfuerzos importantes por desarrollar una poltica frente al cambio

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climtico coherente y a nivel con las exigencias internacionales, pero desde su sector el
cambio climtico seguir siendo un tema ambiental, lo que limitar an ms no solo el
xito de las polticas de mitigacin, sino en especial las de adaptacin que requieren de
una retroalimentacin que solo puede obtenerse desde una perspectiva multisectorial.
Es necesario respecto a este tema redefinir las competencias del MINAM.
En Mxico, de la informacin analizada lo que ms destaca en su avance es la
existencia de un Programa de Investigacin en Cambio Climtico. En Per, existen
esfuerzos aislados en este tema. En Colombia la explcita incorporacin de la dinmica
urbana, su consumo y los sectores productivos en su Plan Nacional de Cambio Climtico
es tambin relevante. Ambos, Mxico y Colombia, sitan al CC como problemtica de
sus planes de desarrollo.
Si bien Per tiene instalada una Comisin Nacional de Cambio Climtico CNCC
desde 1993, cuya conformacin es interinstitucional e intersectorial, y los avances del
CONAM en la dcada pasada, la problemtica se centra en la mejora en la eficiencia de
los procesos, descuidando el aspecto de la demanda y la sostenibilidad del proceso, y es
que en nuestro pas el cambio climtico es an un tema ambiental y no una problemtica
transversal.
Aunque Per lleva un retraso de hasta 20 aos en la implementacin de su poltica
ambiental, la inmediatez del cambio climtico nos obliga a caminar a un paso ms
acelerado para incorporar las estrategias e instrumentos adecuados para adaptarnos y
mitigar los impactos climticos. No es desmerecer nuestros logros, pero s situarlos en su
verdadera perspectiva. Queda an mucho por hacer.
En lo que respecta a instrumentos, Per muestra algunos rezagos. Los instrumentos
econmicos y financieros son los que ms dbilmente se han desarrollado en proporcin
al desarrollo en los dems pases analizados.
Para afrontar con eficacia el proceso de cambio climtico, se requiere de una
concurrencia de acciones intersectoriales e interinstitucionales, as como de diversos
instrumentos de poltica pblica que poseen un carcter transversal o nacional para
conducir los esfuerzos de mitigacin y adaptacin con una amplia visin de derechos
humanos y atencin a los sectores ms vulnerables de la poblacin.

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