I. 162. XXXVII.

Inadi c/ E.N. - M Interior - dto. 957/01 ley 25.453 s/ amparo ley 16.986.

Procuracin General de la Nacin

S u p r e m a

C o r t e:

- I A fs. 167/184, la Sala I de la Cmara Nacional de

Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, por
mayora, confirm la resolucin del magistrado de primera
instancia que se declar incompetente para entender en el
amparo que promovi el entonces interventor y representante
legal del Instituto Nacional contra la Discriminacin, la
Xenofobia y el Racismo (INADI), a fin de que se deje sin
efecto el decreto de necesidad y urgencia 957/01 en cuanto
establece una rebaja del 30% de las remuneraciones del personal contratado del Instituto, as como su acto de aplicacin
(resolucin sin firma ni nmero de expediente del Ministerio
del Interior, recibida el 3 de septiembre de 2001) y, en consecuencia, que se mantenga su planta de personal, con la sola
reduccin del 13% dispuesta por la decisin administrativa
107/01, por aplicacin de la ley 25.453.
Para as decidir, en sustancial sntesis, los jueces
que integraron la posicin mayoritaria entendieron que, aun
cuando no era correcto el encuadre jurdico asignado por el
juez de la instancia anterior en grado a la contienda, dado
que no se trataba de un conflicto incluido en el mbito de la
ley

19.983,

igualmente

la

pretensin

del

actor

no poda

prosperar, porque si se permitiese a las entidades descentralizadas acudir al Poder Judicial para solucionar los conflictos que deben resolverse en la esfera de la propia Administracin, se quebrara la jerarqua constitucional del Presidente de la Nacin.

- II Contra tal pronunciamiento, el interventor del INADI

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dedujo el recurso extraordinario de fs. 220/251, donde, tras

relatar

el

objeto,

las

funciones

los

programas

que

desarrolla el Instituto, critica el fallo porque otorga primaca al principio de autoridad sobre el de no discriminacin
y convierte al Presidente de la Nacin en rbitro de ellos.
Esto es una cuestin institucional de suma gravedad -dice-,
porque desconoce que el principio de no discriminacin se
encuentra consagrado por el Derecho de Gentes y en convenios
internacionales de jerarqua constitucional, cuya preservacin
el Congreso consagr a travs de la ley de creacin del INADI.
Es que, as como el Derecho de Gentes prevalece
sobre los tratados que niegan el derecho a la jurisdiccin,
igual doctrina cabe aplicar cuando se trata de un principio
administrativo de derecho interno que proscribira el derecho
a la tutela judicial efectiva y coloca al Poder Ejecutivo
Nacional por encima de aquellos principios bsicos.
Tambin cuestiona la sentencia cuando seala que el
control de constitucionalidad no puede ser incitado por los
organismos que integran el Estado, porque los precedentes
judiciales en los que se apoy son anteriores a la reforma
constitucional de 1994, que asign jerarqua constitucional a
las declaraciones y pactos internacionales que consagraron el
principio de la tutela judicial efectiva y, desde esa perspectiva, dice que es censurable que un rgano del Estado se
encuentre sometido a cumplir, sin poder impugnar normas notoriamente inconstitucionales. Mxime, cuando existe jurisprudencia administrativa que indica que el Poder Ejecutivo Nacional o sus rganos deben abstenerse de aplicar leyes o normas groseramente inconstitucionales.
Mas, cuando tales normas frustran el funcionamiento
de un organismo estatal, creado por el Congreso para hacer
efectivo el principio de no discriminacin, la nica forma de

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removerlas es a travs del remedio judicial expedito del art.
43 de la Constitucin Nacional, a fin de que el Poder Judicial
garantice, sin dilaciones, su funcionamiento y los principios
que le dan sustento, pues, de otra forma, stos quedaran
subordinados a la decisin y voluntad omnmoda del Poder
Ejecutivo Nacional.
Por otra parte, sostiene que el art. 41 de la ley
24.515 le otorga legitimacin procesal al INADI para promover
las acciones legales y administrativas contra actos discriminatorios, ya sea que provengan de autoridades pblicas o personas privadas.
A fs. 252, el doctor Eugenio Ral Zaffaroni, interventor del INADI, y otros agentes del Instituto, por sus propios derechos, adhirieron al recurso extraordinario recin
aludido, toda vez que sus remuneraciones se vieron afectadas
por el decreto 957/01. As tambin lo hizo la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos, como representante de los
intereses difusos que le son inherentes, que se ven afectados
por el desbaratamiento de las funciones del INADI.
El a quo concedi el recurso extraordinario del
actor, pero deneg la participacin como terceros de los presentantes de fs. 252, as como la pretensin de que se los
tenga por adheridos al remedio federal (fs. 255/256), sin que
ninguno haya planteado queja al respecto.

- III Como qued expuesto a travs del relato antes efectuado, el punto debatido consiste en determinar si en autos se
presenta un "caso", "causa" o "controversia" que debe tramitar
en la justicia, o si se trata de un conflicto que debe
resolverse en el mbito de la Administracin.
En tal sentido, cabe recordar que desde antao la
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Corte ha sostenido que los diferendos entre entidades dependientes de un superior jerrquico comn estn excluidas, por
principio, de la decisin judicial y que, si bien tal doctrina
es de especial pertinencia para las distintas reparticiones de
un mismo departamento gubernamental, en razn de la comn
gestin

de

los

asuntos

propios

de

su

competencia

insti-

tucional, es tambin factible en caso de una jefatura nica de

las entidades afectadas (v. doctrina de Fallos: 259:432 y sus
citas; 269:439, cons. 41 y 301:1177, as como el dictamen de
esta Procuracin General del 23 de mayo de 2002, en la causa
I.109. L.XXXV, a cuyos fundamentos se remiti V.E. en su
sentencia del 5 de noviembre de 2002).
Por virtud de esa doctrina, en mi concepto, la sentencia apelada, en cuanto declar que la resolucin de esta
controversia es ajena al Poder Judicial, se ajusta a derecho.
El INADI fue creado por la ley 24.515 como entidad
descentralizada en jurisdiccin del Ministerio del Interior
(art. 11), con el objeto de elaborar polticas nacionales y
medidas concretas para combatir la discriminacin, la xenofobia y el racismo (art. 21). Luego pas a desempearse como
organismo de la Administracin central del citado Ministerio
(art. 39 de la ley 24.938) y, en fecha reciente, la ley 25.672
le otorg nuevamente el carcter de entidad descentralizada,
pero en el mbito del Poder Ejecutivo Nacional (arts. 11 y 21),
rgano que dispuso que cumpliera sus funciones a travs de la
Secretara de Asuntos Polticos del Ministerio del Interior
(art. 11 del decreto 163/03).
Se trata, entonces, de un ente autrquico que integra la Administracin descentralizada, que ni antes ni ahora
puede cuestionar judicialmente las decisiones que adopte el
Poder Ejecutivo Nacional, en cuya rbita aqul desempea sus
funciones por disposicin legal y que, por otra parte, es el

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jefe supremo de la Nacin, jefe del gobierno y responsable
poltico de la administracin general del pas, por mandato
constitucional (art. 99, inc. 11).
Contrariamente a lo que sostiene el INADI en su
recurso extraordinario, no es que la sentencia lo prive de
ejercer sus funciones, o asigne prevalencia al principio de
autoridad sobre el de no discriminacin, sino que, simplemente, el a quo declar que, por su carcter de ente descentralizado, los conflictos que lo involucren con otros rganos
administrativos estn exentos del conocimiento de los jueces
y, a mi modo de ver, en esa decisin no hay nada que permita
sostener que se vulneran tratados internacionales, o se deja
sin tutela los principios del Derecho Internacional o del
Derecho

Administrativo

interno,

precisamente,

porque

por

aplicacin de dichas pautas, el cauce natural para resolver

este conflicto no es el proceso judicial.
En Fallos: 314:570, V.E. sostuvo, con relacin a la
pretensin de la Universidad de Buenos Aires de cuestionar en
sede judicial un decreto del Poder Ejecutivo Nacional, que si
los entes autrquicos no estn legitimados para impugnar administrativamente los actos de la administracin central,
menos pueden hacerlo judicialmente (cons. 10 del voto de la
mayora). Y, si bien dicho precedente es anterior tanto a la
reforma constitucional de 1994 como a la sancin de la ley
24.521, considero que aquellas conclusiones son aplicables al
sub lite y que, al igual que entonces, cabe concluir que no
hay en autos un "caso" o "juicio" propiamente dicho (doctrina
de Fallos: 156:318 y sus citas, entre otros) y no hay materia
justiciable que quepa a la Corte decidir.

- IV Por lo expuesto, considero que corresponde declarar

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mal concedido el recuso extraordinario interpuesto.

Buenos Aires, 6 de noviembre de 2003.Fdo.: Nicols Eduardo Becerra
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