Reforma Regulatria Brasileira dos Anos 90 Luz

do Modelo de Kleber Nascimento

Alketa Peci

RESUMO
O principal objetivo deste artigo analisar a reforma regulatria da ltima dcada, luz de outras
reformas historicamente implementadas no Brasil. Para isso, inicialmente, apresentada uma breve
trajetria do processo de criao das agncias reguladoras e discutido o papel regulatrio do Estado.
Em seguida, analisado o marco regulatrio, destacando-se as vulnerabilidades deste ltimo e
diferenciando dois movimentos principais: a poltica regulatria e as medidas de flexibilizao da
gesto pblica. Visando inserir a anlise da reforma regulatria numa perspectiva histrica, revisitado
um modelo clssico de anlise das reformas no pas, apresentado por Kleber Nascimento. Ser
observado at que ponto a reforma regulatria se distancia de outros esforos reformistas
implementados no pas. Entre as principais concluses do artigo, destaca-se a relevncia da discusso
acerca do novo papel do Estado na atividade regulatria, escapando aos limites formais da reforma,
traduzidos em medidas relativas ao modelo agncia independente, que predomina at o momento.
Palavras-chave: reforma; regulao; agncias reguladoras; Nova Gesto Pblica.

A BSTRACT
The main objective of this paper is to analyze the regulatory reform in the 1990s, based on a
comparative perspective regarding other reforms historically implemented in Brazil. Initially, a
brief trajectory of the process of creation of regulatory bodies is presented and the regulatory role
of the State is discussed. Follows the analysis of regulatory apparatus, highlighting its vulnerabilities
and differentiating two principal movements: the regulatory policy and the measures regarding
public administration flexibility. In order to analyze the regulatory reform from a historical
perspective, a classical model of analysis of public administration reforms, elaborated by Kleber
Nascimento, is revisited. The differences between the regulatory reform and other reforms
implemented in Brazil would be the principal question of investigation. The relevance of discussion
about the new role of State in terms of regulation, furthering the formal boundaries of the reform
which implies measures regarding the independent agency model is highlighted as one of the
main conclusions of this paper.
Key words: reform; regulation; regulatory bodies; New Public Management.

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I N T ROD U O

O objetivo principal deste artigo analisar a reforma regulatria

implementada no Brasil da ps-privatizao. A instituio de agncias
reguladoras vista no quadro de uma importante mudana estrutural, na qual
a desestatizao e a flexibilizao da gesto pblica so apontadas como
componentes principais.
A primeira parte do artigo apresenta breve histrico do processo de
implementao das agncias reguladoras destacando aspectos como a
desestatizao e sua relevncia na criao de novos rgos reguladores , do
processo de estabelecimento das agncias e trata do papel do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho de Estado. Alm disso, aborda as premissas tericas (ou
pr-requisitos) nas quais se baseou o modelo agncia, bem como discute a
abrangncia da reforma regulatria nos nveis setorial e federal.
Em seguida, analisado o marco regulatrio implementado e se destacam as
principais vulnerabilidades do modelo, com uma reflexo sobre as duas dimenses
cruciais: a poltica regulatria e a tentativa de flexibilizao da gesto pblica.
Paralelamente, no quadro de medidas de flexibilizao da gesto pblica, os
aspectos formais do modelo agncia independente tornaram-se o maior foco
de preocupao, levando a um considervel grau de isomorfismo organizacional.
A quarta parte do artigo visa analisar a reforma regulatria de uma perspectiva
histrica. Para aprofundar essa anlise e luz de outros esforos reformistas
implementados historicamente no Brasil, revisitado o modelo conceitual proposto
por Nascimento (1967) em artigo considerado um clssico da Revista de
Administrao Pblica. O autor abstrai um modelo terico da estratgia de mudana
que tem presidido a experincia reformista brasileira. A proposta procurar
observar at que ponto a reforma regulatria se distancia de outros esforos de
reforma implementados no Brasil.
Por fim, as principais concluses deste artigo so apresentadas, ressaltando-se
a importncia de um aprofundamento da discusso sobre o papel regulatrio do
Estado brasileiro. Embora carregado de posies ideolgicas contraditrias, o
debate acerca desse papel, de suas premissas, de sua funo e de sua relevncia
importante para que as reformas regulatrias no se concentrem apenas nos
seus aspectos formais, materializados no modelo agncia independente.

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R EGULAO

A GNCIAS R EGULADORAS : B REVE H ISTRICO

Regulao interveno, restrio pelo poder pblico da escolha baseada em

interesses particulares. No stricto sensu, regulao tem a ver com o
estabelecimento de regras de jogo, sendo assim uma funo do Estado (Castor,
2000; Marques Neto, 2003).
De fato, a retomada do discurso em torno da regulao tem suas razes num
dos principais vrtices do processo de reforma do Estado: a desestatizao. De
acordo com Abranches (1999), com o processo de desestatizao, a economia
brasileira deixou de ser uma economia mista, tornando-se uma economia privada
de mercado, cujo eixo dinmico do padro de produo e acumulao foi
definitivamente transferido para o setor privado. O setor de infra-estrutura foi
responsvel por um tero do arrecadado com a privatizao US$23,7 bilhes
conseguidos com a venda de 30 empresas estatais (Pires, 1999).
Todavia, a criao das agncias reguladoras no resultou de uma discusso
quanto ao modelo de regulao. O primeiro passo foi o encaminhamento das leis
e, depois, a discusso sobre os conceitos bsicos do modelo. As reformas no
foram baseadas num amplo consenso na sociedade civil, conforme indicavam as
experincias de outros pases (Fachin, 1998; Fadul, 1998; Fischer, Teixeira, &
Heber, 1998; Peci, 2002).
A primeira referncia s agncias reguladoras foi feita pelo Plano Diretor da
Reforma do Aparelho de Estado, idealizado pelo Ministrio de Administrao e
Reforma do Estado (antigo Mare). O documento apresentava estratgias que
visavam enfrentar os principais obstculos implementao de um aparelho de
Estado moderno e eficiente. Baseado no diagnstico de que existia uma crise do
Estado manifestada em seus aspectos fiscais, patrimoniais e gerenciais , o
plano questionava o prprio papel do Estado nesse contexto de crise e propunha
um conjunto de medidas de cunho administrativo-gerencial, levando em conta a
premissa de que as instituies pblicas devem tornar-se mais parecidas com o
mercado considerado um timo alocador de recursos o que, na prtica,
restringia o escopo de atuao do Estado (Martins, 2004).
Uma das principais proposies do modelo regulatrio institudo no Brasil a
da eqidistncia do rgo regulador em relao aos plos de interesse de regulao:
o poder concedente (governo), concessionrias e usurios de servios pblicos.
Para lidar com essa questo, as agncias reguladoras esto institudas com base
num modelo em que so colocadas no centro de um tringulo issceles com o
governo num dos vrtices e operados (empresas reguladas) e usurios nos outros
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dois vrtices , tentando-se obter uma eqidistncia entre o rgo regulador e

esses agentes (Fachin, 1998). A existncia de controle social vista como um
pr-requisito para o bom andamento do modelo regulatrio, de certa forma
igualando o poder e a capacidade de articulao e presso que o governo,
empresas reguladas e usurios apresentam.
O modelo agncia reguladora retoma os pressupostos de William Willougby e
de Woodrow Wilson. Enquanto o primeiro propunha uma distino clara,
estruturalmente definida, entre as atividades-fim e as atividades-meio, Wilson
propunha a clara distino entre poltica e administrao (Wahrlich, 1984). Caberia
tcnica (agncia reguladora), executar as orientaes polticas formuladas no
mbito do ncleo estratgico, concepo difcil de ser aceita na cultura poltica
brasileira.
Para isso, a questo da independncia do rgo regulador vista tanto como
uma das premissas-chave do modelo quanto objeto de controvrsias. Segundo
Moreira (como citado em Marques Neto, 2003, p. 29), o trao essencial de tais
organismos naturalmente a sua autonomia ou independncia dos respectivos
membros. No esto organicamente integrados na administrao ordinria do
Estado, nem esto sujeitos a orientaes ou controle governamental quanto
conduo da sua atividade.
Na prtica, as agncias independentes brasileiras esto vinculadas
hierarquicamente (no esto subordinadas) aos respectivos ministrios e tm sido
objeto de controle interno e externo. Medidas como estabilidade dos dirigentes,
autonomia administrativa, financeira e tcnica buscam dotar o modelo brasileiro
de agncia de maior independncia.
Nesse contexto de desestatizao e tentativas de reformas gerenciais,
redefinido o papel do Estado, qualificando-o mais como regulador do que como
indutor do processo de desenvolvimento do pas. Paralelamente mas no
articuladamente enfatizada a importncia de uma flexibilizao da ao pblica,
propondo-se um conjunto de medidas uniformizadoras inspiradas na Nova Gesto
Pblica (New Public Management), que visam dar ao administrador pblico
mais autonomia gerencial, numa tentativa de tornar a administrao pblica mais
parecida com a administrao de empresas: o chamado movimento de
agencificao.
Na prtica, conforme Martins (2004) analisa, possvel diferenciar trs geraes
diferentes no processo de criao das agncias reguladoras. A primeira gerao,
que abrange o perodo 1995-98, caracteriza-se pela criao das chamadas agncias
reguladoras de infra-estrutura, como a Agncia Nacional de Energia Eltrica
(Aneel), Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) e Agncia Nacional

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de Petrleo (ANP). A seguir, em 1999/2000, foram criadas a Agncia Nacional

de Vigilncia Sanitria (Anvisa), a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS)
e a Agncia Nacional de gua (ANA). Durante o perodo 2001/2002, foram
criadas a Agncia Nacional do Cinema (Ancine), a Agncia Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT) e a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
(Antaq). Embora as agncias apresentem finalidades diferentes como a
regulao de monoplios naturais, a correo de falhas de mercado, a presena
de externalidades e a soluo de problemas de coordenao (Melo, 2002) , so
caracterizadas por um alto grau de isomorfia organizacional.
A reforma regulatria brasileira torna-se mais complexa como conseqncia
das caractersticas do sistema federativo no pas. As agncias reguladoras
multiplicam-se em diferentes unidades da federao, no apenas como resultado
da reforma de desestatizao que abrange estados e municpios, mas tambm
visando responder s titularidades que a prpria Constituio define quanto aos
servios pblicos.

ANLISE

DO

MARCO REGULATRIO

NO

B RASIL

DA

PS-PRIVATIZAO

Analisar o marco regulatrio no Brasil da ps-privatizao no tarefa trivial.

Trata-se de um conjunto complexo de polticas e estruturas institucionais que se
tornou atuante na esfera pblica num perodo de tempo relativamente curto.
Como foi ressaltado, a criao das agncias reguladoras est estreitamente
relacionada com um duplo movimento: o processo de enxugamento do papel do
Estado na economia ou a reforma de desestatizao e o conjunto de
instrumentos de reforma administrativa que visavam flexibilizao da gesto
pblica, ou a Nova Gesto Pblica. Essa dupla dimenso materializa-se na sua
prpria denominao: agncia (que representa o conjunto de medidas que visam
flexibilizao da gesto pblica) e reguladora (que representa o papel do Estado
no contexto da ps-privatizao).
Embora na prtica essas duas dimenses estejam estreitamente imbricadas,
neste artigo feito um esforo de diferenciao, com o argumento de que essa
conjuno no decorre de um processo de formulao e articulao estratgica,
mas, pelo contrrio, representa muito do quadro fragmentado das polticas pblicas
que caracterizou a gesto pblica nos ltimos anos (Martins, 2004). O fato que
foi dada prioridade aos objetivos econmicos em detrimento de outras metas da
reforma gerencial, relativas consolidao da governana e da governabilidade
do Estado brasileiro. A extino do Ministrio da Administrao e Reforma do
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Estado em 1998, a descontinuidade no processo de implementao de conjuntos

de projetos contidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado e o uso
de decretos presidenciais, alm de outros fatos ilustram bem esse ponto. Enquanto
o Programa Nacional de Desestatizao ganhava cada vez mais fora poltica no
governo e o setor privado avanava em reas de infra-estrutura como energia e
telecomunicaes, a reforma gerencial fracassava por falta de apoio
governamental, por incapacidade de sobrepor-se ao predomnio do enfoque
econmico (Brasil, 2004).
A seguir, so apresentadas algumas reflexes acerca das vulnerabilidades do
modelo regulatrio e analisada a poltica regulatria, com um diagnstico das
medidas de flexibilizao da gesto pblica, aplicadas ao modelo agncia
reguladora.

Vulnerabilidade do Modelo Regulatrio

Nos primeiros anos de funcionamento, as agncias tm enfrentado srios
problemas relativos ao estabelecimento de um adequado quadro de funcionrios,
especificamente os tcnicos. A Lei das Agncias (no 9.986/2000) que dispe
sobre os quadros de servidores das agncias foi contestada no Supremo Tribunal
Federal (STF), com base na Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no 2310
interposta pelo PC do B e pelo PT, com o argumento de que est em desacordo
com a Emenda Constitucional no 19, a qual estabelece que as funes de
fiscalizao e regulao so atividades tpicas do Estado. Uma liminar foi obtida,
suspendendo a validade de alguns artigos, o que dificultou a realizao de
concursos. A soluo adotada foi a contratao de quadros temporrios,
aumentando, assim, o risco de captura do rgo regulador, tornando as agncias
refns de altos ndices de rotatividade.
Ainda nesses primeiros anos, tambm foi possvel testemunhar vrios indcios
de vulnerabilidade do modelo regulatrio brasileiro, como os casos de boicote
financeiro e administrativo por parte de algumas agncias estaduais: Arse-MG,
Asep-RJ e Agergs-RS (Melo, 2002). No primeiro caso, a agncia foi criada pela
Lei no 12.999/99, mas no foi implantada pelo governo Itamar Franco. A AsepRJ, criada no governo Marcelo Alencar pela Lei estadual no 2686/97, esteve
paralisada nos seus primeiros dois anos de funcionamento, embora o estado do
Rio de Janeiro tenha sido pioneiro no processo de desestatizao, com a venda
da Cerj e da CEG/Riogs. A Asep-RJ permaneceu refm de interferncias e
indecises polticas, mesmo nos governos Anthony Garotinho e Rosinha Garotinho.
No caso da Agergs, ocorreu contestao judicial em vrios nveis da cobrana da
taxa de fiscalizao que daria autonomia agncia, considerada inconstitucional
pelo Executivo estadual. Embora a Suprema Corte tenha garantido a autonomia

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da regulao dos servios pblicos no Brasil, o caso demonstrou a possibilidade

de interferncia poltica nos rgos reguladores estaduais (Peci & Cavalcanti,
2000).
Outros indcios da vulnerabilidade do regime regulatrio brasileiro em nvel federal
foram revelados durante a crise energtica enfrentada em 2001. Com a crise,
foram criados diversos rgos que abalaram seriamente a autonomia e a
estabilidade da Aneel, assumindo muitas das suas funes, entre os quais se
destaca o Comit de Gesto da Crise Energtica (Melo, 2002). A medida provisria
que instituiu esse comit deu-lhe poderes antes atribudos ao Ministrio de Minas
e Energia e Aneel. Esse exemplo ilustra o elevado risco poltico que a inadequada
prestao de servios pblicos cruciais acarreta para o governo, cujos ndices de
popularidade diminuram significativamente durante a crise em exame.
Pacheco (2003) analisa a relao das agncias com os trs poderes e argumenta
que o Executivo demonstrou inconformismo com a perda de poder para os novos
rgos. Todos os exemplos anteriormente citados se referem a esse inconformismo
e apontam indcios de relao conflituosa entre o Poder Executivo e esses novos
organismos.
No nvel estadual, os conflitos entre o Executivo e as agncias reguladoras se
agravaram por no terem sido consideradas, na reforma de desestatizao, as
peculiaridades da federao brasileira. Antes dessa reforma, as responsabilidades
relativas propriedade e gesto dos servios pblicos eram compartilhadas
nem sempre de maneira uniforme entre os nveis da federao; por exemplo,
no setor eltrico, coexistiam empresas estaduais verticalizadas e empresas federais,
como no Rio de Janeiro e em Minas Gerais; enquanto no setor de saneamento,
municpios e estados assumiam papis e responsabilidades diferenciados. Com a
desestatizao, os estados perderam muito do poder que exerciam direta ou
indiretamente atravs das empresas estatais. Conseqentemente, alguns governos
estaduais encontraram nos organismos reguladores estaduais uma forma indireta
de influenciar as polticas pblicas relativas aos servios pblicos.
Por outro lado, ainda h muitos problemas de entendimento do modelo, desde a
filosofia de concepo at os papis dos diversos atores. O fator
desconhecimento se fez presente at nos primeiros momentos do governo Lula,
quando o prprio presidente caracterizou a atuao das agncias como uma
terceirizao do Estado, e o ministro das Telecomunicaes Miro Teixeira tentou
assumir a negociao direta com as empresas para obter reajustes inferiores
(Pacheco, 2003).
A reforma regulatria tem carter muito abrangente e permanece inacabada.
Em vrios setores, ainda no foi concluda a fase de transio do modelo anterior
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de auto-regulao concentrado em ministrios e departamentos governamentais

para um modelo centrado em agncias independentes. Mesmo levando em conta
que o modelo agncia proliferou na maioria dos setores que antes eram de
exclusiva atuao estatal, outros setores ainda permanecem sem marco regulatrio
definido, como o caso do setor de saneamento. Em outros, os resultados
apresentados foram frustrantes quanto capacidade de atrair investimento do
setor privado, como ocorre no setor eltrico. Ao mesmo tempo, setores como
petrleo e energia eltrica adotaram arcabouos regulatrios, mas mantiveram
rgos estatais explorando atividades econmicas (Marques Neto, 2003).

A Poltica Regulatria
Para o modelo conceitual de agncia independente, a poltica regulatria assume
grande relevncia, sendo responsabilidade do chamado ncleo estratgico a
definio dos macrobalizamentos da poltica regulatria a ser implementada pelas
agncias setoriais.
Tradicionalmente, os objetivos de uma poltica reguladora so a defesa da
concorrncia e a defesa do usurio dos servios pblicos. A regulao visa manter
o chamado equilbrio econmico-financeiro, sem permitir que os consumidores
sejam lesados ou mesmo negligenciados pelos prestadores dos servios. Embora
muitas vezes esses objetivos sejam apresentados como no conflitantes entre si,
sob o argumento de que a defesa da concorrncia cria condies favorveis ao
usurio do servio pblico, na prtica nem sempre isso ocorre. Uma poltica forte
de defesa da concorrncia no abre espao para o uso de subsdios a tarifas
voltadas para as camadas desfavorecidas da populao. A hierarquizao desses
objetivos prtica comum em pases como Reino Unido, sendo considerada uma
importante definio poltica.
Contudo, um dos principais pontos de estrangulamento do modelo regulatrio
brasileiro est relacionado com a ausncia de uma poltica regulatria. Esse
problema pode ser visto como conseqncia do processo de criao das
agncias (caracterizado pela incoerncia e falta de consenso poltico) e do
mimetismo das estratgias formais (ou seja, relativas apenas discusso da
forma organizacional agncia independente) adotadas em nvel internacional,
sem que tenha havido uma discusso sobre as premissas, a relevncia e as
funes do modelo.
Como resultado, existe um conjunto de entidades reconhecidas como agncias
reguladoras, mas com objetivos e funes muito diferenciados. Basta comparar
agncias como a Anatel, a Aneel e a ANTT com a Ancine, por exemplo. Isso
significa que na ausncia de macrobalizamentos da poltica regulatria, o modelo

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agncia comea a proliferar em vrios setores, sem que, no entanto, seja justificado
como uma estratgia formal.
Uma das principais falhas da poltica regulatria est no processo de
formulao. Paradoxalmente, as polticas regulatrias no Brasil no foram
caracterizadas pela falta das estruturas responsveis pela formulao dessas
polticas. De fato, a criao dessas estruturas na sua grande maioria conselhos
foi prevista em lei. Existem rgos de formulao de poltica, assim como de
planejamento em vrios setores de infra-estrutura como o de energia (Conselho
Nacional de Poltica Energtica) e o de transportes (Conselho Nacional de
Integrao de Polticas de Transporte). No caso do setor eltrico, embora se
argumente que cabe ao Conselho Nacional de Poltica Energtica o papel de
planejamento da expanso, importante lembrar que esse planejamento assumiu
apenas carter indicativo a partir da nova reestruturao do setor (Peci, 2001).
Destaca-se tambm a Cmara de Polticas de Infra-estrutura, do Conselho de
Governo, criada em 1995 com o objetivo de formular as polticas pblicas e
diretrizes para infra-estrutura, alm de coordenar sua implementao, mas cuja
atuao pouco foi sentida na prtica.
A ausncia de uma poltica que orientasse a atuao das agncias reguladoras
e o fato de que essa lacuna vinha sendo ocupada, de forma anmala, pelas
prprias agncias, j tinham sido constados pelo Tribunal de Contas da Unio
(TCU) em auditorias na Aneel e na ANP. Isso evidenciou a necessidade de
atuao efetiva do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), institudo
pela Lei no 9.478/97 e efetivamente implantado em novembro de 2002. O papel
que o TCU desempenhou nesse perodo de implementao das agncias
reguladoras relevante, embora tenha passado despercebido, abrindo espao
para uma das crticas mais comuns s agncias reguladoras: a ausncia de
controle externo.
O problema que a reforma foi baseada numa concepo que alienou o processo
de formulao de polticas da sua implementao. Sendo o primeiro processo
responsabilidade do ncleo estratgico do governo; na prtica, as estruturas criadas
para desempenhar o papel de formulador pouco ou nada fizeram, por falta de
quadros, de orientao, por no terem recebido prioridade do ponto de vista poltico,
como tambm por falta de capacidade decisria, entre outros motivos. Certamente,
o problema est no esvaziamento dos papis desses colegiados e na falta de
credibilidade desses rgos de formulao poltica e planejamento, no contexto
da ideologia dominante do Estado mnimo.
O que parece ter acontecido uma falha de processo, e no de estruturas
previstas para tais fins. Conseqentemente, as estruturas criadas para implementar
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as polticas pblicas, como no caso das agncias reguladoras, comearam a

concentrar superpoderes, amarrados a um complexo marco jurdico. Na falta de
definio, pelo prprio governo, dos objetivos da poltica regulatria, as agncias
definiram suas prprias polticas regulatrias setoriais, levando, assim, a uma
concorrncia de poderes com os ministrios. Por sua vez, o novo governo critica
as agncias por terem assumido essa funo do Poder Executivo. A Agncia
Nacional de Energia Eltrica (Aneel), a Agncia Nacional do Petrleo (ANP) e
a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) estariam criando polticas
para as reas de infra-estrutura, papel exclusivo dos ministrios de Minas e Energia
e de Comunicaes, respectivamente.

Regulao e Flexibilizao da Gesto Pblica

J se destacou que a concepo das agncias reguladoras tem razes no Plano
Diretor da Reforma do Aparelho de Estado. No entanto, esse plano no detalhou
uma proposta institucional para as agncias reguladoras (Pacheco, 2003). Enquanto
para Martins (2004) essa posio refletiu o quadro fragmentado de polticas
pblicas que caracterizou a era FHC, para Pacheco (2003, p. 2-3):
compreensvel a falta de preciso com que o tema da regulao foi tratado no
Plano Diretor: no incio de 1995, poca de elaborao do Plano Diretor, o debate
poltico-institucional sobre regulao no havia ainda sido iniciado; o Congresso
discutia as primeiras emendas constitucionais que quebravam monoplios
estatais.
Esses dois pontos de vista no so necessariamente contraditrios, uma vez
que se referem a diferentes estgios de maturao do debate acerca da reforma
regulatria. Pacheco (2003) identifica, adequadamente, que existe uma relao
intrnseca entre aspectos poltico-institucionais relativos ao novo papel do Estado
e as formas que os novos organismos reguladores devem ou no assumir. Martins
(2004) chama ateno pela possibilidade de fragmentao dessa relao durante
o processo de incluso na agenda, formulao e implementao de polticas
pblicas. Essa fragmentao torna mais compreensvel o descompasso, observvel
na prtica, na proliferao do modelo agncia nos mais diversos setores, cuja
reviso conceitual nem sequer tinha sido iniciada no Congresso Nacional.
Entretanto, o conjunto de medidas que visam flexibilizao da gesto pblica,
denominado aqui de Nova Gesto Pblica, tinha por principal objetivo enfatizar
questes como autonomia, independncia e flexibilidade dos rgos pblicos,
conceitos como responsabilizao e busca de resultados, alm de um conjunto
de medidas que visavam aproximar a administrao pblica da administrao
privada.

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Embora as estratgias recomendadas nesse documento no tenham sido

implementadas na sua totalidade, desempenharam um papel importante em termos
de difuso discursiva (Foucault, 1972) dos principais conceitos da Nova Gesto
Pblica. As agncias reguladoras incluram-se nessa onda flexibilizadora,
manifestada claramente no grau de isomorfismo organizacional que apresentam.
A autonomia, a estabilidade e as formas de escolha dos dirigentes, a figura jurdica
de autarquia especial sem subordinao hierrquica, a independncia financeira,
administrativa e gerencial, as medidas de publicidade, comunicao e contato
com os usurios, a presena dos colegiados e outras medidas similares esto
presentes na maioria das agncias criadas.
A presena do contrato de gesto em algumas agncias tambm se insere no
quadro das medidas de flexibilizao gerencial (Melo, 2002). Nessa dimenso
tambm as agncias reguladoras tm sofrido com as descontinuidades do processo
de formulao e implementao da Poltica de Gesto Pblica, inicialmente
expressa nas idias do Plano Diretor e, a seguir, influenciada pela concepo do
Plano Plurianual Avana Brasil 2000-2003. No caso da Aneel, o primeiro contrato
de gesto foi assinado em 2-3-1998, teve vigncia at 31-12-2000 e foi objeto de
auditorias pela Secretaria Federal de Controle durante os exerccios 1998 e 1999,
quando foi verificado um desempenho satisfatrio. Na auditoria realizada na Aneel,
exerccio 2000, pelo TCU (Brasil, 2001), os auditores constataram que as metas
da agncia, estipuladas no contrato de gesto, foram agrupadas em dois grandes
programas contemplados no PPA, fazendo com que o contrato assumisse um
carter formal, uma funo redundante em relao a outros instrumentos de
planejamento e oramento. A manuteno do contrato de concesso foi
considerada redundante e sobreposta aos controles j realizados por meio do
PPA.
importante observar que os projetos de reforma que tramitam no Congresso
Nacional discutem apenas os aspectos relativos forma e estrutura das agncias
reguladoras, sem debater profundamente o novo papel do Estado, definido como
regulador. De autoria do deputado Mrio Assad Jnior (PL-MG), o Projeto de
Lei no 465/2003 aumenta o prazo da quarentena dos conselheiros e diretores das
agncias para um ano. A deputada Telma de Souza (PT-SP) quer restringir a
autonomia das agncias e dar poderes ao presidente da Repblica para exonerar
conselheiros e diretores (Projeto de Lei no 413/2003). Hoje, s se pode exonerar
um dirigente de agncia se ele for condenado por improbidade administrativa.
Alm disso, existem vrios requerimentos na Cmara dos Deputados convidando
diretores das agncias para prestar esclarecimentos sobre suas reas (Investnews,
2003).

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D ISCUSSO DA R EFORMA R EGULATRIA : R EVISITANDO

C ONCEITUAL DE K LEBER N ASCIMENTO

M ODELO

Para aprofundar a anlise da reforma regulatria e conceitu-la luz de outros

esforos reformadores empreendidos no Brasil, foi revisitado o modelo terico
proposto por Kleber Nascimento (1967). Buscou-se observar at que ponto a
maneira como vem sendo implementada a reforma regulatria brasileira se
distancia das caractersticas apontadas por Nascimento nas reformas anteriores.
O autor abstrai um modelo terico da estratgia de mudana que tem presidido
a experincia reformista brasileira. O modelo no tem como nico objetivo analisar
as grandes reformas de estrutura. Pretende tambm examinar quaisquer tentativas
de mudanas considerveis na administrao pblica, especialmente as que
dependam de aprovao legislativa por alterarem critrios bsicos de operao,
direitos e relaes de autoridade (Nascimento, 1967, p. 22-23), podendo ser
adaptado para a anlise da reforma regulatria.
Aps detalhado estudo do conjunto de reformas implementadas at 1967,
Nascimento (1967, p. 19) configura um modelo conceitual, em que qualifica os
principais componentes.
a) Componente operativo ou ao
. foco de ao: elementos formais;
. estilo de influncia: impositiva;
. dinmica de poder: insulativa.
b) Componente substantivo ou contedo
. escopo de mudana: globalista-imediatista;
. orientao diagnstica: cognitivismo.
c) Componente ideolgico ou valor
. estratgia e pr-requisitos comportamentais;
. estratgia e orientao processualstica.
Todas essas dimenses so analisadas nesse estudo, com exceo da orientao
diagnstica, de difcil anlise por causa do quadro fragmentado de polticas pblicas
anteriormente destacado.

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Reforma Regulatria Brasileira dos Anos 90 Luz do Modelo de Kleber Nascimento

possvel perceber, em termos de componentes operativos da reforma

regulatria analisada, um foco de ao em elementos formais do sistema. O
rationale destas reformas funda-se na premissa de que maior eficincia pode
ser obtida, se os arranjos estruturais da burocracia facilitarem, ao invs de
obstrurem, o processo administrativo (Nascimento, 1967, p. 21). As agncias
reguladoras novos arranjos burocrticos, caracterizados pela maior autonomia
e flexibilidade so concebidas para assumir o papel do Estado no contexto da
ps-privatizao.
Por outro lado, o continusmo dos esforos de reforma tambm percebido no
estilo de influenciao impositiva, em vez de um processo alternativo de
internalizao. O primeiro caracteriza-se como predominantemente mandatrio,
cujas solues so apresentadas em forma final, perfeitas e acabadas, deixandose pouca ou nenhuma flexibilidade para aes alternativas, luz de condies
inesperadas (Nascimento, 1967, p. 21). Esse carter impositivo esteve presente
em dois momentos importantes: na concepo do modelo agncia, no mbito do
antigo Mare, e na implementao do modelo, a partir da predominncia da tica
economicista, destacando aqui o papel do BNDES, rgo gestor do Programa
Nacional de Desestatizao.
O modelo elaborado por Nascimento ainda parece vlido para analisar a dinmica
de poder da reforma, qualificada pelo autor como insulativa:
Noutros termos, o grupo de reforma no se amplia numericamente medida
que a reforma se desencadeia, mas se insula, se isola dos demais agentes do
sistema. Deste modo, ao invs de converter para o processo reformista,
gradualmente, camadas cada vez maiores da estrutura de liderana do servio
pblico, o grupo de reforma age como se em defesa da sua reforma, gerando
a indiferena, quando no o antagonismo, das chefias e assessorias de todos os
nveis (Nascimento, 1967, p. 25).
No caso da reforma regulatria, essa dinmica insulativa reforada, uma vez
que o modelo agncia reguladora premia uma relativa autonomia da agncia
em relao aos plos de interesse: governo, concessionrias e usurio do servio
pblico. Como se destaca no texto, um dos resultados dessa insulao o
inconformismo do Poder Executivo perante os novos rgos. Edson Nunes (2001)
analisa essa dinmica de poder desencadeada com a reforma regulatria,
qualificando a existncia de agncias reguladoras como um Estado dentro do
Estado (Nunes, 2001, p. 3).
Com relao ao componente substantivo, ou seja, ao contedo da reforma,
Nascimento novamente oferece uma qualificao que permanece vlida para a
anlise da reforma regulatria. Classificando o escopo da mudana como
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globalista-imediatista, ele se refere a uma dupla dimenso: abrangncia uma

reforma pode ser parcial ou global; e, tempo uma reforma pode ser imediatista,
de mdio ou longo prazo. A experincia brasileira, continua o autor, tem-se
caracterizado por um globalismo-imediatista, em que se pretende fazer tudo de
uma vez.
O globalismo da reforma regulatria pode ser identificado na relao direta
que se estabelece entre as novas entidades regulatrias e o novo papel do
Estado, classificando este como Estado regulador e reduzindo todo o foco da
reforma do Estado instituio de agncias. Igualando a funo das agncias
reguladoras com o novo papel do Estado retrica essa construda num breve
perodo de tempo , abre-se espao para que as agncias assumam, na prtica,
superpoderes, em detrimento de outras entidades da administrao pblica direta
e indireta, como ministrios, colegiados de formulao de polticas e
planejamento. Basta dar uma olhada na misso das agncias como no caso
da Anatel , para verificar as responsabilidades que se transferem para os
novos rgos. Aumenta o grau desse globalismo, se considerada a abrangncia
da reforma em termos setoriais e federativos. O imediatismo da reforma num
breve perodo de tempo, agncias reguladoras proliferam nos mais diversos
setores, como nos de energia e cinema agrava os conflitos e as vulnerabilidades
regulatrias analisadas neste artigo.
Por fim, em termos de componente ideolgico ou valorativo das reformas,
Nascimento (1967) identifica que a estratgia prevalecente na experincia
reformista brasileira baseada em pr-requisitos comportamentais, e a segunda,
a de que a estratgia pressupe um condicionamento dos fins pelos meios uma
orientao processualstica (1967, p. 35). Caso a reforma esteja baseada em
pr-requisitos denominados neste estudo de premissas estes vo influenciar
os rumos da mudana planejada que se pretende com a reforma.
Nascimento (1967) identifica pr-requisitos comportamentais burocrticos como
predominantes nas reformas brasileiras at 1967. Quando comparados com a
dimenso ideolgica da atual reforma regulatria, possvel observar que, embora
os pr-requisitos comportamentais existam, estes assumem nova qualificao
ps-burocrtica, o que se denomina no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de
Estado de administrao gerencial. Os representantes dessa corrente se
reportam Nova Gesto Pblica para criticar as caractersticas comportamentais
da administrao pblica burocrtica. Para isso proposto como alternativa a
administrao pblica gerencial, caracterizada fundamentalmente pela eficincia
dos servios prestados a milhares, seno milhes de cidados. Nesse sentido,
princpios como flexibilidade, foco no cliente e orientao para resultados permeiam
essa nova viso da administrao pblica.

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Outros pr-requisitos comportamentais do modelo podem ser encontrados no

desejvel perfil tcnico da agncia. Embora, teoricamente, os modelos
regulatrios sejam caracterizados pela diferenciao entre o poder concedente
e o ente regulador, cabendo ao primeiro definies estratgicas (polticas) e ao
ltimo, definies tcnicas, na prtica esses dois papis vm se confundindo. O
envolvimento das agncias no processo de licitao e outorga contribui ainda
mais para isso. O fato que diferenciar o tcnico do estratgico pode ser
apenas didaticamente ilustrativo, mas praticamente complexo, para no dizer
impossvel. A estratgia visada foi baseada em pr-requisitos comportamentais
atpicos na burocracia brasileira, ao contrrio da burocracia americana que
serviu de inspirao ao modelo brasileiro, permeada, desde longos anos, pelos
valores da cientificidade e tecnicidade, sem levar em considerao outros pontos
importantes de diferena entre os dois contextos, relativos dimenso da
democracia e controle social.
Por fim, outro pr-requisito comportamental identificado na reforma regulatria
tem a ver com a existncia do controle social. Como j visto, partiu-se da premissa
de que o usurio do servio pblico vai participar ativamente do modelo, enquanto,
na prtica, foi observado que, nos primeiros anos de funcionamento das agncias,
era alto o grau de desconhecimento sobre estas. Outra crtica refere-se ao fato
de que o papel do cidado se reduz ao conceito do consumidor/usurio do servio
pblico.
Transformado apenas em consumidor, o cidado eleitor carece de meios para
inquirir e interpelar o (mini, sub, supra) Estado que governar a gua que bebe,
a eletricidade que consome, o telefone que usa, o rdio que ouve e a televiso
que v, o ensino que obtm, o transporte que utiliza, o remdio que d a seu
filho (Nunes, 2001, p. 4).
Por outro lado, identifica Nascimento (1967), a estratgia de orientao
processualstica isto , o condicionamento do alcance dos fins pela eficincia
dos meios marcou profundamente a concepo administrativa dos
reformadores. Com isso, o autor entende que dentre as possveis conseqncias
dessa orientao pode-se observar uma superconcentrao do esforo
reformista nas atividades-meio, em detrimento dos objetivos que, em verdade,
justificam a existncia do servio pblico. Ocorreu exatamente the triumph
of technique over purpose, ou seja, o predomnio de uma orientao
processualstica sobre uma orientao finalstica (Nascimento, 1967, p. 39).
No caso da reforma regulatria, tal posicionamento exemplificado pela quase
inexistncia do debate e do consenso poltico sobre o papel do Estado. A
rapidez e a abrangncia das reformas de desestatizao induziu a profuso
do discurso que classificou o novo papel do Estado como regulador, ao passo
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Alketa Peci

que os debates mais calorosos acompanhavam aspectos formalsticos dos

novos entes regulatrios, sem, no entanto, discutir sua verdadeira relevncia
no novo contexto da ao estatal. Contudo, os elementos formais da reforma
no chegam a materializar transformaes, perdendo-se num vcuo de
indiferena ou numa atmosfera de antagonismo (Nascimento, 1967, p. 39).
O Quadro 1 resume a anlise da reforma regulatria, luz do modelo de
Kleber Nascimento:
Quadro 1: Anlise da Reforma Regulatria Luz do Modelo
de Kleber Nascimento

Fonte: elaborao prpria.

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R EFLEXES F INAIS

Olhar o marco regulatrio brasileiro de uma perspectiva histrica pode ajudar a

compreender melhor a persistncia de algumas caractersticas presentes nos
esforos reformistas da administrao pblica brasileira. Essas caractersticas
influenciam o alto grau de formalismo incongruncia entre o prescrito e o
observado trao institucionalizado em sociedades caracterizadas por Riggs
(1964) como sociedades prismticas. Esse formalismo, potenciado pelo foco nos
aspectos formalsticos do modelo agncia independente, est presente no
distanciamento observado no processo de formulao e implementao do marco
regulatrio, assim como nos conflitos que nascem da dicotomia poltica/tcnica.
Entretanto, como se destaca neste estudo, esse distanciamento favorecido pelas
prprias premissas tericas em que est baseado o modelo agncia
independente.
A dinmica insulativa do poder, reforada pela premissa da autonomia do modelo
regulatrio, influencia a relao conflituosa e o grau de inconformismo do Executivo
perante a criao dos novos entes reguladores, caracterizados por Nunes (2001)
como quarto poder. Esse fator, junto ao escopo globalista-imediatista tpico
das reformas da administrao pblica brasileira , contribuiu para que essa
relao conflituosa se estendesse para outros nveis da federao, onde o modelo
agncia independente estava sendo adotado, enquanto esse mesmo modelo
proliferava, sem consistentes justificativas prticas e tericas, em setores como
cinema.
Talvez a maior mudana apresentada pela reforma regulatria esteja nos prrequisitos comportamentais em que esta se baseia. Foi ressaltado aqui que a
administrao gerencial se apresenta como nova postura ps-burocrtica. No
entanto, as medidas de flexibilizao presentes nas agncias levaram, de forma
inesperada, confuso conceitual que iguala o modelo mais flexvel presente nas
agncias com a reforma regulatria. Esta uma das principais concluses do
artigo, que talvez merea mais reflexo.
O debate sobre regulao est restrito aos aspectos formais, isto , relativos
forma e estrutura de agncias reguladoras, sem debater questes importantes
como o prprio papel do Estado. Esses so os exemplos apresentados na concluso
deste artigo, visando argumentar que, enquanto o modelo agncia avana nos
mais diversos setores e nveis da federao e se torna objeto de crticas e/ou
declaraes de amor calorosas, pouco se discute acerca do novo papel que o
Estado brasileiro vem assumindo, no discurso e na prtica: o papel regulatrio.
Afinal:
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No existe regulao neutra. Nem regulao inocente. Nem toda regulao

contra o regulado. Muitos regulados abenoaro e, neste sentido, buscaro
normas regulatrias que os protejam da competio, que lhes diminuam custos,
que criem barreira de entradas competio, que os mantenham no mercado,
que os protejam de demandas do pblico. Nem toda regulao, portanto, a
favor do pblico. Nem toda regulao a favor do regulado. O mercado
regulatrio um selvagem campo de lutas de interesses (Nunes, 2001, p. 2-3).
Num brevssimo perodo de tempo, o Estado brasileiro deixou de ser um grande
produtor, controlador e gestor de servios pblicos e comeou a assumir um
papel importante na rea de regulao. Discutir esse novo papel mais um ponto
de controvrsia, uma vez que diferentes vises ideolgicas se faro presentes. A
regulao uma forma de interveno do Estado, embora indireta. Os (neo)liberais
consideram a regulao como mais uma forma de interveno do Estado, no
apenas na economia, mas na vida dos cidados, enquanto os desenvolvimentistas
argumentam que preciso ter mais ao estatal de forma direta, para diminuir as
desigualdades sociais. Para um autor de formao marxista, a poltica um reflexo
da ordem econmica. Conseqentemente, seria absurda a hiptese de controle
do poder econmico pelo Estado (Wilson, 1980).
Reconhecendo que a controvrsia entre neoliberais e desenvolvimentistas,
conservadores e marxistas etc. sobre a forma e os meios de interveno do
Estado na vida econmica e poltica parece nunca chegar ao fim. natural e
democrtico que assim seja. Este estudo chama ateno para o argumento de
Polanyi (1980) de que o laisses-faire uma situao ideal, mas difcil de ser
observada na prtica. O autor, a partir de uma perspectiva histrica, mostra que
a interveno do Estado um movimento natural de autoproteo da sociedade
dos efeitos nocivos do mercado, observvel todas as vezes que o subsistema
econmico tenta se sobrepor ao social.
Paralelamente, a proliferao do modelo agncia pode ser vista como expresso
de certa atratividade que este exerce, devido, em parte, s medidas de flexibilizao
da gesto pblica que incorpora. Essas medidas continuam a ser vistas como
instrumentos desejveis e necessrios para vrias organizaes do setor pblico,
mas elas no podem ser reduzidas apenas ao modelo agncia. Uma associao
errada est sendo feita, aquela entre regulao e flexibilizao da ao pblica.
As agncias reguladoras no podem ser consideradas como as nicas formas de
interveno e/ou boa gesto. Corre-se o risco de cair no mimetismo em detrimento
da reflexo e dos espaos de negociao de alternativas inovadoras de gesto
pblica.
Artigo recebido em 29.07.2004. Aprovado em 23.03.2005.

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