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Agencia Belga de Desarrollo

SERIE DE CAPITALIZACIN 3

El Programa de
Desarrollo Rural del
Norte del Ecuador
(PdRN)
El PdRN fue uno de los
programas definidos por
la Comisin Mixta del ao
2006 entre los gobiernos
de Blgica y Ecuador, con
el objetivo de Apoyar al
mejoramiento de la calidad
de vida de la poblacin
rural de la zona norte del
Ecuador, en las provincias
de Esmeraldas, Manab,
Carchi, Imbabura y el
norte de Pichincha. El
presupuesto fue definido
en 14 000 000 de euros de
aporte belga, e inicialmente
el Programa tena cmo
periodo de ejecucin del
ao 2008 al 2012.
Las
actividades
del
Programa se centraron en
incrementar la generacin
de ingresos y empleo de los
grupos menos favorecidos
en la zona de intervencin,
a travs del desarrollo
de la economa rural y
del fortalecimiento de las
instituciones nacionales y
seccionales del sector.
Para llegar a sus objetivos,
el Programa cont con tres
componentes:
Fortalecimiento Institucional (C1),
Apoyo a Iniciativas Econmicas (C2) que oper a travs del Fondo de Inversiones Rurales Compartidas
(FIRC) y el componente de
Acceso a Servicios Financieros Rurales (C3).

LA COMPETENCIA DE FOMENTO PRODUCTIVO


EN LOS GOBIERNOS AUTNOMOS
DESCENTRALIZADOS PROVINCIALES:

Aportes de la intervencin del Programa de Desarrollo Rural


del Norte del Ecuador (PdRN) en las provincias de Esmeraldas,
Carchi, Imbabura, Manab y norte de Pichincha.
Introduccin
El Programa de Desarrollo Rural del Norte del Ecuador (PdRN) fue formulado
para contribuir a travs de un enfoque territorial a un modelo de desarrollo
equitativo y solidario con una visin de carcter multisectorial de la ruralidad.
La prioridad de la intervencin del PdRN fue la implementacin de acciones con
la poblacin ms pobre ubicada en los quintiles uno y dos (Q1 y Q2), bajo lneas
de accin priorizadas en los territorios de la zona de intervencin del Programa,
que fueron las provincias de Carchi, Esmeraldas, Imbabura, Manab y los cantones Cayambe y Pedro Moncayo de la provincia de Pichincha.
Con la nueva Constitucin del Ecuador promulgada en el ao 2008, el PdRN
se aline para apoyar la asuncin de la competencia de fomento productivo
por parte de los Gobiernos Autnomos Descentralizados Provinciales (GADP),
a travs de sus Direcciones de Fomento Productivo (DFP) o Direcciones de
Desarrollo Econmico, segn denominacin de los Gobiernos Autnomos
Descentralizados Provinciales
El Programa plante trabajar en sus tres componentes: Fortalecimiento Institucional, Apoyo a iniciativas econmicas y Acceso a servicios financieros
rurales, con los cuatro niveles de gobierno: Nacional, Provincial, Municipal y
Parroquial, pero con anclaje principal de la ejecucin en los GADP, mediante:
la articulacin entre los actores nacionales y seccionales.
Desde el ao 2012 con un modelo de gestin reformulado, el PdRN contribuy al proceso de descentralizacin, especialmente en la entrega de herramientas para el desarrollo econmico de la poblacin ms vulnerable. Por
este motivo, su estrategia se concentr en el fortalecimiento de las polticas
pblicas nacionales a travs de a) la articulacin entre los actores territoriales
y seccionales, b) el fortalecimiento de capacidades institucionales, c) la promocin del desarrollo econmico orientado al mercado y, d) el desarrollo de
procesos productivos con la participacin e inclusin de los ms pobres.
El PdRN fue formulado para contribuir a travs de un enfoque territorial a un modelo
de desarrollo equitativo y solidario con una visin de carcter multisectorial de la
ruralidad.

CTB

CTB

La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales

La Competencia de
Fomento Productivo
Los elementos y conceptos
que guiaron la intervencin
del PdRN en este mbito
fueron: el Fomento Productivo que se refiere al
conjunto de iniciativas pblicas para promocionar las
capacidades productivas,
mediante la construccin e
implementacin colectiva
de acuerdos entre el sector
pblico y privado que impulsen un modelo de desarrollo econmico inclusivo y
sostenible.1
Son importantes tambin los
conceptos de Competencias: o capacidades de accin de un nivel de gobierno
en un sector y de Facultades que son las atribuciones
desempeadas por un nivel
de gobierno para ejercer las
competencias.
Las facultades que guan
el desempeo de una
competencia, como el fomento productivo son: la
rectora, la planificacin,
la regulacin y control y
la gestin. Su ejercicio, a
excepcin de la rectora,
puede ser concurrente, es
decir que su titularidad corresponde a varios niveles
de gobierno en funcin del
sector o materia.2

1.

CONGOPE, 2009; Hacia un Nuevo


Sistema Nacional de Fomento
Productivo Descentralizado
2. COOTAD, Art. 115

Sustentos Terico Conceptuales


El PdRN orient su ejecucin basado en el enfoque de Desarrollo propuesto por Amartya Sen, quien sita el inters propio como un factor fundamental de la motivacin humana; incorpora la consideracin de los valores,
generalmente abandonados en las discusiones econmicas y, sobre todo,
considera el enfoque de las capacidades de las que cada persona dispondra para poder convertir sus derechos en libertades reales.
Igualmente considera El enfoque del Desarrollo propuesto por Manfred
Max-Neef que se sustenta en la satisfaccin de las necesidades humanas
fundamentales, en la generacin de niveles crecientes de auto-dependencia y en la articulacin orgnica de los seres humanos con la naturaleza y
la tecnologa, de los procesos globales con los comportamientos locales,
de lo personal con lo social, de la planificacin con la autonoma y de la
sociedad civil con el Estado. En este enfoque, las personas dejan de ser
objetos del desarrollo y pasan a ser sujetos.

Puntos clave
La intervencin se realiz con un enfoque de Desarrollo Territorial Rural, la transformacin que buscaba el Programa se orientaba a la innovacin en productos y en procesos, se busc articular la economa rural a
mercados ms dinmicos.
En la construccin de iniciativas locales, el PdRN articul procesos endgenos con los planes de desarrollo y ordenamiento territorial y con el
Plan Nacional del Buen Vivir.
Alineacin a una visin ms amplia de lo rural reconociendo la heterogeneidad de los territorios, la articulacin urbano-rural y proponiendo el
cambio de cadenas productivas a cadenas de valor, donde los actores
de los diferentes eslabones coordinan estrategias para garantizar un ganar ganar.
En el inicio del programa se trat de consolidar un equipo tcnico liderado
por el organismo que daba representatividad a los gobiernos provinciales
(CONCOPE, posterior CONGOPE) con la finalidad de ser el soporte a las
labores que desarrollaran los equipos tcnicos de campo en los territorios
de intervencin. El equipo trabaj en la construccin de un enfoque de
gestin de cadenas productivas y de valor y de formacin de funcionarios asignados a las DFP.
El Programa se desempe bajo la orientacin de principios como: participacin y gobernabilidad, bsqueda de condiciones equitativas de
gnero, el respeto a la identidad cultural, manejo sustentable de los
recursos naturales, el principio de adicionalidad y co-financiamiento, la
bsqueda de sinergia y complementariedad con otras intervenciones, la
observancia de los principios de la Declaracin de Pars y la articulacin
con otros proyectos de la CTB.

La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales

Cul era la situacin de los


GADP antes de la intervencin
del PdRN?
Para describir la situacin de los GADP ejecutores del
PdRN se tom como referencia el estudio realizado por
CONGOPE Capacidades Operativas de los Gobiernos
Provinciales, el cual presenta un anlisis en base a los
requerimientos de la competencia de fomento productivo establecidos en el Cdigo Orgnico de Organizacin
Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD),
con cifras del ao 2012.

Sobre la estructura
organizacional
En tres de los cinco GADP (Carchi, Esmeraldas y
Manab) ya se haban estructurado unidades administrativas para impulsar acciones de gestin econmica derivadas de una intervencin previa de USAID
(Agencias de Desarrollo Local -ADEL). Bajo este
modelo los GADP eran parte de las ADEL.
El concepto de fomento productivo aparece luego
de la aprobacin del COOTAD y es introducido en la
estructura de los GADP con excepcin de Pichincha
donde la Direccin de Fomento Productivo es una
unidad administrativa con funciones amplias para los
diferentes sectores productivos de la provincia y, con
el propsito de dar atencin preferente al sector de
la Economa Popular y Solidaria, se cre la Direccin
de Gestin de Economa Solidaria que es el espacio
al que finalmente se adscribi el PdRN.

Sobre la prestacin de bienes y


servicios a la poblacin
En general, las unidades de fomento productivo tenan un gran abanico de alternativas en sus ofertas
de servicios a la poblacin que iban desde asesora
para elevar la productividad hasta la implementacin
de diversos tipos de proyectos (productivos, riego,
tursticos, etc.)

Sobre las condiciones del


contexto interno
En general, existan buenos niveles de coordinacin
entre las diferentes unidades administrativas de los
GADP. En la mayora de los GADP era posible constatar, desde la perspectiva orgnica funcional, una
buena cercana de las DFP a su respectiva Prefectura.

Sobre las condiciones del


contexto externo
Existan bajos niveles de coordinacin de los GADP
con las representaciones de las entidades del gobierno central. Esmeraldas y Carchi son las provincias en las que se exhiban los niveles ms bajos
de coordinacin. Por su parte Pichincha, Imbabura
y Manab muestran un mejor nivel de coordinacin.
Es mejor, sin ser ptima, la coordinacin de los GADP
con las juntas parroquiales, municipios, ONG, academia y con pequeas empresas.

Cules fueron las


contribuciones del programa a
la asuncin de la competencia
de Fomento Productivo?
El PdRN en dos provincias (Carchi, Imbabura) fue inserto a las DFP ya existentes, en Esmeraldas la creacin de
la DFP coincide con el inicio del PdRN y ste contribuye
junto con el CONGOPE a su formacin. En Manab el
PdRN se insert en una primera etapa a la ADEL para
luego ser trasladado a la DFP, finalmente en Pichincha
se vincul con la Direccin de gestin de EPS despus
de un paso infructuoso por la DFP.
El Programa contribuy a la asuncin de la competencia
de Fomento Productivo fundamentalmente a travs del
desempeo de la facultad de gestin, la cual adems se
articulaba a otras facultades: la planificacin, la coordinacin y el control.

Aportes al mbito de la Rectora


El PdRN financi algunas consultoras y estudios
impulsados desde el nivel central de gobierno con
el propsito de fundamentar la construccin de la
estrategia de desarrollo rural.
Para asegurar sostenibilidad de las acciones a implementar, se propuso apoyar a las estructuras
nacionales pblicas, promoviendo los procesos de
fortalecimiento de capacidades institucionales y la
participacin ciudadana.
A travs de una estrategia de integracin de redes
locales y regionales, se sent las bases del desarrollo econmico orientado a las cadenas de valor
y al mercado.
El PdRN contribuy a una poltica de inclusin social
al propiciar la participacin en las iniciativas econ-

La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales

micas de los ms pobres de la zona de intervencin,


entre ellos los receptores del Bono de Desarrollo Humano (44% de usuarios de los proyectos PdRN).

Aportes al mbito de la
Planificacin
La contribucin se da en dos direcciones: un estudio de lnea base (Jordn y Asociados 2011) de las
principales cadenas productivas en cada una de las
provincias de intervencin, y el desarrollo y puesta
en marcha de instrumentos para implementar un
nuevo modelo de intervencin de proyectos rurales
como fue el Fondo de Inversiones Rurales Compartidas (FIRC) y sus formatos.
Tambin contribuy a travs del financiamiento de
convenios marco sucesivos con el CONGOPE, los
cuales pretendieron fortalecer los mbitos de planificacin a travs del apoyo realizado a la construccin
de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT- 2011).

Aportes al mbito de la
Regulacin
El PdRN no realiz mayor aporte a esta facultad
porque se trata de un mbito de menor incidencia por parte de los GADP. Su posicionamiento de
bisagra entre lo nacional y lo local los convierte en
agentes interesantes para la articulacin de iniciativas de simplificacin administrativa, y para negociar
propuestas de reduccin de trmites impuestos y/o

administrados desde el nivel central (CONGOPE,


2009; Hacia un Nuevo Sistema Nacional de Fomento Productivo Descentralizado).
La ordenanza en Carchi para consolidar el comit
de concertacin provincial CCP (2012) como ente
discusin, dilogo y planificacin conjunta entre los
diferentes ministerios del mbito nacional.
Las mesas de trabajo generadas para las diferentes cadenas que si bien pertenecen al mbito de la
coordinacin, son el inicio para identificar las necesidades del territorio entre ellas las necesidades de
regulacin. Al respecto funcionan en Imbabura (frjol, turismo, artesanas). En el caso de Pichincha se
dio la dinmica para poner en prctica la ordenanza
que declara a la zona de intervencin como territorio
agroecolgico.
El PdRN influy en que las direcciones comenzarn a
incorporar dentro de sus estrategias el desarrollo de
normativa y entreg herramientas prcticas para fortalecerla. Previo al COOTAD este tema fue inexistente.

Aportes al mbito de la Gestin


En este aspecto se destaca la implementacin de
los tres componentes del PdRN, los cuales proporcionaron herramientas que facilitaron la gestin del
conocimiento, formaciones al personal de los GADP,
formulacin de proyectos de iniciativas econmicas,
acceso a productos y servicios financieros y el monitoreo y evaluacin de resultados.

La Coordinacin
No menos importante es el intento del Programa por
aportar a la coordinacin pblica al haber estructurado el
Comit Estratgico (CES), y el Comit de Concertacin
Provincial (CCP), los cuales adems de apoyar las facultades de la planificacin, control y gestin del PdRN,
eran un interesante espacio para impulsar la coordinacin interinstitucional.
En el mbito de la coordinacin pblico privada, el PdRN

propici tambin el funcionamiento de mesas de dilogo para las diferentes cadenas de valor, que sirvieron de
un adecuado espacio para la construccin de las iniciativas productivas.
El PdRN intent contribuir a la construccin de una poltica
de corresponsabilidad en la prestacin de un importante
servicio pblico: el fomento productivo. Lastimosamente
estas instancias no operaron segn se haba previsto.

El Comit de Concertacin no ha tenido mayor impacto ya que se lo llevaba a cabo una vez al ao para la aprobacin del
POA, y no se realizaban reuniones para dar seguimiento, monitoreo y evaluacin de los proyectos. Es as que el lobby y la
aprobacin se la realizaba de oficina en oficina pasando por cada institucin involucrada debido a la inconstancia de los
titulares que no asisten o mandan delegados, estoa su vez sucede por temas como alineaciones polticas.
Personal Tcnico PdRN - Esmeraldas

El PdRN hizo una apuesta en un contexto de debilidad institucional muy complejo, ya que ni las
instituciones centrales ni las locales haban mostrado un grado de adecuacin organizacional
suficiente como para poder aprovechar la oportunidad que el PdRN les brindaba de una manera
adecuada
(Ex Tcnico del CONGOPE)

La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales

Qu modelo y herramientas se implementaron para fortalecer la


capacidad de gestin de las unidades de fomento productivo?
El modelo de gestin del PdRN que oper a partir del
ao 2012 es el que analizaremos en cada uno de sus
tres componentes, con nfasis en los aportes visualizados para el fortalecimiento a la gestin de las unidades
de fomento productivo.

El Componente 1:
Fortalecimiento Institucional
El fortalecimiento de las organizaciones de base fue desarrollado a travs de la gestin del conocimiento: se
apoyaba lo que la gente saba hacer, se recuperaba los
saberes propios de las comunidades y se los haca dialogar con los conocimientos explcitos que posean el
personal tcnico del programa. Se trabaj en el aprender haciendo.
En el segundo pilar de la transformacin de la institucionalidad se pens en atender la demanda de los tcnicos
de los GADP instrumentando un programa de cuarto nivel (una maestra). La idea solo prospera en el Carchi.
La otra opcin implementada para las restantes provincias consisti en la implementacin de un curso para
preparar los que fueron llamados gestores de cadenas
productivas.
El mismo CONGOPE se fortaleci a travs de la ejecucin y liderazgo en este componente durante el perodo
2010-2011. A travs del CONGOPE se elaboraron varios

manuales para el trabajo tcnico en los Gobiernos Provinciales: (1) Cadenas productivas y desarrollo econmico rural en Latinoamrica; (2) Competitividad Territorial
y el rol de los Gobiernos Autnomos Descentralizados;
(3) Enfoques de asociatividad entre actores del sistema
productivo: conceptos, casos reales y metodologas, (4)
Polticas Pblicas Productivas Provinciales (4P): elementos conceptuales y metodologas; (5) Fomento Turstico
Provincial entre otras.

El Componente 2:
Apoyo a Iniciativas Econmicas
El segundo componente, se enfoc en impulsar la produccin y productividad de aquellas cadenas productivas que los Comits de Concertacin territorial priorizaron basados en un estudio de lnea base que permita
localizar aquellos rubros de importancia econmica y
dnde se encontraba la poblacin ms pobre. Se estableci el Fondo de Inversin Rural Compartida (FIRC)
con un co-financiamiento de 8.196.000 EUR por parte
de la CTB, de stos un 87% fue destinado para la implementacin de proyectos consensuados territorialmente.
El resto del fondo se utiliz para la asistencia tcnica del
componente y el fomento de la comercializacin en el
marco de los proyectos.
El FIRC fue concebido como un fondo orientado al
apoyo de procesos de fortalecimiento de capacidades
emprendedoras y competitivas de los diferentes actores de la Economa Popular y Solidaria (organizaciones:
comunitarias, asociativas, cooperativas y unidades econmicas populares) ubicadas en zonas rurales y peri-urbanas vinculadas a cadenas productivas y/o seguridad
alimentaria, a travs de la coordinacin y sinergia de acciones con diferentes entidades pblicas o privadas y
programas existentes o en fase de inicio, cuya labor se
enmarc en los objetivos del PdRN y en las estrategias
de las direcciones de fomento productivo GADP.
Con el objetivo de estandarizar el funcionamiento del
fondo FIRC, se dise su Reglamento Operativo (ROF) y
su Manual Operativo (MOF) que tuvieron como propsito
definir y regular la operatividad y administracin del co
financiamiento respondiendo a los procedimientos establecidos en el Documento Tcnico Financiero (DTF) del
PdRN y a los lineamientos acordados en el proceso de
dilogo y concertacin mantenido entre las instituciones
gestoras del programa y otros actores con experiencia
en la gestin de fondos en el pas.
El ROF aport los lineamientos para seleccionar y aprobar propuestas de proyectos productivos sujetos de
co-financiamiento y que tuvieron como objetivo incre5

La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales

mentar la competitividad de las cadenas productivas. De


hecho, muchas de las prcticas y procesos ejecutados
a travs de este reglamento han sido base para nuevas
iniciativas y propuestas de las Direcciones de Fomento
Productivo.
As tambin, de la necesidad de estandarizar los procesos y garantizar un adecuado monitoreo y seguimiento
de los mismos. Tambin se disea e implementa el sistema de Monitoreo del PdRN. Por algunos contratiempos
surgidos durante la ejecucin del Programa, el sistema
se llega a implementar en una etapa tarda. A pesar de
ello, los equipos provinciales y nacionales lograron introducir la informacin administrativa, financiera y tcnica
detallada de cada proyecto.

El modelo funcion con el equipo del PdRN provincial


como agente territorial de fortalecimiento y asistencia
tcnica, el cual a travs de un certificado, presentaba
a las Cooperativas potenciales sujetos de crdito con
actividades productivas estables y que haban formado
parte del Proyecto. Este modelo fue transferido a las unidades de fomento productivo para su rplica y posterior
uso del fondo de crdito del PdRN que la CONAFIPS
tendr disponible en las zonas de intervencin del PdRN.
Un Programa de Formacin Financiera y Gestin de
emprendimientos rurales se transfiri a las unidades de
fomento productivo para que sea utilizado como herramienta en su rol de ente de apoyo de los actores de la
economa popular y solidaria de las provincias.

Tanto los reglamentos implementados, como el sistema


de monitoreo causaron inters en las direcciones de fomento productivo. En el caso del GADP Imbabura se han
adaptado las herramientas en mencin a la realidad local
y se realizaron algunos acercamientos para lograr una
mejor comprensin tcnica del sistema de monitoreo.
En particular las provincias de Manab y Carchi tambin
se encuentran tomando esta experiencia para generar
propuestas territoriales al momento se desconocen los
avances generados.

El Componente 3:
Acceso a Servicios Financieros
El modelo de articulacin de actores y sujetos sociales
fue el utilizado por el PdRN para la ejecucin del componente que apoyara en el acceso a los servicios financieros. En este modelo el fondo de crdito del PdRN
se entreg en administracin a la Institucin del sector
pblico a cargo del fortalecimiento y financiamiento del
sector financiero popular y solidario, la Corporacin Nacional de Finanzas Populares y Solidarias (CONAFIPS),
para que sea canalizado a los usuarios del componente
de iniciativas econmicas a travs de las Cooperativas
de Ahorro y Crdito locales.

Productos de financiamiento ms sofisticados como el


capital semilla se desarrollaron desde la CONAFIPS y se
promovieron en los GADP como una alternativa para el
fomento de emprendimientos individuales y asociativos
en los cuales se fomente la corresponsabilidad en el diseo, ejecucin y posterior operacin de proyectos.

el modelo va a seguir operando una vez culminado el PDRN, ya que se siente que se debe dar el
seguimiento y dar sostenibilidad a los proyectos implementados, ms all de los propios proyectos que ejecuta el GADP, esto por la competencia de fomento productivo que se tiene y con toda la
potestad que tiene el gobierno provincial, es importante tratar de que no se diluyan los procesos,
ya que el ver las organizaciones que han trabajado anteriormente en este tipo de programas de
financiamiento de proyectos, muchos de estos terminan fracasando al finalizar el programa.
Gestor de la experiencia del PdRN - Carchi

La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales

Cul es la situacin a la finalizacin del Programa?


Es posible constatar la ocurrencia de hechos que pueden ser catalogados como impactos menores, que configuran una cadena que, a su vez, conlleva al logro de los
grandes propsitos. Esta cadena de impactos tiene dos
vertientes, la institucional y la organizacional.
En los proyectos implementados se ha podido constatar mejoras en el desempeo de las cadenas productivas, particularmente, en el eslabn de la produccin. Es perceptible un aumento de la autoestima
de los actores, tanto personal como grupal y, en
trminos generales, es posible afirmar que s se ha
producido un apreciable fortalecimiento de sus organizaciones.
Desde la perspectiva institucional, si bien hay diferencias entre los territorios de intervencin, s es posible
ubicar algunas constataciones. En el caso de Esmeraldas el PdRN fue determinante en la configuracin
de la DFP del GADP. En el Carchi se nota una buena

integracin, no slo del equipo CTB al quehacer de


la DFP, sino tambin de las concepciones del programa, en especial, del enfoque de cadenas y del diseo
y evaluacin ex ante de los proyectos.
En la mayor parte de casos, las DFP reubicaron sus
roles pasando de ser ejecutores a ser facilitadores de
procesos.
Hay casos como el del GADP de Imbabura, en el
que, adems de haber asumido e instrumentado el
modelo de fondos concursables, las nuevas autoridades estn sugiriendo la posibilidad de implementar
una incubadora de empresas asociativas rurales.
A pesar de la voluntad manifiesta por los tcnicos de
algunas DFP de continuar apoyando las iniciativas que
se implementaron a travs del programa, la realidad
muestra que esto no est ocurriendo en algunos GADP.
Se argumenta la limitada disponibilidad de recursos.

. en la provincia de Esmeraldas, estructuralmente el PdRN encaj perfectamente y estuvo anclado directamente a la Direccin de Fomento Productivo ya que en ese entonces el gobierno provincial recin estaba empezando a asumir la competencia de fomento productivo, es decir que la
direccin recin se estaba creando por lo que el PdRN contribuyo significativamente al fortalecimiento de esa direccin.
Funcionaria GADP Esmeraldas

ya con el cambio de modelo de gestin, el PDRN logra hacer entender al gobierno provincial de
Imbabura que este no debe ser ejecutor sino que debe ser articulador y gestor del desarrollo, y
ese fue el discurso que permiti generar alianzas importantes y mejorar relaciones que al final
permitieron impulsar proyectos.
Tcnico PdRN Imbabura

La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales

Evidenciamos una gran brecha entre la interpretacin del


concepto de descentralizacin y competencias entregadas a los Gobiernos locales desde el Gobierno Central
y desde los GAD. En efecto tuvimos la oportunidad de
escuchar a un funcionario de alto nivel en el Gobierno
explicando que las competencias transferidas son solo
aquellas que tienen un alcance territorial y por ende el
Gobierno Nacional sigue siendo responsables desde los
ministerios sectoriales de todos los temas productivos
con alcance regional y/o nacional.
De forma opuesta los GAD argumentan que la competencia de Fomento Productivo prevista por el COOTAD
les faculta para liderar los procesos de fomento en todos
los aspectos que conciernen a su territorio y que los Ministerios sectoriales nacionales (MIPRO, MAGAP) deben
coordinar sus intervenciones en cada territorio con el
GAD correspondiente.
Esta brecha de interpretacin de concepto plasmado
en la constitucin (descentralizacin) y en el COOTAD
(competencias) llama mucho la atencin y explica lo que
se ha venido observando en estos aos de acompaamiento a gobiernos locales, las articulaciones entre los
diferentes niveles de gobiernos se motivan por criterios
polticos antes que tcnicos o con enfoque a resultados. As en ciertas provincias pudimos concretar alianzas entre ministerios y entidades del mbito nacional con
GAD provinciales, municipales y parroquiales para inter-

vencin en cadenas de valor agrcolas o en seguridad


alimentaria. Pero este mismo tipo de intervenciones en
otros territorios no permitieron lograr alianzas similares y
se observa intervenciones del mismo tipo lideradas por
ministerios nacionales y por gobiernos provinciales sin
que estas intervenciones sean coordinadas entre s.
Existe una estrategia nacional del caf y cacao desde
el MAGAP y Gobiernos provinciales, en regiones donde
existe produccin de estos dos cultivos, implementan
estrategias de intervencin para mejorar la productividad, produccin y calidad sin forzosamente coordinar
con el MAGAP.
La pregunta que formulamos aqu es como debemos
interpretar el concepto de competencia descentralizada tomando como caso de estudio a la competencia
de fomento productivo otorgada por el COOTAD a los
GAD provinciales? Esta competencia se limita a las cadenas de valor exclusivas del territorio? Si la competencia abarca el conjunto de actividades y cadenas importantes desde el punto de vista social y econmico, los
dems niveles de gobiernos deben coordinar con cada
GAD provincial para realizar intervenciones? Hasta ahora las respuestas que hemos tenido a estas preguntas
son difcilmente conciliables. El resultado es muy poca
coordinacin entre los cuatro niveles de gobiernos existentes en el modelo poltico definido por la Constitucin
de 2008.

CTB

La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales

Factores impulsores y restrictivos para la implementacin


del PdRN y el fortalecimiento de la competencia de Fomento
Productivo de los GADP
Impulsores

Restrictivos

El nuevo marco institucional vigente en el pas desde el 2008 que favorece las iniciativas del desarrollo
rural.

En ciertos casos se constat algn nivel de incidencia


poltica en las decisiones de carcter tcnico.

El rol de la Unidad de Coordinacin y Apoyo provincial (UCAP), instancia que se constituyera en un


autntico pivote tcnico que aport al mejoramiento
de las relaciones con los GADP.

El tiempo de intervencin resultaba demasiado corto


como para conseguir transformaciones profundas.

La administracin de los proyectos a cargo de entidades ejecutoras, en particular de las organizaciones de la Economa Popular y Solidaria, Sociales y
GAD parroquiales.

Los esquemas burocrticos de los GADP que, en no


pocas ocasiones, se tornaban en obstculos. Las debilidades mismas de las entidades ejecutoras para asumir funciones de gestin y rendicin de cuentas.

El impulso dado al trabajo con el enfoque de cadenas de valor. Los tcnicos comenzaron a desarrollar
mejores lecturas del desempeo de las principales
cadenas.

En ciertos casos, los tcnicos pertenecientes a los


GADP no llegaron a conocer los instrumentos de gestin propuestos en los niveles deseados.

La estrategia del componente 3 favoreci la coordinacin interinstitucional pblico privada, que no


slo trabaj en los niveles locales sino que inicia su
desempeo en el nivel central (CONAFIPS - IEPS UCAP) y, desde este nivel, se va a lo local.

En algunos de los niveles directivos superiores de los


GADP no se logr el empoderamiento de la propuesta,
situacin que se proyectaba a los tcnicos que haban
sido asignados para trabajar como parte del equipo
PdRN.

La disponibilidad de herramientas como el manual


del Fondo de Inversin Rural Compartido (FIRC)

La rotacin del personal y sus diversas obligaciones,


en particular del asignado al programa por el GADP no
favoreci mejores resultados.

La reconfiguracin del modelo de gestin que permiti una mayor participacin en la toma de decisiones
a los actores directamente responsables de la ejecucin del programa.

En los casos de Manab y Pichincha la inestabilidad en


cuanto al espacio institucional que albergaba al Programa y los cambios en ciertas decisiones claves para su
operacin frenaban su buen desempeo.

El apoyo decidido, inclusive para la solucin de dificultades, dado por instancias del Comit Estratgico, bsicamente, la CTB y la SENPLADES, en particular, para el cambio de modelo de gestin.

La ausencia y rotacin de los representantes institucionales ante el CES y ante los CCP imposibilit mejores
niveles de coordinacin y de implementacin de facultades competenciales como la coordinacin.

El salto pretendido de cadenas productivas a cadenas


de valor, en ocasiones sin considerar las condiciones
iniciales de arranque de los usuarios.

.hay la apreciacin de que el GADP no tena el inters suficiente por el Programa ya que inclusive
existi el riesgo del cierre de este mientras era parte de la Direccin de Apoyo a la Produccin, y
aparentemente desde la misma prefectura no se tena una visin clara de que se trataba en realidad el PdRN.
Tcnica PdRN - Pichincha

La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales

Conclusiones de la intervencin a la finalizacin del PdRN


La experiencia PdRN, a pesar de los avatares que tuvo
que enfrentar, nos ha entregado un buen cmulo de
reflexiones que, consideramos, pueden ser interesantes para su consideracin por otros actores individuales o institucionales comprometidos con el desarrollo
rural y con el trabajo por los sectores poblacionales
ms pobres.
Los objetivos del programa fueron realistas y coherentes con las estrategias y polticas agrcolas y de
desarrollo rural nacionales, as como con las necesidades de la poblacin rural pobre de los territorios
seleccionados para la intervencin.
La revisin de los tres componentes del programa
muestra claras evidencias de que el propsito de
apoyar la asuncin de la competencia de fomento
productivo, desde el PdRN fue cumplido en buena
medida, particularmente, en lo relacionado con la facultad de la gestin. Sin embargo, el empoderamiento de las estrategias del programa por parte de las
DFP para consolidar la asuncin de la competencia,
an muestra signos de debilidad.
Trabajar con los quintiles Q1 y Q2 fue absolutamente
necesario; sin embargo se precisa de consideraciones especiales: planes de intervencin detallados y
consensuados, con metas razonables y no extremadamente ambiciosas, con flexibilidades temporales,
que consideren, a lo mejor, subsidios especiales pero
sin llegar a enfoques ni paternalistas peor cliente-

lares, con planes de retiro gradual de los subsidios


que, eventualmente, se consideren, entre otras estrategias diferenciadas.
Se constat un diseo prolijo de la intervencin del
PdRN en el acceso al financiamiento, y el modelo
propuesto fue abierto a emprendedores de las zonas de intervencin del programa sin restringirse a
slo los actores vinculados al programa. De todas
las operaciones realizadas un 16% se han orientado a emprendedores vinculados a los programas del
IEPS, cerca de un 10% a emprendedores vinculados
al PdRN, y el restante 74% a otros actores territoriales socios de las Organizaciones del Sector Financiero Popular y Solidario.
La eficacia con relacin a las contribuciones para la
asuncin de la competencia de fomento productivo por parte de los GADP est evidenciada por el
mismo diseo del programa, por los instrumentos
generados en apoyo a las facultades de la planificacin, de la coordinacin, del control, pero sobre
todo, de la gestin.
En el desarrollo de la facultad de la gestin competencial, gracias a la disponibilidad de una manual
como el FIRC y al conocimiento de otras experiencias locales, los tcnicos del programa pudieron establecer apropiadas relaciones entre los insumos y
los productos de aquellos proyectos seleccionados
para ser implementados.

El Manaba / Manab

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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales

Desde los actores territoriales:


.A pesar de todos los problemas que se presentaron en la provincia (Manab) los proyectos fueron exitosos ya
que llegaron a la gente, fortalecieron la organizacin, fortalecieron las capacidades individuales de conocimientos en
sus respectivos temas y desarrollaron autoestima individual y grupal, el Programa les ayudo a ser administradores
de proyectos y a entender la ejecucin, aprendieron a relacionarse mejor con las instituciones pblicas y privadas,
aprendieron a manejar procesos (manual del FIRC), hubo mejoras en la produccin, conocimiento tecnolgico. Todos
estos beneficios fueron ms significativos en organizaciones comunitarias y en ejecutoras cuando estas fueron
ejecutoras aparte de beneficiaria porque tenan que manejar los procesos.
Gestor de la experiencia Manab

a pesar de que las prefecturas demostraron en el segundo modelo de gestin, una buena capacidad para cumplir
con el rol que reclamaban en un principio, el problema no se present en la capacidad de uso de los recursos, sino
en el sentido o el objetivo final en el que se us estos; en otras palabras no existe un criterio de priorizacin para la
inversin de recursos. Esta es la gran debilidad institucional a nivel general, inclusive con las instituciones nacionales
que fundieron la agenda de desarrollo nacional con la agenda de problemtica gubernamental que no necesariamente
es lo mismo.
Gestor de la experiencia Carchi

Recomendaciones para futuras intervenciones


La Experiencia del PdRN ha provocado un conjunto de
lecciones que pueden ser aprovechadas por diferentes
actores institucionales vinculados al desarrollo.
Es necesario buscar el equilibrio con respecto a la
presencia de los actores nacionales como el MAGAP,
MIES, SENPLADES y SETECI, y la de los actores locales (cada nivel con sus roles definidos y negociados).
Es preciso resolver uno de los dilemas que se presenta en relacin a la incorporacin de otros actores en las estructuras de decisiones y orientaciones

estratgicas de los proyectos, que acten junto a


los GADP y a las instancias del gobierno central
cmo incorporar a los actores comunitarios o a actores privados empresariales que tambin pueden
tener aportes significativos en la identificacin de
prioridades y la colocacin de recursos?
Es importante precisar, en el fortalecimiento institucional, los objetivos en los mbitos del saber, del
saber hacer y del saber ser. El acompaamiento
tcnico es mejor si se completa con otros saberes de
la gerencia social de proyectos.

Desde los actores territoriales:


.En caso de que se pretenda sostener esta instancia en un nuevo programa se debe estructurar un comit de
concertacin que se involucre desde el principio, con roles bien definidos por ejemplo en el monitoreo, y que sea integrado
por actores que, al menos, indirectamente tengan que ver con los beneficiarios entoncessi habra inters.
Gestor de la experiencia Pichincha

. una posible estrategia para futuros proyectos podra ser ubicar organizaciones que se encuentran ya funcionando,
y no crearlas como paso con los proyectos de turismo donde se las arm desde cero para poder trabajar, sin tomar en
cuenta que el tiempo con el que, por lo general se cuenta, es corto y por ende terminaron sin xito.
Gestor de la experiencia Pichincha

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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales

La CTB, Agencia Belga de Desarrollo, apoya y ejecuta programas de desarrollo por cuenta del Estado Belga y otros donantes.
Han participado y contribuido a esta publicacin:
Equipo tcnico de la UCAP a partir de la sistematizacin del Aporte del
PdRN a la asuncin de la competencia de fomento productivo por parte de
los GAD provinciales elaborada por el Ing. Miguel E. Andrade

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