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Eliane Guedes
O Metr do Rio de Janeiro:

interesses, valores e tcnica em projetos
estruturais de desenvolvimento urbano

interesses, valores e tcnica em projetos estruturais
de desenvolvimento urbano
Conselho Editorial
Coleo Metrpoles
Dr. Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro IPPUR/UFRJ
Presidente do Conselho
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Dra. Andrea C. Catenazzi UNGS/Argentina
Dr. Aristides Moyss PUC Gois
Dr. Carlos de Mattos IEU/PUC Chile
Dr. Carlos Nassi COPPE/UFRJ
Dr. Emilio Pradilla Cobos UAM (Universidade Autonoma Metropolitana),
Mxico
Dr. Eustgio Wanderley C. Dantas PPGG/UFC
Dr. Frederico Rosa Borges de Holanda FAU/UNB
Dr. Jeroen Johannes Klink UFABC
Dra. Inai Maria Moreira de Carvalho PPGCS/UFBA
Dr. Jos Borzacchiello da Silva PPGDMA/UFC
Dra. Lcia Bgus PPGCS/PUC Minas
Dra. Luciana Teixeira Andrade PPGCS/PUC Minas
Dra. Marcia da Silva Pereira Leite IFCS/UERJ
Dr. Marcio da Costa FE/UFRJ
Dr. Manuel Villaverde Cabral Universidade de Lisboa
Dra. Maria do Livramento Miranda Clementino NAPP/UFRN
Dra. Maria Madalena Franco Garcia FNEM (Frum Nacional de Entidades
Metropolitanas)
Dra. Maura Pardini Bicudo Vras PPGCS/PUC So Paulo
Dra. Olga Firkowski Dept. Geografia/UFPR
Dr. Orlando Santos Junior IPPUR/UFRJ
Dr. Peter Spink EAESP/Mackenzie/SP
Dr. Roberto Kant de Lima INCT-InEAC/UFF
Dr. Roberto Lus M. Monte-Mr CEDEPLAR/UFMG
Dr. Ruben George Oliven PPGAS/UFRGS
Dr. Ricardo Machado Ruiz CEDEPLAR/UFMG
Dra. Raquel Rolnik FAU/USP
Dra. Rosa Moura IPARDES/PR
Dra. Rosetta Mammarella FEE/RS
Dra. Simaia do Socorro Sales da Mercs NAEA/UFPA
Dra. Suzana Pasternak FAU/USP
Eliane Guedes

interesses, valores e tcnica em projetos estruturais
de desenvolvimento urbano
Copyright Eliane Guedes, 2014

Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei 9.610 de 19/02/1998. Nenhuma parte deste
livro, sem a autorizao prvia por escrito dos autores, poder ser reproduzida ou transmitida,
sejam quais forem os meios empregados.
Tese apresentada em 2009 Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So
Paulo para obteno do Ttulo de Doutor em Arquitetura e Urbanismo
Editor
Joo Baptista Pinto
Reviso
Do autor
Projeto Grfico e capa
Rian Narcizo Mariano
CIP-BRASIL. CATALOGAO NA PUBLICAO

SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
FAZER NOVA FICHA
Observatrio das Metrpoles - IPPUR/UFRJ

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minha filha, pelas horas roubadas.

Ao Professor Philip Oliver Mary Gunn, in memoriam,
pelo seu amor incondicional ao nosso pas.
Ao Professor orientador, Ricardo Toledo Silva, pelo
apoio intelectual e direcionamento para ultrapassar
minhas limitaes num tema to abrangente.
s minhas amigas e amigos
pelas observaes e comentrios.
Apresentao
Decises na esfera pblica relativas
a empreendimentos estruturais de
desenvolvimento urbano: o caso do sistema
metrovirio da cidade do Rio de Janeiro
O trabalho de pesquisa relatado neste livro de grande e interesse e atualidade para todos os que pesquisam ou atuam sobre o
processo decisrio das obras e sistemas de infraestrutura nas grandes
cidades e regies metropolitanas brasileiras. A concepo e implantao inicial do sistema metrovirio da cidade do Rio de Janeiro so
abordadas segundo uma perspectiva crtica que questiona o objeto
material da interveno a linha de metr em face de sua insero
no processo de mobilidade da metrpole. H uma valorao quase
autnoma da obra e de seus significados a distanci-la cada vez mais
das funes s quais supostamente deveria preencher no conjunto da
oferta de transporte urbano.
O processo analisado com base naquele objeto e naquele momento
traz discusso questes at hoje abertas no debate sobre sistemas de
infraestrutura. A utilidade pblica associada interveno acaba sendo admitida como pressuposto intrnseco a sua natureza, e no como
resultado de uma avaliao racional de alternativas para a soluo dos
problemas a que se prope a resolver. claro que a utilidade intrnseca
de uma linha de metr em qualquer grande metrpole tende a ser alta.
Isso era vlido ao longo do demorado processo decisrio analisado no
livro e ainda mais no atual contexto de congestionamento generalizado que atinge a esmagadora maioria das grandes cidades brasileiras.
No entanto a essa utilidade intrnseca associam-se custos extremamente
elevados, tanto de investimentos como de operao, que precisam gerar
benefcios totais que os superem. Este um elemento importante que
precisa ser considerado na leitura deste trabalho.
A existncia de um patamar bsico de utilidade associada a qualO Metr do Rio de Janeiro
quer oferta de transporte de massa no exime o tomador de deciso

pblica da responsabilidade de obter o mximo benefcio lquido
do investimento realizado. Este raciocnio se aplica a outros modos
de infraestrutura nos quais, analogamente, grandes obras tendem
a assumir um significado prprio descolado de sua funcionalidade
no sistema maior em que se inserem, igualmente respaldado na assuno de utilidade pblica intrnseca. Um aeroporto, uma grande
obra viria, uma grande central de gerao de energia so obras que
sempre apresentaro atributos intrnsecos de utilidade. Mas, como
mostrado no livro, isso no suficiente para garantir sua legitimidade pblica em face das reais necessidades do complexo urbano
regional em que se inserem.
O fato de o perodo analisado ter sido marcado por prticas decisrias abertamente autoritrias, no contexto de um regime reconhecidamente antidemocrtico, permite avaliar de forma mais direta
processos que hoje podem ser mascarados pela garantia formal de
instrumentos de pretendida participao e controle social. fato que
hoje os instrumentos objetivos de responsabilizao dos agentes decisrios como a Lei de Responsabilidade Fiscal e o instituto da Regulao Pblica associado a praticamente todos os modos de servios
de utilidade pblica tendem a inibir os abusos mais flagrantes. No
entanto a tendncia mais geral da apropriao privada de benefcios
do investimento pblico e, sobretudo, do baixo compromisso com a
maximizao de sua eficcia no conjunto do sistema urbano regional
em que se insere, continua presente.
parte as complexas e atuais questes de fundo que discute sobre o caso analisado, o livro consiste um precioso acervo de depoimentos de agentes participantes do processo da poca, que alm
de contribuir comprovao das hipteses propostas poder servir
de base a outros trabalhos e interpretaes sobre o tema. Como todo
bom trabalho cientfico, oferece ao leitor acesso pleno evidncia emprica tratada, de maneira a permitir a reconstituio e crtica das
linhas de raciocnio desenvolvidas.
So Paulo, julho de 2014.
Ricardo Toledo Silva
| Eliane Guedes
Lista de ilustraes
Ilustrao 1 - Principais Subsistemas e Grupos de Interesse presentes
no Processo de Deciso relativo ao Sistema Metrovirio............................. 80
Ilustrao 2 - Estado do Rio de Janeiro resultante da Fuso do antigo
Estado do Rio de Janeiro e do Estado da Guanabara.................................. 94
Ilustrao 3 - Estado do Rio de Janeiro e os Municpios
da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro................................................. 95
Ilustrao 4 - Administraes na rea da Cidade do Rio de Janeiro......... 98
Ilustrao 5 - Cidade do Rio de Janeiro - Ocupao Urbana
e Direo da Expanso no incio do sculo XIX.......................................... 111
Ilustrao 6 - Cidade do Rio de Janeiro - Direo da Expanso Urbana
em meados do sculo XX...................................................................................... 114
Ilustrao 7 - Novas reas de Expanso no Centro da Cidade
com o desmonte do Morro do Castelo.......................................................... 117
Ilustrao 8 - Cidade do Rio de Janeiro Principais Eixos
Rodovirios e Ferrovirios 1960-1970........................................................ 121
Ilustrao 9 - Cidade do Rio de Janeiro Vetores de Crescimento
no final do Sculo XX..................................................................................... 123
Ilustrao 10 - Mapa do Sistema de Bondes - 1907 e 1946.......................... 130
Ilustrao 11 - Linhas de Trem no incio do Sculo XX............................. 133
Ilustrao 12 - Mapa do Sistema Ferrovirio em Operao
2007 SUPERVIA e CENTRAL.................................................................... 138
Ilustrao 13 - Rede Metroviria 2007 e Expanso da Rede....................... 147
Ilustrao 14 - Principais Estudos sobre o Metr
na Cidade do Rio de Janeiro.......................................................................... 168
Ilustrao 15 - Principais Traados Propostos para o Metr-RJ................. 175
Ilustrao 16 - Ocorrncias dos Estudos/Propostas
de Transporte Metrovirio............................................................................. 179
Ilustrao 17 - Traado do Estudo de Viabilidade 1968.............................. 193
Ilustrao 18 - Traado definido pelo Grupo da Fuso............................... 196
Ilustrao 19 - Traado do Pr-Metr........................................................... 198
O Metr do Rio de Janeiro
Lista de tabelas
Tabela 1 - Evoluo Demogrfica dos Municpios do Rio de Janeiro
e So Paulo 1872 1980.................................................................................. 103
Tabela 2 - Evoluo da Renda Interna do Municpio
do Rio de Janeiro 1950-1969........................................................................... 105
Tabela 3 - Distribuio da Renda na RMRJ 1975
em Porcentagem Acumulada.......................................................................... 105
Tabela 4 - Evoluo da Composio da Renda por Setor Econmico
do Municpio do Rio de Janeiro (MRJ) e do Brasil, 1950 1965................ 106
Tabela 5 - Mo-de-obra Ocupada em 1980 por Setor de Atividade
no Estado do Rio de Janeiro (ERJ), Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro (RMRJ) e Municpio do Rio de Janeiro (MRJ)............... 108
Tabela 6 - Populao Residente e Mo-de-Obra na Indstria
em Alguns Distritos do MRJ, 1980....................................................................... 109
Tabela 7 - Nmero de Passageiros Transportados por Modalidade/Ano
Rio de Janeiro 1896 a 1920 e rea Metropolitana 1930 a 1970.................. 149
Tabela 8 - Nmero de Passageiros Transportados por Modalidade/Ano
rea Metropolitana* 1980 a 2005.................................................................. 150
Tabela 9 - Evoluo da Situao Acionria da Companhia
do Metr-RJ 1969-1980 atravs do Capital Integralizado
(em Cr$ constantes 1976) e Participao Acionria Percentual.................. 210
Tabela 10 - Aplicao dos Recursos da Companhia do Metr-RJ
por Categoria, 1974-1980, em % do total das Aplicaes de Capital.......... 218
Tabela 11 - Empresas Contratadas para a Construo
do Metr-RJ 1970 a 1979................................................................................. 225
Tabela 12 - Valores do Terreno Padro em Bairros
Selecionados do Rio de Janeiro nas imediaes
da Rede Prioritria do Metr-RJ 1973 e 1980............................................... 252
10 | Eliane Guedes
Lista de grficos
Grfico 1 - Evoluo dos Sistemas de Transportes
no Rio de Janeiro Perodos Crticos........................................................... 150
Grfico 2 - Emprstimos Externos 1969-1980,
no vinculados a Fornecimento de Material................................................. 209
Grfico 3 - Crditos Externos vinculado ao Fornecimento
de Material, 1969-1980.................................................................................... 213
Grfico 4 - Crdito Externo vinculado ao Fornecimento de Material,
por Nacionalidade, 1969-1980...........................................................................214
Grfico 5 - Emprstimos Internos no vinculados, 1969-1980.................... 215
Grfico 6 - Crdito Interno no vinculado
a Compra de Equipamento Nacional, 1969-1980......................................... 215
Grfico 7 - Evoluo dos Recursos Captados
no Mercado Financeiro Externo e Interno, 1969-1980................................ 217
Grfico 8 - Evoluo do Nmero de Contratos Assinados
pela Companhia do Metr-RJ 1967-1979....................................................... 223
O Metr do Rio de Janeiro 11
Lista de entrevistas
Agentes Pblicos
Carlos Nelson dos Santos Pesquisador do Centro de Pesquisas Urbanas
do IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal entrevista em 09/03/82. Socilogo, observador independente dos assuntos
urbanos da regio.
Carlos Jorge Engenheiro da Cia. Do Metr-RJ entrevista em 12/03/82.
Jorge Guilherme Francisconi Presidente da EBTU Empresa Brasileira
dos Transportes Urbanos entrevista em 23/07/81 e 24/07/81. Arquiteto e administrador pblico, responsvel pela poltica nacional de
transportes urbanos, a includos os Metrs do Rio de Janeiro e So
Paulo poca do Governo da Fuso.
Jorge Schnoor BNH Banco Nacional da Habitao entrevista em
17/02/82. Engenheiro ferrovirio, trabalhou nos diferentes governos
do Estado do Rio de Janeiro, apresentando propostas para o desenvolvimento ferrovirio do estado e da regio da cidade do Rio de Janeiro.
Josef Barat Secretario dos Transportes do Estado do Rio de Janeiro 1975
a 1978 entrevista em 25/03/81, 03/04/81, 06/04/81 e 08/04/81.
Economista, foi testemunha dos fatos relativos fuso dos Estados do
Rio de Janeiro e da Guanabara e, como Secretrio Estadual dos Transportes, foi responsvel pela formulao e implantao da poltica de
transportes do novo governo.
Kleber Paulistano de Santanna Assessor de Comunicao da Secretaria
dos Transportes do Estado do Rio de Janeiro entrevista em 25/01/82.
Presente durante o primeiro governo da Fuso.
Rafael de Almeida Magalhes vice-governador na administrao Carlos
Lacerda entrevista em 12/03/82. Testemunha das articulaes para o
novo desenho institucional da regio.
Dirigentes da Cia do Metr do Rio de Janeiro

Bruno Costa Soares Diretor Financeiro e Administrativo da Cia do Metr
entrevista em 18/02/82.
Cludio Senna Frederico Diretor de Operaes da Cia do Metr entrevista em 07/12/81.
Leandro Petronilho Diretor de Engenharia da Cia do Metr entrevista
em 08/12/81.
12 | Eliane Guedes
Noel de Almeida Presidente da Cia do Metr no perodo 1975 1980

Representantes de Entidades de Classe

Aury Sampaio Representante do Clube dos Engenheiros no Conselho
Consultivo da Cia do Metr-RJ (1.972 a 1.978) entrevista em 15/02/82.
Engenheiro, ativo participante no posicionamento da corporao dos
engenheiros face s opes tecnolgicas para o enfrentamento das
questes relativas aos transportes urbanos na cidade do Rio de Janeiro.
Jos Flvio Mendona Monteiro Pessoa Representante do IAB - Instituto
dos Arquitetos do Brasil - Rio de Janeiro entrevista em 05/03/82.
Plnio Catanhede Presidente dos Clube dos Engenheiros entrevista
em 25/01/82. Engenheiro, articulador da posio da corporao dos
engenheiros face s questes relativas aos transportes urbanos na
cidade do Rio de Janeiro.
Eleitos e Representantes da Sociedade

Organizada e da Imprensa
Alberto Dines Editorialista do Jornal do Brasil e do Pasquim entrevista
em 08/03/82.
Francisco Viana Editorialista de O Globo entrevista em 25/02/82.
J Resende Presidente da FAMERJ - Federao das Associaes de Moradores do Estado do Rio de Janeiro entrevista em 04/03/82.
Mauro Magalhes Deputado Estadual entrevista em 10/03/82. Deputado
de oposio ao Governo Negro de Lima.
Wilson Figueiredo Editorialista do Jornal do Brasil entrevista em
11/03/82.
Representantes do Setor Secundrio

Mario Leo Ludolf Representante da FIRJAN Federao das Indstrias do
Estado do Rio de Janeiro no Conselho Consultivo da Cia do Metr-RJ
entrevista em 15/02/82. Conhecedor do posicionamento das indstrias
cariocas e fluminenses nos diversos segmentos da produo industrial.
Representantes do Setor Tercirio

Dcio Burlamaqui Membro do Conselho Diretor da ACRJ - Associao
Comercial do Estado do Rio de Janeiro entrevista em 19/01/81. Representante da ACRJ no Conselho consultivo da Cia do Metr por nove anos.
Silvio Cunha Presidente do Clube de Diretores de Lojistas do Rio de
Janeiro entrevista em 26/01/82.
Representantes de Entidade Produtora

de Estudos e Projetos - SOFRETU
Arras Presidente da SOFRETU - Societ Franaise dtudes des Transports
Urbains entrevista em 21/05/81. Responsavel por toda a atuao da
SOFRETU, sediado em Paris.
Patruck e Barby SOFRETU RJ, Societ Franaise dtudes des Transports
Urbains entrevista em 21/05/81. Responsveis pela filial Rio de Janeiro da
empresa de estudos e projetos com atuao mundial.
Young SOFRETU RJ, Societ Franaise dtudes des Transports
Urbains entrevista em 02/07/81. Responsavel pela filial Rio de
Janeiro da empresa de estudos e projetos com atuao mundial, no
perodo 1.973 a 1.976.
Representantes dos Produtores de Material Ferrovirio

Fbio Kovarick Diretor Executivo da ABIFER Associao Brasileira da
Indstria Ferroviria entrevista em 03/02/82.
Jos Carlos Couto Viana Presidente da MAFERSA/SP entrevista em
01/02/82.
Mario Melo Torres Diretor da Diviso de Equipamentos da COBRASMA
Representantes do Mercado Imobilirio

Jos Conde Caldas Rrepresentante da ADEMI Associao dos Dirigentes
de Empresas do Mercado Imobilirio entrevista em 03/03/82.
Mauro Magalhes Rrepresentante da ADEMI Associao dos Dirigentes
de Empresas do Mercado Imobilirio entrevista em 10/03/82.
Representantes da Construo Civil

Francismar Barbieri Associao dos Empreiteiros do Estado do Rio de
Janeiro entrevista em 08/03/82.
Paes Leme Assessor de Diretoria da Mendes Junior Ltda - Representante
do SINICON Sindicato Nacional da Indstria da Construo - entrevista em 11/02/81.
Waldner Paschoal Diretor da ESUSA e Diretor do Consrcio ECISA-ECEC
de 1970 a 1982 entrevista em 15/02/82.
14 | Eliane Guedes
Sumrio
Como, quando e porque da implantao do Metr-RJ............17
Captulo 1 - Teorias de planejamento
e as decises na esfera pblica...................................................25
1.1 A discusso da racionalidade.......................................................26
1.2 Novos rumos da teoria e da prtica a partir dos anos 1980.....40
1.3 Contexto poltico-institucional brasileiro
para as decises relativas a empreendimentos estruturais
de desenvolvimento urbano................................................................59
Captulo 2 - Tipologia de atores presentes

no processo decisrio.................................................................73
2.1 O Modelo Explicativo....................................................................76
2.2 Identificao dos principais grupos de interesse
e seus possveis comportamentos.......................................................78
2.3 Hipteses a serem discutidas........................................................91
Captulo 3 - A cidade do Rio de Janeiro...................................91

3.1. Evoluo poltico-administrativa.................................................92
3.2. Populao e economia.................................................................101
3.3. Evoluo da ocupao urbana.....................................................110
Captulo 4 - Como se desloca a populao metropolitana......126

4.1 Bondes............................................................................................128
4.2 Trens...............................................................................................132
4.3 nibus e Micronibus (vans, kombis e outros)...........................134
4.4 Barcas.............................................................................................142
4.5 Metr..............................................................................................143
4.6 O conjunto dos sistemas de transportes......................................147
4.7 Planos e projetos de transportes urbanos elaborados................155
Captulo 5 - Da idia realizao do Metr-RJ........................162

5.1 As principais propostas.................................................................162
5.2 Iniciativas de Carter Institucional..............................................178
5.3 Estudo de Viabilidade do Consrcio
CCN Hochtief Deconsult..............................................................186
Captulo 6 - Traado, recursos financeiros e construo........191

6.1 A Evoluo do Traado.................................................................191
6.2 A Evoluo da Alocao de Recursos Financeiros......................206
6.3 A Construo.................................................................................221
Captulo 7 - Os principais agentes da deciso..........................234

7.1 Os Produtores dos Transportes Urbanos.....................................235
7.2 Os Consumidores dos Transportes Urbanos...............................248
7.3 Os Gestores dos Transportes Urbanos........................................265
Captulo 8 - A rede da deciso Concluses...........................272

Referncias bibliogrficas...........................................................283
16 | Eliane Guedes
Aos 16 anos matei meu professor de lgica [...] (cartesiana)

Campos de Carvalho
Como, quando e porque

da implantao do Metr-RJ
Se as decises em matrias de interesse pblico fossem tomadas a
partir de avaliaes baseadas em parmetros de racionalidade tcnica,
a explicao do processo de deciso para a implantao do sistema
metrovirio da cidade do Rio de Janeiro Metr-RJ seria clara e
at bvia. Se assim fosse, estaramos frente de um problema cuja
soluo foi concebida e implementada pelos legtimos representantes
da comunidade. Com base no modelo racional de deciso, instrumental de anlise bastante utilizado na literatura tcnica, quando se
constataram as deficincias nos deslocamentos urbanos no Rio de
Janeiro (problema), foi implantado um sistema de transporte Metr
(soluo), concebido como a resposta mais adequada no momento
considerado. Na pesquisa da melhor soluo, vrias alternativas
tcnicas, incluindo seus impactos, teriam sido analisadas por profissionais competentes e com instrumental tcnico adequado. Ponderadas as vantagens e desvantagens de cada uma das alternativas, de
acordo com os objetivos explicitados pela comunidade, a escolha teria
sido feita pelo agente de deciso de maior legitimidade na resoluo
dos problemas da populao.
No Rio de Janeiro, o processo de deciso e implantao do Metr
no foi nem claro, nem simples e muito menos lgico, permitindose observar a ausncia das condies ideais que permitam a compreenso do processo decisrio baseado no modelo racional de deciso.
Ao contrrio, numa trajetria bastante irregular, o processo
de deciso de se implantar o Metr-RJ demorou 40 anos para se
consubstanciar numa deciso definitiva. Nesse perodo de tempo,
as condies de deslocamento se alteraram significativamente sem
que as solues consideradas tenham se modificado no sentido
de acompanhar os rumos do problema. o caso do traado, por

exemplo, que se manteve o mesmo, embora o eixo principal dos
deslocamentos urbanos tenha se alterado. As iniciativas e os apoios
para a realizao do empreendimento tambm foram mudando ao
longo do tempo: foi de interesse da iniciativa privada no incio do
perodo, passando iniciativa pblica nos 20 anos que antecederam
a deciso final. Hoje, o sistema metrovirio foi parcialmente privatizado, voltando situao institucional da proposta inicial, h mais
de 70 anos atrs.
A opo por um sistema de transporte rpido de massa do tipo
Metr no surgiu da apreciao de vrias alternativas para a resoluo de um problema. Na maioria das discusses que puderam ser
recuperadas atravs da imprensa, publicaes especializadas e entrevistas, no foram discutidos os problemas dos deslocamentos e como
eles poderiam ser resolvidos, mas discutiu-se o Metr em si, enquanto
obra pblica e opo tecnolgica.
No houve mobilizao popular a favor nem contra a implantao
do sistema, e o trecho construdo e em operao no serve rea mais
carregada no que se refere ao nmero de passageiros/hora.
Mesmo decorridos 40 anos 1928 a 1968 entre a primeira
proposta consistente e a deciso formal para a implantao do
sistema, sua aprovao no engendrou, de imediato, a sua construo.
Mais tempo e mais negociaes foram necessrias para que, em 1979,
apenas 4 km estivessem em operao1, completando assim mais de
meio sculo de maturao.
Quais foram ento os determinantes do processo de deciso e
implantao do Metr-RJ que no resistem a uma anlise baseada em
parmetros de racionalidade tcnica?
As hipteses centrais que, respondendo tentativamente a essa
questo, geraram este trabalho de investigao foram assim construdas:
1. O Metr-RJ no foi concebido como uma soluo para um problema
de deslocamento, mas como um produto, isolado dos demais modos
de transporte.
2. Esse produto no foi significativo para a sociedade como um todo
durante todo o perodo de maturao do empreendimento. A
idia s foi aceita e implementada quando um ou mais agentes de
Esto hoje, 2009, em operao 35,6 km, sendo 13,9 km em soluo convencional
subterrnea e 21,7 km em soluo tipo pr-metr.
18 | Eliane Guedes
interesse dominaram o processo de deciso pela implantao do

empreendimento e conseguiram encaminhar sua aprovao formal
e sua construo.
A formulao das hipteses secundrias, a partir das hipteses
centrais, indicou alguns possveis interessados que, teoricamente,
poderiam ser os grupos mais favorecidos pela construo de sistemas
metrovirios, a serem investigados prioritariamente:
os agentes imobilirios;
os produtores de materiais de transporte;
a populao em geral e
a burocracia tcnica do governo.
Para que as hipteses secundrias pudessem ser comprovadas
utilizou-se, como modelo de anlise, a tcnica de compartimentao da
sociedade urbana do Rio de Janeiro em diferentes grupos de agentes
sociais e econmicos, possveis atores do processo de deciso, e, em
seguida, procedeu-se anlise de seus interesses e comportamentos,
acreditando-se que a deciso final foi o resultado de uma determinada
conjuno de foras.
Atravs da explicitao das relaes entre os grupos sociais
presentes nesse processo, num determinado momento histrico
e lugar de produo, atravs de seus atores, ativos e passivos,
procura-se compreender a lgica das decises com relao construo de um espao um empreendimento estrutural de desenvolvimento urbano , neste caso o sistema metrovirio da cidade
do Rio de Janeiro, aqui entendido em trs etapas principais: idia,
deciso e implantao.
A pesquisa bibliogrfica percorreu textos referenciais sobre teorias
de deciso e sobre estudos de caso relativos a decises em transportes
urbanos em vrias cidades do mundo. A pesquisa de campo foi feita no
incio dos anos 1980, imediatamente aps a consumao do processo
decisrio idia e realizao , atravs de entrevistas com os representantes dos principais grupos de atores identificados, consultas diretas
Companhia do Metr-RJ e reviso da imprensa (geral e especializada) e foi complementada nos ltimos trs anos. Esta visou reconstituir o processo de deciso do Metr-RJ, construindo um entendimento da cidade do Rio de Janeiro, dos deslocamentos urbanos, de
questes-chave da deciso os diferentes traados, a construo, o
financiamento e da trajetria institucional percorrida. Os resultados

a que se chegou so muito diferentes, e muitas vezes contraditrios,
daqueles contemplados pela literatura corrente e a que repousa o
interesse deste trabalho.
As decises pblicas ocorrem num ambiente essencialmente poltico, no qual a dimenso social vasta e especialmente
complexa. O caminho a percorrer entre a idia, a deciso e a construo de um espao nos parece sinuoso, ideologicamente contraditrio, ocorrendo em vrios contextos e esferas de poder e com uma
grande complexidade de atores, transformando-se muitas vezes
numa arena de confrontaes e negociaes, perdas e ganhos, que
atinge uma vasta gama de grupos sociais. Os atores mais influentes
no so necessariamente os que encabeam o processo de deciso e
muitas vezes so de difcil identificao. Os argumentos econmicos
ou tcnicos assumem, na maior parte das vezes, caractersticas de
instrumental poltico, de forma a imprimir seriedade a um processo
nem sempre legtimo.
Dentro deste vasto quadro de insero, pretende-se com este
trabalho identificar os principais condicionantes nas decises para a
produo dos transportes urbanos no Brasil, num momento especfico
da histria deste pas, auxiliado pela anlise de uma interveno especfica na cidade do Rio de Janeiro, com a construo de seu sistema
de transporte metrovirio, o Metr-RJ. Pesquisas sobre a natureza das
decises, alm de seu objetivo explicativo acima apontado, permitem
tambm contribuir para que esse tipo de deciso possa ser mais transparente, possibilitando o estabelecimento de futuras aes normativas
no sistema de decises, tornando-o mais democrtico e conhecido de
uma parcela maior da populao.
No mbito dos transportes urbanos em pases da periferia do
sistema capitalista ou pases emergentes os recursos financeiros so
geralmente escassos e a produo no setor dos transportes representa
uma parte significativa da produo econmica local. No entanto,
alguns grupos sociais permanecem fortemente desfavorecidos, de
forma que as decises tomadas em nome da sociedade tm geralmente um custo social muito elevado e quase sempre mal repartido.
Essas decises tm ainda uma repercusso concreta no desenho
da cidade produo do espao aonde os custos para modificaes ou mesmo reorientaes destas aes so muito elevados, cristalizando por muitas dcadas um modo de vida e de produo.
20 | Eliane Guedes
Cabe acrescentar que o perodo mais crtico para a tomada de

deciso formal com relao ao Metr-RJ ocorreu num momento
poltico especial que o pas atravessava, em plena ditadura militar, de
grande crescimento econmico e grande capacidade de investimento
da poupana pblica fase conhecida como milagre brasileiro. Foi a
poca da montagem das grandes estatais, algumas das quais viriam a
sofrer importantes transformaes no final do sculo XX e neste incio
de sculo. Vrias companhias pblicas foram criadas, respaldadas no
Decreto-Lei 200, dentre elas a Companhia do Metr do Rio de Janeiro e
a Companhia do Metr de So Paulo.
Este estudo retrata um perodo de tomada de decises polticas
para implantao de obras pblicas, lastreadas em um modelo de
desenvolvimento econmico, cujos reflexos, positivos e negativos,
perduram at hoje. Os resultados deste modelo vm sendo questionados e alterados significativamente a partir da redemocratizao
nacional nos anos 1980. Nos dias de hoje, mesmo com uma incipiente
participao da populao nas decises relativas a grandes empreendimentos pblicos, todos os processos decisrios tm crescido
em transparncia, gerando debates sobre aspectos que, poca da
implantao do Metr-RJ, no foram minimamente abordados, como
por exemplo os aspectos ambientais e os aspectos relativos contratao de empresas para a construo das obras civis e fornecimento
de material. Hoje, o pas possui um quadro legal que concorre para
essa transparncia, especialmente para o processo de contratao
de fornecedores que certamente passam a exercer uma influncia
de menor grandeza na tomada de deciso, bem como com a lei de
responsabilidade fiscal, que imprime mais seriedade nas decises dos
agentes pblicos.
Assim, este trabalho no tem o intuito de esclarecer e contribuir com o entendimento das prticas de deciso contemporneas,
mas estabelecer um registro histrico e crtico de um perodo que
se encerra nos anos 1980, com o processo de redemocratizao do
pas, resgatando o conhecimento das prticas desenvolvidas durante o
perodo de cunho autoritrio de tomada de decises. Como veremos,
embora muito se tenha discutido sobre o tema, a prtica da formulao de planos de cima para baixo, em nome da racionalidade
tcnica, persiste at hoje em vrios domnios do conhecimento e em
vrias situaes poltico-institucionais e em vrios pases.
Este trabalho est organizado em 8 captulos sendo que o

Captulo 1 Teorias de planejamento e as decises na esfera pblica
a anlise das decises em grandes intervenes urbanas apresenta
uma descrio e anlise das principais escolas de pensamento com
relao s decises na esfera pblica, em especial quanto a empreendimentos estruturais de desenvolvimento urbano. So especialmente
analisadas as questes relativas racionalidade, frequentemente discutidas nas dcadas de 1950 a 1970 nos Estados Unidos e na Frana e
seus rebatimentos no pensamento nacional, enfatizando-se a situao
no perodo abordado por este trabalho de pesquisa dcadas de 1960
e 1970. Indica os rumos contemporneos da teoria e da prtica do
planejamento e da deciso: a ampliao do conceito de legitimidade,
a compartimentao da prtica do planejamento e a sofisticao das
formas de lidar com a informao.
O Captulo 2 Tipologia de atores presentes no processo decisrio modelo explicativo traz uma discusso sobre um modelo
explicativo utilizado na literatura dos anos 1980 para a compreenso
dos processos decisrios, adaptado para a situao do estudo de caso
em questo, construindo assim uma tipologia de atores e possveis
hipteses de comportamento face situao considerada. A partir
de uma discusso terica, baseada em bibliografia internacional com
predominncia de textos contemporneos deciso estudada, foram
apontados conceitos bsicos, que orientaram estudos da lgica das
decises em transportes urbanos em vrias cidades do mundo, e que
orientam a formulao de hipteses para este trabalho especfico.
O Captulo 3 A cidade do Rio de Janeiro aspectos poltico-administrativos, economia, populao e evoluo da ocupao urbana
apresenta a cidade do Rio de Janeiro nos seus aspectos poltico-administrativos, economia, populao e evoluo da ocupao urbana,
com o objetivo de contextualizar o estudo de caso deste trabalho,
especialmente no perodo analisado, de 1960 a 1980.
O Captulo 4 Como se desloca a populao metropolitana
apresenta a evoluo dos deslocamentos na cidade de maneira geral
e para cada modo de transporte, ressaltando os momentos mais
crticos, de forma que possa ser discutida a adequao da deciso de
se implantar um sistema metrovirio na cidade. dada nfase especial
22 | Eliane Guedes
nos perodos de maturao da idia, da deciso formal e da implantao do trecho inicial, considerando a integrao entre os modos.
So tambm descritos os principais planos e projetos de transportes
urbanos, salientando a presena ou no de um sistema metrovirio
em cada um deles e sua importncia relativa.
O Captulo 5 Da idia realizao do Metr do Rio de Janeiro
marchas e contra marchas de carter institucional aponta os principais estudos elaborados ao longo do tempo para a implantao de um
sistema metrovirio na cidade, considerando traados, tecnologias e as
instituies e ou indivduos que os propuseram, chegando ao Estudo
de Viabilidade que foi o elemento formal da deciso de se implantar
o sistema. As iniciativas de carter institucional so apresentadas de
forma cronolgica, construindo um quadro referencial que permite o
entendimento dos momentos propcios deciso.
O Captulo 6 A evoluo do traado, do financiamento e da
construo descreve detalhadamente os diferentes traados propostos,
procurando ressaltar o caminho para a deciso com relao localizao efetivamente aprovada e implantada. Da mesma forma, foram
levantados os recursos financeiros de fato alocados no sistema, desde
sua concepo at a finalizao das obras do trecho inicial, distinguindo recursos prprios das diversas esferas do poder executivo, bem
como emprstimos e recursos ligados ao fornecimento de materiais e
equipamentos. A construo do trecho inicial do sistema tambm foi
reconstituda, de forma a distinguir possveis interesses dos diversos
setores da construo civil e da produo de materiais e equipamentos
na deciso pelo sistema implantado.
O Captulo 7 Os principais agentes da deciso apresenta o
comportamento de cada grupo de atores que poderia ter interesse na
implantao do sistema, ao confrontar os fatos que efetivamente ocorreram, levantados atravs da pesquisa de campo, com as hipteses de
comportamento estabelecidas no captulo 2, concebidas a partir da
literatura consultada, para os produtores, consumidores e gestores da
implantao do Metr-RJ.
O Captulo 8 Concluses finaliza este estudo apresentando as
hipteses centrais e secundrias que puderam ser comprovadas atravs
dos dados empricos e aquelas que foram refutadas. Em resumo, o

trabalho comprova a hiptese de que o Metr-RJ no foi concebido
como uma soluo para um problema de deslocamento, mas como
um produto auto-suficiente em si mesmo, bem como a hiptese de
que esse produto no foi significativo para a sociedade como um todo
durante todo o perodo de maturao. Foi sim, uma deciso autoritria tomada na instncia federal, distante das aspiraes e necessidades locais, por agentes de interesse que dominaram o processo de
deciso. Secundariamente, comprova-se que os produtores de materiais de transporte e a burocracia a servio dos agentes polticos com
forte vis autoritrio foram foras motoras de grande expresso e
ainda que os agentes imobilirios e a populao em geral tradicionais interessados nos incrementos de acessibilidade pouco ou nada
interferiram no processo de deciso pelo sistema em questo.
24 | Eliane Guedes
Captulo 1
Teorias de planejamento e as decises

na esfera pblica
A anlise das decises em empreendimentos
estruturais de desenvolvimento urbano
Este captulo inicial apresenta uma descrio e anlise das principais linhas de pensamento com relao s decises na esfera pblica,
em especial quanto a empreendimentos estruturais de desenvolvimento urbano, sendo especialmente analisadas as questes relativas
racionalidade, muito discutidas nas dcadas de 1950 a 1970, bem
como aqueles autores que se contrapunham fortemente a essa linha de
raciocnio nos Estados Unidos e na Frana. Essa discusso deu origem
aos principais conceitos das teorias da organizao para, em seguida,
direcionar-se para outros caminhos que indicam um aumento na
complexidade da dicotomia dos processos de deciso racionais-lineares x aleatrios-sinuosos. Trata em seguida dos rumos contemporneos da teoria e da prtica do planejamento e da deciso, assim
organizados: a ampliao do conceito de legitimidade, incluindo uma
discusso sobre o planejamento feito a partir da demanda em contraposio oferta; a compartimentao da prtica do planejamento em
reas do conhecimento cada vez mais especializadas e a sofisticao
das formas de lidar com a informao, com a incluso de recursos
tcnicos que possibilitam cada vez mais a incluso de uma grande
variedade de aspectos de suporte tomada de deciso.
Tem por objetivo apresentar um quadro do pensamento sobre a
questo das decises relativas a empreendimentos estruturantes, para
nele situar o processo de deciso para a construo do sistema metrovirio da cidade do Rio de Janeiro e analisar suas caractersticas. Para
tanto, tambm discutido neste captulo o contexto poltico-institucional brasileiro para as decises relativas a grandes investimentos
pblicos, de forma a auxiliar na compreenso de como as decises
Captulo 1 - Teorias de planejamento e as decises na esfera pblica | 25
eram efetivamente tomadas, bem como seus principais agentes, no

perodo abordado por este trabalho.
1.1 A discusso da racionalidade

Na esfera da administrao pblica, quando grandes investimentos pblicos esto em pauta, pode-se afirmar que existe uma
complexa relao entre aqueles que planejam e aqueles que efetivamente decidem. As caractersticas dessa relao, se mais ou menos
estreita, gerando atuaes mais ou menos entrelaadas, tm sido
motivo de anlises e discusses tericas que se iniciaram na metade do
sculo XX, em vrias partes do mundo, quase sempre acompanhadas
de exemplos concretos e em vrios domnios do conhecimento.
Num extremo dessa abordagem terica, acreditou-se que o planejamento feito a partir de uma conceituao tcnica adequada, acompanhada de mtodos sofisticados de coleta e tratamento de informaes e
anlises baseadas em passos racionais de encaminhamento, chegandose a projetos e programas especficos, proporciona pouco espao para
o componente poltico no momento da tomada de deciso, ficando o
planejador numa situao de grande importncia de grande valorizao tcnica. Quando o planejador e aquele que efetivamente decide
se confundem no mesmo indivduo, atinge-se a melhor situao possvel
para a prtica eficiente do planejamento.
No extremo oposto, pode-se constatar, a partir de observao
emprica que, na grande maioria das vezes, decises so tomadas aleatoriamente e que pequenos projetos vo sendo implantados, sem que
estejam amparados por uma viso de conjunto numa viso de planejamento que indique os grandes rumos a serem tomados. Nestes casos,
o papel do planejador se enfraquece, sendo praticamente ignorado
pelo poltico-administrador, numa situao de grande distanciamento
entre os dois atores.
Parte da literatura tenta demonstrar que no existem as duas situaes extremas acima apresentadas, mas que a realidade ocorre em
posies intermedirias entre as mesmas, tendo seus atores principais
o planejador e o agente da deciso importncias relativas variveis
em cada caso analisado.
Mais recentemente, nos ltimos 30 anos, novos rumos do processo
decisrio em vrios pases passam a considerar outros agentes de
26 | Eliane Guedes
deciso, diretamente afinados com os usurios do resultado da

deciso, levando ento a situaes que efetivamente tambm no se
encaixam nem no extremo da racionalidade do planejador e nem no
outro extremo das decises por projetos isolados (respondendo aos
interesses dos grupos mais influentes), numa evoluo ou aperfeioamento do processo decisrio numa direo mais participativa, tendo
como principal interessado o usurio final.
As anlises mais tradicionais de processos decisrios relativos
a grandes investimentos pblicos se utilizam do Modelo Racional da
Deciso que discute essencialmente o agente formal da deciso, os
objetivos que nortearam o projeto, o leque de alternativas considerado e a soluo escolhida. Em estudos mais completos, acrescenta-se
uma avaliao das condies anteriores e posteriores interveno,
procurando-se apreender dessa leitura elementos que permitam uma
melhor compreenso dos aspectos tcnicos do processo idia-deciso-implantao. Fica reproduzido na anlise, o modelo terico da
atividade de planejamento como processo racional, do qual resulta a
soluo a ser implantada, nos moldes do Planejamento Global ou Integrado2, amplamente discutido nas dcadas de 1960 e 1970, quando se
acreditou que um exaustivo conhecimento da realidade seria condio
essencial para o sucesso das solues. Com o desenvolvimento de
mtodos de coleta de dados e de tratamento e representao da informao, com a expanso das tcnicas computacionais, acreditava-se
na possibilidade de conferir atividade de planejamento um carter
de indiscutvel competncia na proposio de solues e na indicao
daquela mais adequada aos objetivos explicitados, com a orientao
implcita de reduzir o componente poltico das decises.
Destaca-se nesse extremo conceitual da atividade do planejador e
do agente da deciso, os trabalhos desenvolvidos por Melville Branch3
que, a partir da dcada de 1950, trata detalhadamente das vantagens
da prtica do Planejamento Global ou Integrado nas questes urbanas
e regionais. O autor responde s crticas mais severas sobre o modelo,
ao identificar os sete pecados mortais dos Master Plans4, e propor
Na literatura de lngua inglesa, tratado como Comprehensive Planning.
BRANCH, M. C. Comprehensive City Planning General Theory and Practice.
LosAngeles: Palisades Publishers, 1983. 203 pginas e Id. Continuous City Planning
Integrating Municipal Management and City Planning. New York: John Wiley and
Sons, 1981. 181 p. Destacam-se na extensa bibliografia em lngua inglesa relativa ao
Planejamento Racional, Global ou Integrado.
4
Id., Continuous City Planning Integrating Municipal Management and City
2
3
melhorias para cada aspecto frgil ressaltado. Chega a propor a sofisticao desse modelo incorporando aos planos e projetos, tcnicas de
gerenciamento municipal que possibilitariam a instalao do processo
de planejamento continuado, que ele cunha de Planejamento Global
ou Integrado Contnuo, o estgio mais sofisticado desse planejamento
abrangente. Atravs do acompanhamento de vrias experincias em
cidades nos Estados Unidos, o autor grande defensor do tcnico-planejador como o principal agente do interesse pblico nas oportunidades de interveno e mudana.5
No final da dcada de 1950, alguns autores comeam a rejeitar a idia
de um caminho racional, cartesiano e exaustivo na gerao de solues,
no qual a lgica dos meios resultaria fatalmente no fim desejado, muitos
em funo de uma atitude de desiluso com relao s prticas do planejamento racional. Mesmo Branch6 afirma que em muitas cidades americanas na dcada de 1970, os planejadores urbanos municipais estimavam
que a chance de sucesso dos organismos de planejamento municipal em
influenciar o crescimento e desenvolvimento municipal nas direes estabelecidas por seus Planos Diretores seria de 5 a 10%.
Ainda nos Estados Unidos, Lindblom7, num artigo que se tornaria
clssico, The Science of Muddling Through, primeiramente publicado em
1959, apresenta um posicionamento totalmente contrrio ao anterior
da racionalidade eficiente ao afirmar que as decises em matria de
investimentos pblicos so um produto do toma l, d c8 e consentimento mtuo entre os inmeros participantes do processo decisrio e
pouco se reportam s determinaes do planejamento abrangente. Para
ele, as decises so feitas atravs de um mtodo de limitadas comparaes sucessivas, afirmando que quando as decises so feitas em
Planning. New York: John Wiley and Sons, 1981. p. 47. Nossa traduo.
5
Cabe observar que, embora esse debate de idias tenha ocorrido mais frequentemente
no perodo que vai de 1950 a 1970, atravs de artigos em peridicos especializados,
Branch publica vrios livros na dcada de 1980 na defesa do Planejamento Global
ou Integrado, muito utilizados nas agncias de planejamento local nos Estados
Unidos, o que demonstra a aceitao de suas idias entre aqueles que efetivamente
trabalham com planejamento. Cabe observar que M. C. Branch foi o primeiro PhD em
Planejamento Urbano nos Estados Unidos.
6
BRANCH, M. C. Continuous City Planning Integrating Municipal Management
and City Planning, New York: John Wiley and Sons, 1981. p. 80.
7
LINDBLOM, C. E. The Science of Muddling Through. In FALUDI, A. (Org.) A Reader
in Planning Theory. New York: Pergamon Press. Primeiramente publicado na Public
Administration Review, Spring 1959. Nossa traduo.
8
Na literatura de lngua inglesa, tratado como give and take.
28 | Eliane Guedes
funo das vantagens entre duas ou mais alternativas, estas so sempre

muito prximas entre si. Ressalta tambm que as decises no tm a
pretenso de responder aos ideais de toda a sociedade. Lindblom define
essa prtica como um novo mtodo de planejamento e deciso, embora
muitos autores considerem esse novo mtodo como o no mtodo.
Lindblom confronta todos os passos metodolgicos do planejamento abrangente s prticas que, ele acredita, refletem o comportamento mais prximo da realidade, e conclui que esse comportamento
exatamente oposto quele preconizado pelo modelo racional-abrangente.
Pode-se citar a questo relativa ao estabelecimento de objetivos e valores
sociais para uma determinada ao de planejamento, que, no modelo
racional-abrangente deve ser um pr-requisito para a anlise de uma
determinada alternativa. Nas situaes prticas analisadas pelo autor, o
agente da deciso no se posiciona entre alternativas que reflitam objetivos diversos; ao contrrio, seu domnio de ao est restrito aos objetivos que no especifiquem valores contraditrios entre os grupos sociais
concernentes. Decises entre alternativas que respondam a objetivos e
valores muito distintos ou at mesmo conflituosos no so tomadas e
nem sequer explicitadas. Sobre a questo da abrangncia da anlise, que
deve ser a maior possvel no planejamento abrangente, Lindblom argumenta que na realidade, ao se planejar e decidir, efeitos importantes so
desconsiderados, muitas alternativas potenciais tambm no so apresentadas e que valores de muitos grupos sociais so desprezados9.
A partir das posies opostas defendidas por Branch e
Lindblom, segue-se um rico debate conceitual entre autores americanos, dentre os quais merecem destaque Etzioni10, Rabinovitz11,
Allison12 e Andersen13, que apresentam posies intermedirias,
rejeitando tanto o posicionamento da linearidade-racionalidade do
Lindblom discorre sobre a inadequao da maior parte dos passos da prtica do
planejamento abrangente. Alguns conceitos de interesse foram aqui traduzidos
livremente.
10
ETZIONI, A. Mixed-scanning: a Third Approach to Decision Making. In: FALUDI, A.
A Reader in Planning Theory. New York: Pergamon Press, 1973. Primeiramente in:
Public Administration Review, dez. 1967.
11
RABINOVITZ, F. Politics, Personality and Planning. In: FALUDI, A. (Org.) A Reader
in Planning Theory. New York: Pergamon Press, 1973. Primeiramente publicado na
Public Administration Review, mar. 1967.
12
ALLISON, G. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. Boston,
[s.n.], 1971. 329 p.
13
ANDERSEN, J. E. Public Policy-Making. New York: Holt, Reinhart and Winston,
1977. 178 p.
9
modelo abrangente do planejamento e consequente deciso, quanto

total aleatoriedade e incrementalismo dos seus maiores crticos.
Abandonam esses conceitos extremos e restritos aos planejadores e
orientam seus pensamentos na direo da multiracionalidade dos
atores presentes nas organizaes e nas agncias governamentais.
Etzioni observa que a prtica do incrementalismo tem a grande
vantagem de conseguir avanos significativos, quase sempre atravs de
pequenos projetos ou polticas pblicas que se diferenciam muito pouco
das j existentes. Na realidade, o autor acredita que decises fundamentais, mais gerais estas sim, representando os anseios de toda a
sociedade -, orientam as decises incrementais, mesmo que pequenas
decises possam paulatinamente transformar pensamentos mais gerais
e fundamentais. Chega a propor uma terceira via para a prtica do
planejamento e da deciso, que ele chama de mixed-scanning approach,
incluindo tanto elementos de natureza geral de planejamento quanto
de decises imediatistas, que se constituem no dia-a-dia das organizaes. Esse conceito abre as portas para as idias de planejamento de
mdio prazo, construindo uma ponte entre os dois conceitos14.
Na dcada de 1960, Rabinovitz, trabalhando nas questes de
definio do papel que o especialista em planejamento urbano
deve desempenhar enquanto profissional, introduz claramente o
dilema entre desempenhar uma funo estritamente tcnica, no
interferindo nos ideais a serem buscados e nem nos processos polticos de implementao, ou desempenhar um papel poltico, de
forma que suas idias possam se efetivar. Baseia-se no conceito de
que existe uma variedade de oportunidades de deciso na sociedade, respondendo a interesses mais ou menos definidos e mais ou
menos consentidos, e que, desta forma, existe uma diversidade de
papis para aqueles que almejem guiar o desenvolvimento urbano.
Indica que, embora a maioria dos profissionais prefira uma atuao
tcnica, muitos j delineiam uma atuao praticamente coincidente com o agente da deciso, com caractersticas predominantemente polticas. Revela o conceito nascente de que o planejador
deve trabalhar na mediao dos interesses entre grupos presentes
Alm dos autores acima citados, pode-se acrescentar como parte desse grupo,
autores que se posicionam com conceitos intermedirios entre o planejamento
racional-abrangente e o incremental, dentre eles: MEYERSON, M. Building the MiddleRange Bridge for Comprehensive Planning. e ROBINSON, I. Beyond the Middle-range
Planning Bridge. Ambos in: FALUDI, A. (Org.) A Reader in Planning Theory. New
York: Pergamon Press, 1973.
14
30 | Eliane Guedes
na sociedade, interessados num determinado projeto ou poltica

pblica, embora muitas vezes se posicione na defesa do seu prprio
interesse ou de um grupo especfico com o qual se identifica
multiracionalidade dos atores.
Em outras reas do conhecimento, pode-se observar um caminho
semelhante ao descrito acima, na problematizao e teorizao sobre
a tomada de deciso, sendo de especial interesse os estudos desenvolvidos na rea das relaes internacionais por Graham Allison. No
seu livro clssico Essence of Decision Explaining the Cuban Missile
Crisis, o autor descreve e analisa a deciso sobre o posicionamento
de msseis soviticos em territrio cubano, a resposta americana
com o bloqueio naval e o consequente recuo da URSS e retirada do
aparato nuclear, ocorrido em 1962, atravs dos trs modelos explicativos a seguir:
- o modelo do ator racional, semelhante ao chamado modelo
racional-abrangente apresentado nos textos de teoria do planejamento, no qual o caminho trilhado pelo agente da deciso
sempre nico e legtimo o caminho da melhor soluo aps
a avaliao de todas a alternativas possveis sob a luz de objetivos
perfeitamente identificveis;
- o modelo oriundo da teoria das organizaes, onde as decises
so tomadas de forma incremental, dentro da lgica das organizaes, desenvolvida por March e Simon15, que guarda muita semelhana com o modelo de Etzioni o planejamento e as decises
refletem uma multiplicidade de atores agindo sob a orientao de
um conjunto de rotinas pr-estabelecidas, decidindo sempre em
funo de um conjunto de alternativas que pouco diferem entre si
e cujos objetivos gerais se mesclam com os objetivos especficos das
organizaes participantes e
- o modelo poltico-governamental, que, na sua essncia, trata de
decises tomadas por atores que agregam comportamentos individuais, conforme seus prprios interesses e de grupos especficos,
internos e externos s organizaes, mesmo respondendo pelas
organizaes onde atuam.
Allison discorre detalhadamente sobre a teoria das organizaes desenvolvida por

SIMON, H. A. e MARCH, J. G. em seu livro fundamental Organizations, 1958, e no
MARCH, J. G. (Org.) Handbook of Organizations. Chicago, 1965.
15
Allison conclui que o terceiro modelo, baseado nas lgicas dos

grupos de interesse e tambm dos interesses individuais, o que
tem as melhores condies de responder s indagaes feitas sobre
as intenes soviticas, sobre a formulao da resposta americana e
sobre a sbia deciso sovitica de retirar o aparato nuclear. Atravs
da aplicao rigorosa dos trs mtodos explicativos, o autor conclui
que o comportamento das organizaes envolvidas, bem como o
comportamento de alguns indivduos-chave nos trs aspectos principais da crise de 1962, melhor delineiam e explicam o problema,
aproximando-se da realidade, reforando desta forma, a idia da
multiracionalidade dos atores envolvidos enquanto agentes de organizaes e enquanto indivduos.
Embora tratando de assuntos com resultados e consequncias
muito diferentes daqueles tratados na esfera do planejamento de
intervenes urbanas, o caminho traado na teorizao ou compreenso de um fato especfico na esfera poltica das relaes internacionais muito semelhante, e Allison conclui brilhantemente que
a anlise baseada unicamente na racionalidade de um nico ator
leva a resultados simplistas e perde em complexidade e riqueza de
interpretaes.
Na esfera das polticas pblicas, Andersen percorre o universo
de sua formulao, passando pela tipologia de seus idealizadores e
daqueles que efetivamente decidem, chegando a discutir a adoo,
implementao e avaliao das mesmas, no ambiente poltico social
dos Estados Unidos dos anos 1970. Reconhece, para a formulao e
deciso de polticas pblicas, os mesmos modelos que a teoria aplicada
ao planejamento urbano define e acrescenta uma abordagem poltica
mais sofisticada, tratando do que ele chama de institucionalismo
teoria das elites e teorias dos sistemas polticos incluindo o comportamento dos principais atores, quais sejam: os grupos de interesse, os
partidos polticos, o executivo, o legislativo, o judicirio, as agncias
administrativas e o cidado individual. Suas concluses apontam para
alguns aspectos interessantes:
o processo de formulao de polticas pblicas relativas a problemas
de qualquer natureza e magnitude um ato contnuo, que est
sempre sendo modificado no processo de formulao e deciso;
o processo de formulao de polticas pblicas sempre um
processo muito complexo;
a anlise da formulao e deciso de polticas pblicas proporciona
32 | Eliane Guedes
muita informao e revela a natureza e a operacionalizao do

sistema poltico e dos processos polticos em geral e
uma grande parte do processo no que se refere a como as decises
efetivas sobre polticas pblicas so feitas permanece desconhecido
e inexplicvel16.
Finalmente, Andersen acrescenta que estudos de caso so imprescindveis para iluminar as possibilidades de teorizao, pois considera que o conhecimento sobre decises em polticas pblicas ainda
permanecia num estgio muito inicial. Tambm no Brasil, tanto
contemporaneamente a Andersen quanto hoje, os estudos de caso que
discutem o processo de deciso, tanto sobre polticas pblicas como
sobre projetos especficos, praticamente no existem, com exceo
do trabalho que ser comentado mais adiante, elaborado em 1974
por Cintra e Gama de Andrade17, sobre o processo de planejamento
e tomada de decises no Estado de Minas Gerais. Nesse sentido, o
estudo do caso da implantao do sistema metrovirio do Rio Janeiro,
objeto deste trabalho de investigao, tem por objetivo contribuir
para o conhecimento das decises em polticas pblicas.
A escola francesa sobre o tema da deciso aponta o trabalho
de Crozier e Friedberg18 que, em 1977, apresentam no livro clssico
LActeur et le Systme bases sociolgicas para a teorizao da multiracionalidade dos atores em toda e qualquer ao coletiva ou sistema,
desde a famlia at sistemas muito complexos como organizaes
industriais ou sistemas de administrao pblica, ampliando substancialmente o mbito da discusso dos autores americanos. Os
autores baseiam-se no conceito de que os sistemas so construes
sociais e que no existe determinismo nos seus comportamentos j
que expressam as decises individuais de cada ator participante.
Envolvendo essencialmente relaes de poder em todas as aes,
Crozier e Friedberg afirmam que no existe possibilidade de um
comportamento racional e determinista coletivo nico e que existe
sim um comportamento multiracional, permeado de negociao
Itens traduzidos e resumidos livremente a partir de ANDERSEN, J. E. Public PolicyMaking. New York: Holt, Reinhart and Winston, 1977. 178 p.
17
CINTRA, A. O.; GAMA DE ANDRADE, L. A. Reflexes sobre uma Experincia
Estatal. In: CINTRA, A. O.; HADDAD, P. R. (Orgs.). Dilemas do Planejamento
Urbano e Regional no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1978.
18
CROZIER, M.; FRIEDBERG, E. LActeur et le Systme. Paris: ditions du Seuil,
1977. 437 p.
16
cooperao e conflito. Concordam com o modelo desenvolvido por

March e Simon, na gnese das teorias das organizaes, de que as
decises tm lugar num contexto de racionalidade limitada onde as
decises so tomadas de maneira sequencial e as solues geralmente
adotadas correspondem simplesmente a um mnimo de satisfao.
No entanto, os autores enfatizam que o cerne das aes coletivas est
nas relaes de poder estabelecidas entre atores e que so as organizaes que tornam possveis essas relaes de poder e fundamentam
sua permanncia. As organizaes regularizam o desenvolvimento
das relaes de poder, condicionam a liberdade de ao e orientam
o contedo das estratgias introduzindo um mnimo de previsibilidade nas aes.
Esses autores trabalham detalhadamente sobre as bases para o
conceito de burocracia que tinha sido amplamente discutido em obra
anterior de Crozier Le Phnomne Bureaucratique19, datada de 1963,
baseado em dois casos analisados o caso das organizaes contbeis parisienses e o caso de uma grande empresa industrial pblica.
Consideram os tipos de poderes dentro de uma organizao e reconhecem muitas vezes a existncia de uma estrutura de poder paralela,
atuando de forma diferenciada da estrutura principal da organizao,
modelo comumente encontrado na prtica da administrao pblica
no Brasil, como no caso da fora tarefa criada pelo Presidente Juscelino Kubitschek para a construo de Braslia.
Nesse sentido, este trabalho de pesquisa abordar o papel da burocracia tcnica no processo de deciso do Metr-RJ. A pergunta se esse
estamento social foi ou no determinante para a deciso e para as aes
posteriores de implantao do sistema dever ser respondida, bem como
qual o arranjo institucional nas diversas esferas da administrao que
permitiu a tomada de deciso.
Crozier e Friedberg enriquecem as observaes de Lindblom
referentes inexistncia da deciso em polticas pblicas segundo
o modelo racional, quando enfatizam a impossibilidade de haver
uma vontade geral, clara e unvoca, quando se trata do interesse
pblico. Concluem, no entanto, pelos modelos mistos, ao analisar
as experincias americanas do PPBS (Planning Programming Budgeting System desenvolvidas pela Rand Corporation) e suas aplicaes
na Frana, o RCB (Rationalisation de Choix Budgtaires), que introdu19
CROZIER, M. Le Phnomne Bureaucratique. Paris: ditions du Seuil, 1963. 382 p.
34 | Eliane Guedes
ziram prticas e modelos racionais e abrangentes para as decises

e escolhas oramentrias. Nos dois pases, apenas resultados muito
limitados da prtica racional de planejamento puderam ser observados; no entanto, tiveram um efeito orientador sobre a forma
aparentemente desestruturada do modelo incremental, baseado
na racionalidade limitada de cada ator, determinada pelos seus
prprios critrios de satisfao.
Em 1979, interessado no binmio deciso e poder na sociedade
francesa, Lucien Sfez20 organiza um encontro para discutir essa
questo, convidando administradores de empresas pblicas, responsveis por decises importantes em matria de poltica energtica, intelectuais em geral que se dedicam discusso sobre decises, representantes da administrao pblica local e nacional e representantes dos
setores de informao.
O autor se mostra surpreso sobre os resultados principais do
encontro, que ele apresenta da seguinte forma: os agentes das decises
sejam eles funcionrios, jornalistas, polticos no se reconhecem,
por pudor, moral ou modstia, como agentes do poder. Segundo eles,
outra instncia detm a chave dos problemas e seu encaminhamento.
Embora no exista consenso sobre quem efetivamente detm o poder,
todos afirmam que o mesmo est longe deles, concluso somente em
parte semelhante ao seu estudo sobre os transportes na Frana que
viria a ser divulgado em seguida.
Sfez21 no seu livro, tambm referencial, denominado Critique de
la Dcision apresenta um arrazoado sobre os trs elementos fundamentais da deciso cartesiana: linearidade, racionalidade e liberdade,
percorrendo um grande nmero de autores at o incio dos anos
1980. Depois de aprofundar cada um dos elementos cartesianos, Sfez
faz uma crtica dos mesmos, relacionando-os a situaes prticas das
decises no final do sculo XX na sociedade francesa, passando pela
teoria do direito, pela ciberntica, pela anlise do PPBS e do RCB,
pela teoria dos sistemas, pelas teorias das organizaes, pela psicanlise, pelo modelo histrico e por vrias outras reas do conhecimento.
No que se refere prtica do planejamento, Sfez afirma que o planejamento consiste acima de tudo em elaborar programas sequenciais
SFEZ, L. Dcision et Pouvoir dans la Socit Franaise. Colquio dirigido por
Lucien Sfez. Paris: Union Gnrale ditions, 1979. 433 p.
21
SFEZ, L. Critique de la Decisin. Paris: Presses de la Fondation Nationale des Sciences
Politiques, 1981. 392 p.
20
para dar conta de crises sucessivas. um mtodo para colocar um

pouco de ordem na complexidade presente22.
A contribuio mais importante de Sfez demonstrar que, na
realidade, toda essa discusso estril e que todas as argumentaes
crticas dos autores americanos e tambm de Crozier e Friedberg
quanto racionalidade se referem apenas linearidade e abrangncia das aes racionais, pois a racionalidade est presente em
todos os processos de deciso, incluindo at os comportamentos ditos
irracionais discutidos pela anti-psiquiatria.
A interpretao da multiracionalidade dos atores como uma
simples justaposio de racionalidades fortemente rechaada por Sfez
que defende a idia da existncia de racionalidades diferentes dos subsistemas e da multiracionalidade do conjunto, criando o que ele chama
de surcode, termo que em portugus pode ser traduzido como sobreposio de cdigos ou cdigo superveniente, que nada mais do que
a explicitao de uma forma de comportamento resultado do relacionamento e agregao dos comportamentos ou cdigos particulares, todos
com sua racionalidade especfica, que ele chama de liberdade.
Se, para analisar um determinado processo de deciso necessrio fragmentar o tecido vivo e complexo desse processo, organizado segundo uma determinada ordem ou razo, absolutamente
necessrio, paralelamente, seguir toda a imbricao entre os subsistemas presentes, como eles se amalgamam ou se anulam, por um
efeito de surcode. Desta forma, Sfez introduz a idia de diviso dos
atores em vrios sub-sistemas desde que toda a relao entre eles
seja percorrida, abrindo espao para uma metodologia de anlise
dos processos de deciso baseados na multiracionalidade dos atores
relacionados entre si.
A partir dessa premissa da sobreposio de cdigos de cada ator
baseada na liberdade de cada um, Sfez envereda na anlise detalhada
sobre a prtica da deciso na administrao pblica francesa, descrevendo a situao dos transportes na Frana, onde indaga quem realmente decide nessa matria e em quais circunstncias. O autor conclui
que, relativamente aos transportes urbanos da regio parisiense, a
empresa local a RATP afirma no ser responsvel pelas decises
que lhe afetam, mas sim a empresa me dos transportes ferrovirios na
Frana a SNCF. Esta por sua vez, se diz sem poder, dizendo que o
22
Ibid. p. 98. Nossa traduo.
36 | Eliane Guedes
Ministrio das Finanas que decide tudo. Os responsveis pelo Ministrio declaram que na realidade suas aes esto fortemente ligadas
s decises decorrentes dos ministrios militares. Sfez conclui que
sempre muito difcil para um ator ter a real dimenso de seu poder de
deciso e que a avaliao de seu desempenho oscila diametralmente,
entre liberdade total em suas aes, baseado no modelo racional de
conhecimento pleno do assunto tratado, e fatalismo, tambm total,
ao afirmar que na verdade existe uma diluio de responsabilidades e
que o poder de deciso muito pequeno. Nesse sentido, este trabalho
tem a pretenso de fragmentar o tecido vivo e complexo do processo
de deciso do Metr-RJ, na tentativa de compreender os sub-sistemas
presentes e as relaes entre os mesmos, identificando os grupos de
atores que avaliam sua atuao com liberdade ou fatalismo.
Anteriormente aos estudos desenvolvidos na Frana, Robert
Dahl23, nos Estados Unidos, teoriza sobre quem efetivamente decide,
adicionando mais um elemento de enorme complexidade aos condicionantes da deciso, que a idia da multi-racionalidade interna/individual dos atores pluralismo psicolgico , levando a discusso para a
individualidade dos atores24. Dahl retorna anlise dos grupos sociais
afirmando que, no nvel local, os americanos conseguiam exercer
grande influncia nas decises ao expressar uma pluralidade de interesses atravs de uma pluralidade de grupos mais ou menos organizados, contrapondo-se idia do status quo, baseada no conceito de elite
constituda por uma pequena quantidade de empresrios que efetivamente decide sobre os assuntos mais importantes.
Aprofundando ainda mais, a anlise das decises dentro das
organizaes, Michel Ghertman25 discorre sobre os processos de
deciso nas empresas, ao analisar vrios estudos de casos de empresas
privadas multinacionais e monta uma tipologia de atores dentre
eles: econmicos, estratgicos e estratgico-internacional e seus
processos decisrios, classificados em administrativo, poltico, psicolgico e ciberntico, tirando o foco da racionalidade dos atores (indivduos ou grupos sociais) para posies mais prticas e prximas do
DHAL, R. A. Who Governs? Democracy and Power in an American City. Yale
University Press, 1961.
24
Dahl identifica pelo menos cinco motivaes radicalmente diferentes e heterogneas
para as decises: identificao do ator como sujeito, nvel de informao, nvel de
otimismo/pessimismo, predisposio e objetivos e valores.
25
GHERTMAN, M. La Prise de Dcision. Paris: Presses Universitaires de France e
IRM Institut de Recherche et dInformation sur les Multinationales, 1982, 397 p.
23
comportamento a se esperar no interior das empresas. O autor inicia

uma discusso que se afasta de tentativas de se encontrar padres
para muitas reas do conhecimento e detalha a especificidade das
organizaes empresariais.
No entanto, Ghertman acena para uma concluso ainda com abrangncia geral: existem ligaes entre os processos decisrios empresariais
e as transformaes sociais e econmicas mais gerais e que as decises
no so analisveis por elas mesmas, mas elas devem ser examinadas a
partir da posio histrica, pr-existente, das empresas. As estruturas
analisadas esto sempre em transformao e o autor j observa na
poca, incio dos anos 1980, uma acelerao da globalizao do modo de
acumulao capitalista. Desta forma, a contextualizao poltica e social
passa a ter importncia na anlise de processos decisrios. No caso do
Metr-RJ, a anlise do processo de deciso estar fortemente lastreada
no momento poltico-institucional brasileiro em que ela ocorreu.
Outros autores europeus desenvolvem hipteses sobre os determinantes do processo decisrio, dentre eles Lojkine26, Poulantzas27
e Castells28, dentro de um amplo quadro analtico de discusso das
possibilidades de mudana social, adicionando uma anlise das transformaes nos modos de produo econmica, no analisada pelos
demais autores at ento. Eles se pautam ainda pela introduo da
questo urbana no quadro de referncia marxista.
Lojkine, ao analisar a questo da deciso, discorre sobre alguns
trabalhos dos principais autores franceses, Sfez e Crozier, e conclui
que os mesmos se limitam a caracterizar os atores sociais de acordo
com categorias organizacionais, o que uma postura limitadora, pois
exclui toda a anlise em termos das classes sociais. Adicionalmente,
ao percorrer os autores marxistas, Lojkine indica que no existe liberdade na prtica social real e que alm das questes estruturais dos
modos de produo, devem ser consideradas as questes conjunturais,
momentneas, referentes individualizao de uma situao histrica
dada, posio tambm apresentada por Poulantzas.
Poulantzas discorre sobre a formao das novas burguesias
LOJKINE, J. Le Marxisme, ltat et la Question Urbaine. Paris: PUF, 1977 e
Contribution a une Theorie Marxiste de lÙrbanization Capitaliste. Cahiers Internationals
de Sociologie, L II, 1972.
27
POULANTZAS, N. Les Classes Sociales das le Capitalisme Aujourdhui. Paris:
Seuil, 1974. 347 p.
28
CASTELLS, M. La Cuestion Urbana. Madrid: Siglo XXI de Espagna Editores S.A.,
1979. 518 p.
26
38 | Eliane Guedes
trabalho intelectual -, seu fracionamento em sub-classes, a distribuio

de seus agentes e a burocratizao do trabalho intelectual, incluindo
o papel poltico e ideolgico do saber intelectual. Essa conceituao
abre espao para uma anlise das decises baseada nos conceitos de
classes sociais e dentro das classes dominantes, fraes sociais com
interesses diferenciados.
Castells prope o estudo das contradies que existem dentro
das regras estruturais dos processos de transformao, concentrandose nas aglomeraes urbanas. Assim, segundo Castells, no se pode
deduzir da anlise da estrutura urbana suas leis de desenvolvimento e
transformao atravs da sua matriz estrutural, mas somente atravs
da anlise do processo poltico. Nessa direo, Castells prope a
anlise das unidades urbanas enquanto expresso de estrutura social
atravs do estudo dos cinco elementos que ele prope como fundamentais da estrutura urbana: produo, consumo, troca, gesto e
simbolismo elementos que se conformam a partir das relaes entre
eles, dentro das instncias econmica, poltico-jurdica e ideolgica,
suas combinaes e as prticas sociais que da decorrem29. Esta abordagem ser utilizada na observao do processo decisrio relativo ao
sistema metrovirio da cidade do Rio de janeiro, objeto deste trabalho
de investigao, adaptada situao especfica e com fortes consideraes sobre o processo poltico nacional e local.
No Brasil, cabe um grande destaque para o ensaio publicado em
1978, baseado em pesquisa realizada em final de 1974 sobre o processo
de planejamento e tomada de decises no Estado de Minas Gerais feito
por Cintra e Gama de Andrade30. Esses autores demonstram que no
contexto de pases pobres, a tese de Caiden e Wildavsky31 s parcialmente verdadeira. Estes afirmam que em pases com uma grande
carncia de recursos financeiros, humanos e organizacionais, o planejamento no a forma mais adequada de atacar os problemas. Somente
decises tomadas de forma incremental, a partir de projetos pequenos
e pontuais, que conseguem reduzir as chances de erro e sem a prtica
do planejamento abrangente que necessita de um grande volume de
1979. 518 p., p. 475.
30
CINTRA, A. O.; GAMA DE ANDRADE, L. A. Reflexes sobre uma Experincia
Estatal. In: CINTRA, A. O.; HADDAD, P. R. (Orgs.). Dilemas do Planejamento
Urbano e Regional no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1978.
31
CAIDEN, N.; WILDAVSKY, A. Planning and Budgeting in Poor Countries. New
York: John Wiley, 1974.
29
recursos -, que so adequadas s situaes de carncia encontradas.

Cintra e Gama de Andrade analisam a trajetria das prticas de
planejamento e das decises tomadas no perodo de 1947 at 1971,
perodo em que o Estado de Minas Gerais passou de extrema carncia
financeira e organizacional a uma situao de capacidade industrial e
gerencial de grande significado nacional, concluindo que as tentativas
de planejamento abrangente foram, a princpio, um fracasso, resultando
numa total desconexo entre os rgos implementadores dos projetos
propostos, que na realidade se comportaram como se no existisse
planejamento algum. No entanto, demonstram tambm que o planejamento feito num expressivo esforo de racionalidade e linearidade,
acabou servindo como uma agenda de prioridades, na fala dos autores,
com grande poder de conduo das decises aparentemente desconexas.
O estudo dos autores brasileiros refora a tese de Etzioni de que as
decises incrementais so muito mais comuns do que os planejadores,
de maneira geral, gostariam que fossem, mas que so as decises de
carter mais global, abrangentes, que do um direcionamento para
as decises incrementais. Os autores lembram que certos assuntos de
carter mais geral, nacional, precisam de um rumo mais abrangente
e insistem que, embora essas questes possam ter um embasamento
tcnico, o seu carter essencialmente poltico.
Ser visto no decorrer deste trabalho, no caso especfico dos transportes urbanos, como decises aparentemente incrementais, como a
deciso de se implantar um sistema metrovirio na cidade do Rio de
Janeiro, seguiram, na realidade, orientaes mais gerais, estabelecidas
pelos diversos planos nacionais, em especial pelo II Plano Nacional de
Desenvolvimento elaborado para o perodo de 1975 a 1979.
1.2 Novos rumos da teoria e da prtica a partir dos anos

1980
Posteriormente a essa discusso sobre o papel dos atores lastreada
nos seus interesses muitas vezes conflituosos que pode ser considerado um marco na teorizao sobre a lgica do planejamento e das
decises e ainda aps o desmonte dos caminhos lineares propagados pelos modelos racional-abrangentes de pensamento, o assunto
toma outros rumos.
No final da dcada de 1980, essa discusso parece se extinguir
40 | Eliane Guedes
nos Estados Unidos e na Frana, enquanto tentativa de construo de

uma teoria da deciso com algum grau de homogeneidade que possa
embasar uma grande variedade de reas do conhecimento.
Aparentemente, cada disciplina trata de desenvolver as especificidades relativas sua rea de domnio, criando rumos particulares a
cada uma delas.
No que se refere s decises na esfera pblica relativas a grandes
investimentos, questo central de interesse deste trabalho, pode-se
observar trs vertentes importantes de compreenso das prticas de
planejamento urbano e de tomada de deciso, discutidas a seguir:
Vertente 1 Ampliao do conceito de legitimidade e consequentemente introduo de novos atores;
Vertente 2 Compartimentao da prtica de planejamento e
Vertente 3 Sofisticao das formas de lidar com a informao.
1.2.1 Vertente 1 Ampliao do conceito de legitimidade

e consequentemente introduo de novos atores
Em primeiro lugar, pode-se observar a ampliao do conceito
de legitimidade no planejamento32 e na tomada de decises, baseada
principalmente na participao das comunidades nas decises sobre
os seus futuros, que se inicia nos anos 1960 nos Estados Unidos,
com os planos de renovao urbana elaborados na esfera federal e
com a formao de associaes de moradores que no se sentiram
adequadamente contemplados por esses planos, mas que se consolida
nos anos 1980. Passam a ficar explcitos os eventuais conflitos entre
as noes de interesse pblico generalizado com as de interesse da
comunidade organizada. Nesse sentido, de grande interesse o
texto de Paul Davidoff 33 que apresenta uma argumentao que veio
O conceito de legitimidade aqui apresentado considerado de forma mais ampliada
do que o conceito de Norberto Bobbio, no seu Dicionrio de Poltica, verbete
Legitimidade, que o define como o elemento que confere eficcia ao poder estatal
e ao seu ordenamento jurdico. Afirma que todo Estado, para existir, precisa de um
mnimo de eficcia e, portanto, de legitimidade. Todo Estado existente considerado
legtimo quando possui o mnimo de consenso necessrio para existir, para que seu
poder seja eficaz e que seu ordenamento jurdico tenha validade. Consideramos que
alm do Estado, os prprios usurios/atingidos possam cuidar de seus interesses,
ampliando a legitimidade do planejamento feito pelos agentes pblicos.
33
DAVIDOFF, P. Advocacy and Pluralism in Planning. In FALUDI, A. (Org.) A Reader
in Planning Theory. New York: Pergamon, 1973. Primeiramente in: Journal of the
American Institute of Planners, no. 31, nov. 1965.
32
a embasar importantes mudanas nas prticas do planejamento. Ele

afirma que o planejador, alm de explicitar os valores existentes nas
solues escolhidas, ele deve ser o defensor daquilo que ele acha
correto. Acrescenta que um plano no necessariamente conseguir
representar um consenso, em funo dos diferentes interesses
presentes numa comunidade, e que existe espao para o profissional
planejador que compreenda e defenda solues alternativas aderentes
a grupos discordantes, sejam eles quais forem.
Nesse sentido, a autoridade poltica local deve acolher, no apenas
os planos oficiais, mas tambm aqueles construdos por grupos organizados que defendam seus prprios interesses. uma prtica que ele
denomina de Planejamento Plural nos quais o profissional planejador
desempenha o papel de um advogado, defendendo os interesses dessa
fatia da comunidade, cujos interesses e valores possam ser claramente
identificados. S assim poder haver legitimidade no planejamento34,
e alternativas de soluo realmente diversas podero ser analisadas e
escolhidas, num processo sadio de competio entre elas.
Acredita Davidoff que, desta forma, atinge-se o mais alto grau
de legitimidade e de possibilidades de que as decises efetivamente
sejam inclusivas. Afirma ainda que o papel do profissional planejador
alm de tcnico e poltico, deve ser tambm educativo, ao trabalhar
diretamente com as comunidades ou associaes organizadas. Inclui
dentre os grandes grupos a serem favorecidos com essa prtica do
planejamento plural, as minorias raciais, as famlias de baixa renda,
os grupos por direitos civis e tambm aqueles mais bem estruturados
na defesa de seus interesses, como as cmaras de comrcio, os empreendedores imobilirios e as organizaes sindicais.
Finaliza suas inovadoras colocaes afirmando que quem deve
pagar pelos planos plurais ou alternativos a prpria administrao
pblica; no caso dos Estados Unidos, ele prope que seja o Governo
Federal a assumir a viabilizao financeira dessas propostas alternativas. Aponta novos caminhos para a profisso dos planejadores
urbanos, dizendo que eles podero efetivamente atuar nos grupos
cujos interesses sejam semelhantes aos seus e que esse caminho significa uma grande alterao na formao profissional desses agentes.
Finalmente, defende que a prtica do planejamento urbano deve ser
Na viso de Davidoff, as atividades de planejamento so vistas de forma ampla, a
incluso o planejamento setorial, mesmo que no tenha uma abrangncia estritamente
local ou comunitria, como o planejamento dos transportes.
34
42 | Eliane Guedes
alada a uma esfera de entendimento mais geral, incluindo as vertentes

econmicas e sociais e no apenas, ou especialmente, a dimenso
fsico-territorial dessa prtica.
Nos Estados Unidos, as aes de mobilizao e de participao
social comeam a despontar com a criao dos CDC Community
Design Centers35, em meados dos anos 1960, cujo objetivo era a assessoria em assuntos de arquitetura e planejamento sem custo para
comunidades ou indivduos que no pudessem pagar por esse tipo de
servio. Fortemente lastreados nas idias de Davidoff, o primeiro CDC
foi o ARCH Architects Renewal Committee in Harlen, que comeou
suas atividades em 1964 com trabalho voluntrio e que em 1967 j era
financiado pelo OEC Office of Economic Opportunity, instituio
governamental, para possibilitar s comunidades o desenvolvimento de
seus prprios planos e polticas, em especial aqueles que se contrapunham s polticas pblicas de renovao urbana (formuladas de cima
para baixo), num formato de defesa dos interesses das comunidades.
Outros CDCs surgiram, tambm com misses muito claras, o Metro
Link em Nova Orleans, por exemplo, que defendia uma substancial
relocao de recursos bens, infraestrutura e terra para benefcio
direto dos pobres e das minorias. Em menos de quatro anos, o nmero
de CDCs cresceu rapidamente, chegando a 74 em operao em 1.971.
No Brasil, observa-se esse movimento crescente a partir dos anos
1980, coincidente com o processo de redemocratizao do pas, cujo
contexto ser detalhado no item 1.3. Embora de forma nacionalmente
muito desbalanceada, algumas administraes municipais lograram
definir rumos para algumas polticas pblicas e implantao de projetos
de forma socialmente mais legtima, atravs da participao efetiva de
associaes de moradores e outros grupos organizados.
Na rea ambiental, a obrigatoriedade de disponibilizao para
o pblico dos Relatrios de Impacto no Meio Ambiente RIMA, e
a possibilidade de promoo de audincias pblicas para informao
sobre projetos e seus impactos ambientais e para discusso do RIMA,
foram regulamentadas pelo CONAMA Conselho Nacional do Meio
Ambiente36 em 198637, tornando o processo decisrio mais transpaWEISS, Z. City Design Centers Mechanism for Citizen Participation in the Planning
Process. ASPO Planning, 1971. p. 132-151.
36
BRASIL. Resoluo CONAMA no. 1., de 23 jan. 1986, artigos 9. e 11.
37
No Brasil, a Lei Federal 6.928/81 que cria o SISNAMA Sistema Nacional do
Meio Ambiente passou a ser efetivamente praticada a partir da Resoluo CONAMA
01 em 1986 que a regulamenta, criando um caminho de participao da populao
35
rente e participativo, saindo da exclusividade dos gabinetes dos agentes

de deciso. Existem alguns exemplos de alteraes substanciais de
projetos j praticamente decididos, em funo da presena de grupos
organizados em torno de reivindicaes claras, muito embora esse
direito no seja frequentemente exercido e muitas vezes as audincias pblicas sejam eventos com pouca repercusso, realizados apenas
como exigncia legal. Um exemplo de deciso integralmente barrada
em debates populares o caso da construo da Rodovia do Sol, que
cruzaria a Serra do Mar, no litoral Norte do Estado de So Paulo. Outro
caso muito recente de prtica participativa, mas que no logrou obstar
a deciso, j tomada na esfera federal, pela implantao do empreendimento, o do projeto de reverso de parte das guas do rio So
Francisco. Nas audincias pblicas para a anlise dos impactos desse
projeto, governos estaduais, municipais e organizaes populares e de
proteo ambiental se posicionaram contra o projeto e seus impactos, o
que, no entanto, no resultou em influncia significativa para impedir
o fornecimento da Licena Prvia e nem mesmo na promoo de modificaes ou compensaes significativas. Concomitante realizao
das consultas populares, o detalhamento de projetos estava sendo feito,
assim como a compra de materiais para as obras38. assunto de debate
nos meios acadmicos a eficcia de consultas populares tanto no reforo
s decises como com relao s reais oportunidades de obst-las.
O Estatuto da Cidade39, Lei Federal 10.257 aprovada em
10/07/2001, traz a obrigatoriedade para a esfera municipal de
implementar alguns instrumentos de planejamento que incluem a
participao da sociedade nas decises sobre as cidades. Assim, o
inciso III do seu artigo 4. indica a utilizao da gesto oramentria
participativa, dentre os instrumentos da poltica urbana municipal.
Algumas prefeituras, como a de Porto Alegre40, lograram, com mais
ou menos sucesso, definir uma prtica de planejamento e de deciso
nas decises relativas ao meio ambiente. Isto se d 17 anos depois das iniciativas de
mesma natureza nos Estados Unidos, com o NEPA, National Environment Policy Act,
estabelecido em 1969.
38
Ver amplo material na grande imprensa no incio de 2005, que antecedeu a
expedio da Licena Prvia.
39
BRASIL. Lei Federal no. 1.257: Estatuto da Cidade, de 10 jul 2001.
40
CMARA DOS DEPUTADOS (Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior);
SECRETARIA ESPECIAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO DA PRESIDNCIA
DA REPBLICA; CAIXA ECONMICA FEDERAL; INSTITUTO POLIS. Estatuto
da Cidade Guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia: Cmara
dos Deputados Coordenao de Publicaes, 2. ed., 2002. 273 p.
44 | Eliane Guedes
mais prxima dos grupos sociais comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil41 -, tanto beneficiados quanto excludos,
muitas vezes organizados territorialmente, obrigando a explicitao
de conflitos reais num confronto prvio tomada de deciso sobre o
oramento municipal.
No seu artigo 43., no Captulo IV da Gesto Democrtica da
Cidade, o Estatuto prev que os instrumentos que garantem a gesto
democrtica da cidade so42, dentre outros, debates, audincias,
consultas pblicas e conferncias, todos de carter inclusivo e com
capacidade de efetivamente influenciar as decises.
A mesma Lei Federal obriga o executivo municipal a elaborar o
Plano Diretor, cabendo aos poderes legislativo e executivo garantir a
promoo de eventos audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios
segmentos da comunidade, bem como a publicidade e o acesso aos
documentos e informaes produzidos.
Muitos so os crticos das prticas de implementao da participao social, que argumentam que, a despeito do nmero de eventos,
e da forma de organizao e dinmica dos mesmos, ainda se est
muito longe de fazer interessar a uma grande parcela da populao
assuntos de grande relevncia como impactos ambientais, oramento
e Planos Diretores43. No caso especfico do Metr-RJ, a presena de
associaes comunitrias que pudessem ter exercido alguma influncia no processo de deciso pelo sistema foi investigada.
De grande interesse, concernente incluso de novos atores nos
processos de planejamento e de deciso mais recentes, so os estudos
que discutem polticas lastreadas no planejamento da demanda e no
comportamento dos usurios em contraposio s polticas concebidas a partir do planejamento da oferta; estas partem do pressuposto
de que um incremento na demanda sempre deve ser atendida pelo
aumento da oferta.
BRASIL. Lei Federal no. 1.257: Estatuto da Cidade, de 10 jul 2001, op. cited,
pargrafo 3. do art. 4.
42
Ibid., artigo 43, onde reza que os instrumentos que garantem a gesto democrtica
da cidade so: I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual
e municipal; II debates, audincias e consultas pblicas; III conferncias sobre
assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal;[..].
43
Ver artigo de Flvio Villaa: Sem os Erros do Presente. Tendncias/Debates, A3,
Folha de So Paulo, 20 maio 2005, sobre o Plano Diretor de So Paulo.
41
Segundo Gordon McGranahan44 que trata da questo da gua

para abastecimento humano, a reflexo sobre o planejamento pela
demanda comeou nos Estados Unidos nos anos 1980, contradizendo
o axioma da demanda obrigando a oferta e tratando de questes
antes no mencionadas, tais como o aumento na eficincia no uso da
gua e reduo de perdas. Ele parte do pressuposto de que medidas
de racionalizao da demanda tm a mesma importncia de aes
para aumento da oferta e tambm de que os benefcios podem se
estender a todos numa situao de escassez ou de conservao dos
recursos naturais45.
Na rea de transportes, mais especificamente de circulao urbana,
pode-se observar, tambm a partir dos anos 1980, uma mudana
estrutural no aporte de solues e no processo decisrio quanto aos
problemas de trfego e congestionamento do sistema virio. Ao se
constatar (dirigentes e usurios) que na maioria das grandes cidades
do mundo o uso do transporte individual por automvel apresentava
um ritmo crescente e que no se poderia aumentar a capacidade do
sistema virio indiscriminada e infinitamente, ofertando os espaos
exigidos por essa opo modal, tambm na lgica da demanda obrigando a oferta, iniciou-se um movimento de reflexo, a nvel mundial,
sobre as possibilidades de se conceber solues que pudessem reduzir
a demanda pelo automvel, orientando viagens para outros modos
MCGRANAHAN, G. Demand-Side Water Strategies and the Urban Poor. IIED
International Institute for Environment and Development, PIE Series no. 4. Stevenage, U.
K.: [s.n.], 2002, 67 p.
45
Hoje, pode-se observar uma mudana no paradigma do uso da gua, constandose tambm que medidas de planejamento da demanda tm sido praticadas em
vrias situaes e em diversos pases. No entanto, embora a viso geral venha
ganhando aceitao, a forma de pratic-la ainda desigual com relao ao usurio
final; de forma que as comunidades mais carentes ao se inserirem nos preceitos
do planejamento da demanda so muitas vezes discriminadas na oferta do servio.
Ainda, McGranahan afirma que no trato da questo do abastecimento de gua
para consumo humano, organizaes burocrticas tendem a aplicar um alto grau
de racionalidade no comportamento humano: plano ideal, governo define os
objetivos, especialistas decidem como o sistema de abastecimento de gua deve ser
concebido para atingir esses objetivos e as autoridades pblicas asseguram que essas
decises sejam implementadas. Essa abordagem no tem conseguido avanar no
interesse da conservao do recurso e menos ainda no suprimento de gua para que
comunidades carentes recebam um mnimo de gua necessrio para atingir objetivos
de sade pblica. A abordagem atravs das associaes voluntrias e/ou comunitrias
parece levar a resultados que se aproximam mais dos interesses dos grupos menos
favorecidos, embora dependam fortemente da oferta de gua bruta que geralmente
ainda planejada de maneira centralizada.
44
46 | Eliane Guedes
transporte coletivo (pblico e privado), bicicletas, viagens a p, viagens

em grupo e outros. Ao longo do tempo acrescentou-se s necessidades
de reduo de congestionamentos, objetivos mais amplos de natureza
scio-ambiental, como reduo de consumo de combustveis, reduo
da poluio veicular, melhorias na sade, segurana nos deslocamentos
de veculos e de pedestres e outras transporte sustentvel.
O conjunto de medidas operacionais que pretendem atender
os objetivos diretamente relacionados com a reduo e redirecionamento da demanda no seu sentido mais amplo conhecido hoje
como Transportation Demand Management TDM (gesto da
demanda em transportes urbanos ou ainda, gesto da mobilidade
urbana). Foi nas cidades europias, premidas pelas dificuldades de
ampliao sistemtica do sistema virio, que ocorreram experincias pioneiras no sentido de responder s necessidades de deslocamento atravs da gesto da demanda. Mas nos Estados Unidos,
onde grande parte das cidades surgiram ou se expandiram j sob
o domnio do transporte individual, que as experincias vm sendo
sistematizadas e que governos municipais e at mesmo estaduais vm
trabalhando no sentido de propor e implementar planos que possibilitem uma sinergia de aes e que evitem efeitos perversos na aplicao de medidas aparentemente adequadas mas que podem vir a
comprometer aspectos no abordados.
A Victoria Transport Policy Institute VTPI46, instituio de pesquisa
independente, mantm uma enciclopdia on-line sobre TDM, de
acesso livre, que contm um inventrio de prticas organizadas em
grandes grupos temticos: 1. para melhorar opes de transporte47;
2. incentivos para o uso de modos alternativos e reduo do transOrganizao de pesquisa no governamental dedicada ao desenvolvimento de
solues prticas e inovadoras para os problemas de transporte. Alm de pesquisas
especficas sobre vrios temas e cidades, ela mantm a VICTORIA TRANSPORT
POLICY INSTITUTE. TDM Encyclopedia. Disponvel em: <http://www.vtpi.org/
tdm/tdm12.htm>, Acesso em: 22 jul 2008.
47
Entre as medidas apresentadas para melhorar as opes de transporte esto:
melhorias no trnsito, opes de transporte no motorizados, pesquisas sobre
carros movidos a energia eltrica, carona solidria, horrios de trabalho flexveis,
car sharing (carros compartilhados), bicicletas pblicas, tele-trabalho, melhorias
nos taxis, integrao do fluxo de bicicletas no trnsito em geral, carona garantida,
racionamento do espao urbano atravs de rodzio de veculos, realocao do espao
virio para outros modos, informao em tempo real sobre a condio das vias e
sobre itinerrios dos sistemas de transporte coletivo, resposta rpida a acidentes, vias
exclusivas para carros com mais de uma ou duas pessoas e outras.
46
porte individual48 ; 3. gesto do uso do solo e estacionamento49 e 4.

polticas institucionais concepo e reformulao50. Indica tambm
quais prticas atendem a determinados objetivos, estratgias de interesse para grupos sociais especficos e mtodos de avaliao e planejamento. Os estudos do VTPI reforam a idia de que os melhores resultados na aplicao de um programa de TDM inclui uma combinao
de prticas adequadas para cada cidade.
Vrios estados, como a Flrida e Washington51, elaboraram
seus planos de reduo do uso do transporte individual, enquanto
muitas cidades esto em vias de aprovar e implementar planos locais.
Destacam-se os esforos de formao de profissionais para atuarem
nos governos, empresas e organizaes do terceiro setor, dentro da
viso de Gesto pela Demanda, e, um exemplo importante o curso
Florida Commuter Choice Certificate Program52 na University of South
Florida e todo o trabalho de pesquisa desenvolvido pelo Center for
Urban Transportation Research, tambm da University of South Florida.
Na Europa, destacam-se os esforos da Inglaterra, com grande
nfase nas medidas implementadas por empresas enquanto grandes
Entre os incentivos para o uso de modos alternativos e reduo do transporte
individual esto: pedgio em rodovias, valores de pedgios adequados s distncias
percorridas, taxas de congestionamento, pagamento de estacionamentos, impostos
sobre combustveis, subsdios ao uso de transporte coletivo para funcionrios e outras.
49
Entre as medidas relativas a gesto do uso do solo e estacionamentos esto: crescimento
inteligente, new urbanism, planejamento do crescimento urbano nos vetores de maior
interesse/eficincia, gesto de estacionamento, planejamento sem automveis, traffic
calming, requalificao de espaos pblicos para pedestres e bicicletas, obrigaes de
gerir a demanda dos moradores/usurios de novos empreendimentos e outras.
50
Sugestes quanto a polticas e programas institucionais compreendem: programas de
gesto da demanda em geral, programas de reduo de viagens, gesto de transporte
de grandes plos geradores (hospitais, universidades, distritos industriais), gesto do
transporte por caminhes, gesto de transporte para o turismo e outras.
51
O Estado de Washington elaborou em 1991 o primeiro programa de TDM dos Estados
Unidos: MUNICIPAL RESEARCH AND SERVICES CENTER OF WASHINGTON.
Washington States Commute Trip Reduction Program. Disponvel em <http://
www.mrs.org/subjects/transpo/TDM.aspx> Acesso em 20 set. 2008.
52
Programa acadmico integralmente voltado para as questes de gesto da demanda
em transportes urbanos trazendo conceitos e experincias em modos alternativos ao
transporte individual: ferramentas, tcnicas, planejamento e avaliao, campanhas
de mercado, formao de multiplicadores, polticas pblicas, legislao. Informaes
encontradas na pgina oficial do Center for Urban Transportation Research <http://
www3.cutr.usf.edu/tdm> Acesso em: 26 set. 2008. O Center for Urban Transportation
Research elaborou em Setembro de 2005 uma pesquisa extensiva no estado da Flrida
sobre o uso da bicicleta, com foco nas medidas necessrias para que moradores
mudassem seus hbitos nessa direo.
48
48 | Eliane Guedes
plos geradores de trfego como universidades, hospitais, aeroportos, empresas com nmero elevado de funcionrios, centros
empresariais que incluem incentivos e desincentivos como oportunidades de tele-trabalho, horrios de trabalho flexveis, compartilhamento de automveis, uso de bicicleta, limitao de estacionamento,
dentre outros. A apresentao de um Travel Plan uma das exigncias de licenciamento para expanso de empreendimentos. Tambm
so de reconhecida eficcia nesse pas as iniciativas governamentais
do tipo pedgio urbano.
De grande sucesso so os programas de car-sharing, especialmente na Sua e na Alemanha 53, com carros para locao em
diversas partes da cidade e facilidades para reserva, retirada e
entrega de veculos; o usurio paga o que efetivamente utiliza. Na
Frana, mais especificamente em Paris, em 2007 foi implantado o
Programa Vlolib, de bicicletas pblicas distribudas pela cidade, que
podem ser destravadas a partir de passe eletrnico pr-pago. So
cerca de 20.000 bicicletas e cuja utilizao paga com valores muito
baixos. Este programa foi em grande parte assumido pela iniciativa privada. No entanto, s pde ser efetivamente implantado aps
extensiva adequao de muitas vias da cidade para receber faixas
segregadas para as bicicletas. Na Dinamarca amplamente difundido o uso de bicicletas, e as metas em vrias cidades de chegar
a 30% do nmero total de viagens at 2010; em Copenhagen esse
modo chegou a 34% das viagens no ano 2000. Existe tambm um
grande nmero de cidades europias que participam de uma rede
de incentivo ao transporte pblico, ao uso de bicicletas e implementao de espaos atraentes para as viagens a p, denominado
Programa Car Free Cities.
Na Blgica, na cidade de Hasselt com 68.000 habitantes no ano
2000 -, o planejamento da oferta de sistema virio previa a construo
de um terceiro anel virio. Optou-se por requalificar o segundo anel
j existente, eliminando algumas faixas para automveis, para nelas
se implantar transporte pblico e espaos para bicicletas e pedestres.
Segundo o CENTER FOR URBAN TRANSPORTATION RESEARCH. TDM in
Europe a Synthesis of Research Findings: Annotated Bibliography of TDM in Europe.
Disponvel em http://www3.cutr.usf Acesso em: 22 set. 2009, existiam em operao
no ano de 2001, cerca de 100 companhias de car-sharing em 11 pases da Europa:
ustria , Dinamarca, Finlndia, Frana, Grcia, Alemanha, Itlia, Holanda, Noruega,
Sua, Sucia e Inglaterra. Na Frana existe o programa Smart.
53
Como incentivo para essa mudana estrutural, ofereceu-se gratuidade

no transporte pblico nesse novo percurso.
Em outros pases Nova Zelndia, Austrlia, Coria do Sul,
Japo, Grcia, Nigria, Ottawa, Singapura, Hong Kong e outros so
conhecidas vrias experincias de sucesso nas seguintes modalidades:
rodzio de veculos por final de placa, planejamento de congestionamentos (semforos nas entradas de vias expressas e tneis), pedgio
urbano, taxas expressivas para proprietrios de veculos (tambm em
componentes para montagem e manuteno e nos combustveis). No
entanto, nesses locais essas medidas so pontuais e praticamente no
existem planos integrados que sugiram a implementao de medidas
complementares e com efeitos sinrgicos.
Cabe observar que muitas aes so de iniciativa governamental,
com o intuito de equilibrar os esforos necessrios para aumentos de
oferta e reduo ou redirecionamento da demanda. No entanto, a
formao de organizaes sociais independentes para lidar com o interesse dos usurios do transporte urbano vem sendo estimulada para
que solues possam nascer e at mesmo serem implementadas de
forma independente das aes de governo. Ainda, iniciativas por parte
de empregadores, de grande incidncia na Europa, vem sendo incentivadas ou at mesmo tornadas obrigatrias no sentido de racionalizar a
demanda por transporte por parte dos trabalhadores. Na Austrlia, o
Programa TravelSmart de iniciativa comunitria e encoraja pessoas a
escolher outros modos de transporte na cidade de Perth. O programa
parte de pesquisas feitas com usurios que indicam que pelo menos
15% das viagens feitas por automvel so facilmente transformveis em
viagens a p. Em Zurique, na Sua, j existe uma tradio de referendos
populares para a deciso sobre a implantao de grandes projetos de
infraestrutura.
No Brasil, iniciativas de gesto pela demanda vm sendo implementadas nos ltimos 30 anos, em vrias cidades, embora de maneira
pontual e desestruturada. Destacam-se:
de natureza mais geral: taxao de carburantes, impostos sobre o
uso de veculos automotores, desenvolvimento de motores flex
gasolina e alcool, produo de biocombustveis;
regras de uso do solo: obrigatoriedade de vagas de estacionamento na construo e/ou licena de funcionamento de atividades,
relatrios de impacto de vizinhana que incluem impactos sobre o
trfego;
50 | Eliane Guedes
de carter fsico: pistas segregadas para nibus, implantao de

estacionamentos para automveis e para bicicletas junto s estaes
de metr; fechamento de trechos de sistema virio para utilizao
como reas de lazer nos finais de semana; implantao de ciclovias;
reas exclusivas para pedestres em reas de grande movimentao;
melhorias em caladas em geral;
de natureza gerencial e organizacional: integrao tarifria; valetransporte; nibus fretados com destino para regies de grande
concentrao de empregos; rodzio de veculos (incluindo caminhes) em horrio de pico, por final de placa, em reas de maior
trfego; possibilidade de transporte de bicicletas em vages selecionados do Metr nos finais de semana.
Mais recentemente, a partir de exigncia do Estatuto da Cidade de
que cidades com populao maior do que 500.000 habitantes tivessem
em seus Planos Diretores um captulo sobre transportes, o Ministrio
da Cidade lanou o PLAN MOB Construindo a Cidade Sustentvel54,
caderno de referncia para estimular e orientar os municpios na elaborao dessas regras legais. Tem por base os princpios estabelecidos na
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e na Poltica Nacional
de Mobilidade Urbana Sustentvel, principalmente na reorientao do
modelo de urbanizao e de circulao projeto de lei que institui,
no sentido de obrigar, uma viso mais integrada da questo dos transportes urbanos nas cidades brasileiras. Afirma novos conceitos e princpios gerais para o planejamento da mobilidade urbana, deixando
ao gestor pblico local as especificidades de sua cidade. Contm, no
entanto, orientaes precisas sobre metodologias e formas de organizao dos trabalhos.
Cabe observar um incio de interesse dos profissionais brasileiros sobre um direcionamento da viso dos transportes urbanos
considerando-se a gesto da demanda, como afirma Rogrio Belda
em artigo no jornal O Estado de So Paulo, 08/03/2008, Mas, afinal,
qual Pedgio Urbano, embora a discusso e formao acadmica no
assunto em nosso pas esteja apenas comeando. Belda cita o interesse
da Prefeitura de So Paulo em estudos junto com o Banco Mundial
que considerem medidas de gesto da demanda.
MINISTRIO DA CIDADE, Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade
Urbana. PLAN MOB Construindo a Cidade Sustentvel. Caderno 1 Caderno de
Referncia para Elaborao de Plano de Mobilidade Urbana, 2007. 180 p.
54
O estudo do caso da implantao do sistema metrovirio do Rio

de Janeiro considera a insero do projeto numa viso mais ampla de
planejamento dos transportes urbanos, discutindo se a deciso pelo
empreendimento considerou aspectos relativos ao planejamento pela
demanda ou se no vislumbrou aes nessa direo, partindo exclusivamente da oferta.
1.2.2 Vertente 2 Compartimentao da prtica do planejamento

Em segundo lugar, observa-se uma compartimentao da prtica
do planejamento, baseada em grandes temas com objetivos previamente estabelecidos, em nome dos quais as idias e as decises vo
sendo encaminhadas, considerando-se a existncia de um certo
consenso geral. Surgem na dcada de 1980 e persistem at os dias
de hoje, tanto nos Estados Unidos como nos pases da Europa, a
explicitao de mtodos de planejamento e de deciso circunscritos
a temas especficos baseados em objetivos previamente aceitos, como
por exemplo, as noes de planejamento para as minorias, planejamento para os gneros, planejamento para a reabilitao e recuperao de reas urbanas deprimidas, planejamento para o desenvolvimento sustentvel, planejamento do bem estar social, planejamento
da moradia, planejamento dos transportes e outros.
Essa compartimentao do planejamento segundo reas com
objetivos previamente aceitos pode ser efetivamente observada na
evoluo das escolas de planejamento urbano, que passam a oferecer
um conjunto de disciplinas voltados para assuntos cujo recorte o
entendimento prvio de sua finalidade e do consenso quanto ao tipo
de atuao55. Desta forma, pode-se dizer que existe um movimento
Segundo WAKELEY, P. Notes on the History of the Development Planning Unit.
Londres: DPU, 2005. 24 p. O DPU Development Planning Unit da University College
of London, nos anos 1980 e 1990, passa a oferecer cursos como: planejamento com
mulheres para o desenvolvimento (precursor do planejamento de gnero gender
planning); habitao no desenvolvimento; gerenciamento de centros urbanos; teoria
e prtica do desenvolvimento sustentvel; desenvolvimento das reas peri-urbanas,
dentre outros. Ainda, conforme informaes disponveis em: <http://www.sppsr.ucla.
edu> Acesso em: 15 mar. 2006, o Department of Urban Planning, da School of Public Affairs
da UCLA University of California Los Angeles, oferece disciplinas como Fundamentos
da Poltica de Bem Estar Social, Raa, Gnero, Cultura e Cidades, Moradores de Rua:
Moradia e Servio Social, Mulheres e Desenvolvimento Comunitrio, dentre outros
cursos mais gerais enquadrados como de planejamento.
55
52 | Eliane Guedes
de formao do profissional de planejamento que vai atuar como

propositor e advogado de um conjunto de idias com algum grau de
consenso social, embora as particularidades da realidade de cada caso
concreto ainda deixem espao para muitas discordncias.
No caso especfico do planejamento de transportes no Brasil,
existiu e ainda persiste um movimento de setorializao tanto na
formao acadmica e profissional quanto na prtica, com uma
compreenso do tema ainda fortemente orientada pela oferta das
redes e dos servios. predominantemente nas escolas de engenharia
que se d a formao especfica e no junto aos grupos de planejamento urbano, que discutem a cidade como um todo.
As estreitas relaes entre planejamento de transportes e polticas de desenvolvimento urbano so pouco discutidas at hoje
e eram assuntos particularmente dissociados durante o perodo
de investigao deste trabalho. Com exceo dos eixos de transporte coletivo viabilizados em Curitiba nas dcadas de 1970 e
1980, as opes por modos, tecnologia e localizao dos sistemas
de transportes urbanos no eram discutidas dentro de uma viso
de modelo de desenvolvimento mais geral das cidades brasileiras.
Neste sentido, o caso da implantao do sistema metrovirio na
cidade do Rio de Janeiro particularmente revelador das prticas
de planejamento setorializadas.
1.2.3 Vertente 3 Sofisticao das formas de lidar

com a informao
Em terceiro lugar e de grande importncia, observa-se o expressivo desenvolvimento de tcnicas de planejamento baseadas em
grande sofisticao nas formas de lidar com a informao. Algumas
dessas tcnicas pretendem a incluso de vrios agentes e interessados
no processo decisrio, mesmo que os mesmos sustentem posies de
conflito. Com o advento e a disseminao dos apoios computacionais, a utilizao tanto de tcnicas de tratamento de informaes e
modelagem que incluem uma grande variedade de componentes
quanto de instrumentos capazes de operar problemas complexos vem
tomando um espao considervel nas prticas de planejamento em
vrias reas do conhecimento. Nos assuntos de natureza urbanstica,
com o tratamento de dados censitrios, com mapeamento digital, com
a utilizao de sofisticados modelos computacionais e com o uso de
satlites, ressalta-se a natureza tcnica da prtica do planejamento. A

busca da melhor informao possvel traz de volta o dilema dos anos
1970 a incapacidade do planejamento ter uma natureza abrangente
e exaustiva -, resultando no movimento pela melhor soluo, aquela
irrefutvel, obtida atravs das melhores informaes e, consequentemente, a maior racionalidade das solues e possveis alternativas,
lastreando o processo decisrio e praticamente impondo a soluo.
Nos Estados Unidos, grande nfase tem sido dada ao desenvolvimento de sistemas de apoio deciso, tais como tecnologia dos
sistemas informacionais, estatstica aplicada Gerncia da Deciso
(Managerial Decision), e ainda tcnicas de melhorias no entendimento
dos processos de deciso individual e grupal em organizaes. Suas
aplicaes tm sido feitas especialmente em organizaes privadas,
tendo ainda pouca repercusso nas decises tomadas na esfera pblica
com relao a grandes investimentos.
Tcnicas de idealizao do futuro tm especial interesse, com
possveis aplicaes no planejamento de uma regio e de uma cidade,
como Myers e Kitsuse56 apontam atravs do relato sobre tcnicas que
tm sido usadas em muitos estudos, tais como: projees, previses,
antevises, construo de cenrios, tendncias histricas assemelhadas, dinmica de ciclos vitais, fico cientfica e histrias convincentes. Os autores concluem que, embora seja muito importante para
o planejador a construo de um futuro possvel, os resultados so
ainda muito superficiais e at mesmo vazios; e por uma razo muito
simples: trabalhando com o futuro e portanto com suposies, os
profissionais se vem constrangidos a apresentar posies que no
venham a ser facilmente contestadas exigncia que questiona a
prpria essncia dos estudos sobre o futuro. Observa-se ainda pouco
esforo por parte da academia em desenvolver procedimentos para
idealizar ou representar o futuro. No entanto, procedimentos para se
construir alternativas de futuro de forma que uma comunidade possa
trabalhar no sentido de buscar um caminho de interesse comum,
parece ser um rumo interessante, se o objetivo for o de aumentar as
possibilidades de se influir nas decises.
Na rea de meio ambiente, de transportes, dos recursos hdricos
e de vrias outras reas do conhecimento, quando existe uma obriMYERS D. e KITSUSE, A. Constructing the Future in Planning: a Survey of Theories and
Tools. Journal of Planning Education and Research. p. 221-231, v. 29. Summer 2000.
56
54 | Eliane Guedes
gatoriedade de se refletir sobre dados de natureza muito diversa e de

grande complexidade, existe um avano expressivo no desenvolvimento
de tcnicas de apoio deciso, na medida em que elas possibilitam a
comparao de alternativas com grande nmero de variveis de diferentes naturezas, so os MMAD Modelos Multicritrios de Anlise
de Deciso organizados em vrias famlias de mtodos conforme suas
caractersticas bsicas. Dentre eles destacam-se o MACBETH Measuring Attractiveness by a Categorical Based Evaluation Technique desenvolvido
por Bana e Costa e Vansnick em meados da dcada de 1990. Existem
ainda o PROMETEE Preference Ranking Organization Method for Enrichment Evaluation, que conta com diversos procedimentos adaptados a
problemas diferenciados, o ELECTRE limination et Choix Traduisant
la Realit, da escola francesa, tambm em vrias verses e ainda o AHP
Saaty Analytical Hierarchy Process57, em verso SAATY for Windows, e
outros. Esses modelos vm recebendo contribuies para os seus aperfeioamentos, especialmente por parte de matemticos, e que encontram
aplicaes em vrias reas do conhecimento58. Tambm tm sido utilizadas para avaliao estratgica e de impactos scio-econmicos.
Especificamente na rea de planejamento de transportes,
destacam-se os trabalhos de Lisboa, Palhares e Martins59 que vm
utilizando modelos multicriteriais para avaliao de alternativas de
traado de rodovias e de sistemas de transporte de massa. Palhares e
Martins tratam especificamente do corredor Rio de Janeiro Niteri
So Gonalo Itabora para a implantao do sistema metrovirio.
De maneira geral, inicia-se com uma estruturao hierrquica de
objetivos, critrios/indicadores, e alternativas consideradas no estudo.
Procede-se a comparaes entre pares de critrios/indicadores, quanto
Desenvolvido por Thomas L. Saaty.
Destacam-se os trabalhos de Carlos Bana e Costa, Jean-Claude Vansnick, Jean-Marie
De Corte que dirigem centros de pesquisa que trabalham com MMAD Modelos
Multicritrios de Anlise de Deciso na Inglaterra, Portugal e Blgica respectivamente.
Bana e Costa, em especial, mantm um forte relao com o Brasil para a aplicao
desses modelos, em parceria com universidades em Santa Catarina, So Paulo e Rio
Grande do Norte, dentre outras.
59
Ver descrio de LISBOA, M. V. Aplicao do Mtodo de Anlise Hierrquica
MAH para o Auxlio Tomada de Deciso em Estudos de Alternativas de Traado
de Rodovias. Disponvel em <http://www.guiadelogistica.com.br> Acesso em 15 jun.
2005.e PALHARES, G. L.; MARTINS, J.A. Avaliao de Alternativas de Transporte
do Corredor Rio de Janeiro Niteri So Gonalo Itabora: o Mtodo da Anlise
Hierrquica Multicriterial. In: Anais do XIV Congresso da Associao Nacional de
Pesquisa e Ensino em Transportes, 2000, Gramado, RS. Panorama Nacional da
Pesquisa em Transportes 2000. Rio de Janeiro: ANPET, 2000. p. 411-422.
57
58
importncia de cada critrio/indicador em relao ao objetivo do

trabalho, estabelecendo matrizes de comparao paritrias. No caso
da AHP, atravs da tcnica do autovetor, calcula-se os pesos locais e
globais para cada critrio/indicador nos vrios nveis hierrquicos e
em relao s alternativas em estudo. Assim, torna-se possvel estabelecer uma ordenao das alternativas e decidir pela escolha da mais
adequada no contexto analisado, resultando num importante elemento
do processo de deciso.
O passo mais importante nas tcnicas de Anlise Multicriterial
a escolha dos fatores relevantes para a deciso. E isso se faz a partir da
anlise de experincias anteriores, quando se seleciona quais foram os
aspectos mais significativos. Da resultam os critrios/indicadores que
devero ser utilizados na situao em pauta.
Especialistas e setores da sociedade diretamente afetados pela
possvel deciso so chamados a opinar sobre a importncia dos critrios/indicadores estabelecidos para cada alternativa, e ainda sobre o
grau de intensidade dessa importncia. So feitas a seguir, verificaes de consistncia das respostas encontradas. Os dados so tabulados e processados atravs de programa de computao especfico. O
principal mrito de se adotar um modelo de auxlio deciso que as
anlises multidisciplinares podem ser realizadas em uma base quantitativa documentada.
Alguns autores, como Schimdt60, destacam que as anlises multicriteriais surgiram enquanto crtica ao modelo racional da Teoria
da Deciso, na qual um nico agente decide baseado na informao
perfeita. Tm como princpio que a experincia e o conhecimento
das pessoas pelo menos to valioso quanto os dados utilizados para
a tomada de deciso. Segundo Anto da Silva et al.61, essas anlises
permitem a incluso de diferentes pontos de vista de interessados e
atores, sugerindo uma ordenao de alternativas, como bases para
futuros acordos e compromissos. Cintia de Lima Vilas Boas62 no seu
SCHIMDT, A. M. A. Processo de Apoio Tomada de Deciso: abordagens AHP e
MacBeth. Dissertao apresentada para obteno do ttulo de Mestre em Engenharia,
Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 1995. Disponvel em: <http://
www.eps.ufsc.br/disserta/angela/indice/index.htlm> Acesso em 08 ago. 2008.
61
ANTO da SILVA, P.; BANA e COSTA, C.; NUNES CORREIA, F. Avaliao
Multicritrio das Incidncias Ambientais de Medidas de Controlo de Cheias:
o Caso da Ribeira do Livramento. [17 p.] Disponvel em: <http://www.aprh.pt/
cpngressoagua98/files/com/106.pdf> Acesso em: 26 jan. 2008.
62
VILAS BOAS, C. de L. Anlise da Aplicao de Mtodos Multicritrios de Apoio
60
56 | Eliane Guedes
texto sobre anlise da aplicao de MMAD Modelos Multicritrios

de Anlise de Deciso acrescenta e conclui que:
Esses mtodos, contudo, no visam apresentar uma soluo ao
problema, elegendo uma nica verdade representada pela ao
selecionada. Na realidade elas buscam apoiar o processo decisrio atravs da recomendao de aes ou cursos de aes a quem
vai tomar deciso.
[...] importante que os gestores pblicos sejam munidos de instrumentos de anlise econmica que facilitem o processo de tomada
de deciso. Estes instrumentos devem se constituir em abordagens
mais flexveis que tambm permitam a agregao de variveis intangveis monetariamente e a consulta s populaes afetadas.
As abordagens multicritrios proporcionam uma melhor adaptao aos contextos decisrios encontrados na prtica. Elas permitem que um grande nmero de dados, interaes e objetivos sejam
avaliados de forma integrada.
[...] do ao processo de tomada de deciso clareza e transparncia.
[...] so as abordagens mais desenvolv idas e exploradas
cientf icamente [...]
Outro caminho de auxlio deciso, muito mais sofisticado

do ponto de vista matemtico e em franco desenvolvimento e
utilizao para a anlise de sistemas complexos, so os mtodos
de Redes Neurais Artificiais 63. Trata-se de um conceito de computao que visa trabalhar no processamento de dados de maneira
semelhante ao desempenho do crebro humano. Diferentemente
dos sistemas computacionais convencionais, no est baseada em
regras ou programas pr-estabelecidos.
A propriedade mais importante das redes neurais a habilidade
de aprender de seu ambiente e, como no crebro humano, o procedimento usual na soluo de problemas passa inicialmente por uma fase
de aprendizagem, onde um conjunto de exemplos apresentado para
a rede, que extrai automaticamente as caractersticas necessrias para
representar a informao fornecida. O aprendizado ocorre quando
Deciso (MMAD) na Gesto de Recursos Hdricos. Disponvel em: <http://www.
cprm.gov.br/rehi/simposio/go> Acesso em: 26 maio 2008.
63
TATIBANA, C. Y.; KAETSU D. Y. Homepage de Redes Neurais. Disponvel em
<http://www.din.uem.br/ia/neurais> Acesso em: 03 jul. 2005.
a rede neural atinge uma soluo generalizada para uma classe de

problemas, filtrando e eliminando os elementos que no interessam.
Essas caractersticas so usadas posteriormente para gerar respostas
para o novo problema proposto.
uma forma para se lidar com problemas muito complexos,
de vrias naturezas, com diferentes graus de importncia, apresentando grande capacidade de generalizao e de adaptao no
espao e no tempo. Atravs de ns os neurnios -, que se relacionam entre si atravs de pesos diferenciados sinapses e com
funes (algoritmos) que vo sendo estabelecidas atravs da fase
de aprendizado, simula-se o comportamento do crebro humano.
Finalmente, e com grandes perspectivas de utilizao como ferramenta para o processo de deciso em assuntos de grande complexidade
e capaz de tratar com um grande nmero de variveis na maioria
das vezes de naturezas diferentes -, observa-se o desenvolvimento de
outras lgicas no clssicas, que se dispem a enfrentar elementos
considerados aleatrios, no cartesianos, como a Lgica dos Sistemas
Nebulosos (Lgica Fuzzy) 64 e a Lgica Paraconsistente65. Trata-se das
tcnicas mais avanadas no desenvolvimento de um pensamento que
permite a ponderao de alternativas e que possibilita a considerao de
proposies de uma forma mais prxima do funcionamento do crebro
humano, introduzindo incertezas e a quantificao das mesmas e reconhecendo o conceito de contradio da lgica aristotlica.
Os processos de computao tradicional trabalham como
respostas sim e no, no estando includa a possibilidade de uma
avaliao de graus de certezas e de incertezas quanto aos fatores analisados, de forma numrica. Na Lgica Paraconsistente possvel avaliar
qual o grau de crena/verdade de um fenmeno que no necessariamente o oposto do grau de descrena/falso. Uma proposio pode
ter um grau de crena de 70%, mas um grau de descrena de 50%, a
partir da lgica particular de cada entrevistado.
Da mesma forma que na Anlise Multicriterial, necessria
a realizao de entrevistas com especialistas e/ou com setores da
sociedade interessados no assunto analisado, de forma que os graus
COX, E. Fuzzy Fundamentals. EUA: IEEE Spectrum, 1992.
COSTA, N. da; ABE, J. M., SILVA FILHO; J. I.; MUROLO, A. C.; LEITE, C. F.
S. Lgica Paraconsistente Aplicada. So Paulo: Editora Atlas, 1999. 214 p.e SILVA
FILHO, J. I.; ABE, J. M. Introduo Lgica Paraconsistente Anotada com
Ilustraes. Santos: Editora Emmy, 2000. 166 p.
64
65
58 | Eliane Guedes
de crena e de descrena possam ser aferidos e ser a somatria

ponderada dessas respostas que se constituir na resposta proposio apresentada.
Sua utilizao em problemas complexos vem crescendo, em especial
por possibilitar o tratamento de um grande nmero de variveis, de
naturezas diversas, no necessariamente transformveis em indicadores
mensurveis, mas cujas observaes quantitativas podem ser transformadas em valores relativos crena e descrena em uma determinada
proposio. Vem sendo proposta em trabalhos de planejamento, pois
permite considerar contradies, indefinies, inconsistncias e indeterminaes, caractersticas reais do fenmeno urbano e que desta forma,
podem ser enfrentadas e apresentadas como elementos para a deciso.
1.3 Contexto poltico-institucional brasileiro

para as decises relativas a empreendimentos
estruturais de desenvolvimento urbano66
No sculo XX, o Brasil foi palco de grandes mudanas institucionais e de gesto com a transformao de um Estado predominantemente
patrimonial em um Estado gerencial em formao, passando pelo Estado
burocrtico, segundo Bresser-Pereira. Essas mudanas no ocorreram de
forma gradativa, sendo, como em vrios pases, decorrentes de severas
reformas institucionais. Embora o caminho percorrido efetivamente
tenha levado a mudanas significativas, persistem no momento atual da
administrao pblica, em todos os nveis de governo, traos de comportamentos fortemente burocrticos e de grande formalidade processual,
bem como de comportamentos elitistas e de baixa representatividade dos
governantes, caractersticos do Estado patrimonial. A forma como a administrao pblica est organizada e os grupos sociais que a sustentam
condicionam as decises gerais de governo, desde a escolha dos projetos
a serem realizados at a forma de implementao dos mesmos.
Em linhas gerais, no incio do sculo XX, o Estado patrimonial
brasileiro, de caractersticas autoritrias, era sustentado por uma sociedade senhorial recm sada do escravismo, baseada numa economia
Esta seo est fortemente baseada nos textos de Luis Carlos Bresser-Pereira, citados
na bibliografia, relativos sua viso do caminho trilhado pelo Brasil da passagem de
um Estado patrimonial a um Estado gerencial, passando pelo Estado burocrtico e
pela sua concepo da Reforma Gerencial do Estado.
66
agrcola mercantil, pr-capitalista, que perdurou durante o Imprio

e que esteve presente durante todo o perodo da primeira repblica.
De carter no intervencionista, o Estado pouco atuou na produo
e restringiu-se concesso de emprstimos ou garantias de retorno
iniciativa privada que quisesse investir. o caso das empresas estrangeiras que atuaram no setor ferrovirio e ainda de empresas multi-utilities, como a Light, que atuaram no Rio de Janeiro e em So Paulo
no incio desse sculo, antecipando uma tendncia recente de atuao
de uma mesma empresa em vrios setores da infraestrutura urbana.
Segundo Bresser-Pereira, embora agisse em nome do Estado, a
administrao patrimonialista no podia ser considerada como administrao pblica, uma vez que no distinguia claramente o bem
pblico do bem privado e no tinha como principal objetivo o interesse pblico. As decises eram tomadas por um pequeno grupo aristocrtico-burocrtico de juristas, letrados e militares, ligado s elites
dominantes por laos de toda a ordem famlia e compadrio, por
exemplo e mantido pelo excedente econmico do prprio Estado. O
emprego pblico, praticamente sem funo, estava baseado, no caso
do corpo de juristas, principalmente na capacidade de lidar com os
conflitos entre grupos dominantes dentro das normas constitucionais
e constituiu-se no cerne da estabilidade do sistema imperial e posteriormente da 1a. Repblica.
Os critrios de escolha desses funcionrios no eram racionais
nem baseados em normas legais e construram um complexo sistema
de agregados e clientes sustentado pelo Estado, confundindo o patrimnio pblico com o privado. Essa nova classe mdia em formao67
detinha um enorme poder poltico. Consequentemente, suas decises
refletiam os interesses pessoais predominantes o comportamento
clientelista -, onde a racionalidade do planejamento inexistia. Jorge
Gustavo da Costa68 aponta sete planos nacionais de interesse no
Ver DA MATTA, R. Consideraes Scio-Antropolgicas sobre a tica na Sociedade
Brasileira. informe apresentado ao Banco Interamericano de Desenvolvimento, nov.
2001, [16 p.]. Disponvel em: <http://www.codigodeetica.es.gov.br/artigos>. Acesso
em 25 ago. 2008. Na parte inicial, o autor discorre sobre a noo de servio pblico
e cita o trabalho de Srgio Miceli Intelectuais Brasileira, Cia. das Letras, So
Paulo, 2001, como um aprofundamento da questo.
68
COSTA, J. G. Planejamento Governamental a experincia brasileira. Fundao
Getlio Vargas, 1971. 569 p. Ver tambm, PAULA, D. A. Ferrovias x Rodovias:
Agentes e Agncias na Construo de Projetos Nacionais de Transportes (1920-1954).
Universidade Federal de Uberlndia. [11 p.] Disponvel em: <http://www.rj.anpuh.
org/Anais/2002/Comunicacoes> Acesso em: 15 nov. 2008.
67
60 | Eliane Guedes
sculo XIX, entre 1869 e 1882, todos voltados para a questo dos
transportes69.
No entanto, parte dessa burocracia patrimonialista, a classe dos
militares, que, em nome de uma abstrata racionalidade, produziu as
revolues que levaram s novas fases de descentralizao do Estado.
A poltica dos governadores e das oligarquias locais perdurou at
1930 governadores com poderes significativos em relao Unio
e poucos poderes com relao aos coronis locais mas, com a insatisfao crescente dos militares, chegou-se ao Estado autoritrio do
primeiro governo Vargas.
A primeira era Vargas, 1930 a 1945, ensejou grandes transformaes, tanto na organizao da sociedade como nos rumos do desenvolvimento econmico, e conseguiu estabelecer o poder sobre os estados
federados, dando impulso ao processo de industrializao, ao iniciar
suas aes de Estado promotor do desenvolvimento. Iniciou-se a reforma
burocrtica, sob um regime autoritrio e modernizador. Comeou a se
formar uma burguesia industrial70 e uma nova classe mdia tecno-burocrtica, cuja funo era a coordenao das aes das grandes empresas
produtoras de bens e de servios, fossem elas estatais ou privadas, valorizando a competncia tcnica. Teve incio a revoluo modernizadora71.
Do ponto de vista da administrao pblica, foi idealizada a
Reforma Burocrtica de 1936 que introduzia uma racionalizao de
procedimentos, estabelecendo bases para uma administrao profissional em contraposio aos mtodos da administrao patrimonialista e que tinha como objetivo formular e coordenar aes de planejamento setorial. Criava um servio pblico lastreado em normas
para ingresso dentre elas o concurso pblico -, classificao de
cargos, organizao de servios de pessoal, aperfeioamento sistemtico, administrao oramentria, padronizao de compras
pelo Estado e racionalizao geral de mtodos. Foram criados os
69
Esses planos levaram o nome de seus idealizadores: o primeiro em 1838, de autoria do
Conselheiro Jos Silvestre Rabelo; 1869, do engenheiro militar Jos de Moraes; de 1874
e 1882, do engenheiro Ramos de Queiroz; de 1874, do engenheiro Andr Rebouas; de
1881, do engenheiro Honrio Bicalho e em 1882, o de A. de Oliveira Bulhes.
70
Diferentemente de outros pases, a sociedade senhorial brasileira no se transformou
em uma sociedade capitalista clssica de burgueses e trabalhadores , mas criou
a administrao pblica burocrtica servio social profissional, no domnio da
racionalidade com normas e procedimentos rgidos e universais.
71
Em outros pases essa revoluo modernizadora teve incio ainda no sculo XIX e
foi lastreada por regimes democrticos. Diferentemente no Brasil, a revoluo de 1930
introduziu um regime autoritrio com fortes traos populistas.
primeiros rgos reguladores nas reas econmica e social conselhos, comisses e institutos. Entre 1930 e 1950, houve a criao de um
pequeno grupo de empresas estatais72, que se constituiu no ncleo
do desenvolvimento industrial inicial do modelo de substituio de
importaes. Tiveram incio prticas de planejamento concebidas
na forma de documentos de planejamento orientadores da ao do
Estado para todas as reas73, destacando-se o Plano Especial (19391943), com o objetivo de criar indstrias, construir infraestrutura e
promover a defesa nacional.
No entanto, as reformas foram parciais e em vrios setores existia
uma clara desobedincia aos princpios burocrticos. O Estado necessitava de uma burocracia profissionalizada, mas fazia concesses ao
patrimonialismo, perseverando nas regras clientelistas. O resultado
foi um formalismo demasiado em alguns setores, com grande discrepncia entre as normas e a realidade das decises e das aes.
As foras comprometidas com o desenvolvimento econmico viam
no formalismo burocrtico um descompasso com as necessidades do
pas, com o ritmo acelerado do progresso tcnico em todas as reas,
como empecilho ao desenvolvimento. Durante o seu governo, o presidente Juscelino Kubitscheck implantou uma administrao alicerada em grupos de atuao setorial para fazer face s necessidades
de agilidade da mquina administrativa74 e em seguida, o presidente
Joo Goulart iniciou estudos para uma reforma mais consistente. No
perodo de 20 anos, que vai do fim do Estado Novo at o perodo
que se inicia com a Revoluo Militar de 1964, destacam-se esforos
de planejamento nacional: Plano de Obras e Equipamentos POE
(1944-1948), o Plano Salte (1950-1954), o plano da Comisso Mista
Brasil-Estados Unidos (1950-1953), o Plano de Metas (1956-1960) e o
Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1961-1963).
Dentre eles, o Plano de Metas do governo de Juscelino Kubitscheck
Em 1942 foi criada a Companhia Vale do Rio Doce e em 1943, a Companhia
Nacional de lcalis e a Fbrica Nacional de Motores.
73
Foram elaborados planos setoriais e na rea de transportes, destacam-se: em 1934,
Plano Geral de Viao Nacional e em 1944, o Plano Rodovirio Nacional.
74
Segundo LOW-BEER, J. O Estado e as Polticas pblicas Uma reviso histrica da
atuao estatal no Brasil (1950 a 1997). Trabalho Programado 1, FAUUSP, mimeo, abr.
2000, 34 f.: [...] pela primeira vez o Estado atuou diretamente na gesto das polticas
de desenvolvimento, atravs dos grupos executivos, compostos por representantes
dos setores pblicos e privados [...] Observa-se um vislumbre de gesto gerencial, no
entanto, na forma de grupos paralelos ao corpo burocrtico existente.
72
62 | Eliane Guedes
o mais abrangente e com caractersticas de formulao clara de objetivos e metas em praticamente todas as reas, destacando-se pela sua
caracterstica dinmica de tentar implantar um processo contnuo de
planejamento no nvel federal.
Praticamente no existiam orientaes especficas relativas
aos transportes urbanos, nem nos planos gerais nem nos setoriais,
mas datam desse perodo de 20 anos a gestao e implantao das
polticas pblicas que levaram opo de desenvolvimento rodovirio para todo o pas em detrimento do transporte sobre trilhos.
Veremos mais adiante que nas cidades houveram disputas acirradas
entre os tradicionais engenheiros ferroviaristas e os partidrios dos
automveis e nibus. Em especial no Rio de Janeiro, nesse perodo,
muitas discusses se concentraram em torno da pertinncia da
manuteno do sistema sobre trilhos, sobre a necessidade de sua
modernizao incluindo linhas subterrneas de metr e ainda
sobre o abandono e gradual obsolescncia desse sistema, como aconteceu com os bondes.
Conforme observa Bresser-Pereira e outros autores, pode-se
considerar que o perodo de 1945 a 1964 foi a primeira experincia
brasileira de um regime que se pode chamar de democracia, entretanto na forma de uma democracia de elites. O golpe militar de 1964
ps fim nascente democracia, estabelecendo novamente um regime
autoritrio, tambm modernizador e de carter burocrtico-capitalista, que durou 20 anos. Foi o resultado da aliana da moderna
burocracia civil e militar com as classes mdias burocrticas do setor
privado e com a burguesia que passava a ser uma classe capitalista
diversificada e complexa.
Do ponto de vista da administrao pblica, foi o Decreto-Lei no.
200 de 25/02/196775, que veio a estabelecer novos parmetros modernizadores para o comportamento burocrtico. Procurou substituir a
administrao pblica burocrtica por uma administrao para o
desenvolvimento. Basicamente, esse instrumento legal distinguiu a
administrao direta e indireta e definiu seu desenho, estabeleceu a
autonomia de gesto das autarquias, fundaes e estatais, fortaleceu o
sistema de mrito e reduziu a burocracia para as compras do Estado.
As aes decorrentes, no entanto, apresentaram um duplo resultado:
BRASIL. Decreto-Lei no. 200, de 25/02/1967, que dispe sobre a Organizao
da Administrao Federal, estabelece Diretrizes para a Reforma Administrativa e d
outras Providncias.
75
de um lado, ensejaram uma descentralizao administrativa, permitindo uma maior autonomia para o agente pblico e por outro lado, o
poder poltico voltou a se concentrar ainda mais nas mos da Unio,
em detrimento das unidades federativas.
O grande projeto de industrializao, baseado em grandes
empresas estatais, passou a ser vivel, assim como a desconcentrao
espacial e administrativa dos servios pblicos e da infraestrutura do
pas, atravs de empresas pblicas e de economia mista, muitas das
quais j existiam desde o incio da reforma burocrtica, ou foram
sendo criadas ao longo desses 30 anos, tais como, inicialmente, a
CSN e em seguida, a Petrobrs, a Eletrobrs, a Telebrs, o BNDE, o
BNH76 e agncias reguladoras como o Banco Central. Sucederam-se
os anos do milagre brasileiro, de grande dinamismo econmico, com
pesados investimentos pblicos em infraestrutura77 energia, transportes e comunicaes , e nos setores de petrleo, qumico e siderrgico. Adicionalmente, o governo promoveu o financiamento da construo civil, privilegiando as faixas mais altas da classe mdia, um dos
segmentos essenciais para a expanso econmica, que possibilitou um
enorme giro de capital.
Houve uma centralizao no campo tributrio em 1969, com a
Com a criao do BNH em 1968, foi institudo o SFH, Sistema Financeiro da
Habitao e o SFS Sistema Financeiro do Saneamento, ambos responsveis pelo forte
impulso na construo civil e pela grande expanso da implantao e dos servios de
gua e esgoto.
77
Ainda segundo Low-Beer, datam da segunda metade da dcada de 1970 projetos
de grande porte tais como: Expanso da Petrobrs polos de Camaari, Paulnea e
Duque de Caxias; Programa de Expanso Siderrgica abrangendo Volta Redonda
(RJ) e Cosipa (SP); Ferrovia do Ao ligao ferroviria para transporte de minrio
de ferro de Minas Gerais para o Porto de Tubaro, em Vitria; Projeto Carajs
grande empreendimento minerador, situado no Par; UHE Tucuru que contribuiu
para viabilizar a nova regio mineradora no norte do pas; UHE Itaip (em associao
com o governo paraguaio); Barragem de Sobradinho no Vale do So Francisco para
fins de gerao de energia eltrica, captao de gua e irrigao; Portos de Itaqui
(Maranho) e Barcarena (Par); Pavimentao da Rodovia Belm-Braslia para
integrao regional e de mercados; Rodovia dos Imigrantes via expressa ligando
So Paulo ao Porto de Santos; Corredores de Exportao melhorias e ampliaes
na infraestrutura porturia martima e area abrangendo o retroporto de conteiners
de Conceiozinha, o Porto de Santos (SP), construo dos aeroportos de Cumbica
(SP) e do Galeo (RJ) e programa de melhoria das ligaes virias com os portos,
para melhorar o escoamento da produo; EMBRATEL montagem da rede de
transmissores de micro-ondas que do origem expanso da Rede Globo pelo pas.
Anteriores a estes, foram a construo de parte da rodovia Transamaznica e trechos
da Cuiab-Santarm.
76
64 | Eliane Guedes
alterao na distribuio de recursos nas trs esferas de governo. Com

a reduo do Fundo de Participao dos Municpios e Estados e com a
diminuio da autonomia dos mesmos para tributar, esses entes federados enfraqueceram-se politicamente.
No que se refere ao fortalecimento dos funcionrios pblicos, a
reforma de 1967 ficou restrita aos escales inferiores e no proporcionou o desenvolvimento de carreira nos escales superiores. Estes
continuaram a ser preenchidos a critrio da Presidncia da Repblica,
com recrutamento atravs das estatais. Persistiram as prticas clientelistas, cessou a realizao de concursos pblicos e pouco se aperfeioou a administrao direta.
O D-L 200/1967 foi um prenncio da reforma gerencial do Estado,
que ocorreria no mundo a partir dos anos 1980 e no Brasil a partir
de meados dos anos 1990, numa tentativa de superar a rigidez burocrtica implantada e de adaptar as administraes para a economia
globalizada. Nos anos imediatamente anteriores redemocratizao,
o governo federal lanou o Programa Nacional de Desburocratizao78
baseado no princpio da administrao pblica voltada para o cidado
como o destinatrio de toda ao do Estado.
A reforma propiciada pelo D-L 200/1967 foi abandonada a partir
da redemocratizao do pas em 1985, embora tenha se constitudo
numa transio inicial para a reforma gerencial. Formou-se uma burocracia pblica de alta qualidade, sendo os novos administradores principalmente engenheiros e economistas que nada tinham a ver com o
sistema burocrtico de carreiras rgidas da reforma de 193679.
Nesse perodo, o planejamento e as decises eram fortemente
centralizados pela Unio, no seu mais alto escalo, embora as empresas
estatais tivessem autonomia de gesto. As decises relativas ao grande
conjunto de obras de infraestrutura (especialmente energia, transportes
e comunicaes), de habitao e de extenso dos servios pblicos,
bem como as decises estratgicas para viabilizar o modelo econmico
desenvolvimentista, dentre elas aquelas relativas ao incentivo s exportaes, ao reforo da indstria de base e ao endividamento externo, eram
decises do governo federal ministrios e Presidncia da Repblica,
lastreadas em vrios planos de desenvolvimento. Destacam-se: o Plano
Concebido por Hlio Beltro, tambm autor do D-L 200/67.
A conduo da poltica econmica em grande parte do perodo militar esteve sob
a responsabilidade do economista Antonio Delfim Netto, para quem o planejamento
era o instrumento bsico para a deciso.
78
79
de Ao Econmica do Governo PAEG (1964-1966), o Plano Estratgico de Desenvolvimento PED (1968-1970) e os dois Planos Nacionais
de Desenvolvimento I PND (1972-1974) e II PND (1975-1979). Todos
eles tratam de proposies dirigidas ao combate inflao, acelerao
do desenvolvimento econmico, gerao de emprego, diminuio
das disparidades regionais e construo de uma poltica comercial
internacional. Todos tiveram abrangncia nacional e formularam diretrizes gerais para todo o territrio e especficas para cada regio do
pas. Setorialmente, os PNDs trataram fortemente da expanso da
infraestrutura energia, transporte, comunicaes e do desenvolvimento industrial, que consumiram mais da metade dos recursos. O II
PND trouxe uma inovao, que j se desenhava no I PND, ao introduzir
um captulo bastante detalhado especialmente dirigido s estratgias
de desenvolvimento urbano. O governo federal passou a ditar regras
para a gesto territorial no nvel municipal, a inseridas as polticas para
os transportes urbanos.
Com relao s prticas de planejamento de mbito nacional com
relao aos transportes cabe acrescentar que, at 1975, o interesse
nacional esteve voltado para os transportes intermunicipais e de carga
e que, dentro dessa viso, houve uma grande coerncia de poltica
pblica em todo o perodo que vai dos anos 1950 at o final dos anos
1980, independentemente dos traos polticos dos governantes. A
poltica de transportes foi concebida para o desenvolvimento do setor
rodovirio da indstria automobilstica, da construo de estradas e
da produo de combustveis atravs de mecanismos tributrios e de
incentivos muito bem articulados de modo que, atravs de impostos
sobre combustveis e da fixao de preos dos mesmos, foi possvel o
auto-financiamento do setor80. Darbra e PrudHomme afirmam que
uma pequena parte dos impostos sobre combustveis serviu tambm
para implementar o transporte ferrovirio urbano embora as realizaes tenham sido inexpressivas -, a inclusos os avais para financiamentos externos e os aportes financeiros diretos feitos aos sistemas
metrovirios de So Paulo e do Rio de Janeiro.
Nos anos 1980, o modelo desenvolvimentista conduzido pelo
governo federal entrou em crise e a economia do pas passou a
DARBRA, R.; PRUDHOMME, R. Transports Urbains et Dveloppement
conomique Du Brsil. Paris: Econmica, 1983. 166 p. Segundo esses autores,
essa poltica foi concebida de forma totalmente independente de influncias de
pensamento de outros pases.
80
66 | Eliane Guedes
apresentar baixas taxas de crescimento, reduo do fluxo de capitais

externos, progressivo esgotamento da capacidade de financiamento
do Estado reduo dos investimentos em infraestrutura e em
programas sociais , evidenciando o esgotamento da estratgia de
substituio de importaes. Houve aumento da inflao e altos
ndices de desemprego.
Com a redemocratizao e com uma reorientao da sociedade
no sentido de substituir o conceito de nacionalismo, estabeleceu-se a
necessidade de definio de uma nova estratgia e a determinao
de novas funes para o Estado, nos campos econmico e tecnolgico, incorporando as reas sociais e do meio ambiente, com vistas
maior competitividade internacional. Iniciou-se tambm uma busca
de austeridade no tocante ao gasto pblico.
As administraes que sucederam o poder militar comearam
a introduzir reformas estruturais com o intuito de retomar o crescimento econmico, como o incio da privatizao de empresas estatais,
a abertura comercial externa e das importaes, ampla reforma administrativa com demisso ou disponibilizao de servidores pblicos. O
incio da dcada de 1990 apresentava porm um pas com infraestrutura deteriorada: os sistemas rodovirio e de telecomunicaes sucateados, colapsos no fornecimento de energia eltrica e no saneamento,
resultado dos baixos investimentos pblicos na dcada de 1980.
O presidente Fernando Henrique Cardoso deu continuidade s
medidas de estabilizao da economia, com a inverso de tendncias,
inaugurando um perodo de crescimento. Nesse perodo foi retomado
com mais vigor o programa de privatizaes81, iniciado no final da
dcada de 1980. Foram postas em prtica vrias aes com o intuito
de reduzir as restries ao capital estrangeiro, eliminar os monoplios
estatais e de desestatizao da economia. Recuperou-se o discurso e
a prtica social, e foram privilegiados os programas que objetivassem
a insero produtiva e que levassem descentralizao de poder e de
recursos, incluindo tambm a ampliao das instncias de participao
Em julho de 1995 iniciou-se a privatizao do setor eltrico, com a venda da Escelsa.
Em seguida foi a vez das ferrovias e das telecomunicaes e telefonia. Unidades
siderrgicas, petroqumicas e de fertilizantes j tinham sido privatizadas no incio da
dcada de 1990, a partir da Lei Federal 8.013/1990 que instituiu o Programa Nacional
de Desestatizao. Ver pgina 30 de LOW-BEER, J. D. O Novo Paradigma das Polticas
Pblicas Urbanas: A regulao dos Servios Pblicos Limites e Alcances. Tese de
Doutorado apresentada Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de
So Paulo, FAUUSP, 2000, mimeo, 108 p.
81
popular e do setor privado enquanto parceiros. Acrescentou-se agenda

social tradicional os aspectos relativos Gerao de Trabalho e Renda
e das Condies Ambientais e Sanitrias. O Estado passou a atuar
predominantemente nas faixas da populao mais pobre, deixando ao
mercado o atendimento da populao socialmente mais integrada.
A descentralizao poltica surgiu como uma demanda da nova
sociedade civil, recm surgida no pas, e governadores e prefeitos
despontam como novos atores polticos relevantes. No entanto, a Constituio de 1988, baseada em princpios burocrticos clssicos, voltou
a centralizar e a concentrar a administrao pblica, limitando a autonomia das agncias e empresas do Estado, num modelo ultrapassado e
incapaz de acompanhar os rumos da economia mundial ao qual o pas
iria forosamente se integrar, como afirma Bresser-Pereira82. Ele afirma
tambm que esse perodo de 10 anos que antecedeu a Reforma Gerencial de 1995 pode ser chamado de retrocesso burocrtico, ao engessar o
Estado numa orientao contrria ao D-L 20083. Na realidade, a reforma
de 1967 havia se constitudo em um avano pioneiro. De maneira geral,
persistia no pas uma viso de desprestgio da administrao pblica.
Sucederam-se algumas aes no sentido de fortalecer a administrao pblica, dentre elas, a criao da ENAP Escola Nacional de
Administrao Pblica e a criao da carreira de gestores pblicos
(para altos administradores). No entanto, no existia ainda uma orienBresser-Pereira demonstra o retrocesso burocrtico de 1988 ao apontar vrios
fatos relevantes, dentre eles a extino do DASP em 1986, sucedido pela SEDAP
Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica, que seria extinta em
1989, sendo incorporada Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica,
criao da SAF Secretaria da Administrao Federal, que teve curta durao e foi
incorporada ao Ministrio do Trabalho. Em resumo, a administrao federal no
perodo no teve clareza sobre os rumos que a prtica burocrtica deveria tomar. Nas
palavras de Bresser-Pereira: [...] o retrocesso burocrtico ocorrido no pas entre 1985
e 1989 foi uma reao ao clientelismo que dominou o pas naqueles anos, mas tambm
foi uma afirmao de privilgios corporativos e patrimonialistas incompatveis com
o ethos burocrtico [...] e [...] O resultado foi o desprestgio da administrao pblica
brasileira [...] No entanto, a Constituio de 1988 reafirmou de maneira incontestvel
os princpios federativos, reforando o papel dos entes federativos o que levou, de
forma incoerente com os princpios burocrticos clssicos nela expressos, a fortalecer
os caminhos da descentralizao.
83
Muitos entendem que a desconcentrao e a flexibilizao da administrao pblica
que o D-L 200 promoveu, contribuiu para a crise do Estado. No entanto, a crise
foi resultado do esgotamento do modelo nacional-desenvolvimentista, fortemente
alicerado no endividamento externo, e tambm da falta de viso de que era preciso
abrir a economia e torn-la mais competitiva e reformar ainda mais drasticamente o
Estado.
82
68 | Eliane Guedes
tao de reforma administrativa que pudesse enfrentar as drsticas

alteraes econmicas mundiais.
Paulatinamente, comeam a surgir os contornos de uma sociedade ps-industrial do comrcio, dos servios e das comunicaes
, constituda de camadas sociais cada vez mais definidas pelo nvel
de educao, de prestgio social e de ocupao de cargos na hierarquia das grandes organizaes pblicas e privadas. Esta condio
passou a exigir a reconstruo do Estado em bases mais democrticas,
antevendo as reformas econmicas de ajuste fiscal e de abertura da
economia. Foi assim aberto o caminho para a formao de um Estado
gerencial, que deveria ser mais eficiente principalmente em funo da
competio internacional numa economia globalizada.
A Reforma Gerencial do Estado, empreendida em vrios pases,
visa modernizar o Estado, o que tornaria a administrao pblica mais
eficiente e voltada para o cidado-cliente. Ela pressupe a existncia de
um regime democrtico da sociedade civil, mais avanado do que uma
democracia de elites, em que a opinio pblica tem importncia crescente,
como condio de funcionamento de uma sociedade ps-industrial. Em
vrios pases do mundo essa reforma levou primeiramente criao de
um Estado mnimo, para, em seguida, reconstruir ou reformar o Estado.
No Brasil, essa reforma se iniciou formalmente em 199584, com
grande fora poltica, partindo do princpio da inviabilidade de um
Estado mnimo, mas reconhecendo a necessidade de ao reguladora
do Estado. Seu principal objetivo eliminar definitivamente o patrimonialismo, presente at hoje na forma de clientelismo ou de fisiologismo e ainda contribuir para uma mudana de cultura, da burocrtica para a gerencial. Pressupe que a melhor forma de combater o
clientelismo ser gerencial, [...] dando autonomia ao administrador,
valorizando-o por sua capacidade de deciso, inclusive de carter
poltico, ao invs de submet-lo a um controle burocrtico vexatrio.85
Busca criar novas instituies legais e organizacionais que
permitam que uma burocracia profissional e moderna tenha condies de gerir o Estado brasileiro. No se trata de substituir o Estado
pelo mercado, mas reconstru-lo e fortalec-lo.
A reforma gerencial constituiu-se na principal tarefa do MARE Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado, criado em 1995, a partir da Secretaria
da Administrao Federal da Presidncia da Repblica. A reforma foi promulgada em
1998 atravs do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
85
Em BRESSER-PEREIRA, L. C. A Reforma Gerencial do Estado de 1995. Revista de
Administrao Pblica no. 3, 34 (4), p. 55-72, jul. 2000, pgina 65.
84
A reforma define com clareza as atividades exclusivas de Estado

e as no-exclusivas e prope o respectivo desenho institucional. As
atividades exclusivas do Estado definio de polticas, planejamento, decises estratgicas so exercidas pelo ncleo estratgico
e as agncias executivas ou reguladoras. As atividades no-exclusivas
servios de natureza pblica (sociais, educacionais e de natureza
cientfica), financiados ou no pelo Estado86 e supervisionados atravs
de contratos de gesto so exercidas por organizaes sociais instituies hbridas entre o Estado e a sociedade (pblicas no-estatais).
A reforma classifica ainda um grupo de atividades no-exclusivas que,
pela sua natureza competitiva, devem ser exercidas pelo mercado
setores de bens e servios.
De grande importncia e no mago das atividades exclusivas esto
as agncias reguladoras87 que so entidades com autonomia para regulamentar os setores empresariais controle e fiscalizao88 que operem
em mercados no suficientemente competitivos, reforando a idia do
Estado regulador, abandonando a condio de Estado empresrio. O
ncleo estratgico controla as atividades das agncias e das organizaes
sociais. A reforma fortalece o funcionrio pblico e estabelece parmetros para recrutar, selecionar e remunerar as carreiras do Estado.
As decises, nesse modelo em implantao no Brasil, esto
As Organizaes Sociais podem receber dotao oramentria.
Segundo MISSE. D. G. Agncias Reguladoras Muito mais do que Modismo.
Prisma Jurdico, v.5, p. 277-290. So Paulo, 2006., as agncias reguladoras surgiram
nos Estados Unidos na dcada de 1930, como instrumento independente instituies
da sociedade civil para defesa da sociedade contra o modelo liberal clssico, ento
em crise. Tinham como objetivo a defesa dos cidados da exacerbao de certos
direitos direito propriedade e liberdade contratual -, buscando-se compensar as
falhas do mercado. Reagan e Thatcher alteraram o sentido das agncias afastandoas da sociedade civil e aproximando-as do mercado e do Estado como garantia para
a ampliao dos investimentos privados. Essas entidades comearam a perder seus
poderes iniciais de interveno em relao aos agentes privados, iniciando-se ento
um perodo de desregulao, conforme preconizado pelo Consenso de Washington,
caracterizando o Estado neo-liberal. Tm proliferado no mundo como mais uma
decorrncia da globalizao e como forma de garantia de manuteno dos contratos de
concesso com as empresas privadas detentoras do direito de explorao dos servios
concedidos pelo Estado, de forma que o comprador tivesse garantias de contrato por
parte dos governantes futuros. O termo agncia expresso simblica da segurana
requerida pelo sistema financeiro, como indicador de que esse Estado teria feito as
reformas necessrias para ter acesso s linhas de crdito e ao capital internacional.
88
A Constituio de 1937 j estabelecia que a regulamentao efetiva se far nos
casos de concesso dos servios de utilidade pblica regulamentao contratual, por
comisses ou diretamente pelo poder pblico.
86
87
70 | Eliane Guedes
baseadas nos seguintes princpios: a gesto pela qualidade, a descentralizao para os estados e municpios, a desconcentrao ou delegao de autoridade para os dirigentes das agncias estatais federais,
estaduais e municipais. Obriga a definio de indicadores de desempenho para as organizaes resultantes e a criao de mecanismos de
controle social, em adio ao controle gerencial de resultados. O uso
sistemtico do planejamento estratgico ao nvel de cada organizao
fica reforado como principal elemento para a deciso.
A Reforma Gerencial do Estado no Brasil est apenas comeando
e a meta a progressiva substituio de classes no comando poltico e
administrativo por camadas/estratos sociais cujo poder e renda sejam
derivados do conhecimento tcnico organizacional e que representem
cada vez mais os interesses de todo o povo. O Estado burocrtico-industrial e o Estado gerencial so estados de transio de uma poltica
de elites para uma democracia moderna.
Alguns autores, como Ricardo Ismael e Roberto Da Matta, ao
analisar os avanos empreendidos no governo Fernando Henrique
Cardoso e ainda em curso, com relao ao fim das prticas patrimonialistas, afirmam que a reforma visou fortemente a redefinio do
papel do Estado na economia e a reduo dos gastos pblicos dando
prioridade diminuio do nmero de funcionrios pblicos e
conteno das despesas em geral e que essas iniciativas so insuficientes para acabar com o sistema hbrido existente no Brasil, o
qual faz conviver na administrao pblica princpios republicanos
com prticas patrimonialistas. A modernizao da administrao
pblica no Brasil encontrou sempre resistncias na cultura poltica
predominante nas elites e do povo em geral. Conforme Da Matta89, o
Brasil um pas onde o moderno e o tradicional convivem, trazendo
reflexos no comportamento moral dos homens. O cotidiano brasileiro
marcado por uma tica dupla e a administrao pblica reproduz
essa tica dupla. Existem instncias no quadro administrativo brasileiro para lidar com a tica pblica90, embora ainda faltem ao cidado
DA MATTA, R. Consideraes Scio-Antropolgicas sobre a tica na Sociedade
Brasileira. informe apresentado ao Banco Interamericano de Desenvolvimento, nov.
2001, [16 p.]. Disponvel em: <http://www.codigodeetica.es.gov.br/artigos>. Acesso
em 25 ago. 2008.
90
Segundo pesquisa de ISMAEL, R. Do Estado Patrimonial ao Estado Ps-Burocrtico:
consideraes sobre a defesa do Interesse Pblico. Departamento de Sociologia
e Poltica, PUC-Rio de Janeiro, [9 p.], Disponvel em <http://aol.universiabrasil.
net/material/img/ilustr/2005/jun/anpuh.doc> Acesso em: 11 jun. 2008, existem
89
comum meios para inibir, reprimir ou punir os desvios de conduta na

administrao pblica.
Da Matta acrescenta que a introduo do conceito de tica na
administrao pblica reflete [...] uma forte e irrevogvel dimenso
moral no mbito da administrao pblica. Agora no se trata mais de
multiplicar eficincia e recursos, mas de realizar isso dentro de certos
limites e com uma certa atitude [...]91, e que a criao da Comisso
de tica pelo governo Fernando Henrique Cardoso um exemplo
da tentativa de aproximao da tica do servidor tica da pessoa e
portanto de reduzir a presena da tica dupla da sociedade brasileira.
Assim, pode-se observar que o quadro administrativo nacional
no qual se insere a deciso pela implantao do sistema metrovirio
da cidade do Rio de Janeiro era basicamente constitudo por uma
burocracia tcnica em formao com um poder de deciso lastreado
nas empresas estatais recm constitudas. Antecede os princpios
da reforma gerencial do Estado que preconiza uma administrao
voltada para o cliente e suas decises estiveram fortemente centralizadas na esfera nacional, sob a tica do estado produtor de bens e
servios e estiveram primordialmente baseadas na capacidade de se
ofertar um produto.
vrios rgos do poder executivo que tm como finalidade principal a questo da

tica pblica: Comisses de tica Pblica (acompanha a observncia do Cdigo de
Conduta da Alta Administrao Federal); Comisses de tica (tratam da tica do
servidor no tratamento com as pessoas e com o patrimnio pblico); CorregedoriaGeral da Unio (defende o patrimnio pblico); Corregedorias Especficas da
Secretaria de Receita Federal, da Polcia Federal, da Advocacia da Unio, das Agncias
Nacionais Reguladoras. Existem ainda rgos que tm a questo da tica pblica entre
suas atribuies: Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento,
Secretaria Federal de Controle e Polcia Federal. rgos do poder legislativo que
tm a questo da tica pblica entre suas atribuies: Tribunal de Contas da Unio,
Comisses Temticas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal e Comisses
Parlamentares de Inqurito. No poder judicirio, destaca-se o Ministrio Pblico.
91
DA MATTA, R., op. cited.
72 | Eliane Guedes
Captulo 2
Tipologia de atores presentes

no processo decisrio
Modelo Explicativo e Hipteses
No estudo da lgica decisria, vrios setores de interveno
pblica podem motivar estudos de caso relevantes e que tm uma repercusso direta ou indireta no espao urbano. Algumas atividades como
educao, sade e assistncia social, por exemplo, revelam seu carter
predominantemente poltico de forma bastante explcita, expondo
claramente valores e interesses de uma sociedade ou grupos sociais
especficos, enquanto que em outras, o carter tcnico baseado na
melhor soluo tcnica suficientemente econmica aparenta ser o
aspecto predominante na prtica da deciso: energia, transportes,
saneamento etc. So estes ltimos setores de atividades, que, muitas
vezes, escondem seu carter fundamentalmente poltico atravs de
aes legitimadas por justificativas tcnicas, que no deixam transparecer uma deciso negociada entre os participantes do processo.
Nesses setores, podemos encontrar uma riqueza de situaes a serem
investigadas descortinando um complexo processo transacional entre
os grupos sociais.
Em funo do histrico do desenvolvimento das prticas de
planejamento apresentado no captulo anterior, pode-se afirmar que
na anlise dos processos decisrios relativos a empreendimentos estruturais de desenvolvimento urbano, permanecem ainda de grande
atualidade os rumos metodolgicos desenvolvidos nos anos 1980,
que apontam para a compreenso dos interesses dos diversos atores,
presentes na formulao de planos e nas decises para sua implementao, considerando o espectro de sua racionalidade, mesmo que
apresentem lgicas conflitantes.
Assim, no meio urbano, mtodos que permitam a identificao
de atores, que possam ser reunidos em grupos que apresentem algum
Captulo 2 - Tipologia de atores presentes no processo decisrio | 73
grau de semelhana em relao a seu papel na construo e usufruto

do espao urbano, tais como os grupos elencados segundo a lgica
proposta por Castells92 em 1972 Produo, Consumo, Gesto e
demais , dentro das esferas econmica, poltica e ideolgica, podem
auxiliar no entendimento da multiracionalidade dos mesmos e propor
confirmaes para hipteses relativas a quem efetivamente decide
num dado momento histrico-social.
No caso especfico deste trabalho de tese, cabe adicionalmente
contextualizar a deciso para a construo do Metr-RJ que se d
numa fase poltica e econmica na qual o pas reafirmou seu modelo
de desenvolvimento baseado em forte interveno governamental
na economia, desta vez com mltiplos atores administrativos organizados, deixando margem o aparelho burocrtico existente.
Nesse perodo, o Estado agiu como o maior provedor monopolstico para a infraestrutura e para alguns setores chave da indstria
de base, numa opo desenvolvimentista predominante poca nas
economias industriais mais avanadas. As decises estiveram fortemente concentradas num grupo restrito no alto escalo do governo
federal e tambm fortemente lastreadas nos conceitos de planejamento
e no entendimento de que uma burocracia tecnicamente competente
teria melhores condies para decidir e conduzir as questes mais
estratgicas do pas. Certamente, nos dias de hoje, as decises para
a construo do Metr-RJ passariam por discusses em instncias
descentralizadas estado e municpio e por um espectro maior de
grupos de interesse organizados fora da esfera governamental.
Neste captulo, so apresentadas hipteses de atuao e comportamento dos vrios grupos de interesse presentes na idealizao e
Cabe lembrar que o modelo concebido por Castells como explicao para o espao
urbano apresentado em La Question Urbaine -, constituiu-se numa ferramenta de
anlise que representou uma ruptura na forma como a realidade urbana era analisada
at ento, ao introduzir elementos da teoria marxista ao mesmo tempo em que deduz
ferramentas tericas a partir de situaes concretas, fazendo em seguida o movimento
inverso de explicao da realidade. Em seguida, 1974, Castells aponta em Monopolville:
lentreprise, ltat, lurbain novos caminhos tericos de anlise e explicao, uma vez
que observava-se uma nova escala de desenvolvimento do capitalismo, acompanhada
de suas contradies. Almeja compreender e explicar os processos de urbanizao a
partir do estudo de grande conglomerados industriais implantados na lgica do capital
monopolista, atrelados ao funcionamento do Estado. Na linha de trabalhos emblemticos,
Castells novamente, j no final da dcada de 1990 (1996-1999) lana conhecimento
sobre as questes da globalizao, das redes de informao e a pulverizao urbana em
A Sociedade em Rede A Era da Informao, Sociedade e Cultura.
92
74 | Eliane Guedes
implementao da idia de se construir um sistema de metr no Rio

de Janeiro. Para tanto, inicialmente so elencados os atores contemporneos a esse processo decisrio, de forma que a anlise do mesmo
possa se dar dentro do contexto scio-econmico e poltico da poca
para que, em seguida, possam ser construdas as hipteses de atuao
dos mesmos.
Deve ser salientado que hoje, no incio do sculo XXI, no
momento atual de organizao dos modos de produo na sociedade
brasileira, esto presentes no mercado de produo de infraestrutura
e de bens em geral um conjunto de atores muito mais amplo do que
poca da deciso de se construir o sistema metrovirio do Rio de
Janeiro. Face s grandes alteraes no modo de produo capitalista
no mundo nas ltimas dcadas, fazem parte dos grupos de interesse
grandes corporaes algumas nacionais, mas predominantemente
multinacionais como o caso nas reas de telecomunicaes, de
informao, de energia, de explorao de recursos naturais e de saneamento, dentre outras, que no existiam naquele momento.
As decises sobre a presena de empresas nacionais ou estrangeiras em alguns setores no esto hoje necessariamente ligadas ao
domnio de tecnologia, mas sim capacidade operacional de enfrentamento de um problema em condies que respondam aos consumidores e de acordo com os interesses do Estado. Questes como nacionalizao e protecionismo, que foram centrais na segunda metade do
sculo passado, no so discutidas da mesma forma que poca do
tema principal deste trabalho de pesquisa, exceo de alguns poucos
setores considerados essencialmente estratgicos. Pode-se mesmo
observar o movimento inverso, com empresas nacionais entrando
agressivamente no mercado de vrios pases com o mesmo padro
de comportamento de negociao das empresas estrangeiras e multinacionais. Adicionalmente, percebe-se uma enorme fragmentao
do processo produtivo em tempo e local com diferentes graus
de protecionismo. O pensamento e a informao globalizada, muitas
vezes de curta durao, influenciam as decises de todos os grupos de
interesse.
Pode-se, na atualidade, acrescentar aos grupos de interesse e
atuao nas decises, alm dos produtores, consumidores e gestores
cujo comportamento est evidenciado neste trabalho -, o terceiro
setor na forma de atuao das organizaes no governamentais
nacionais, estrangeiras ou multinacionais. Cabe ainda ressaltar que,
em muitos pases, o papel do Estado na produo fsica de materiais e

servios tem apresentado um ritmo de retrao crescente, assumindo
cada vez mais um papel de regulador, o que ainda no era o caso
poca da interveno estudada. Relativamente aos atores do setor
privado, tambm existe um movimento inverso para que as empresas
assumam uma parte do ento papel do Estado, na forma de uma
presena baseada no conceito de responsabilidade social e ambiental.
Assim, para auxiliar na compreenso das condies para a deciso
quanto ao Metr do Rio de Janeiro, em especial para a definio dos
grupos de interesse e seus comportamentos, importante considerar
modelos de pensamento contemporneos interveno analisada.
2.1 O Modelo Explicativo

De acordo com Castells em La Question Urbaine93, o sistema
urbano organiza o conjunto das relaes entre os elementos da estrutura espacial por ele definidos como subsistema Produo (P) que se
constitui dos meios de produo especficos, subsistema Consumo (C)
fora de trabalho especfica, subsistema Troca (T) trocas ou intercmbio entre P e C, Gesto (G) regulao das relaes entre P, C e
T em funo das leis estruturais que regulam a sociedade e subsistema
Simblico (S) que expressa a especificidade do pensamento ideolgico
com relao s formas espaciais. Entendemos que, embora o modelo
explicativo idealizado pelo autor tivesse por objeto toda uma cidade,
sua utilizao possa ser feita para um segmento econmico especfico
de produo e consumo, no caso os transportes urbanos, de maneira a
estruturar o pensamento sobre os principais agentes intervenientes na
construo dessa frao do espao urbano. Vrios autores utilizaram
o modelo de Castells para o entendimento do setor de transportes
urbanos, sua relao com o espao urbano enfatizando as relaes
sociais e econmicas com foco na produo, no consumo e na gesto,
como Nicolas e Bernard que estudaram a regio parisiense94.
1979. 518 p. As idias iniciais sobre os sistemas produo, consumo e gesto
aparecem em um artigo datado de 1969 e que se consolidam em CASTELLS, M. Vers
une thorie sociologique de la planification urbaine. Paris: Maspero, 1972.
94
NICOLAS, J. e BERNARD, JC. Crise des Transports et Enjeaux Sociaux em Rgion
Parisienne. Espaces et Socits. Paris, no. 13/14, p. 93-110, 1977.
93
76 | Eliane Guedes
Optamos tambm por utilizar como estrutura explicativa para este

estudo unicamente os subsistemas P, C e G, deixando de lado os demais
subsistemas T e S. Tendo em vista que o subsistema T trata especificamente das trocas entre os diversos subsistemas e tambm das trocas
internamente a cada subsistema, o mesmo poderia, na viso da cidade
como um todo, ser confundido com os transportes de pessoas e mercadorias, o que limitaria a anlise95. O subsistema S tambm foi abandonado tendo em vista, segundo palavras do autor, sua caracterstica
ideolgica no nvel das formas espaciais, que foge ao objeto de estudo.
Assim, para efeito deste trabalho, entenda-se que: no subsistema
Produo (P), inserem-se os grupos sociais interessados na reproduo dos meios de produo e da fora de trabalho enquanto fator
de produo; no subsistema Consumo (C) est includa a populao
em geral, organizada ou no em grupos sociais distintos, enquanto
alimentadora do processo de produo, e no subsistema Gesto (G)
esto inseridas as diversas instituies pblicas dos diversos nveis
de interveno governamental como mediadoras da relao entre
Produo e Consumo.
Mesmo que nesse momento da organizao da economia do pas no
se pudesse distinguir claramente entre as atividades de Gesto e Produo,
uma vez que o governo participava fortemente na produo96 de infraestruturas e servios atravs das empresas estatais companhias que efetivamente atuavam na produo direta e at mesmo como consumidoras
de bens e servios, utilizar-se- o modelo pela facilidade e simplicidade de
raciocnio que ele permite, tentando, no entanto, apontar e relativizar os
problemas em que se pode incorrer com sua utilizao.
Lojkine fez poca uma ressalva ao modelo de Castells, quando
este argumentou que, no que se refere Gesto, o Estado s intervm
no sistema se ele se reproduz mal, afirmando que a interveno estatal
mais um elemento de produo e consumo que responde a um
conjunto de foras da comunidade urbana97. Assim, conclui que as
Na produo do espao urbano, no que se refere a uma operao de transportes,
no nos interessa as relaes de troca entre P e C, uma vez que nosso tema se restringe
concepo deciso e implantao do sistema metrovirio, enquanto produo e
consumo e no dinmica de operao do sistema.
96
Especialmente em pases de periferia do sistema econmico: [...] na Amrica Latina
a participao do Estado na produo do capital bruto varia hoje de 50 a 70%.[...]
(informao verbal) extrado presencialmente de conferncia de Fernando Henrique
Cardoso, College de France, Paris, 18 maio 1981.
97
LOJKINE, J. Contribution a une Theorie Marxiste de lÙrbanization Capitaliste. Cahiers
95
decises feitas pelos gestores das instituies pblicas respondem s

foras exercidas pelos subsistemas Produo, Consumo e pela prpria
prtica da gesto urbana.
2.2 Identificao dos principais grupos de interesse e

seus possveis comportamentos
Vrios autores contemporneos ao processo de deciso analisado
neste estudo, que desenvolveram idias sobre o comportamento de atores
nas atividades de produo e consumo dos transportes urbanos, baseados
em observaes feitas em diversos pases, foram por ns consultados de
forma a construir um quadro de pensamento sobre os possveis interesses
e comportamento de cada grupo social identificado98.
Assim, no mbito do subsistema da Produo, so apresentadas as
diferentes fraes do capital que, poca, participavam do processo de
produo do sistema de transportes propriamente dito e suas relaes
Internationals de Sociologie, L II, 1972.
98
Destacam-se alguns estudos apresentados no RENCONTRE DE RECHERCHE
EXPLORATOIRE SUR LES TRANSPORTS URBAINS DANS LES PAYS EM
DVELOPPEMENT. Paris, mars1981, mimeo.
- ALLOUCH, J. F. Le Systme de Transport Collectif a Quito: Elements de Diagnostic.
- ARIAS, C. H. Transportation Planning The Case of Quito Ecuador.
- BAOUENDI, A. La Marche a Pieds dans le District de Tunis.
- BEAUVIR, C. Mobilit et Transports Urbains a Quito.
- BUDIN, K. Quelques Elements de Reflexion sur la Mthodologie des tudes de Transports
Urbains et Suburbains das les Pays en Voie de Dveloppement.
- DE BUEN, O. Urban Transportation in Mexico: System Perspective and Research.
- DE LA BARRA, T. Urban Land Use and Transportation Research Requirements.
- DUNIN, L. F. La Croissance des Villes et les Transports.
- EL-HAWARY, M. e HUZAYYIN, A. S. Transportation and Other Impacts of Changing
Shop Opening Hours in Greater Cairo, a General Overview.
- FIGUEIROA, O. Transports et Dveloppement Urbain dans le Cas de Quito.
- VARGAS, V. I. Le Transport de Personnes dans LAglomeration de Mexico.
Tambm so de interesse os estudos a seguir, apresentados no RENCONTRE DE
RECHERCHE DE LIRT INSTITUT DE RECHERCHE DES TRANSPORTS. Paris:
sept. 1983, mimeo.
- GODARD, X. Les Diffrentes Forms de Transport Collectif a Brazzaville.
- MARCHAND, F. Diversit Institutionelle des Transports Urbains tatisation ou
Coordination? Les Cas de Guadalajara, Mxico.
- NICOT, B. H. La Place des Transports Informels das les Villes Indiennes.
Ver GAKENHEIMER, R.; EL-HAWARY; M. E MICHAEL, M. Toward Rationalizing
the Transport Project Planning Process in Cairo, Egypt. Out. 1978, mimeo. 41 p.
78 | Eliane Guedes
com os agentes formais de deciso. Alm da participao efetiva no

processo de produo, tem relevncia para este trabalho a importncia relativa entre os interesses dos diversos grupos. Cabe observar
que outros grupos e com outras lgicas de comportamento esto hoje
presentes no processo de produo dos transportes urbanos, assim
como comea a ganhar espao uma viso geral focada na demanda.
No que se refere ao Consumo, interessa compreender a influncia que os diferentes grupos sociais, enquanto futuros usurios da
interveno, exerciam nas decises. Essas influncias podiam ocorrer
atravs da representao exercida pelos partidos polticos e associaes de classe, ou atravs de organizaes populares que comeavam
a se delinear nas cidades brasileiras nas dcadas de 1970 e 1980 tais
como os movimentos de base, as associaes de moradores e outras.
Ainda inclusos no subsistema Consumo, estavam os setores secundrio
e tercirio da economia, cada um na sua integralidade, enquanto interessados na mobilizao da fora de trabalho. Quanto ao perfil deste
subsistema, os grupos identificados continuam presentes nos dias de
hoje e com lgicas de comportamento semelhantes. No entanto, a
forma de representao se modificou com a presena expressiva das
instituies do terceiro setor, o que tem aumentado as possibilidades
de influenciar as decises atravs da demanda.
Dentro do subsistema Gesto, as relaes de poder, internas ao
aparelho do Estado, estabeleciam uma rede de interesses e de foras
entre as instituies que tinha um peso nas decises. Convm lembrar
que participantes do subsistema Gesto tambm se comportavam como
consumidores e podiam exercer uma presso maior do que consumidores stricto sensu. Da mesma forma, os atores presentes na produo
efetiva da infraestrutura de transportes estavam presentes no consumo
enquanto futuros usurios do sistema. Ainda atual o perfil deste
subsistema, sendo que persistem orientaes polticas mais gerais mas
que ganham especificidades dentro da burocracia tcnica de cada instituio, com maior ou menor autonomia e poder de deciso em funo
do estgio da organizao administrativa em que se encontram.
A Ilustrao 1 Principais Subsistemas e Grupos de Interesse
presentes no Processo de Deciso relativo ao Sistema Metrovirio,
abaixo, descreve os grupos teoricamente presentes no processo de
deciso da implantao de uma infraestrutura pesada de transportes,
dentro do framework Produo, Consumo e Gesto.
Ilustrao 1 Principais Subsistemas e Grupos de Interesse presentes no Processo

de Deciso relativo ao Sistema Metrovirio
2.2.1 Perfil do subsistema produo dos transportes urbanos

Os produtores de transportes em geral buscavam favorecer a reproduo do seu capital tentando inicialmente assegurar um volume de
investimentos no setor e, em seguida, lutavam para que esses investimentos fossem significativos e perenes, estando especialmente interessados nos recursos pblicos diretamente disponibilizados para o tipo
de produto que podiam ofertar, podendo ser agrupados em:
produtores de estudos de transportes escritrios de planejamento
e de projeto;
financiadores dos empreendimentos (estudos e implantao)
ligados aos sistemas de transportes;
produtores de infraestrutura de transportes;
80 | Eliane Guedes
produtores de material rodante e de equipamentos para o setor e

operadores dos sistemas de transportes.
desse conjunto de atores produtores de transportes que
se pode esperar as mais fortes influncias sobre as instituies que
efetivamente decidiam. De maneira geral, estes grupos representavam
no apenas o empresariado local, mas tambm grupos estrangeiros,
estando muitas vezes ligados ao capital nacional e estrangeiro.
Os escritrios de planejamento e de projeto, consultores nacionais
ou estrangeiros, tinham a possibilidade de, atravs de seus estudos,
abrir espao para uma determinada tecnologia de transportes. A
tecnologia recomendada, por outro lado, podia favorecer especialmente alguns produtores especficos de infraestrutura, de material e
de equipamentos fossem eles nacionais ou estrangeiros.
Os financiadores de estudos e da implantao dos empreendimentos,
por sua vez, tinham a fora do recurso financeiro para impor algumas
solues tcnicas e entraram no processo, na maioria das vezes, associados a algum grupo industrial facilmente identificvel.
Os produtores de infraestrutura, as grandes companhias
construtoras nacionais e estrangeiras, tinham interesse na realizao de grandes intervenes urbanas, de modo que ficassem
garantidas suas oportunidades de trabalho e, preferencialmente,
que as mesmas pudessem utilizar solues tecnolgicas de seu
conhecimento. Seus desejos poderiam estar representados, no
apenas junto s instituies decisrias, como tambm junto aos
produtores de estudos e consultores, para que suas experincias
e anseios pudessem ser considerados e eventualmente reunidos
atravs de sociedades e consrcios. As aes desse grupo tendiam
a ter bastante relevncia junto aos principais agentes da deciso,
seja buscando favorecimentos para as empresas nacionais para
uma poltica protecionista do mercado da construo civil -, seja
buscando espao para empresas estrangeiras atravs de abertura
de mercado para a tecnologia estrangeira.
Os produtores de material rodante e equipamentos se comportavam
de maneira similar aos produtores de infraestrutura, tentando tambm,
alm de responder ao mercado, trabalhar no sentido de gerar as necessidades do mesmo. A produo das grandes estruturas de transporte
trilhos, vages, locomotivas etc. e de seu equipamento de operao
sistemas de automao, de bilhetagem etc. era, e ainda , um mercado
muito cobiado pelos produtores internacionais e no qual os interesses

tendiam a se transformar em influncias muito explcitas.
Finalmente, na operao dos transportes, podia-se observar a
atuao de grupos privados e empresas pblicas. No caso do gerenciamento pblico, a atuao das empresas carregava atividades de implantao (expanso e modernizao dos sistemas, por exemplo) junto s de
gerncia da operao do empreendimento. As empresas privadas que
operavam sistemas de transporte tinham tendncia a se opor s solues
operacionais que elas no dominassem, ou ento, s solues de transporte que necessitassem de uma gerncia coordenada em grande escala,
geralmente feita pelo Estado, como no caso de metrs. As empresas
privadas desejavam manter a maior fatia possvel do mercado operando
com uma tecnologia conhecida. Eram, portanto, grandes empecilhos a
alteraes significativas que pudessem exclu-las ou que as obrigassem
a grandes investimentos na modificao do seu capital fixo. Por outro
lado, a gerncia pblica poderia tornar-se pouco eficiente e efetivamente
mais custosa aos cofres pblicos e ao usurio final.
2.2.2 Perfil do subsistema consumo dos transportes urbanos

De maneira geral, os consumidores dos transportes urbanos
tinham, e ainda tm, interesse na implantao, expanso, modicidade
de tarifas e a melhor operao dos sistemas, podendo ser agrupados em:
proprietrios de terra e de imveis em geral:
grandes proprietrios de terra;
empresrios/incorporadores do setor imobilirio;
pequenos proprietrios de imveis;
o setor secundrio em geral;
o setor tercirio em geral;
a populao em geral:
populao motorizada e
populao cativa do transporte pblico.
Os proprietrios de terra e de imveis em geral procuram aumentar
a renda de sua propriedade. Na medida em que existe uma relao
direta entre valorizao fundiria e imobiliria e aumento de acessibilidade99, este grupo almejaria melhorias nos sistemas de transportes.
Abordagem do setor dos transportes atravs dos conceitos da economia neo-clssica:
THONSON, J. M. Modern Transportation Economics. USA: Penguin, 1974.
99
82 | Eliane Guedes
Pode-se supor que esses agentes obtenham vantagens sem esforos

ou investimentos visveis com a implantao de um transporte de
massa, resultando na valorizao de terrenos e especialmente dos
usos comerciais e de servios100.
Os grandes proprietrios de terra so locacionalmente pouco
dispersos grandes propriedades (reas de antigas fazendas)
e exercem em geral grandes influncias. A elite da terra no Brasil
sempre teve um peso importante nas relaes scio-econmicas, sendo
comum os casos de implantao de benfeitorias pblicas nas proximidades de suas propriedades, mesmo que essas localizaes no sejam
as mais indicadas para o desenvolvimento urbano. Estas influncias se
efetivam at hoje atravs de ligaes diretas com o corpo institucional
relaes informais de amizade e parentesco; representao tradicional e constituda atravs de associaes de proprietrios; representao direta no mbito dos homens polticos (muitas vezes porta-vozes
da burguesia da terra) ou enquanto indivduos proprietrios101.
Os empresrios/incorporadores do setor imobilirio, almejam
incrementos de acessibilidade para aumentar o valor de seu empreendimento e, portanto, obter lucros maiores. Nos usos comerciais
e de servios essa relao evidente, sendo, no entanto, mais
complexa para os usos residenciais em funo dos possveis incmodos causados pelo aumento da movimentao em geral. Os
incorporadores imobilirios so, em geral, locacionalmente ainda
menos dispersos do que os proprietrios de terra, concentrando-se
nas reas para onde cresce a demanda por habitaes para classe
mdia, mdia alta e alta, podendo converter-se em foras de influncia bastante efetiva. Com relaes nas instncias da administrao pblica que regulam o uso e ocupao do solo, bem como
junto aos representantes eleitos Cmara de Vereadores -, rgos
de representao pblica, imprensa e outras formas de aproximao
com relao aos agentes de deciso, os representantes desse setor
querem ver favorecidas as possibilidades de utilizao de terrenos
em determinadas regies da cidade atravs de regras de ocupao
que primeiramente favoream determinadas localizaes com um
Existem hoje mecanismos na legislao urbanstica que incluem a participao dos
proprietrios nos custos com a implantao de sistemas de transporte tais como as
contribuies de melhoria, por exemplo, que no existiam na legislao urbanstica
brasileira poca deste estudo.
101
Representantes ou indivduos oriundos da burguesia patrimonialista atingem
postos importantes na carreira poltica e/ou na administrao pblica.
100
aproveitamento eficiente dos terrenos para, em seguida, almejar

a permanncia dessas regras. Quanto aos eixos de acessibilidade,
muitas vezes necessria a criao dos mesmos para que determinadas localizaes possam ser favorecidas. Nas cidades brasileiras, grandes tm sido as influncias no sentido de criar acesso,
em especial para o transporte individual e de nibus. No entanto,
pleitos advindos desse grupo no sentido de criar eixos ferrovirios
que favoream maior mobilidade, praticamente no deixaram de
existir desde os anos 1950, quando da opo pelo transporte rodovirio individual.
Os pequenos proprietrios tambm respondem positivamente a um
aumento de acessibilidade sendo, porm, mais sensveis com relao aos
inconvenientes quanto qualidade de vida na regio prxima s suas
propriedades, onde a acessibilidade substancialmente alterada, seja
durante a implantao dos sistemas, seja pelo aumento do fluxo de veculos
e de pessoas. No caso deste grupo, a demanda por acessibilidade locacionalmente dispersa, podendo ou no assumir caractersticas de uma presso
efetiva, em geral atravs de associaes de moradores ou de comerciantes.
O setor secundrio em geral almeja o aumento de acessibilidade
de suas empresas com o intuito de assegurar baixos custos na mobilizao de sua fora de trabalho. Este grupo se interessa pelo repasse
iniciativa pblica dos custos relativos a essa mobilizao, invocando o
carter social do servio de mobilizao. um potencial demandatrio
dos transportes urbanos nas sociedades industriais. Nas sociedades de
economia menos desenvolvida, onde uma grande parte da mo-de-obra
est margem do processo produtivo, o interesse do setor secundrio
em reivindicar transporte pblico reduzido ou nulo. A abundncia da
mo-de-obra no qualificada permite o repasse para a prpria fora de
trabalho do custo de sua mobilizao, impotente que , tendo em vista
a infeliz situao de competio em que est inserida. A mo-de-obra
mais qualificada, mais escassa, tem um poder de reivindicao por
transportes mais visvel e eficaz, resultando nas atividades de fretamento, empreendidas por muitas empresas102. Neste caso, o custo do
De acordo com COING, H. Car de Ramassage et March dEmploi: le textile de
Roubaix Tourcoing. DGRST / BETURE, Paris, 8/75, nossa traduo:
De maneira geral, os proprietrios de empresas esperam que a mo-de-obra
tenha suas necessidades de moradia e transporte atendidas sem que a empresa
tenha que intervir. [...] A mobilizao e a reproduo da fora de trabalho se
organizam para suas nec essidades essenciais fora da esfera da produo. [...] As
aes de transportes organisadas diretamente pelas empresas tm um carter
102
84 | Eliane Guedes
transporte organizado pela indstria ser inferior aos aumentos de

salrios necessrios para que esta mo-de-obra possa pagar pela sua
prpria mobilizao. Os industriais e as associaes patronais que no
so diretamente ligados produo de material rodante pouco influem
na tomada de decises para a realizao das grandes operaes de transportes urbanos. No caso dos empresrios produtores de insumos para
os transportes, seu comportamento semelhante aos demais empresrios do setor secundrio no que se refere ao interesse pelo aumento de
acessibilidade para seus funcionrios.
O setor tercirio em geral, responsvel pelas atividades de
comrcio e de servios, almeja melhorias de acessibilidade de seus
negcios para assim favorecer a reproduo de seu capital. Porm,
dada a natureza da atividade, que se concentra historicamente nos
locais de maior acessibilidade das cidades, o setor tercirio no parece
constituir um grupo de presso quanto demanda por transportes
urbanos. Podemos afirmar que, teoricamente, este setor tem um interesse generalizado de que o gasto em transportes seja sempre decrescente, de modo a aumentar a parcela de despesas em outros itens do
dispndio familiar, nos quais se insere. Nesta hiptese, o setor no
chega a mobilizar as associaes de classe ou a influenciar direta ou
indiretamente o corpo institucional.
A populao em geral quer ver aumentada sua acessibilidade a
custos mnimos cujos valores, entretanto, variam com a condio
econmica das diversas classes sociais103. A populao motorizada
almeja melhorias no sistema virio que facilitem sua movimentao
e cujos custos sejam absorvidos por toda a populao na forma de
produo da infraestrutura de circulao viria. Uma parte dos custos
dessa mobilizao absorvida pelo indivduo atravs do capital investido no veculo e no trabalho efetuado ao se deslocar. Forma um grupo
de presso de alta representatividade, uma vez que, como classe mdia
e/ou alta, a populao motorizada est diretamente representada
em todos os nveis de gesto, sendo tambm formadora de opinio.
So pouco provveis as presses desse grupo em favor de decises
que favoream o transporte coletivo, mesmo que essas aes possam
marginal com relao ao conjunto do sistema de mobilizao da mo-de-obra.
Ver tambm CAMPANAC, E.; COING, H. March du Travail et Urbanisation: Le Rle du
Ramassage dans les Politiques dEntreprises. La Vie Urbaine. Paris, 2/3/4, 1976.
103
CHAPOUTOT, J; GAGNEUR, J. Mobilisation de la Force de Travail et Gestion des
Transports Urbains. La Vie Urbaine. Paris, 2/3/4, 1976.
facilitar seu deslocamento, pois esse grupo no se sente diretamente

beneficiado.
A populao cativa do transporte pblico almeja melhorias no
sistema de transporte coletivo, que possibilitem aumento de mobilidade
a custos mais baixos, uma vez que, na maioria das vezes, essa populao
arca com os custos de seu prprio deslocamento104. As demandas se
concentram principalmente em trs aspectos: 1. a ampliao do sistema
que possibilite o deslocamento para a populao no inserida nas rotas
de deslocamento existentes; 2. quando inseridos no sistema de deslocamento, expressa demandas por melhorias de servios, frequncia,
garantia, pontualidade etc. e 3. tambm quando inseridos no sistema de
deslocamento, almejam modicidade de tarifas, ou seja, a manuteno
ou diminuio dos custos dos servios. Como grupo de presso, seu
poder de negociao bastante fraco e sua representao praticamente
nula dentro do sistema de representatividade tradicional. Nas prticas
de representatividade informal no interior das instituies seu peso
tambm nulo. A possibilidade mais imediata de expressar seus anseios
atravs de movimentos sociais de protesto que mobilizam a opinio
pblica: quebra-quebras, bloqueios, acidentes etc105.
A confrontao de interesses conflitantes entre a populao
motorizada e a populao cativa diminui o poder de negociao da
populao em geral junto aos agentes de deciso, facilitando a negociao dos interesses dos outros grupos.
2.2.3 Perfil do subsistema gesto

Podemos distinguir dois aspectos interessantes na gesto de
empreendimentos estruturais do setor de transportes urbanos. O
primeiro, de carter mais geral, se refere ao universo poltico-econVer tambm NICOLAS, J. e BERNARD, JC. Crise des Transports et Enjeaux Sociaux
em Rgion Parisienne. Espaces et Socits. Paris, no. 13/14, p. 93-110, 1977, que na
pgina 94 afirmam que no caso parisiense [...] A poltica de localizao de moradias
e emprego conduz a condies de transporte muito diferentes segundo o tipo de fora
de trabalho que se pretende mobilizar. As exigncias do tempo de deslocamento e do
conforto dos servios so resolvidas de maneira diferente para as diferentes classes
sociais. Nossa traduo livre do francs.
105
Sobre os processos reivindicativos com relao aos transportes urbanos, MAY, N. e
RIBEIL, G. Les Processus Revendicatifs em Matire de Transports Urbains. La Vie Urbaine.
Paris, no. 2/3/4, 1976, distinguem tipos de reivindicaes de usurios, aquelas que se
restringem s condies individuais de utilizao dos sistemas de transportes (atrasos,
conforto etc), daquelas que discutem a produo e oferta do sistema, seja pelo poder
pblico seja pelos empregadores.
104
86 | Eliane Guedes
mico onde as aes se inserem, sendo estas ento reguladas por direcionamentos mais amplos e gerais das polticas, das condies econmicas e dos interesses de cada esfera de governo. O segundo, mais
particular, se refere organizao interna das instituies pblicas
diretamente ligadas s operaes dos sistemas especficos, onde se
distingue o papel da burocracia do governo.
O aspecto mais geral das condies poltico-econmicas pode
chegar a ter uma influncia muito forte nas decises de intervenes
especficas, j que definem uma orientao geral para as tomadas de
deciso, sendo portanto determinantes a nvel macro. No captulo
anterior, que apresentou o contexto poltico e da organizao da administrao pblica para as decises relativas a grandes investimentos
pblicos no Brasil, pode-se observar as orientaes mais gerais sobre a
forma como as decises so encaminhadas se mais ou menos centralizadas, se mais ou menos dependentes do setor pblico enquanto
produtor ou gestor dos empreendimentos e em funo do modelo de
gesto administrativa em vigor.
Segundo Poulantzas106, que debateu a questo dos engenheiros
dentro dos sistemas organizacionais e tambm da burocracia
enquanto uma classe de interesses com caractersticas diferentes
dos demais trabalhadores, os engenheiros e tcnicos em geral se
inserem na produo capitalista baseados na relao prxima com o
saber, investidos em funes legitimadas pelo conhecimento tcnico.
Enquanto detentores de conhecimento tcnico no mbito dos transportes, seja como executores ou contratantes de estudos, planos etc.,
os estamentos tcnicos podem e muitas vezes exercem influncia
significativa junto aos agentes finais das decises. Os administradores
pblicos que compem a burocracia estatal podem eventualmente se
comportar como agentes dos interesses de grupos scio-econmicos
especficos. Na sua atuao, podem efetivamente ter como principal
POULANTZAS, N. Les Classes Sociales das le Capitalisme Aujourdhui. Paris:
Seuil, 1974. 347 p. Ver pginas 243 e 280. O autor defende a tese de que o trabalho
intelectual, embora assalariado, no tem o mesmo iderio dos demais trabalhadores,
constituindo-se numa burguesia mais prxima do capital e do poder e que apresenta
contradies com relao estrutura hierrquica da produo, comportando-se s
vezes segundo os interesses dos trabalhadores e em outros momentos de acordo com
os interesses do capital. No interior do aparato do Estado, o autor afirma que devese distinguir burocratizao de burocracia, pois o primeiro termo se refere a uma
tendncia materializao dos efeitos ideolgico-polticos enquanto o segundo termo
se restringe organizao das relaes internas do tpo base.
106
norteador o interesse pblico ou a leitura individual do que seja o

interesse pblico e podem, veladamente, representar interesses especficos, desempenhando o papel de porta de entrada na administrao
pblica. No se constituem num grupo homogneo, apresentando-se
em diversas fraes que podem representar interesses distintos em
funo do domnio de tcnicas concorrentes. A tendncia das instituies pblicas de favorecer o subsistema produo em geral oferta
e, em especial, a produo dos transportes urbanos, em detrimento
das reivindicaes do subsistema consumo demanda.
2.3 Hipteses a serem discutidas

O levantamento de dados apresentado nos captulos 3 e 4
relativo aos principais aspectos poltico-administrativos, economia,
populao e evoluo da ocupao urbana da cidade do Rio de
Janeiro, bem como o histrico da evoluo dos deslocamentos metropolitanos, e ainda o histrico das iniciativas, pblicas e privadas,
apoios e obstculos para a implantao do sistema metrovirio na
cidade, presentes no captulo 5, levam discusso de duas hipteses
centrais assim estabelecidas:
1. O Metr-RJ no foi concebido como uma soluo para um
problema crnico de deslocamento na cidade, mas como um
produto, isolado dos demais modos de transporte, apresentado
como uma grande obra pblica para a cidade num momento
crtico de reorganizao poltico-institucional da regio a fuso
dos dois estados , Guanabara e Rio de Janeiro. A rede de metr
projetada era inexpressiva face ao sistema de transportes existente
na cidade, com relao ao nmero de passageiros transportados
bem como com relao sua localizao.
2. Esse produto no foi significativo para a sociedade como um todo
durante todo o perodo de maturao do empreendimento. A idia
s foi aceita e implementada quando um ou mais agentes de interesse dominaram o processo de deciso pela implantao do empreendimento e conseguiram encaminhar sua aprovao formal e sua
construo.
A formulao das hipteses secundrias abaixo relacionadas, e
sua consequente comprovao ou negao, tm por objetivo reforar
88 | Eliane Guedes
ainda mais as hipteses centrais, e partem das possibilidades de

comportamento dos diversos grupos sociais que teoricamente
poderiam influenciar as decises da esfera pblica sobre intervenes urbanas, em especial nos transportes urbanos. Pode-se prever
quais seriam os grupos mais influentes presentes nos momentos mais
significativos da deciso de se implantar um sistema metrovirio para
a cidade do Rio de Janeiro a serem confrontados com os elementos
levantados empiricamente e que se constituem nos relatos da deciso
organizados nos captulos 5 e 6. So eles:
1. os grupos ligados propriedade imobiliria (terra e construo),
tendo em vista a estreita relao entre a valorizao da propriedade e o aumento de acessibilidade. Nos pases de economia pouco
desenvolvida, este grupo politicamente muito forte e a valorizao imobiliria de grandes propores.
2. os grupos ligados produo dos transportes, que exercem presses
reais, j que existe uma relao direta entre os investimentos
pblicos e seu volume de trabalho. A ligao dos produtores com o
capital estrangeiro refora ainda mais as possibilidades de presso.
3. a populao em geral, que enquanto maior beneficiria dos empreendimentos estruturais de transportes urbanos, poderia se mobilizar para conseguir a realizao de uma obra significativa para
um incremento geral de acessibilidade. Embora a populao
cativa apresente pouca representatividade formal, sua capacidade
de mobilizao na forma de ocorrncias de grande impacto, como
fechamento de vias, quebra-quebras etc. pode ser considervel. A
populao motorizada parece ter um poder de barganha efetivo
na demanda por aes nos transportes urbanos atravs da representatividade direta enquanto classe social dentro do sistema de
gesto. Como consumidora, no tem idia real dos custos de sua
mobilidade e nem compreende o mecanismo pelo qual o transporte individual contribui para uma diminuio das despesas das
empresas privadas de transportes que se beneficiam diretamente
com os investimentos em sistema virio e para um aumento nos
gastos pblicos.
4. a burocracia tcnica do governo tem um peso bastante acentuado
na deciso, envidando esforos pela definio de uma tcnica que
ela domine, tornando-se muitas vezes permevel aos assdios de
grupos econmicos.
As presses desses quatro grupos principais parecem se materializar atravs das relaes de influncia de carter informal:
parentesco, amizade, corrupo etc. bem como atravs da imprensa
que relata e muitas vezes toma partido de um outro grupo especfico. As formas de representao formal das sociedades modernas
partidos polticos, associaes de classe, de moradores etc. no
parecem ser suficientemente efetivas no caso da implantao do
sistema metrovirio na cidade do Rio de Janeiro.
Contrariamente, os grupos ligados aos setores secundrio e tercirio em geral no parecem influenciar as decises mesmo que tenham
representatividade e fora para isso. Os primeiros, dada a situao de
marginalidade da mo-de-obra (exrcito de reserva), no tm interesse
em influenciar decises favorecendo os transportes urbanos, uma vez
que a parcela dos custos da mobilizao da fora do trabalho so absorvidas principalmente pelo trabalhador que tem pouco poder de engendrar mudanas a seu favor. Os segundos, j naturalmente bem localizados, s se interessam em investimentos nos transportes urbanos no
momento em que as deseconomias de aglomerao impedem o desenrolar conveniente do seu volume de negcios.
90 | Eliane Guedes
Captulo 3
A cidade do Rio de Janeiro

Aspectos poltico-administrativos, economia,
populao e evoluo da ocupao urbana
O sistema metrovirio da cidade do Rio de Janeiro, trechos em
operao e em construo, est integralmente situado no territrio que
hoje definido como Municpio do Rio de Janeiro. Essa rea abrigou
funes das trs esferas de governo e suas feies guardam uma relao
direta com a histria do pas. At a primeira metade do sculo XX, foi
o principal centro poltico, econmico, financeiro e cultural da nao,
contendo a sua maior concentrao populacional. Ainda hoje, o Rio
de Janeiro abriga atividades altamente especializadas, exportando
diversos servios para todo o pas, mesmo subtrada a condio de
capital da Repblica.
Enquanto capital da nao durante dois sculos, a cidade do Rio
de Janeiro foi sede de instituies e de empresas de abrangncia e
responsabilidades nacionais. Manteve instituies estaduais durante
o curto perodo de existncia do Estado da Guanabara, 1960-1974,
congruentes s instituies municipais da cidade do Rio de Janeiro,
numa superposio de Municpio e Estado por 14 anos107. A partir
de 1974, quando da reorganizao fsica e poltico-administrativa
dos antigos Estados do Rio de Janeiro (cuja capital era a cidade de
Niteri) e da Guanabara (cuja capital era a cidade do Rio de Janeiro)
atravs da fuso dos mesmos num s Estado108, a rea manteve os
encargos locais de municpio, recebendo adicionalmente a funo de
capital do novo Estado do Rio de Janeiro. s incumbncias municipais e estaduais, tambm se somaram as funes formais de ncleo da
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro RMRJ compreendendo
Essa rea muitas vezes chamada na literatura de Cidade-Estado. Ver Aspsia
Camargo, Ana Maria Brasileiro e ngela Moulin S. Penalva Santos.
108
BRASIL. Lei Complementar no. 20 de 01/07/1974.
107
Captulo 3 - A cidade do Rio de Janeiro | 91
14 municpios durante o perodo analisado por este estudo109, acrescentando demandas e obrigaes regionais a esse ncleo principal.
Este captulo discorre de maneira sucinta sobre aspectos histricos
e polticos, economia e evoluo da ocupao urbana da regio. Esta
descrio dever compor o cenrio poca dcadas de 1960 e 1970
na qual se desenrolam as decises concernentes a este estudo a
implantao do sistema de Metr do Rio de Janeiro remetendo o
leitor aos principais fatos e caractersticas da rea do atual Municpio
do Rio de Janeiro.
3.1. Evoluo poltico-administrativa

Em 1763, a cidade do Rio de Janeiro, ento parte da Provncia do
Rio de Janeiro, foi elevada a Capital da Colnia, quando o acar deu
lugar extrao de minrios como sua principal atividade, transferindo para as capitanias do sul do pas o centro geogrfico da produo
econmica. Prxima s Minas Gerais e funcionando como principal
porto de escoamento da produo para o exterior, a cidade do Rio
de Janeiro cresceu ao abrigar as atividades administrativas da maior
colnia portuguesa. Testemunhou as mudanas no status poltico da
nao que passou a Vice-Reinado e a seguir, em 1808, quando da
instalao da Famlia Real no Brasil, foi o Rio de Janeiro elevado
sede do Reino-Unido de Portugal, Brasil e Algarve.
Ao longo das mudanas institucionais e polticas do pas que se
seguiram, o territrio do Rio de Janeiro manteve-se intacto com o
mesmo permetro. Em 1822, quando o pas se tornou independente
de Portugal, a cidade passou a Capital do Imprio e em 1889, a Capital
da Repblica, na forma do ento denominado Municpio Neutro. A
Constituio de 1891, que estabeleceu os estados da nova federao,
determinava que o Municpio Neutro se transformasse em Distrito
Federal e portanto, sede da Repblica Federativa do Brasil, assim
permanecendo at o momento da mudana da capital para o Planalto
Central, quando ento essa rea deveria se constituir em novo estado
da repblica. Assim, em 1960, quando da mudana do Distrito Federal
A RMRJ foi criada em 01 jul. 1974, pela mesma lei que estabeleceu a fuso dos
dois estados, sendo nessa poca composta por 14 municpios; em 1994, passa a ter 17
municpios, sendo incorporados Belford Roxo, Guapimirim, Japeri e Queimados e
excludo o municpio de Petrpolis.
109
92 | Eliane Guedes
para o Estado de Gois, com a fundao de Braslia, passou a constituir o Estado da Guanabara, novo estado, espacialmente encravado
no Estado do Rio de Janeiro.
Durante esses dois sculos, a cidade do Rio de Janeiro foi sede
das instituies e portanto, das decises de carter nacional, e grande
parte de sua vitalidade foi resultado das atividades inerentes sua
funo de capital nacional. As atividades de administrao urbana
atendiam s demandas por obras e servios de natureza local e, ao
mesmo tempo, respondiam pelas obras urbanas que as condies de
capital nacional exigiam.
Nas trs ltimas dcadas enquanto Distrito Federal, perodo entre
1930 e 1960, a regio experimentou um processo de intensa urbanizao que ultrapassou os seus limites administrativos, num processo
de metropolizao que acrescentou s suas funes de gerncia local
e nacional, uma demanda por gesto de carter regional, metropolitana, ainda no institucionalizada porm, de facto.
A partir de 1960, quando da mudana da capital para Braslia
e da constituio do Estado da Guanabara, a cidade-estado passou
por importantes alteraes institucionais. Grande parte dos rgos
federais foi transferida para o Planalto Central; no comeo lentamente, e mais rapidamente a partir de 1964. As instituies que
desempenhavam funes de carter municipal do Distrito Federal se
transformaram em instituies estaduais. Cogitou-se na poca a repartio do Estado da Guanabara em unidades municipais menores, mas
manteve-se a unidade territorial com o objetivo de facilitar a gesto.
Tendo em vista a legislao tributria federal que regulamenta a arrecadao dos impostos e o repasse de participaes aos estados e municpios, o Estado da Guanabara arrecadava impostos e recebia dotaes
referentes s duas condies administrativas estado e municpio -,
a serem aplicados na mesma rea geogrfica, subtrado das responsabilidades da gesto estadual quanto organizao de municpios.
Assim, dos tributos repassados aos estados e municpios, a Guanabara
recebia as cotas-parte referentes ao Estado e ao Municpio. O Imposto
sobre Circulao de Mercadorias, por exemplo, recolhido pelo Estado
da Guanabara, era totalmente aplicado na cidade. As estruturas administrativas estadual e municipal mantidas na cidade do Rio de Janeiro,
sendo coincidentes, eliminavam despesas correntes e de capital
significativas110. Pode-se afirmar que dentro da estrutura tributria do

pas, a Guanabara manteve, no perodo de 1960 a 1974, uma situao
bastante favorvel de captao e utilizao de recursos.
Cogitada a reorganizao poltica e administrativa da regio desde
a poca da mudana do Distrito Federal para Braslia, consolidou-se
finalmente em 1974 a fuso dos dois estados, Estado da Guanabara e o
antigo Estado do Rio de Janeiro, numa nica unidade estadual denominada Estado do Rio de Janeiro, cuja capital a cidade do Rio de Janeiro,
que se transformou definitivamente em municpio. Ver Ilustrao 2
Estado do Rio de Janeiro resultante da fuso do antigo Estado do Rio de
Janeiro e do Estado da Guanabara. A cidade, enquanto ente federativo
municipal, no tinha estrutura administrativa que pudesse responder
aos problemas locais, tendo que rapidamente reforar os instrumentos
de captao de recursos usualmente utilizados pelos municpios brasileiros, como IPTU, ISS e outros, que, na situao institucional anterior,
tinham pouca ou nenhuma expresso.
Ilustrao 2 Estado do Rio de Janeiro resultante da fuso do antigo

Estado do Rio de Janeiro e do Estado da Guanabara
Niteri perdeu a funo de capital do antigo Estado do Rio

de Janeiro e passou a compor a Regio Metropolitana do Rio de
110
Segundo LODDER, C. A. Distribuio de Renda nas reas Metropolitanas. IPEA,
Coleo Relatrios de Pesquisa no. 31. Rio de Janeiro, IPEA, 1976. 103 p.
94 | Eliane Guedes
Janeiro que foi instituda em 15 de maro de 1975; na mesma data

foi criada a FUNDREM Fundao para o Desenvolvimento da
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Ver Ilustrao 3 Estado
do Rio de Janeiro e os municpios da Regio Metropolitana do
Rio de Janeiro. Assim, a partir de 1974, a regio passou a ter uma
organizao mais racional no que concerne real rea de influncia econmica da cidade do Rio de Janeiro, atravs de um novo
desenho institucional, mesmo que este tenha apresentado impactos
positivos e negativos de natureza econmica, poltica e social -,
amplamente discutidos poca111.
Ilustrao 3 Estado do Rio de Janeiro e os municpios

da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
A cidade passou a desempenhar, a partir de meados da dcada

de 1970, portanto, funes administrativas municipais locais bem
definidas, funes metropolitanas de gerncia dos municpios da
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro como municpio ncleo
e funes estaduais com os encargos de gesto de todos os municpios fluminenses112.
Afirmao calcada em pesquisa nos principais jornais do Rio de Janeiro no ano de
1974: Jornal do Brasil e O Globo.
112
Entre 1974 e 1984, o Estado do Rio de Janeiro tinha 64 municpios. Em 2004, era
111
At 1960, a cidade do Rio de Janeiro era o principal espao onde

se desenrolava o jogo poltico nacional, onde os grupos de interesse
local se confundiam com os grupos de interesse nacional. A gesto da
cidade se confundia com a gesto da Capital e, portanto, do grande
centro poltico, sendo o Prefeito do Distrito Federal nomeado diretamente pelo Presidente da Repblica. Grande parte dos investimentos
feitos na cidade foi realizada com recursos da Unio. As solues
urbanas tinham objetivos de carter local educao, sade, saneamento, transportes coletivos, rodovias, ferrovias etc. coexistindo
com alguns dos objetivos da funo de Capital embelezamento,
grandiosidade, equiparao com as grandes capitais do mundo etc.
noes nem sempre coincidentes e muitas vezes conflitantes. difcil
diferenciar no discurso da poca as preocupaes com o habitante
que se desloca, trabalha, estuda, dentre outras funes, das preocupaes fruto das demandas de carter simblico de uma capital, independentemente do contexto urbano que as produzem.
A cidade vivenciou, durante um curto perodo de tempo, um
processo de passagem de uma viso predominantemente nacional
para uma viso local, e o entendimento e enfrentamento de seus
problemas reais passou por uma mudana estrutural. A formao
do Estado da Guanabara foi um rito de passagem na construo
dessa conscincia local. Com a cidade-estado, iniciou-se um processo
de formao de lideranas para a eleio de governadores e deputados cuja plataforma de interesses passou a ser principalmente
local. Essas lideranas tiveram a tarefa de reconstruo de uma rea
que foi alijada de grande parcela de seus recursos humanos e parte
de sua base econmica e administrativa, quando da consolidao
do processo de mudana do Distrito Federal para Braslia. Grande
parte dos empregos gerada pelo Governo Federal foi transferida e
com ela uma parcela considervel das classes mdia e alta. Somente
algumas corporaes, pela sua autonomia poltico-administrativa,
puderam permanecer, usufruindo das condies peculiares da
cidade reforadas pelas suas prprias caractersticas e reas de
atuao, como a Petrobrs, a Companhia Vale do Rio Doce, a CEF,
o BNDES, o BNH, a Previdncia Social/Dataprev, dentre outras.
A Ilustrao 4 Administraes na rea da cidade do Rio de
Janeiro apresenta a gama de condies institucionais pelas quais a
composto de 92 municpios, de acordo com o IBGE.
96 | Eliane Guedes
cidade passou, enquanto Distrito Federal e portanto Capital da Repblica, enquanto cidade-estado (Estado da Guanabara) e enquanto
municpio, Capital do Estado do Rio de Janeiro. Permite a visualizao das datas-marco de mudana de status administrativo, do
tempo relativo de durao de cada perodo de governo e da condio
de legitimidade de cada governante se eleito ou nomeado. Pode-se
observar que durante todo o perodo enquanto Distrito Federal os
governantes foram nomeados e que no perodo de dez anos, entre
1960 e 1970, enquanto Estado da Guanabara, houveram eleies,
podendo os cidados escolherem seu mandatrio. Sucede-se um
perodo de nomeaes e eleies indiretas para governadores e
prefeitos, de forma que somente a partir de 1986 a regio consegue
efetivamente eleger suas lideranas.
Os trs governos do Estado da Guanabara foram governos de
oposio ao Governo Federal, fato raro no pas durante o perodo.
O 1o Governador da Guanabara, Carlos Lacerda, eleito pela UDN
Unio Democrtica Nacional -, ops-se aos presidentes pr-1964, teve
participao no golpe militar que deps o Presidente Jango Goulart,
indispondo-se porm, mais tarde, com o governo militar. Em 1965,
o Governador Francisco Negro de Lima foi eleito em oposio ao
grupo de Carlos Lacerda, e tambm manteve pouca afinidade com
o Governo Federal. Chagas Freitas foi o terceiro Governador da
Guanabara, apoiado por fortes grupos locais, tambm em oposio
ao poder central.
Essa oposio ao Governo Federal, no entanto, no se constituiu
numa oposio ideologicamente construda. Contra um governo de
fora, ela se fundamentou principalmente na representao dos grupos
locais que no estavam presentes na esfera federal, destitudos de sua
expresso nacional. Na fragilidade ideolgica da oposio carioca
residiu a condescendncia federal para com os governos estaduais
da Guanabara, denominada oposio consentida, o que no gerou
grandes cortes nos aportes de recursos federais para o Estado, ou outras
medidas restritivas que seriam coerentes num quadro de oposio real
aos governos militares113.
Entrevistas feitas em 25 mar. 1981, 03 abr. 1981, 06 abr. 1981 e 08 abr. 1981 com
Josef Barat, em 08 mar. 1982 com Alberto Dinis e em 12 mar. 1982 com Rafael de
Almeida Magalhes, enfocando a questo do posicionamento poltico dos governantes
do Estado da Guanabara.
113
98 | Eliane Guedes
Ilustrao 4 Administraes na rea da cidade do Rio de Janeiro
Em 1974, com a fuso dos dois estados ato do Governo Federal

considerado por muitos como arbitrrio, porm em concordncia com
expressivos grupos locais, como a Federao das Indstrias do Estado
do Rio de Janeiro FIERJ -, foi dado mais um passo na construo dessa
conscincia local. Avaliada como um golpe quase mortal economia da
regio114, a fuso levou o Municpio do Rio de Janeiro a herdar a gesto
de todos os problemas de uma economia pouco dinmica dos, poca,
64 municpios fluminenses. O quadro tributrio do novo Estado do Rio
de Janeiro se mostrou fortemente desfavorvel cidade do Rio de Janeiro,
quando comparado com a situao anterior fuso. A maior parte do
ICM (principal item da Receita Estadual na poca) continuou a ser principalmente captado na rea do municpio, sendo, no entanto, aplicado
totalidade dos municpios. O novo estado se viu obrigado a investir numa
regio muito menos desenvolvida do que a capital, desempenhando um
papel propulsor na economia estadual. Segundo Ana Maria Brasileiro,
em A Fuso: Anlise de uma Poltica Pblica, pginas 34 e 35:
[...] a Guanabara apresentava ndices de participao no produto
interno bruto duas vezes superiores aos do Estado do Rio; participava em trs vezes mais do que ele no valor da produo do setor
de servios. Perdia, de longe, na produo agrcola e ganhava, pouco, na produo industrial.
O primeiro governador da fuso, 1975-1979, Almirante Floriano

Peixoto Faria Lima, confirmado pela Assemblia Legislativa no quadro
poltico-institucional de eleies indiretas nos estados, foi imposto pelo
Governo Federal em desconexo com os anseios locais. O primeiro
Governo da Fuso se comportou como uma agncia do Governo
Federal, de caractersticas tecnocratas, como elemento racionalizador e
organizador da nova administrao estadual e municipal. Recuperando
o governo estadual para os grupos locais, Chagas Freitas, representante
do clientelismo local, sucedeu Faria Lima, no perodo 1979-1983. Mas
foi somente o 3o governo do novo estado, 1983-1987, que materializou
a formao de oposies reais ao Governo Federal, num momento em
que estas emergiam em quase todo o pas: as eleies diretas de 1982
deram vitria a Leonel Brizola, deputado pelo Estado da Guanabara no
governo Joo Goulart, voz da oposio real formada no novo Estado.
A partir de BRASILEIRO, A. M. A Fuso: Anlise de uma Poltica Pblica, IPEA.
Srie Estudos para o Planejamento, no. 21. Braslia, 1979. 364 p.
114
O cargo de Prefeito do Municpio do Rio de Janeiro que passou

a existir a partir da fuso dos dois estados foi preenchido inicialmente
por indivduos indicados pelos governadores, conforme determinao
da Constituio Federal de 1946115. Nas trs primeiras administraes
estaduais fluminenses, a figura do prefeito no teve a importncia nem
a autonomia que possui em outros estados e nem o empenho na gesto
da cidade que se espera de tal funo. Todas as intervenes urbanas
de maior envergadura ainda dependiam diretamente do Governador.
Mais uma vez, as lideranas locais foram transferidas para uma outra
esfera administrativa, a estadual, criando vazios na administrao
local, que ainda necessitaram de um perodo de tempo para sua reorganizao. compreensvel essa demora na efetivao da figura do
Prefeito dissociada do Governador no processo de consolidao das
novas condies territoriais e polticas. Ao mesmo tempo, a nova administrao estadual priorizava as aspiraes do municpio do Rio de
Janeiro, levando anseios locais esfera da deciso estadual.
Neste terceiro governo estadual, quando se poderia esperar
um aperfeioamento no processo administrativo, foi ainda a figura
do Governador Brizola que centralizou a maior parte das decises
de carter municipal. Lideranas locais e nacionais se sucederam:
Moreira Franco, governador no perodo 1987-1991; Leonel Brizola
novamente em 1992-1994; curto perodo de Nilo Batista, 1994-1995;
Marcello Alencar em 1995-1999 e unicamente no final do sculo XX, j
no stimo perodo de governo, que o Estado do Rio de Janeiro passou
a ser governado por lideranas fluminenses e no mais cariocas ou
de representao nacional. Chegaram ao poder Anthony Garotinho,
1999-2002, e Rosinha Matheus Garotinho, 2003-2006, oriundos do
norte do estado e que trouxeram para a esfera de deciso uma viso
do restante do estado, em especial da regio que hoje recebe grandes
investimentos com a explorao do petrleo, intercalados pelo curto
perodo de menos de um ano em 2002, quando governou Benedita da
Silva, lder popular de grande expresso local.
Cabe acrescentar que at hoje ainda no est integralmente aceita
pela sociedade local a funo da cidade do Rio de Janeiro enquanto
Embora a Constituio Federal de 1946 dispusesse que os prefeitos dos municpios
seriam eleitos, o mesmo diploma legal determinava que nas estncias hidrominerais,
nos municpios definidos por lei federal como base ou porto militar de importncia
para a defesa nacional, os chefes do poder executivo seriam nomeados pelo
Governador do Estado.
115
100 | Eliane Guedes
capital do Estado do Rio de Janeiro, pois parte significativa das

foras polticas cariocas, dominantes poca, ainda no se adequou
a essa situao. Observa-se atualmente um movimento de tentativa
de reverso do processo de fuso dos dois estados, a chamada desfuso, encabeado pela ONG Autonomia Carioca. Comungam com
essa viso autonomista nomes expressivos, dentre eles: a Vereadora
Aspsia Camargo, o Secretrio Municipal de Urbanismo Alfredo Sirkis
(da gesto Csar Maia, 2005-2008) e a economista Maria Silvia Bastos
Marques116. A imprensa local tem se manifestado recentemente de
forma a sistematizar as perdas e os ganhos da Guanabara, e portanto
da cidade do Rio de Janeiro, com a fuso.
Pode-se observar que at a data da transferncia da capital para
Braslia e consequente perda abrupta da condio de sede do poder
nacional, as decises relativas implantao de empreendimentos/
obras estruturadores na regio eram efetivamente tomadas com uma
viso nacional e local indissociada: os governantes eram braos da esfera
federal por esta nomeados. Como veremos mais adiante, durante a
condio de cidade-estado que ocorreu o maior afluxo de iniciativas
pela implantao do sistema metrovirio, numa fase de construo de
uma identidade local independente. Mas foi s no momento da efetivao de uma nova organizao administrativa, com a fuso dos dois
estados, que o trecho inicial do Metr-RJ veio a ser construdo.
3.2. Populao e economia

A cidade do Rio de Janeiro experimentou um crescimento acentuado no sculo XVIII, resultado da extrao de minrio na regio
sudeste do pas, principal atividade econmica da Colnia. Desenvolveu a funo de porto, escoando parte da produo de ouro e
pedras preciosas de Minas Gerais, ao mesmo tempo em que se tornava
passagem obrigatria de pessoas e mercadorias para o interior. Nela
se instalou importante comrcio atacadista.
MOTTA, N. Fuso, confuso, separao. Folha de So Paulo, 18 mar. 2005:
[...] cresce o apoio poltico e popular proposta da economista Maria Silvia
Bastos Marques da des-fuso talvez a nica possibilidade de salvao para o Rio
de Janeiro, reassumindo sua autonomia e deixando o Estado do Rio de Janeiro
para os polticos fluminenses [...] e OSRIO, M. A Fuso: equvocos e memria.
Disponvel em: <http://www.corecon-rj.org.br/artigos_det.asp?Id_artigos=6>.
Acesso em: 05 ago. 2005.
116
Com a decadncia das minas de ouro no sculo XIX, a produo

de caf na regio do Rio de Janeiro substituiu o minrio como principal
produto de exportao do pas, ento j independente de Portugal. O
porto do Rio de Janeiro passou a escoar grande parte dessa produo.
A cidade continuou a desempenhar importante funo poltico-administrativa, desenvolvendo-se tambm como centro comercial e
financeiro que reproduziu e gerenciou a riqueza gerada na sua regio
prxima. A instalao das primeiras ferrovias acentuou a acessibilidade do Rio de Janeiro e ampliou o mercado e a sua rea de influncia geogrfica. O longo perodo durante o qual o pas obedeceu ao
modelo exportador de produtos primrios e importador de produtos
industrializados beneficiou a expanso do porto que desempenhou
ambas as funes. Ao final do sculo XIX a cidade do Rio de Janeiro
era um dinmico centro administrativo, financeiro e comercial com
uma populao da ordem de 700.000 habitantes.
A monocultura do caf entrou em declnio na regio, deslocandose atravs do Vale do Paraba, indo beneficiar So Paulo como regio
de influncia e o porto de Santos, mais prximo, para o escoamento
do produto. A regio de So Paulo comeou a crescer vigorosamente,
com o ganho de acessibilidade que a ferrovia Santos, So Paulo,
Jundia, interior do estado propiciou para a nova fronteira agrcola.
Mas o Rio de Janeiro continuou a se desenvolver, uma vez que a
cidade desempenhava atividades urbanas variadas e especializadas,
prestando servios cada vez mais especficos, atraindo novos habitantes e auto-alimentando a espiral do crescimento urbano. A primeira
fase do processo da industrializao brasileira alcanou a cidade j
no sculo XX, que, de incio, produziu bens de consumo intermedirios e de produo. A aglomerao urbana se consolidou ainda mais,
reforando as funes de centro administrativo, financeiro e comercial e gerando riquezas a partir da nova funo industrial e do acelerado desenvolvimento do setor tercirio que as atividades de sede do
Governo Federal lhe demandavam. O Rio de Janeiro manteve-se nas
trs primeiras dcadas do sculo XX como principal centro prestador
de servios do pas.
Em So Paulo, na mesma poca, o desenvolvimento da indstria
concomitantemente ao excedente da importante atividade agrcola
cafeeira gerou um ritmo de desenvolvimento e acumulao de riquezas
ainda mais intenso do que no Rio de Janeiro. Aos poucos, percebiase no cenrio nacional a perda da hegemonia do Rio de Janeiro para
102 | Eliane Guedes
So Paulo como principal centro produtor da nao. Os rendimentos

da agricultura foram os grandes financiadores da industrializao
paulista que acolheu mo-de-obra especializada atravs da imigrao
europia e asitica, muito intensa durante as primeiras dcadas do
sculo. Uma indstria e uma agricultura mais dinmica e, portanto
geradoras de maiores recursos se implantou na regio e So Paulo
pde construir sua infraestrutura e super-estrutura urbanas independentemente do Governo Federal.
A cidade do Rio de Janeiro continuou crescendo, ver Tabela 1
Evoluo Demogrfica dos Municpios do Rio de Janeiro e So Paulo
1872 1980, porm, com uma base industrial muito menos slida do
que a paulista e com suas atividades cada vez mais concentradas no
setor tercirio.
A regio de So Paulo passou a ser o locus do processo de concentrao industrial nacional, tornando-se o maior centro industrial e
desenvolvendo atividades tercirias que polarizavam uma regio
importante do pas; o municpio de So Paulo ultrapassou o Rio de
Janeiro em valor absoluto de populao residente em meados da
dcada de 1950.
Tabela 1 Evoluo Demogrfica dos Municpios do Rio de Janeiro
e So Paulo 1872 1980
ANO
RIO DE JANEIRO*(Municpio)
SO PAULO (Municpio)
1872
274.972
31.385
1890
522.651
64.934
1906
811.443
239.820
1920
1.157.873
579.033
1940
1.764.141
1.326.261
1950
2.377.451
2.198.096
1960
3.307.163
3.825.351
1970
4.315.746
5.978.977
1980
5.183.992
8.587.665
* corresponde populao urbana do Rio de Janeiro.

Fonte: Recenseamentos Gerais do Brasil, IBGE.
Em 1980, o Municpio do Rio de Janeiro, ncleo da RMRJ,

abrigava 5.090.725 habitantes, concentrando 56,5% da populao
metropolitana. Constitua-se num grande mercado de consumo, com
a maior renda per capita do pas. Do total da populao do Estado,
em 1980, 11.489.797 habitantes, a RMRJ, com 9.018.637 habitantes,
participava com 78,5%, representando, entretanto, 81,5% do total
da populao economicamente ativa. Grande parte da populao do
municpio no era nascida na regio, cerca de 35,2% de no-naturais
na populao total. A migrao, bastante atenuada na dcada de 1970
era quase toda de origem urbana, 95,9% em 1970117.
Foi a partir da segunda metade do sculo XX que a regio do Rio
de Janeiro experimentou o que se cunhou de esvaziamento econmico da Guanabara118, fenmeno da perda do dinamismo econmico
da regio, cujas causas principais parecem ser: primeiro, o modelo
concentrador de riquezas na regio de So Paulo a partir da industrializao paulista de carter extremamente dinmico e do impulso desenvolvimentista, locacionalmente concentrador, do Governo Kubitschek.
Segundo, o cancelamento abrupto das atividades de capital nacional,
item importante na formao do setor tercirio do Rio de Janeiro.
Pode-se acrescentar a estas duas causas estruturais os problemas
especficos da regio, que limitavam o desenvolvimento econmico.
De natureza administrativa, a incoerncia entre a regio de influncia da rea urbana do Rio de Janeiro e o sistema que a gerenciava,
criavam barreiras institucionais que impediam a integrao regional.
De natureza fsica, a regio apresentava um modelo de localizao de
atividades fortemente concentrador nas reas centrais, estas servidas
por uma infraestrutura inadequada e cara. De natureza econmica,
a inexistncia de polticas de desenvolvimento, que possibilitassem
incentivos atividade industrial assim como proporcionassem alternativas de localizao para essa atividade, dificultaram o desenvolvimento do setor secundrio e consequentemente do setor tercirio.
Pode-se avaliar melhor o significado do fenmeno do esvaziamento
econmico da regio atravs da evoluo da renda interna do Municpio
durante o perodo 1950-1969, Tabela 2 Evoluo da Renda Interna do
Municpio do Rio de Janeiro 1950-1969. Seu crescimento significativaInformaes do Plano Urbanstico Bsico da Cidade do Rio de Janeiro, 1977.
Tese discutida por BRASILEIRO, A. M. A Fuso: Anlise de uma Poltica Pblica,
IPEA. Srie Estudos para o Planejamento, no. 21. Braslia, 1979. 364 p., no captulo
2.4 O Esvaziamento Econmico da Guanabara.
117
118
104 | Eliane Guedes
mente menor do que o do conjunto do pas, especialmente no perodo

da construo da nova capital. A renda interna per capita tambm experimentava um crescimento relativo menor do que o pas como um todo,
mantendo-se, no entanto, sempre em nvel bastante superior em valor
absoluto. No perodo 1960-1969, a renda per capita do brasileiro passou
de US$ 166 para US$ 281 enquanto a do carioca variou de US$ 438
para US$ 694119. A renda, embora alta em valor absoluto, era mal distribuda entre a populao. Baseada na pesquisa de despesas familiares,
os 5% mais ricos da populao municipal acumulavam 32% da renda
total e a metade mais pobre da populao acumulava apenas cerca de
16% da renda no ano de 1975, como se pode apreender da Tabela 3Distribuio da Renda na RMRJ 1975 em Porcentagem Acumulada.
Tabela 2 Evoluo da Renda Interna do Municpio do Rio de Janeiro 1950-1969
BRASIL
ANO
NDICE
CIDADE DO RIO DE JANEIRO
VARIAO
NDICE
VARIAO
1950
100
38,0%
100
30,0%
1955
138
33,0%
130
17,5%
1960
184
25,5%
153
19,6%
1965
231
24,6%
183
20,7%
1969
288
221
Fonte: Plano Urbanstico Bsico da Cidade do Rio de Janeiro, 1977.
Tabela 3 Distribuio da Renda na RMRJ 1975

em Porcentagem Acumulada
Populao
acumulada
1.6
9.1
28
46
62
72
86
95
100
Renda acumulada 0.1
1.3
6.7
15
24
33
48
68
100
Fonte: Darbra e Marchand Les Dterminants

de la Politique Locale des Transports Urbains.
A porcentagem da populao economicamente ativa cujo salrio

era inferior a 2,5 vezes o salrio mnimo em 1970 correspondia a 80%
para a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro RMRJ, valor coincidente para o Brasil como um todo.
Segundo PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, Secretaria Municipal
de Planejamento e Coordenao Geral. PUB Rio, Plano Urbanstico Bsico da
Cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, jun. 1977. 280 p.
119
A composio da renda por setor econmico no Municpio do

Rio de Janeiro para os anos 1950 a 1965, de acordo com a Tabela 4
Evoluo da Composio da Renda por Setor Econmico do Municpio
do Rio de Janeiro MRJ e do Brasil, 1950 1965, quando comparada
com o total da nao, nos leva a concluir sobre a forte vocao terciria do municpio epoca, que gerava em 1965, no setor de comrcio
e servios, 80,3% de sua renda contra 53,3% gerados pelo Brasil.
Tabela 4 Evoluo da Composio da Renda por Setor Econmico do
Municpio do Rio de Janeiro (MRJ) e do Brasil, 1950 1965
1950
Brasil MRJ
%
%
1955
Brasil MRJ
%
%
1960
Brasil MRJ
%
%
1965
Brasil MRJ
%
%
Agricultura
26,6
2,1
25,1
1,1
22,7
1,2
22,2
1,2
Indstria
23,5
21,4
24,4
21,8
25,2
17,3
24,4
18,5
Comrcio e Servios
49,9
76,6
50,5
77,1
52,3
81,5
53,3
80,3
18,0
21,8
16,3
19,2
15,1
14,9
13,5
14,2
Intermed. Financeira
5,1
8,6
5,8
9,4
6,8
12,8
8,5
14,7
Transportes
6,6
10,0
6,3
9,7
6,5
10,1
6,6
11,5
Governo
7,5
17,5
7,1
15,9
8,2
20,1
9,5
20,0
Aluguis
3,8
5,4
3,5
7,2
3,0
6,4
1,9
4,3
8,9
13,3
11,7
15,7
12,8
17,2
13,4
15,6
Comrcio
Outros
Fonte: Plano Urbanstico Bsico PUB, 1977.
Paralelamente predominncia do setor tercirio, pode-se

observar que o municpio tinha uma estrutura agrcola e industrial
mais fraca do que o pas como um todo. Dentro do setor tercirio,
predominava a renda gerada pelas atividades de governo, que permaneceram elevadas mesmo cinco anos depois da mudana da capital
para Braslia, o que reduz, no curto prazo, o peso da argumentao
sobre a importncia da mudana de funes administrativas no
fenmeno do esvaziamento econmico. As atividades de comrcio e
das intermediaes financeiras tambm eram especialmente expressivas no municpio nesse perodo. Quando se analisa a evoluo de
cada setor econmico, percebe-se um decrscimo na participao
relativa da atividade industrial. No setor tercirio, os itens Governo
e Intermediaes Financeiras eram as atividades que apresentavam
106 | Eliane Guedes
incrementos positivos, caracterizando o municpio como centro financeiro nacional e concentrador de atividades administrativas nacionais
no perodo.
Fechando a dcada de 1970, no que se refere ocupao da mode-obra, ver Tabela 5 Mo-de-obra Ocupada em 1980 por Setor de
Atividade no Estado do Rio de Janeiro ERJ, Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro RMRJ e Municpio do Rio de Janeiro MRJ, a
maior parte da populao economicamente ativa da RMRJ, 69,6% do
total, estava empregada no setor tercirio e no municpio era 73,5%
da PEA nesse setor. Apenas 0,5% da PEA do municpio, 1,1% da RMRJ
e 4,7% do ERJ estavam ocupadas no setor primrio, embora o estado
possusse vasta extenso territorial passvel de ocupao agrcola.
Mo-de-obra: pessoas de 10 anos ou mais que trabalham no ano
de referncia, por setor de atividade.
A RMRJ era o segundo parque industrial do pas, embora com
um desempenho muito aqum do paulista, concentrando em 1980,
10% da renda interna brasileira. Predominavam no valor da transformao industrial, os setores mais dinmicos como: qumico, editorial e
grfico, mantendo-se significativa, no entanto, a indstria de produtos
alimentcios. Nota-se grande expanso de indstrias de construo
naval. A construo civil era ramo significativo.
Espacialmente, as indstrias mais tradicionais predominavam
em reas centrais como Mier, So Cristvo, Centro e Porturia, de
onde se deslocaram as indstrias mais dinmicas, ao longo dos principais eixos de transporte rodovirio: avenida Brasil, rodovia Presidente
Dutra, rodovia Presidente Washington Luiz, nas direes de Jacarepagu, Bonsucesso e Engenho Novo. O Estado do Rio de Janeiro,
atravs do I PLAN-RIO, aprovado na forma de lei em 1976, estabeleceu uma poltica de desenvolvimento industrial que visava dinamizar a indstria de base e estimular investimentos. Outro objetivo
era relocalizar a indstria na periferia, definindo distritos industriais
Santa Cruz, Fazenda Botafogo, Palmares, Pacincia, Caxias, Nova
Iguau, Campo Grande e Itagua.
108 | Eliane Guedes

194.678
Outros
4,7
100,0
65,7
29,6
% Total
3.415.607
177.611
256.509
365.830
905.260
252.128
419.109
2.376.447
61.209
304.493
634.216
999.918
29.242
Mo-de-obra
RMRJ
1,1
100,0
69,6
29,3
% Total
Fonte: CENSO DEMOGRFICO ERJ 1980
4.192.652
289.234
Administrao pblica
Total
431.481
Atividades sociais
1.061.046
290.070
Transportes e comunicao
Prestao de servios
489.406
2.755.915
Comrcio de mercadorias
Comrcio e servios
76.859
399.979
Construo
Outras
764.319
1.241.157
195.580
Mo-de-obra
ERJ
Transformao
Indstria
Agropecuria, extrao
veg. e pesca
Setor de Atividade
2.052.487
128.756
171.572
254.190
548.342
155.097
247.051
1.505.008
38.300
144.327
355.729
538.356
9.123
Mo-de-obra
MRJ
0,5
100,0
73,3
26,2
% Total
Tabela 5 Mo-de-Obra Ocupada em 1980 por Setor de Atividade no Estado do Rio de Janeiro (ERJ),
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) e Municpio do Rio de Janeiro (MRJ)
Era predominante a localizao de indstrias dentro da rea do

municpio, em nmero de empregos e em valor da transformao
industrial, concentrando 60,1% das indstrias da RMRJ. O municpio
que ocupava o segundo lugar em concentrao industrial (expressa
em valor da transformao industrial) era Duque de Caxias e em
nmero de empregos era Nova Iguau com 12,8% do total do Estado.
Internamente ao Municpio do Rio de Janeiro, Bangu era o principal
centro de empregos no setor secundrio, sendo o segundo bairro em
populao, examinar Tabela 6 Populao residente e mo-de-obra
na indstria em alguns distritos do MRJ, 1980. As perspectivas de
desenvolvimento do setor industrial na regio apontavam na direo
de uma especializao da indstria farmacutica, material eltrico,
eletrnico e acstico, qumica e naval.
Tabela 6 Populao Residente e Mo-de-Obra na Indstria em Alguns
Distritos do MRJ, 1980
Mo-de-obra na indstria
Populao do distrito
BANGU
57.744
530.238 (1o)
MEYER
55.415
411.641 (2o)
PENHA
39.321
315.674 (6o)
RAMOS
32.655
255.201 (9o)
CENTRO
5.187
55.108
PORTURIA
4.573
46.113
Fonte: IBGE Censo Demogrfico RJ 1980.
O Municpio do Rio de Janeiro concentrava servios de abrangncia nacional, com recursos humanos altamente qualificados. Era
ainda o segundo porto nacional cujas funes, entretanto, tendiam
a se restringir ao mbito regional. Manteve-se como grande centro
atacadista e distribuidor nacional e, consequentemente, como grande
centro financeiro, concentrando recursos para movimentao de
produtos e abrigando as principais entidades financeiras do governo
e as maiores empresas privadas. No mbito do setor tercirio, as atividades que congregavam maior nmero de empregados em 1980 eram
a prestao de servios, as atividades sociais e o comrcio de mercadorias, de acordo com a Tabela 5 acima.
O item Administrao Pblica participava com 11,4% dos

empregos, valor que no refletia, entretanto, o nmero de empregos
reais na funo pblica, visto que, agregado aos outros itens como Transportes e Comunicaes, Atividades Sociais e Prestao de Servios, por
exemplo, esto os empregos gerados por empresas pblicas que atuam
nessas reas, de acordo com a metodologia IBGE. Os empregos gerados
pelos grandes bancos estatais, pelo ensino pblico, pelas empresas
municipais de transporte coletivo, por exemplo, tambm no esto
contidos no item Administrao Pblica. Constata-se a presena macia
do setor pblico na formao dos salrios que remuneravam servios
e na formao do capital fixo, atravs de importantes investimentos
em infraestrutura urbana: o Metr, o Aeroporto Internacional, a Ponte
Rio-Niteri, o Programa de Modernizao Ferroviria etc., implantados
simultaneamente. O Municpio do Rio de Janeiro era e ainda tambm
o grande centro turstico brasileiro, sendo a principal porta de entrada
do pas aonde desembarcavam cerca de 75% dos turistas estrangeiros,
grande parte tendo a cidade do Rio de Janeiro como destinao nica.
Da mesma forma, era e ainda importante centro cultural, mantendo
grandes e conceituadas universidades120.
3.3. Evoluo da ocupao urbana

A rea que constitui a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
de topografia acidentada, resultado do encontro de uma cadeia de
montanhas com o mar; a Serra da Carioca que, prxima ao litoral se
eleva nos macios da Pedra Branca, Carioca-Tijuca e Niteri. De beleza
paisagstica deslumbrante, proporcionada por elevaes abruptas de
granito e reas de vegetao abundante, a regio apresenta uma acessibilidade difcil, que necessita de grandes investimentos na infraestrutura de ligao entre os stios, outrora isolados pelas montanhas,
e o mar. Paralela Serra da Carioca e mais interiorizada com relao
Serra do Mar, a Serra de Madureira cria um relevo rico de elevaes, vales e baixadas que, por sua vez, delineiam zonas inundveis e
mangues de difcil ocupao urbana.
Ao longo do litoral extremamente recortado, a ocupao se deu na
PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, Secretaria Municipal de
Planejamento e Coordenao Geral. PUB Rio, Plano Urbanstico Bsico da Cidade
do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, Jun. 1977. 280 p.
120
110 | Eliane Guedes
parte interna da Baia de Guanabara nas reas conhecidas como Praa

XV, Praa Mau e Ilha de Villegaignon. A partir do ncleo central, a
ocupao urbana tomou inicialmente o sentido Oeste formando os
bairros de So Cristvo e Quinta da Boa Vista, conforme pode ser
observado na Ilustrao 5 Cidade do Rio de Janeiro Ocupao
Urbana e Direo da Expanso no incio do sculo XIX.
A ilustrao mostra tambm a linha da orla martima no ano de
1967, construda atravs de sucessivos desmontes de morros e aterramentos que foram sendo feitos no ltimo sculo, transformando
fortemente o perfil original.
Ilustrao 5 Cidade do Rio de Janeiro Ocupao Urbana e Direo da

Expanso no incio do sculo XIX
Referncia: SCHNOOR, J. A Harmonia do Desenvolvimento Urbano em Funo da

Rede de Transporte Coletivo de Massa. Rio de Janeiro: BNH, 1975. 127 p.
Ainda enquanto capital do Imprio, a cidade do Rio de Janeiro

foi alvo de aes de planejamento, atravs do primeiro plano elaborado para a cidade em 1875 pela Comisso de Melhoramentos cujas
propostas seriam, em grande parte, realizadas nos anos iniciais da
Repblica. Vrias intervenes de grandes propores foram feitas no
centro do Rio de Janeiro, de iniciativa e responsabilidade dos governos
federal e local e exigiram um grande volume de recursos.
Essas grandes intervenes federais se constituram no primeiro

grande conjunto de obras e se iniciaram com a construo do porto,
primeira grande obra da Repblica, entre 1900 e 1910, que removeu
completamente o Morro do Senado121 utilizando o solo resultante
para aterro da baa adjacente, para a construo do cais do porto e
das avenidas Rodrigues Alves e Francisco Bicalho, dando incio a um
conjunto de grandes obras com dupla finalidade, de sanear e higienizar a cidade e tambm moderniz-la e embelez-la j que capital da
nao. Cabe lembrar que, em 1900, o Distrito Federal contava com
quase 700.000 habitantes. A regio estava sujeita a duas frentes de
deciso e aporte de recursos, federal e municipal. Foi de grande relevncia a atuao do Prefeito Francisco Pereira Passos em consonncia
com o Presidente Rodrigues Alves e o grande volume de recursos
nacionais para a realizao das obras, conhecidas como Reforma
Pereira Passos, considerada como o elemento transformador da
cidade construda nas pocas colonial e imperial na cidade dos dias
de hoje, de forte influncia francesa a partir do Baro Haussman.
Grande parte dessas intervenes havia sido proposta no Plano de
Melhoramentos de 1875, estudo do qual Pereira Passos participou
ativamente. Para a execuo das obras do porto, o governo federal
celebrou emprstimos junto a bancos ingleses em quantia equivalente metade da receita da Unio122.
municipalidade couberam as obras de melhorias e aberturas
de ligaes virias do Centro com a Zona Sul avenida Beira-Mar
e com a Zona Norte avenidas Mem de S e Salvador de S -, bem
como obras de saneamento, canalizao dos rios Carioca e Maracan,
e embelezamento com a implantao de vrias praas como o Passeio
Pblico, praa XV, praa So Salvador, praa Tiradentes e largo da
Lapa, sempre com o aval financeiro e de deciso da esfera federal.
O incio do desmonte do Morro do Senado se deu ainda na administrao do
prefeito Joo Felipe quando comeou o aterro do mangue entre o continente e a Ilha
das Moas em So Cristvo e a construo do canal, com o transporte dirio de terra
de cerca de 125.000m3, pela Empresa Industrial de Melhoramentos do Brasil, cujos
diretores eram os engenheiros Paulo de Frontin e Carlos Sampaio, de acordo com
REIS, J. de O. O Rio de Janeiro e seus Prefeitos: Evoluo Urbanstica da Cidade.
Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1977. 167 p., pgina 10. Nessa
regio seria construdo o novo porto do Rio de Janeiro.
122
Segundo a pesquisa realizada em oito cidades brasileiras, dentre elas o Rio de
Janeiro, sobre planos e intervenes urbanas de grande porte compilada em LEME,
M. C. (Org.) Urbanismo no Brasil 1895-1965. So Paulo: FUPAM, Studio Nobel,
1999, 599 p.
121
112 | Eliane Guedes
Vrias ruas na rea central da cidade foram alargadas, dentre elas, as

ruas da Carioca, da Assemblia e Uruguaiana, o que exigiu um grande
volume de desapropriaes e retirada da populao. O prefeito que
sucedeu Pereira Passos, Francisco Marcelino Sousa Aguiar, fez novos
emprstimos no exterior para sanar a situao financeira do Distrito
Federal devido ao volume de obras realizado.
Tambm de iniciativa federal, sob a administrao direta do
Ministrio de Viao e Obras Pblicas, seguiu-se ao porto a abertura
da avenida Central, atual avenida Rio Branco, inaugurada em 1905,
que rasgou uma larga faixa de tecido urbano, para implantao de
avenida ligando o Cais do Porto avenida Beira-Mar, entre o Morro
do Castelo e o Morro de Santo Antonio, gerando espaos para construes voltadas para o comrcio e servios. A avenida Central mudou
os hbitos da cidade, reunindo as melhores lojas, as sedes dos jornais,
grandes companhias, clubes, hotis e vrios prdios pblicos que
permanecem at os dias de hoje, como a Escola de Belas Artes, a
Biblioteca Nacional e o Teatro Municipal. As reas desapropriadas
excedentes largura da avenida, extremamente valorizadas por
essas obras, foram comercializadas, cobrindo parte das despesas do
Governo Federal123.
Foi s a partir do sculo XIX que as classes mais ricas buscaram
a orla martima, sendo seguidas nessa nova direo Sul e Sudoeste, j
no sculo XX, pela crescente classe mdia surgida com a economia
industrial, ver Ilustrao 6 Cidade do Rio de Janeiro Direo da
Expanso Urbana em meados do sculo XX. Grandes investimentos em infraestrutura eram necessrios nessa mudana de direo,
com a ocupao agora ao longo das praias, como a construo de
tneis para alcanar stios mais isolados. Foram as classes mais ricas
aquelas que se apropriaram dos resultados desses investimentos,
deixando ento as reas mais interiorizadas s classes mais pobres,
que acompanharam os principais eixos de transporte ferrovirio, na
direo N e NO, num processo de fragmentao da cidade, entre ricos
e pobres que se acentuaria de forma significativa e irreversvel a partir
de ento.
Nos anos 1970, poca da implantao do trecho inicial do Metr-RJ, a idia de
apropriao financeira da melhoria realizada pelo poder pblico veio a gerar polmica
com relao comercializao das reas excedentes da desapropriao. Pode-se
observar que no caso da avenida Central, essa idia foi concretizada cerca de 70 anos
antes da iniciativa da Companhia do Metr-RJ.
123
Ilustrao 6 Cidade do Rio de Janeiro Direo da Expanso Urbana em

meados do sculo XX
Referncia: BARAT, J. Estrutura Metropolitana e Sistema de Transportes: Estudo de
Caso do Rio de Janeiro. IPEA Srie Monogrfica, no. 20. Rio de Janeiro, 1975. 292 p.
No final do sculo XIX e incio do sculo XX, a expanso ao

longo da orla martima se intensificou com a perfurao do Tnel
Velho, que abriu a rea de Copacabana ocupao urbana, acompanhada pela primeira linha de bondes para Copacabana, inaugurada na mesma data, 15 de maio de 1892. Durante a administrao
do Prefeito Pereira Passos, foi aprovado o projeto de alinhamento da
avenida Atlntica, obra de vulto, para a qual foi necessria a construo de muros e aterros.
As administraes que sucederam Pereira Passos prosseguiram
nas obras de melhoria e calamento do sistema virio e outras
obras significativas, dentre elas: tneis, avenida Niemeyer, cais da
Urca, avenida Delfim Moreira e tambm obras nos subrbios. Mas
foi no incio dos anos 1920, na administrao Carlos Sampaio, que
se iniciou um segundo conjunto de obras de grande envergadura e
certamente de grandes custos. O desmonte do Morro do Castelo124
para a implantao do projeto da exposio comemorativa dos 100
Conhecido tambm como Monte da S Velha, Morro do Descanso ou de So
Sebastio ou ainda como Alto da Cidade.
124
114 | Eliane Guedes
anos da independncia, atravs de desmonte hidrulico com aterramento da enseada da Glria, que exigiu um grande volume de
desapropriaes cerca de 470 prdios foram demolidos e de onde
3 milhes de m3 foram retirados125. A populao atingida teve que
ser transferida e abrigada em outro local e um importante hospital
infantil foi relocado. Complementarmente s obras da exposio
de 1922, foi construda a avenida de contorno do Morro da Viva,
uma jazida de granito de onde se extraiu grande parte do material
para enrocamento, base para receber o aterro da rea para a exposio. Foram tambm dessa poca as obras de saneamento da Lagoa
Rodrigo de Freitas, projeto de Saturnino de Brito associado a projeto
de loteamento residencial e a construo da av. Maracan.
A administrao do prefeito Antonio Prado Jr., 1926-1930, trouxe
para a cidade um esforo de planejamento dos mais importantes; foi
elaborado o primeiro plano de conjunto para a cidade, denominado
Cidade do Rio de Janeiro Remodelao, Extenso e Embelezamento 1926-1930, o Plano Agache126, que serviria em parte de direcionamento para as aes sobre a cidade por pelo menos mais trs ou
quatro dcadas. Dentre as principais indicaes do plano esteve a definio do projeto da Esplanada do Castelo, que seria o carto de visitas
da Capital da Repblica, a primeira proposta de um sistema de transportes coletivos subterrneo, o metr, e de um sistema adequado de
ligaes ferrovirias para os subrbios, bem como transporte rpido
por barcas cruzando a baa da Guanabara.
Data tambm dessa poca o estudo feito por Le Corbusier para
o Rio de Janeiro. Trata-se de um grande viaduto habitado, mantendo
a cidade existente e projetando uma nova cidade, alta, que no teria
interferncia com a existente. Props uma enorme via expressa area
um viaduto com cerca de 15 metros de altura para o transporte
interessante lembrar que Carlos Csar de Oliveira Sampaio foi o engenheiro
responsvel pelas obras do desmonte do Morro do Senado, 20 anos antes, para a
construo do porto.
126
O Plano Agache tinha como objetivo considerar o conjunto dos diferentes
problemas da cidade, orientar o seu crescimento e expanso fsica e organiz-la
administrativamente para as suas necessidades futuras. muito mais completo do
que os planos elaborados para outras cidades brasileiras mesma poca. Continha
um histrico da formao da cidade, uma leitura topogrfica do stio, a evoluo
da ocupao urbana, os elementos funcionais (dentre eles um sistema de parques
urbanos), a ossatura da cidade (sistema virio) e os grandes problemas sanitrios,
com previso para os sistemas de infraestrutura. Propunha a criao de um rgo
permanente de planejamento da cidade e de formulao de legislao urbanstica.
125
coletivo (metr ou bondes) e, sob a mesma, a criao de lajes de

concreto (terrenos artificiais) para habitao e comrcio127.
A primeira fase da industrializao carioca localizou predominantemente no Centro a maior parte das atividades: a produo de
bens de consumo imediato ao lado das funes de comrcio atacadista e distribuidor geradas pelo porto. A expanso perifrica era
ainda eminentemente residencial e estabelecida em consonncia com
as decises das empresas concessionrias dos servios de bondes que,
muitas vezes, criavam os novos bairros. A partir da dcada de 1930, a
indstria comeou a se dirigir para Norte e Oeste na direo dos principais eixos de transporte j estabelecidos com as ferrovias. Coincidiu
com o incio da favelizao dos morros128 e das reas de baixadas e
vrzeas, num processo de urbanizao marginal por uma populao
de baixssimo poder aquisitivo, que buscava o mercado de trabalho
nos servios, primeiramente do Centro e depois da Zona Sul.
Nessa poca, naquela que viria a ser a atual Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, localizavam-se ncleos urbanos isolados como
Caxias, Nova Iguau, Nilpolis, So Joo do Meriti, Itagua, Paracambi
e muitos outros surgidos a partir dos pontos de parada dos trens, que,
no processo de metropolizao da cidade do Rio de Janeiro, viriam a
se fundir numa malha urbana nica.
O Prefeito Henrique Dodsworth, gesto de 1937 a 1945, inaugurou o terceiro grande ciclo de obras na cidade, sendo considerado o prefeito que, depois de Pereira Passos, conseguiu realizar um
programa de obras grandioso, tendo a urbanizao da Esplanada do
Castelo e a implantao das avenidas Presidente Vargas e Brasil como
seus exemplos mais significativos.
A urbanizao da Esplanada do Castelo foi uma obra de grandes
dimenses iniciada pelo menos duas dcadas antes, no incio dos anos
1920 pelo Prefeito Carlos Sampaio, e que, obedecendo a uma reviso
substancial da proposta do Plano Agache, foi finalmente implantada,
com a abertura de novas vias e com a construo de novas edificaes
de grande porte. Ver Ilustrao 7 Novas reas de expanso no centro
O desenho resultante est baseado nos preceitos do Movimento Modernista,
inspirado na Carta de Atenas e nos textos de Le Corbusier Penser la Ville, concepo
repetida para a cidade de Alger.
128
J se falava em favela em 1886, mas elas aumentaram consideravelmente no final
da 1a metade do sculo XX. Ver FUNDAO IBGE. Sinopse Preliminar do Censo
Demogrfico: IX Recenseamento Geral do Brasil 1980. Secretaria de Planejamento
da Presidncia da Repblica, v 1, tomo 1, no. 1.
127
116 | Eliane Guedes
da cidade com o desmonte do Morro do Castelo, foto obtida em Os

trs Centros do Rio, de Rachel Sisson. A abertura da avenida Presidente Vargas seguiu o modelo da avenida Central ao destruir quadras
inteiras de cortios e habitao de aluguel, demolindo tambm vrias
igrejas e o Pao Municipal. O projeto estabeleceu um novo padro de
parcelamento do solo e instituiu a obrigao de construo de galerias
para pedestres parte das caladas cobertas por marquises ao longo
da avenida.
Ilustrao 7 Novas reas de Expanso no Centro da Cidade

com o desmonte do Morro do Castelo
Fonte: SISSON, R. Os trs Centros do Rio. Revista Municipal de Engenharia,

Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, v XXXIX, p. 55-71, out./dez. 1983.
Embora a abertura da avenida Presidente Vargas fosse uma

idia antiga meados do sculo XIX com o Baro de Mau foi uma
conjuno de interesses, municipais e federais, que possibilitou sua
viabilizao. Cabe observar que, de acordo com a anlise pormenorizada feita por Jos de Oliveira Reis em O Rio de Janeiro e seus Prefeitos
Evoluo Urbanstica da Cidade, as obras do Governo Federal na cidade

no levavam em conta as diretrizes do planejamento municipal, de
forma que a Comisso do Plano129 tinha que adaptar sua programao
s realizaes do Governo Federal, que dominava a regio. Constam do
quadro de realizaes do Governo Federal nessa poca a eletrificao
da Estrada de Ferro Central do Brasil na direo dos subrbios e o
Aeroporto Santos Dumont, que exigiu um volume de aterro de grandes
dimenses, e cuja localizao condicionou ainda mais os fluxos virios
para a regio central.
Ainda dentre as realizaes do Prefeito Henrique Dodsworth
destacam-se a construo da avenida Brasil, sobre aterro, com o
objetivo de deslocar a parte inicial das rodovias e criar terrenos para
indstrias, as melhorias na avenida Tijuca (estrada turstica), a remodelao de acessos e reas de convvio na Floresta da Tijuca, a duplicao do Tnel do Leme, a urbanizao da Praia Vermelha, o Corte
do Cantagalo, o Jardim de Allah, o Parque da Gvea, o Jardim Zoolgico e a remodelao e o restauro do Alto do Corcovado, todas de
grande impacto na cidade, especialmente no que se refere imagem
da Capital.
De maneira geral, as administraes municipais do Rio de
Janeiro lograram alternativas de financiamento de obras pblicas
bastante singulares, quando comparadas com outras grandes cidades
brasileiras130. Alm dos aportes diretos do Governo Federal, muitas
vezes atravs de endividamentos do pas no mercado externo, contou
com autorizaes legislativas para endividamento municipal com
bancos estrangeiros e praticou expedientes
inovadores de desapropriao de reas a maior, internalizando
para o poder pblico a valorizao imobiliria dos terrenos resultantes
das obras, de forma a financi-las. Chegou mesmo a criar o instituto
das Obrigaes Urbansticas da Cidade do Rio de Janeiro letra
Grupo de planejamento de carter consultivo recomendado como uma das medidas
institucionais do Plano Agache e institudo pelo interventor Adolfo Bergamini atravs
de decreto municipal de 1931.
130
Esta anlise foi baseada nos dados brutos constantes da publicao j citada REIS, J.
de O. O Rio de Janeiro e seus Prefeitos: Evoluo Urbanstica da Cidade. Prefeitura
da Cidade do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1977. 167 p., que apresenta as realizaes
especficas de cada prefeito da cidade do Rio de Janeiro, muitas vezes acompanhadas
de suas fontes de financiamento e acrescida dos comentrios crticos constantes da
apresentao de grandes obras urbansticas no Brasil tambm em publicao j citada
LEME, M. C. (Org.) Urbanismo no Brasil 1895-1965. So Paulo: FUPAM, Studio
Nobel, 1999, 599 p.
129
118 | Eliane Guedes
hipotecria, garantida pelo Banco do Brasil -, atravs de decreto municipal de 1940, de forma a levantar emprstimo para a totalidade da
obra de implantao da avenida Presidente Vargas. Este instituto de
financiamento popular viria a ser utilizado por seus sucessores pelo
menos at o governo de Carlos Lacerda. Dodsworth criou ainda o
Banco da Prefeitura que viria mais tarde a se chamar Banco do Estado
da Guanabara.
O Prefeito General Mendes de Morais, 1947 a 1952, construiu o
Estdio do Maracan, os tneis Catumbi-Laranjeiras, do Pasmado e
o da rua Alice e a estrada Graja-Jacarepagu, mas foi na administrao do Prefeito Dulcdio Cardoso, 1952 a 1954, que se deu o grande
impulso no desmonte do Morro de Santo Antonio, de forma a possibilitar a urbanizao de vasta rea central e o aterramento da orla
at o Botafogo, consolidando a nova orla da enseada da Glria e do
Botafogo tomando mais tarde os contornos do que hoje o Aterro do
Flamengo. Foi tambm Dulcdio Cardoso quem contratou os estudos
preliminares do Metropolitano do Rio de Janeiro junto empresa
francesa Socit Gnrale de Traction et dExploitations de Paris,
ignorando a iniciativa da Companhia Light de construir o sistema
metrovirio em parceria com o poder pblico.
O prefeito seguinte, Alim Pedro, 1954 a 1955, elaborou projetos
importantes para a cidade como a avenida Perimetral, que seria finalizada pelo Prefeito Negro de Lima e o Tnel Rebouas, com 2.700m
de extenso, mais tarde construdo pelo Governador Carlos Lacerda.
Iniciou as obras do sistema adutor de gua do Guandu, fortemente
ampliado na administrao de Carlos Lacerda.
Negro de Lima, que governou a cidade como prefeito no
perodo de 1956 a 1958, elaborou um documento denominado Plano
de Realizaes que deveria ser custeado pelo Fundo Especial de Obras
Pblicas131 a ser obtido pela venda de terrenos urbanizados e pela
arrecadao adicional sobre impostos gerais. Criou a SURSAN
Superintendncia de Urbanizao e Saneamento, que foi responsvel
por um conjunto de obras de grande expresso na cidade avenidas,
tneis, avenidas-canal de drenagem e obras de saneamento. Implantou
o sistema de nibus eltricos e criou a Companhia do Metro132.
Negro de Lima tambm trabalhou no sentido de aumentar a arrecadao
municipal oriunda de tributos com a campanha Seu Talo vale Um Milho que
premiava a exigncia de notas fiscais.
132
Observar que embora com projeto bsico feito e com a Companhia do Metro
criada, a construo do Metr s se iniciou e de forma lenta 10 anos aps, em 1968.
131
Foi o Prefeito S Alvim, 1958-1960, ltimo prefeito da cidade

enquanto Capital Federal, que inaugurou parte da urbanizao da
rea resultante do desmonte do Morro de Santo Antonio avenida
Norte Sul e avenida Chile, onde seriam mais tarde construdos a
Catedral Metropolitana e vrios prdios para sediar empresas pblicas
de mbito nacional, e completou as obras do aterro da Praia do
Flamengo, avanando pelo Morro da Viva at quase alcanar a Praia
do Botafogo, e abriu uma pista de trfego no Aterro do Flamengo.
Tambm investiu na pista elevada da avenida Perimetral e na avenida
Radial Oeste.
A cidade do Rio de Janeiro continuou crescendo e, em 1960, o
Censo Demogrfico feito pelo IBGE contabilizou 3.307.163 habitantes
na rea urbana. A regio central, a Zona Sul e a parte da Zona Norte
mais prxima do centro concentravam os recursos econmicos e financeiros atravs da moradia das classes mais favorecidas, a maior parte
das atividades produtivas e uma completa infraestrutura de servios
urbanos. Estes recursos eram mal distribudos no sentido da periferia
que se caracterizava pela moradia da populao mais pobre, atravs da
ocupao da Baixada Fluminense em grande parte com loteamentos
ilegais, ocupaes espontneas vastas regies desservidas de infraestrutura bsica que configuravam imensos bairros dormitrios. A periferia cresceu principalmente com o fluxo migratrio advindo de outras
cidades brasileiras e de reas rurais, acrescido do fluxo de migrantes
do ncleo central da regio urbanizada, num fenmeno de expulso
de seus habitantes mais pobres, motivada, entre outros fatores, pela
ao do poder pblico, especialmente atravs da poltica habitacional,
dos programas virios e de renovao urbana. Remoes de populao
favelada, feitas pela CHISAM Coordenao de Habitao de Interesse
Social da rea do Grande Rio, chegaram a deslocar cerca de 90.000
pessoas entre 1965 e 1975, para conjuntos habitacionais distantes.
A cidade ocupava ento as reas urbanizveis do centro e da zona
sul de maior poder aquisitivo e as reas de difcil urbanizao
destas mesmas zonas, com uma populao bastante pobre vivendo
em condies sub-humanas nas favelas. Compreendia a Zona Norte,
isolada pela Serra da Carioca, com uma classe mdia numerosa e a
rea da Baixada Fluminense, a grande massa de pobreza, conurbada
com municpios vizinhos. Os elementos de infraestrutura geradores
desse processo de metropolizao eram os principais eixos de transporte ferrovirio e rodovirio na direo de So Paulo, Belo Horizonte
120 | Eliane Guedes
e interior do Estado, elementos que no foram previstos na lgica dos

deslocamentos intra-urbanos e nem com uma viso de conjunto das
necessidades da cidade, mas sim com a lgica das ligaes de carter
nacional. Ver Ilustrao 8 Cidade do Rio de Janeiro Principais
Eixos Rodovirios e Ferrovirios 1960-1970.
Ilustrao 8 Cidade do Rio de Janeiro Principais Eixos Rodovirios e

Ferrovirios 1960-1970
A cidade se desenvolvia apertada entre montanhas, em corredores

ao longo das praias e ocupando os vales. As distncias eram grandes
e praticamente no existiam ligaes diretas entre as zonas Norte e
Sul e as praias, acessveis unicamente atravs do contorno dos morros
seja pelo Centro ou a Oeste, por Jacarepagu. Na dcada de 1960,
mais uma obra de grande envergadura, o Tnel Rebouas veio ligar
esses dois tentculos da mancha urbana, na administrao do Governador Carlos Lacerda. Destaca-se nesse mesmo governo a execuo do
projeto urbanstico e arquitetnico de Affonso Eduardo Reidy e paisagstico de Burle Marx para o Aterro do Flamengo, cujas obras de aterramento foram executadas na dcada de 1950, constituindo um quarto
ciclo de grandes obras urbanas. Paralelamente, foi elaborado em 1965
o Plano Doxiadis, Plano de Desenvolvimento com enfoque global dos

problemas da cidade e que propunha uma organizao territorial na
forma de comunidades urbanas hierarquizadas ancoradas numa malha
viria projetada que se estendia por todo o territrio municipal.
Grandes obras de perfurao de tneis continuaram na dcada
de 1970, atravs dos grandes investimentos feitos na ligao do Leblon
com a Barra da Tijuca, pelo Tnel Dois Irmos. Esta rea, distante
do Centro cerca de 30 km ao longo da orla, experimentou acelerado
desenvolvimento urbano aberto s classes de renda mais altas. Simultaneamente, na poro oeste da cidade, a ocupao da Baixada de
Jacarepagu comeava a despontar com taxas significativas de crescimento, chegando a atingir 56,3% de crescimento demogrfico no
perodo 1970-1980.
A Ponte Rio-Niteri, com pouco mais de 13 km de extenso,
cruzou a Baa de Guanabara, facilitando o fluxo para Niteri e para
Leste na direo das praias fluminenses e para Norte, na direo do
fundo da Baa e dos principais eixos rodovirios. Em 1978 entrou em
funcionamento o primeiro trecho do sistema de metr, completando
um quinto e ltimo ciclo de grandes obras iniciado com a fuso dos
dois estados, 10 anos depois da aprovao do seu Estudo de Viabilidade e da criao da Companhia do Metr-RJ.
Os vetores de urbanizao da Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro, estreitamente ligados oferta de transportes na dcada de
1980 podem ser observados atravs da Ilustrao 9 Cidade do Rio
de Janeiro Vetores de Crescimento no final do sculo XX, conforme
abaixo:
1. Ao longo da Estrada de Ferro Central do Brasil e Rodovia Presidente Dutra, na direo de So Joo do Miriti, Nilpolis e Nova
Iguau;
2. Ao longo da Estrada de Ferro Leopoldina, BR-040 e BR-116, na
direo de Duque de Caxias e Mag;
3. Ao longo do ramal de Santa Cruz da Estrada de Ferro Central do
Brasil e Av. Brasil, na direo de Bangu e Campo Grande;
4. Atravs da rea suburbana do Rio de Janeiro, em direo Baixada
de Jacarepagu;
5. Ao longo da BR-101, auto-estrada Lagoa-Barra, na faixa litornea
do Municpio;
6. Ao longo da BR-101, atravs da Ponte Rio-Niteri, na direo de
So Gonalo, Itabora;
122 | Eliane Guedes
7. Atravs da Ponte Rio-Niteri, em direo aos lagos Fluminenses, na

dependncia da construo da Via Litornea.
Ilustrao 9 Cidade do Rio de Janeiro Vetores

de Crescimento no final do sculo XX
Contrariando a histria das grandes obras urbansticas da cidade

do Rio de Janeiro, poucas foram as realizaes de grande porte nas
duas ltimas dcadas do sculo XX e incio deste. Destacam-se recentemente como intervenes na organizao territorial municipal: a
Linha Vermelha e a Linha Amarela. Ambas previstas na malha viria
estudada nos anos 1960 com o objetivo de melhorar as condies de
ligao e circulao entre a Zona Sul e as reas mais interiorizadas.
A primeira, fazendo a ligao dos bairros nobres da Zona Sul, dando
continuidade ao complexo virio a partir do Tnel Rebouas at o
Aeroporto Internacional na Ilha do Governador e s sadas rodovirias da cidade. J a Linha Amarela faz a ligao direta entre a Barra
da Tijuca, atual localizao consolidada das classes emergentes mais
favorecidas atradas pelos servios altamente diversificados e especializados que o bairro oferece tambm com o aeroporto internacional e as sadas da cidade.
A reduo do ritmo de crescimento do pas com reflexos na significativa reduo de investimentos nos territrios municipais, na diminuio da capacidade de endividamento municipal e com a mudana
das prticas de gesto pblica com a Lei de Responsabilidade Fiscal,
fizeram com que as grandes obras pblicas praticamente desaparecessem das agendas municipais. No entanto, os problemas continuaram a crescer, especialmente nas grandes metrpoles, de modo que
hoje na cidade do Rio de Janeiro podem ser observadas situaes de
grandes desequilbrios.
O crescimento das ocupaes clandestinas, em especial nas
reas menos adequadas aos assentamentos, nas reas de preservao ambiental dos morros da Zona Sul e Oeste, nas reas sujeitas
a inundaes ao longo da orla da Baia da Guanabara, bem como
o crescimento dos loteamentos irregulares em reas at adequadas
ocupao, mas sem dotao de infraestrutura bsica, e ainda
com o crescimento da insegurana da vida urbana, faz com que os
problemas urbanos fiquem cada vez mais visveis e a pouca capacidade de investimento municipal tenha que ser utilizada de forma
mais equitativa. As trs ltimas administraes municipais, de 1997
a 2008, tm investido nos programas de urbanizao de favelas e de
regularizao fundiria Programas Favela-Bairro -, embora tenham
implantado planos de melhoria e embelezamento em vrios bairros
da cidade Programa Bairro-Cidade. Intervenes com obras de
grande porte, como foi a prtica durante mais de um sculo, no
foram propostas nem executadas e com muita dificuldade e lentido
que as duas nicas linhas de Metr vm sendo ampliadas, mesmo
com a privatizao do sistema. A implantao recente das duas vias
expressas Linha Vermelha e Linha Amarela nem de perto podem
ser comparadas aos esforos que foram feitos na abertura de tneis,
no desmonte de morros e nos aterros da orla litornea e da Baa da
Guanabara, quando se avalia recursos e oportunidades tecnolgicas
nos dois momentos de realizao.
Embora a cidade tenha sido objeto de planos urbansticos com
uma viso de conjunto que incluam propostas para o sistema de transportes urbanos, abordando a estreita relao entre eixos de transporte
e desenvolvimento urbano, o histrico da realizao de empreendimentos/obras estruturais na cidade se mostra desconectado desses
planos. Foram realizadas a partir de uma lgica pontual de implantao de melhorias de embelezamento e expanso do sistema virio,
124 | Eliane Guedes
enquanto iniciativas do poder pblico. J o setor privado soube se

aproveitar dessa estreita relao poca da implantao do sistema
de bondes e da criao de novos bairros sem, no entanto, obedecer
a qualquer direcionamento do desenvolvimento geralmente advinda
da administrao pblica, que poderia trazer cidade uma ocupao
mais equilibrada, numa viso mais abrangente.
Mesmo dispondo de um volume de recursos significativo ao
longo de todo o perodo enquanto Distrito Federal e enquanto
estado da Guanabara e de condies institucionais que propiciavam
grandes realizaes, nada se fez no sentido de dotar a regio de
um sistema de transporte de massa condizente com seu tamanho
e importncia nacional. E como veremos em seguida, ao contrrio,
os governantes perderam grandes oportunidades de estruturao
da ocupao urbana, em especial, por nunca terem considerado a
implantao de um sistema metrovirio como um caminho para
essa orientao do desenvolvimento urbano, como tantas cidades no
mundo lograram fazer.
As decises tomadas pelo poder pblico ao longo da histria
urbanstica da cidade do Rio de Janeiro foram orientadas no sentido
da oferta de obras com forte apelo simblico enquanto que a iniciativa privada, agindo como promotora do desenvolvimento urbano,
soube responder s demandas existentes e at mesmo cri-las em
momentos especficos.
Captulo 4
Como se desloca a populao metropolitana

Este captulo133 apresenta a situao da oferta dos transportes coletivos na cidade do Rio de Janeiro nos ltimos cem anos, detalhando os
perodos mais crticos de operao dos sistemas implantados de forma
a se construir um quadro de problemas e solues viabilizadas nesses
momentos. Tem por objetivo situar as principais idias e iniciativas de
se implantar o sistema metrovirio dentro desse quadro, ressaltando-se
as decises tomadas pelo poder pblico e em especial, as decises no
tomadas e que contriburam para as condies precrias de deslocamento que permanecem na regio.
Os servios de transporte coletivo na cidade do Rio de Janeiro se
iniciaram em meados do sculo XIX, com a implantao das primeiras
companhias de carris urbanos bondes134 e as primeiras linhas de trens
Este captulo se apoia substancialmente nas seguintes publicaes:
BARAT, J. Estrutura Metropolitana e Sistema de Transportes: Estudo de Caso do
Rio de Janeiro. IPEA Srie Monogrfica, no. 20, Rio de Janeiro, 1975. 292 p.
CONSRCIO LOGIT OFICINA JGP. Plano Diretor de Transporte Urbano da
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro PDTU. Captulo 2 Estrutura do Servio
Atual de Transportes. [S.l.: s.n.], 2004, 51 p. e Captulo 3 Prognstico. [S.l.: s.n.],
2005, 33 p.
IPEA/IPLAN. Regio Metropolitana do Grande Rio: Servios de Interesse Comum.
Braslia: IPEA, 1976, 247 p.
Planejamento e Coordenao Geral. PUB Rio, Plano Urbanstico Bsico da Cidade
do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, jun. 1977. 280 p.
SAPSA, Governo do Estado do Rio de Janeiro, FUNDREN. Plano Diretor de Transportes
da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro Diagnstico. Documento de Trabalho, [1980].
SCHNOOR, J. A Harmonia do Desenvolvimento Urbano em Funo da Rede de
Transporte Coletivo de Massa. Rio de Janeiro: BNH, 1975. 127 p.
SILVA, M. L. P. Os Transportes Coletivos na Cidade do Rio de Janeiro: Tenses e
Conflitos. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, Secretaria Municipal de Cultura,
Turismo e Esportes, coleo Biblioteca Carioca, v 20, 1992. 177 p.
134
A primeira concesso de linha de bonde, aqui entendido como veculo de
transporte urbano sobre trilhos, foi feita em 1856, sendo que os servios comearam
em 1859, ligando a atual Praa Tiradentes ao Alto da Tijuca e prosseguiram at
1866. Inicialmente por trao animal, essa linha recebeu locomotivas a vapor que
133
126 | Eliane Guedes
de passageiros135. A rede de bondes funcionou at 1964 e chegou a uma

extenso de cerca de 500 km de linhas que responderam, no auge de
sua utilizao em 1944, por uma mobilizao de aproximadamente 709
milhes de passageiros/ano. Os trens de subrbio, por sua vez, continuaram a transportar um contingente considervel de passageiros tendo
passado por um perodo de estagnao e deteriorao e atualmente experimenta uma fase de lenta recuperao. Atualmente, no entanto, so os
nibus os principais responsveis pela movimentao de passageiros na
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, desempenhando uma funo
estrutural ao substituir os bondes e grande parte da movimentao antes
feita pelos trens de subrbio. Competem com os nibus, os servios de
micronibus (vans, kombis e outros) que apresentam um grande ndice
de irregularidade e clandestinidade. O Metr, que pouco expandiu os
limites das duas linhas existentes desde sua implantao inicial, no final
dos anos 1970 e incio dos anos 1980, oferece hoje um volume de viagens
superior aos trens de subrbio. O servio de transporte coletivo atravs
de barcas, catamars e aerobarcos, cumpre um importante papel de
ligaes internas Baia da Guanabara embora, em valores absolutos de
nmero de viagens, sua presena seja inexpressiva.
O transporte pblico na Regio Metropolitana atinge praticamente toda a rea urbanizada, mas os nveis de regularidade, conforto
e tempo de percurso ficam a desejar. Adicionalmente, os modos no
apresentam complementaridade, podendo-se observar superposio de
percursos num desperdcio de recursos evidente. So poucos os canais
de circulao segregados para os modos rodovirios e os mesmos no
apresentam desempenho adequado, contribuindo para os nveis de
congestionamento. A organizao geral do sistema de transportes
precria, cada modo responde a sua lgica particular, a despeito de
que um grande nmero de planos de transporte tenham sido realizado,
sendo porm o atendimento aos mesmos muito restrito.
funcionaram de 1862 a 1866. Em seguida, a partir de 1868, novas concesses foram
outorgadas, totalizando cerca de 40 autorizaes at 1905.
135
De acordo com Maria Lais Pereira da Silva, acima citada, o Rio de Janeiro
experimentou, a partir de 1870, a revoluo dos transportes: implantao de estradas
de ferro especificamente, o sistema voltado para os subrbios -, das linhas de bonde
da Zona Norte e Zona Sul e do trfego regular das barcas para Niteri. Este conceito
refora a idia de passagem da cidade colonial onde os deslocamentos eram feitos
a p ou a trao animal para uma situao que exige uma maior complexidade de
servios urbanos, em funo do crescimento populacional e consequente expanso da
rea urbana. Observa-se um ganho expressivo de acessibilidade das reas perifricas
com relao ao centro e a possibilidade de ligaes internas ao centro da cidade.
Captulo 4 - Como se desloca a populao metropolitana | 127
4.1 Bondes
Os bondes136 foram os responsveis pela estruturao das reas
centrais e pelo desenvolvimento urbano nas direes da Zona Norte e
da Zona Sul. Os servios foram inicialmente concedidos a indivduos
e pequenas empresas locais, sendo que os termos das concesses estabeleciam as respectivas reas territoriais e prerrogativas na prestao
dos servios.
Na direo da Zona Norte, os bondes possibilitaram a ligao dos
bairros nobres do imprio freguesias de So Cristvo e Engenho
Velho com as reas centrais da cidade, passando por regies densamente ocupadas por populao de baixo poder aquisitivo, como Sade
e Gamboa, em boa parte ocupadas por cortios. Tambm na Zona
Norte, surgiram novos bairros: Rio Comprido, Catumbi e Vila Isabel.
Os bairros da Zona Sul Glria, Copacabana, Jardim Botnico e regio
da Lagoa Rodrigo de Freitas se desenvolveram com a implantao
das linhas de bondes, constituindo extensas reas urbanizadas, as novas
localizaes das elites republicanas. As oportunidades residenciais
junto praia de Copacabana foram viabilizadas com a inaugurao do
tnel de acesso a partir do Botafogo em 1892. De maneira geral, os
investimentos imobilirios estiveram diretamente ligados aos investimentos nas linhas de bonde, tanto na Zona Norte quanto na Zona Sul,
num processo de auto-alimentao. O espao urbano era desenhado e
efetivamente construdo segundo os interesses dos principais grupos: o
poder pblico, as concessionrias dos servios e o capital imobilirio,
definindo claramente os novos centros e as novas periferias urbanas.
Cabe lembrar que em 1890, a cidade do Rio de Janeiro contava com
cerca de 500.000 habitantes e que o perodo anterior, de aproximadamente 40 anos, foi de intenso crescimento demogrfico, quando a
cidade passou de 100.000 para 500.000 habitantes.
Linhas de grande extenso foram sendo implantadas, respondendo s necessidades da populao e da expanso urbana. Linhas
Anteriormente ao sistema de bondes, de acordo com a SECTRAN Secretaria
de Estado de Transportes do Governo do Estado do Rio de Janeiro, Evoluo dos
Transportes de Passageiros no Rio de Janeiro, disponvel em: <http://www.sectran.
rj.gov.br>, acesso em: 25 jan. 2007, gndolas e diligncias trao animal foram
introduzidas no interior das reas urbanas, como transporte coletivo, em meados
da segunda dcada do sculo XIX. Os primeiros nibus, tambm trao animal,
comearam a trafegar no final dos anos 1830, transportando cerca de 20 passageiros
em cada unidade.
136
128 | Eliane Guedes
perifricas e associadas ao trem de subrbio tambm merecem

destaque, como aquela concedida Companhia de Jacarepagu,
ligando a estao ferroviria de Cascadura freguesia de Nossa
Senhora do Loreto de Jacarepagu, indo at o largo do Tanque, numa
extenso aproximada de 6 km, com o objetivo inicial de transportar
produtos agrcolas da regio.
Numa disputa por espaos privilegiados de atuao, as inmeras
companhias de carris urbanos foram aos poucos se fundindo em
empresas maiores, cujo capital passou a ser predominantemente
estrangeiro. No final do sculo XIX, as principais empresas eram as
seguintes, operando linhas a partir do Centro:
Companhia do Jardim Botnico (The Botannical Garden Railroad
Company, posteriormente Cia. de Ferro Carril do Jardim Botnico)
linhas para a Zona Sul da cidade;
Companhia de So Cristvo (The Rio de Janeiro Street Railway
Limited) linhas para a Zona Norte;
Companhia de Vila Isabel linhas da Zona Norte da cidade;
Companhia de Carris Urbanos linhas do Centro e Porto.
J no sculo XX, iniciou-se um perodo de grandes alteraes
tecnolgicas e urbansticas, com a eletrificao do sistema e com alteraes significativas no tecido urbano, como j vimos, propiciadas pelas
reformas do Prefeito Pereira Passos. Entrou em operao na cidade,
na rea de transportes, a empresa The Light and Power Company, que j
detinha o monoplio da energia eltrica no Rio de Janeiro e em outras
reas do pas e que constituiu a The Rio de Janeiro Tramway Light and
Power Company. Esta, alicerada na modernizao do sistema atravs
da eletrificao, iniciou um processo de unificao das empresas de
carris urbanos atravs de compras e acordos, chegando a estabelecer
um monoplio tambm nesse setor137.
O estabelecimento de monoplios encontra oposio em vrios setores da sociedade,
existindo mesmo o Decreto Legislativo no. 1.001, datado de 21/10/1904 que proibia
a concesso de privilgio exclusivo para qualquer aplicao de energia eltrica no
Distrito Federal. No entanto, a Light conseguiu o monoplio da energia eltrica e
uma presena macia no ramo altamente lucrativo dos transportes urbanos por carris.
Tambm conseguiu opes de compra, totais e parciais, de empresas de gs, telefonia
e viao, operando na forma de uma empresa/grupo multiutilities. Ver detalhes em
SILVA, M. L. P. Os Transportes Coletivos na Cidade do Rio de Janeiro: Tenses e
Conflitos. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, Secretaria Municipal de Cultura,
Turismo e Esportes, coleo Biblioteca Carioca, v 20, 1992. 177 p., acima citado.
137
Os bondes eltricos alteraram significativamente os costumes

da cidade com o aumento expressivo de viagens, nmero de linhas e
dimenso de veculos, e, de certa forma, conseguiram aliviar a presso
da demanda por transporte, ao mesmo tempo em que criaram uma
demanda adicional, resultado dos novos padres de urbanizao da
cidade. Ver Ilustrao 10 Mapa do Sistema de Bondes 1907 e 1946.
Houve uma tentativa de concorrncia com o sistema de bondes
atravs do projeto de implantao de trens elevados138 a Metropolitana -, concesso outorgada em 1891 para o Banco dos Estados Unidos
do Brasil e para o engenheiro Pedro Caminada. Este projeto foi severamente criticado pelas companhias de bondes e no obteve sucesso;
ao ligar o Largo da Carioca aos subrbios e Ilha do Governador
como se pretendia, este sistema embrionrio de Metr concorreria
diretamente com a Companhia So Cristvo.
Ilustrao 10 Mapa do Sistema de Bondes 1907 e 1946

Cerca de 20 projetos de trens elevados foram apresentados num perodo de dois

anos 1890 e 1891 -, mas somente o da Metropolitana obteve concesso pblica.
138
130 | Eliane Guedes
Os servios de transporte coletivo atravs dos bondes, observados pelo volume de passageiros transportados, foram crescentes at
1944139, quando a competio exercida pelos nibus alterou o quadro. O
nmero de passageiros transportados/ano passou a decrescer at o ano
de 1964140, data da extino dos servios, embora nesse ano os bondes
ainda tenham transportado um nmero significativo de pessoas, cerca
de 225 milhes, o que corresponde a aproximadamente 18% do volume
total transportado no ano na cidade do Rio de Janeiro. Cabe ressaltar
que foi s no ano de 1968 que o nmero de passageiros transportados
pelos nibus na cidade do Rio de Janeiro ultrapassou o nmero de passageiros transportados pelos bondes, no auge dos servios em 1944. Josef
Barat ressalta que no incio do sculo XIX eram poucas as cidades no
mundo, com dimenses populacionais e territoriais semelhantes ao Rio
de Janeiro, que possuam um sistema de transporte coletivo to eficiente.
Josef Barat e Maria Lais Pereira da Silva, simultaneamente e em
obras separadas, indicam como as principais razes para a desativao
do sistema de bondes, o aumento da competio com os servios de
nibus141, o servio deficitrio e ineficiente decorrente da obsolescncia do material rodante, as crises de energia eltrica ocorridas nos
anos 1950, a expanso do uso do automvel, a viso de que os bondes
eram os responsveis pelo crescimento dos congestionamentos e pelos
servios inadequados e ainda, os planos setoriais que preconizavam
solues mais modernas para os problemas dos transportes urbanos
em geral142. Cabe observar que a Companhia Light tentou modernizar a rede de bondes ao propor, em dois momentos, a implantao
Inicialmente os bondes eram um transporte de elite, mas que passou a ser usado
por grande parte da populao.
140
A concesso relativa Companhia do Jardim Botnico expirou no final do ano de
1960. Em 1961, a operao dos servios passou a ser feita pela Junta de Administrao
Provisria dos Servios de Bonde da Zona Sul. Nessa poca, iniciou-se a implantao
dos servios de trlebus na zona Sul e, em 1964, a Junta de Administrao Provisria
desativou as linhas de bonde. Na Zona Norte, os trlebus passaram a substituir os
bondes, mas no se mostraram tecnicamente adequados. Em 1969, os bondes
circulavam apenas no bairro de Santa Teresa.
141
Com a poltica de liberalizao das importaes foi possvel a entrada em circulao
dos nibus americanos, de alta capacidade.
142
Cabe lembrar que a concesso para o servio de bondes expirou em 1960 e no
houve interesse por parte do setor pblico em sua renovao, e nem mesmo por
parte da empresa nas condies ofertadas, conforme apontado por DUARTE, R. G.
Centralidade, acessibilidade e o processo de reconfigurao do sistema de transporte
na metrpole carioca dos anos de 1960. In: Revista Territrio. Rio de Janeiro, ano
VII, no. 11, 12 e 13, . p. 91-106, set./out. 2003.
139
de um sistema metrovirio, na realidade bondes subterrneos, em

trechos curtos na rea central mais congestionada.
Resta hoje em operao no municpio do Rio de Janeiro apenas
o Sistema de Bondes de Santa Teresa, com uma frota operacional de
10 veculos, percorrendo uma extenso de 8 km, e que transportou no
ano de 2005 cerca de 640 mil passageiros143, sob a responsabilidade
da estatal CENTRAL Companhia Estadual de Engenharia de Transportes e Logstica.
4.2 Trens
A implantao do sistema de trens suburbanos foi contempornea
do sistema de bondes144 e foi a principal responsvel pela consolidao
da ocupao das reas perifricas da cidade e de ncleos isolados na
Baixada Fluminense. Com a crescente urbanizao das reas ao redor
das estaes dos subrbios, ao longo das quatro linhas de trem Estrada
de Ferro Central do Brasil, Linha Auxiliar da Empresa Melhoramentos,
Estrada de Ferro Rio do Ouro e a Estrada de Ferro Leopoldina -, a
movimentao de passageiros cresceu ininterruptamente durante a
primeira metade do sculo XX at um pice no incio dos anos 1960.
Ver Ilustrao 11 Linhas de trem no incio do Sculo XX.
Da mesma forma que nos servios de bondes, inicialmente, o
setor ferrovirio foi dominado pelo capital estrangeiro, que detinha a
maior parte das concesses, e tambm apresentou a mesma dinmica
de fuso de empresas e monopolizao dos servios. Porm, diferentemente do servio de bondes, o setor dispunha de um mecanismo de
Segundo dados obtidos atravs da Tabela 440 Movimento de passageiros segundo
os transportes rodovirio, ferrovirio, hidrovirio e aerovirio 1995-2005 disponvel
na pgina de dados estatsticos da PMRJ <http://www.armazemdedados.rio.rj.gov.br>,
acesso em 11 fev. 2007, cujas fontes so: Superintendncia de Transportes Urbanos
SMTU; RIONIBUS; Companhia do Metropolitano do Rio de Janeiro METR-RJ;
Opportrans Concesso Metroviria S.A. METR-RIO; Companhia Fluminense de
Trens Urbanos FLUMITRENS; SUPERVIA S.A.; Transporte Martimo e Turismo
S.A. TRANSTUR; Barcas S. A.; Companhia de Navegao do Estado do Rio de
Janeiro CONERJ; Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia INFRAERO.
144
A primeira concesso para o servio de trens se deu no perodo da regncia de
Diogo Feij, em 1835, para a ligao da Capital do Imprio s provncias de Minas
Gerais, Rio Grande do Sul e Bahia. Em 1840, foi feita uma concesso para a ligao
do Rio de Janeiro com a provncia de So Paulo. Eram ligaes de longa distncia que
partiam da cidade.
143
132 | Eliane Guedes
garantia de lucros sobre o investimento; o Estado, atravs de determinao legal145, Decreto no. 641 de 1852, garantia um percentual de
5% de rendimentos sobre o capital investido, de forma que a ferrovia
passou a ser um bom negcio no Brasil. Foram implantadas nessa
poca: Companhia de Navegao a Vapor e Estrada de Ferro Petrpolis, posteriormente Estrada de Ferro Mau (1854)146 ; Estrada de
Ferro D. Pedro II (1855) (1. trecho, 48 km entre a Estao da Corte
atual D. Pedro II e Queimados, posteriormente Estrada de Ferro
Central do Brasil); Leopoldina Railway (1871) e Estrada de Ferro Rio
do Ouro (1875), constituindo a rede suburbana.
Ilustrao 11 Linhas de Trem no incio do Sculo XX

As determinaes legais que respaldavam os investimentos incluam alm dos
juros garantidos, o direito de desapropriao de terras nos locais de interesse para o
traado, a cesso de terras devolutas, bem como privilgios na zona de 30km nas duas
margens da linha. Inclua tambm iseno de impostos de importao sobre materiais
especficos como trilhos, mquinas etc.
146
Trecho de 14,5 km entre as estaes Guia de Pacobaba e Fragoso, ligando o Porto
de Mau raiz da serra de Petrpolis, integrado s barcas que ligavam a Estao Guia
de Pacobaba ao Cais Pharoux (Praa Mau), segundo a Cronologia do Anurio ANTP
dos Transportes Pblicos em ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos.
Anurio ANTP dos Transportes Pblicos. So Paulo, 1996. 250 p.
145
A Estrada de Ferro So Paulo-Rio de Janeiro foi criada pelo

mesmo Decreto 641 e constituiu-se uma empresa em 1855 para fazer
a ligao entre o Rio de Janeiro e Minas Gerais e entre o Rio e So
Paulo. Em 1858, foi inaugurado o primeiro trecho e em 1864 a ferrovia
j tinha subido a serra, em Barra do Pira.
Diferentemente dos demais empreendimentos, a Estrada de Ferro
D. Pedro II era de grande interesse do poder imperial, de forma que
em 1865 o governo imperial encampou a companhia. At o final do
sculo XIX, vrias outras estradas de ferro a Rio do Ouro, a Cia.
Melhoramentos do Brasil, trechos da Leopoldina e a Estrada de Ferro
So Paulo-Rio de Janeiro tambm foram encampadas sob o nome de
Estrada de Ferro Central do Brasil147, j pelos governos republicanos.
A Estrada de Ferro Rio do Ouro surgiu da necessidade de se
transportar material de construo para as redes de abastecimento de
gua da cidade da Quinta do Caju s represas do Rio do Ouro. Autorizada em 1875, foi aberta provisoriamente para passageiros em 1883,
trecho de 58 km. O leito dessa ferrovia seria mais tarde transformado
em avenida Automvel Clube e receberia tambm o Pr-Metr (Maria
da Graa Pavuna), atual Linha 2.
A Estrada de Ferro Cia. Melhoramentos do Brasil foi organizada
pelo engenheiro Paulo de Frontin em 1890 e a origem da Linha
Auxiliar da Estrada de Ferro Central do Brasil, tambm encampada
pelo governo e reconstruda em 1905.
A Leopoldina Railway Co. obteve concesso em 1872 para ligar
Leopoldina, em Minas Gerais, a Porto Novo da Cunha, no rio Paraba.
Expandiu-se rapidamente mas, com a crise do caf na sua regio de
atuao, redirecionou seus interesses para o Rio de Janeiro ao comprar
vrias pequenas empresas e concesses nas proximidades do municpio. Segundo Maria Lais Pereira da Silva, o grupo da Leopoldina
seguiu um caminho monopolista semelhante ao da Light and Power
com relao aos bondes e passou a controlar tambm o trfego das
barcas para Niteri. Restaram no municpio, como empresas isoladas,
a Estrada de Ferro de So Cristvo ao Alto da Boa Vista e a Estrada
de Ferro do Corcovado.
Cabe observar que quando as ferrovias se tornaram deficitrias,
muitas delas tambm obsoletas, o governo encampou e socorreu o
Informaes obtidas atravs da Cronologia do Anurio da ANTP dos Transportes
Pblicos, ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos. Anurio ANTP dos
Transportes Pblicos. So Paulo, 1996. 250 p.
147
134 | Eliane Guedes
capital privado, mesmo s custas de significativos endividamentos

junto a bancos estrangeiros.
Com a eletrificao dos trens suburbanos em meados da dcada
de 1930148, novo mpeto na ocupao suburbana pde ser observado; o
entorno das antigas estaes se transformaram em bairros perifricos
e se integraram definitivamente dinmica da cidade central, consolidando um extenso anel metropolitano. A demanda pelos servios
cresceu ininterruptamente at a II Guerra Mundial, apresentando
um pice em 1949, com 220 milhes de passageiros transportados.
Teve alguns perodos de queda, mas voltou a crescer at 1962, quando
comeou a cair persistentemente.
Pode-se observar, portanto, que, a partir do incio dos anos 1960,
o transporte sobre trilhos entrou em declnio, tendo os bondes seu
servio bruscamente interrompido em 1964, quando ainda transportavam um nmero significativo de passageiros, como afirmado
anteriormente. Os trens, que atingiram em 1962 uma movimentao
de 296 milhes de passageiros/ano149, mal conseguiram manter em
1970 a mesma movimentao de 1945, num perodo em que o intenso
processo de metropolizao do Rio de Janeiro adicionou um grande
nmero de viagens demanda por transporte nos eixos suburbanos,
em direo ao centro da cidade. A decadncia destes servios, nesse
intervalo de tempo, se deve, de uma parte, estagnao de investimentos no setor ferrovirio150 e, de outra, rpida expanso do transporte rodovirio, atravs dos nibus e automveis.
A viagem experimental do primeiro trem de subrbio eletrificado foi em Janeiro
de 1937, no trecho So Cristovo Riachuelo da Estrada de Ferro Central do Brasil,
segundo a Cronologia do Anurio da ANTP dos Transportes Pblicos, ANTP
Associao Nacional de Transportes Pblicos. Anurio ANTP dos Transportes
Pblicos. So Paulo, 1996. 250 p.
149
Segundo BARAT, J. Estrutura Metropolitana e Sistema de Transportes: Estudo
de Caso do Rio de Janeiro. IPEA Srie Monogrfica, no. 20, Rio de Janeiro, 1975.
292 p., j citado, vrias fontes de dados apresentam diferentes volumes de passageiros
transportados/ano pelos servios de trens suburbanos, sendo que o autor considera
a mais confivel a contagem obtida diretamente nos arquivos da Estrada de Ferro
Central do Brasil.
150
Em 1936 foram comprados 78 trens unidades da srie 100 fabricados na Inglaterra,
compondo 60 TUEs (1 carro motor e 2 reboques); dez anos depois, em 1946, foram
comprados mais 30 TUEs e entre 1950 e 1952 mais 6 TUEs. Em 1952 estavam em operao
91 TUEs. Em 1954 foram adquiridos 96 trens da srie 200. Em 1964/1965 entram em
operao 60 trens da srie 400. Embora existissem aquisies de material rodante, so
investimentos considerados pequenos para fazer face demanda de uma populao que
cresceu muito, e principalmente, na direo dos trens de subrbio. Informaes obtidas
na Cronologia do Anurio da ANTP dos Transportes Pblicos, 1996.
148
A Estrada de Ferro Central do Brasil permaneceu sob domnio

do Estado, na condio de uma autarquia e, em 1957 passou a se constituir numa empresa estatal, a RFFSA Rede Ferroviria Federal S.
A., juntamente com a Estrada de Ferro Leopoldina no Rio de Janeiro
e outras 16 estradas de ferro em todo o Brasil. No incio dos anos 1970
foram criadas divises operacionais na RFFSA e o sistema de trens de
subrbio do Rio de Janeiro passou a integrar a 8a. Diviso de Subrbios do Grande Rio. No final dos anos 1970 e incio dos anos 1980
foram feitos investimentos na empresa com a compra de novos trens,
cerca de 170 unidades151.
Em 1984, o sistema de transportes urbanos por trens passou a
ser gerido pela CBTU Companhia Brasileira de Trens Urbanos,
companhia estatal criada na esfera federal com a misso de incorporar os principais sistemas de trens metropolitanos operados no
Brasil. Nesse ano, os trens metropolitanos no Rio de Janeiro ultrapassaram a marca total de um milho de passageiros transportados/
dia no total, sendo 350 mil pagantes. Em seguida, o volume de
passageiros transportados pelo sistema de trens metropolitanos do
Rio de Janeiro voltou a decrescer rapidamente. Em 1994, o sistema
de transportes urbanos de passageiros do Rio de Janeiro foi incorporado esfera estadual, cumprindo determinao constitucional,
sendo criada a estatal FLUMITRENS Companhia Fluminense de
Trens Urbanos, diretamente ligada SECTRAN Secretaria de
Estado de Transportes do Rio de Janeiro, que passou a se responsabilizar pelos servios.
Em 1998, a operao do sistema de trens metropolitanos foi
transferida para a iniciativa privada, atravs de concesso empresa
SUPERVIA, por um perodo de 25 anos renovveis por igual perodo.
No entanto, a operao da malha ferroviria de passageiros do estado,
acrescida do Sistema de Bondes de Santa Teresa, continuou na esfera
pblica estadual, com a sucesso da FLUMITRENS pela CENTRAL
Companhia Estadual de Engenharia de Transportes e Logstica152.
A SUPERVIA opera hoje cinco corredores eletrificados
Deodoro, Santa Cruz, Japeri, Saracuruna e Belfort Roxo e o corredor
Em 1977 entraram em operao 30 trens da srie 500 (Nipon Sharyo) e em 1980,
60 trens da srie 800 (Santa Matilde) e 50 de fabricao Cobrasma. Em 1981, foram
adquiridos 30 trens da srie 700 de fabricao Mafersa. Informaes obtidas na
Cronologia do Anurio da ANTP dos Transportes Pblicos, 1996.
152
Estado do Rio de Janeiro, Decretos n 27.898 de 9 mar. 2001, n 28.313 de 11 maio
2001 e n 21.846 de 18 jul 2001.
151
136 | Eliane Guedes
Vila Inhomirim, em trao diesel. A extenso total da malha de 220

km e 89 estaes. A CENTRAL opera os corredores Guapimirim e
Niteri Visconde de Itabora, num total de 75 km, 6 estaes e 25
paradas, em trao diesel.
Durante todo esse perodo recente de alteraes administrativas
do sistema de trens de subrbio, que passou da esfera federal, para
a estadual sendo em seguida concedido para a iniciativa privada,
o sistema recebeu investimentos do Governo Estadual, do Banco
Mundial153 e da prpria concessionria para sua recuperao.
O volume de passageiros transportados pelo sistema de trens na
regio metropolitana no ano 2000 chegou ao seu menor nmero nos
ltimos 50 anos, cerca de 80 milhes de passageiros, e a partir de
ento voltou a crescer lentamente, com o incio da operao sob a
responsabilidade da concessionria SUPERVIA e da CENTRAL, de
forma que em 2005 o total de passageiros transportados j foi de 86
milhes, um valor que, entretanto, no chega a um tero daquele apresentado nos anos 1960, dcada de melhor desempenho do sistema.
Observar a abrangncia espacial do sistema atravs da Ilustrao
12 Mapa do sistema ferrovirio em operao 2007 SUPERVIA e
CENTRAL, a seguir.
Em 1992, foram compradas unidades da srie 1000 (Mafersa e Cobrasma) com

recursos do Governo Estadual. Em 1997, entraram em operao 10 TUEs reformadas
com recursos do BIRD I. Informaes obtidas na Cronologia do Anurio da ANTP
dos Transportes Pblicos, 1998.
153
Ilustrao 12 Mapa do Sistema Ferrovirio em operao 2007

SUPERVIA e CENTRAL
Referncia: <http://www.supervia.com.br>, pgina oficial da Supervia S.A e

<http://www.central.rj.gov.br>, pgina oficial da CENTRAL Companhia Estadual
de Engenharia de Transportes e Logstica.
4.3 nibus e Micronibus (vans, kombis e outros)

As atividades dos servios de nibus foram iniciadas no comeo
do sculo XX com caractersticas de complementaridade ao sistema
de bondes, constituindo-se estes no real transporte de massas na
primeira metade desse sculo. Serviam bairros novos e participavam
do processo de adensamento populacional das reas atendidas pelos
bondes, ampliando assim, o alcance destes ltimos. Com excepcional
padro de oferta, os nibus eram, at os anos 1940, um transporte
para um pblico sofisticado, enquanto os trens e os bondes eram
responsveis pela massa de passageiros transportados, 83,47% do total
nesse ano.
A dcada de 1940 foi um perodo de crescimento demogrfico
expressivo na periferia do Rio de Janeiro, que gerou um aumento
significativo da demanda pelo transporte de trens, mas que no foi
acompanhado pelos investimentos necessrios. Ao final da dcada, o
138 | Eliane Guedes
sistema ferrovirio de subrbio encontrava-se em precrias condies

de trfego, com trens superlotados e com circulao irregular. A insatisfao popular, expressa especialmente atravs dos quebra-quebras
que ocorreram entre os anos de 1953 e 1959154, foi amplamente
descrita por Maria Lais Pereira da Silva, j citada. Adicionalmente s
condies fsicas do sistema, existia uma viso depreciativa dos subrbios enquanto local de residncia da populao pobre da cidade.
Duarte155 afirma que o sistema de bondes passava por um perodo
de crise, com a sua operadora, a Companhia Light, perdendo interesse
pelo negcio, pois o governo passou a regular firmemente as tarifas
a partir de meados da dcada de 1960, baixando a lucratividade da
empresa. Alm disso, as concesses estavam prestes a expirar156.
A partir do final da II Grande Guerra, o sistema de transporte por
nibus experimentou vigorosa expanso, iniciando-se ento a substituio sistemtica de bondes por nibus, perdendo estes a sua funo
de complementaridade intermodal, para se transformarem em principal modalidade de transporte de massa, tanto urbano quanto suburbano. Esse perodo coincide com o surto rodovirio em grande parte
do mundo e todas as principais reas urbanas no Brasil acompanharam
essa tendncia. A legislao relativa s importaes do governo Dutra
facilitou a entrada de veculos automotores. Surgiu um nmero muito
grande de novas empresas de nibus e lotaes, muitas firmas com um
s veculo, o que dificultou a fiscalizao por parte do poder pblico.
Duarte tambm afirma que houve uma clara poltica rodoviarista
por parte do governo, em consonncia com os novos paradigmas tecnolgicos mundiais. Paralelamente, havia interesse em ver reduzida a influncia da Companhia Light no setor de transportes, estimulando o aparecimento de novos interlocutores. Sem qualquer planejamento na urbanizao dos subrbios, os nibus e lotaes acompanharam o preenchimento dos vazios urbanos existentes entre as estaes das estradas de
ferro. Extremamente flexvel, esse sistema conseguia dar conta dessa
Depredaes de trens (1953 e 1956), de bondes (1956 e 1957) e de barcas (1959)

so descritas por Maria Lais Pereira da Silva; embora esse tipo de manifestao j
ocorresse desde a dcada de 1920, acompanhada de greves dos trabalhadores do
setor. As greves eram ainda anteriores e j ocorriam no final do sculo XIX e incio
do sculo XX.
155
Ronaldo Goulart Duarte j citado anteriormente.
156
A Companhia Light passou, no Rio de Janeiro, a concentrar e a limitar seus
interesses no setor de distribuio de energia eltrica.
154
ocupao desordenada com um mnimo de investimento inicial157 e

baixo custo de operao.
A movimentao por nibus era crescente, numa tendncia
irreversvel, com a ampliao da rea urbanizada e com o aparecimento de novos sub-centros. A grande diversidade de tipos de viagens
tornava o modal rodovirio o mais adequado a essa nova situao.
Entraram em operao os nibus de alta capacidade, em linhas
diametrais de natureza estrutural, e o poder pblico investiu pesadamente em sistema virio, em obras destinadas circulao de veculos
automotores. Em 1956, o nmero de passageiros transportados/ano
era de 230 milhes, chegando a 1.135 milhes em 1970. O nibus na
periferia passou a ser smbolo de modernidade, conforto e prestgio
social, o oposto do que a populao pensava dos bondes e dos trens.
No entanto, o novo modelo tambm no apresentava qualidade
e eficincia em funo da pulverizao de empresas, pouca qualidade
e falta de fiscalizao158. Com a decadncia dos trens e a reduo dos
servios de bondes aliada a uma crescente insatisfao popular, era
necessrio um sistema de transporte que pudesse atender demanda
em expanso e recebesse os passageiros desviados do sistema ferrovirio. Novamente foi feita uma clara opo pelos nibus, tanto nas
reas nobres quanto nas mais pobres da cidade, porm desta vez de
uma forma mais organizada. As obras virias entraram no auge de
sua implantao, sendo do agrado de todos. Segundo Duarte159 :
O rodoviarismo ou a febre viria como chamou ABREU (1987)
livrou o poder pblico de dividir os esforos e recursos entre a rede
dos ricos e a dos pobres. Investir em ferrovias, por exemplo, era gastar com um sistema no utilizado pelos estratos mais elevados da sociedade. As ruas e avenidas atendiam, ainda que de forma desigual,
reiteramos, s diferentes classes sociais.
A substituio dos bondes por nibus foi uma poltica de estado

planejada e executada metodicamente pelo governador Carlos Lacerda,
Diferentemente dos sistemas sobre trilhos, veculos automotores podem iniciar sua
operao em vias ainda precrias, sem pavimentao, e aos poucos melhorarem seus
servios com o investimento pblico gradativo nas vias de circulao.
158
Segundo Ronaldo Goulart Duarte, as queixas eram muitas no final da dcada de
1950 e a imprensa se referia constantemente s lotaes perigosas e aos nibus
assassinos.
159
DUARTE, p. 97.
157
140 | Eliane Guedes
de acordo com o mesmo autor, acompanhada de uma ampla interveno

pblica no sistema virio intra-urbano tneis, viadutos e vias expressas.
Na dcada de 1960, foi feita uma grande regulao do sistema
de nibus, micro-nibus e lotaes, concentrando e reordenando os
servios. Inicialmente, eliminaram-se as licenas para permissionrios individuais, obrigando sua incorporao s empresas existentes
ou forando a formao de novas empresas, passando, em seguida,
proibio para micro-nibus e auto-lotaes e obrigatoriedade de
substituio dos mesmos por nibus. Em seguida, foi feita uma reorganizao estrutural do sistema de linhas de nibus da cidade com nova
classificao, redistribuio espacial, adoo de numerao indicativa
e especificao de padres operacionais mnimos. Foram impostos
prazos para o atendimento desses novos padres. Finalmente em 1967,
um decreto estadual fixou a frota mnima de nibus em 60 veculos
por empresa, de forma que um ano mais tarde ela estava totalmente
reorganizada segundo a nova legislao160. Os espaos de atuao de
cada empresa foram redistribudos sem grandes conflitos entre os
interessados, o que sugere uma forte articulao entre os mesmos.
De acordo com o Plano Diretor de Transportes Urbanos da
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro PDTU (dados de 2003 e
2004)161, o sistema de nibus evoluiu para desempenhar uma funo
estrutural, com cerca de 170 empresas operadoras atualmente. So
aproximadamente 1.500 linhas em funcionamento na RMRJ sendo
aproximadamente 400 no municpio do Rio de Janeiro -, com extenses mdias de 50km, considerando os dois sentidos de deslocamento.
Praticamente 50% das linhas apresenta extenso mdia de mais de
40 km; percursos muito longos que demonstram a funo estrutural
desse sistema. Adicionalmente, os itinerrios das principais linhas de
nibus operam em corredores que dispem paralelamente de infraestrutura de transporte de massa sobre trilhos.
O sistema alternativo de transporte por micronibus (vans, kombis
e outros), que se iniciou nos anos 1990, vem assumindo nos ltimos
Estado do Rio de Janeiro, Decreto 988/1962, Decreto 1.507/1963, Decreto N
N.45/1963, Portaria N No. 5/1964, Decreto E 1482/1967. Mais recentemente em
1981, o Decreto 3.239 concentrou ainda mais o setor estabelecendo como 120 nibus
a frota mnima.
161
CONSRCIO LOGIT OFICINA JGP. Plano Diretor de Transporte Urbano da
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro PDTU. Captulo 2 Estrutura do Servio
Atual de Transportes. [S.l.: s.n.], 2004, 51 p. e Captulo 3 Prognstico. [S.l.: s.n.],
2005, 33 p.
160
anos um papel relevante no transporte metropolitano de passageiros

e apenas parcialmente regulamentado pelo Estado e pelo Municpio
do Rio de Janeiro. Este sistema compete com o sistema convencional
de nibus, sendo comum o grande nmero de linhas coincidentes;
apresenta extenses ainda mais longas, em mdia 76,8 km considerando-se os dois sentidos. Oferece, no entanto, menores tempos de
viagem e servio porta a porta. Utiliza como terminais as imediaes
dos mesmos terminais do transporte convencional.
No se tem idia precisa do nmero de veculos que operam clandestinamente, sendo que o grau de organizao pode ser considerado
bastante precrio. Vasconcellos e Balassiano162 estimam que no ano
de 2003 existiam cerca de dez mil veculos em operao na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro, dos quais aproximadamente seis mil
em situao regular.
A matriz de deslocamentos constante do PDTU indica, a partir
da pesquisa O-D 2003, que os passageiros transportados pelo transporte alternativo de micronibus (vans, kombis e outros) chegava a
18,2% do total de passageiros transportados, sendo que os nibus
convencionais, ligaes municipais e intermunicipais atingiam 73,6%.
4.4 Barcas
A travessia da Baia da Guanabara comeou a ser feita regularmente
em meados do sculo XIX transportando passageiros e carga entre
o Rio de Janeiro e Niteri. Vrias empresas se sucederam, algumas
ligadas s empresas ferrovirias. A movimentao cresceu sistematicamente durante a primeira metade do sculo XX e mais rapidamente
a partir dos anos 1950, j sob o controle estatal federal, chegando em
1970 a uma movimentao que correspondia ao dobro daquela do ano
de 1950, possibilitando a travessia de cerca de 55 milhes passageiros/
ano. No incio dos anos 1970, o servio passou para o domnio do
Estado do Rio de Janeiro com a criao da CONERJ.
A ligao rodoviria entre Rio de Janeiro e Niteri, atravs da
ponte Presidente Costa e Silva, foi inaugurada em 1974 com o objetivo
VASCONCELLOS S. C. e BALASSIANO R. An integration proposal to the
transport system of the city of Rio de Janeiro. [2003] 7 p. Disponvel em: <http://
www.codatu.org/english/publication/proceeding/conference/coadatu11/Papers/
balassiano.pdf> Acesso em: 22 fev. 2007.
162
142 | Eliane Guedes
de permitir a circulao de veculos cuja nica alternativa, alm do

transporte hidrovirio, era o longo trajeto atravs do municpio de
Mag, contornando a Baia da Guanabara. A utilizao da ponte no
chegou a diminuir a demanda pelo transporte martimo de passageiros, que continuou intensa no incio dos anos 1980. O sistema de
barcas era acessvel em termos de tarifa, e seus terminais eram muito
bem localizados; ligando o corao das duas cidades.
No entanto, ao longo das duas ltimas dcadas do sculo XX
ocorreu uma significativa expanso no fluxo de veculos que cruzam a
ponte Rio-Niteri com um aumento do nmero de linhas de nibus
interligando os Municpios de Niteri e So Gonalo, alm da Regio
dos Lagos e Norte Fluminense, ao Rio de Janeiro resultando numa
queda expressiva, 50%, no nmero de passageiros transportados
pela CONERJ, que no investiu na modernizao de seus equipamentos. Em 1998, a CONERJ foi transferida para a iniciativa privada,
passando a ser administrada pelo Consrcio Barcas S. A., sob o regime
de concesso do direito de explorao de suas linhas regulares pelo
perodo de 25 anos, renovveis.
Existem hoje dois tipos de servios: a Linha Social operada pela
Barcas S. A., com trs linhas que utilizam barcas convencionais, com
extenso total de cerca de 45km que, a partir da Praa XV alcanam
Niteri, Ilha do Governador e Paquet e a Linha Seletiva duas
linhas que utilizam aerobarcos e catamars, operada pela Aerobarcos
do Brasil Transportes Martimos e Turismo Transtur, com 23,5 km de
extenso que fazem a ligao Praa Mau a Niteri, Paquet e Charitas.
4.5 Metr
Os estudos iniciais para a implantao de um sistema de transporte metrovirio163 na cidade do Rio de Janeiro datam de 1929. Vrios
estudos foram feitos, como ser detalhado no prximo captulo, mas
foi somente em 1968 que foi elaborado e aprovado o Estudo de Viabilidade Tcnica e Econmica do Metropolitano do Rio de Janeiro, elaborado pelo consrcio teuto-brasileiro, integrado pelas firmas Companhia Construtora Nacional, Hochtief e Deutsch Eisenbahn Consulting.
Atentar para a definio de sistema metrovirio como sistema de transporte urbano
eltrico, de lata frequncia, independente do restante do trfego, em via exclusiva,
geralmente subterrneo.
163
Recomendou-se ento a construo de uma Linha Prioritria ligando

a Praa Nossa Senhora da Paz Praa Saens Pea, passando por Copacabana, Botafogo, Centro e Central, com concluso prevista para 1975.
Seria prolongada at Jacarepagu, via Mier, at 1990. Recomendavase tambm a construo de uma segunda linha que ligaria Pavuna
a Niteri, atravessando rea pouco ocupada existente entre os dois
eixos ferrovirios principais na direo noroeste, incluindo Estcio e
Carioca como estaes de transferncia.
A Linha 1, trecho de pouco mais de 4 km, foi inaugurada em 1979,
operada pela Companhia do Metropolitano do Rio de Janeiro, vinculada Secretaria de Estado de Transportes. O sistema permaneceu sob
a responsabilidade da Companhia do Metr-RJ por 19 anos, perodo
em que foram construdas e implantadas 15 estaes da Linha 1, interligando Botafogo Tijuca, e 9 estaes da Linha 2, do Estcio a Vicente
de Carvalho. A Linha 1 foi implantada como um metr subterrneo
convencional e a Linha 2 como metr de superfcie, Pr-Metr. Nos
anos 1990, era grande a irregularidade na prestao de servios desse
sistema, em especial na Linha 2 Pr-Metr, com intervalo crescente
entre composies, paralisaes por falta de material rodante e outros
problemas, sendo o servio, nestes casos, substitudo por nibus164.
A parte operacional do Metr foi concedida iniciativa privada em
165
1998 OPPORTRANS Concesso Metroviria S/A METR RIO ,
concesso vlida por um perodo de 20 anos. Atendendo a compromissos
contratuais, foram inauguradas as estaes Cardeal Arcoverde da Linha
1, em Copacabana e as estaes Iraj, Colgio, Coelho Neto, Acari/
Fazenda Botafogo, Engenheiro Rubens Paiva e Pavuna, da Linha 2.
Em 2001, foi criada a SEDUR Secretaria de Desenvolvimento
Urbano do Estado do Rio de Janeiro, qual passa a estar vinculada a
Companhia do Metropolitano. Nesse mesmo ano, foi determinada a
ciso da Companhia do Metr em duas empresas: uma a ser liquidada
De acordo com informaes constantes na Cronologia do Anurio ANTP dos
Transportes Urbanos, 1998, pginas 280 a 283.
165
Em 27 jan. 1998, o Estado do Rio de Janeiro firmou contrato de concesso para a
explorao dos servios pblicos de transporte de passageiros com a Opportrans S.
A., que em 05 abr. 1998 assumiu o sistema, numa ao pioneira no Brasil. Segundo
MOURTH, A. Metr do Rio: anlise crtica da concesso. Revista dos Transportes
Pblicos ANTP. So Paulo, 1999, v 83. p. 57 a 64, essa ao deveria ter provocado
uma grande discusso, o que no ocorreu. O processo de concesso ficou protegido
por rigorosas clusulas de sigilo, situao de pouca transparncia, muitas vezes alertada
por entidades como o Clube de Engenharia, o CREA e o Sindicato dos Metrovirios
do Rio de Janeiro, dentre outras.
164
144 | Eliane Guedes
(onde permanecem os ativos e a relao empregatcia dos funcionrios) e a outra que a responsvel pelas atividades de planejamento,
projetos e obras de expanso do metr. A parte ativa da Companhia
do Metr foi, em seguida, substituda pela Companhia de Transportes
sobre Trilhos do Estado do Rio de Janeiro RIO TRILHOS166, criada
tambm em 2001, por deciso da Assemblia da empresa.
No final de 2002 foi inaugurada a estao Siqueira Campos da
Linha 1, aberta ao pblico em maro de 2003. Nesse mesmo ano foi
extinta a SEDUR, e a RIO TRILHOS passou a ser um rgo vinculado
Secretaria de Estado de Transportes do Estado do Rio de Janeiro
SECTRAN, como foi originalmente a Companhia do Metr.
A METR RIO implantou nos ltimos trs anos uma srie de
percursos de nibus que alimentam o metr em algumas estaes,
de forma a captar mais passageiros para o sistema de metr,
ampliando consideravelmente o alcance do sistema, tornando a
operao mais rentvel.
Encontram-se hoje em operao os seguintes trechos:
Linha 1 Siqueira Campos a Saens Pena 13,9 km de extenso
com 17 estaes. Permite integrao com nibus operados pela prpria
METR-RIO em parceria com a RIO NIBUS nas seguintes estaes:
Siqueira Campos duas linhas de nibus, uma para Gvea e
outra para Ipanema;
Largo do Machado uma linha para o Cosme Velho e
Estcio quatro linhas: para Muda, para Usina, para Andara e
para Graja.
Permite integrao com o sistema de trens de subrbio na estao
Central.
A estao Cantagalo est em operao experimental desde o
final de 2006.
Linha 2 Estcio a Pavuna 21,7 km de extenso com 16 estaes167.
Tambm permite integrao com nibus nas seguintes estaes:
Del Castilho uma linha para o Fundo, junto a Ilha do Governador e Coelho Neto duas linhas, uma para Santa Cruz e uma
para Sepetiba.
A reorganizao gestionria do Metr foi feita pelos Decretos Estaduais de nos.
27.898 de 9 de Maro de 2001, 28.313 de 11 maio 2001 e 32.621, de 01 jan. 2003 e
Assemblia da Companhia de 25 maio 2001.
167
A estao Estcio permite a integrao das duas linhas e est computada no nmero
total de estaes em cada linha.
166
Permite integrao com o sistema de trens de subrbio nas estaes

So Cristvo, Triagem e Pavuna.
O volume de passageiros transportados pelo Metr168 vem aumentando ao longo do tempo, chegando no ano 2000 a um total de cerca
de 113 milhes de passageiros transportados. Em 2005 esse nmero
passou para mais de 117 milhes. A linha 1, de Metr convencional,
que atravessa as reas mais centrais da cidade, atende 73,6% do total de
passageiros transportados em 2005169, sendo o restante atendido pela
linha 2, Pr-Metr, que chega at Pavuna no limite norte do municpio,
de modo que o sistema serve predominantemente a rea central. Ver
Ilustrao 13 Rede Metroviria 2007 e Expanso da Rede.
Os projetos de expanso da malha metroviria existentes, mas
sem previso de prazo para implantao, so:
Linha 3 da estao Carioca, no centro do Rio de Janeiro, inicialmente at Niteri e So Gonalo, cruzando a baia da Guanabara
trecho em tnel submerso -, at Itabora, em superfcie, com a utilizao de leito ferrovirio existente;
Linha 4 ligando Botafogo Alvorada na Barra da Tijuca;
Linha 5 ligando o Aeroporto Tom Jobim ao Aeroporto de
Santos Dumont, com uma srie de trajetos alternativos e
Linha 6 ligando a Barra da Tijuca ao Aeroporto Internacional
Tom Jobim (alternativas 1 e 3) ou Ilha do Governador (alternativa 2),
passando por Duque de Caxias, Madureira e Taquara.
168
Segundo dados obtidos atravs da Tabela 1267 Passageiros transportados no Metr,
segundo as estaes e linhas 1995-2005 disponvel na pgina de dados estatsticos da
PMRJ <htpp://www.armazemdedados.rio.rj.gov.br>, acesso em 11 fev. 2007, cujas
fontes so: Companhia do Metropolitano do Rio de Janeiro METR-RJ e Opportrans
Concesso Metroviria S.A. METR-RIO.
169
Os dados referentes ao ano de 1998 publicados no Anurio ANTP dos Transportes
Pblicos, 1998, indicam que a proporo de passageiros transportados na linha 1 era
de 80,61% do total. Pode ter havido um aumento real de passageiros transportados
na Linha 2.
146 | Eliane Guedes
Ilustrao 13 Rede Metroviria 2007 e Expanso da Rede

Referncia: <http://www.metrorio.com.br>, pgina oficial do METR- RIO,
Metr do Rio de Janeiro.
4.6 O conjunto dos sistemas de transportes

A Tabela 7 Nmero de Passageiros Transportados por Modalidade/Ano Rio de Janeiro 1896 a 1920 e rea Metropolitana 1930
a 1970, abaixo apresentada, foi construda a partir das informaes
constantes do livro j citado Estrutura Metropolitana e Sistema de
Transportes: Estudo do Caso do Rio de Janeiro de Josef Barat e a
Tabela 8 Nmero de Passageiros Transportados por Modalidade/
Ano rea Metropolitana 1980 a 2005, tambm a seguir, foi por
ns elaborada a partir de pesquisa nas fontes de dados estatsticos
da Prefeitura do Municpio do Rio de Janeiro, no Anurio ANTP
dos Transportes Urbanos e na Revista de Transportes Pblicos. No
incluem dados sobre nmero de passageiros transportados por automveis e txis e tambm por nibus, devido discrepncia de informaes entre as vrias fontes consultadas170. O Grfico 1 Evoluo
170
Para compatibilizao desses dados seria necessria pesquisa aprofundada junto aos
organismos que regulam e/ou operam os sistemas de nibus municipais e intermunicipais
dos sistemas de transportes no Rio de Janeiro Perodos Crticos

apresenta a evoluo do nmero de passageiros transportados/ano,
gerado a partir das Tabelas 7 e 8, onde pode ser observado o comportamento de cada modo de transporte ao longo de mais de um sculo
na cidade do Rio de Janeiro, e serve de subsdio para as consideraes
sobre o conjunto dos sistemas de transportes, a seguir apresentadas.
O Grfico 1 apresenta tambm os perodos crticos na prestao dos
servios de transportes pblicos no Rio de Janeiro.
Pode-se afirmar que no perodo de 1930 a 1950, a cidade do Rio
de Janeiro teve um equilibrado e adequado sistema de transporte
pblico baseado na rede de bondes, trens de subrbio e nibus. O
sistema apresentava complementaridade entre os modos bondes e
trens suburbanos como sistemas estruturais e nibus e ainda parte
dos bondes na coleta e distribuio locais. A cidade cresceu, amparada
pela expanso do transporte coletivo. Em 1930, o nmero de passageiros transportados pelos sistemas sobre trilhos alcanava 93,0%,
passando para 83,9% em 1940 e para 71,5% em 1950. No entanto,
j em 1940 o nmero de passageiros transportados por nibus ultrapassou o total transportado por trens.
dos vrios municpios integrantes da RMRJ, o que foge ao tema deste trabalho de
pesquisa, como foi feito sistematicamente por Barat para o perodo de 1896 a 1970.
148 | Eliane Guedes
Mi
1906
%
Mi
1920
Mi
1930
Mi
1940
Mi
1950
%
Mi
1960
%
Mi
1970
%
METR
NIBUS
AUTOMVEIS/TAXIS
BARCAS
6,8
4,2
20,4
93,2 112,0
3,1
14,9
7,7
0,6
44,5
82,0 283,0
2,3
0,2
13,0
33,0
13,2 106,0
84,3 506,0
2,0
18,0
nd
5,0 127,0
16,1 122,0
76,9 634,0
2,0
nd
14,1
13,5
70,4
27,0
79,0
255,0
218,0
686,0
2,1
6,2
20,2
17,2
54,3
34,0
125,0
445,0
--
245,0
361,0
182,0
**-
2,8
10,3
55,0
425,0
36,8 1427,0
20,3
29,8
* Os dados referentes aos anos 1896, 1906 e 1920 referem-se cidade do Rio de Janeiro e aqueles relativos
aos demais anos refletem a situao da Regio Metropolitana, excludos os municpios de Itabora, Maric e Mag.
** Em 1964 foi extinto o servio de bondes.
5,3
TRENS Subrbios
BONDES 72,9
2,7
20,3
68,3
8,7
Cidade do Rio de Janeiro

78,2 100,0 136,6 100,0 335,8 100,0 658,0 100,0 901,0 100,0 1265,0 100,0 1210,0 100,0 2089,0 100,0
/ Regio Metropolitana*
Mi
1896
No. DE PASSAGEIROS TRANSPORTADOS (Milhes Mi)
Tabela 7 Nmero de Passageiros Transportados por Modalidade/Ano

Rio de Janeiro 1896 a 1920 e rea Metropolitana* 1930 a 1970
Tabela 8 Nmero de Passageiros Transportados por Modalidade/Ano

rea Metropolitana* 1980 a 2005 (no inclui nibus, automveis e txis)
No. DE PASSAGEIROS TRANSPORTADOS (Milhes Mi)
Regio Metropolitana do
Rio de Janeiro*
1980****
Mi
1990
Mi
2000**
Mi
BONDES
TRENS Subrbios
185,00
METR
20,00
BARCAS e AEROBARCOS
54,00
2005**
Mi
0,81
0,64
***
80,51
86,11
92,52* * *
113,02
117,67
24,95
20,45
82,30
* Excludos os municpios de Itabora, Maric e Mag.

** Dados obtidos da Tabela 440 disponvel no site de dados estatsticos da PMRJ
www.armazemdedados.rio.rj.gov.br Acesso em 11 fev. 2007.
*** A informao se refere ao ano 1992 obtida a partir dos dados do Anurio
ANTP dos Transportes Urbanos 1996.
**** Informaes sobre trens, barcas e metr obtidas em Estatsticas, Revista
Nacional dos Transportes Pblicos ANTP, v 16, jun. 1982. p. 131.
Grfico 1 Evoluo dos sistemas de transportes

no Rio de Janeiro Perodos Crticos
150 | Eliane Guedes
A partir dos anos 1950171 a situao se alterou rapidamente com

a clara opo pelo meio rodovirio baseado nos nibus. O nmero de
passageiros transportados por bondes comeou a cair rapidamente e
aqueles transportados por trens continuou a crescer, porm de forma
menos acelerada. Em 1960, o transporte sobre trilhos ainda totalizava
50,1% dos passageiros transportados naquele ano, sendo os bondes
responsveis por 29,8% da movimentao de passageiros e os trens
por 20,3%. A outra metade se distribua da seguinte forma: 36,8%
em nibus, 10,3% em automveis e 2,8% em barcas. Pode-se constatar
uma dcada de crise nos deslocamentos no Rio de Janeiro 1950 a
1960 quando se observa que o nmero total de passageiros transportados no ano de 1960 caiu significativamente, 4,3%, quando comparado com o mesmo total no ano de 1950, embora a populao tenha
crescido 33% nesse perodo.
O rpido crescimento demogrfico, associado ausncia de
modernizao tecnolgica ou de melhoria dos sistemas existentes, e a
estagnao de investimentos e a consequente decadncia dos servios
prestados, provocaram, no longo prazo, graves desequilbrios entre
capacidade e demanda, favorecendo a substituio desordenada dos
servios sobre trilhos em detrimento da complementaridade. Privilegiou-se o sistema de nibus, que uma soluo inadequada para o
transporte de grandes massas de passageiros.
Com o crescimento da produo de automveis, o espao das vias
passou a ser disputado por nibus, bondes e automveis. Observase, como consequncia, uma reduo da qualidade de vida em geral:
congestionamentos, deteriorao do uso do solo junto s vias de maior
circulao, poluio, destruio dos espaos verdes, dentre outras
manifestaes.
Os bondes foram finalmente extintos em meados da dcada
de 1960 quando ainda transportavam, como j vimos, um nmero
expressivo de passageiros, 18% do volume total transportado. Essa
drstica extino no permitiu um ajuste racional entre os modos de
transporte, de forma que no se explorou a possibilidade de transformao de algumas linhas de bondes em pr-metrs, perdendo-se
uma oportunidade nica de se privilegiar o transporte de massa.
O nmero de passageiros transportados por nibus ultrapassou o
Segundo Josef Barat, at 1950, o atendimento da demanda pelo transporte coletivo
no apresentava grandes problemas, tanto no que se refere ao alcance fsico dos
sistemas existentes, quanto nas condies de utilizao dos veculos.
171
nmero de passageiros transportados por trilhos j no incio da

dcada de 1960, chegando a um crescimento de 220% ao final da
dcada. Em 1970, aproximadamente 68,3% da populao utilizava
nibus enquanto que apenas 8,7% era transportada pelos trens
de subrbios. O nmero de automveis e txis cresceu muito no
perodo, assim como o transporte irregular em lotaes; quase 90%
da populao usava veculos sobre rodas.
O sistema de trens perdeu espao para os nibus e entrou em
declnio acentuado a partir dos anos 1960 chegando ao menor nmero
de passageiros transportados, num perodo de quase 80 anos, no final
da dcada de 1990. Em 1998, a explorao do sistema ferrovirio de
passageiros de subrbios foi concedido iniciativa privada. A partir
de ento, com a reorganizao gradativa e a injeo de investimentos
o sistema comea a se recuperar, embora muito lentamente. O uso
dos meios rodovirios automveis, txis e lotaes, nibus e micro
-nibus continuou a crescer, reorganizado nas dcadas de 1960 e
1970, embora a expanso do espao virio no tenha acompanhado
o crescimento do transporte rodovirio. Entram em cena os micronibus (vans, kombis e outros), que competem com os sistemas estruturais e com os nibus, no cumprindo o papel de alimentadores desses
sistemas, no que seriam de grande utilidade, segundo Vasconcellos e
Balassiano172, que demonstram, atravs de um estudo de caso na Ilha
do Governador que, com a utilizao desse modo de transporte de
maneira complementar aos sistemas estruturais, haveria uma reduo
considervel nos tempos de espera pelo transporte, bem como no
consumo de combustveis e custos operacionais.
na fase que pode ser considerada a mais crtica dos servios de
transportes pblicos, entre 1950 e 1970, que a idia de construir um
sistema metrovirio no Rio de Janeiro comeou a ganhar corpo. No
entanto, s na dcada de 1990 que o volume de passageiros transportado pelo Metr passou a ter importncia, ultrapassando o volume
de passageiros transportados pelos trens, mas ainda muito aqum
daquele transportado pelos nibus e com uma abrangncia geogrfica muito limitada.
Atualmente, segundo o PDTU, o servio de transporte coletivo da
RMRJ caracteriza-se pela falta de integrao e de complementaridade
entre os modos existentes. A inadequada gesto pblica dos servios
172
VASCONCELLOS S. C; BALASSIANO R. op cited.
152 | Eliane Guedes
permitiu servios irregulares e no disciplinou os servios existentes,

no sentido de sua complementaridade. Os sistemas estruturais trens,
metr e barcas continuam hoje a sofrer a concorrncia de linhas
municipais e intermunicipais de nibus e de transporte alternativo
de kombis e vans. O conjunto das modalidades rodovirias continua
a cumprir um papel que deveria ser do sistema de maior capacidade.
A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro apresenta, alm dos
problemas caractersticos da oferta tais como falta de investimentos,
inadequada distribuio modal, e outros acima descritos caractersticas de uso do solo que agravam a situao de saturao da movimentao de seus habitantes. Observa-se uma exagerada convergncia para a zona central, forte crescimento vertical, concentrao
da oferta de servios bsicos e limitaes de relevo que dificultam
uma expanso horizontal mais equilibrada. Os condicionantes fsicos
restringem a ligao Zona Norte Zona Sul atravs do Centro a um
corredor de largura limitada. A ausncia de vias de contorno intensifica a movimentao em determinados eixos e a expanso viria no
acompanha a demanda173. O eixo rodovirio avenida Brasil, que parte
do Centro em direo aos subrbios e Baixada Fluminense nico
e apresentava, j no incio dos anos 1980, o maior carregamento de
veculos da regio metropolitana. Paralelo linha frrea, este eixo
saturado testemunha ainda hoje o uso ineficiente do sistema de trens
de subrbios que, se operado adequadamente, poderia ter sua movimentao substancialmente aumentada. O transporte coletivo em
nibus lento, ineficiente e em condies precrias de manuteno
para o atendimento da maior parte da populao.
O PDTU preconiza que a superao dos problemas do transporte
coletivo da RMRJ passa pela implantao de uma organizao do
transporte na RMRJ, a partir da afirmao de que, ao se comparar
a rede existente e as linhas de desejo, pode-se concluir que a RMRJ
dispe de infraestrutura instalada capaz de atuar como um sistema
efetivamente estrutural. Porm, para que o sistema sobre trilhos
cumpra essa funo, ser necessria uma reorganizao das linhas
de transporte rodovirio associada a um aumento da capacidade nos
sistemas ferrovirio e metrovirio. Medidas de priorizao do transporte coletivo (tipo corredores exclusivos) e implantao de tecnoloNos anos 1990 as ligaes Zona Norte/Zona Sul receberam investimentos, com a
construo da Linha Vermelha e da Linha Amarela, esta ltima funcionando como via
de contorno ao centro.
173
gias mais modernas de sistemas de transporte de massa, bem como

a efetiva integrao tarifria entre modos, deveriam ser perseguidas
como forma de racionalizao e otimizao dos sistemas. E acrescenta
ainda que:
[...] caso no sejam implementadas melhorias nos horizontes de
curto e mdio prazos, em funo do crescimento esperado para
as viagens em transporte coletivo e automvel particular, os nveis
de servio devero entrar em processo de degradao de forma
bastante acentuada.[...]174
A matriz de passageiros transportados apresentada pelo PDTU,

elaborada a partir da pesquisa O-D 2003 e de dados das prefeituras,
indica que o total de viagens na RMRJ de 9,2 milhes de passageiros/dia, sendo seis milhes pagantes e 3,2 milhes gratuitos e alternativos (micronibus vans, kombis e outros). Desse total, 58,7% so
passageiros dos nibus municipais, 14,9% dos nibus intermunicipais,
3,4% dos trens, 4,0% do sistema de Metr, 0,9% dos barcos e 18,2%
so passageiros do sistema alternativo.
Corroborando o diagnstico mais recente do PDTU em 2004, j
em 1990, os operadores de transportes rodovirios constatavam que
existia o caos nos transportes pblicos na RMRJ e que a complementaridade modal seria fundamental para a organizao dos transportes
pblicos na RMRJ. Atravs da Carta do Rio de Janeiro Concluses do 2o. Encontro dos Transportadores de Passageiros do Rio de
Janeiro175 reconhecem a necessidade de recuperao dos servios
ferrovirios suburbanos, ampliao da rede de Metr, melhor utilizao do transporte martimo alm da ampliao das vias rodovirias, assegurando faixas seletivas para os nibus. Existe um consenso
sobre a questo, indicando a necessidade de planos de transporte de
massa abrangentes, tanto no que se refere extenso territorial, como
CONSRCIO LOGIT OFICINA JGP. Plano Diretor de Transporte Urbano
da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro PDTU. Captulo 3 Prognstico. [S.l.:
s.n.], 2005, 33 p., p. 33.
175
FETRANSPOR Federao das Empresas de Transportes Rodovirios do LesteMeridional do Brasil. Carta do Rio de Janeiro Concluses do 2o. Encontro dos
Transportadores de Passageiros do Rio de Janeiro. In: Revista dos Transportes Pblicos
ANTP, 1990, V 50. p. 79-83. Publicada originalmente em todos os jornais de grande
circulao do Estado do Rio de Janeiro em 20 out. 1990, publicada originalmente em
todos os jornais de grande circulao do Estado do Rio de Janeiro em 20/10/1990.
174
154 | Eliane Guedes
quanto necessidade de contemplar todos os modos de transporte e

dar nfase sua complementaridade176.
Finalmente, em termos espaciais, a Regio Metropolitana do Rio
de Janeiro liga-se ao resto do pas atravs de trs eixos rodovirios: um
na direo de So Paulo, outro na direo de Belo Horizonte e pela
ligao Norte-Sul da BR-101, que cruza a cidade paralelamente orla
martima. So estradas mantidas em razovel estado de conservao.
O sistema de trens unindo a cidade a outras capitais principalmente
utilizado para o transporte de carga, sendo muito pequeno o nmero
de passageiros, quando comparado ao transporte rodovirio.
O sistema rodovirio secundrio do Estado do Rio de Janeiro
tem caractersticas tcnicas que ficam muito aqum das necessidades
da circulao de veculos, sendo ainda muito mal conservado, dificultando seriamente a acessibilidade de vrias zonas do interior fluminense, que se encontram a curtas distncias dos trs eixos principais.
A rea de maior acessibilidade da regio o fundo da Baia da Guanabara, no seu lado Oeste, prxima aos eixos rodovirios que levam a
So Paulo e a Belo Horizonte e via de contorno que passa por Mag.
4.7 Planos e projetos de transportes urbanos

elaborados
Cabe reforar a idia de que a cidade contou com estudos e planos
relativos aos transportes urbanos desde 1926, com o Plano Agache,
que apresentava uma discusso sobre o sistema virio da cidade, alertando para a necessidade da implantao de um sistema de transporte
rpido de massa, do tipo Metr e de um sistema adequado de ligaes
ferrovirias para os subrbios, bem como transporte rpido na baa
da Guanabara. A maior parte das recomendaes desse plano no
foram implementadas, mas tiveram, como j vimos, o grande mrito
de enxergar a cidade como um todo e mostrar aos governantes a necessidade de atuao atravs de aes mais abrangentes e complexas.
Nas trs dcadas seguintes, muitos estudos foram feitos, todos
porm, de natureza setorial e mais especificamente sobre transporte
ferrovirio. Muitos recomendavam um sistema de Metr.
SCHOPPA, R. F. Transporte Urbano na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro: caos
ou integrao. Revista dos Transportes Pblicos ANTP, So Paulo 1993, v 61. p. 59-78.
176
Em 1965, a CEDUG Comisso Executiva para o Desenvolvimento Urbano da Guanabara, do governo Carlos Lacerda, recebeu o
Plano de Desenvolvimento Urbano da Guanabara, encomendado a um
consultor internacional, a Doxiadis Associates. O Plano apresenta uma
viso extensiva dos problemas da cidade e prope uma organizao
territorial ancorada numa malha viria projetada que se estende por
todo o territrio municipal. Este estudo alerta para a necessidade de
uma reflexo mais abrangente do setor dos transportes e, mais especificamente, para a necessidade de um plano diretor de transporte
a ser integrado ao plano de desenvolvimento. Contm o esboo de
um estudo de transportes que chega a classificar funcionalmente as
vias urbanas, suburbanas e interurbanas em expressas, arteriais, coletoras e locais. Projeta o nmero de veculos, baseando-se em tendncias histricas, e prope um sistema ambicioso de vias expressas
num padro internacional de rede rodoviria 760 km para uma
populao de 8,4 milhes de habitantes e uma frota de automveis
de 1,35 milhes, cerca de 6,2 hab./automvel. Chega a recomendar
um sistema de Metr nos dois corredores de maior intensidade de
trfego, porm a preocupao principal do Plano Doxiadis a malha
de vias e o transporte individual por automveis. O Plano Doxiadis
no foi adotado oficialmente pelo prprio governo que o solicitara e
os governos seguintes o ignoraram.
Os estudos que se seguiram nos anos seguintes, e que descrevem
a situao dos transportes no Rio de Janeiro, esto ligados implantao de grandes obras e propem algumas solues de grande
magnitude, como por exemplo, o Estudo de Viabilidade da Ponte Rio
Niteri e o Estudo de Viabilidade Tcnica e Econmica do Metr RJ,
ambos realizados em 1968. O primeiro estudo, encomendado diretamente pela esfera federal, atravs do Ministrio dos Transportes,
a quatro consultoras, indica o local e tipo de ligao rodoviria mais
vivel entre o Rio de Janeiro e Niteri. No apresenta levantamentos e
pesquisas especficas, utilizando-se dos dados scio-econmicos disponveis. Prev um cenrio pessimista para a Guanabara, antevendo seu
esvaziamento econmico, projetando porm, o crescimento da frota
de veculos de maneira bastante otimista.
O estudo que recomenda o Metr RJ em 1968 foi contratado
pelo Governo do Estado da Guanabara com o Consrcio Companhia Construtora Nacional, Hochtief e Deutsch Eisenbahn Consulting (Deconsult), aps licitao pblica internacional. Um conjunto
156 | Eliane Guedes
de dados primrios foi recolhido referente origem e destino dos

deslocamentos, desejos de viagem, nmero de passageiros transportados, frota de veculos, alm das informaes scio-econmicas e de
uso do solo, projetando-se ento a demanda para um horizonte de 20
anos, para vrios cenrios de desenvolvimento econmico, utilizando
a metodologia clssica dos modelos a quatro etapas. O estudo recomenda uma linha prioritria definida no corredor da maior demanda
de transporte coletivo 1.500.000 passageiros/dia -, acreditando que
a modernizao do sistema ferrovirio e melhorias no sistema de
nibus no seriam suficientes para atender as demandas do ano 1990.
As projees dos trs estudos realizados na dcada de 1960 se
mostraram sempre aqum da realidade constatada nos anos 1970 e
1975, no que se refere frota de automveis e relao entre nmero
de habitantes e nmero de automveis.
Os diagnsticos ou planos de transporte produzidos na dcada
de 1970 foram realizados pela Secretaria de Estado dos Transportes
e pela Cia. do Metropolitano RJ, destacando-se o Plano de Ao
Tarifria e o PIT Plano Integrado de Transportes do Metr RJ (19751979). Em seguida, foram feitos o Plano Jaime Lerner (1984), PTM
Plano de Transporte de Massa (1990-1995) e mais recentemente o
PDTU Plano Diretor de Transporte Urbano da Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro (2004), elaborado pelo Consrcio Logit Oficina
JGP para a CENTRAL SA Companhia Estadual de Engenharia de
Transportes e Logstica e SECTRAN Secretaria de Transportes do
Estado do Rio de Janeiro.
O PTM Plano de Transporte de Massa tem abrangncia metropolitana e prope a implantao de uma rede bsica de transporte
coletivo e a integrao modal, destacando-se a extenso metroviria,
implantao do sistema busway corredor de trem metropolitano
Niteri-So Gonalo e terminais de integrao. O PDTU, como j
vimos, elaborou pesquisa O-D (2003) e a partir de estudos relativos
a todos os modos de transporte em operao na Regio Metropolitana, conclui que a regio possui uma infraestrutura de transportes
coletivos instalada, mas que a organizao e gerncia dos servios
carecem de aes de integrao. Este plano ainda classifica e nomeia
os principais corredores virios177.
Principais corredores virios: Corredor 1 Linha Vermelha conexo CentroBaixada Fluminense; Corredor 2 Av. Ayrton Senna / Linha Amarela conexo
Barra da Tijuca Linha Vermelha, na altura da Cidade Universitria Ilha do Fundo;
177
Outros estudos, feitos ao longo do tempo, num perodo de pelo

menos trs dcadas, apontam solues e at mesmo projetos especficos para sistema virio e para a gesto dos servios de transportes
coletivos, sendo que merecem destaque os seguintes:
Anel Virio abrangncia municpio do Rio de Janeiro conjunto
de linhas poli-cromticas para ligaes transversais;
Projeto Rio Bus abrangncia municpio do Rio de Janeiro
diretrizes para reorganizao do sistema de transporte pblico, envolvendo um sistema tronco-alimentador e reduo do nmero de linhas
de nibus de 400 para 158, em especial na Ilha do Governador e
Deodoro;
Semi anel ou Arco Rodovirio arco norte abrangncia RMRJ;
Ligao com o Porto de Sepetiba aumento de capacidade da
BR-101;
Corredor 3 Av das Amricas conexo Barra da Tijuca Recreio dos Bandeirantes;
Corredor 4 Auto-estrada Lagoa-Barra conexo Zona Sul Barra da Tijuca;
Corredor 5 Av. Niemeyer Leblon So Conrado, auxiliar ao corredor 4; Corredor
6 Perimetral (Av Juscelino Kubitschek) no centro, via elevada sobre a Av. Rodrigues
Alves, uma das principais ligaes entre a Av. Brasil e o centro; Corredor 7 Viaduto
Eng. Freyssinet Tnel Rebouas Centro Rio Comprido at a Lagoa; Corredor
8 Viaduto So Pedro e So Paulo Tnel Santa Brbara Rua Pinheiro Machado
conexo Zona Porturia, Zona Norte, Centro, Catumbi e Laranjeiras; Corredor 9
Av. Brasil conexo Zona Norte e Oeste com o Centro; Corredor 10 So Clemente
Voluntrios da Ptria Jardim Botnico estrutural na Zona Sul; Corredor 11
Barata Ribeiro Nossa Senhora de Copacabana estrutural na Zona Sul; Corredor
12 Visconde de Piraj General San Martim estrutural na Zona Sul; Corredor 13
24 de Maio Marechal Rondon estrutural no Engenho Novo, So Francisco Xavier
e Mier grande parte coincidente com o sistema ferrovirio; Corredor 14 Conde
de Bonfim Haddock Lobo Dr. Stamini Heitor Beltro estrutural na Tijuca;
Corredor 15 Baro de Mesquita Baro de Bom Retiro estrutural no Graja
e Andara; Corredor 16 28 de Setembro Teodoro da Silva estrutural em Vila
Isabel; Corredor 17 Av. Maracan conexo Tijuca Centro; Corredor 18 Av. So
Luis Gonzaga estrutural em So Cristvo; Corredor 19 Av. Presidente Vargas
estrutural no Centro; Corredor 20 Av. Rio Branco estrutural no Centro; Corredor
21 Av. Rodrigues Alves conexo Baixada Centro; Corredor 22 Av. Infante Dom
Henrique Aterro do Flamengo conexo Centro Zona Sul.
Demais ligaes estruturais: Via Dutra BR 116 ligaes intermunicipais e com
Rodovia sentido So Paulo; Rodovia Washington Lus BR-040 ligao Rio de
Janeiro Petrpolis ligaes intermunicipais e regio serrana; Ponte Presidente
Costa e Silva Ponte Rio Niteri ligao com o lado oposto da Baia de Guanabara
e com o Norte do estado; Av. Presidente Kennedy ligao com a Rod. Washington
Lus; BR-101 Rio-Santos ligao com os municpios Oeste e Sul do estado; Gentil de
Moura Marechal Alencastro ligao de Deodoro com os municpios vizinhos; Via
Light ligao com os bairros vizinhos ao subrbio da Leopoldina e municpios ao
Norte da RMRJ.
158 | Eliane Guedes
Corredores Transversais Metropolitanos com tratamento

especial para o transporte coletivo por nibus: T1 Tnel Santa
Brbara, T2 Tnel Rebouas, T3 Mangueira, T4 Ilhas/Tijuca,
T5 Barra/Penha, T6 Av. Brasil, T7 Transbaixada e T8 Baixada/
Zona Oeste;
Sistema Hidrovirio implantao de linhas no interior da Baia
da Guanabara ligando a Praa XV a Cocot e So Gonalo, operao
hovercraft entre Praa XV e a Barra da Tijuca, Praa XV Gramacho,
contornando a Ilha do Governador e a implantao de catamars
Galeo, Santos Dumont, Marina e Botafogo;
Sistema Ferrovirio revitalizao dos ramais existentes com
aumento de capacidade;
Sistema Metrovirio implantao da Linha 3;
VLT Veculo Leve sobre Trilhos em meados da dcada de
1990, num esforo de continuar a implantao de sistemas sobre
trilhos, porm com custos mais baixos, foram feitos estudos para
a implantao de um VLT indicando a sua viabilidade, atravs de
parceria pblico-privada, para uma primeira linha em via segregada,
com algumas passagens de nvel, ligando Cidade de Deus a Madureira
na zona Oeste do municpio do Rio de Janeiro178.
No que se refere gesto dos sistemas de transportes pblicos
na RMRJ, pode-se observar que, ao longo do tempo, rgos da trs
esferas de governo atuaram na regio. No incio da dcada de 1980,
poca de grande interesse para este trabalho, ligados diretamente
Unio, estavam presentes a RFFSA Rede Ferrovirio Federal SA
(na execuo de obras e operao), a EBTU Empresa Brasileira de
Transportes Urbanos e o GEIPOT Grupo Executivo de Integrao
da Poltica de Transportes (no planejamento, estudos e recomendaes). Na alada estadual, estavam a CONERJ Companhia de
Navegao do ERJ, a CTC Companhia de Transportes Coletivos do
ERJ, o METR Companhia do Metropolitano do Rio de Janeiro e
o DTC Departamento de Transportes Concedidos, que controlava
as empresas privadas de nibus. O controle de segurana do trfego
urbano era feito pelo DETRAN Departamento de Trnsito do ERJ
e a implantao/operao dos terminais rodovirios e intermodais
de passageiros pela CODERTE Companhia do Desenvolvimento
GONALVES, . F. M.; PORTO JNIOR, W. Avaliao de alternativas fsicas
e operacionais para o projeto do sistema VLT-Rio com o emprego do simulador
SIMVLT. In: Revista dos Transportes Pblicos ANTP, v 70, p. 73-85, 1996.
178
Rodovirio e Terminais do ERJ (planejamento, controle e fiscalizao

de toda a operao de nibus intermunicipal), rgos vinculados
SECTRAN Secretaria de Transportes. O DER Departamento de
Estradas e Rodagem do Estado do Rio de Janeiro, no que se refere a
trechos de estradas, e as Secretarias Municipais e os Departamentos e
Servios da Prefeitura participavam da abertura do sistema virio, da
manuteno de vias e outros servios.
Recentemente, observa-se um direcionamento no sentido da
melhoria e integrao na gesto dos transportes urbanos da regio
com a criao da Agncia Metropolitana de Transportes Urbanos
AMTU, em Janeiro de 2007179, que rene representantes das prefeituras da Regio Metropolitana e de operadores do sistema de transportes METR RIO, SUPERVIA, BARCAS S/A, TRANSTUR e
FETRANSPOR. Tem por objetivo propor estudos e solues para a
melhoria do transporte urbano. Na primeira reunio, em Maro de
2007, dentre os vrios assuntos discutidos destacam-se as propostas
de criao de Cmaras Tcnicas para tratar e encontrar formas de
implementao dos seguintes itens: corredor rodovirio T5 ligao
Barra/Penha (corredor segregado com 28 km de extenso para
nibus bi-articulado e terminais); corredor rodovirio de Niteri;
linha 3 do Metr (Centro Itabora); Bilhete nico; atualizao do
PDTU e implantao do Observatrio de Polticas Pblicas de Transporte. A segunda reunio, Abril 2007, tratou do Arco Rodovirio
corredor logstico ; planos de expanso do Metr e da SUPERVIA e
um modelo para o funcionamento e gesto do transporte alternativo.
Pode-se observar um grande descompasso entre a elaborao de
um nmero significativo de planos de transportes urbanos, que incluram recomendaes de integrao e projetos especficos, e a situao
dos deslocamentos metropolitanos. Nos dias de hoje, o nmero de
deslocamentos por transporte sobre trilhos, de natureza estrutural,
corresponde a cerca de um quinto do nmero de deslocamentos possibilitados por esses modos no ano de 1950, incio do processo de substituio por autos, nibus e vans, quando a populao do municpio
chegou a mais que duplicar em valor absoluto e a quadruplicar considerando-se a RMRJ.
O esforo mais recente de compreenso e planejamento de
A AMTU j existia junto SECTRAN, funcionando apenas como rgo assessor da
Secretaria sem competncia especfica de integrao e coordenao operacional dos
diversos modos de transportes.
179
160 | Eliane Guedes
transportes, o PDTU (2004), conclui que a infraestrutura de transportes coletivos existe, mas que est mal organizada e mal gerida.
Podemos acrescentar ainda que, embora existam, esses grandes corredores infraestruturais esto sucateados enquanto estruturas fsicas e
enquanto material rodante e que todo o conjunto vem sendo gerido
de acordo com a lgica de cada sistema em particular, o que contribui
para uma situao que pode ser considerada muito inadequada
apesar da retomada gradual de investimentos na ltima dcada, com
a concesso iniciativa privada dos trens e do Metr.
Finalmente, tambm pode ser observado que o perodo de maior
afluxo de idias e iniciativas para a implantao de um sistema metrovirio para a cidade se deu no perodo de 1960-1970 poca de substituio desordenada dos meios ferrovirios pelos meios rodovirios -, e
que as decises tomadas no o foram no sentido de reorientar a oferta
para atender s necessidades efetivas por deslocamentos de massa,
mas sim para se construir um sistema de Metr isolado e de pouca
abrangncia espacial e baixo nmero de passageiros transportados. A
substituio de modos ocorria sem planejamento.
Captulo 5
Da idia realizao do Metr-RJ

A apresentao de idias para a implantao de um sistema
metrovirio para acidade do Rio e Janeiro se deu durante um perodo
de cerca de 40 anos 1927 a 1968 (50 anos, se considerarmos a breve
notcia de uma primeira idia em 1918). As principais propostas esto
descritas a seguir, indicando seus proponentes, patrocnio e caractersticas tcnicas bsicas, alm dos traados dos estudos mais relevantes.
Os esforos institucionais que culminaram na licitao internacional
que selecionou o Estudo de Viabilidade CCN-Hochtief-Deconsult, que
veio a ser a base para a deciso e que foi parcialmente implantado,
tambm esto expostos neste captulo, assim como apresentada uma
descrio pormenorizada desse estudo.
5.1 As principais propostas

Como j apresentado no Captulo 3, em 1927, a Prefeitura do
Distrito Federal contratou o urbanista francs Alfred Agache para
elaborar o relatrio Cidade do Rio de Janeiro Extenso, Remodelao, Embelezamento e Organizao, projetadas na Administrao
Prado Junior, que continha uma srie de propostas de estruturao
urbana, organizadas em vrios temas sendo os principais: circulao,
higiene e esttica180. O relatrio, elaborado no perodo de 1928 a 1930,
previa importantes melhorias no sistema virio e sugeria a implantao de um sistema de transporte rpido de massa. Nas palavras de
Maria Lais Pereira da Silva, 1992181, os quatro pontos principais abordados por Agache para a reorganizao espacial da cidade eram:
REIS, J. de O. O Rio de Janeiro e seus Prefeitos: Evoluo Urbanstica da Cidade.
Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1977. 167 p.
181
SILVA, M. L. P. Os Transportes Coletivos na Cidade do Rio de Janeiro: Tenses
e Conflitos. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, Secretaria Municipal de Cultura,
Turismo e Esportes, coleo Biblioteca Carioca, v 20, 1992. 177 p., pgina 80.
180
162 | Eliane Guedes
1. Necessidade de suprimir a maior parte dos bondes que estorvam a

circulao e cuja velocidade no satisfaz mais.
2. Necessidade de artrias principais que penetrem at o centro da cidade.
3. Criao de vias de comunicao com um certo nmero de bairros
excntricos.
4. Construo de uma rede metropolitana de transportes permitindo
o trfego rpido.
Agache defendia a idia de investimentos na melhoria do sistema
ferrovirio existente e sua transformao em transporte rpido na
forma de um sistema de metr areo ou subterrneo. Desta forma,
seria possvel solucionar com um transporte eficiente os problemas de
deslocamento da populao trabalhadora e os problemas de congestionamento do centro, ao se substituir os bondes. Nas reas centrais
o sistema de metr seria subterrneo, e na direo dos bairros litorneos seria areo, construdo junto aos morros.
O Plano Agache foi o primeiro plano extensivo para o Rio de
Janeiro trouxe a noo de urbanismo e de discusso da cidade
distinguindo-se da proposio de medidas pontuais apresentadas
nas dcadas anteriores ou de medidas essencialmente cirrgicas do
Prefeito Pereira Passos, na primeira dcada do sculo XX. O plano
no foi adotado oficialmente e suas propostas no tiveram continuidade nas administraes seguintes, servindo, no entanto, como referncia para as propostas que se seguiram. A administrao intervencionista do Prefeito Adolfo Bergamini, consequncia da Revoluo de
1930, a princpio contestou esse plano, vindo porm a aprov-lo aps
anlise de uma comisso especial de investigao, chegando a criar a
Comisso do Plano da Cidade para a elaborao e acompanhamento
dos estudos urbansticos que se seguiram.
Anteriormente ao Plano Agache, no mbito das idias gerais e
dissociado de uma viso geral da cidade, o engenheiro e conselheiro
lvaro Joaquim de Oliveira apresentou em 1911 requerimento ao
Conselho Municipal acompanhado do projeto de um audacioso trem
subterrneo, partindo da Avenida Rio Branco e acompanhando o
eixo da EFCB para ligar o centro da cidade ao bairro de Cascadura.
A idia foi rejeitada nas comisses do Conselho, mas voltou a ser apresentada atravs do Clube de Engenharia em 1915, sendo mais uma vez
rejeitada pelo mesmo Conselho em 1918182.
182
J. F. G. O Longo Caminho Subterrneo. Jornal do Brasil, de 17 jun. 1970.

Captulo 5 - Da idia realizao do Metr-RJ | 163
Ainda no final da dcada de 1920, poca em que se construram

metrs em diversas cidades do mundo, no Rio de Janeiro, a iniciativa
privada atravs da The Rio de Janeiro Tramway Light and Power Co.,
de capital ingls, tentou associar-se Prefeitura para empreender a
substituio das linhas de bonde mais carregadas do centro da cidade
por uma rede ferroviria subterrnea. O Memorial da Light183, de
1929, descrevia a cidade do Rio de Janeiro como uma metrpole de
1.600.000 habitantes, servida por uma extenso de 523 km de linhas de
bonde unificadas. Propunha uma linha de Metr total ou parcialmente
subterrnea num trecho curto cerca de 12,5 km do Botafogo ao
Colgio Militar, passando pelo Catete, Glria, Largo da Lapa, Avenida
Rio Branco, Mangue e Praa da Bandeira, praticamente coincidente
com o trecho posto em operao no incio dos anos 1980, e ainda duas
galerias subterrneas para trfego de bondes, uma na Rua da Carioca
e outra na Rua Sete de Setembro, com o objetivo de aliviar intersees
importantes, ligando o Campo de Santana estao das barcas. Atravs
de uma partio de responsabilidades, a construo seria feita pela
Prefeitura e a companhia concessionria do servio, a prpria Light,
instalaria e operaria o sistema e as oficinas, alm de continuar com
a operao da rede de bondes, unificada e eletrificada. Essa mesma
concessionria operaria a rede de nibus em expanso, complementar
ao sistema sobre trilhos, numa ao planejada e integradora dos meios,
reforando ainda mais a situao monopolista da empresa. Tendo em
vista que, historicamente, as companhias de bonde no Rio de Janeiro
se adiantaram demanda, abrindo diversas reas ao desenvolvimento
urbano, pode-se supor que, alm do interesse em manter o monoplio
dos transportes coletivos na cidade, a Light vislumbrasse uma valorizao imobiliria ao longo do traado da rede subterrnea, o que geralmente ocorre com a implantao de infraestruturas de transportes.
Agache chegou a comentar a proposta da Light, afirmando
que ela tratava do mnimo indispensvel para garantir o transporte
dos atuais passageiros dos bondes, sem apresentar solues para os
problemas de deslocamentos do restante da cidade, como seu plano
preconizava. Embora com algumas divergncias entre as propostas,
tanto de conceito como de traado, foi portanto, durante a administrao Prado Jnior que a idia de um sistema metrovirio para o Rio
de Janeiro foi formalmente apresentada.
Informaes obtidas a partir de COMPANHIA DO METROPOLITANO DO RIO
DE JANEIRO. Livro Histrico do Metr. Rio de Janeiro [s.n.], 1977.
183
164 | Eliane Guedes
A idia da implantao de um metr foi retomada em 1947 pela

Light e, mais uma vez, ela no foi aceita. A ento denominada Companhia Carris, Luz e Fora do Rio de Janeiro Ltda Light props para
a cidade do Rio de Janeiro, nessa poca com cerca de 2.000.000 habitantes, uma linha que se estendia desde Copacabana na Zona Sul at
a Tijuca na Zona Norte, passando pelas Avenidas Rio Branco e Presidente Vargas e outra linha que, partindo do Centro atingiria Ramos
tambm na Zona Norte. As duas linhas atravessavam reas de alta
densidade demogrfica, totalizando 50 km de construo subterrnea, ambas com previso de expanses. Esta proposta da Companhia Light vinha acompanhada de um estudo de viabilidade financeira, que conclua que, com um aumento de 15% nas passagens de
bonde, haveria capital suficiente para o empreendimento. Mais uma
vez a Light tentou unificar os sistemas sob sua gesto bondes, nibus
e metr de forma que a via frrea subterrnea se constitusse em
espinha dorsal do sistema.
Durante o perodo de cerca de 20 anos entre as duas importantes
iniciativas da Light, surgiram estudos feitos por profissionais, ligados
ou no administrao pblica, que, numa postura acadmico-progressista, apresentaram diagnsticos sobre a situao dos transportes
no Distrito Federal. Os estudos dos engenheiros Raimundo Pereira
da Silva (1936)184 e Francisco Ebling (1943)185, por exemplo, no se
limitavam apenas ao atendimento da demanda, mas se preocupavam,
principalmente, com o crescimento e a estruturao do espao urbano,
propondo eixos estruturais de desenvolvimento que incluam a rede
de subrbios e o metr. Pereira da Silva propunha extenses da rede
sobre trilhos para muito alm da rea urbanizada poca, atendendo
as zonas suburbanas e rurais, visando o desenvolvimento futuro de
reas ainda pouco habitadas, como Santa Cruz. Os trechos subterrneos deveriam desafogar o Centro na direo Sul, at Copacabana.
Ebling, por sua vez, considerava a Zona Sul de prioridade secundria,
propondo o metr para o Centro e a melhoria e expanso ferroviria Norte e Oeste, coincidindo com a prpria rede suburbana da
EFCB, justificando essa opo pela presena de um maior nmero
O Estabelecimento da Estrada de Ferro Metropolitana no Distrito Federal,
conferncia do engenheiro Raimundo Pereira da Silva, apresentada no Clube de
Engenharia em 1936, segundo o Livro Histrico do Metr, j citado.
185
Metropolitano Rede Subterrnea de Trens Eltricos da Cidade do Rio de
Janeiro, conferncia do engenheiro Francisco Ebling, apresentada no Clube de
Engenharia em 1943, segundo o Livro Histrico do Metr, j citado.
184
de usurios nessas direes. Os autores desses estudos utilizaram

o Clube de Engenharia, importante associao de classe no Rio de
Janeiro, para a divulgao de suas idias.
Em 1937, ainda nesse perodo, foi apresentada pela companhia
inglesa Railplane System of Transport, atravs da Companhia Brasileira
de Transportes Planareos186, uma proposta que novamente materializou o interesse do capital privado, ao sugerir um sistema de metr
elevado em estrutura metlica, com unidades para 100 passageiros
que atingiria velocidades de 200 km/hora (velocidades inexistentes
poca), com caractersticas semelhantes ao utilizado na Inglaterra,
reunindo pareceres de tcnicos internacionais que justificavam a
proposta. Mais abrangente do que a segunda proposta da Light, de
1947, a Railplane retomou grande parte das recomendaes gerais do
Plano Agache e apresentou estudos tcnicos contendo modificaes
nos leitos das estradas de ferro existentes, para comportar o sistema de
metr. Baseou-se em estudo financeiro detalhado. Essa proposta no
encontrou respaldo na administrao Henrique Dodsworth, durante
o Estado Novo, cujas preocupaes se concentravam nos problemas
imediatos de circulao da cidade, privilegiando a expanso do
sistema virio com a abertura de grandes avenidas, ainda numa viso
Hausmaniana da cidade.
O Plano Piloto do Rio de Janeiro, elaborado pela Comisso do
Plano da Cidade no perodo de 1938 a 1948, previa a construo dos
principais tneis de ligao viria Zona Norte Zona Sul que vieram
a ser realizados na dcada de 1960, tendo sido amplamente criticado
pelos tcnicos especialistas em transportes poca, devido falta de
importncia dada ao transporte rpido de massa sobre trilhos, como
pode ser atestado pela conferncia do Engenheiro Jos Crtes Sigaud187
no Clube de Engenharia, em 1948. Sigaud recomendava uma soluo
com galerias subterrneas no centro e estruturas elevadas em direo
aos bairros, afirmando que as solues elevadas eram mais baratas
e, desta forma, poderiam ser construdas linhas mais extensas, atendendo a um nmero maior de usurios.
Nesse mesmo ano, a SGTE Societ Gnrale de Traction et
Studies for the Aplication of the Railplane System of Transport in Rio de Janeiro,
conferncia apresentada pela Companhia Brasileira de Transportes Planareos em
1937, segundo o Livro Histrico do Metr, j citado.
187
O Plano Diretor de Melhoramentos do Rio de Janeiro e seu Problema de Trfego,
conferncia do engenheiro Jos Crtes Sigaud, apresentada no Clube de Engenharia
em 1948, segundo o Livro Histrico do Metr, j citado.
186
166 | Eliane Guedes
Exploitation apresentou um estudo que respondia aos interesses

da administrao do Distrito Federal quanto aos transportes sobre
trilhos, uma vez que a Prefeitura chegou a criar a CEPM Comisso
Executiva do Projeto Metropolitano para promover a elaborao
de projeto baseado nesse estudo. A SGTE props trs linhas-tronco
partindo do Centro, no sentido Norte at Madureira, com 20 km, no
sentido Oeste at a Tijuca, com 9 km e no sentido Sul at o Lido, com
11 km, num total de 40 km.
Paralelamente, o engenheiro Ebling continuou a defender suas
idias de que o metr j estaria praticamente pronto com a capacitao das estradas de ferro existentes, atravs da implantao da tecnologia metroviria nas linhas de superfcie, invocando a abrangncia do
projeto, tanto espacialmente quanto com relao ao nmero de usurios.
Suas idias foram amplamente discutidas na Cmara de Vereadores, no
executivo e na imprensa, bem como as idias do grupo francs.
No obstante todas as idias dos engenheiros brasileiros, foi a
proposta francesa que o Prefeito Joo Carlos Vidal enviou em 1952
Cmara na forma de Projeto de Lei, autorizando a elaborao de
Projeto Executivo e o incio da construo, podendo este ser considerado o ponto de partida dos esforos institucionais, inclusive com
a de criao de entidade executora Comisso Executiva do Metropolitano do Rio de Janeiro188. As discusses prosseguiram, sempre
confrontando as duas idias, Ebling (ferrovia projeto mais abrangente) versus Proposta Francesa189 (SGTE e Comisso do Metropolitano proposta de metr tradicional). Segundo Maria Lais Pereira
da Silva190, essa polarizao de idias no retratava apenas diferenas
tcnicas e de abrangncia social e espacial, mas apresentava um vis
poltico importante quando se observa que o apoio soluo ferroviria grandes melhorias nos trens de subrbio daria maiores
poderes ao governo federal, proprietria e gestora do sistema existente, enquanto que um sistema metropolitano municipal fortaleceria
os grupos ligados esfera de poder local, configurando uma disputa
entre o poder federal e a oposio local. Porm nada chegou a ser
implantado, apesar dos extensos debates.
Segundo REIS, J. de O. O Rio de Janeiro e seus Prefeitos: Evoluo Urbanstica da
Cidade. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1977. 167 p., pgina 127.
189
Maria Lais Pereira da Silva chama a ateno para a presena francesa no Rio de
Janeiro para estudar o sistema ferrovirio em operao e que se aproximaram de
muitos engenheiros ferrovirios brasileiros, anteriormente citada, pgina 87.
190
Maria Lais Pereira da Silva, anteriormente citada, pgina 88.
188
168 | Eliane Guedes
Ferrovia e Metr Clssico

Regional, Subrbios e
Centro
Estudo da Railplane
Ferrovia e Metr
System of Transport / Cia.
Clssico Regional,
Brasileira de Transportes
Subrbios e Centro
Planareos
Ferrovia e Metr Clssico,

Subrbios e Centro
Metr Clssico Centro
Metr Clssico Centro
Metr Clssico Centro
Estudo do eng
Raimundo Pereira
da Silva
Estudo do engo Francisco

Ebling
Proposta da Companhia
Light
Estudo do engo Jos

Crtes Sigaud
SGTE Soc. Gnrale

Traction et Exploitation/
CEPM
1929
1936
1937
1943
1947
1948
Metr Clssico Centro
Metr Clssico Centro
Estudo do engo Geraldo

Ferreira Sampaio
Estudo dos eng. Hilton

Jesus Gadret e adv.
Roberto Souza Pinto
Filgueiras
Comisso engo Mauro

R. Vielas
1953
1957/60
1959
Prefeito Prado Jnior
Prefeitos General Bento Ribeiro,

Rivadvia Corra, Antonio Augusto
de Azevedo Sodr e Amaro
Cavalcanti
Distrito Federal
FATOS E PERODOS POLTICOS
Prefeitos Gal. Mendes de Morais

e Joo Carlos Vital
Prefeitos Gal. Mendes de Morais

e Joo Carlos Vital
Prefeito Gal. Mendes de Morais
Prefeitos Hildebrando de Ges

e Gal. Mendes de Morais
Prefeito Henrique Dodsworth
Prefeitos Olmpio de Melo

e Henrique Dodsworth
Prefeitos Pedro Ernesto Batista

e Olmpio de Melo
Prefeitos Negro de Lima e S

Freire Alvim
Prefeitura do Distrito Federal Secretaria
Prefeito S Freire Alvim
de Viao e Obras
Prefeitura do Distrito Federal
Prefeitura do Distrito Federal Secretaria

Prefeito Dulcdio Cardoso
de Viao e Obras
Estudo Isolado
Proposta Isolada propondo construo

e operao
Estudo Isolado
Estudo Isolado
Estudo Isolado
Proposta Isolada propondo parceria com

Prefeito Prado Jnior
a Prefeitura do Distrito Federal
Proposta isolada e posteriormente feita

atravs do Clube de Engenharia
PATROCNIO
Ilustrao 14 Principais Estudos sobre o Metr na cidade do Rio de Janeiro
Estudo do engo Fernando

Metr Clssico Centro
Lavrador
Francs
Ingls
Ingls
Ingls
PRESENA
ESTRANGEIRA
1951
1948/51
Metr Clssico Centro
Memorial da Light eng.

Norman Wilson
Metr Clssico Centro
Plano Agache
1928/30
TIPO DE EXTENSO
ABRANGNCIA
Eng. e Conselheiro lvaro Trem subterrneo

Joaquim de Oliveira
Centro-Cascadura
ESTUDO / PROPOSTA
1911/18
ANO
Metr Clssico Centro e

melhorias na ferrovia
Metr Elevado Centro
Estudo eng. Antonio

Arlindo Laviola
Estudo eng. Luis Antonio

de Souza Leo
Metr Elevado
Metr Clssico
Monorail Subrbios
Companhia Pandora
Estudo de Viabilidade
do Metr RJ / CCN
Hochtief - Deconsult
Resultou na Aprovao
e Implantao do Sist.
Estudo da Misso
Japonesa
Estudo Cia Japonesa
1967
1968
1969
1973
Governador Chagas Freitas e

Prefeito Israel Klabin
1979
Ilustrao 14 - Continuao Principais Estudos sobre o Metr na cidade do Rio de Janeiro
Gov. Faria Lima e Pref. Marcos

Tamoio
Governo Chagas Freitas
Governo Chagas Freitas
Governo Negro de Lima
Governador Carlos Lacerda
Golpe de Estado 1964
Governadores Carlos Lacerda e

Negro de Lima
1975
Estado Guanabara - Sec. Planejamento
Governo Federal Ministrio

da Indstria e Comrcio
Estado Guanabara
Estudo Isolado
Estado Guanabara
Estado Guanabara
Estudo Isolado
Estudo Isolado
Estudo Isolado
Fuso dos Estados - Criao

Estado do RJ e Municpio RJ
Japons
Japons
Estudo Alemo
Propostas
Francesas,
Alems e
Americanas
Alemo
Estudo Isolado
Estudo Isolado
Criao do Estado da Guanabara
1975
Monorail Subrbios
Metr Clssico Centro
CEPE 2
1966
Metr Clssico Centro
Metr Clssico Centro e

expanso e melhorias na
ferrovia
Estudo engo Fernando

Lavrador
Plano Doxiadis
Monorail Alineg
Estudo eng. Luiz Onofre

Pinheiro Guedes
Estudo eng. Murilo Nunes Ferrovia e Metr Clssico,

Azevedo
Subrbios e Centro
Ferrovia e Metr Clssico,

Subrbios e Centro
Estudo eng. Jorge

Ernesto de Miranda
Schnoor
-
Simpsio Clube
de Engenharia
1965
1963/66
1962
1960
Embora o projeto francs da SGTE estivesse formalmente

aprovado, observa-se durante os anos 1950 outro afluxo de idias sobre
a necessidade de um sistema de metr, sendo que na maioria das vezes
os profissionais se manifestaram atravs do Clube de Engenharia. Os
estudos de Fernando Lavrador191 (1951), Ferreira Sampaio192 (1953)
e Gadret e Filgueiras193 (1957) apresentavam uma preocupao mais
especfica com o sistema de metr tradicional, elevado ou subterrneo,
e no necessariamente com a situao ferroviria ou dos transportes
em geral. Suas propostas estavam inseridas nas reas mais centrais e
mais densamente urbanizadas.
Pode-se inferir que essa nova coincidncia temporal de propostas,
com nfase nos trilhos, tenha sido uma reao poltica desenvolvimentista do Governo Juscelino Kubitschek, que favorecia amplamente
a indstria rodoviria em detrimento da ferrovia. importante notar
que as ferrovias praticamente receberam seus ltimos investimentos
de capital significativos em meados da dcada de 1930. Nas reas
urbanas, assistiu-se rpida substituio dos trens e bondes pelos
nibus para o transporte da populao trabalhadora, iniciando-se
uma utilizao mais intensiva das vias j existentes bem como foram
feitos investimentos significativos no sistema virio em geral. Novas
rodovias foram construdas Presidente Dutra e Washington Lus. Os
autores desses estudos, no entanto, no desejavam sua identificao
direta com o sistema ferrovirio, estigmatizado como antiquado, mas
sim com uma inovao tecnolgica representada pelo metr.
Observaes sobre Transporte Subterrneo no Rio de Janeiro, proposta do
engenheiro Fernando Lavrador, feita em 1951, atravs da Revista do Clube de
Engenharia. Tratava-se de uma rede subterrnea, com cerca de 90 km, densa,
semelhana do Metr parisiense, chegando at Ipanema, Gvea, Laranjeiras, Caju e
Engenho Novo, segundo o Livro Histrico do Metr.
192
O engenheiro Geraldo Ferreira Sampaio apresentou Secretaria de Viao e Obras
da Prefeitura em 1953 um memorial sobre transporte coletivo para a Zona Sul em
linha elevada pelas encostas e vales. Na Zona Norte, o traado passava pela avenida
Diagonal, Canal do Mangue e Canal do Maracan, chegando at a Tijuca em linha
elevada.
193
A proposta do engenheiro Hilton de Jesus Gadret e do advogado Roberto Souza
Pinto Filgueiras, ambos assessores do prefeito Negro de Lima, elaborada em 1957,
mas somente publicada em 1960, praticamente abolia o sistema suburbano na
direo Oeste e o substitua por uma linha subterrnea sob o atual leito da ferrovia,
da Lapa at Deodoro, dando lugar na superfcie a uma avenida com trs pistas em
cada sentido. Na Zona Sul, a linha partia do Largo de So Francisco pelas avenidas
projetadas Norte-Sul e Radial Sul at Humait e em seguida para Copacabana, sendo
que para o futuro estavam previstas extenses para o Leme e/ou Ipanema. Na Tijuca,
a linha seria elevada. Informaes obtidas no Livro Histrico do Metr.
191
170 | Eliane Guedes
interessante observar que Gadret e Filgueiras eram assessores do Prefeito em exerccio, Negro de Lima (1956 a 1958), que,
mesmo atuando em forte sintonia poltica com o Presidente Kubitschek iria, dez anos mais tarde, ento como governador do Estado da
Guanabara, aprovar definitivamente a construo do Metr hoje em
operao. Negro de Lima, como veremos mais adiante, trabalhou
para o desencadeamento de aes substantivas no que se refere ao
Metr, mas cabe lembrar que sua administrao como prefeito se
desenrolou numa poca crtica para o Rio de Janeiro: nos anos que
antecedem a mudana da capital para Braslia, momento em que todo
o esforo federal esteve concentrado na construo da nova Capital. A
cidade, sem recursos municipais e nem estaduais, merc do Governo
Federal, ficou espera da nova organizao poltica e da constituio
do novo estado e quase nada foi realizado nesse perodo de mudana.
No mbito das idias, no final da dcada de 1950 que pde
ser observado um esforo da administrao pblica em resolver os
gargalos na prestao de servios pelo sistema de bondes e ao mesmo
tempo, em reforar a necessidade de um transporte do tipo metr. As
comisses194 e os grupos de estudo se sucederam na formulao de
idias, com maior ou menor apoio dos agentes decisrios. Discutiu-se
o metr como iniciativa do poder pblico e de carter corretivo, ou
seja, a ser construdo no corredor de trfego mais saturado para solucionar presses de trfego e para resolver o problema da concesso
dos servios de bonde, prestes a expirar. No tinha por objetivo a
implantao de um elemento organizador do espao urbano e indutor
de novas localizaes de atividades.
A Ilustrao 14 Principais Estudos sobre o Metr na cidade do
Rio de Janeiro apresenta a cronologia dos principais estudos, situando-os nos perodos das diversas administraes e fases de soberania
poltica da cidade do Rio de Janeiro, ou seja, enquanto Distrito Federal,
Estado da Guanabara e capital do novo Estado do Rio de Janeiro.
Maria Lais Pereira da Silva cita pelo menos duas comisses criadas com o objetivo
de conceber uma soluo para o problema dos bondes: a Comisso de Estudo e
Planejamento do Servio de Autocarros Eltricos CEPAE e a Comisso de Estudos
do Servio de Bondes, ambas funcionando no Instituto de Engenharia.
194
com raras excees, passou a ser tratado de forma totalmente isolada

do conjunto dos sistemas de transportes sobre trilhos.
O Plano Doxiadis (1965), Guanabara a Plan for Urban Development, primeiro estudo no Brasil a usar a tcnica americana do modelo
a quatro etapas, apresentou uma proposta de vias expressas distribudas regularmente por todo o territrio, caracterstica dos planos
Doxiadis para outras cidades, e indicava tambm a necessidade de um
metr. Defendia a idia, j apresentada em 1957 pelos engenheiros
Gadret e Filgueiras, de uma linha subterrnea associada a uma via
rodoviria dupla, em nvel, ao longo de toda rede ferroviria suburbana, de Madureira at Santa Cruz, como parte de um plano que,
entretanto, em linhas gerais, favorecia claramente os deslocamentos
atravs do modo rodovirio198.
A partir da segunda metade do sculo XX, a iniciativa privada no
mais se apresentou como scia ou parceira do poder pblico na implantao do Metr, mas como possvel produtora das diversas etapas da
implantao do mesmo, cuja responsabilidade seria pblica, incluindo
a totalidade do aporte de recursos financeiros. Ao final da dcada de
1960 e incio da dcada de 1970, alguns grupos internacionais ofereceram administrao pblica estudos e/ou projetos de redes de metr
para o Rio de Janeiro que utilizariam tecnologias de seu domnio e interesse. o caso das empresas que responderam licitao pblica internacional para a contratao do Estudo de Viabilidade, que se constituiu nos fundamentos para o sistema de Metr hoje em operao, bem
como os japoneses que em 1969, por solicitao do Governo Federal, do
Ministrio da Indstria e Comrcio, recomendou uma linha de monotrilho de 25 km, ligando a Barra da Tijuca ao Aeroporto do Galeo,
antevendo a Exposio Internacional de 1972199. Em 1973, novamente
os japoneses tentaram participar do processo, atravs da International
Engineering Consultants Association, apresentando estudo para o trecho
Estcio Pavuna, em monotrilho, para substituir o sistema alemo
aprovado em 1968. Continha tambm sugestes para uma segunda
linha, ligando o Leblon Barra da Tijuca. Este estudo foi encomenPelo Plano Doxiadis seriam construdos cerca de 400 km de vias expressas e 550 km
de vias principais, para o transporte rodovirio, enquanto que a rede de Metr teria
uma extenso aproximada de 80 km, associada ao virio principal.
199
A j constituda Companhia do Metr foi ouvida e apresentou parecer desfavorvel,
afirmando que o projeto no resolvia o transporte de massa e tumultuaria o transporte
de superfcie, desperdiando recursos. Como a Exposio de 1972 foi cancelada, o
assunto foi arquivado, segundo informaes do Livro Histrico do Metr.
198
172 | Eliane Guedes
Observa-se que no perodo de 10 anos que antecedeu o Estudo

de Viabilidade 1968 estudo base para a implantao do Metr
hoje em operao -, as comisses e grupos de estudo, constitudos
com a finalidade de dar andamento ao Metr-RJ, tiveram denominaes diferentes, mas guardavam a presena de algumas pessoas chave
que permaneceram em todo o processo de consolidao da idia da
implantao do sistema. Atravs da ilustrao 14, possvel distinguir alguns nomes que estiveram presentes ao longo do tempo, o que
garantiu uma certa continuidade na maneira de se pensar o Metr.
J no incio dos anos 1960, o Engenheiro Fernando Lavrador
ampliou sua proposta de 1951, acrescentando melhorias do sistema
ferrovirio existente e ampliando o mbito do projeto com a extenso
das ligaes frreas dos subrbios (Madureira) at a Zona Sul (Leblon)
chegando at a Baixada de Jacarepagu.
Foi muito reveladora a realizao, em 1962, pelo Clube de Engenharia195, de um simpsio reunindo propostas para a implantao do
Metr, durante a administrao Carlos Lacerda, o primeiro governo
do recm-criado Estado da Guanabara, administrao que nada fez na
direo de sua realizao, investindo unicamente em obras virias196.
O Clube de Engenharia convidou diversos profissionais, numa
tentativa de promover um consenso sobre o sistema de transporte
rpido de massa adequado cidade do Rio de Janeiro. Foram realizadas cinco conferncias principais197, que apresentaram propostas de
engenheiros que iriam, mais tarde, participar de novas comisses e
grupos de estudo e que trabalharam efetivamente para a concretizao da idia, muitos dos quais participando do importante Grupo
de Trabalho de 1966, criado pelo Governador Negro de Lima.
Simpsio do Clube de Engenharia, realizado em 1962, por iniciativa do engenheiro
Hlio de Almeida, convocando engenheiros que quisessem participar da definio
da posio do Clube de Engenharia sobre a questo do Metr. Informaes obtidas
atravs do Livro Histrico do Metr.
196
No governo Carlos Lacerda foi criada a comisso mista Estado e Governo Federal,
instalada no Ministrio de Viao e Obras Pblicas, para viabilizar o Metr. O prprio
governador chegou a viajar para a Frana com o intuito de conseguir financiamento
para o Metr do Rio de Janeiro, mas, objetivamente, no foi na sua gesto, de franca
oposio ao Governo Federal, que o processo de implantao teve incio.
197
Outras contribuies na forma de artigos e monografias foram feitas por: Jos de
Oliveira Reis, Hermnio de Andrade e Silva, Tobias Visconti, Jernimo Cavalcanti,
Francisco Ebling, Jernimo Monteiro Filho, Antonio Onofre Morais Lacerda, Ernani
Mota Resende, Geraldo Sampaio, Hilton Jesus Gadret e Carlos Catapan, dentre outros,
segundo o Livro Histrico do Metr.
195
A maioria dos trabalhos apresentados recomendava linhas subterrneas e/ou em nvel, sem indicar tecnologia especfica, exceo do
estudo do Engenheiro Luiz Onofre Pinheiro Guedes, que recomendava o sistema de monotrilho alemo do tipo Alweg, segundo ele,
mais barato e mais adaptvel topografia e s condies urbansticas
locais. A proposta do Engenheiro Antonio Arlindo Laviola diferia
da maioria dos estudos, pois acentuava a importncia da melhoria
e expanso do sistema ferrovirio existente, utilizando os trens da
EFCB e propondo apenas uma linha subterrnea, circular no centro,
mantendo a mesma bitola da ferrovia.
O engenheiro Luis Antonio de Souza Leo props um sistema
junto aos morros, com trechos elevados e subterrneos, fugindo dos
itinerrios de maior demanda, de modo a facilitar a construo. O engenheiro Murilo Nunes de Azevedo apresentou proposta para a modernizao e adaptao do sistema suburbano, separando carga e passageiro
e a construo de duas linhas subterrneas, para a Zona Sul, passando
pela Glria at o Lido e para a Zona Norte, at a Tijuca, tangenciando
a ferrovia. O engenheiro Jorge Ernesto de Miranda Schnoor, um dos
conferencistas do simpsio, esteve presente no processo de idealizao
do Metr pelo menos desde meados da dcada de 1950, ao participar
de quase todas as comisses que se formaram at a aprovao final
do empreendimento. Seu estudo apresentava linhas que, partindo do
Centro (Largo da Carioca) atingiriam Botafogo, Copacabana e Ipanema,
na Zona Sul; Niteri no sentido Leste, atravessando a Baa; Tijuca no
sentido Oeste, continuando nesse sentido at Jacarepagu. Adicionalmente, deveria acompanhar a EFCB at o subrbio de Deodoro e
tambm a antiga Ferrovia Rio dOuro at Pavuna, num traado muito
semelhante, porm mais abrangente, que o aprovado em 1968.
O parecer final e consensual do simpsio do Clube de Engenharia recomendou a implantao de um sistema de Metr, como
providncia absolutamente necessria, sugerindo um sistema clssico,
subterrneo no trecho que partia de Copacabana chegando at as
estaes da rede ferroviria passando pelo Centro, no corredor entre
o mar e a montanha. Numa segunda etapa, indicava a construo da
linha subterrnea Glria D. Pedro II, seguindo em elevado at o
Maracan. Embora reforasse tambm a importncia de se investir
no sistema ferrovirio, pode-se afirmar que o parecer final do Clube
de Engenharia representou uma ruptura com relao ao conceito de
Metr associado rede ferroviria tradicional. O sistema metrovirio,
174 | Eliane Guedes
dado pela Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral do Estado

da Guanabara.
A Ilustrao 15 Principais Traados Propostos para o Metr do Rio
de Janeiro, rene os traados definidos pelos principais estudos, a partir
da segunda proposta da Companhia Light de 1947. Esto representados:
a proposta da Companhia Light de 1947;
a proposta da CEPM, elaborada pela SGTE em 1948;
o estudo do engo Laviola para o simpsio do Clube de Engenharia,
de 1962;
o estudo do engo Azevedo, para o mesmo simpsio em 1962;
o estudo do engo Souza Leo, para o mesmo simpsio em 1962;
o traado consensual recomendado pelo Clube de Engenharia;
o estudo do engo Schnoor, apresentado em 1962 e divulgado em
1968;
o estudo do consrcio vencedor da concorrncia internacional
apresentado em 1968200.
Ilustrao 15 Principais Traados Propostos

para o Metr do Rio de Janeiro
Referncia: COMPANHIA DO METROPOLITANO DO RIO DE JANEIRO.
Livro Histrico do Metr. Rio de Janeiro [s.n.], 1977.
200
A localizao dessa proposta apresentada para efeito de comparao com os estudos
anteriores, sendo descrito com mais detalhe, posteriormente, neste mesmo captulo.
Ilustrao 15 Continuao Principais Traados Propostos

176 | Eliane Guedes
Ilustrao 15 Continuao Principais Traados Propostos

A Ilustrao 15 facilita a observao de que a grande maioria dos

estudos considera a ligao Zona Norte Zona Sul, passando pelo
Centro e atravs do estreito corredor de maior trfego, apertado entre
o mar e a montanha, o trecho a ser construdo em prioridade. Variaes quanto sua extenso no sentido da Zona Sul indo at o Botafogo,
Copacabana ou chegando at o Leblon, demonstram o interesse em
atender mais, ou menos, a populao de maior poder aquisitivo, considerando, entretanto, prioritrio o descongestionamento do setor sul da
cidade, pelo menos at o bairro do Botafogo. A rea que vai do Centro
at a Zona Norte, de maior extenso territorial e com menores restries ambientais, permitia uma certa variao no traado, mas quase
todos os estudos so unnimes em passar pela principal estao de
subrbios, a Estao Central, e dela dirigir-se para o bairro da Tijuca.
As maiores diferenas se revelam na inteno de servir, ou no,
a regio dos subrbios e at onde e como servi-los. Uma grande parte
dos estudos acompanhava as linhas da rede ferroviria, atravs de
uma ou mais penetraes no interior da regio suburbana, numa
filosofia de melhoria da ferrovia ou mesmo na implantao de um
novo sistema, utilizando o leito das mesmas. Poucos, na verdade

apenas trs estudos, consideravam as novas reas de urbanizao da
Baixada de Jacarepagu na Zona Oeste.
O traado aprovado atravs do Estudo de Viabilidade do Consrcio
CCN Hochtief Deconsult de 1968, indicava a construo de duas
linhas, uma com 37 km, de Ipanema at a Baixada de Jacarepagu
passando pelo Centro e outra com 30 km de Pavuna a Niteri, tambm
passando pelo Centro, com duas estaes de transferncia Estcio e
Largo da Carioca. O trecho prioritrio seria de Ipanema at o bairro
da Tijuca.
Finalmente, o traado que veio a ser efetivamente aprovado e
implantado difere daquele definido atravs do Estudo de Viabilidade
de 1968, pois a Linha 1 (prioritria) deixou de alcanar Copacabana,
limitando-se, no sentido da Zona Sul, ao bairro do Botafogo. A Linha 2,
por sua vez, seria construda concomitantemente ao trecho inicialmente
prioritrio, indo do Estcio at a Pavuna, sendo que no trecho Maria da
Graa at a Pavuna seria construdo em superfcie, com tecnologia de
pr-metr. O trecho que deveria alcanar Niteri ficaria postergado.
5.2 Iniciativas de Carter Institucional

A Ilustrao 16 Ocorrncia dos Estudos/Propostas de Transporte Metrovirio apresenta as iniciativas de carter institucional
que ocorreram no intervalo de 20 anos, 1949-1968, perodo em que
a idia de se implantar um sistema de metr se fortaleceu, atravs de
comisses e grupos de estudos ligados diretamente administrao
pblica. O trabalho substantivo dessas comisses, que efetivamente
conduziu realizao do empreendimento, se concentrou nos ltimos
dois anos do perodo. Durante os 18 anos anteriores, embora esses
grupos mantivessem viva a idia do Metr, sua impotncia atestava
o desinteresse das administraes em curso, que concentravam seus
esforos em outros projetos.
A CEPM Comisso Executiva do Projeto Metropolitano, criada
em dezembro de 1948, na administrao do Prefeito General Mendes
de Moraes, conseguiu a aprovao, em 1952, durante a administrao
do Prefeito Joo Carlos Vidal, da lei que autorizava o Poder Executivo a proceder s operaes de desmonte do Morro Antnio, com o
objetivo de iniciar a construo de uma rede de trens subterrneos.
178 | Eliane Guedes
Ilustrao 16 Ocorrncia dos Estudos/Propostas de Transporte Metrovirio
Em 1955, com Negro de Lima indicado para Prefeito do Distrito

Federal, chegou a ser criada a Companhia do Metropolitano do Rio
de Janeiro, que emitiu ttulos da dvida pblica e constituiu diretoria.
A Prefeitura reservou, em dezembro de 1957, 10% do produto das
operaes bancrias autorizadas para a SURSAN Superintendncia
de Saneamento, rgo com grande autonomia financeira, para o
incio das contrataes do Metr.
Ao final da administrao do Prefeito Freire Alvim, em 1959,
meses antes da reorganizao poltico-administrativa que criou o
Estado da Guanabara, a Companhia do Metr nomeou uma comisso
que iniciou o ante-projeto de um trecho subterrneo, baseado na
proposta francesa da SGTE, ligando a Glria a Engenho de Dentro,
passando pelo Centro, alm dos estudos para a ampliao da faixa da
EFCB. Presentes nessa comisso estavam muitos nomes que, paralelamente, apresentaram sugestes, em geral atravs do Clube de Engenharia, tentando reforar a necessidade do empreendimento e reunir
interesses que viabilizassem a sua implantao201.
Em seguida, em 1961, o novo quadro administrativo da gesto
Carlos Lacerda, agora na alada estadual, extinguiu a Companhia
do Metr, restituiu as aes e criou comisso especial para receber
o acervo da extinta companhia. Ao revogar as aes j implantadas,
a administrao Lacerda se posicionou contra o sistema de Metr e
constituiu em 1962 um grupo de trabalho cuja finalidade era estudar
conjuntamente os problemas de transportes urbanos e suburbanos da
cidade atravs de estudos mais abrangentes.
A CMTMG Comisso Mista dos Transportes Metropolitanos
da Guanabara, criada em 1962, atravs da Resoluo 29, tinha entre
suas atribuies o estudo e a proposio de medidas para a imediata
implantao do Metr; nela no estava presente nenhum dos integrantes j tradicionais nos estudos relativos ao Metr.
A organizao do j citado simpsio do Clube de Engenharia em
abril desse mesmo ano uma resposta postura da administrao Carlos
Lacerda, claramente contrria ao Metr. O Clube de Engenharia se posicionou publicamente, portanto, contra o Governo do Estado no que se
refere poltica de transportes. Segundo o Vice-Governador poca,
Dentre eles estavam os engenheiros Jorge Schnoor, Hermnio de Andrade e Silva e
Jorge Abreu Schillig, sendo que este ltimo, engenheiro ferrovirio, havia apresentado
uma crtica s propostas de Ebling e Laviola, indicando a importncia de fazer emergir
o Metr nas linhas da EFCB at Deodoro.
201
180 | Eliane Guedes
Raphael de Almeida Magalhes202, a inteno daquela administrao

era um tratamento de carter mais abrangente dos problemas de transportes, sendo necessria uma ao integrada junto RFFSA, que tinha
jurisdio sobre a rede de subrbios, e junto ao FRN Fundo Rodovirio
Nacional, liberando as verbas do DNER destinadas s estradas, para que
o mesmo pudesse ser utilizado em obras urbanas. Entretanto, nenhuma
ao concreta foi executada no mbito dos transportes sobre trilhos,
sendo o sistema rodovirio fortemente privilegiado nesse perodo, com as
obras do Aterro do Flamengo, e da ligao Zona Norte Zona Sul atravs
dos tneis Rio Comprido Cosme Velho e Cosme Velho Humait,
conhecido com Tnel Rebouas, numa extenso de cerca de 2,5 km de
perfurao das montanhas do macio da Carioca. A prtica contradiz
a suposta inteno do governo estadual, assim como tornou sem efeito
lei que, no final de 1962, autorizou a emisso de ttulos de renda lquida
para investimentos em obras das duas linhas do Metr, pois nada foi
realizado no setor dos transportes sobre trilhos.
Negro de Lima, sucedendo Lacerda no Governo do Estado da
Guanabara, voltou a apoiar o Metr, retomando a idia de elaborar o
projeto definitivo da rede. Os antigos defensores do empreendimento
voltaram a se reunir em comisses especiais, sendo de grande importncia o Grupo de Estudos criado pelo governador em Junho de 1966203
que apresentou relatrio afirmando a urgncia da constituio de rgo
especfico para o desenvolvimento dos estudos do Metr. O relatrio foi
aprovado e a CEPE-2 Comisso Executiva do Metropolitano do Rio
de Janeiro foi constituda em outubro de 1966 que retomou os trabalhos interrompidos, abrindo crdito especial e convocando, no final do
mesmo ano, concorrncia internacional para os estudos de viabilidade.
Atenderam ao certame 101 firmas organizadas em 17 consrcios e uma firma individual. Foi vencedor o consrcio teuto-brasileiro
CCN Hochtief Deconsult (Companhia Construtora Nacional
Hochtief A. G. Essen Deutsch Eisenbahn Consulting), sendo o resultado divulgado em julho de 1967.
Entrevista com Rafael de Almeida Magalhes vice-governador na administrao do
Governador Carlos Lacerda feita em 12 mar. 1982. Seu depoimento confirmou que
essa administrao no teve interesse na implementao de um sistema de transporte
pblico de massa.
203
O redator do Grupo de Estudos era o engenheiro Jorge Schnoor, entrevistado em
17 fev. 1982. Engenheiro ferrovirio, trabalhou em diversas administraes do Estado
do Rio de Janeiro, apresentando propostas para o desenvolvimento ferrovirio do
estado e na cidade do Rio de Janeiro.
202
O contrato com o consrcio CCN Hochtief Deconsult foi

assinado em agosto de 1967, mas o estudo s comeou em fevereiro de
1968. interessante observar como a partir desse momento, o processo
decisrio se desenrolou com muita celeridade. Em 11 de junho de
1968, apenas quatro meses depois de iniciados os estudos, o consrcio
apresentou a proposta da linha prioritria, que foi aprovada em 24
horas pela CEPE-2 e em 15 dias, no dia 27 do mesmo ms, pelo Governador do Estado da Guanabara, atravs de despacho oficial, seguindo
ento para a Assemblia Legislativa, votado em seo extraordinria,
num domingo. Os deputados da oposio, poca, alegaram a ilegalidade do processo de aprovao do trecho prioritrio do Metr, acreditando na existncia de fortes presses do Governo Federal para a
aprovao rpida do projeto.
Em julho de 1968, a CEPE-2 convocou firmas e consrcios brasileiros interessados na elaborao dos projetos construtivos das obras e
sistemas do trecho prioritrio, mesmo antes do Estudo de Viabilidade
ter sido finalizado. A Comisso executou algumas desapropriaes e
contratou divulgao na mdia, previamente constituio da nova
Companhia do Metropolitano do Rio de Janeiro, o que aconteceu em
novembro de 1968, pela Lei Estadual no. 1.736.
Tendo como principal acionista o Governo do Estado da Guanabara, a Companhia do Metr recebeu, em dezembro de 1968, o relatrio final do Estudo de Viabilidade e j tinha contratado a consultoria do mesmo consrcio para a coordenao dos projetos executivos, antes mesmo da concluso dos estudos. Em seguida, contratou
projetos de sondagem, arquitetura, engenharia e seus complementares e executou desapropriaes. Iniciou negociaes para obter o
aporte financeiro do Governo Federal, que culminou na Exposio
de Motivos no 106204, 1970, do Governo Federal. Esse documento estabeleceu a contribuio financeira da Unio para os Metrs de So
Paulo e do Rio de Janeiro explicitando uma srie de condies para a
viabilizao desses recursos. O Governo Federal pretendia, em troca
de recursos, interferir em alguns aspectos da obra no que concerne
ao traado e ao planejamento da construo, alterando assim os resultados do estudo. A Companhia do Metr contratou as primeiras obras
Trata-se de Despacho do Presidente da Repblica que aprova a Exposio de Motivos
no. 106, de maio de 1970, dos Ministrios de Planejamento, Fazenda e Transportes
que outorga aval para operaes de financiamento externo at o montante de US$ 110
milhes para as obras dos Metrs de So Paulo e do Rio de Janeiro.
204
182 | Eliane Guedes
civis, e o dia 23 de junho de 1970 foi a data do incio efetivo das obras,
comemorado em solenidade de cravao da primeira estaca, imediatamente aps a autorizao do Governo Federal para realizar operaes
de emprstimo externo com garantia do Tesouro Nacional at o equivalente a US$ 110 milhes de dlares. Note-se a interveno direta do
Governo Federal.
Negro de Lima deixou o governo do estado e na administrao
seguinte Chagas Freitas as obras prosseguiram, porm, em ritmo
muito lento. Pouco interessado no andamento e na eventual finalizao da obra, o governo Chagas Freitas chegou a cogitar a sua paralisao e a utilizao das galerias j abertas para outros fins. Foram
realizadas nesse perodo importantes obras virias na Zona Sul,
melhorando o acesso Barra da Tijuca. O montante liberado para
a obteno de crdito externo atravs do aval do Governo Federal,
definida pela Exposio de Motivos no 106 de 1970, acima citada, foi
apenas parcialmente utilizado.
Chagas Freitas no teve empenho em garantir o prosseguimento
de uma obra por ele no iniciada, que gerava fortes inconvenientes
populao e que dificilmente poderia ser concluda no perodo de sua
administrao, de forma que no lhe renderia os dividendos polticos
de seu interesse. Durante o seu governo, j se previa uma mudana substancial na estrutura poltico-administrativa com o iminente processo
de fuso dos dois estados, Rio de Janeiro e Guanabara, estudado e
decidido unilateralmente na esfera federal em 1975. Reconhecida por
muitos como interveno federal no Estado da Guanabara, empreendida com a inteno principal de mudar o quadro poltico considerado de oposio205, a fuso trouxe uma srie de mudanas administrativas e com elas o intuito de marcar sua poca com uma grande
obra de carter urbano o Metr RJ. Nessa mesma forma de atuao
decises dissociadas dos interesses locais pode-se incluir a implantao da Ponte Rio-Niteri, inaugurada em 1974.
Alm da modernizao administrativa de carter tecnocrata,
cpia do modelo federal ps-1964, a Companhia do Metr recebeu
apreciveis incentivos financeiros do Governo Federal: na forma dos
avais para emprstimos no exterior, das dotaes a fundo perdido
A entrevista de Josef Barat, realizada em 25 mar. 1981, 03 abr. 1981, 06 abr. 1981 e
08 abr. 1981, tratou extensivamente do tema, assim como o livro de BRASILEIRO, A.
M. A Fuso: Anlise de uma Poltica Pblica, IPEA. Srie Estudos para o Planejamento,
no. 21. Braslia, 1979. 364 p.
205
para o novo estado repassados para a companhia e atravs da participao acionria da EBTU nas obras. Um grupo de estudos, organizado antes da posse do novo governo e cujos membros iriam ocupar
postos chave na administrao a partir de 1975, re-estudou o traado
da rede em construo, a tecnologia a ser utilizada e o ritmo de
construo. O grupo sugeriu uma srie de alteraes no traado,
na gerncia e na implantao e, a partir de 1975, com o governo
estadual comandado por Faria Lima, as obras e os projetos complementares se desenrolaram rapidamente com o objetivo de inaugurar
o trecho prioritrio antes do trmino do primeiro mandato da fuso.
Durante esse perodo, a Companhia do Metr foi soberana nas suas
decises e bastante independente de outros rgos da administrao e das elites locais, uma vez que dispunha de uma autonomia
de recursos considervel, proveniente direta ou indiretamente do
Governo Federal. Obedecia ao modelo de criao de estatais permitido a partir do DL 200/1967.
A implantao do sistema prosseguiu rapidamente e a administrao Faria Lima conseguiu inaugurar em 1979 um pequeno
trecho inicial de linha, pouco mais de 4 km, da Praa Onze Gloria,
passando pelas estaes Central, Presidente Vargas e Cinelndia, e
deixou a construo iniciada em grande parte da rede, com obras
em diferentes fases de execuo, para que fossem concludas nas
administraes seguintes. A Companhia do Metr optou pela estratgia de iniciar as obras em toda a extenso da linha prioritria,
de modo a tornar a sua implantao irreversvel fixando definitivamente o seu traado.
Chagas Freitas, que constituiu uma gesto considerada de
oposio ao Governo Federal, reassumiu em 1980 o governo do estado
agora do novo Estado do Rio de Janeiro e o ritmo de implantao da rede do Metr foi mais uma vez substancialmente reduzido.
O quadro financeiro tambm sofreu modificaes de modo que os
recursos para o Metr diminuram drasticamente, no tanto pelas
divergncias polticas entre o estado e o Governo Federal, mas pela
situao de crise financeira que atingiu a nao a partir de 1979, crise
que comeou a ser sentida at mesmo pela Companhia do Metr, j no
final do Governo Faria Lima.
A empresa perdeu o seu poder quase absoluto de deciso e ficou
sujeita, no s aos atritos entre as lideranas polticas mas, especialmente, s novas dificuldades de obteno de crdito externo e interno
184 | Eliane Guedes
que tenderam a se agravar rpida e fortemente. Chagas Freitas inaugurou alguns trechos que j se encontravam em fase final, paralisando
outros e chamando a ateno do Governo Federal para a situao
crtica de endividamento da companhia. Tentou negociar a responsabilidade da implantao da obra com o Governo Federal, oferecendo-lhe
a soberania sobre a companhia poder de deciso e de gesto , justificando atravs da impossibilidade do Governo do Estado em arcar com
o endividamento e dar prosseguimento s obras. Sua estratgia teve um
sucesso parcial, com a liberao de um montante de recursos a fundo
perdido, que permitiu aliviar uma parte das dvidas. E a crise continuou
at a concesso iniciativa privada do sistema em 1998.
Durante estes 19 anos em que a operao comercial permaneceu
sob a responsabilidade da Companhia do Metr, foram construdas e
implantadas 15 estaes da Linha 1, interligando Botafogo Tijuca,
nas seguintes datas:
1979 Estaes Praa Onze, Central, Presidente Vargas, Cinelndia e Glria;
1980 Estaes Uruguaiana e Estcio;
1981 Estaes Carioca, Catete, Morro Azul (atual Flamengo),
Botafogo e Largo do Machado;
1982 Estaes Afonso Pena, So Francisco Xavier e Saens Pen;
e 9 estaes da Linha 2, do Estcio a Vicente de Carvalho, nas
seguinte datas:
1981 Estaes So Cristvo e Maracan;
1983 e 1984 Estaes Maria da Graa, Del Castinho, Inhama
e parcialmente Iraj;
1988 Estao Triagem;
1991 Estao Engenho da Rainha e
1996 Estaes Toms Coelho e Vicente de Carvalho.
J no perodo de concesso foram inauguradas as seguintes
estaes da Linha 1:
1998 Estao Cardeal Arcoverde;
2002 Estao Siqueira Campos;
2006/2007 Estao Cantagalo;
e na Linha 2 foram inauguradas as seguintes estaes:
1998 Iraj, Colgio, Coelho Neto, Eng. Rubens Paiva,
Acari/Fazenda Botafogo e Pavuna.
5.3 Estudo de Viabilidade do Consrcio

CCN Hochtief Deconsult206

O consrcio vencedor da concorrncia internacional elaborou o
Estudo de Viabilidade Tcnica e Econmica para o Metropolitano do
Rio de Janeiro, em relatrio de 581 pginas, realizado entre fevereiro
e dezembro de 1968 em cooperao direta com a CEPE-2207.
O estudo teve por objetivo selecionar o sistema de transporte
rpido de massa mais adequado para o Rio de Janeiro e determinar sua
viabilidade tcnica e econmica num horizonte prospectivo de 20 anos.
Deveria projetar a rede para o ano 1990 e selecionar a linha de prioridade absoluta dentro do sistema proposto que pudesse ser implantada
no curto prazo, de modo a aliviar a cidade de suas maiores presses de
trfego. Esta linha prioritria deveria ser pr-planejada tecnicamente,
antecedendo a fase de contratos de projetos executivos de cada trecho.
Ainda dentro do contrato firmado entre o Governo do Estado
da Guanabara e o consrcio CCN Hochtief Deconsult, o estudo
deveria conter indicaes da rentabilidade do empreendimento,
atravs da indicao das relaes custo-benefcio nas diversas fases de
implantao, e um plano de financiamento, com indicaes das principais fontes domsticas e externas. No planejamento do sistema operacional, o estudo deveria aconselhar, na medida do possvel, produtos
nacionais para a instalao e manuteno do sistema.
A rea dos estudos compreendia o Municpio do Rio de Janeiro
e seis outros municpios vizinhos208 Niteri, So Gonalo, Duque
de Caxias, So Joo de Meriti, Nilpolis e Nova Iguau num total
de 2.100 km2, com uma populao de cerca de seis milhes de habiCCN HOCHTIEF DECONSULT. Study of Technical and Economic Feasibility
of the Metr of Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, dez. 1968. 581 p.
207
Cabe observar a presena vrios profissionais brasileiros na equipe tcnica do Consrcio,
como consultores, dentre eles alguns ligados a estudos anteriormente elaborados sobre o
Metr do Rio de Janeiro como o eng. Antonio Laviola e o eng. Fernando Lavrador. Outros
profissionais notveis como Oscar Niemeyer tambm participaram como consultores.
Foram sub-contratadas vrias empresas nacionais: Geotcnica SA Engenheiros
Consultores, IBOPE Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica, IES Instituto
de Engenharia Sanitria da Secretaria de Obras Pblicas do Estado da Guanabara, IPT
Instituto de Pesquisas Tecnolgicas, PUC Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro, SPLAN Sociedade de Pesquisas e Planejamento, Tecnosolo Engenharia e
Tecnologia de Solos e Materiais SA e Valit Empresa Tcnica de Avaliaes e Pesquisas.
Era tambm sub-contratada a IBM Deutschland.
208
O estudo anterior a criao da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro 1974 e
no inclui todos os municpios compreendidos pela mesma.
206
186 | Eliane Guedes
tantes, chamada de Macro-rea. Dentro da Macro-rea, um espao

de 128 km2, chamada de Micro-rea, foi escolhida para os estudos
mais detalhados, j que apresentava os maiores volumes de trfego.
Na Micro-rea seriam estimadas as projees e consequentemente
estabelecidos os requisitos de trfego para o ano 1990, incluindo um
sistema de transporte rpido de massa. A linha prioritria, dentro da
Micro-rea deveria ser planejada como primeira etapa de construo
do Metr, num horizonte de sete anos, ou seja, 1975, respondendo s
necessidades mais urgentes.
Realizados os estudos atravs de mtodos clssicos, o Consrcio
concluiu que a cidade do Rio de Janeiro tinha necessidade imperativa
de um sistema de transporte rpido de massa e props, para 1990, o
sistema de 67 km de vias, com 55 estaes, distribudas em 2 linhas:
Linha 1 com 37 km, de Ipanema at a Baixada de Jacarepagu
passando pelo Centro, sendo de Ipanema at o Mier em sistema
subterrneo e, a seguir, em sistema elevado at a Baixada de Jacarepagu, rea que ainda apresentava baixa densidade demogrfica.
Esta linha contm o trecho prioritrio, de Ipanema at a Tijuca,
subterrneo, a ser posto em operao at 1975 e
Linha 2 com 30 km, da Pavuna at Niteri, sendo em superfcie
da Pavuna at o Centro ao longo do leito da linha desativada da
ferrovia Rio dOuro, encontrando a linha 1 e seguindo at Niteri
em tnel sob a Baia de Guanabara. Esta linha cruzaria a Linha 1
em duas estaes Estcio e Largo da Carioca.
O sistema assim idealizado se integraria rede de subrbios em
9 estaes. O trecho prioritrio Ipanema-Centro-Tijuca, subterrneo,
possibilitaria o deslocamento em 32 minutos e conexo com os trens
de subrbio na Estao Ferroviria D. Pedro II, principal estao da
EFCB. Esse trecho teria cerca de 20 km com 22 estaes numa distncia
mdia de 0,860 km entre elas e com bitola de 1.60 m, coerente com
o sistema ferrovirio da cidade. Possibilitaria a diminuio expressiva
do nmero de nibus que servia a rea central. Estes perderiam assim
sua funo estrutural no sistema de transporte de massa, continuando entretanto, indispensveis no papel de alimentadores do sistema
de Metr e como sistema suplementar, para o trfego tangencial. Os
trechos de maior trfego seriam, na linha 1, Cinelndia-Carioca, com
48.000 passageiros previstos por direo por hora-pico e na linha 2,
Estcio-Mangueira, com 62.000 passageiros por direo por hora-pico.
O estudo tambm apresentava alternativas para extenso do

sistema com integraes adicionais da rede metroviria com as ferrovias, na linha 1 at Deodoro, Santa Cruz e Nova Iguau e na linha 2
at Belfort Roxo e Duque de Caxias, numa extenso de 133 km de
rede integrada, com 95 estaes.
Na determinao do sistema utilizou-se o mtodo clssico de
Model Prognosis para gerar a distribuio futura do trfego na rea
em questo, atravs de uma projeo de tendncias. Foram selecionados dois horizontes para as projees, 1975 e 1990, assumindo para
a cidade do Rio de Janeiro as tendncias de desenvolvimento que a
regio j apresentava, nem um crescimento explosivo e nem o esvaziamento econmico.
Para a determinao da correlao entre distribuio de trfego
e fatores que o geram, foram analisados os dados existentes sobre uso
do solo, populao, distribuio de empregos, localizao de escolas,
renda, evoluo dos autos particulares etc. Foram escolhidos como
mais significativos e operacionais os parmetros: populao, emprego,
localizao de escolas e nmero de automveis particulares. A coleta
de dados se constituiu num aspecto crtico para o estudo, pois o ltimo
censo, datado de 1960, apresentava dados antigos (oito anos intervalo
considerado excessivo). Dados recolhidos pela administrao estadual
em 1964 e 1965, atravs dos Estudos Cariocas, Coordenao de
Planos e Oramento, 1965, Volume 5, foram disponibilizados para o
Consrcio mas foram posteriormente considerados obsoletos, dado o
desenvolvimento da regio nos anos que se seguiram.
Para minimizar distores da base de dados, o Consrcio realizou
numerosas contagens de trfego e entrevistas com passageiros de
diversos modos de transporte e em 4.000 residncias. No existia
poca nenhum plano de uso do solo em vigor, que pudesse dar indicao do crescimento futuro e das principais obras virias que possivelmente seriam realizadas. Pde-se observar posteriormente que as
tambm projees quanto evoluo da populao e quanto ao ndice
de motorizao foram subestimadas para os dois horizontes.
Esses dados, mesmo com imperfeies e problemas, foram utilizados para as estimativas do futuro volume de trfego e sua repartio modal atravs do modelo a quatro etapas: Gerao de Trfego,
Distribuio de Trfego, Distribuio Modal e Traffic Assignment. Para
o ano de 1990, os resultados previram mais do que uma duplicao do
trfego total existente em 1968.
188 | Eliane Guedes
Foi ento testada a Performance Capability que os meios de transporte, o sistema rodovirio e ferrovirio poderiam apresentar em
1990, depois de executados alguns projetos de expanso viria, idealizados no mbito desse mesmo estudo, uma vez que no existia plano
de uso do solo. O resultado demonstrou que mesmo com um sistema
ferrovirio de alto desempenho, aliado a um servio de nibus com
expanses a serem realizadas at 1990, no se conseguiria acomodar
o volume de trfego em horas de pico previsto atravs do modelo.
Assim, o estudo concluiu pela necessidade imperativa da implantao
do Metr, uma vez que nenhuma alternativa poderia ser oferecida ao
transporte individual, sendo inclusive impossvel expandir o sistema
virio indefinidamente sem prejudicar a estrutura urbana. Foi recomendada ento a construo do Metr, a ser operado independentemente do restante do trfego.
Procedeu-se a seguir ao Planejamento Tcnico, para a seleo
de um sistema metrovirio capaz de responder aos requisitos que os
prognsticos do planejamento de trfego requeriam, em termos de
equipamento e de localizao das linhas.
Comparando-se os custos (de capital e operacionais) com os
benefcios (receita operacional do sistema para as datas horizonte),
concluiu-se pela viabilidade do empreendimento que, mesmo antes
de 1990, ou seja, mesmo antes do sistema totalmente implantado e
em operao, renderia benefcios que j contrabalanariam os custos,
incluindo todo o capital e os interesses do mesmo.
A estimativa de custos constante do estudo que se mostrou mais
tarde muito diferente dos custos reais apresentava um valor total
de US$ 725,00 milhes para a implantao da totalidade do sistema
(67 km), com a seguinte composio: 5% para desapropriaes, 57%
para obras civis e 38% para via permanente, veculos e os sistemas,
resultando ento num valor mdio de US$ 10,82 milhes/km. A linha
prioritria teria um custo por km mais alto, US$ 15 milhes, dados
os investimentos em ptio de manobra que deveriam ser feitos desde
o incio, bem como devido sua localizao em zona mais valorizada.
O prazo para a realizao do estudo foi considerado pelos
prprios contratados como muito curto para a elaborao de todas
as etapas do mesmo, seguindo-se a sequncia lgica acima descrita.
Assim, ao mesmo tempo em que se produzia o planejamento de
trfego (que determinaria o volume de trfego futuro que s ento
poderia ser comparado performance capability do sistema de transCaptulo 5 - Da idia realizao do Metr-RJ | 189
porte existente e otimizado, definindo a necessidade ou no de um

sistema de transporte rpido de massa), produzia-se o planejamento
tcnico definindo o sistema adequado, o equipamento e o traado,
admitindo-se portanto, a priori, a necessidade de um sistema de transporte rpido de massa.
Vrias hipteses foram feitas, aguardando os resultados do
processamento dos dados, entre as quais a hiptese de necessidade
de uma linha de Metr. Mais tarde, com a ajuda dos resultados dos
modelos computacionais, essas hipteses puderam ser verificadas e
corrigidas. Ainda de acordo com o prprio relatrio oficial da CCN
Hochtief Deconsult, uma proposta para a linha prioritria teria
que ser submetida depois de quatro meses de trabalho, de modo a
possibilitar a elaborao do pr-projeto no tempo contratual, prazo
considerado pela empresa como muito exguo.
Pode-se concluir que houve um movimento constante ao longo
do perodo de 1927 a 1968 de se propor a construo de um sistema
metrovirio. Foi a Companhia Light, que j tinha uma atuao muito
forte na cidade, que apresentou as duas propostas mais firmes que
desoneravam o poder pblico da implantao do sistema. Engenheiros
especialistas no setor ferrovirio, com muito conhecimento do setor
no Rio de Janeiro apresentaram a maior parte das idias. Podemos
afirmar tambm que poucos, dentre esses estudos, foram solicitados
pela administrao pblica, constituindo iniciativas isoladas do
contexto institucional, e que no foram determinantes das decises
sobre os transportes pblicos na cidade.
A Prefeitura do Distrito Federal trouxe o grupo francs, liderado
pela SGTE, cujo estudo chegou muito perto de embasar uma deciso
concreta. Foi s no final da dcada de 1960, enquanto Estado da
Guanabara, e j durante a fase do regime autoritrio no Governo
Federal ps 1964, que a deciso foi formalmente tomada e lastreada
nos estudos do grupo alemo, associado a uma empresa construtora
nacional, que concorreu com grupos de outras nacionalidades.
190 | Eliane Guedes
Captulo 6
Traado, recursos financeiros e construo

Este captulo apresenta uma reconstituio do processo de implantao do sistema metrovirio da cidade do Rio de Janeiro nos aspectos
mais centrais quanto tomada de deciso. Alm da deciso principal de
se construir um Metr, qual seria o melhor traado, quais seriam as fontes
de financiamento mais adequadas e qual seria o tipo de construo que
melhor atenderia aos objetivos de sua implantao? Esclarecimentos sobre
esses trs pontos principais: traado, recursos financeiros e construo
podem elucidar a eventual rede de interesses a orientar as decises.
6.1 A Evoluo do Traado

Atravs das ilustraes, que no captulo anterior apresentam os
principais estudos realizados, pudemos observar que no perodo de
40 anos de estudos e propostas efetivas, existiu um relativo consenso
quanto necessidade da ligao Zona Sul Zona Norte, passando
pelo Centro, a ser solucionada por uma linha de transporte rpido de
massa. evidente a coincidncia de traado entre essa linha proposta
em 1929 e parte do sistema idealizado em 1968, atravs do Estudo de
Viabilidade e implantado prioritariamente. As variaes de traado se
concentram nas extenses do sistema, que diferem segundo os agentes
interessados na aprovao do estudo e na sequncia de implantao.
Enquanto se tratou de convencer o poder pblico da convenincia
de um transporte de massa eficiente para toda a cidade, os traados
foram mais extensos e os estudos mais abrangentes quanto s demais
possibilidades modais e suas integraes. o caso dos trabalhos produzidos pelos engenheiros cariocas veiculados pelo Clube de Engenharia
antes do surto automobilstico, dentro da viso predominantemente
ferroviarista dos transportes pblicos. A implantao de um trecho na
rea central, atravs de um metr, era consensual, e as extenses se
Captulo 6 - Traado, recursos financeiros e construo | 191
davam pelas ferrovias chegando at Jacarepagu e Santa Cruz, numa

abordagem, poca, de carter quase regional, ou seja, avanando
muito alm da rea mais densamente urbanizada.
Quando se tratou de lutar contra a lgica rodoviarista, que muito
influenciou a administrao pblica a partir da segunda metade
do sculo XX, os estudos e propostas para o metr foram menos
abrangentes do ponto de vista territorial e mais localizados quanto
urgncia da construo da linha central, desvinculando assim, o
metr do sistema ferrovirio em geral. Este ltimo, na competio
com o sistema rodovirio por recursos pblicos, era perdedor. Esta
abordagem mais especfica e com uma conotao de modernidade,
foi a de Negro de Lima, enquanto Prefeito do Distrito Federal e
enquanto Governador do Estado da Guanabara, nos dois perodos
que mais favoreceram as decises para a implantao do Metr-RJ.
Alguns tcnicos anteviam as dificuldades na construo de uma
linha subterrnea nas reas mais densas da cidade, fato que alimentou
durante algum tempo uma polmica entre defensores da construo
nessas reas e daqueles que recomendavam um traado pelas encostas
dos morros ou na beira do mar, no que hoje o Aterro do Flamengo,
tangenciando assim o corredor formado pela plancie densamente
ocupada209. Estas solues tangenciais prescreviam redes elevadas ou
de superfcie, condicionando assim a tecnologia a ser empregada.
A maior parte das comisses ou grupos de estudos oficiais defendia
solues clssicas subterrneas, atitude previsvel em funo da grande
penetrao da companhia francesa SGTE na administrao pblica e
das misses francesas, compostas por tcnicos e empresrios, que nas
dcadas de 1950 e 1960 aconselharam as comisses tcnicas brasileiras.
Ingleses, alemes e japoneses tentaram intervir com solues de superfcie ou elevadas, do tipo Alweg ou monotrilho, respondendo assim a
traados menos convencionais. Posteriormente, j na dcada de 1970, os
Neste sentido, vrios tcnicos se pronunciaram, sendo de especial interesse as
observaes do eng. Jorge Schnoor, que props a execuo do trecho de Copacabana
junto encosta, reduzindo substancialmente os custos de desapropriao e os
incmodos para um grande nmero de pessoas durante a construo conforme
matria Tcnico sugere metr pela encosta, publicada no Jornal do Brasil em 12 jun.
1977. Durante algum tempo os tcnicos do Metr tiveram que afirmar categoricamente
que os tneis do Metr eram totalmente seguros quanto ao risco de inundao, seja
atravs do lenol fretico quanto com relao a chuvas, o que pode ser observado
em diversas declaraes para a imprensa, destacando-se Barat assegura que o metr
jamais sofrer inundaes, matria publicada em O Globo, 17 jan. 1976.
209
192 | Eliane Guedes
japoneses aconselharam a utilizao do sistema monotrilho afastandose do traado pela zona central para onde a escolha de traado e
de equipamentos j estava comprometida , recomendando as ligaes
Ilha do Governador a Jacarepagu ou Estcio a Pavuna, distantes dos
problemas das reas super carregadas em deslocamentos.
Finalmente, a concorrncia internacional, que em 1968 decidiu pelo
consrcio teuto-brasileiro CCN Hochtief Deconsult para a elaborao
do Estudo de Viabilidade base para a tomada da deciso definitiva
viabilizou o traado mais tradicional para a linha 1, Tijuca-Ipanema,
trecho prioritrio passando pelo Centro. Ver Ilustrao 17 Traado do
Estudo de Viabilidade 1968.
Como j vimos, o estudo de 1968 propunha a rede completa com
67 km, atravs da extenso da linha 1 da Tijuca em direo ao Mier,
seguindo para Jacarepagu e da construo da linha 2 Niteri a
Pavuna , utilizando-se o leito da antiga Ferrovia Rio dOuro e trecho
sob a baa. Para se chegar s concluses finais quanto ao traado
descrito pelo Estudo de 1968, o consrcio elaborou um estudo sofisticado, em tempo recorde, mas que apontou para um traado j consagrado ao longo do tempo.
Ilustrao 17 Traado do Estudo de Viabilidade 1968
Referncia: CCN HOCHTIEF DECONSULT. Study of Technical and Economic

Feasibility of the Metr of Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, dez. 1968. 581 p.
Na situao particular do Rio de Janeiro, devido aos condicionantes do relevo e localizao das principais atividades, pode-se
afirmar que qualquer estudo levaria definio do mesmo trecho
central, coincidente quele gerado pelos estudos durante 40 anos,
baseados apenas no bom senso, sem nenhuma tcnica de anlise mais
complexa.
O Estudo de Viabilidade de 1968, formalmente elaborado de
acordo com a racionalidade apresentada pelo mtodo mencionado,
foi amplamente utilizado pelo grupo poltico no poder, como instrumento de legitimao de um traado e de uma tecnologia, no interesse de ver o projeto aprovado. As suas condies de elaborao e
encaminhamento levam a crer que o Estudo de 1968 foi feito para
que a implantao do Metr-RJ fosse unanimemente aprovada; no
discutiu questes maiores relativas aos transportes urbanos da cidade
e o uso alternativo dos recursos financeiros que poderiam eventualmente ser destinados a outras solues que atingissem um maior
nmero de usurios do transporte pblico. No entanto, o estudo no
se furtou a recomendaes relativas a melhorias no sistema ferrovirio
de atendimento aos subrbios eixo com maior nmero de deslocamentos -, mas props um sistema de metr independente do sistema
ferrovirio. Na direo dos subrbios, o estudo criava um novo eixo
de transportes, praticamente paralelo aos eixos ferrovirios existentes
e bastante saturados, numa regio de baixa densidade, onde o metr
seria um elemento estruturador do crescimento urbano e at mesmo
gerador de demanda, mas que em nada aliviaria as presses de trfego
existentes nessa direo trecho norte da Linha 2 (Estcio Pavuna),
no traado da Estrada de Ferro Rio dOuro, desativada.
Assim, o estudo de 1968 no resultou num diagnstico compreensivo sobre os transportes como o seu item Anlise previra. No discutiu
um conjunto de possibilidades para os eixos mais sobrecarregados
que pudesse melhorar o trfego de superfcie, como por exemplo:
solues de engenharia de trfego, corredores exclusivos para nibus,
comboios, trlebus etc.; solues menos custosas que pudessem liberar
mais recursos no atendimento das reas mais desprovidas, como as
reas suburbanas na direo da Baixada Fluminense.
O escopo desse estudo chegou a ser discutido e contestado pela
oposio parlamentar na poca de sua aprovao210, que argumentava
210
Informaes recolhidas em entrevistas com: Raphael de Almeida Magalhes datada
de 12 mar. 1982 e Mauro Magalhes, de 10 mar. 1982, deputados da base oposicionista.
194 | Eliane Guedes
sobre a falta de abrangncia do relatrio quanto situao global dos

transportes urbanos na regio211.
Como j vimos, apesar de decidida e aprovada a implantao do
Metr-RJ em 1968, com o respaldo tcnico do Estudo de Viabilidade,
o governo do Estado da Guanabara no tinha suficincia financeira
para empreend-lo. S quando consegue o aval do Governo Federal
para crditos externos, sendo que uma das condies para esse aval
foi um conjunto de recomendaes a serem cumpridas pela Companhia do Metr e pelo Governo do Estado, elaboradas pelo Grupo de
Trabalho da Fuso criado com membros dos Ministrios do Planejamento, da Fazenda e dos Transportes, dentre as quais algumas
relativas ao traado. Reconhecem a necessidade da Linha Prioritria
(Nossa Senhora da Paz Saens Pea ou Ipanema Tijuca), mas recomendam a realizao de estudos complementares para definir os
trechos da Linha Prioritria a serem construdos inicialmente e a
exigncia de que a construo de novas linhas, no futuro, fosse precedida de estudos de viabilidade especficos para cada linha, e ainda
da elaborao e aprovao de um Plano Diretor Urbanstico para a
cidade. A Exposio de Motivos explicitava tambm que a integrao
fsica e tarifria do Metr com o sistema ferrovirio urbano, sugerida
no relatrio de viabilidade, carecia de estudos amplos e detalhados
que deveriam ser conduzidos de forma coordenada pelas instituies
diretamente ligadas ao assunto.
Em seguida, o Grupo de Trabalho constitudo previamente ao
Nas palavras de Mauro Magalhes: A oposio se posicionou contra o projeto alegando
que seria mais interessante um metr menos caro por km e mais longo, em percurso
que proporcionasse um atendimento a um maior nmero de pessoas do que esse
que estava sendo proposto. Propunham uso alternativo do investimento que atingisse
um maior nmero de usurios. Tinham algumas idias de percurso: sair de Campo
Grande, percorrer o leito da Central em superfcie, mergulhar no Centro e aparecer em
superfcie de novo no Flamengo. No existiam tcnicos por trs dessa idia.
211
Os motivos da oposio parecem a priori bastante pertinentes mas, quando se
examina mais atentamente os membros que a constituam e a ausncia de tcnicos
do setor no embasamento dessas idias, pode-se concluir que suas razes no eram
realmente a falta de abrangncia dos estudos que justificavam o voto contrrio
mas sim, sua oposio ao metr, favorecendo claramente o transporte rodovirio e
as grandes obras virias que permitiriam o funcionamento desse setor. O governo
anterior, de Carlos Lacerda, do qual vrios integrantes vieram a compor, na poca,
a oposio parlamentar, favoreceu amplamente as obras rodovirias e o aumento da
acessibilidade para novas frentes de ocupao urbana, com a consequente valorizao
imobiliria, conforme descrito nos captulos anteriores, pouco tendo contribudo para
a melhoria do transporte de massa.
Governo da Fuso alterou significativamente a prioridade do traado

inicial, tanto do Estudo de Viabilidade quanto das recomendaes da
Exposio de Motivos no. 106, pois decidiu pela restrio do percurso na
direo da Zona Sul o metr passaria a ter como terminal sul o bairro
do Botafogo, excluindo-se da prioridade os bairros de Copacabana e
Ipanema e pela expanso na direo dos subrbios. Ver Ilustrao
18 Traado definido pelo Grupo da Fuso. Trata-se de uma alterao
muito importante, pois o grupo recomendou a implantao em carter
prioritrio do trecho estudado na direo Estcio Pavuna, neste caso
em tecnologia de metr de superfcie, na forma de um Pr-Metr, inicialmente com baixa capacidade e com mais baixo custo de implantao.
Ilustrao 18 Traado definido pelo Grupo da Fuso

A rea que a proposta da linha do Pr-Metr (atual linha 2) atravessava era pouco densa e a implantao de um sistema de trnsito
rpido cruzando essa rea foi tecnicamente justificada pelo Governo
da Fuso atravs de dois argumentos. Ver Ilustrao 19 Traado
do Pr-Metr. O primeiro, a funo estruturadora que um eixo de
transportes poderia ter numa rea ainda parcialmente ocupada,
cujo espao poderia ser planejado, numa experincia que, exceo
196 | Eliane Guedes
dos eixos estruturadores de Curitiba, seria indita no Brasil212. Em

segundo lugar, os tcnicos do Grupo de Trabalho da Fuso acreditavam que, com o Pr-Metr, seria possvel uma utilizao muito mais
intensa do trecho central do Metr, configurando uma extenso do
transporte de massa na direo dos subrbios, o que daria um carter
social obra, de grande importncia poltica. Entretanto, mesmo que
o traado da linha 2 se orientasse no sentido das reas ocupadas por
uma populao de menor poder aquisitivo, correndo paralelamente
aos eixos existentes rodovirio e ferrovirio e bastante saturados,
a sua localizao especfica no possibilitaria um alvio imediato nos
deslocamentos que ocorriam nestes eixos. Esse eixo paralelo estava
distante das regies mais densamente ocupadas, impossibilitando
deslocamentos a p para as estaes. Somente com um importante
esforo de planejamento de transportes seria possvel estabelecer as
integraes entre modos Pr-Metr e nibus e Pr-Metr e EFCB
(Linha Auxiliar) na estao Pavuna que poderia reduzir o carregamento da Avenida Brasil e dos eixos rodovirios que levam a So Joo
do Meriti e Nilpolis213.
A longo prazo, e numa conjuntura de recursos mais abundantes,
essas justificativas poderiam ser tecnicamente defensveis, porm, no
curto prazo, uma considervel soma de recursos estaria sendo investida sem que efetivamente se melhorasse a qualidade dos deslocamentos para os subrbios e para a Baixada Fluminense214.
Segundo entrevista de Josef Barat em 03 abr. 1981, o Pr-Metr poderia induzir, a
longo prazo, uma ocupao na rea vazia das adjacncias da Rio dOuro na medida
em que se integrasse com o sistema de nibus. O crescimento da metrpole poderia
se dar para o fundo da baa, em rea adequada e desocupada, de forma integrada ao
Metr. Barat informou tambm que nessa poca foram feitas reunies com tcnicos
do BNH, com o intuito de viabilizar conjuntos habitacionais de baixa renda em glebas
na vizinhana da linha do Pr-Metr. Vrios artigos na imprensa reforam a existncia
de negociaes junto ao BNH.
213
A partir da observao da documentao de planejamento da Companhia do Metro
e das declaraes imprensa, em nenhum momento pode-se perceber aes efetivas
de implantao de um modo complementar ao Metr e alimentador do sistema de
forma a atender a essa demanda, prxima, mas deslocada da linha do Pr-Metr.
214
Os recursos seriam substanciais mesmo prevendo-se para esse trecho o uso
de tcnicas menos sofisticadas, como o Pr-Metr. Correndo na superfcie e com
frequncia muito mais baixa do que o Metr, na realidade, o Pr-Metr custou muito
mais do que o previsto mesmo com as simplificaes tcnicas incorporadas. Segundo
entrevista com Josef Barat, em 06/04/1981, as simplificaes no foram efetivamente
implementadas e o trem do Pr-Metr, por exemplo, teve um custo incompatvel com
o planejado.
212
Ilustrao 19 Traado do Pr-Metr
As razes apresentadas para a proposta de construo da linha

do Pr-Metr no trecho selecionado no permitem afirmar categoricamente que essa opo tenha sido fundamentada unicamente em
aspectos tcnicos, pois trazia em si uma conotao de carter poltico.
Ao mesmo tempo em que se direcionava uma parte do investimento
para regies mais pobres, o governo estadual no estaria interferindo
em assuntos de competncia federal os servios de transportes
suburbanos prestados atravs da RFFSA. Obviamente, a cidade necessitava de investimentos macios na rede de subrbios, o que no estava
sendo feito. Desta forma, as crticas que rotulavam o Metr-RJ como
uma obra para as classes mdias e mdias altas, alheia grande massa
empobrecida, poderiam ser reduzidas. Os tcnicos do Metr-RJ215 afirmavam a impossibilidade de qualquer acordo para atuao conjunta
entre a Companhia do Metr-RJ e a RFFSA na resoluo dos problemas
de transportes para os subrbios216 ; no entanto, esta mudana na
Entrevistas com Leandro Petronilho Diretor de Engenharia da Cia do Metr, em
08 dez. 1981 e Carlos Jorge Engenheiro da Companhia do Metr-RJ, em 12 mar.
1982.
216
A ferrovia estava sucateada e s depois de um grave acidente em 1975, perto
de Madureira, foi feita uma reestruturao administrativa na RFFSA, criando a 8a.
Diviso e foram retomados os investimentos federais no setor, que s passaria esfera
215
198 | Eliane Guedes
definio dos trechos prioritrios possibilitaria uma integrao imediata

com o sistema ferrovirio nas estaes Triagem e Estcio, ampliando
assim a abrangncia do Metr, caso a integrao fosse viabilizada.
A Cia do Metr atualizou estudos de demanda e as previses
para o ano de 1975 e concluiu que o crescimento populacional da
Zona Norte seria superior s previses do Estudo de 1968, bem
como o ritmo de crescimento da Zona Sul seria menos intenso, o
que justificaria as mudanas de prioridade e a integrao com o
sistema ferrovirio.
O Secretrio de Planejamento do municpio, em 1978, declarou
que o traado em execuo no era prioritrio para a cidade e que,
em sendo o Metr um transporte de massa, o trecho inicial deveria ser
a ligao centro-subrbios217. Outros expressavam opinies contrrias
ao metr de maneira geral, como o Conselho Estadual de Cultura
que responsabilizava o Metr atravs de moo aprovada por unanimidade por obras que desfiguravam a paisagem do Rio de Janeiro.
Um dos conselheiros afirmava que o tratamento urbanstico dado s
reas alteradas pelo Metr durante as obras era de pssima qualidade,
com a destruio de referncias importantes do dia-a-dia do cidado
segundo ele, o que mais relevante na preservao de um patrimnio
urbanstico destacando como muito inadequada a soluo urbanstica dada Cinelndia e em especial ao Largo da Carioca218.
Outra discusso calorosa se deu entre tcnicos das duas esferas
de governo, municipal e estadual, sobre a futura extenso do Metr
para a Zona Sul que abandonava a idia de chegar ao bairro do Leblon
a partir da Tijuca, conforme o Estudo de Viabilidade a maior parte
em tnel , passando proposta de expanso da linha a partir do
Botafogo, por Copacabana e Ipanema e da chegando ao Leblon. A se
obedecer o traado inicial, uma segunda ligao Zona Norte-Zona Sul
(Tijuca-Leblon), desta feita por transporte pblico de alta capacidade,
seria construda, e certamente com custos de construo menores
do que a futura extenso alternativamente proposta especialmente
com relao a despesas com desapropriaes, mesmo considerandose a abertura de tneis em rocha219. A extenso via Copacabana a
estadual em 1994.
217
Secretrio de Planejamento acha que metr deve comear com ligao Centrosubrbio. Jornal do Brasil, 06 jul. 1978.
218
Metr poder passar por Copacabana cortando morros. Jornal do Brasil, 24 nov. 1978.
219
Tcnico sugere metr pela encosta. Jornal do Brasil, 12 jun. 1977.
que veio a ser posteriormente construda, com economia de recursos

em funo da implantao da linha junto encosta reduo de
custos tanto em desapropriaes quanto na construo, em funo do
mtodo construtivo , segundo vrios artigos na grande imprensa do
final do ano de 1978 e incio de 1979.
Em 1978, durante a execuo das obras civis dos trechos ento
prioritrios (Tijuca-Botafogo e Estcio-Pavuna), a Companhia do
Metr-RJ, contando com recursos financeiros considerveis, elaborou
diversos estudos sobre expanso de rede prioritria, chegando mesmo
fase de projeto. O plano quinquenal220 da Companhia previa para
o perodo 1979-1984 as extenses da linha 1 do Botafogo a Copacabana (Praa Cardeal Arcoverde), linha 2 do Estcio ao Castelo, ambos
os trechos subterrneos, atravessando rea de altssima densidade e
privilegiando a Zona Sul e a rea central da cidade. As futuras extenses, com trmino da implantao em 1998, quando o sistema transportaria cerca de oito milhes de passageiros/dia em 93 km de linha
seriam:
subterrneos: Estcio-Castelo, com 3,8 km e Botafogo-Leblon, com
6,5 km;
em superfcie: IrajRecreio dos Bandeirantes, com 20 km, Maria
da GraaIlha do Governador com 13 km e Niteri-Alcntara, em
leito de ferrovia existente, com 13 km
sob a baa: CasteloNiteri, trecho em tnel submerso.
A Diretoria de Planejamento afirmava em 1978 a necessidade de
se planejar e expandir o sistema de Metr do Rio de Janeiro em funo
do grande nmero de viagens previsto. Comparava o sistema carioca
com o sistema parisiense nos seguintes termos: em Paris, ao final da
dcada de 1970, cerca de 10 milhes de pessoas realizavam 4,4 milhes
de viagens/dia em 250 km de linha de metr, e no Rio de Janeiro, essa
proporo seria: cerca de 10 milhes de pessoas realizando 8 milhes de
viagens/dia em 93 km de linha, caracterizando uma situao futura de
maior densidade de deslocamentos no sistema do que a que ocorria em
Paris. Imaginava-se que o Metr em 1998 seria responsvel por 42% das
viagens feitas no Grande Rio221.
Prevendo a valorizao imobiliria que a implantao do sistema
COMPANHIA DO METR (DP/DEPLAN/DIEST). Estudo Comparativo entre as
Alternativas de Expanso da Rede Prioritria Bsica. [1979]. 46 p.
221
Metr amplia rede a partir de 1981 at cobrir 93 km. Jornal do Brasil, 12 jun. 1978.
220
200 | Eliane Guedes
de metr traria a algumas reas da cidade, a Prefeitura do Municpio

criou em 1977, atravs de decreto e no contexto do PUB-Plano Urbanstico Bsico, a zona especial ZE-9, ao longo dos 37 km do traado
das linhas 1 e 2 da rede bsica e Pr-Metr do Botafogo Tijuca
e do Estcio a Pavuna. A ZE-9 restringia as novas construes para
evitar a descaracterizao dos bairros, atendendo tambm s consideraes dos tcnicos do Metr-RJ que previam uma saturao do
prprio sistema com o adensamento junto s estaes. Na poca, foi
suspensa a expedio de alvars de construo para terrenos localizados na proximidade imediata do leito do Metr, e mais tarde, liberadas num gabarito mximo de 10 andares. Os padres de uso do
solo, bem como as intervenes virias nessa zona deveriam ser definidas atravs de um PEU Projeto de Estruturao Urbana especfico.
O licenciamento de edificaes na ZE-9 ficou sob a responsabilidade
da Secretaria de Planejamento, retirando essa atribuio do Departamento de Edificaes, sendo cada caso estudado na sua particularidade, estabelecendo-se o critrio de manuteno das densidades existentes como princpio orientador para a expedio de alvars.
Ao Metr-RJ interessava controlar o impacto da implantao do
sistema na faixa lindeira s linhas e para isso contratou estudo que foi
desenvolvido pelo IBAM, o Plano Impacto222, que revelou diferenas
de uso, ocupao e ordenamento territorial em diferentes trechos
do traado, os quais deveriam ter tratamento particularizado com
relao legislao urbanstica. O estudo indicou que haveria uma
tendncia verticalizao no bairro da Tijuca, bem como de superocupao dos terrenos no Botafogo e no Centro e para tanto, seria
necessrio controlar esses impactos, mantendo-se a densidade de
ocupao do solo, atravs de medidas ordenadoras. Nos subrbios, a
diretriz deveria ser o aumento da ocupao residencial e de atividades
produtivas, com o intuito de promover o desenvolvimento urbano,
induzindo um adensamento junto aos centros de bairro, como Del
Castilho, Iraj, Colgio e outros. Medidas especficas junto s estaes
de integrao com o sistema rodovirio deveriam ser implantadas
Inhama, Acari e Pavuna.
Dois anos depois, foi criada uma Cmara Tcnica223, presidida
IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal. Plano Impacto. Rio de
Janeiro, mimeo, [1978].
223
Sobre as atividades da Cmara Tcnica, foram feitas entrevistas com Franklin
Scarton FUNDREM, em 17 fev. 1982 e com J Resende Presidente da FAMERJ
222
pela Secretaria de Planejamento e com representantes da Secretaria

de Obras, Metr-RJ, FUNDREM, IAB-RJ e de vrias Associaes
de Moradores (Botafogo, Laranjeiras, Praa So Salvador, Catete e
Flamengo), para debater os critrios urbansticos a serem adotados
para a ocupao das ZE-9, mais particularmente para a definio
de gabaritos. Empresrios do setor da construo, atravs do Sindicato da Indstria da Construo Civil se uniram para debater com o
Prefeito Jlio Coutinho a liberao das reas para utilizao imediata
e finalmente, a Cmara Tcnica concluiu pela fixao de alturas variveis nos diversos trechos, de dois a treze pavimentos, podendo as
edificaes ganhar mais altura quando isoladas das divisas. O Decreto
Municipal de 21 de Julho de 1981 fixou os gabaritos da ZE-9 para o
trecho Botafogo Glria.
Ao longo de todo o traado em execuo, a Companhia do
Metr-RJ se adiantou ao empresariado privado no estoque de terras
atravs das reas remanescentes das desapropriaes, feitas com fins
de utilidade pblica para a realizao das obras. Cerca de 20% do total
de reas desapropriadas224 no foi utilizado para o sistema e passou a
fazer parte do capital fixo da companhia.
O destino destas reas foi alvo de um posicionamento diferenciado entre os diversos setores da sociedade interessados no seu aproveitamento. Os dirigentes da Companhia do Metr-RJ consideravam
legtima e no interesse pblico que fosse ela a usufruir a valorizao
imobiliria propiciada pela implantao do empreendimento, mesmo
que os terrenos tivessem sido adquiridos atravs de decretos de desapropriao. Essa apropriao de valor se justificava ao se propor a
reduo dos pesados encargos da implantao do sistema atravs da
utilizao comercial dessas reas, como ocorreu em vrios empreendimentos semelhantes em outras cidades no mundo e timidamente
em So Paulo. O Metr-RJ chegou mesmo a projetar a construo e
Federao das Associaes de Moradores do Estado do Rio de Janeiro realizada em
04 mar. 1982.
224
A dimenso da rea remanescente das desapropriaes s passou a ser conhecida
aps um trabalho detalhado de levantamento da situao das mesmas, de forma que,
durante muitos anos discutiu-se genericamente sobre a utilizao de terrenos, com
exceo de algumas reas de grandes dimenses na Zona Sul e na avenida Presidente
Vargas. O nmero 40.000 m2 foi divulgado pela imprensa que posteriormente passou
para 148.147 m2, sendo 53.332 m2 entre Botafogo e Tijuca, 21.185 m2 entre Estcio e
Maria da Graa e 69.630 m2 entre Maria da Graa e Pavuna, segundo dados divulgados
pela Cia do Metr-RJ.
202 | Eliane Guedes
explorao de edifcios garagens e edifcios comerciais e de servios

nas sadas de estao, bem como galerias comerciais. No Largo do
Machado, enquanto se construa a estao, tambm foram iniciadas
as fundaes para um prdio de escritrios.
A Companhia do Metr-RJ, prevendo conflitos, viabilizou uma
estratgia de associao com o setor privado para a ocupao lucrativa
dessas reas supervalorizadas, propondo operaes conjuntas, calando
protestos que pudessem inviabilizar a idia. No entanto, a partir de um
posicionamento posterior da Companhia de que deveria se ater unicamente venda dos terrenos e no atividade de promoo imobiliria
lastreado em interpretaes de cunho jurdico sobre a finalidade de
constituio da Companhia, na utilizao do instrumento da desapropriao para fins de utilidade pblica e principalmente em funo de
suas dificuldades financeiras da Companhia o empresariado muda
de posio e passa a se opor venda dos terrenos. Justifica sua posio
pela obrigatoriedade de se adquirir esses remanescentes atravs de
leilo e a grande probabilidade de que os ganhos no valor da terra
com a componente localizao junto ao eixo de transporte de massa
seriam totalmente absorvidos pelo Metr, segundo Mauro Magalhes,
presidente da ADEMI225.
A idia da Cia do Metr-RJ para a destinao a ser dada aos
terrenos remanescentes da desapropriao era: venda dos terrenos localizados nos locais mais valorizados226, em especial no Botafogo, Catete
e Tijuca e disponibilizao CEHAB dos terrenos localizados junto
ento Linha 2 e ao longo do Pr-Metr para a construo de conjuntos
habitacionais, mesmo aqueles de pequenas dimenses. Durante vrios
meses desenvolveu-se uma negociao do Metr-RJ com o BNH e com
o BNDE para uma operao triangular em que o Metr, ao solicitar um
aporte financeiro do BNDE para realizao das obras, cedia ao BNH
terrenos para a construo de moradias populares e este, por sua vez,
Entrevista com Mauro Magalhes Deputado Estadual e ex-Presidente da ADEMI
Associao dos Dirigentes de Empresas do Mercado Imobilirio, realizada em
10 mar. 1982 e Revista Veja, 14 maio 1980 onde Magalhes declara: [...] o metr
comprou terrenos com dinheiro da poupana nacional e agora quer vend-los com
fins lucrativos.
226
O Metr-RJ apresentava uma posio com um certo grau de incoerncia, pois ao
mesmo tempo em que apoiava o critrio de manuteno de densidades demogrficas
estveis, de forma a no comprometer o sistema de transporte pblico, desejava uma
valorizao imobiliria que lhe permitisse ganhos com a venda dos terrenos bem
localizados, o que significava aumento do potencial de ocupao dos mesmos.
225
saldava uma dvida com o BNDE diretamente ao Metr-RJ. Na prtica,

seria uma venda de terrenos ao BNH intermediada pelo BNDE.
Foram, no entanto, os moradores do entorno das estaes
o grupo social que mais se colocou contra a utilizao das reas
desapropriadas pela Companhia e at mesmo contra a venda das
mesmas227. Atravs das diversas associaes de moradores, a princpio as dos bairros de classe mdia na Zona Sul, politicamente mais
atuantes, e em seguida na Tijuca e ao longo da linha do Pr-Metr,
a populao se posicionou pelo uso comunitrio destes terrenos, em
especial para reas de lazer e reas verdes, to escassas em muitos
bairros, e eventualmente para a construo de terminais de transporte pblico. Assistiu-se ento a uma luta fartamente divulgada
pela imprensa 228, que durou muitos anos, sobre o destino desses
terrenos, batalha em parte vencida pela populao, que logrou
constituir comisso pblica229 para decidir sobre eles. Em julho de
1981, o Metr cedeu terrenos no bairro de So Francisco Xavier, na
Zona Norte para que a CEHAB construsse conjuntos habitacionais
para funcionrios do Metr, com financiamento do BANERJ. Em
novembro do mesmo ano, tramitou Projeto de Lei na Cmara de
Vereadores obrigando a destinao dos remanescentes unicamente
para lazer, cultura e sade, que por vrios motivos alegados inconstitucionalidade e acordos polticos no foi aprovado.
At 1982 ainda no havia deciso firme sobre o destino desses
terrenos, sendo que o Metr argumentava que no poderia dispor
deles para uso comunitrio pois, como empresa, deveria responder
pelo seu patrimnio, que inclua esses terrenos, a menos que fosse
uma troca de terrenos com a Prefeitura. Os moradores exigiam que
terrenos remanescentes de reas desapropriadas deveriam ser usados
Entrevista com J Resende Presidente da FAMERJ Federao das Associaes de
Moradores do Estado do Rio de Janeiro realizada em 04 mar. 1982.
228
Os jornais cariocas de grande circulao, em especial O Globo e o Jornal do Brasil,
iniciam a cobertura da questo dos terrenos remanescentes das desapropriaes para
as obras do Metr em 1977, tendo sido analisados para este trabalho de pesquisa os
posicionamentos dos diversos grupos sociais neles interessados, atravs de cerca de 50
artigos, a partir dessa data at o ano de 1982.
229
A Comisso Especial criada pelo Decreto Estadual 3.944, constituda por
representantes da Secretaria Estadual de Transportes, do BANERJ, do Metr-RJ e da
FUNDREM, definiu que parte dos terrenos remanescentes localizados na Zona Sul
deveriam ser transformados em praas e reas de lazer e parte deveria ser vendida. Na
Zona Norte e ao longo do Pr-Metr, a Comisso definiu a construo de conjuntos
habitacionais e a implantao de reas de lazer e pequenas praas.
227
204 | Eliane Guedes
pela comunidade , uma vez que eram bens pblicos e que, mesmo
que fossem vendidos, no aportariam ao Metr-RJ uma quantidade
de recursos significativa face ao valor do empreendimento, e que essa
quantia pouco adiantaria para o andamento da construo.
No Metr-SP, por seis anos, moradores do bairro de Santana
lutaram nos tribunais, inconformados com a desapropriao de seus
imveis que no seriam utilizados pelo Metr-SP. Os antigos moradores no puderam reaver seus terrenos, pois a deciso do Supremo
Tribunal Federal em 1977 deu ganho de causa ao Metr-SP e as reas
passaram jurisdio da EMURB, que acabou viabilizando dois edifcios de apartamentos e um de escritrios230.
Cabe ressaltar a importncia que o episdio da luta pelas reas
remanescentes do Metr-RJ teve para a criao e o fortalecimento das
Associaes de Moradores na cidade do Rio de Janeiro. Foram constitudas vrias associaes de moradores nos bairros atravessados pelas
obras do Metr, destacando-se as do Botafogo, Flamengo, Catete,
Glria, Laranjeiras, Centro, Estcio, Afonso Pena, Saens Pea, Del
Castilho, Maria da Graa, Acari, Pavuna, Anchieta e Coelho Neto.
Constituiu-se tambm uma Federao das Associaes de Moradores
do Rio de Janeiro FAMERJ que passou a reforar o conjunto de reivindicaes em uma nica voz, mais efetiva, e que posteriormente passou
a atuar em outras reas de interesse da populao em geral.
J em 1969, no incio do segundo governo Chagas Freitas e em
meio crise financeira que abalou consideravelmente o Estado do
Rio de Janeiro, a Companhia do Metr avaliou a estratgia da gesto
anterior, que abriu frentes de trabalho ao longo de toda a rede prioritria (37 km), como uma atitude pouco realista quanto s possibilidades de recursos e responsvel pelo trecho to curto em operao
face aos recursos at ento despendidos.
Mesmo criticando a poltica expansionista do governo anterior
e apregoando conteno, novas recomendaes da equipe de planejamento da Companhia foram divulgadas indicando a extenso do
sistema atravs da ligao Tijuca-Leblon passando sob o macio do
Corcovado, chegando ao Jardim Botnico e desembocando na praa
Antero de Quental231. Mais uma vez, o sistema de transporte rpido de
massa seria ampliado de maneira a no levar em conta as dificuldades
Grilagem Oficial. Revista Veja, 14 maio 1980. p. 56.
Metr comear obra para ligar Leblon Tijuca em 1983. Jornal do Brasil, 14 abr.
1981.
230
231
de deslocamento das camadas de menor poder aquisitivo e, desta vez,

nem mesmo as possibilidades de atendimento de um enorme nmero
de viagens geradas em Copacabana, o que atenderia uma extensa
camada de classe mdia.
Pode-se afirmar que as discusses sobre traado se deram exclusivamente no meio tcnico e praticamente dentro da esfera governamental,
sendo apenas noticiadas pela imprensa. Nem mesmo o empresariado do
setor imobilirio foi consultado. Somente ocorreu alguma participao
de entidades da sociedade civil e de moradores, atravs das recmcriadas associaes, na discusso dos destinos das reas do entorno das
estaes e ao longo das linhas congeladas no seu uso e ocupao atravs
das ZE-9, ao terem assento na Cmara Tcnica especialmente constituda, tendo, no entanto a deciso sobre o traado j sido tomada. Posteriormente, discutiu-se a questo das reas remanescentes e nesse caso,
decises foram tomadas segundo a tica da demanda, ao obstar o uso
comercial desses terrenos e destinar parte deles para usos comunitrios.
6.2 A Evoluo da Alocao de Recursos Financeiros

O poder pblico perdeu a oportunidade de se associar ao capital
privado na implantao do Metr do Rio de Janeiro quando, em duas
ocasies, a Companhia Light and Power se adiantou em propor e participar do empreendimento. Na primeira, em 1929, o poder pblico
faria as obras civis e a Light implantaria os equipamentos e operaria o
sistema, em troca do recebimento integral da tarifa de uso. Na segunda
ocasio, 1947, a mesma companhia que praticamente j monopolizava
o sistema de transportes pblicos da cidade, propunha a unificao dos
transportes coletivos no Rio de Janeiro e apresentava estudo econmico que assegurava que, mediante um aumento nas passagens dos
bondes em todas as linhas, haveria recursos suficientes para a implantao de uma linha de metr. Com estes recursos adicionais, a Light se
propunha a construir o novo sistema232. Em ambos os casos, tratava-se
de uma ligao nica, Zona Norte Zona Sul, passando pelo centro e
comeando com o trecho Glria-Marqus de Sapuca.
Todas as demais iniciativas apresentadas publicamente estaInformaes obtidas a partir do Livro Histrico do Metr, elaborado pela
Companhia do Metropolitano do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1977.
232
206 | Eliane Guedes
beleciam total responsabilidade do poder pblico sob duas formas

alternativas:
1 - gerncia do poder pblico, cujos fornecedores seriam empresas
nacionais para projetos e obras civis, associaes de empresas
nacionais e estrangeiras para material rodante e empresas estrangeiras para os principais itens de operao de sistemas. A participao da indstria nacional no empreendimento seria dosada em
diferentes propores, de acordo com as condies da tecnologia
nacional em cada rea e
2 - compra pelo poder pblico de projetos e equipamentos estrangeiros numa operao do tipo turn-key, na qual as decises sobre
as caractersticas do empreendimento estaria nas mos de um
grupo estrangeiro especializado.
A posio adotada pelos Governos dos Estados da Guanabara e
de So Paulo, quando finalmente decidiram construir os seus metrs,
baseou-se na primeira opo acima apresentada e consequentemente,
foram constitudas as respectivas Companhias do Metropolitano
que teriam responsabilidade integral pela construo, implantao,
operao e gerncia dos sistemas, subordinadas aos governos estaduais.
O Estudo de Viabilidade 1968 para o Metr-RJ previa um
custo da ordem de US$ 300 milhes para a implantao completa da
linha prioritria (18 km) num perodo de 10 anos de obras, aproximadamente US$ 16,6 milhes/km. Mesmo quando da aprovao do
projeto e da deciso de se construir o Metr-RJ, o Governo Estadual
tinha conscincia de sua incapacidade financeira de realizar a obra
com recursos prprios e, em 1969, encaminhou relatrio ao Governo
Federal solicitando a participao financeira da Unio na execuo
das obras.
O Governador Negro de Lima considerava que somente com
o apoio do Governo Federal na forma de aval para emprstimos
externos a obra poderia ser iniciada233. A Guanabara solicitou o aval
do Governo Federal para as operaes de crdito no exterior, num
total de US$ 201 milhes, e se props a contribuir com US$ 99 milhes
atravs de recursos prprios. Ao valor total, foram adicionados US$
75 milhes (25% do investimento inicial) referentes ao custo da dvida
externa, elevando o investimento total para US$ 375 milhes, ou seja,
233
Notcia veiculada pelo Jornal O Globo, 02 mar. 1971.

US$ 20,8 milhes/km. Na mesma poca, a Companhia do Metr-SP

estimava para o custo de sua linha prioritria, que atravessava reas
menos complexas do que no Rio de Janeiro, um valor superior ao
estimado para o Metr-RJ, cerca de US$ 29,5 milhes/km.
O Governo Federal, na Exposio de Motivos no 106234, decidiu
apoiar financeiramente a implantao dos dois sistemas de metr oferecendo, no entanto, o seu aval para uma quantia de crdito externo
inferior requerida pelos dois governos estaduais. Dava garantias para
US$ 110 milhes e condicionava a participao dos governos locais na
relao de dois dlares de recursos prprios para cada dlar de emprstimo estrangeiro. Nessa poca, o Governo Federal punha em prtica
uma poltica de limitao dos emprstimos externos, de modo a manter
os termos favorveis de intercmbio do pas no perodo 1967-74235. O
quadro do endividamento externo da companhia porm, mudaria radicalmente a partir dos anos 1974 e 1975. Durante a primeira administrao Chagas Freitas, o Governo do Estado da Guanabara no utilizou
as facilidades do aval do Governo Federal em sua totalidade, tendo
tomado no exterior, no perodo de 1970-75, metade dos recursos autorizados, ver Grfico 2 Emprstimos Externos 1969-80, no vinculados a fornecimento de material. Estima-se a participao do Governo
Estadual, atravs de recursos prprios no perodo 1969-74 em cerca de
US$ 60 milhes. Esse valor rebaixaria a relao 2:1 (recursos prprios
e emprstimo externo) constante nos termos da concesso de aval.
Aps negociaes entre as duas esferas de governo, o Governo Federal
concordou com a reduo dessa relao para 1:1 para o trecho inicial236.
BRASIL. Exposio de Motivos no 106, maio 1970.

FURTADO, C. O Brasil Ps-Milagre. Rio de Janeiro: Ed. Paz e Terra, 1981.
236
Jornal do Brasil, 29 dez. 1972: So Paulo, maior e mais rico, teve condies de
aceitar 1:2. A Guanabara s partiu quando o Governo Federal concordou em 1:1[...].
A mesma matria informa que a construo do metr de Washington contou com um
aporte financeiro considervel da esfera federal, na proporo de 2:1 com relao
ao recurso local. Cabe observar que as obras do Metr de So Paulo avanaram
aceleradamente durante o perodo em que o Rio de Janeiro buscava alterar a relao
de endividamento.
234
235
208 | Eliane Guedes
Grfico 2 Emprstimos Externos 1969-80,

no vinculados a fornecimento de material
Atravs dos dados da Tabela 9 Evoluo da Situao Acionria

da Companhia do Metr-Rio de Janeiro 1969-80 atravs do Capital
Integralizado (em Cr$ constantes 1976) e Participao Acionria
Percentual pode-se observar a evoluo acionria da Companhia do
Metr desde sua criao at 1980. At 1974, o Governo do Estado da
Guanabara foi praticamente o nico acionista237 e a partir de 1975,
com a fuso poltico-administrativa dos dois estados, a situao se
alterou completamente.
Diversas companhias participam como acionrias nominais, dentre elas: CTC

Companhia de Transportes Coletivos do Estado do Rio de Janeiro, CETEL-RJ
Companhia de Telefones do Rio de Janeiro, CEHAB Companhia Estadual de
Habitao do Rio de Janeiro, CEDAE Companhia Estadual de guas e Esgotos. No
entanto, o Governo do Estado detinha at 1974 uma participao superior a 99,9%.
Ver REVISTA DO METR. Edio Comemorativa da Inaugurao do Metr do Rio
de Janeiro, vol. 1, no. 1. Rio de Janeiro, mar. 1979. 72 p.
237
210 | Eliane Guedes
1970
100%
100%
182.147
1971
100%
318.038
1972
100%
538.636
1973
100%
710.037
1974
75,5%
825.555
24,5%
268.280
1975
88,5%
3.010.000
11,5%
390.000
1976
14,1%
560.800
75,5%
3.007.290
10,4%
413.590
1977
24,7%
1.010.000
65,5%
2.676.500
9,8%
398.950
1978
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
n.d.
8,2%
n.d.
1980
n.d.
100%
100%
n.d.
36,5% 36,5%
1.377.600
55,3% 55,3%
2.086.080
8,2%
310.944
1979
69.880 105.345 182.147 318.038 538.636 701.037 1.093.835 3.400.000 3.981.680 4.085.450 3.774.624
100%
69.880 105.345
1969
ESTADO DA GUANABARA
Fonte: Relatrios da Diretoria da Companhia do Metr-RJ de 1970 a 1981 n.d.: No temos informaes sobre o valor absoluto
Total
Unio
Governo do
Estado
Municpio do
Rio de Janeiro
Acionistas /
ANO
GOVERNO DA FUSO
Tabela 9 Evoluo da Situao Acionria da Companhia do Metr-RJ 1969-1980

atravs do Capital Integralizado (em Cr$ Constantes 1976) e Participao Acionria Percentual
O Municpio do Rio de Janeiro passou a acionista a partir

de 1975, com uma participao relativa inicialmente alta, 24,5%,
porm decrescente, chegando a 8,2% em 1980. Em valor absoluto,
sua participao se manteve em torno dos 400 milhes de cruzeiros,
a preos de 1976, at 1978, no acompanhando, no entanto, a
inflao no ano de 1979.
A partir de 1976, o Estado do Rio de Janeiro injetou recursos
que quadruplicam o valor real de sua participao acionria, quando
comparada com o valor mais alto atingido na administrao anterior
(em Cr$ constantes de 1976). Uma parte desses recursos provm da
Unio na forma de transferncias a fundo perdido que, a partir de
1977, se consubstanciaram na participao acionria da EBTU na
Companhia do Metr238. Os valores da Tabela 9 ilustram a participao efetiva da Unio. De acordo com a Assessoria Direta do Ministrio do Planejamento, a participao da Unio estava definida em
Cr$ 2 bilhes parcelados em cinco anos a partir de 1976 e sujeitos
correo anual, atravs da EBTU, em parcelas anuais de Cr$ 400
milhes (em Cr$ constantes 1976).
Desta forma, a participao acionria relativa na Companhia
do Metr se alterou para valores proporcionalmente crescentes do
Governo Federal e decrescentes do Governo Estadual, atingindo em
1980 a proporo de 36,5% da Unio, 55,3% do Estado e 8,2% do
Municpio. A Unio se tornou assim proprietria de mais de um tero
do Metr-RJ. O mesmo no aconteceu em So Paulo que, em fins de
1974, conclua a linha prevista com os emprstimos autorizados e
recursos prprios sem a interferncia da Unio.
Foi a partir de 1975 que o quadro de endividamento da Companhia do Metr-RJ se alterou substancialmente. Na Exposio de
Motivos no. 179 de 07/07/1975, o Governo Federal modificou sua
posio quanto tomada de emprstimos no exterior autorizando um
limite global de US$ 360 milhes sendo US$ 50 milhes j obtidos,
US$ 90 milhes em operaes ligadas a compra de material estrangeiro e US$ 220 milhes em novos emprstimos no vinculados239.
O Grfico 2 acima ilustra a tomada de emprstimos no exterior no
Entrevista com Haroldo Alves Costa, Assessoria Direta do Ministrio do Planejamento
no perodo em questo, no Rio de Janeiro, 11 mar. 1982.
239
Cabe observar que a Exposio de Motivos 179/1975 inclua a obrigatoriedade de
integrao do metr com o sistema de subrbio e ainda a incluso de trecho junto
reas povoadas por populao de baixa renda e carentes de transporte de massa.
238
valor de US$ 210 milhes em 1977 e US$ 303 milhes em 1978, conseguidos no mercado financeiro de Londres atravs de um pool de
bancos internacionais a taxas de juros tipo Libor. Esses valores em
muito ultrapassaram as resolues das duas Exposies de Motivos
do Governo Federal (1970 e 1975) e refletem a mudana de estratgia nacional quanto aos emprstimos no exterior. Segundo Celso
Furtado, a partir de 1974, [...] as empresas pblicas e privadas foram
incitadas a buscar no exterior para cumprir as metas de um plano
de desenvolvimento excessivamente ambicioso, assumindo o Estado a
responsabilidade cambial240.
A Companhia do Metr-RJ parece no ter fugido a essa regra.
A sua Diretoria Financeira241 no perodo do Governo de Fuso teve
posio contrria ao tipo de emprstimo tomado pela companhia no
mercado londrino, advertindo serem operaes com curtssimo prazo
de carncia e taxas de juros recalculadas a cada seis meses. Trata-se de
um dinheiro caro, justificvel apenas para atividades de rpido desempenho, ou seja, quando resgatado num prazo bem curto, seis meses,
por exemplo; o que no o caso das grandes obras de infraestrutura.
Outros tipos de emprstimo seriam mais adequados empresa, ainda
de acordo com o entrevistado: aqueles ligados a bancos de desenvolvimento com longos prazos de carncia e baixas taxas de juros e/ou
aqueles vinculados compra de equipamentos tambm com prazos e
juros mais convenientes.
A tomada de recursos externos vinculados ao fornecimento
de equipamentos, aqui chamada de crdito externo, atingiu no
perodo 1969-80 o valor aproximado de US$ 194 milhes principalmente concentrados no perodo 1976-78 como descreve o Grfico
3 Crdito Externo vinculado ao fornecimento de material, ou seja,
cerca de uma tera parte do montante dos emprstimos no vinculados acima descritos242.
FURTADO, C. O Brasil Ps-Milagre. Rio de Janeiro: Ed. Paz e Terra, 1981. p. 49.
Entrevista com Bruno Costa Soares, Diretor Financeiro e Administrativo da
Companhia do Metr-RJ durante o Governo da Fuso, no Rio de Janeiro, em 18 fev.
1982.
242
Emprstimos vinculados ao fornecimento de material eram, em geral, mais
favorveis do que os emprstimos sem vnculo prazos mais longos e taxas de juros
menores.
240
241
212 | Eliane Guedes
Grfico 3 Crdito Externo vinculado ao Fornecimento de Material

Dentro desse valor, atravs do Grfico 4 Crdito Externo vinculado ao fornecimento de material, por nacionalidade, 1969-80, percebese uma preferncia pelos equipamentos e/ou condies de crdito de
procedncia francesa, 44,4% do total, seguidos de perto pelos americanos que participaram com 34,8% do total. O restante foi dividido
entre o crdito de procedncia alem, belga e inglesa, apresentando
os grupos alemes uma posio claramente superior aos outros dois
fornecedores de crdito e equipamentos, com 15,8%. Grande parte
do crdito francs proporcionava prazos de trs a quatro anos para a
primeira amortizao, enquanto que os americanos e alemes restringiam os prazos para um ou dois anos243.
As informaes quanto aos recursos obtidos no exterior tem como fontes relatrios
internos da Companhia do Metr: Relao de Operaes de Crdito Externo e a
consulta direta s cpias dos contratos nos arquivos da empresa, efetuadas no Rio de
Janeiro em Novembro e Dezembro 1981.
243
Grfico 4 Crdito Externo vinculado ao fornecimento de material,

por nacionalidade, 1969-80
No que se refere ao mercado financeiro interno, os recursos

captados tambm ocorreram a partir do Governo da Fuso, sendo que
o maior emprstimo foi celebrado em 1980 junto ao BANERJ, no valor
de US$ 80 milhes, emprstimo no ligado compra de material e
US$ 174 milhes em 1975, estes sim vinculados compra de material.
O Grfico 5 Emprstimos Internos no vinculados, 1969-80 apresenta o volume anual, no perodo de 1969-1980, tomados atravs do
BANERJ e do Banco Safra num total de US$ 108 milhes, a maior
parte no perodo 1979-80, valores sem vnculo de compra de material.
Os crditos vinculados ao fornecimento de material nacional, concedidos atravs da FINAME, somaram aproximadamente US$ 307
milhes, concentrados no perodo de 1975 a 1980, de acordo com o
Grfico 6 Crdito Interno no vinculado a compra de equipamento
nacional, 1969-80244.
As informaes quanto aos recursos obtidos no mercado interno tem como fontes
relatrios internos da Companhia do Metr: Relao de Operaes de Crdito Interno
e a consulta direta s cpias dos contratos nos arquivos da empresa, efetuadas em
Novembro e Dezembro de 1981, Rio de Janeiro.
244
214 | Eliane Guedes
Grfico 5 Emprstimos Internos no vinculados, 1969-80
Grfico 6 Crdito Interno no vinculado a compra

de equipamento nacional, 1969-80
A Companhia do Metr-RJ tentou obter financiamento junto

ao BNH atravs do subprograma FETRAN Financiamento para
Sistemas Ferrovirios de Transportes Urbanos de Passageiros, mas
considerou as condies de juros, 8%, inadequadas, superiores a
outras fontes nacionais.
Finalmente, o Grfico 7 Evoluo dos Recursos captados no
Mercado Financeiro Externo e Interno, 1969-80 sumariza a evoluo
dos emprstimos e crditos internos e externos para o perodo
1969-80, vinculados ou no compra de material. A partir do total
de recursos captados nos mercados externos e internos, US$ 1.172
milhes, percebe-se uma concentrao no perodo que se inicia com
o Governo da Fuso. O auge do perodo foi alcanado no ano de
1978, quando foram negociados aproximadamente US$ 409 milhes,
a maior parte no mercado externo. Em termos de captao relativa
de recursos, o mercado financeiro participou com 64,6% (interno
e externo) enquanto que os recursos vinculados ao fornecimento
de equipamentos (interno e externo) cobriram os 35,4% restantes.
Cerca de 48% do total dos emprstimos foram tomados no mercado
financeiro de Londres, com as peculiaridades j discutidas. Ao se
comparar os recursos obtidos para a compra de equipamentos,
observa-se a participao do FINAME com US$ 307 milhes destinados a equipamentos nacionais, contra US$ 194 milhes para equipamentos estrangeiros.
As dotaes oramentrias, que somaram cerca de US$ 315
milhes, na forma de aes da companhia, equivaleram a aproximadamente um tero dos recursos captados na forma de emprstimos,
e finalmente a relao dos recursos totais nacionais e estrangeiros
obedeceu, para o perodo 1969-1980, proporo 1:1. Ou seja,
valor equivalente da poupana nacional em recursos contratados no
exterior. Os valores acima mencionados no cobrem o custo financeiro da obra, restringindo-se o total empregado, at 1980, a aproximadamente US$ 1.487 milhes245. Admitindo-se 12,0 km de linha
inaugurada e 24,8 km a 80% do seu trmino em mdia, pode-se ter
uma idia do custo aproximado por km de US$ 46,5 milhes/km,
Informaes obtidas nos Relatrios de Diretoria da Companhia do Metr e
confirmadas nas entrevistas com Noel de Almeida, Presidente da Companhia do Metr
no perodo 1975-1980 e Bruno Costa Soares, Diretor Financeiro e Administrativo da
empresa tambm no mesmo perodo, durante o Governo da Fuso, no Rio de Janeiro,
em 21 jan. 1982 e 18 fev. 1982 respectivamente.
245
216 | Eliane Guedes
sem contar o custo da dvida. Nesse valor esto associados os custos

do Metr e do Pr-Metr.
Grfico 7 Evoluo dos Recursos captados no Mercado Financeiro

Externo e Interno, 1969-80
A Tabela 10 Aplicao dos Recursos da Companhia do Metr-RJ

por Categoria, 1974-1980, em % do total das Aplicaes de Capital
sumariza as aplicaes dos recursos da Companhia do Metr-RJ nas
principais atividades para o perodo 1974-81, de acordo com os relatrios anuais da diretoria, com informaes no disponveis para os
exerccios de 1979 e 1980. Pode-se perceber que os compromissos
financeiros (juros, amortizaes, encargos e garantias contratuais)
so um item importante na aplicao dos recursos, variando de
4,2% a 17,6% do total das aplicaes no perodo 1974-78, o que significa gastos na cobertura da dvida equivalentes a at um quarto dos
valores gastos em obras civis e equipamentos. Embora os dados para o
perodo 1979-80 no estivessem disponveis, pode-se observar, a partir
do exame dos contratos de financiamento, que, no fim do Governo
da Fuso, os gastos com compromissos financeiros comearam a
crescer rapidamente, uma vez que os prazos de carncia dos emprsCaptulo 6 - Traado, recursos financeiros e construo | 217
timos contrados comearam a vencer e a companhia deveria iniciar

a amortizao do principal. Conscientes desse endividamento crescente, a empresa tentou acelerar o ritmo das obras, com reduo de
alguns custos: reajustamento dos oramentos das empreiteiras, custos
de materiais, administrao etc. Este perodo final da gesto Faria
Lima coincidiu com um desaquecimento generalizado da economia
nacional com correspondentes cortes de gastos pblicos federais como
medidas adotadas no combate inflao. A Companhia do Metr-RJ
foi bastante afetada dentro dessa nova conjuntura econmica, assim
como grande parte das companhias estatais.
Tabela 10 Aplicao dos Recursos da Companhia do Metr-RJ
por Categoria, 1974-1980, em % do total das Aplicaes de Capital
1974 1975
Administrao
1976
1977
1978
1979* 1980* 1981
4,8% 5,0%
3,8%
5,9%
11,2%
13,1%
Desapropriaes
20,8% 31,2%
27,4%
9,8%
4,9%
0,1%
Construo Civil
52,6% 33,6%
41,5%
15,5%
21,3%
12,2%
Sist. Operacionais
e Material Rodante
Assessoria e
Consultoria
Compromissos
Financeiros
Outros
Total
16,2%
33,2%
4,0%
11,3%
15,3%
4,7%
16,8%
12,9%
29,7%
14,4%
6,9%
4,8% 2,7%
2,7%
2,7%
1,2%
0,9%
17,0% 11,3%
17,6%
4,2%
11,6%
58,2%
8,3%
100% 100%
100%
100%
100%
100%
Fonte: Relatrios da Diretoria da Companhia do Metr-RJ 1974 a 1981,

Aplicao de Recursos. *Dados no disponveis.
O Governo Chagas Freitas herdou os pesados encargos das dvidas

contradas durante a gesto anterior sem que a receita de operao
pudesse participar na amortizao da dvida e com boa parte das
obras ainda a executar. Em 1981, a companhia comprometeu 58,2%
dos seus recursos em compromissos financeiros, o que corresponde
ao dobro do valor gasto em obras civis e equipamentos. O endividamento tendeu a se agravar com a paralisao das obras nesse perodo,
o que contribuiu para aumentar os custos devido aos reajustes das
empreiteiras, deteriorao do material rodante, perda da garantia
dos equipamentos, construo de depsito para estocagem, obras
218 | Eliane Guedes
civis que deveriam ser refeitas, dentre outros aspectos. A companhia

conseguiu saldar algumas dvidas mas restringiu seus investimentos a
um mnimo.
Vrios fatores colaboraram para a crtica situao financeira da
Companhia do Metr no incio da gesto Chagas Freitas, de oposio
ao Governo Federal. A Unio retirou seu apoio poltico e financeiro
ao Metr-RJ, antes irrestrito, esperando que o governo estadual em
exerccio, de oposio, arcasse com os compromissos para a continuidade das obras. No mbito do Governo do Estado, a Companhia
do Metr perdeu sua autonomia quase plena para ficar inteiramente
subordinada Secretaria de Transportes, que por sua vez tinha
outras prioridades de alocao de recursos. A implantao do metr
no recebeu a mesma ateno do novo governo. Ao mesmo tempo,
venciam os compromissos da dvida; a falta de recursos atrasava as
obras, e estas, por sua vez, demandavam mais recursos numa espiral
deficitria alarmante.
Dentro desse quadro, o Governador praticamente declarou
a insolvncia da Companhia do Metr ao afirmar que o Estado do
Rio de Janeiro no tinha mais condies de se responsabilizar pela
construo e operao do metr e nem mesmo de honrar os compromissos financeiros relativos ao empreendimento e props a passagem
da companhia para a tutela federal, atravs de sua anexao RFFSA.
O Governador chegou a pedir autorizao na Assemblia Legislativa para que a doao pudesse se consumar. A Unio no aceitou
a doao formal atravs do controle acionrio, mas essa estratgia
do Governo do Estado teve efeitos positivos pois forou o Governo
Federal a se pronunciar clara e publicamente sobre a sua responsabilidade no empreendimento, assumindo a sua paternidade. Como
consequncia, a Unio responsabilizou-se pela concluso da rede prioritria de 32 km comprometendo-se a injetar a totalidade de recursos,
a fundo perdido, para a continuao das obras. Ao Estado do Rio de
Janeiro caberia assumir os compromissos da dvida contrada at essa
poca246. A administrao estadual tentou ainda que parte da dvida a
ela atribuda fosse paga pelo Governo Federal atravs de outra estratgia que no se mostrou eficaz. Deixando vencer os prazos para
pagamento de uma parcela de US$ 60 milhes, o Governo Federal
foi obrigado a resgat-la na sua condio de avalista. Entretanto, na
Declaraes de Eliseu Resende na imprensa: Jornal do Brasil, 31 jan. 1980 e 08 maio
1980 e no O Globo, 10 ago. 1980.
246
liberao de verbas para as obras que se seguiu, a Unio resgatou a

quantia adiantada.
Em 1981, a Companhia do Metr calculava o custo por km do
trecho em torno de US$ 60 milhes caindo consideravelmente na linha
2 e no Pr-Metr para um valor entre US$ 10 a 15 milhes, segundo
seu presidente Carlos Theophilo de Souza e Mello247. A maneira como
se chegou a esse valor entretanto, no foi apresentado publicamente
nem foi possvel deduzir a partir do material disponibilizado pela
empresa. Porm, acreditamos que o valor real seja ainda mais alto,
visto que, mesmo com o trecho em operao, restavam, nessa data,
quantias apreciveis a serem pagas atravs dos compromissos financeiros que provavelmente no esto includos nesse valor.
Discutiu-se poca, com grande destaque na imprensa, o peso
dos acabamentos das obras civis sobre o custo total do empreendimento. Muitos consideravam que os revestimentos em mrmore nas
estaes encareciam a obra. A Companhia do Metr-RJ refutava essas
consideraes com dois argumentos: primeiramente que o peso dos
acabamentos sobre o custo total tinha pouqussimo impacto e, em
segundo lugar, que o alto valor do km era resultado de uma srie
de fatores, sendo os mais significativos: a demora no incio da construo, as condies desfavorveis do solo, o elevado nmero de desapropriaes, o remanejamento das redes de servios, as demolies e
as reurbanizaes248. A companhia tambm considerou a hiptese de
utilizao econmica da rea no utilizada, excedente dos processos
de desapropriao. Mas, a dimenso e localizao dos terrenos resultantes no ensejaram empreendimentos que pudessem gerar renda
significativa, bem como, sua utilizao econmica pelo Metr-RJ foi
amplamente contestada, conforme j citado anteriormente.
Pode-se afirmar que quem efetivamente ditou as regras quanto
realizao das obras, seu ritmo e opes tcnicas foi o Governo Federal
ao decidir sobre praticamente cada passo tomado pela Companhia do
Metr-RJ no que se refere aos recursos financeiros. Se inicialmente
sua participao esteve restrita aos avais para endividamento externo,
a partir do evento da Fuso, o Governo Federal investiu atravs de
repasses para o governo estadual e em seguida atravs de fundo
Folha de So Paulo, 02 ago. 1981, citao de Carlos Thephilo de Souza e Mello
sobre custo/km do Metr-RJ.
248
Vrias reportagens no Jornal do Brasil no ano de 1976 destacando-se as dos dias
31 ago. e de 11 set.
247
220 | Eliane Guedes
perdido, de forma que no incio dos anos 1980 era seu principal investidor. Embora o Governo Federal tenha assumido parte considervel
das responsabilidades financeiras, decises tomadas exclusivamente
na esfera federal vieram a colocar a Companhia do Metr-RJ numa
situao de endividamento junto ao mercado financeiro internacional
que prejudicaram significativamente o seu desempenho, trazendo
inclusive problemas de caixa para o estado.
6.3 A Construo
Durante o Governo Negro de Lima, a CEPE-2 e posteriormente
a Companhia do Metr-RJ pouco realizaram em termos de obras civis.
Aps concluir o Estudo de Viabilidade em 1968, o consrcio teuto-brasileiro CCNHochtief-Deconsult foi contratado no mesmo ano para
a execuo dos Servios Tcnicos de Coordenao dos Projetos de
Construo do primeiro trecho de Linha Prioritria, o que resultou
num manual de especificaes tcnicas de construo civil de alta
qualidade, utilizado at recentemente pela Companhia do Metr-RJ249.
Nesse perodo, foram assinados contratos para servios de sondagem,
topografia e projetos de engenharia e arquitetura. Iniciou-se tambm
a concorrncia pblica para a escolha de empresas interessadas na
construo da Linha Prioritria, que selecionou dois grupos: um,
congregando as construtoras e projetistas ECISA, ECEL, ELC, Figueiredo Ferraz e Sondotcnica e o outro, CETENCO, ETEP e Brasconsult, tambm construtora e projetistas. O objeto da licitao eram os
lotes 1 e 2 trecho Central-Uruguaiana e lotes 5 e 6 trecho Praa
Paris-Glria, ficando o primeiro grupo com os lotes 1 e 2, de construo difcil envolvendo muitas desapropriaes e remanejamentos de
superfcie e de subsolo, e o segundo grupo com os lotes 5 e 6, em rea
menos densa, por onde efetivamente se iniciaram as obras em junho de
1970. Ressalte-se que os preos apresentados pelo primeiro grupo de
empresas era inferior ao segundo e ainda que o grupo da ECISA estava
efetivamente interessado na execuo dos quatro lotes licitados. No
entanto, a Companhia do Metr optou por dois grupos de empresas,
mesmo contratando o segundo grupo por preo mais elevado250.
O estudo alemo indicava fontes de financiamento.
Entrevista realizada em 15 fev. 1982 com eng. Waldner Paschoal, Diretor da ESUSA
e que atuou como diretor do Consrcio ECISA-ECEL.
249
250
Tcnicos do Metr-RJ afirmavam que a indstria da construo

civil nacional tinha condies de executar as obras civis e que fornecedores estrangeiros teriam espao somente nas reas ligadas a
sistemas, equipamentos e material rodante251. No entanto, os franceses, consorciados CETENCO, conseguiram entrar no mercado
da construo civil atravs de CCI Compagnie des Constructions
Internationales, que congregava quatro empresas francesas252, dividindo com o consrcio nacional liderado pela ECISA a totalidade das
obras do trecho inicial. No entanto, negociaes internas ao consrcio
CETENCO CCI levaram dissoluo do mesmo, sendo que as obras
foram efetivamente realizadas apenas pela empresa nacional.
Na administrao Chagas Freitas, a maior parte das atividades
se concentrou tambm na rea de projeto, sendo que as obras contratadas foram executadas em ritmo lento, evitando-se as atividades de
desapropriao de imveis que era considerado pela Companhia do
Metr o aspecto mais difcil do empreendimento. Em 1973, a empresa
contratou, sem licitao pblica, a SOFRETU Socit Franaise
dtudes et des Ralisations des Transports Urbains empresa francesa de
consultoria na rea de equipamentos de transportes urbanos, ligada
RATP Rgie Autonome des Transports Urbains especialmente para
a elaborao de especificaes para concorrncias nacionais e estrangeiras para fornecimento de sistemas, material rodante e equipamento
em geral.
A partir de 1975, com a Fuso, o volume de contrataes aumentou,
como mostra o Grfico 8 Evoluo do nmero de contratos assinados
pela Companhia do Metr-RJ 1967-79 e a desapropriao da quase
totalidade dos imveis no trecho foi iniciada. Foi tambm durante o
perodo do Governo da Fuso que a maior parte das obras civis foi
executada e os equipamentos e sistemas foram definidos e encomenEntrevista com engenheiros da Companhia do Metr no perodo em questo:
Carlos Jorge e com Cludio Senna Frederico, Diretor de Operaes, feitas no Rio de
Janeiro respectivamente em 12 mar. 1982 e em 07 dez. 1981.
251
Faziam parte da CCI Compagnie des Constructions Internationales as seguintes

empresas:
- GTM Societ des Grands Travaux de Marseille;
- Entreprise Campeon Barnard;
- SGE Societ Gnrale dEntreprise e
- Societ Franaise dEntreprise de Dragaje et Travaux Publique.
Fonte: Relao dos Contratos da Companhia do Metr e consulta direta ao arquivo de
contratos da Companhia do Metr.
252
222 | Eliane Guedes
dados. Com uma poltica de pagar o preo de mercado pelos imveis

na rea lindeira ao eixo da linha do Metr, a administrao Noel
de Almeida253 esperava reduzir o tempo necessrio para as desapropriaes, tarefa que, quando executado pela via judicial, , em geral,
morosa. As desapropriaes foram feitas dentro de uma estratgia de
compra e venda que, de acordo com funcionrios da companhia teve
um custo elevado, mas foi de rpida execuo.
Grfico 8 Evoluo do nmero de contratos assinados

pela Companhia do Metr-RJ 1967-79
Antes da Fuso, as empresas contratadas para a execuo das

poucas obras efetivamente iniciadas foram os consrcios ECISA
-ECEL e CETENCO-CCI e, em seguida, na segunda licitao de obras,
a Mendes Jnior recebeu o lote 21 Cidade Nova e a ECISA-ECEL os
lotes 3 Uruguaiana, 4 Largo da Carioca e o 7 Catete e ainda o
Centro de Manuteno e o trecho Triagem-Maria da Graa (em PrMetr). Desta forma, no que se refere construo civil propriamente
dita, com a sada da CCI, as empresas nacionais conquistaram a totalidade do mercado. Com a Fuso, o ritmo se acelerou e as grandes
Noel de Almeida foi presidente da Companhia do Metr do Rio de Janeiro no
perodo de 1975 a 1980.
253
empreiteiras nacionais passaram a se interessar pelas obras do MetrRJ, desvinculadas dos compromissos de construo de grandes obras
no Rio de Janeiro, como a Ponte Rio-Niteri e o Aeroporto do Galeo
e com disponibilidade para re-alocar um grande contingente de
funcionrios na regio. A CBPO, a CETENCO (agora sozinha, desligada das companhias francesas), a Mendes Jr. e a Queiroz Galvo
conseguiram atravs de concorrncia pblica vrios lotes em seguida
licitados. A ECISA era, na poca, uma construtora carioca de porte
mdio a grande, sendo a vigsima sexta construtora nacional em 1972,
de acordo com a revista VISO, Balano Anual Quem Quem. No
tinha, no entanto, experincia com grandes obras de infraestrutura,
tendo se consolidado na construo habitacional de grande porte em
Braslia. As demais empreiteiras eram as tradicionais construtoras
das grandes obras de infraestrutura de mbito nacional, que figuram,
sistematicamente desde 1970 at aquela data, entre as 10 maiores
empreiteiras de construo pesada254.
Cabe observar que as grandes construtoras no entraram na licitao para os primeiros lotes pois no acreditavam que a obra do
Metr do Rio de Janeiro fosse ocorrer. As indefinies tcnicas eram
muitas e os valores financeiros ofertados eram pouco expressivos. A
CBPO, por exemplo, habilitou-se para apenas um lote, de forma a
conseguir um atestado de construo de metr, seu principal interesse, uma vez que financeiramente a obra no lhe parecia suficientemente rentvel. Somente com a mudana de rumo que ocorreu com
o Governo da Fuso, a presena de grandes empresas pde ser observada, conforme Tabela 11 Empresas contratadas para a construo
do Metr-RJ 1970 a 1979 abaixo.
Exceo feita Queiroz Galvo, companhia de origem pernambucana que crescia

vigorosamente, 29a. colocada entre as maiores empresas de construo civil (em
patrimnio lquido) em 1970, 11a. em 1972, 15a em 1976, 10a. em 1979 e 8a. em 1981.
Fonte: Revista Viso, Balano Anual, Quem Quem, 1970, 1972, 1976 e Gazeta
Mercantil, Balano Anual 1979, 1981.
254
224 | Eliane Guedes
Tabela 11 Empresas Contratadas para a Construo do Metr-RJ 1970 a 1979

Licitao
Empresa
Consrcio ECISA, ECEL,
ELC, Figueiredo Ferraz e
Sondotcnica
Consrcio ECISA, ECEL,
Primeira
ELC, Figueiredo Ferraz e
concorrncia
Sondotcnica
Lote
Lote 1
Central Uruguaiana
Lote 2
Central Uruguaiana
CETENCO*
Lote 5
Cinelndia
CETENCO*
Lote 6
Glria
Consrcio ECISA ECEL
Lote 3
Uruguaiana
Consrcio ECISA ECEL
Lote 4
Largo da Carioca
Mendes Jnior
Lote 21
Segunda
concorrncia Consrcio ECISA-ECEL** Lote 7
Consrcio ECISA-ECEL** Centro de Manuteno
Consrcio ECISA-ECEL** Lote 32
Contratos
Posteriores
Trecho
Cidade Nova - Estcio

Catete
Centro de
Manuteno
Triagem Maria da
Graa (pr-Metr)
CBPO
Lote 8
Morro Azul
CETENCO
Lote 9
Botafogo
Mendes Jnior
Lote 22
Afonso Pena
Engenho Velho
ECISA**
Lote 23
Tijuca
Mendes Jnior
CENTENCO
Lote 30
So Cristvo
Maracan
Pr-Metr Del
Queirz Galvo
Lote 60
Castilho, Inhama,
Engenho da Rainha
Pr-Metr Toms
Carvalho, Vicente
ESUSA
Lote 61
de Carvalho, Iraj,
Colgio
Pr-Metr Coelho
Queirz Galvo
Lote 62
Neto, Acari, Pavuna
*Com os parceiros franceses atravs da CCI Compagnie
CETENCO
Lote 31
des Constructions Internationales.

**Construtoras que seriam posteriormente substitudas.
O esquema de pagamento da Companhia do Metr s empreiteiras era regido por um sistema que definia o pagamento das
medies das obras realizadas num prazo de 60 dias, extensvel at
90 dias em casos excepcionais, sem correo monetria. Ao final do
perodo da primeira administrao da Fuso, quando os recursos
comearam a diminuir, o prazo de 90 dias transformou-se no prazo
corrente chegando, no entanto, em vrias ocasies, a mais de 180
dias para pagamento. Isso acontecia porque a liberao dos financiamentos obtidos e dos aportes de recursos federais no acompanhava
o ritmo das obras, obrigando o capital de giro das empresas construtoras a, de certa forma, financiar as obras. Esta prtica sacrificava
as empreiteiras, sendo as menores, com menor suficincia financeira,
mais prejudicadas do que as maiores.
Durante o ano de 1979, num dos primeiros perodos de crise, a
ECISA, que mantinha 43% do volume das obras, entrou em concordata e parou as obras em quatro dos lotes que construa: Catete, Tijuca,
Centro de Manuteno e trecho Triagem-Maria da Graa (em PrMetr). Inicialmente, a ECISA reduziu o ritmo de obras demitindo
cerca de dois mil funcionrios metade de seu contingente -, para
em seguida paralisar todas as frentes de obras, que estavam em diferentes estgios de andamento. A empresa alegava no ter condies
de suportar financeiramente os atrasos nos pagamentos das obras
concludas, que ultrapassavam os 90 dias contratuais, sendo obrigada
a recorrer a emprstimos junto rede bancria, alm de reclamar de
gastos internos crescentes relativos nova poltica do Metr, que estabelecia que a alimentao e alojamento dos trabalhadores deveriam
estar a cargo da empreiteira, item no computado nos preos dos
servios ofertados. Nem para a ECISA e nem para a Companhia do
Metr era conveniente que a questo fosse resolvida judicialmente,
em funo dos tempos envolvidos nesse tipo de disputa, de forma que
foi estabelecida uma negociao amigvel, que resultou na soluo
em que a Companhia do Metr realizaria as medies dos servios
realizados para serem pagos de imediato e a ECISA transferiria seus
contratos para outras empresas, escolhidas pela Cia do Metr, ocorrendo ajustes financeiros entre elas. Desta forma, as obras dos lotes
paralisados no passariam por nova licitao pblica, o que garantiria
Companhia do Metr a manuteno de valores contratuais e um
mnimo de tempo de paralisao das obras.
226 | Eliane Guedes
A Companhia do Metr definiu dois critrios para a escolha

das empresas que deveriam substituir a ECISA: primeiro o porte (de
forma a assegurar capacidade financeira para suportar atrasos nos
pagamentos superiores aos 90 dias contratuais) e segundo o fato de j
disporem de contratos com o Metr-RJ (para que sua insero no ritmo
das obras pudesse ser feito de maneira rpida, em especial quanto
aos canteiros de obras j instalados, que deveriam estar localizados o
mais prximo possvel dos lotes a serem assumidos). Assim, o trecho
referente s obras da Tijuca e o Centro de Manuteno ficaram sob a
responsabilidade da Mendes Jr.255 e o trecho do pr-Metr ficou com
a Queiroz Galvo. As obras do Catete, j em estgio final de execuo
ficaram com a construtora Guarant, que j construa as fundaes de
trs prdios que a Companhia do Metr pretendia executar sobre os
acessos da Estao do Largo do Machado.
O pedido de concordata da ECISA foi uma resposta ao impasse
gerado entre ela e a Companhia do Metr quanto ao pagamento das
dvidas; soluo para abandonar as obras e para rescindir contratos que
considerava inadequados e ainda congelar suas dvidas pelo perodo
de dois anos. Rapidamente recuperada da crise financeira, um ano
depois, a ECISA acionou judicialmente a Companhia do Metr e seu
presidente por danos morais resultantes das declaraes imprensa
sobre a incapacidade da empreiteira em prosseguir nas obras256.
Cabe observar a posio da Companhia do Metr-RJ quanto s
empreiteiras locais, de porte mdio, tradicionalmente as construtoras
de infraestrutura urbana do Rio de Janeiro. Na realidade, grande
parte dessas empreiteiras foi sub-contratada pelas grandes construtoras, executando tarefas para as quais poderiam ter sido diretamente
contratadas. Era de interesse dessas empresas, uma vez que reais
executoras das obras, que pudessem se beneficiar do prestgio de construirem o Metr-RJ para crescerem e se capacitarem para contratos de
grande porte. A Companhia do Metr-RJ, quando inquirida, alegava
Segundo informaes obtidas atravs de entrevista com Cludio Senna Frederico,
Diretor de Operaes da Companhia do Metr-RJ, a Mendes Jr. realizou obras,
pagando seus operrios e insumos, mesmo sem receber do Metr-RJ, praticamente
financiando seus trechos de obra.
256
A ECISA era em 1972 a 26a. empreiteira do pas, em patrimnio lquido, passando a
16a. em 1975, a 5a. em 1978; a frente da Mendes Jr., passa a 6a. em 1979. Mesmo depois
da concordata, em 1980 mantm o 10o. lugar e em 1981 o 17o.. Fonte: Revista Viso,
Balano Anual, Quem Quem, 1970, 1972, 1976 e Gazeta Mercantil, Balano Anual
1979, 1981.
255
que a preferncia pelas maiores empresas da construo do pas se

devia ao fato de no querer assumir a gerncia de um grande nmero
de empresas, o que lhe acarretaria maiores custos administrativos. Os
editais das licitaes que se seguiram passaram a apresentar requisitos que poderiam ser preenchidos apenas pelas grandes empresas,
impossibilitando at mesmo consrcios que elevassem o capital ou o
nmero de empregados257.
Quando a ECISA abandonou a construo dos lotes sob sua
responsabilidade, as empreiteiras de porte mdio, inicialmente
representadas pela Associao dos Empreiteiros do Estado do Rio de
Janeiro, tentaram se posicionar pressionando a Companhia do Metr
para que abrisse nova licitao, de maneira que estas empresas, associadas da maneira jurdica que mais conviesse ao Metr258, pudessem
participar diretamente das obras. A Companhia no foi sensvel aos
seus pleitos alegando que s aceitava a participao na construo
do Metr de construtoras de grande porte, com capacidade de
enfrentamento adequado dos problemas financeiros que poderiam
surgir, exemplificando o caso da ECISA. Os empreiteiros de porte
mdio, atravs de sua associao de classe, levaram seus protestos ao
Governador lembrando o Decreto Estadual no. 2.571 de proteo a
empresas do estado, de 4 de Junho desse mesmo ano, 1979, que dizia
que se estas apresentassem condies de igualdade com empresas
de outros estados, teriam preferncia na escolha 259. No entanto, o
Governador Chagas Freitas acabou por autorizar a transferncia de
contratos da forma proposta pela Companhia do Metr. As nicas
companhias construtoras do Rio de Janeiro que conseguiram ser
contratadas diretamente pelo Metr rompendo a chamada barreira
das grandes foram a Itapema e a ECISA. A primeira porque conseguiu se especializar na relocao das redes de infraestrutura comeando como sub-empreiteira sendo, em seguida, contratada diretamente, mas unicamente para esses servios. A ECISA que comeou
com pequenos contratos chegou a se colocar frente de lotes de
Entrevista com o Presidente da Associao dos Empreiteiros do Estado do Rio de
Janeiro, eng. Francismar Barbieri, no Rio de Janeiro em 08 mar. 1982.
258
Propuseram associar-se, fundindo-se numa nica empresa, cuja denominao seria
Empresas Associadas do Rio de Janeiro Ltda, as cinco empresas Unio, Cotepe,
Carioca, Erco e Esusa -, que conseguiriam constituir um capital social superior ao
valor das obras em questo.
259
Nenhuma construtora de grande porte tinha, poca, sede no Estado do Rio
de Janeiro.
257
228 | Eliane Guedes
grandes dimenses, que constituam 43% do volume total de obras

em andamento260. A FIRJAN Federao das Indstrias do Estado
do Rio de Janeiro, entidade de grande influncia, se posicionou na
defesa dos interesses locais.
No foi unicamente a ECISA que teve problemas financeiros
durante a construo; a Construtora Beter, de origem paulista,
tambm repassou parte de seus contratos, aqueles relativos aos servios
de acabamento das estaes Morro Azul e Catete, para a CBPO e
Mendes Jr., em maio de 1979. Tambm a ECEL, empresa que construa a Estao Largo da Carioca, pediu concordata no final do ano
de 1979. Nessa mesma poca, as empreiteiras que trabalhavam para
o Metr ESUSA, Queiroz Galvo, Mendes Jr., CETENCO, CBPO,
ECICEL e ECEL decidiram, em conjunto, pressionar a companhia,
atravs de nota publicada na imprensa, ameaando paralisao das
obras caso no fossem pagas as faturas pendentes a 150 e 180 dias.
Durante a administrao Noel de Almeida, a Companhia do
Metr abriu frentes de trabalho em todos os 37 km considerados
como trecho prioritrio da rede, transformando a cidade num imenso
canteiro de obras, causando distrbios para a populao ao longo do
trajeto e para o trnsito de veculos em geral. A estratgia de abordagem de obras em toda sua extenso tinha a vantagem de torn-la
irreversvel em termos de traado e implantao, caso no fosse
concluda naquela administrao. Entretanto, ela exigia um volume
de recursos e uma capacidade administrativa que a companhia no
conseguiu constituir num nvel compatvel.
No que se refere aos equipamentos nacionais e estrangeiros -,
os mesmos foram adquiridos em condies satisfatrias de crdito261,
seja atravs do FINAME ou dos emprstimos externos vinculados
compra de material, o que de certa forma liberava a Companhia do
Metr-RJ para decidir quanto ao ndice de nacionalizao, dada a existncia de crdito nacional. possvel que o custo dos equipamentos
pudesse ter sido mais baixo se a opo tivesse sido por fornecimento
do tipo turn-key, mas ao decidir o tipo de equipamento e gerenciar
sua aquisio e implantao, a Companhia proporcionava um ganho
tecnolgico para a indstria nacional. Os produtores de material
Entrevista com Francismar Barbieri, Presidente da Associao dos Empreiteiros do
Estado do Rio de Janeiro, no Rio de Janeiro em 08 mar. 1982; relao dos contratos
da Companhia do Metr-RJ e Livro Histrico do Metr.
261
Longos prazos de amortizao e condies de juros favorveis.
260
rodante, por exemplo, afirmaram que esse segmento industrial conseguiu um ganho importante em desenvolvimento tecnolgico com a
produo dos carros para os Metrs do Rio de Janeiro e de So Paulo,
de tal forma que nas dcadas seguintes, novas encomendas poderiam
atingir ndices de nacionalizao superiores a 90%262.
Os bancos franceses foram responsveis pelo fornecimento de
44,4% do total de crdito estrangeiro vinculado aquisio de equipamento, de acordo com o Grfico 4, de forma que as empresas francesas
forneceram grande parte dos sistemas de alimentao de energia, de
telecomunicaes, comando centralizado, sinalizao, piloto automtico e bilhetagem dos 37 km em operao e em construo263.
A tecnologia francesa s no foi dominante no fornecimento do
material rodante. Para o fornecimento de 210 carros para as linhas 1
e 2, foi contratado o consrcio de empresas brasileiras e americanas
MAFERSA Material Ferrovirio S.A, Indstria Villares S.A., Westinghouse Eletric Corporation, Budd Company, os mesmos que j forneciam os carros para o Metr-SP. Os fornecedores dos 60 carros para
o Pr-Metr consorciaram-se para a elaborao de estudos e projetos,
produo e montagem; eram eles: COBRASMA S.A., Siemens S.A.,
Indstrias Eltricas Brown Boveri S.A., Siemens Aktiengesell Sehaft,
La Brugeoise et Nivelles, Francorail MTE Groupment dIntert
Economique e outras com predominncia de origem belga e alem264,
com experincia em tecnologia de metr leve.
As empresas brasileiras, com grande experincia de produo
no setor ferrovirio e com altos ndices de ociosidade, participaram
do fornecimento do material rodante em consrcio com as empresas
estrangeiras e contaram com uma representao de classe, a ABIFER
Entrevista com Jos Carlos Couto Viana, Presidente da MAFERSA/SP em So Paulo
em 01 fev. 1982. Entrevista com Mario Melo Torres, Diretor da Diviso de Equipamentos
de Transporte da COBRASMA, em So Paulo, em 03 fev. 1982. Entrevista com
Fbio F. Kowarick, Diretor Executivo da ABIFER, Associao Brasileira da Indstria
Ferroviria, em So Paulo, em 03 fev 1982.
263
Relao dos Contratos da Companhia do Metr-RJ.
264
De acordo com informaes obtidas a partir de entrevista com Carlos Jorge,
engenheiro da Companhia do Metr-RJ, na primeira licitao relativa ao material
rodante, a COBRASMA e consorciadas apresentaram preo praticamente duas vezes
mais alto do que a MAFERSA. J na segunda licitao, para os carros do Pr-Metr,
a COBRASMA ajustou seus preos de forma competitiva e ganhou a concorrncia,
repartindo o mercado. Isso, de certa forma, favoreceu a Companhia do Metr-RJ que
no ficou refm de um nico grupo empresarial, o que se mostrou importante quando
a Companhia atrasou pagamentos e a MAFERSA paralisou o fornecimento.
262
230 | Eliane Guedes
Associao Brasileira da Indstria Ferroviria cujo principal objetivo

era a proteo do mercado nacional. Esta sustentava que as contrataes para a produo de carros para os metrs, no apenas do Rio
de Janeiro mas para outras capitais brasileiras, poderia ter tido um
ndice de nacionalizao ainda maior do que aquele que foi efetivamente praticado. No caso dos metrs de So Paulo e do Rio de Janeiro
a MAFERSA conseguiu um ndice de nacionalizao no fornecimento
pelo consrcio da ordem de 65 a 70%, chegando no caso do Rio de
Janeiro a 75%265. A COBRASMA na produo dos carros para o PrMetr chegou a um ndice de nacionalizao de 55 a 60%, contando
os 8 carros inteiramente produzidos na Blgica e os demais 60 carros
constantes da licitao266.
Praticamente no ocorreu nenhum apoio tcnico por parte da
Companhia do Metr-SP, que acumulou experincia significativa
e formou um corpo tcnico de reconhecida competncia, tendo
a Companhia do Metr-RJ optado seguidas vezes por consultores
estrangeiros, franceses na maior parte das vezes, como apoio aos
seus engenheiros267.
Um pequeno trecho da rede de metr, pouco mais de 4 km,
entrou em operao no final do Governo de Fuso, diminuindo consideravelmente os problemas que as obras causavam populao na
rea central. A administrao Faria Lima conseguiu os dividendos
polticos relativos ao incio das obras civis de um trecho de grande
extenso (37 km), deixando seu sucessor com a possibilidade fsica
de concluir rapidamente o restante da linha prioritria e avanar as
obras j adiantadas do Pr-Metr. Deixou como herana, entretanto,
Segundo os dirigentes da MAFERSA, posteriormente, o ndice de nacionalizao
na produo de carros da linha 2 Leste/Oeste do Metr-SP alcanou 95%.
266
De acordo com informaes obtidas atravs de entrevista com o representante da
MAFERSA, j citada, a deciso por um determinado fornecedor de material seguiu
um rito mais complexo que os critrios de especificao tcnica, qualidade e preo,
e esteve diretamente atrelado s necessidades de equilbrio da balana comercial do
pas. Isto se deu em funo das possibilidades de vnculo de fornecimento de material
com financiamento estrangeiro, no apenas para a parcela estrangeira do material
como tambm para financiar parte da produo nacional. Nestes casos, os ndices
de nacionalizao no puderam ser superiores a 55 ou 60%, embora a indstria
nacional tivesse condies de praticar um ndice muito superior. O setor acreditava
que seria sempre necessrio manter uma participao estrangeira no fornecimento de
material ferrovirio, de forma que a indstria nacional pudesse se apropriar de novas
tecnologias.
267
Segundo informaes obtidas atravs de entrevista com Fernando MacDowell
Diretor de Planejamento da Companhia do Metr entrevista em 08 dez. 1981.
265
o pagamento das dvidas que, a partir de 1979/80 tiveram seus prazos

de carncia esgotados, quando comearam a vencer as primeiras prestaes. Os volumosos emprstimos tomados no mercado financeiro
londrino em 1977 e 1978 foram renegociados, aumentando ainda
mais o valor da dvida.
O Governador Chagas Freitas iniciou uma estratgia de conteno
de gastos excluindo o Metr das prioridades de sua gesto, somente
dando prosseguimento s obras na medida em que recebia dotao
do Governo Federal. Assim sendo, foram inauguradas as estaes
que estavam em fase de acabamento e sua ateno esteve dirigida ao
trmino das obras de superfcie, tentando devolver populao o mais
rpido possvel as reas reurbanizadas, mesmo que a linha subterrnea ainda no estivesse em condies de operar. Na sua gesto, foi
completado todo o trecho do Botafogo Tijuca e o pequeno trecho de
duas estaes da linha 2. As obras do Pr-Metr pouco prosseguiram
nesse perodo.
Em seguida, o Governador Leonel Brizola, 1983-1987, contratou
um diagnstico compreensivo da situao dos transportes no estado,
e a proposta feita para a regio metropolitana pela equipe do arquiteto Jaime Lerner268 apresentou um enfoque distinto das administraes anteriores. Contrrio s grandes obras que requerem investimentos volumosos e tentando aproveitar todas as possveis solues de
transporte em superfcie, a proposta considerava que a implantao
do Metr deveria se restringir ao que estava construdo at ento.
Propunha alteraes no esquema da Linha 1 e Linha 2 transformando-as em uma linha nica funcionando em Y sem transbordos. Considerava que o sistema do Metr poderia ser ampliado na direo de
Copacabana, porm a longo prazo. Os recursos disponveis deveriam
ser utilizados para reorganizar as linhas de nibus em sistemas de
nibus articulados ou at bondes em corredores exclusivos que
pudessem transportar grandes volumes de passageiros com uma
quantia mnima de investimentos.
Finalmente interessante observar os itens que mais consumiram os recursos empregados pela Companhia, a partir dos Relatrios de Diretoria da Companhia do Metr-RJ e atravs da Tabela
10, j apresentada. Tanto durante o perodo em que ela contou com
JAIME LERNER PLANEJAMENTO URBANO Sistema Integrado de Transportes
Verso Preliminar Estado do Rio de Janeiro. Projeto Rio Ano 2000, Governo
Leonel Brizola. Rio de Janeiro: [s.n.], jan. 1984.
268
232 | Eliane Guedes
o maior volume de recursos, quanto nas pocas de pouco investimento, a Construo Civil que mais consome recursos, variando de
33 a 52,6% no perodo 1974-78. Desapropriaes e a Compra e Instalao de Equipamentos e Material Rodante so os itens seguintes,
mas distribudos de maneira mais descontnua ao longo do perodo.
Nas pocas de grandes gastos com Desapropriaes fase inicial
de implantao pouco se gastou com Equipamentos; enquanto
que nas fases finais, com as Desapropriaes j feitas, os gastos mais
significativos foram com Equipamentos. A Construo Civil, entretanto, se mantm ao longo do tempo como a grande consumidora de
recursos, sendo substituda pelos Encargos da Dvida que tenderam
a se ampliar consideravelmente.
Captulo 7
Os principais agentes da deciso

Este captulo retoma o modelo gerado a partir da literatura
consultada sobre os atores possivelmente presentes no processo de
deciso em transportes urbanos apresentado no captulo 2, bem como
seus comportamentos, e discute a participao dos grandes grupos
de interesse que fazem parte dos subsistemas produo, consumo e
gesto vis--vis a reconstituio do processo decisrio do Metr do
Rio de Janeiro apresentada nos captulos 5 e 6, referentes s decises
de traado, financiamento e implantao fsica. Em cada um desses
grandes grupos esto inseridos grupos de interesses especficos
ficando ainda evidenciados os interesses econmicos locais, os nacionais e estrangeiros. A forma de participao de cada grupo de interesse pode ser identificada atravs do material consultado relatrios da Companhia do Metr-RJ, jornais de grande circulao (Jornal
do Brasil e O Globo), revistas especializadas (Revista da ADEMI,
Revista da ANTP, Revista da Associao Comercial, Revista da
Gazeta Mercantil, Revista do Metr e outras citadas na bibliografia)
e um conjunto de entrevistas realizadas no incio dos anos 1980
com agentes pblicos, dirigentes da Cia do Metr do Rio de Janeiro,
representantes de entidades de classe, eleitos, representantes da sociedade organizada, da imprensa, dos setores secundrio e tercirio, da
entidade produtora de estudos e projetos SOFRETU, dos produtores
de material ferroviario, do mercado imobiliario e da construo civil.
Relembrando, no subsistema produo dos transportes urbanos
esto os produtores de estudos de transportes escritrios de planejamento e de projeto, os financiadores dos empreendimentos (estudos
e implantao) ligados aos sistemas de transportes, os produtores de
infraestrutura de transportes, produtores de material rodante e de
equipamentos para o setor e os operadores do sistema de transportes
a ser implantado. O interesse bsico desse subsistema a gerao de
oportunidades de trabalho que conduzam a um resultado financeiro
que lhes satisfaa, assegurando uma participao no mercado em
234 | Eliane Guedes
condies de competitividade que lhes paream aceitveis, a includas

eventuais prticas protecionistas exercidas pelos governos.
No subsistema consumo dos transportes urbanos, esto os proprietrios de terra e de imveis em geral grandes proprietrios de terra,
empresrios/incorporadores do setor imobilirio e pequenos proprietrios de imveis, interessados na valorizao de suas terras e de seus
empreendimentos com um aumento de acessibilidade -; o setor secundrio como um todo responsvel por toda a produo industrial
urbana e interessado na acessibilidade de suas empresas de modo a
facilitar a mobilizao de sua fora de trabalho -; o setor tercirio
como um todo tambm interessado basicamente em aumentar a
acessibilidade de suas empresas e na mobilizao da populao com
poder de compra. A populao em geral faz parte deste subsistema
como principal consumidora dos transportes urbanos; tambm anseia
aumentar sua mobilidade a custos mnimos, porm os anseios so
fundamentalmente diferentes entre os grupos, na condio de motorizada ou cativa.
No subsistema gesto dos transportes urbanos esto as instituies pblicas responsveis pela concepo, implantao e gerncia
dos sistemas de transportes urbanos, representadas nas diversas
esferas de governo atravs da burocracia tcnica e dos principais
lderes dessas instituies.
Como se posicionaram os principais grupos de interesse acima
elencados na concepo e implantao do sistema de Metr do Rio
de Janeiro?
7.1 Os Produtores dos Transportes Urbanos

Pode-se observar que no setor dos transportes urbanos, em
especial no caso do Metr-RJ, vrias companhias estrangeiras procuraram entrar no mercado e at influir na gerao de uma demanda
pelos seus servios durante este ltimo sculo.
No incio do sculo XX, as companhias inglesas propuseram para
o Rio de Janeiro um conjunto de aes para a instalao de um sistema
de Metr; postura que tiveram em outras cidades, como So Paulo e
Buenos Aires. Essas aes compreendiam estudos, construo, fornecimento de equipamento e sua instalao, gerenciamento de obra e
operao do sistema, propondo uma tecnologia que no fazia parte
Captulo 7 - Os principais agentes da deciso | 235
das competncias nacionais, quando o pas apresentava uma capacidade produtiva nesse setor ainda muito incipiente. As tentativas
estrangeiras de aproximao prosseguiram, na forma de ofertas que
abrangiam todos os passos para a implantao do sistema e independentes de parceiros nacionais, at o crescimento sustentado da indstria no Brasil a partir da segunda metade do sculo XX.
Com o desenvolvimento do processo de industrializao nacional,
em especial da indstria da construo civil, impulsionada com a
construo de Braslia, grupos nacionais passaram a ter boa parte
da competncia tcnica necessria para a construo de infraestrutura pesada, destacando-se a construo de pontes, tneis, barragens
para aproveitamento hidreltrico e estradas em geral. A produo de
materiais e equipamentos e a prestao de servios no setor tambm
passaram por uma fase de desenvolvimento, de forma que as oportunidades de entrada de empresas estrangeiras nessas atividades foram
se reduzindo a partir da segunda metade do sculo passado.
Na dcada de 1960, quando a idia de implantao de um Metr
no Rio de Janeiro comeou a tomar corpo (com o aumento do fluxo
de viagens e de veculos e com a exausto dos espaos virios para o
trfego na cidade), o Governo da Guanabara iniciou o processo de
licitao internacional para a elaborao dos estudos de viabilidade e
apresentaram-se para essa seleo grupos de especialistas franceses,
americanos e alemes; estes ltimos j em consrcio com uma grande
empresa brasileira de construo civil. Embora ainda interessadas em
todos os aspectos da implantao do empreendimento, as companhias
estrangeiras foram obrigadas a ceder espao para as empresas nacionais, maior ou menor, em funo da capacidade tcnica local.
Produtores de estudos e de transportes escritrios

de planejamento e de projeto
Os estudos iniciais para a implantao de um Metr no Rio de
Janeiro, feitos pela Companhia Light, no tiveram prosseguimento.
Em seguida, pode-se observar a importncia significativa da tecnologia francesa junto aos engenheiros ferrovirios brasileiros, com a
presena de vrios engenheiros franceses e da SGTE Societ Gnrale
de Traction et Exploitation (esta apresentou projeto que chegou a ser
aprovado pela administrao) nos primeiros anos da dcada de 1950.
O governador Carlos Lacerda chegou a viajar para a Frana na busca
236 | Eliane Guedes
de crdito para a construo do Metr no incio dos anos 1960,

embora, como vimos, no estivesse efetivamente interessado.
A maior parte das comisses ou grupos de estudos oficiais
defendia solues clssicas subterrneas, atitude previsvel em funo
da grande penetrao da companhia francesa SGTE na administrao
pblica e das misses francesas, compostas por tcnicos e empresrios, que nas dcadas de 1950 e 1960 aconselharam as comisses
tcnicas brasileiras. Ingleses, alemes e japoneses tentaram intervir
com solues de superfcie ou elevadas, do tipo Alweg ou monotrilho,
respondendo assim a traados menos convencionais.
Como j vimos, a concorrncia internacional realizada em 1968
teve por objetivo estudar a viabilidade de um sistema de transporte
rpido Metr para o Rio de Janeiro, definindo caractersticas
e traado, volume de investimentos e um plano de financiamento,
com indicaes das principais fontes domsticas e externas. O edital
do certame definia que, no planejamento do sistema operacional, o
estudo deveria aconselhar, na medida do possvel, produtos nacionais para a instalao e manuteno do sistema, assim como existia
uma orientao de poltica pblica de que, nos processos para a
contratao das obras civis de empreendimentos pblicos, tivessem
preferncia empresas brasileiras. Foi selecionado o Consrcio CCN
Hochtief Deconsult para a elaborao do Estudo de Viabilidade
do Metr do Rio de Janeiro, composto por empresa nacional de
construo civil (CCN Companhia Construtora Nacional) e um
grupo de projetistas de origem alem que sub-contrataram vrias
empresas e consultores brasileiros e que j estavam presentes no
Metr de So Paulo.
O grupo vencedor elaborou o estudo e certamente almejava uma
abertura do mercado para equipamentos de mesma origem, bem como
alguma possibilidade de entrar nos contratos da construo civil269, e
para isso j estavam consorciados com uma empresa nacional. Em
seguida, o mesmo grupo foi contratado para as especificaes tcnicas
de obras. Esse trabalho de especificaes elaborado pelos engenheiros
alemes foi considerado exemplar e acabou sendo integralmente utilizado pela Companhia do Metr-RJ como manual para as licitaes
Conforme informaes obtidas atravs de entrevista em 18 fev. 1982 com Bruno
Costa Soares Diretor Financeiro e Administrativo da Companhia do Metr-RJ
durante o Governo da Fuso e em 08 dez. 1981 com Leandro Petronilho Diretor de
Engenharia da Cia do Metr.
269
para contratao das obras civis270 ; os quais, no entanto, no conseguiram trabalhar nas obras.
O fato dos alemes terem vencido a concorrncia frustrou os
interesses do grupo tcnico de origem francesa, pois foram estes
os que mais investiram em conselhos e misses que periodicamente visitaram o Brasil durante pelo menos uma dcada, anteriormente elaborao do Estudo de Viabilidade. Os representantes da
SOFRETU Societ Franaise dtudes et des Ralisations des Transports Urbains, sociedade especializada em estudos, planos e projetos
de transportes eram os contatos das empresas francesas junto aos
tcnicos do Metr RJ271. Embora a recomendao geral para todos
os certames licitatrios fosse para que preferencialmente fossem
contratadas empresas brasileiras para construo e para fornecimento de materiais, na primeira concorrncia para execuo de
obras civis, grupos franceses do setor da construo civil se consorciaram com a brasileira CETENCO e conseguiram vencer metade
dos lotes licitados, ficando a outra metade com empresas locais.
No entanto, negociaes internas ao consrcio CETENCO
CCI (Compagnie des Constructions Internationales), que congregava quatro empresas francesas GTM Societ des Grands Travaux
de Marseille; Entreprise Campeon Barnard; SGE Societ Gnrale
dEntreprise e Societ Franaise dEntreprise de Dragaje et Travaux
Publique, levaram dissoluo do consrcio, sendo que as obras foram
efetivamente realizadas apenas pela empresa nacional.
Os grupos franceses rapidamente perceberam a reduo de oportunidades para a entrada de companhias estrangeiras no mercado
da construo civil e passaram a investir na rea de equipamentos e
sistema em geral, uma vez que a indstria nacional no teria condies de fornecimento nesse segmento, propondo consultoria na elaboEsse trabalho foi utilizado como base tcnica para os estudos sobre transportes
realizados pelo Grupo de Trabalho encarregado do desenho institucional da fuso
dos dois estados, no que se refere aos transportes urbanos.
271
Informaes obtidas em entrevistas na sede da SOFRETU Societ Franaise
dtudes et des Ralisations des Transports Urbains, na Frana, em 02 jul. 1981 com Young
responsvel no perodo 1973 a 1976 pela filial da empresa no Rio de Janeiro e em
21 maio 1981 com Arras Presidente da empresa. A SOFRETU teve uma presena
de grande abrangncia no Brasil; alm do Metr-RJ, esteve na modernizao de trens
entre So Paulo e Rio de Janeiro, no setor de trolleybus em So Paulo e nibus em
Recife, nos corredores exclusivos para nibus e tarifao em Curitiba e ainda alguns
trabalhos em Salvador. Na Amrica Latina destacam-se aes na Argentina, Venezuela,
Colmbia e no Metr de Santiago no Chile.
270
238 | Eliane Guedes
rao de especificaes tcnicas e normas para concorrncias. Certos

de que, para tanto, o produto seria necessariamente estrangeiro,
tratava-se de especificar elementos produzidos a partir de tecnologia de domnio francs. Esperavam, atravs dessa conduta, ter mais
chance nas concorrncias nesse segmento. Sem passar por nenhum
processo licitatrio, a SOFRETU, empresa francesa, foi contratada
para elaborar as especificaes tcnicas relativas aos equipamentos e
sistemas operacionais272.
Outros grupos, de outras nacionalidades, poderiam ter sido
contratados para esse servio de especificaes tcnicas, mas percebese que os franceses compreenderam mais rapidamente as condies
de produo nacional e os rumos das polticas pblicas de protecionismo, alm de estarem mais bem posicionados junto burocracia
tcnica da Companhia do Metr.
Tcnicos japoneses tentaram por diversas vezes vender seu pacote
tecnolgico (projeto, construo, equipamentos, sistemas de automao etc.) para a construo do monotrilho. Na dcada de 1970,
optaram por traados e tecnologias distintas do metr subterrneo
tradicional por considerarem que nas reas mais centrais as decises
j teriam sido tomadas, no havendo espao para seus servios, recomendando assim as ligaes Ilha do Governador a Jacarepagu ou
Estcio a Pavuna, distantes dos problemas das reas sobrecarregadas
em deslocamentos.
Todos os projetos de arquitetura e os projetos de engenharia
complementares foram feitos por escritrios nacionais, mais especificamente, escritrios locais, sediados no Rio de Janeiro, no sendo
observadas quaisquer tentativas de quebra desse mercado por equipes
estrangeiras ou mesmo de outros estados.
Cabe comentar a convenincia da elaborao de estudos sofisticados de transportes que exigiam um grande nmero de informaes para alimentar mtodos de modelagem sofisticados e que, no
caso do Metr-RJ, vieram a definir um traado j consagrado em
vrios estudos anteriormente elaborados, a maior parte baseada
Segundo Arras, a abordagem francesa nos pases estrangeiros consistia
primeiramente em se aproximar de dirigentes (a incluso todos os agentes de deciso
que conseguissem identificar) de cidades com mais de um milho de habitantes,
que, na sua viso, necessariamente precisam de sistemas de transportes urbanos de
alta capacidade, mostrando a relevncia de se construrem metrs subterrneos,
demonstrando que outras solues so em geral inadequadas, mostrar a experincia
francesa e elaborar projetos de solues especficas.
272
mais no bom senso e na experincia de tcnicos locais do que em

anlises complexas. J no incio dos anos 1970, o International Bank
for Reconstruction and Development publicou o Economics Working
Paper no. 73, A Framework for Urban Development Studies 273 , que,
aps uma extensa reviso dos estudos elaborados na dcada anterior
nos Estados Unidos e em pases em desenvolvimento, afirmava que
as simulaes de transporte e uso do solo em meio urbano utilizadas
foram ineficientes em contribuir com o planejamento do desenvolvimento urbano, e que a utilizao de complexos modelos de simulao para o planejamento dos transportes urbanos requeriam dados
mais confiveis e tcnicas de anlise que no estavam ainda disponveis nem mesmo em pases desenvolvidos. Concluiu que extrapolar a experincia americana de construo de modelos complexos
deveria ser evitada em pases em desenvolvimento e que a avaliao
de projetos prioritrios teria melhores resultados se conduzida com
o uso de tcnicas simples e econmicas.
Adicionalmente, o estudo feito por Richard Darbra274, relativo
utilizao de mtodos clssicos de planejamento dos transportes
urbanos, vai mais alm e indica que os modelos concebidos em pases
desenvolvidos nem sempre tratam das categorias (modos e uso do
solo) mais relevantes encontradas em pases em desenvolvimento. A
calibrao desses modelos exige informaes que raramente podem
ser encontrados nas estatsticas locais e que, na grande maioria das
vezes, no podem ser produzidos com os oramentos alocados para os
estudos. Cita exemplos de que, em grande parte dos casos, a soluo j
conhecida e que a utilizao dos modelos s vem legitimar escolhas
j feitas. Avana algumas concluses relativas s razes de se contratar
consultores estrangeiros, e dentre elas est a da neutralidade cientfica
e a garantia de se apresentar projetos nas formataes que sejam aceitveis pelas agncias de financiamento. No entanto, argumenta que
quando a base poltica do contratante dos estudos fraca, o estudo
inconclusivo e rapidamente esquecido. Quando essa base se fortaINTERNATIONAL BANK FOR RECONSTRUCTION AND
DEVELOPMENT. A Framework for Urban Development Studies. Economics
Working Paper no. 73, Mars 1970. 40 p., elaborado por Koichi Mera, 40
pginas.
273
DARBRA, R. Methodologial and Institutional Issues in Urban Transportation Planning

for Less Developed Countries. In: PTRC Planning and Transport, Research and
Computation Annual Summer Meeting. Warwick, Gr-Bretanha, jul. 1979. 12 p.
274
240 | Eliane Guedes
lece, muitas vezes o projeto volta a ser cogitado, geralmente sob a

responsabilidade de outro consultor e com pequenas diferenas que
justificam um novo estudo.
Nesse sentido, o caso dos estudos feitos para o Metr-RJ exemplar,
pois a concepo de traado e tecnologia se manteve substancialmente
a mesma durante os quarenta anos de tentativas, reforado ou enfraquecido conforme a fora poltica da administrao que o apresentava
e finalmente lastreado em modelo de grande complexidade, invocando
seriedade cientfica, embora produzido num tempo de projeto absolutamente inadequado produo de dados e de concluses. Tambm
passou por consultores estrangeiros de nacionalidades diversas, sendo
as concluses praticamente as mesmas, com exceo dos grupos japoneses. Podemos afirmar que o estudo conclusivo de 1968 veio legitimar
uma deciso j tomada pela administrao Negro de Lima, enquanto
governador, j fortemente apoiada pelo mesmo agente enquanto
prefeito, dez anos antes.
Financiadores dos empreendimentos (estudos e implantao)
ligados aos sistemas de transportes
Todos os estudos realizados por projetistas estrangeiros especificavam a tecnologia de seus pases propondo, na maioria das vezes, que
a implantao do Metr-RJ fosse contratada pelo sistema turn key,
acompanhada de financiamento de bancos de seus locais de origem
para aquisio de materiais equipamentos e sistemas de automao.
No entanto, a Companhia do Metr275 fixou uma diretriz no
sentido de que a prpria companhia deveria licitar obras e equipamentos, nas diversas fases da construo, participando e estabelecendo as regras para todo o processo, com o objetivo de obter os
maiores ndices de nacionalizao possveis trazendo conhecimento
tcnico para o pas. Essa orientao liberou a Companhia do Metr
para buscar os crditos que melhor respondessem s condies de
endividamento da empresa, independentemente dos fornecedores.
No foi possvel observar, a partir da anlise de contratos de financiamento e de relatos dos responsveis pelo Metr poca, qualquer
influncia de bancos financiadores estrangeiros para abertura ou
garantia de mercado para empresas fornecedoras oriundas de seus
pases de origem. Segundo Bruno Costa Soares276, as decises foram
Segundo informaes de Bruno Costa Soares Diretor Financeiro e Administrativo
da Companhia do Metr-RJ durante o Governo da Fuso em entrevista j citada.
276
Bruno da Costa Soares informa que os emprstimos tomados junto ao mercado
275
tomadas pelos dirigentes do Metr em funo das condies favorveis de taxas de juros; critrio utilizado tanto para bancos nacionais
quanto estrangeiros. No entanto, embora as condies financeiras
fossem inicialmente consideradas adequadas, as operaes de crdito
no mercado londrino acabaram resultando num dinheiro caro, pois
tiveram um prazo de carncia muito curto e o reclculo das taxas
de juros tambm se deu em intervalos de tempo curtos a cada seis
meses. Essas condies s se justificam para atividades com retorno
rpido, o que no o caso de investimentos em sistemas metrovirios, para o qual outros tipos de emprstimo seriam mais adequados
ligados a bancos de desenvolvimento com longos prazos de carncia
e baixas taxas de juros e/ou aqueles vinculados compra de equipamentos, tambm com prazos e juros mais convenientes. Esses recursos
foram utilizados principalmente para os pagamentos de desapropriaes e para a construo civil.
Com relao busca de recursos para a compra de materiais, as
condies de crdito foram favorveis pois, no caso dos materiais de
origem nacional houve aporte do FINAME, e no caso dos materiais
estrangeiros foram contratados crditos vinculados compra desses
equipamentos. Nessas condies, a empresa fornecedora do servio
oferecia crdito junto a um banco parceiro, configurando crdito
vinculado, em geral com condies favorveis prazos mais longos
e juros menores do que os no vinculados. Como visto no captulo
anterior, os recursos externos vinculados ao fornecimento de equipamentos atingiram cerca de uma tera parte do montante de emprstimos no vinculados.
Desta forma, provvel que o custo dos equipamentos pudesse
ter sido mais baixo se a opo tivesse sido por fornecimentos do tipo
turn-key, mas ao decidir pelo gerenciamento da definio de fornecedores, da compra e da instalao dos equipamentos, a Companhia
possibilitou um ganho tecnolgico para a indstria nacional.
financeiro londrino tinham como contratantes um grupo de bancos denominado

EUROBRS constitudo por uma centena de instituies, das quais cerca de 33%
do capital era do Banco do Brasil e o restante de bancos japoneses, alemes, suos
e americanos. Em situao de igualdade quanto s condies das operaes com
outros grupos financeiros, optou-se por esse grupo em funo do fortalecimento da
instituio nacional.
242 | Eliane Guedes
Produtores da Infraestrutura de Transportes

Como pudemos observar atravs das informaes j apresentadas,
as companhias estrangeiras no conseguiram entrar no mercado
nacional para a construo civil do Metr-RJ, embora tenham trabalhado para isso junto s empresas de estudos e projetos. Mesmo tendo
vencido uma das primeiras concorrncias para realizao de obras, as
empresas francesas no chegaram a trabalhar nas obras civis.
As companhias empreiteiras estrangeiras no tiveram clareza
sobre as caractersticas do setor da construo civil no Brasil no que
se refere a dois aspectos principais:
que as empreiteiras nacionais j tinham capacidade tcnica na
rea da construo de obras civis e que lutariam pela manuteno
do mercado, bem como se posicionariam contra projetos do tipo
turn-key e
que uma aproximao no nvel federal seria mais efetiva do que
junto s instituies estaduais, uma vez que dificilmente a obra
sairia sem o apoio do Governo Federal, pois o estado no teria
autonomia financeira para construir e, adicionalmente, que os
governadores do ento Estado da Guanabara Negro de Lima e
Chagas Freitas faziam, numa certa medida, oposio ao grupo no
poder em Braslia.
As grandes construtoras nacionais no participaram dos processos
licitatrios iniciais, pois aparentemente seus dirigentes no acreditavam que a obra seria realizada e tinham poca outros contratos.
A Camargo Corra, por exemplo, no incio da dcada de 1970 era
responsvel por grandes obras tais como: o Metr de So Paulo, o
Aeroporto de Manaus, a Transamaznica e a Ponte Rio-Niteri. Entre
1974 e 1977, perodo em que se concentraram as licitaes de praticamente toda a Linha 1 e do Pr-metr, essa empresa iniciava os trabalhos de construo das Usinas Hidreltricas de Tucuru e Itaipu e
se preparava para disputar as obras do Aeroporto Internacional de
Cumbica e da Usina Hidreltrica de Guri na Venezuela277.
A partir do momento em que a realizao das obras pareceu se
concretizar, grandes empresas comearam a se posicionar para entrar no
processo. As empresas locais, de mdio porte, participaram do processo
Segundo QUINTELLA, W. Memrias do Brasil Grande: a histria das maiores
obras do pas e dos homens que a fizeram. So Paulo: Editora Saraiva, 2008. 426 p.
277
de concorrncia desde o princpio, mas, com a concordata da ECISA,

no conseguiram manter sua hegemonia junto contratante. A Companhia do Metr-RJ afirmava a necessidade de contratar empresas slidas
que conseguissem responder aos seus cronogramas de pagamento, fortemente desfavorveis para os contratados (razo de concordata da ECISA).
A partir do posicionamento do Metr que explicitamente favorecia a escolha de grandes construtoras, as empresas locais, de porte
pequeno e mdio ficaram impedidas de disputar diretamente as
concorrncias, nem mesmo se conseguissem atender s condies do
Metr relativas a valor mnimo de capital social e nmero de funcionrios que poderiam ser cumpridas ao se organizarem em consrcios. Essa empresas foram claramente repelidas pelo Metr.
Para substituio de empresas concordatrias foi adotada a
soluo de negociao de contrato entre elas e algumas grandes construtoras, com a anuncia do Metr, de forma que no fosse aberta
nova concorrncia para esses trechos.
Mesmo invocando o Decreto Estadual no. 2.571/79 do Governo
do Estado que protegia as empresas locais em situaes concorrenciais
de igualdade, resultado de severas presses locais Associao de
Empreiteiros do Rio de Janeiro e da FIRJAN -, mesmo apelando diretamente ao governador de oposio ao Governo Federal -, mesmo com
o assunto amplamente veiculado pela imprensa, as pequenas e mdias
empreiteiras formalmente no conseguiram espao. A nica empresa
local que trabalhou contratada diretamente pela companhia, competindo com as grandes empreiteiras de outros estados foi a ECISA que
chegou a manter cerca de 60% do volume total de contratos. Afastada,
a ECISA responsabilizou diretamente a Companhia do Metr-RJ pela
sua concordata e consequente afastamento dos canteiros.
O maior volume de obras foi efetivamente feito por grandes
empresas de construo civil e originria de outros estados Queiroz
Galvo, Mendes Junior, CETENCO e CBPO. Certamente, no foi sem
muita luta que as empresas locais de mdio e pequeno porte deixaram
de participar do processo de contratao direta e, na realidade, muitas
delas participaram efetivamente das obras como sub-contratadas das
grandes construtoras, sem, no entanto, conseguir um atestado de participao diretamente fornecido pelo Metr. A exceo foi a Itapema, pois,
especializada na relocao da infraestrutura urbana de saneamento,
cabos de eletricidade, telefone etc., acumulou know-how a cada tarefa e,
atravs de pequenos contratos, esteve presente boa parte do tempo.
244 | Eliane Guedes
Cabe observar que toda essa disputa entre empreiteiros locais,

cariocas e fluminenses, e grandes empresas de expresso nacional se
deu no ms seguinte edio do Decreto Estadual no. 2.571/79, o que
demonstra a penetrao dos interesses locais na administrao estadual,
sendo bastante veiculada pela imprensa carioca278. Nessa confrontao
de interesses entre os empreiteiros sediados no Rio de Janeiro e aqueles
que contavam com o apoio da Companhia do Metr-RJ, saem favorecidas as grandes companhias, embora at mesmo a FIRJAN Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro, entidade de grande
influncia, tenha se posicionado na defesa dos interesses locais.
Desta forma, pode-se concluir que, se presses existiram para
que a obra tivesse incio, foram presses inicialmente locais, mas
que no se reverteram efetivamente em contratos para as empresas
locais. Quando as grandes construtoras perceberam que a obra seria
realizada, passaram a se interessar pelo negcio e efetivamente conseguiram participar. No entanto, a dcada de 1970 se constituiu num
momento de grande aquecimento da indstria da construo civil
no Brasil inteiro e muitas grandes construtoras no se interessaram
pelas obras do Metr-RJ, ocupadas que estavam com a construo de
grandes estradas, com o Metr-SP, com usinas hidreltricas etc.
Entrevistas com o Diretor do Consrcio ECISA-ECEL (posteriormente Diretor da ESUSA) e com a Assessoria Tcnica da Mendes
Junior279, explicam a prtica de reserva de mercado que as empresas
da construo civil nacionais certamente faziam garantindo suas
fatias desse mercado: atravs dos excelentes contatos junto aos agentes
de deciso na esfera federal de governo. At regionalmente, a prtica
parecia ser essa, o que pode ser observado na construo do Metr de
Belo Horizonte que barrou a entrada de empresas de outros estados,
atravs de presso direta junto ao governador.
extremamente esclarecedor o livro de Wilson Quintella, j
citado, que num depoimento em que descreve a forma de trabalhar da
Construtora Camargo Corra ao longo dos cerca dos 40 anos descritos,
ressalta alguns pontos crticos para o sucesso na captao e manuteno
de negcios. Alm da capacidade tcnica para a resoluo de problemas,
Alm das entrevistas mencionadas, foram pesquisados os jornais de grande
circulao Jornal do Brasil e O Globo, no perodo de 1978 a 1980.
279
Entrevistas com Waldner Paschoal, Diretor do Consrcio ECISA-ECEL e
posteriormente Diretor da ESUSA em 15 fev. 1982 e com Paes Leme, Assessor da
Diretoria da Mendes Jr. em 11 fev. 1982.
278
o autor afirma que sem a construo de um relacionamento slido,

no h chance de sucesso. Para tanto, destaca a importncia dos laos
de famlia, de local de origem e compadrio e a formao de amizades
pessoais que se revertem em indicaes e confiana dos clientes, mais
particularmente de governantes280. Desta forma, os contatos que as
grandes empresas de construo civil nacionais possuam junto aos dirigentes pblicos lhes possibilitavam exercer influncias para o direcionamento de muitas aes desses mesmos dirigentes.
Quando o Governo Federal resolveu apoiar firmemente o Metr-RJ
e que portanto, o empreendimento ganhou flego, as grandes construtoras entraram no processo, ficando as demais empresas alijadas;
lembrando que esse momento coincide com a finalizao de outra
grande obra na regio, a Ponte Rio-Niteri e que a oportunidade de
reposicionar um grande contingente de mo-deobra seria bem-vinda.
Pode-se afirmar que as grandes construtoras no influenciaram
diretamente na deciso de implantar o Metr-RJ, mas foram as grandes
propulsoras da obra quando o Governo Federal passou a dar seu apoio
integral, pois passaram a, indiretamente, financiar as obras com seu
capital de giro. As tradicionais empreiteiras construtoras do Rio de
Janeiro foram sendo formalmente afastadas.
Mesmo consumindo grande parte dos recursos, no podemos
afirmar que os empreiteiros lucraram significativamente com as obras.
Estes afirmam que no houve grandes ganhos nas obras do Metr-RJ
e uma possvel evidncia dessa hiptese foi a concordata da ECISA
e mais tarde, da construtora paulista Beter, que no conseguiram
manter seus contratos nas condies de endividamento que a Companhia do Metr lhes obrigava. Somente as grandes construtoras conseSobre os laos de famlia, Wilson Quintella afirma na pgina 41 que: [...] Como o
Silvio (Brand Corra) se relacionava bem como o Adhemar (de Barros), o Sebastio
(Camargo) se associou a ele para ter acesso s obras feitas para o governo. (dando
origem Camargo Corra) Parnteses nossos. Na realidade Silvio Brand Corra
era primo de Adhemar de Barros. Atravs da influncia do mesmo Silvio a empresa
viabilizou vrios contratos para extenso da malha ferroviria do Estado de So
Paulo. Ver pgina 45. Sobre a formao de amizades estratgicas, Quintella cita o
papel muito importante desempenhado por sua mulher e filhos em vrias ocasies,
em relacionamentos que perduraram por muito tempo e exemplifica sua amizade com
Fernando Corra da Costa, que foi governador de Mato Grosso e que lhe proporcionou
um papel importante na Comisso Interestadual da Bacia do Paran e Uruguai, que
resultou em atuaes importantes da Camargo Corra na regio, com Israel Pinheiro
nas obras de construo em Braslia e muitas outras figuras notveis da administrao
pblica nacional.
280
246 | Eliane Guedes
guiram participar da obra nessas condies. Outra evidncia de que

as condies para trabalhar no Metr no eram tentadoras, foi o fato
da CBPO, por exemplo, se candidatar a construir somente um lote
de pequenas dimenses na clara iniciativa de participar para poder
comprovar sua experincia na construo de metrs para concorrncias futuras, e no participando nas demais licitaes do Metr-RJ281.
Produtores de material rodante e de equipamentos

para o setor
As indstrias sediadas no Rio de Janeiro no tinham condio de
produzir quase nenhum material rodante ou equipamentos para os
sistemas de automao do Metr-RJ. No entanto, empresas sediadas
em So Paulo como a MAFERSA e a COBRASMA tiveram condies de atender grande parte da demanda por material rodante e a
fabricao dos carros foi repartida entre elas. Associadas a empresas
estrangeiras, a MAFERSA com grupos americanos e a COBRASMA
com grupos europeus franceses, belgas, dinamarqueses e alemes -,
elas desenvolveram projetos e executaram a maior parte do material
rodante. A MAFERSA chegou a um ndice de nacionalizao de 75%
e a COBRASMA a cerca de 60%.
As empresas nacionais produtoras de material rodante eram
representadas pela ABIFER Associao Brasileira da Indstria
Ferroviria, que trabalhou no sentido de viabilizar a participao das
empresas brasileiras no empreendimento; essas empresas, alm de
terem condies tcnicas de suprir as demandas, tambm estavam com
sua capacidade de produo ociosa. No entanto, segundo avaliao
obtida em entrevista com Fbio Kowarick, Diretor Executivo da
ABIFER Associao Brasileira da Indstria Ferroviria, os contatos
da ABIFER e dos produtores de material rodante com os dirigentes
do Metr-RJ e com outros agentes pblicos no foram determinantes
na deciso mais geral de se construir o Metr-RJ282.
Acrescentam os empreiteiros que nem mesmo na construo do Metr-SP onde
os recursos eram mais abundantes, houveram lucros espetaculares, exceo feita
Camargo Correa que pde dar preos mais altos porque introduziu nova tecnologia,
shield, nas obras paulistanas.
282
Entrevista realizada em 03 fev. 1982 com Fbio Kovarick Diretor Executivo da
ABIFER Associao Brasileira da Indstria Ferroviria. Carlos Jorge, engenheiro da
Companhia do Metr-RJ informou em entrevista realizada em 12 mar. 1982 que a deciso
para repartir o contrato para a construo do material rodante entre as duas empresas
281
Nas reas de sistemas de sinalizao, bilhetagem, piloto automtico etc, a indstria nacional no tinha experincia; foram os
grupos franceses que efetivamente forneceram esses equipamentos,
lembrando que a SOFRETU, empresa de estudos e projetos francesa,
foi contratada sem licitao para a especificao desses equipamentos e para a elaborao das normas para a concorrncia, com
a justificativa de que a capacitao da indstria francesa no setor
era bastante destacada e vrios empreendimentos semelhantes
estavam em implantao em vrias cidades do mundo nessa poca,
e que portanto seria normal que o Metr-RJ buscasse a experincia
francesa. No entanto, a essa altura, a equipe tcnica do Metr-SP j
era bastante experiente no que se refere s especificaes tcnicas e
poderia ter sido consultada pelos dirigentes do Metr-RJ. A Companhia do Metr-RJ efetivamente optou pelos consultores estrangeiros,
de procedncia francesa, e pode-se fazer uma ligao entre produtos
especificados e empresas contratadas.
Para esse tipo de equipamento, os franceses forneceram tambm
a linha de crdito. Outros grupos, de outras nacionalidades, poderiam
ter sido contratados para esses servios, mas pode-se tambm afirmar
que os franceses estavam mais bem posicionados junto burocracia
tcnica da Companhia do Metr-RJ ao conseguirem o contrato de
especificao de equipamentos sem licitao. Era indiscutvel a experincia francesa na rea de equipamentos e sistemas em geral, mas
no se exclui a hiptese de que, em se contratando uma empresa de
consultoria francesa para o trabalho de especificaes e normas para
as concorrncias de fornecimento, esses requisitos no tenham pesado
fortemente para decises por equipamento da mesma origem.
7.2 Os Consumidores dos Transportes Urbanos

A Valorizao Fundiria e Imobiliria
Apesar da maioria das propostas e especulaes relativas ao traado
terem chegado ao consenso de indicar a mesma ligao Zona Norte
Zona Sul durante 40 anos, evidentemente propostas de amplo conhecifoi tomada pela esfera federal, bem como posteriormente aceitar aditivo solicitado pela
MAFERSA, que poderia entrar em concordata e no honrar o contrato com o Metr-RJ,
em funo dos resultados desfavorveis na concorrncia de Porto Alegre.
248 | Eliane Guedes
mento pblico, veiculadas na grande imprensa e nos circuitos tcnicos

e acadmicos, no foi possvel observar no conjunto de fontes analisado,
uma mobilizao do empresariado imobilirio no sentido de criar um
estoque de terrenos ao longo do traado do Metr-RJ, com a finalidade
de se apropriar da valorizao que uma infraestrutura de transportes
de grande capacidade inevitavelmente traria. Primeiramente, as reas
centrais foram sendo gradativamente adensadas nas dcadas de 1930 a
1960, com a substituio dos usos habitacionais pelos comerciais e de
servios, especialmente com as desapropriaes e demolies das reas
de baixa renda, cortios e casas de cmodos, necessrias para a implantao das obras do Prefeito Henrique Dodsworth avenida Presidente
Vargas, em especial e posteriormente com o desmonte do Morro do
Castelo e a criao de extensas reas para novas edificaes em altura,
num processo de valorizao e verticalizao283, independentemente da
implantao de um metr. Desta forma, a disponibilidade de terrenos
desocupados foi se tornando nula. Em segundo lugar, at o Governo
da Fuso (1974-1979), os empreendedores locais e at mesmo a populao no acreditavam na realizao da obra, e outras reas da cidade,
distantes do eixo do Metr, eram mais atrativas para a reproduo do
capital empresarial.
No Rio de Janeiro, a proximidade da orla martima, por exemplo,
tem se constitudo num fator de valorizao imobiliria muito mais
significativo do que incrementos de acessibilidade. Os investimentos
imobilirios na direo da Zona Sul, na maioria das vezes, antecederam em muitos anos a abertura de canais de acesso adequados, como
o caso da Barra da Tijuca. A esse respeito interessante observar a
tese de doutoramento de Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Da Propriedade Fundiria ao Capital Incorporador: as formas de produo da
moradia na cidade do Rio de Janeiro, onde o autor afirma a importncia da incorporao junto orla, com o extraordinrio aumento da
produo de edifcios de apartamentos e a diminuio da produo
pequeno-burguesa. Nas suas palavras:
De grande interesse a descrio de Rachel Sisson sobre os trs centros do Rio de
Janeiro, primeiramente o Largo do Pao, no perodo colonial, o Campo de Santana,
no perodo imperial, e a Praa Floriano Peixoto no perodo republicano. O artigo
traz foto sem data da rea para urbanizao da recm aberta Esplanada do Castelo e
o incio da macia verticalizao que se seguiria. SISSON, R. Os trs Centros do Rio.
Revista Municipal de Engenharia, Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, out./dez.
1983, v XXXIX. p. 55-71.
283
Este novo setor (incorporadores) inventa um novo produto,

o apartamento-zona sul destinado s camadas de alto poder aquisitivo... Isto significa dizer que a verticalizao da cidade no uma
necessria consequncia do encarecimento da terra, em funo da
sua escassez, num stio caracterizado por montanhas e mar.284
A populao de Copacabana chegou a crescer na dcada 1940

a 1950 cerca de 74,35% enquanto a populao da cidade como um
todo cresceu 34,76%; na dcada seguinte, o crescimento populacional
desse mesmo bairro foi de 85,96% e o da cidade 39,11%. O nmero
de domiclios cresceu muito mais do que o nmero de edifcios, o que
demonstra um processo intenso de verticalizao nos bairros de Copacabana. O mesmo ocorreu nos bairros de Ipanema e Leme. Ainda, os
valores mdios para comercializao dos terrenos e dos prdios na
Zona Sul da Cidade, cresceram significativamente no perodo de 1949
a 1957, conforme demonstrado pelo autor acima citado, mesmo sem
um aumento significativo de acessibilidade.
O artigo Contribuio do Estudo sobre o Valor das Terras no
Municpio do Rio de Janeiro, de Oliveira, Vilhena, Silva e Tibrcio285,
publicado na Revista Municipal de Engenharia, traz uma comparao
do valor do terreno padro nas datas 1973 e 1980 que permite refletir
sobre como os interesses imobilirios nas proximidades do traado da
rede prioritria do Metr se comportaram. Tendo em vista que as obras
do Metr-RJ oficialmente foram iniciadas em 1970 e prosseguiram
em ritmo lento at 1974, os valores coletados no ano de 1973 ainda
no refletem a influncia das obras nos preos dos terrenos lindeiros,
mas sim dos demais fatores determinantes do preo, tais como: localizao, vizinhana, presena de grupos sociais especficos, disponibilidade de equipamentos e infraestrutura, condies naturais, dentre
outros. No entanto, como o Governo da Fuso no apenas inaugurou
o 1o trecho Glria/Praa Onze mas tambm deixou obras iniciadas
em todo o percurso prioritrio, pode-se afirmar que os valores
RIBEIRO, L. C. de Q. Da Propriedade Fundiria ao Capital Incorporador: as
formas de produo da moradia na cidade do Rio de Janeiro. 1991, 326 p. Tese de
Doutoramento apresentada Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de
So Paulo, 1991. Ver p. 243.
285
OLIVEIRA, A. M. S. L.; VILHENA, L. M.; SILVA, M. L. A.; TIBRCIO, S. M. N.
O. Contribuio do Estudo sobre o Valor das Terras no Municpio do Rio de Janeiro.
Revista Municipal de Engenharia. Rio de Janeiro: Prefeitura da Cidade do Rio de
Janeiro, vol XXXIX, p. 72-85, out./dez. 1983.
284
250 | Eliane Guedes
coletados no ano de 1980 j refletem as aes do Metr, alm dos

demais fatores de localizao significativos. Assim, os valores da terra
no municpio, conforme apresentados na Tabela 12 Valores do
Terreno Padro em bairros selecionados do Rio de Janeiro nas imediaes da Rede Prioritria do Metr-RJ 1973 e 1980286, construda a
partir do estudo citado, puderam ser comparados atravs de unidades
de valor estveis e permitem a formulao de algumas hipteses.
O Centro, por sua vez, teve o valor da terra um pouco mais do
que dobrado, refletindo primeiramente a escassez de terrenos e certamente, os efeitos do processo de renovao urbana com a substituio
de edificaes antigas por prdios destinados a usos no residenciais
cada vez mais altos na avenida Rio Branco e na Cinelndia. Mais do
que os efeitos de aumento de acessibilidade, a presena de um importante equipamento como o Metr ajudou a retardar a fuga de investimentos da rea central, ficando mantida e at mesmo reforada a
situao de centralidade dessa rea at os dias de hoje.
Se as reas centrais j eram densamente ocupadas quando as obras
do Metr-RJ foram iniciadas, o que acarretou enormes dispndios em
desapropriaes, os bairros terminais do trecho prioritrio, Botafogo
e Tijuca, apesar de quase no possurem terrenos vagos, apresentavam
ocupao horizontal extensiva de mdia densidade. Grande parte das
atividades tercirias no Rio de Janeiro se concentra at hoje no Centro e
na direo da Zona Sul, chegando at Copacabana, Ipanema e Leblon.
Botafogo, bairro de passagem, mas ainda assim de certa forma preservado da verticalizao macia que j acontecia em Copacabana, passou
a sofrer um processo de transformao muito intenso com as obras
do Metr-RJ, mesmo que sua acessibilidade no tenha sido profundamente aumentada. Apresentou significativa valorizao dos preos de
terrenos, de cerca de 40%, apesar dos inconvenientes que as frentes de
obra causavam nas principais vias do bairro.
Os nmeros apresentados representam o valor para fins tributrios elaborado

pela Secretaria Municipal da Fazenda. No representam o valor de mercado, mas ao
abranger todo o territrio municipal, permitem comparaes seguras.
286
Tabela 12 Valores do Terreno Padro em Bairros Selecionados

do Rio de Janeiro nas imediaes da Rede Prioritria do Metr-RJ 1973 e 1980
BAIRRO
Tijuca
Mangue
LINHA 1
1980
Valor do Terreno
Padro ORTN
5.961
Incremento
Perodo
1973-1980 %
30,98
3.451
1.497
- 56,62
Centro
21.226
47.610
124,30
Glria
8.770
8.811
0,47
Catete
6.068
6.811
12,24
Flamengo
11.398
16.431
44,10
Botafogo
9.063
12.645
39,52
20.026
15.792
- 21,15
989
687
-30,54
Copacabana
Estcio
LINHA 2
1973
Valor do Terreno
Padro ORTN
4.551
So Cristvo
1.942
811
-58,24
Maracan
2.430
5.260
116,46
Maria da Graa
378
401
6,08
Del Castilho
418
446
6,69
Inhama
454
423
-6,83
Engenho da Rainha
296
195
-34,12
Thomaz Coelho
215
173
-19,53
Vicente de Carvalho
369
321
-13,01
Iraj
498
454
-8,84
Colgio
204
201
-1,48
Coelho Neto
407
387
-4,92
Acari
193
105
-45,60
Pavuna
234
130
-44,44
16.543
24.945
50,79
16.543
24.389
47,43
1.092
1.755
61,71
Localizaes Ipanema
Nobres da
Leblon
Zona Sul
Barra da Tijuca
Fonte: OLIVEIRA, A. M. S. L.; VILHENA, L. M.; SILVA, M. L. A.; TIBRCIO, S.

M. N. O. Contribuio do Estudo sobre o Valor das Terras no Municpio do Rio de
Janeiro. Revista Municipal de Engenharia. Rio de Janeiro: Prefeitura da Cidade do
Rio de Janeiro, vol XXXIX, p. 72-85, out./dez. 1983, p. 76 e 77.
Com relao s reas mais centrais e Zona Sul, pode-se observar que:
- em 1973, o valor do terreno padro no Centro correspondia ao terreno mais caro
do municpio, seguido pelos valores de Copacabana, Ipanema e Leblon.
- em 1980, o valor do terreno em Copacabana perdeu cerca de 20% de valor, com
relao a 1973, enquanto que os terrenos do Centro mais que duplicaram de
valor; Ipanema e Leblon, por sua vez, ganharam valorizao de cerca de 50%.
- os terrenos mais distantes na Zona Sul, Barra da Tijuca, tiveram valorizao
relativa superior a Ipanema e Leblon, cerca de 61%.
252 | Eliane Guedes
Segundo informaes obtidas atravs de entrevista com Jos

Conde Caldas, representante da ADEMI Associao dos Dirigentes
do Mercado Imobilirio, como a princpio no se acreditava na obra
do Metr, o setor imobilirio s comeou a se movimentar a partir
de 1975, quando se constatou o impulso que as obras comeavam a
ter a partir do Governo da Fuso. [...] Houve alguma estocagem a
partir da compra de casas velhas, uma pequena movimentao para
a criao de uma reserva de terrenos, especialmente no Botafogo.287
O bairro da Tijuca tradicional moradia de militares, muito
numerosos no Rio de Janeiro, uma vez que, enquanto capital, a
cidade reunia grandes agrupamentos das Foras Armadas era uma
rea residencial de classe mdia, de mdia densidade, que experimentou no perodo 1973-1980 um rpido processo de verticalizao288, como uma opo de moradia a preos convenientes para a
classe mdia, numa regio de grande acessibilidade e relativamente
prxima da rea central. O perfil do bairro j comeava a se alterar
com as obras da ligao rodoviria Zona Norte Zona Sul, atravs
do Tnel Rebouas, iniciadas no governo de Carlos Lacerda, com
um aumento considervel de acessibilidade orla martima. Embora
a valorizao de terrenos de cerca de 30% nesse perodo no tenha
sido to expressiva, quando comparada com outros bairros da
cidade, os inconvenientes da obra do Metr na principal rua comercial do bairro, com a interdio do fluxo e o fechamento de vrios
negcios, certamente contriburam para que a valorizao no fosse
maior. Quando as obras da estao Saens Pea e a urbanizao do
entorno foi finalizada, o processo de verticalizao se acelerou e
a crescente valorizao imobiliria do bairro pde ser sentida. Os
dados de lanamentos se mantm em crescimento consistente at o
ano de 1982, quando toda a atividade de incorporao imobiliria
na cidade do Rio de Janeiro passa a decrescer em todos os bairros,
inclusive na Zona Oeste289.
Entrevista com Jos Conde Caldas, representante da ADEMI Associao dos
Dirigentes do Mercado Imobilirio, em 03 mar. 1982.
288
Segundo RIBEIRO, L. C. de Q. Da Propriedade Fundiria ao Capital Incorporador:
as formas de produo da moradia na cidade do Rio de Janeiro. 1991, 326 p. Tese
de Doutoramento apresentada Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade
de So Paulo, 1991, pgina 293, houve uma expanso significativa de lanamentos na
Zona Norte a partir de 1979, especialmente nos bairros da Tijuca e Vila Isabel, que
concentravam cerca de 66% da rea lanada na Zona Norte.
289
287
Ainda no entorno da Linha 1, os bairros do Catete e da Glria

foram bastante modificados com as desapropriaes feitas para as obras
do Metr que, em seguida, destruram vastas pores de um casario
antigo, substituindo-as por vias, praas e caladas que muito descaracterizaram esses bairros. O mesmo aconteceu no Centro, nas imediaes do
Largo do Carioca e da Cinelndia. Esta perdeu o Palcio Monroe290, que
abrigou o Senado, ganhando algumas ruas para pedestres. Os preos
de terrenos no bairro da Glria apresentaram no perodo 1973-1980
incrementos que no chegam a 1%, embora o bairro tenha sido um dos
primeiros a ser beneficiado com a inaugurao da estao terminal de
mesmo nome em 1979. O Catete experimentou uma valorizao imobiliria maior, cerca de 12%, ainda que sofresse com os inconvenientes das
obras, cujos trabalhos se alongaram ainda por vrios anos.
Na direo da Zona Norte, na regio da Cidade Nova, os preos
de terrenos na regio do Mangue sofreram uma reduo significativa
de mais de 50%, embora abrigasse a estao terminal Praa Onze.
Provavelmente esses preos refletiam, no incio da dcada de 1980, o
processo de reorganizao urbana ainda muito incipiente que a regio
experimentou com a implantao parcial do projeto da Cidade Nova
e com a decadncia ainda maior dos imveis do entorno. As grandes
modificaes na urbanizao da rea da Cidade Nova, que se esperava
seriam realizadas com a implantao do Metr-RJ, s no incio dos
anos 1990 comearam a se concretizar.
Pode-se concluir que a dinmica imobiliria nas reas que a linha
1 do Metr-RJ atravessa, no centro da cidade, no foi substancialmente alterada por causa do novo sistema de transporte, no perodo
So Paulo, 1991, pgina 293.
290
O Palcio Monroe, construdo em estrutura metlica e estilo ecltico foi premiado
na Exposio Internacional de St. Louis nos Estados Unidos em 1904. Foi reconstrudo
em 1906 e embora tenha sido aberto estudo para tombamento, este no foi autorizado
e em 1975 o presidente Geisel assinou sua demolio, tendo como justificativa as obras
do Metr-RJ. Houve uma luta entre dois grupos: um, favorvel demolio (Jornal O
Globo, arquiteto e urbanista Lucio Costa e outros) e outro, desfavorvel (Jornal do
Brasil, Instituto de Arquitetos do Brasil seo Rio de Janeiro, Clube de Engenharia e
outros). Engenheiros do Metr-RJ chegaram a alterar o projeto geomtrico de forma a
preserv-lo e a obra foi executada tambm de forma a no abalar fundaes e estruturas,
o que destri a argumentao de que o Palcio Monroe teria sido demolido em funo
do Metr. Mesmo o presidente da Companhia do Metr-RJ chegou a declarar que o
projeto havia sido alterado para preservar a edificao. Disponvel em: <http://www.
almacarioca.com.br/monroe.htm> Acesso em: 15 mar. 2007.
254 | Eliane Guedes
estudado. exceo dos pontos terminais, Botafogo e Tijuca, o empresariado imobilirio donos de terra e imveis e incorporadores no
considerou a implantao do Metr-RJ um fator de grande alterao
da rea central. Os incorporadores efetivamente desenvolveram suas
atividades nos locais onde as possibilidades de adensamento e verticalizao foram alteradas pela criao de acesso, ou onde esse processo
de verticalizao j estava em andamento pelas prprias condies de
localizao, e especialmente pela grande modificao das condies
de produo possibilitadas pelas concesses de crdito atravs do SFH
Sistema Financeiro de Habitao, criado com o BNH atravs da Lei
Federal no. 4.380 de 1964.
O mercado imobilirio tem uma lgica prpria alicerada principalmente nas facilidades de crdito e nas condies de localizao
dos empreendimentos que criam o sobrelucro da localizao, obtido
nas novas fronteiras de expanso do capital de incorporao: [...] De
um lado, pelo transbordamento em direo Zona Norte e a alguns
subrbios; de outro, pelo novo produto: a Barra da Tijuca e os condomnios fechados291, nas palavras de Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro.
Em nenhum momento, este autor aponta que alteraes recentes no
sistema de transportes pblicos na cidade do Rio de Janeiro, como o
Metr, tenham resultado num importante reflexo no comportamento
do mercado, com exceo da Tijuca, que foi integrada ao Centro e
Zona Sul atravs do Tnel Rebouas e do Metr.
Assim, na dcada de 1980, o nmero de lanamentos imobilirios e suas respectivas reas apresentam um crescimento considervel na Zona Norte Tijuca e Vila Isabel -, na direo dos subrbios no Mier e na Ilha do Governador e na Barra da Tijuca,
que, com exceo da Tijuca esto fora da influncia direta do Metr,
segundo o Grfico XIII apresentado por Ribeiro292. a Barra da
Tijuca que desponta como localizao privilegiada no final dos anos
1980, fortemente alicerada nas melhorias virias implementadas e
nas novas regras de ocupao do solo com o Plano Lcio Costa.
292
291
Segundo o mesmo autor: [...] A Barra da Tijuca expressa a repetio

da lgica da incorporao imobiliria, inaugurada nos anos 40, com
a inveno de Copacabana.293
Nas palavras do representante da ADEMI, Jos Conde Caldas:
As empresas imobilirias s investiam na Zona Sul nessa poca.
s de trs anos para c (1979), com o corte de financiamento do
BNH, que o setor tem partido para a Zona Norte e subrbios (hoje
com 80% da demanda), investindo numa faixa de mdia a baixa
renda.294
Diferentemente da Linha 1, existiam poca da implantao do

Pr-Metr, grandes e tradicionais proprietrios de terra nas glebas
desocupadas ao longo da linha 2. Segundo este, famlias tradicionais,
donas de antigas fazendas, e o prprio governo Instituto de Previdncia Social e o Ministrio do Exrcito eram proprietrios nessa
regio. Iniciando as obras em todo o trecho ento considerado prioritrio 37 km -, o Governo da Fuso tornou irreversvel a implantao
do novo sistema nessa rea de baixa ocupao, o que nos leva a crer
que a valorizao dessa rea poderia ser um fato real, proporcionando
lucros para os detentores da propriedade das glebas vazias existentes.
Na direo da Linha 2 e do trecho onde estava prevista a implantao do Pr-Metr pode-se observar a partir dos dados da Tabela 12
que, de maneira geral, a linha deveria atravessar uma regio com preos
de terrenos muito baixos e com pouca variao entre as localidades
percorridas. De fato, no ano de 1973, esses eram os valores de terrenos
mais baixos do municpio do Rio de Janeiro, semelhantes apenas s reas
mais perifricas dos subrbios mais distantes. Com a mesma distncia do
centro, os valores de terrenos ao longo dos eixos da EFCB e da Leopoldina eram, pelo menos, duas vezes maiores do que na regio da antiga
Estrada de Ferro Rio dOuro, leito reservado para o Pr-Metr.
Nos dois anos de coleta de informaes sobre o valor da terra,
1973 e 1980, com exceo das reas do Maracan, Maria da Graa e
Del Castilho, as demais localidades experimentaram desvalorizao
variando de 1,5% a 58%, com especial ateno para Acari, Pavuna e
Engenho da Rainha. Talvez seja possvel atribuir parte da desvalorizao imobiliria na regio a inconvenientes relativos s obras do Pr293
294
Ibid., p. 307.
Informao recolhida na entrevista citada anteriormente.
256 | Eliane Guedes
Metr, pois quando, em 1979-1980, as obras foram paralisadas, foram

muitos os incmodos resultantes de vias, caladas e praas destrudas
ao longo de todo o trecho, como atestam vrios artigos nos jornais O
Globo e Jornal do Brasil. Parte da desvalorizao pode ser atribuda
ao conjunto de invases e ocupaes que se sucederam e que hoje
se constituem nos enormes loteamentos irregulares e grandes extenses contnuas de favelas da regio, onde se destacam algumas poucas
reas comerciais e de servios, pequenos centros dos bairros antigos
que abrigam uma populao de renda mdia e mdia baixa. Exceo
se d no shopping Nova Amrica, que na dcada de 1990 utilizou
antigas instalaes txteis em Del Castilho, e no campus da Universidade Estcio de S.
O crescimento de favelas e loteamentos irregulares na regio em
estudo se destaca no final da dcada de 1970 e na dcada de 1980,
tanto pelo aumento de densidade nas favelas j existentes como pelo
surgimento de novos assentamentos em vrias glebas desocupadas
quando do incio da implantao do pr-Metr. A expanso perifrica
de favelas se esgota no final dos anos 1970; nas palavras de Luis Cesar
de Queiroz Ribeiro e de Luciana Corra do Lago no estudo A Oposio
Favela-Bairro no Espao Social do Rio de Janeiro295:
[...] a queda na taxa de crescimento da populao favelada entre
as dcadas de 60 e 70 foi a abertura da periferia metropolitana
aos trabalhadores pobres por meio da produo extensiva de lotes
urbanos, iniciada na dcada de 50 e expandida at os anos 70.
Desta forma, podemos concluir que a modesta valorizao imobiliria ao longo da linha 1 do Metr no perodo que vai da deciso
de se construir o Metr at o incio dos anos 1980, recorte temporal
A partir dos anos 1970, o crescimento extensivo de novos assentamentos entrou em
colapso em funo do encarecimento da terra, perda de capacidade de endividamento
e transformaes nas polticas de reconhecimento das favelas e loteamentos irregulares
e clandestinos como soluo dos problemas de moradia das camadas populares.
Destaque-se que nos anos 1990 o ritmo de crescimento da populao favelada
manteve-se bem acima da proporo da populao no-favelada. Nos subrbios, em
1996, a proporo de populao favelada sobre a populao total dos subrbios de
21,8%, muito superior proporo da populao favelada total sobre a populao
total do municpio, 17,2%, na mesma data. Ver RIBEIRO, L. C. de Q.; LAGO, L. C. A
Oposio Favela-Bairro no Espao Social do Rio de Janeiro. Fundao SEADE, 2007.
[16 p.] Disponvel em: <http://www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br/download/
observatorio_educacao> Acesso em: 15 mar. 2008.
295
deste trabalho de pesquisa, foi rapidamente assimilada pelo empresariado, e sem grandes presses e confrontaes com o poder pblico
no que se refere s exigncias fixadas quanto ocupao dos terrenos
e altura das edificaes. A rea de atuao dos incorporadores mais
dinmicos esteve durante todo o tempo de construo do trecho prioritrio do Metr localizada em outras reas da cidade, que apresentavam oportunidades de ganho muito superiores s das reas centrais,
conforme relatado anteriormente. Para uma anlise mais extensiva
do mercado imobilirio formal e informal so de especial interesse as
observaes de Pedro Abramo em Mercado e Ordem Urbana: do Caos
Teoria da Localizao Residencial296. No que se refere ligao rodoviria para a Barra da Tijuca, pode-se perceber um posicionamento
do setor empresarial muito mais agressivo junto ao poder pblico na
obteno de melhorias de acessibilidade que proporcionassem uma
valorizao ainda maior para seus empreendimentos.
Com relao atuao da Companhia do Metr-RJ como empreendedora imobiliria nos remanescentes de terrenos desapropriados,
seria de se esperar protestos veementes por parte do empresariado
imobilirio contra a ao do Estado num domnio tradicionalmente
seu. No entanto, poucos foram os empresrios que se manifestaram
contra essa idia297 e nem mesmo sua principal entidade de classe, a
ADEMI, se posicionou de maneira contrria.
Setor Secundrio em Geral

Conforme mencionado anteriormente, enquanto produtoras
dos transportes urbanos construo civil, material rodante, equipamentos e sistema de automao poucas empresas tinham sede no Rio
de Janeiro; a maior parte das empresas que participaram do processo
de implantao do Metr-RJ estavam localizadas em So Paulo. O setor
secundrio sediado no Rio de Janeiro estava orientado para outras
ABRAMO, P. Mercado e Ordem Urbana: do Caos Teoria da Localizao
Residencial. Bertrand Brasil, 2007. 224 p.
297
Observou-se, no perodo de 5 anos pesquisado na imprensa (1977 a 1982), apenas
o editorial do Jornal do Brasil de 17 out. 1978 aconselhando o Metr-RJ a andar
mais depressa e deixar a cidade a quem tem o papel de produtor imobilirio e
tambm a declarao de um diretor da Patrimvel Consultoria Imobiliria Ltda.,
Paulo Azambuja, afirmando ser perigoso o setor pblico interferir numa rea em
que o setor privado atende adequadamente, Jornal do Brasil de 18/10/1978. Ainda,
nessa entrevista a Patrimvel reconhece que seria interessante a atuao do mercado
imobilirio nos bairros da Zona Norte atravessados pelo Metr-RJ.
296
258 | Eliane Guedes
reas de produo, principalmente para a indstria siderrgica e naval.

Organizado atravs de associao de classe a Federao das Indstrias do Rio de Janeiro FIRJAN o setor no se posicionou especificamente pela implantao do empreendimento. Nas palavras de Mario
Leo Ludolf 298, representante da FIRJAN no Conselho Consultivo do
Metr-RJ:
[...] Os industriais eram, em geral, favorveis idia do Metr-RJ. Este
melhoraria os deslocamentos da cidade e no lhes atrapalharia durante as
obras, pois a indstria est na sua maior parte localizada alhures. Queriam a realizao das obras, j atrasada 50 anos, mas no tiveram qualquer participao nas decises tomadas quanto ao empreendimento.[...]
Mesmo interessados no menor custo da mobilizao de sua fora

de trabalho, no chegaram a exercer presses que pudessem resultar
na implantao de novos sistemas de deslocamentos urbanos e nem
mesmo na melhoria de trens e nibus. Tambm no se observava no
Rio de Janeiro, poca, aes significativas para fretamento de nibus
para transporte de funcionrios, como j acontecia em So Paulo.
Na viso da FIRJAN, a indstria tradicional no tinha influncia
nas decises para a implantao de grandes empreendimentos de
transportes urbanos; o segmento da construo civil que tem poder
de negociao com o governo e o principal exemplo foi a entrada da
Construtora Mendes Junior nas obras que efetivamente deu impulso
s obras do Metr-RJ.
Setor Tercirio em Geral

poca de anlise deste estudo, o setor de comrcio e servios
da cidade do Rio de Janeiro atendia s necessidades de sua populao,
alm de ser um centro de referncia que inclua a populao de todo
o Estado do Rio de Janeiro e, em alguns aspectos, constitua-se num
centro de referncia nacional, em funo de ter desempenhado por
muito tempo o papel de capital do pas.
Os comerciantes estavam organizados em uma associao de
classe muito atuante, a Associao Comercial do Rio de Janeiro,
Mario Leo Ludolf Representante da FIRJAN Federao das Indstrias do Estado
do Rio de Janeiro no Conselho Consultivo da Companhia do Metr-RJ entrevista em
15/02/82. Conhecedor do posicionamento das indstrias cariocas e fluminenses nos
diversos segmentos da produo industrial.
298
formadora de opinio em diversos assuntos de interesse de seus associados e com fortes relaes na administrao pblica. Embora com
grande capacidade de penetrao na sociedade carioca, a Associao
Comercial praticamente no se manifestou sobre a pertinncia da
implantao de um sistema de Metr na cidade. A Revista da Associao Comercial editada mensalmente pela Confederao das Associaes Comerciais do Brasil, Federao das Associaes Comerciais
Industriais e Agropastoris do Estado do Rio de janeiro e Associao
Comercial do Rio de Janeiro, no perodo que vai de 1965 a 1980, no
deu destaque ao empreendimento, trazendo matrias sobre o Metr
apenas em cerca de 14 nmeros, num total de 192 revistas editadas. No
perodo de 1965 a 1969, no houve nenhuma manifestao impressa
sobre o Metr; em seguida, at 1971, cinco artigos foram publicados
contestando a sua necessidade. A partir de 1972 e at 1975, a Revista
se posicionou contra a paralisao das obras em quatro artigos, sendo
que no perodo mais intensivo de construo a Revista deu apoio ao
empreendimento oferecendo espao para a prpria Companhia do
Metr se manifestar, voltando a criticar severamente a paralisao das
obras no ano de 1980 nos cinco artigos subsequentes.
Em entrevista com Dcio Burlamaqui, membro do Conselho
Diretor da Associao Comercial do Rio de Janeiro299, este afirmou
que no incio do processo de implantao do Metr-RJ, os comerciantes no enxergavam as vantagens de um sistema de transporte
de massa especificamente para sua atividade. Informalmente se posicionavam com alguma simpatia ao empreendimento enxergando o
sistema como uma interveno que poderia melhorar a situao de
deslocamentos em geral no Rio de Janeiro, o que evidentemente
melhoraria as atividades de comrcio e servios, mas sem outras justificativas mais especficas.
No entanto, durante a execuo das obras, os comerciantes
foram fortemente prejudicados. Parte dos comerciantes, mais especificamente o segmento dos lojistas300, foi bastante ativo nas suas reivindicaes junto Companhia do Metr-RJ, no entanto, isso s ocorreu
depois que as obras j estavam em andamento, movidos pelos desconDcio Burlamaqui Membro do Conselho Diretor da ACRJ Associao Comercial
do Estado do Rio de Janeiro entrevista em 19 jan. 1981. Representante da ACRJ no
Conselho Consultivo da Companhia do Metr-RJ por nove anos.
300
Segundo informaes de Silvio Cunha Presidente do Clube de Diretores de
Lojistas do Rio de Janeiro em entrevista realizada em 26 jan. 1982.
299
260 | Eliane Guedes
fortos que elas geravam. Chegaram mesmo a questionar a questo do

traado na rua Uruguaiana (nas regies mais densas em comrcio).
Alertavam para as perdas financeiras advindas dos inconvenientes
com as obras e tentavam influenciar no andamento das obras, em
especial no fechamento de galerias e reurbanizao, numa atitude de
proteo de seus interesses tentando diminuir as perdas e as falncias
que foram muitas.
Essa presso era feita atravs da grande imprensa em geral e
numa atitude de colaborao com o poder pblico. Os lderes dessas
movimentaes acreditavam que se conseguissem suportar os inconvenientes dessa fase inicial a construo -, as melhorias com a reurbanizao e com o aumento de acessibilidade iriam beneficiar o comrcio
em geral. Essa era especialmente a posio dos comerciantes das reas
centrais, locais que experimentavam uma fase de decadncia e que
efetivamente foram revitalizados com a concluso das obras.
Nesse perodo, a Assessoria de Comunicao da Companhia do
Metr-RJ se empenhou em prestar esclarecimentos visitando a Associao Comercial e o Clube dos Lojistas em vrias ocasies, promovendo debates. Tentando diminuir a presses, a prpria Associao
Comercial, atravs de seu representante no Conselho Consultivo do
Metr-RJ, passou a prestar esclarecimentos junto a seus associados
sobre o andamento das obras e especialmente sobre a valorizao que
o Metr-RJ traria aos seus pontos de comrcio301.
Resumindo, embora os lojistas no tenham se posicionados no
incio do empreendimento, eles foram bastante atuantes nas suas reivindicaes durante a obra, tentando apressar o final das mesmas, tendo
em vista que passaram a ser muito prejudicados. Pode-se concluir que
os comerciantes e prestadores de servios em geral no exerceram
nenhuma influncia na tomada de deciso para a implantao do empreendimento. S se posicionaram quando foram diretamente atingidos.
No se manifestaram com relao aos possveis ganhos na mobilizao
da sua fora de trabalho, e nem sobre as grandes vantagens de aumento
de acessibilidade para seus clientes em geral.
301
Entrevista de Dcio Burlamaqui anteriormente citada.

A populao motorizada e cativa do transporte pblico

A populao em geral est sempre interessada nas melhorias dos
sistemas de transportes. No entanto, no Rio de Janeiro, poca da
deciso de se construir o metr, eram poucos os canais de expresso
e participao da populao. Praticamente no existiam associaes
de bairros, com exceo de algumas poucas associaes de favelas. A
representatividade parlamentar no era considerada pela populao um
canal legtimo de participao nos assuntos da cidade. Nesse contexto, a
grande imprensa desempenhava um papel que ultrapassava em muito a
fronteira da informao, passando crtica e denncia, em substituio
ausncia de participao popular organizada.
Segundo Francisco Viana 302, articulista de O Globo, as sees
referentes s matrias locais eram muito destacadas e eram onde se
alocavam os melhores jornalistas. No perodo de decises e especialmente no perodo de construo, o Metr ocupou um espao
praticamente dirio nesses veculos. Somente quando as associaes
de moradores de bairros comearam a se formar que o espao da
imprensa, informando e discutindo a relao da populao com o
Metr, diminuiu. De maneira geral, o Jornal do Brasil se posicionou
contra a implantao de um sistema de transporte subterrneo para
a cidade, pois considerava que existiam outras formas, mais baratas
e adequadas cidade, para melhorar as condies de deslocamento.
Os editoriais dos anos 1967 a 1970 confirmam esse posicionamento e
refletiam o pensamento de oposio s definies polticas ps 1964,
nas quais o Metr-RJ se inseria. O jornal O Globo, por sua vez, apresentava uma posio mais favorvel ao Governo Federal e embora dirigisse suas matrias numa linha menos agressiva com relao ao Metr,
tambm no demonstrava grande aceitao.
A populao, motorizada ou cativa, efetivamente s se expressou e
se mobilizou quando as obras comearam a interferir com sua rotina
causando transtornos significativos. No entanto, as pessoas se aglutinaram em grupos identificveis e que se manifestaram, constituram
grupos restritos e territorialmente localizados em funo da presena
da obra, como por exemplo os moradores da Tijuca e os moradores do
Francisco Viana Editorialista de O Globo entrevista em 25 fev. 1982. Foram
recolhidas informaes sobre o papel da imprensa nos momentos de deciso tambm
a partir de entrevistas com Alberto Dines Editorialista do Jornal do Brasil e do
Pasquim entrevista em 08 mar. 1982 e Wilson Figueiredo Editorialista do Jornal do
Brasil entrevista em 11 mar. 1982.
302
262 | Eliane Guedes
Botafogo. Ao se sentirem de certa forma prejudicados com as obras,

moradores se organizaram e se posicionaram pela urgncia na finalizao dos servios, em especial nos momentos de paralisao, quando
o horizonte de finalizao parecia incerto.
Um ponto positivo a se considerar, quanto capacidade de organizao social, foi a contribuio das obras do Metr como um dos
fatores para o surgimento de associaes de moradores em vrios
bairros do Rio de Janeiro, muitas delas com finalidade especfica de
pressionar por melhores condies das obras seja para diminuir os
inconvenientes durante sua realizao, seja pela sua finalizao e
que permaneceram em atividade depois dos momentos crticos do
Metr-RJ, reunidos em torno de interesses comuns. De maneira geral,
quando as obras de reurbanizao foram sendo finalizadas, especialmente na Tijuca, que muito sofreu com a paralisao das obras, a viso
da populao sobre o Metr-RJ tomou um rumo positivo, quando os
inconvenientes de superfcie foram superados.
Com a inaugurao do empreendimento, aos poucos a viso
sobre o Metr foi se modificando, embora por falta de planejamento
integrado dos transportes as linhas tenham ficado ociosas por muitos
anos. Nas palavras de Francisco Viana: Se antes no se tinha organizao para se lutar contra a obra ou contra a maneira como ela estava
sendo feita, quando as organizaes populares surgiram, elas comearam a atuar para apressar a obra.
Somente muito recentemente, com a concesso dos servios para
a iniciativa privada em 1998, que trabalhou severamente no sentido
de aumentar a demanda pelos seus servios estabeleceu linhas de
integrao com nibus em vrias estaes de forma a otimizar o uso
do sistema, que a populao passou a ter uma viso no negativa e
perceber a importncia do sistema.
Adicionalmente, a questo das desapropriaes, tambm uma
questo localizada, se transformou em interesse coletivo, uma vez
que, ao desapropriar reas a maior para a implantao do empreendimento, resultaram terrenos remanescentes que foram insistentemente
requisitados por alguns grupos de moradores para a implantao de
equipamentos sociais, considerados insuficientes.
J Rezende303, que poca era o presidente da recm criada
J Resende Presidente da FAMERJ Federao das Associaes de Moradores do
Estado do Rio de Janeiro entrevista em 04 mar. 1982. Foi prefeito do municpio do
Rio de Janeiro no perodo de 1988 a 1989.
303
Federao das Associaes de Moradores do Estado do Rio de Janeiro

FAMERJ, afirmou que as associaes se fortaleceram nas discusses sobre o destino das reas desapropriadas quando passaram a
participar ativamente da Cmara Tcnica que funcionou durante o
segundo semestre de 1980, formada especificamente para encaminhar essa questo.
Embora sempre interessada na melhoria das condies de deslocamento na cidade, o comportamento da populao enquanto motorizada e enquanto cativa dos sistemas de transportes pblicos tende a
ser distinto.
Como destacado no Captulo 2, a populao motorizada almeja
melhorias no sistema virio, facilitando sua circulao, e espera que os
custos sejam absorvidos por toda a comunidade na forma de produo
da infraestrutura vias (novas ou alargamentos), viadutos, tneis etc.
Esse grupo no apresenta formas especficas de representatividade e
de manifestao, estando sua opinio expressa enquanto indivduos
pertencentes a outros grupos de interesse e neste papel, sim, tm alta
representatividade ao, indiretamente, se posicionar a favor de expanses do sistema virio para a circulao de automveis. Efetivamente,
no se observou, em todo o material pesquisado todos os jornais
de grande circulao da cidade no perodo em tela a formao de
grupos organizados que se posicionassem contra o Metr-RJ e outras
formas de transporte coletivo e a favor do transporte individual, bem
como no se observou na Cmara de Vereadores qualquer posicionamento relativamente a essas questes.
A populao cativa do transporte pblico almeja melhorias no
sistema de transporte coletivo em geral e suas demandas se concentram principalmente na manuteno ou diminuio do preo das
passagens, na ampliao das linhas e abrangncia dos sistemas e
nas demandas por melhorias de servios, frequncia etc. Da mesma
forma que a populao motorizada, no foram observadas manifestaes em todo o material pesquisado. O poder de mobilizao dessa
populao era muito restrito, no tendo sido observada a formao
de grupos ou associaes que pudessem lutar por transporte pblico.
Junto Cmara de Vereadores, por vezes os interesses da populao
cativa podem fazer parte da agenda de vereadores, mas tambm essa
prtica no pde ser observada. Em situaes de crise, podem ocorrer
manifestaes, como vrias vezes aconteceram na cidade nas lutas
por melhorias nos trens de subrbio ou nas denncias dos servios
264 | Eliane Guedes
de lotaes; mas, no foi observada qualquer manifestao direta da

populao cativa, no sentido da necessidade da implantao de um
sistema de transportes do tipo Metr.
Assim, pode-se afirmar que a populao de maneira geral no
exerceu influncia perceptvel na deciso maior de se construir o
Metr-RJ, nem na linha central nem na linha 2, para os subrbios
na direo da Pavuna. Na opinio de Carlos Nelson dos Santos304, o
Metr era uma imposio para a populao do Rio de Janeiro que
no queria esse empreendimento. No entanto, segundo ele, a sociedade carioca extremamente contraditria e passou a se orgulhar do
Metr quando o mesmo foi inaugurado.
7.3 Os Gestores dos Transportes Urbanos

Podemos distinguir dois aspectos importantes na gesto dos
grandes empreendimentos urbanos do setor de transportes. O
primeiro, mais geral, se refere ao universo poltico-econmico onde
as aes tm lugar, sendo reguladas por intenes mais amplas e
gerais das polticas e das condies econmicas e dos interesses de
cada esfera de governo. O segundo, mais particular, se refere organizao das instituies pblicas diretamente ligadas gesto dos
sistemas especficos, onde se distingue o papel da burocracia tcnica
do governo.
O aspecto mais geral das condies poltico-econmicas pode
chegar a ter uma influncia muito forte nas decises de intervenes
especficas, j que definem uma orientao geral para as tomadas de
deciso, sendo portanto determinantes a nvel macro.
A burocracia do governo pode constituir-se num vetor de presso
e influncia nas decises tambm especialmente forte, seja amparada
por justificativas essencialmente tcnicas enquanto detentora de
conhecimento no mbito dos transportes, como executora ou contratante de estudos, planos etc. -, seja enquanto possvel representante
velado do interesse de grupos econmicos especficos, que atravs
dela conseguem uma porta de entrada na administrao pblica.
No se constitui num grupo homogneo, apresentando-se em diversas
Carlos Nelson dos Santos Pesquisador do Centro de Pesquisas Urbanas do IBAM
Instituto Brasileiro de Administrao Municipal entrevista em 09 mar. 1982.
Socilogo, observador independente dos assuntos urbanos da regio.
304
fraes representando interesses distintos e dominando tcnicas

concorrentes.
As decises resultantes das aes tanto do meio poltico quanto
da burocracia tcnica refletem o momento histrico de organizao
das instituies. Num momento de forte centralizao de decises,
como nos anos ps 1964, a tendncia do meio poltico e dos gestores
das instituies pblicas de favorecer o subsistema produo em
geral oferta e em especial a produo dos transportes em detrimento das reivindicaes do subsistema consumo demanda.
O meio Poltico
Pode-se perceber que o agente de maior importncia para a
deciso, aprovao do projeto e implantao do sistema foi a administrao de Negro de Lima. Durante sua gesto como Prefeito do
Distrito Federal (1956 a 1958), a Companhia do Metropolitano do Rio
de Janeiro chegou a ter uma atuao importante e, embora tenha sido
extinta em 1961 pelo governador Carlos Lacerda, foi novamente constituda em 1968, na gesto de Negro de Lima como governador do
Estado da Guanabara (1965 a 1970). Foi efetivamente na sua administrao frente do estado que os passos mais decisivos foram feitos305
para que a deciso fosse tomada, a partir do Estudo de Viabilidade
contratado e concludo em 1968, e ainda nos dois anos seguintes foram
elaborados os projetos executivos e iniciadas as desapropriaes.
J a partir de 1970, durante a gesto Chagas Freitas, a implantao
do Metr avanou lentamente, vindo a ser efetivamente retomada com
grande flego na gesto do Almirante Faria Lima, primeiro governador do Estado do Rio de Janeiro 1. Governo da Fuso. Quando
novamente Chagas Freitas assumiu o governo do estado, desta vez do
Estado do Rio de Janeiro, as obras prosseguiram muito lentamente,
podendo-se afirmar que, alm da justificativa da recesso econmica,
o Metr no era um projeto de governo para Chagas Freitas.
Negro de Lima esteve alinhado com uma viso desenvolvimentista com relao regio. No entanto, sua gesto no apresentou um
Muitas vezes Negro de Lima declarou que seu principal interesse na gesto do
Estado da Guanabara era saneamento e no o Metr, mas que se o Governo Federal
estivesse disposto a colaborar financeiramente, teria disposio em trabalhar na
sua realizao, segundo informaes de Josef Barat Secretario dos Transportes do
Estado do Rio de Janeiro 1975 a 1978 entrevistas em 25/ mar. 1981, 03 abr. 1981,
06 abr. 1981 e 08 abr. 1981.
305
266 | Eliane Guedes
alinhamento com os representantes do Governo Federal constitudos

atravs do golpe militar de 1964, pois foi eleito por uma coligao de
partidos de oposio ao governo federal306, mas se contraps fortemente s polticas clientelistas e s idias do grupo lacerdista. No era
o nome que os militares apoiavam para o governo da Guanabara. A
criao da Companhia do Metr-RJ em 1968 corresponde aos esforos
de imprimir maior dinamismo ao aparelho do estado possibilitado
pelo Decreto-Lei no. 200 de 1967 e mesmo a partir da criao da
CEPE-2, anteriormente Companhia do Metr-RJ; foi possvel efetivamente agir de forma mais eficiente e com um objetivo claro de administrao pblica. A grande concentrao de formulao e apresentao de idias por parte de muitos engenheiros especialistas no ano
de 1962, e que foi rechaada por Carlos Lacerda, que preferiu um
outro caminho para a cidade com relao aos transportes urbanos,
fortaleceu as decises da gesto seguinte de Negro de Lima.
Chagas Freitas, por sua vez, considerado como a representao
das foras locais mais arraigadas e como afirmado por Ana Maria
Brasileiro, com uma atuao clientelista, caracterstica ainda do
Estado Patrimonialista 307. Nas duas vezes em que esteve frente do
Governo do Estado, seja da Guanabara, seja do Rio de Janeiro, as
decises tomadas com relao ao Metr-RJ, se no puderam ser canceladas devido a compromissos formalmente assumidos, tambm no
tiveram um prosseguimento no sentido de sua realizao, sendo as
obras praticamente paralisadas na sua segunda gesto.
Tanto Negro de Lima quanto Faria Lima conseguiram dar
incio e prosseguimento, respectivamente, implantao do Metr,
e seguiram as orientaes mais gerais de inserir na administrao
A eleio de Negro de Lima no Rio de Janeiro e de Israel Pinheiro em Minas
Gerais frente de partidos de oposio ao governo federal precipitou a edio do AI-2
que acabou com o pluripartidarismo no pas.
307
Chagas Freitas foi deputado federal por quatro vezes e embora tenha apoiado
ativamente o movimento militar de 1964, filiou-se ao partido de oposio MDB pois a
Arena estava sob controle dos lacerdistas. Foi mentor de uma poltica clientelista (numa
relao direta entre cargos e cabos eleitorais), conhecida como chaguismo. Em 1970,
foi eleito governador da Guanabara, por via indireta, e buscou no hostilizar o governo
militar. No fez seu sucessor para o primeiro Governo da Fuso, mas voltou em 1979.
Segundo PINHEIRO, T. De Chagas Freitas a Anthony Garotinho (ou) Do clientelismo ao
assistencialismo. Portal Imprensa 09/12/2204. Disponvel em: <http://portalimprensa.
uol.com.br/portal/foca_online/2004/12/09/imprensa2691.shtml> Acesso em: 29 out.
2008, da Universidade Estcio de S, Chagas Freitas lapidou e deu uma forma nica ao
esquema clientelista e assistencialista de fazer poltica no Rio de Janeiro.
306
pblica estadual uma estrutura que possibilitasse um desempenho

voltado s realizaes do modelo desenvolvimentista, iniciado com
as primeiras aes da reforma burocrtica mas que s muito lentamente conseguiu se implantar no pas e de maneira descontnua
e muitas vezes com caractersticas de grande peso processual. Foi
efetivamente a montagem da Companhia do Metr-RJ num modelo
de administrao indireta com maior autonomia que possibilitou
grande parte das aes. Retirou das elites locais grande parte de sua
influncia, mas por outro lado, reforou o poder da administrao
federal, ps 1964. Puderam ser observadas as orientaes de poltica
pblica mais gerais, com relao s questes urbanas e aos transportes urbanos que comearam a se configurar no incio dos anos
1970, com os trabalhos do IPEA, dentro do Ministrio do Planejamento, com a criao das Regies Metropolitanas, da CNDU e dos
Fundos Nacionais de Desenvolvimento Urbano e dos Transportes
Urbanos em 1974 e da EBTU em 1975.
Wilson Quintella, baseado na experincia da Camargo Corra,
afirma que os 20 anos que vo de 1964-1984 foi um perodo de cliente
nico o Governo Federal. E ainda que se, poca do presidente
Juscelino Kubitschek, para que as obras avanassem, era o prprio
presidente que tomava decises at mesmo de canteiro de obras308,
poca dos governos militares, a idia da administrao era imprimir
uma feio mais sria, correta e eficiente aos atos administrativos309,
Transcrio da pgina 165 de QUINTELLA, W. Memrias do Brasil Grande: a
histria das maiores obras do pas e dos homens que a fizeram. So Paulo: Editora
Saraiva, 2008. 426 p, sobre a construo de Braslia:
[...]Ele (Juscelino) atropelou a lerda burocracia estatal, que simplesmente no
teve chance de interferir no ritmo das obras, pois JK acompanhava e decidia
tudo pessoalmente. Isso era algo que no estvamos acostumados a ver em
obras pblicas. Mais ainda: os pagamentos eram feitos em dia, sem qualquer
protelao.[...]
309
Cabe observar que a administrao do Presidente Castelo Branco na pessoa de seu
Ministro do Planejamento, Roberto Campos imprimiu uma feio modernizadora
atuao federal ao introduzir junto aos ministrios, organismos que pudessem
alterar o modo de funcionamento da burocracia estatal. Destacam-se o GEIPOT no
Ministrio dos Transportes, o reforo de gesto em instituies como a Eletrobrs
e suas subsidirias, junto ao Ministrio de Minas e Energia e o IPEA junto ao
Ministrio do Planejamento. J no governo do Presidente Costa e Silva, as orientaes
de planejamento ficaram esvaziadas e voltaram a se fortalecer os organismos de
implantao de obras e operao de sistemas como o DNER e a RFFSA. O DNER,
no entanto, afeto s orientaes dos organismos financiadores internacionais que
exigiam mudanas no comportamento de gesto das instituies e tendo assimilado
alguns conceitos modernizadores do GEIPOT passou a ter uma atuao mais racional
308
268 | Eliane Guedes
mas que, mesmo com essa orientao, decises sobre quais obras e o
andamento delas eram decididos pelos presidentes. Cita detalhadamente o caso da ponte Rio-Niteri que, sob determinao do presidente Mdici, foi construda sob presena no canteiro e gerncia
direta do Ministro dos Transportes, Mrio Andreazza.
No caso do Metr-RJ, os depoimentos do engenheiro Carlos
Jorge, funcionrio de destaque da Cia do Metr-RJ, de Bruno Costa
Soares Diretor Financeiro da Companhia da gesto Noel de Almeida
(1975-1980) 310 , era o Governo Federal que decidia a estratgia para as
concorrncias, definindo se as empresas a trabalharem no Metr-RJ
seriam nacionais e/ou estrangeiras, sob a responsabilidade de quantos
prestadores de servios a obra deveria estar, aditivos, participao
relativa nos investimentos das trs instncias governamentais e tipos
de emprstimos. Segundo Jorge Guilherme Francisconi311, presidente
da EBTU Empresa Brasileira de Transportes Urbanos, os recursos
a serem alocados para o Metr-RJ eram decises diretas de compromissos entre o presidente Ernesto Geisel e do presidente da Companhia do Metr-RJ, Noel de Almeida.
A Burocracia Tcnica
Para a realizao do empreendimento, reproduziu-se no nvel
estadual a estrutura tcnica burocrtica que havia sido montada
no Governo Federal para a realizao das obras concebidas pelos
governos militares.
O Governo da Fuso foi liderado pelo Almirante Faria Lima,
indicado por Braslia, como brao federal no Estado, com o objetivo de
consolidar a fuso, no abrindo oportunidades para qualquer discusso
ou questionamento por parte da sociedade local sobre essa questo.
Da mesma forma que na esfera federal, a idia de se modernizar
e orientada para resultados, diferentemente da RFFSA que, com pouca capacidade de
investimento e ainda persistente nas prticas de predominncia patrimonialista, vai
se deteriorando e sofre uma grande interveno em 1975, aps acidente de grandes
propores nos subrbios do Rio de Janeiro.
310
Entrevistas com Carlos Jorge Engenheiro da Companhia do Metr-RJ e Bruno
Costa Soares Diretor Financeiro e Administrativo da Companhia do Metr-RJ
durante o Governo da Fuso, respectivamente em 12 mar. 1982 e 18 fev. 1982.
311
Entrevista com Jorge Guilherme Francisconi Presidente da EBTU Empresa
Brasileira dos Transportes Urbanos, em 23 jul. 1981 e 24 jul. 1981. Arquiteto e
administrador pblico, responsvel pela poltica nacional de transportes urbanos, a
includos os Metrs do Rio de Janeiro e de So Paulo poca do Governo da Fuso.
a administrao pblica estadual atribuiu Companhia do Metr-RJ

o papel de indutor de transformaes nos demais sistemas de transportes urbanos. Assim, o Grupo de Trabalho responsvel pelas diretrizes organizacionais da fuso dos dois estados estabeleceu que,
nesse setor, eram imperativas as seguintes medidas: a transferncia
do sistema ferrovirio urbano (subrbios) e do sistema hidrovirio da
esfera federal para a estadual; avanos em engenharia de trfego para
o sistema de nibus e o aumento da capacidade executiva e de planejamento da Companhia do Metr-RJ, de forma que esta teria o papel de
dotar o novo estado de um sistema de planejamento e de integrao
dos transportes urbanos na regio metropolitana.
Desta forma, a Companhia do Metr-RJ foi organizada durante
o Governo da Fuso com integrantes que reproduziam o modo de
pensar federal. O presidente da companhia foi escolhido pelo presidente Ernesto Geisel, com quem tinha uma relao muito prxima
oriunda da atuao de ambos na Petrobrs. Foram contratados profissionais de alta competncia tcnica, comprometidos com o propsito
da realizao, que acreditavam na pertinncia da obra, e que se destacavam pela capacidade de no se influenciar por interesses contrrios
ao empreendimento, mesmo que muitos desses dirigentes fossem originrios da elite local. Segundo depoimento de Jorge Guilherme Francisconi, os tcnicos do Metr-RJ constituam-se numa elite intelectual,
que respondia tambm s demandas tcnicas da Secretaria de Transportes, relativas a outros modos de transportes312. Essa equipe no teve
permanncia quando os recursos financeiros comearam a escassear.
Diferentemente da Companhia do Metr-SP, o Metr-RJ no investiu na
formao profissional dos tcnicos que permaneceriam, de forma que
houve um esvaziamento de competncia nas administraes seguintes.
Pode-se observar a presena de alguns tcnicos durante grande
parte do processo de maturao da idia do Metr-RJ, dentre eles
destacam-se os engenheiros Jorge Schnoor, Fernando Lavrador e Francisco Ebling, que apresentaram vrios estudos e estiveram presentes
dentro da administrao e fora dela, no permitindo que a idia
morresse; inicialmente ligada s melhorias e ampliao do transporte
ferrovirio em geral e posteriormente na defesa do Metr-RJ como
O projeto de melhorias da avenida Brasil, de modificao do sistema de nibus,
incluindo vias seletivas, de reas exclusivas para pedestres previsto pelo Grupo
de Trabalho da Fuso foi desenvolvido pela Companhia do Metr-RJ, fora de suas
atribuies principais.
312
270 | Eliane Guedes
empreendimento isolado. Alm desses, muitos outros engenheiros

ferrovirios defendiam a implantao do sistema ao apresentarem um
conjunto numeroso de estudos atravs do Clube de Engenharia. Assim,
embora esses engenheiros no tenham sido os agentes de deciso
efetivos, tanto na deciso de se construir quanto durante o perodo
de maior atividade da Companhia, certamente esse grupo contribuiu
para a cristalizao da idia, de forma que ela estivesse amadurecida
quando o Governo Federal procurou uma obra que pudesse satisfazer
a cidade e ajudasse a conseguir aceitao pblica na difcil tarefa de
implantar a fuso administrativa dos dois estados.
Certamente a organizao da Companhia do Metr-RJ, no perodo
de maior atividade na implantao do sistema, j fazia parte do movimento que se iniciava com o Decreto-Lei no. 200/1967 de imprimir um
carter mais profissional e de comprometimento com resultados, portanto
gerencial, aos quadros da administrao indireta. Seu corpo tcnico era
muito mais qualificado e recebia melhores salrios do que seus correspondentes na administrao direta313. A empresa tinha autonomia financeira e menores controles burocrticos e respondia a uma orientao de
poltica pblica gestada de comum acordo entre os agentes pblicos do
estado e da Unio. Nesse sentido, o corpo tcnico teve autonomia para
dar diretrizes ou efetivamente projetar e especificar aquilo que julgou
adequado para a implantao do sistema naquele momento, sem que
presses dos produtores dos materiais e equipamentos pudessem interferir na sua capacidade de deciso. No estava, no entanto, orientada por
uma viso de cidado-cliente, e respondia antiga viso da oferta para as
grandes obras de infraestrutura, onde o Estado era o principal provedor.
Adicionalmente, ao integrar no Conselho Consultivo da
Companhia do Metr-RJ representantes de setores produtivos
locais que poderiam obstar suas atividades, como os segmentos
industriais e do comrcio, a empresa soube construir alianas, sem
as quais sua tarefa de implantao do sistema poderia ter tido dificuldades ainda maiores.
Os tcnicos preteridos dentro dessa organizao modernizadora chegaram a se

manifestar com crticas implantao do Metr, cujos recursos seriam melhor utilizados
em sistema virio, especialmente viadutos e nas linhas ferrovirias de subrbios.
313
Captulo 8
A rede da deciso Concluses

O estudo detalhado das condies de concepo e de implantao do Metr do Rio de Janeiro nos proporciona algumas indicaes sobre o processo de deciso na cidade do Rio de Janeiro e nas
grandes cidades brasileiras no que se refere a investimentos em transportes urbanos no perodo de vinte anos que se inicia nos anos 1960.
A partir da confrontao dos possveis comportamentos dos
atores presentes no processo de deciso e implantao da obra com
as informaes levantadas, pode-se afirmar que o Metr-RJ foi uma
realizao do Governo Federal. No entanto, a Unio no foi o nico
agente na deciso de constru-lo, mas foi o mais importante e o
aglutinador dos interesses em torno do empreendimento alguns
mais fortes do que outros -, mas todos significativos na formao das
alianas entre agentes.
A construo do Metr-RJ envolveu, at 1980, uma soma considervel de recursos (cerca de 1.500 milhes de dlares americanos,
sem contar o custo da dvida financeira), a maior parte da qual disponibilizada pelo Governo Federal atravs de: aporte direto de capital
(mediante participao acionria de 36,5% no ano de 1981), aporte
indireto atravs de transferncias oramentrias ao novo Estado do
Rio de Janeiro e apoio indireto atravs das garantias da Unio para
emprstimos no exterior.
Apesar da construo do Metr ser uma idia antiga para a cidade
do Rio de Janeiro, os interesses locais no conseguiram se reunir de
maneira a realiz-la, e foi somente no Governo da Fuso, 1975 a 1979,
que o Metr recebeu seu maior impulso e foi efetivamente construdo.
Recorde-se que o Governo da Fuso foi uma interveno direta do
Governo Federal na administrao dos dois estados Rio de Janeiro
e Guanabara reproduzindo o modelo de gesto do pas ps 1964,
alicerado no reforo de poder burocracia tcnica. O objetivo oficial
da fuso era uma reorganizao de carter territorial mais racional e a
272 | Eliane Guedes
modernizao da administrao desse novo territrio. O motivo real,

no entanto, segundo Ana Maria Brasileiro314, teria sido a interveno
federal na poltica de um estado Guanabara , tradicionalmente de
oposio aos governos centrais ps 1964, de modo a enfraquecer, ou
mesmo alterar radicalmente, a correlao de foras do seu sistema de
poder. Sejam quais forem as verdadeiras razes para a interveno da
Unio, foi no Governo da Fuso que o Metr foi efetivamente construdo, sendo considerada a grande obra pblica que caracterizou esse
perodo de governo. O Grupo de Trabalho, estabelecido em 1974 pelo
Governo Federal para oficialmente organizar o novo estado, diagnosticava o Metr como necessidade prioritria para a soluo dos transportes urbanos na cidade do Rio de Janeiro, elemento em torno do
qual os demais modais de transportes poderiam ser modernizados, e
ainda que o modelo de gesto da Companhia do Metr-RJ se tornaria
o centro propulsor de racionalidade e modernidade na administrao
do estado.
Dentro desse quadro mais geral, o Governo Federal proporcionava ao novo estado uma obra de impossvel realizao com recursos
locais. Os destinos do Metr-RJ j estavam sendo decididos a nvel
federal no incio dos anos 1970, quando o Governo Federal permitiu
e se props a avalizar os emprstimos externos para o empreendimento, sob a condio de intervir no traado e caractersticas da rede,
nas condies financeiras, nos ndices de nacionalizao da tecnologia
empregada e no cronograma de sua realizao, de acordo com a Exposio de Motivos no 106/1970. Embora tenham existido algumas iniciativas locais de se iniciar a implantao do sistema, especialmente nas
gestes de Negro de Lima enquanto prefeito da cidade e posteriormente enquanto governador do Estado da Guanabara, com a criao
da Companhia e o incio das atividades de projeto e, embora algum
recurso financeiro tenha sido alocado para o Metr-RJ no perodo de
governo imediatamente anterior fuso (no Governo Chagas Freitas
que esteve voltado para obras de cunho rodovirio), a construo do
Metr no deslanchou. Foi s com a interveno direta do Governo
Federal, atravs do governador nomeado para a implantao da fuso
dos dois estados, que a obra avanou com rapidez.
Esse desenrolar de fatos nos mostra, primeiramente, que o vetor
resultante das foras e interesses locais no apontava para a consBRASILEIRO, A. M. A Fuso: Anlise de uma Poltica Pblica, IPEA. Srie Estudos
para o Planejamento, no. 21. Braslia, 1979. 364 p.
314
Captulo 8 - A rede da deciso Concluses | 273
truo do Metr-RJ e em segundo lugar, que a realizao da obra foi

imposta pela Unio. Quando nas eleies, mesmo que indiretas, para
o perodo administrativo seguinte Fuso, o Governo Federal saiu
derrotado, novamente Chagas Freitas, que representava as foras
locais mais retrgradas da regio, quem veio a assumir os destinos do
Estado e a prioridade do Metr foi repensada e perdeu a importncia
adquirida no Governo da Fuso.
Antes de aprofundar a discusso sobre quais razes levaram o
Governo Federal a se decidir sobre o apoio ao Metr-RJ, cabe buscar
nos demais grupos de interesses quem poderia sair beneficiado com
a implantao do empreendimento e se alguma forma de presso ou
influncia pode ser identificada.
As hipteses secundrias formuladas no captulo 2 apontam para
os seguintes grupos de interesse como os principais agentes na deciso
de se idealizar e implantar o Metr-RJ:
1. os grupos ligados propriedade imobiliria (terra e construo),
tendo em vista a estreita relao entre o aumento de acessibilidade
e a valorizao da propriedade;
2. os grupos ligados produo dos transportes, j que existe uma
relao direta entre os investimentos pblicos e seu volume de
trabalho;
3. a populao em geral, em funo das possibilidades de manifestao por aes nos transportes urbanos e
4. a burocracia tcnica do governo, em funo do domnio tcnico;
grupo muitas vezes permevel aos assdios de grupos econmicos.
A partir da anlise feita no captulo 7 sobre o comportamento
dos atores presentes no processo de deciso em transportes urbanos,
e que discute a participao dos grandes grupos de interesse que
fazem parte dos subsistemas produo, consumo e gesto no processo
decisrio do Metr do Rio de Janeiro, pode-se afirmar que as hipteses 1 e 3 no puderam ser demonstradas e que as hipteses 2 e 4 se
comprovam apenas parcialmente.
Desta forma, quanto hiptese 1, um dos setores que poderia se
beneficiar indiretamente com a obra atravs da valorizao de suas
propriedades e que poderia ter influenciado o processo de decises
compe-se dos proprietrios de terras e os empresrios imobilirios.
Teoricamente, poder-se-ia esperar um empenho desses grupos nas
melhorias efetivas no sistema de transportes gerando, automatica274 | Eliane Guedes
mente, uma maisvalia fundiria nas reas direta ou indiretamente

atendidas pelo novo sistema. Entretanto, no caso do Metr-RJ, como
vimos no captulo anterior, no se evidenciaram presses desses
segmentos na deciso de se construir um Metr; ao contrrio, seus
interesses estiveram dirigidos para as extenses e melhorias virias
direcionadas para o extremo da Zona Sul da cidade. No foram
observadas influncias para definio de traado em nenhuma das
linhas projetadas e implantadas. Mesmo a reao desse empresariado foi de pequena magnitude quando a Companhia do Metr-RJ
decidiu atuar no mercado imobilirio, iniciativa que no pde ser
efetivamente realizada.
No que se refere hiptese 2, com relao aos setores que diretamente participaram do fluxo financeiro gerado com a obra, foi a Construo Civil o item que mais consumiu recursos, chegando a 52% do
total nos perodos mais dinmicos da obra. Na poca, as empreiteiras
brasileiras eram empresas de grande expresso financeira, geradoras
de um volume significativo de empregos, inclusive com atuao no
exterior, e que, como vimos, apresentavam muita proximidade com os
principais agentes pblicos de deciso em todas as esferas de governo,
especialmente na esfera federal. Esses grupos teriam capacidade de
conseguir recursos junto ao Governo Federal para uma possvel obra
que lhes interessasse, influenciando assim diretamente as decises.
A obra do Metr foi atribuda inicialmente a empresas de mdio
porte muitas delas de origem e de atuao local com experincia na
construo de infraestruturas urbanas da cidade do Rio de Janeiro
que acabaram cedendo lugar s grandes, de influncia nacional.
A direo do Metr-RJ praticou uma poltica de clara excluso das
empresas locais, uma vez que a partir de um determinado momento,
elas no conseguiram contratos com a companhia. No entanto, muitas
dessas empresas participaram efetivamente da obra como sub-contratadas das grandes empreiteiras; a mesma prtica ocorreu com a construo da Ponte Rio-Niteri. A partir de 1974, existiria disponibilidade das construtoras instaladas no Rio de Janeiro mo-de-obra e
equipamentos com o trmino da construo da Ponte Rio-Niteri,
do Aeroporto do Galeo e do trecho urbano da Perimetral (obras na
direo da Barra), dentre outras. Uma grande obra no Rio de Janeiro
possibilitaria a continuao das atividades e segundo o raciocnio
das prprias empresas, sempre interessa ao poder pblico impedir os
problemas sociais que um grande nmero de desempregados com o
trmino das grandes obras poderia trazer. As obras do Metr, uma

vez incentivadas, poderiam resolver os problemas acima durante o
perodo da Fuso.
No pde ser observado, no entanto, movimentaes explcitas pelas obras do Metr-RJ, ficando a Mendes Jnior com a maior
parte dos servios. Ainda, lembrando Wilson Quintella, as grandes
empresas da construo civil tinham uma proximidade com os dirigentes pblicos, de forma a oferecer seus servios garantindo a continuidade de seus negcios, que sobrepassavam a competncia tcnica
e chegavam construo de relaes de confiana. De toda forma, as
obras passaram sim das mos de pequenos e mdios empreiteiros para
uma empresa da construo civil de grande porte, que pde inclusive
financiar as obras nos momentos mais crticos de descontinuidade no
aporte de recursos.
Os grupos estrangeiros, produtores de materiais e equipamentos
para o Metr-RJ, sustentados pelos crditos vinculados ao fornecimento, estiveram presentes em praticamente todos os momentos de
deciso significativos. No entanto, s penetraram nos setores onde a
indstria nacional no estava suficientemente capacitada e nas reas
onde a tecnologia pudesse ser apreendida pelos grupos nacionais, revelando assim um domnio dos agentes pblicos de deciso na estrita
obedincia a diretrizes maiores de poltica pblica de sempre elevar
os nveis de nacionalizao da produo e dos servios prestados. No
conseguiram entrar no setor da construo civil.
Os fornecedores estrangeiros de equipamentos constituramse efetivamente num setor de presso nas decises da Cia. do Metr
pelo tipo de equipamento a ser utilizado ao oferecer crdito e consultoria especializada no estabelecimento de especificaes tcnicas. No
entanto, essa influncia no parece ter sido real na deciso principal
de se construir o Metr. As tentativas estrangeiras de vender empreendimentos completos: estudos, projetos, obra, equipamentos e etc.,
no tiveram sucesso sobre os reais agentes da deciso.
Quanto hiptese 3, no se pode dizer que a populao da
regio metropolitana como um todo tenha reivindicado a construo do Metr e nem que fosse ela o seu maior beneficirio. O
sistema de transportes em questo no veio aliviar o eixo de deslocamentos mais carregado e mais carente e, com sua implantao,
a administrao pblica no respondeu ao princpio do uso mais
racional e universal do dinheiro pblico. A populao de baixa
276 | Eliane Guedes
renda, por exemplo, esperava melhorias no sistema frrovirio na

direo dos subrbios e nas ligaes feitas pela avenida Brasil, no
compreendendo no que o Metr Zona Norte Zona Sul lhe pudesse
ser til. A populao motorizada, de alta renda, se interessava pelas
extenses virias na direo da Zona Sul Barra, e a populao
de classe mdia, possuidora ou aspirante do transporte individual,
moradora da orla martima e dos bairros mais tradicionais da Zona
Norte, no demonstrou interesse pelo transporte de massa e no
pressionou pelo Metr em nenhum momento.
Observou-se uma indiferena geral quanto soluo a ser implantada e as poucas manifestaes populares sobre o sistema metrovirio
foram, de incio, de incredulidade quanto sua realizao, e durante
a construo, elas foram efetivamente de repdio em funo dos
problemas que a obra causava s atividades urbanas em geral. Vrios
bairros sofreram no s com as obras, mas especialmente com a paralisao das mesmas e com as dificuldades para sua retomada, muito
tempo depois. A aceitao e a confiana no sistema recente e a
classe mdia que mais utiliza o Metr, ao substituir os lentos deslocamentos em superfcie pelo sistema subterrneo de grande confiabilidade relativa segurana e ao tempo de deslocamento.
E finalmente, quanto hiptese 4, resta buscar na prpria burocracia tcnica dos planejadores do Metr indcios de influncia para a
deciso. Embora muitos especialistas, integrantes ou no das inmeras
comisses tcnicas que estudaram a viabilidade do empreendimento,
tenham lutado pelo Metr-RJ, atravs de posicionamentos pblicos,
conferncias etc. no foram esses engenheiros que efetivamente participaram da deciso principal de se implantar o Metr-RJ. Foi sim
o seleto grupo de tcnicos que inicialmente assessorava o Governo
Federal na rea de transportes inicialmente e posteriormente nos
transportes urbanos que pode ter levado a Unio a se decidir pelo
apoio explcito ao Metr-RJ. Esse grupo veio a constituir o Governo da
Fuso e reforar os quadros da Companhia do Metr-RJ que passou a
ter uma fora expressiva na administrao do estado, como empresa
pblica moderna gerida de forma racional, modelo para o estado.
Com relaes diretas com a Presidncia da Repblica, tanto o Governador Faria Lima quanto o Presidente do Metr-RJ, Noel de Almeida,
tiveram acesso direto s decises federais quanto a volume de recursos
e cronograma de investimentos.
A Companhia do Metr investiu sua equipe de planejamento de
considervel poder de deciso quanto implantao do sistema, tendo

as atividades da mesma ultrapassado a rea de interveno da Companhia, elaborando estudos diretamente para a Secretaria Estadual
dos Transportes. A deciso sobre a alterao de traado e sobre a
prioridade de implantao dos diversos trechos veio desse grupo da
burocracia tcnica. A alterao de prioridades na direo dos subrbios, para a Pavuna, teve como razes principais, de uma parte, a
inteno de dar um cunho social obra deselitiz-la dirigindo-a aos
habitantes de menor poder aquisitivo. Por outro lado, utilizando-se
o antigo trajeto da Ferrovia Rio dOuro passando por rea de pouca
densidade, pretendia-se criar um novo eixo de transportes que estruturasse o crescimento da cidade na direo Maria da Graa / Pavuna.
Era previsto nessa linha, o uso de outra tecnologia para o sistema,
optando-se por um veculo leve, de composio mais curta e de superfcie, e que pudesse resultar num custo bastante inferior ao do metr
subterrneo da linha 1. Os planejadores do Metr-RJ justificavam
assim a mudana de prioridades, acrescentando que o novo sistema
poderia servir de modelo para a implantao de sistemas semelhantes
em outras cidades brasileiras. O cunho social do empreendimento
discutvel, dada a baixa densidade habitacional da rea de abrangncia, e a experincia com um sistema mais leve no se mostrou de
grande relevncia, uma vez que a diminuio de custos no aconteceu
como prevista. Porm, claramente, a deciso no foi discutida num
foro de abrangncia mais ampla do que as reunies tcnicas. Pode-se
concluir que da fora adquirida pela equipe tcnica dentro de uma
companhia estatal poderosa, com apoio direto do Governo Federal,
resultaram muitas decises que no encontram eco no sistema de interesses da sociedade local.
Desta forma, pode-se concluir que nenhuma das hipteses relativas s influncias de grupos sociais ou econmicos especficos
tenha sido determinante na deciso maior de se construir o MetrRJ, podendo ter havido algumas alianas no sentido de se alterar
rumos nas atividades de construo civil, ou na opo por este ou
aquele equipamento, pequenas alteraes de traado ou formas de
se distribuir as frentes de obra. No entanto, a deciso maior para a
implantao do empreendimento se deu num momento em que foram
reunidas as condies polticas e institucionais propcias, independentemente das vontades locais. Embora houvessem estudos tcnicos que
embasaram a deciso maior pela implantao do Metr-RJ, no foi
278 | Eliane Guedes
a necessidade do sistema por parte da cidade e de seus habitantes,

nem a racionalidade do mesmo e sua adequao tcnica, que levou
deciso. Prevaleceram critrios alheios aos interesses dos atores locais,
tendo sido sim, uma deciso diretamente ligada esfera federal e cuja
razo, podemos agora afirmar, esteve ligada muito mais ao planejamento mais geral do pas, associado a uma ideologia centralizadora e
autoritria de nacionalizao e desenvolvimento.
Como vimos anteriormente, no captulo inicial, a definio do
tipo de desenvolvimento e as bases para sua realizao em nosso
pas esteve fortemente alicerada em planos elaborados na esfera
federal em grande parte implementados , muito mais do que
baseada nas condies de mercado interno e externo. At meados
dos anos 1970, o pas no tinha uma poltica clara de transportes
de passageiros urbanos, mas existia sim uma poltica de transporte
de carga e de passageiros interurbana. Como vimos, a estratgia de
desenvolvimento dos transportes no Brasil esteve baseada no autofinanciamento do setor atravs dos impostos sobre os combustveis.
Desta forma, ao se implementar a produo e consumo de automveis, nibus e caminhes, os impostos gerados especialmente atravs
da gasolina que era mais fortemente taxada do que o diesel o
pas pode fazer face construo de rodovias por onde esses veculos
pudessem se deslocar por todo o pas. Da justa medida da quantidade de recursos gerados atravs desse imposto direto que pudesse
incentivar e no frear o consumo de veculos que resultou o sucesso
dessa poltica de incentivo ao transporte rodovirio e produo de
veculos. No entanto, a partir de meados de 1970, com as dificuldades que as cidades comearam a apresentar para a circulao de
passageiros e mercadorias que as atenes do Governo Federal se
voltaram para os transportes intraurbanos quando foram criadas
as regies metropolitanas, a CNDU, o Fundo de Desenvolvimento
Urbano e posteriormente a EBTU e parte dos impostos sobre
combustveis passou a ser utilizada nos transportes de massa, a
incluso o Metr-RJ.
Assim, pode-se afirmar que a deciso do Governo Federal de
liberar recursos para a construo do Metr-RJ esteve integralmente
inserida numa opo de poltica nacional, de grande abrangncia, que
pouco considerou os interesses e necessidades locais. No caso especfico, esses recursos poderiam ter sido utilizados para as to necessrias melhorias no sistema de trens de subrbios, que apresentavam
uma situao de degradao de grande intensidade, com um parque

antigo e super-utilizado, mas o Governo Federal optou pelo Metr-RJ
como uma obra de grande visibilidade e que pudesse ser o elemento
modernizador do setor ferrovirio.
Embora de difcil comprovao e alicerada em conceitos
pr-estabelecidos de que a fuso dos dois estados no seria uma boa
medida para a Guanabara, presente na reflexo de muitos pensadores at hoje, pode-se adiantar que o apoio federal ao Metr-RJ foi
uma compensao com relao implantao, revelia das foras
locais, da reestruturao poltico-administrativa com a fuso dos
dois estados Guanabara e Rio de Janeiro, dotando o novo estado
de uma grande obra urbana. Essa interveno por parte do Governo
Federal to determinante que, a partir do momento que este altera
sua posio de forte apoio financeiro, em funo das novas condies econmicas do pas, a obra sofre paralisaes, reforando ainda
mais a idia de que as presses locais no existiram ou foram muito
pouco expressivas.
Cabe enfatizar que a longa trajetria de iniciativas para a deciso
pela implantao do Metr-RJ no se enquadra no modelo racional
descrito no captulo 1 e que, poca dessas aes, era o modelo explicativo idealizado para as decises na esfera pblica que ainda vigia.
A deciso no foi o resultado de uma conceituao tcnica adequada,
acompanhada de mtodos sofisticados de coleta e tratamento de informaes e anlises baseadas em passos racionais de encaminhamento,
apresentando-se alternativas e decidindo-se pelo melhor projeto.
Tambm no foi uma resposta ao modelo explicativo de que
as decises ocorrem de forma aleatria para resolver problemas
locais imediatos, ou como resposta a interesses de grupos econmicos ou sociais mais influentes, baseado no consentimento mtuo
dos inmeros participantes do processo decisrio, sem uma viso
de conjunto, como defendido por vrios autores americanos (ver
Captulo 1). Os autores franceses que prosseguiram nessa discusso
sobre modelos de deciso (ver Captulo 1) tambm afirmavam que
a deciso racional no existe enquanto deciso nica, e apontavam
na direo da multiracionalidade dos atores limitada pelas organizaes s quais esses atores pertencem. Estes tambm avanaram na
anlise das organizaes, definindo os comportamentos mais ocorrentes dos agentes de deciso, o que no foi feito neste trabalho.
Os autores de orientao marxista foram mais alm nessa discusso
280 | Eliane Guedes
apresentando uma correspondncia entre os atores e as classes sociais

que os mesmos representam. Porm, so as anlises e concluses do
trabalho elaborado por Cintra e Gama de Andrade para o estudo
das prticas de planejamento e das decises no Estado de Minas
Gerais que chegaram a resultados mais prximos aos obtidos neste
trabalho de investigao. Esses autores afirmam que as tentativas
de planejamento abrangente naquele caso pareceram a princpio
inadequadas e frustrantes, mas que na implementao de projetos
pontuais como se no existisse planejamento algum os resultados foram decises acertadas que, na prtica, obedeceram uma
agenda de prioridades que funcionou como guia para essas decises
de carter pontual. No caso do Metr-RJ, a deciso pela implantao
do sistema no esteve articulada a nenhum estudo um Plano de
Transportes Urbanos, por exemplo que propusesse as melhores
aes para se resolver o sistema de transportes urbanos do Rio de
Janeiro. Ela respondeu a um esforo de planejamento mais geral, no
nvel federal, que teve como objetivo, a partir de meados dos anos
1970, dotar as maiores cidades brasileiras de sistemas de transportes
de massa, sem muita clareza, no entanto, de qual sistema seria o mais
adequado para cada caso. Assim, uma ao de carter incremental
foi efetivamente orientada por uma deciso de poltica pblica mais
ampla, de carter nacional.
Pode-se afirmar que numa viso mais geral do pas, o Metr-RJ
se insere nas decises assim como vrios projetos pontuais que estiveram amparados por uma viso de conjunto, a viso desenvolvimentista da oferta de infraestrutura e da implantao industrial
que embasou o planejamento do desenvolvimento brasileiro no
perodo em questo, numa prtica autoritria que no foi discutida
pela sociedade brasileira. O processo decisrio da implantao do
Metr-RJ encaixa-se no contexto poltico administrativo descrito
no captulo 1, no qual as decises foram tomadas a partir de uma
poltica pblica relativa, inicialmente aos transportes em geral e
posteriormente aos transportes urbanos, iniciada nos anos 1950 e
perseverada nos anos da ditadura militar e que representaram os
esforos de se imprimir uma maior racionalidade e planejamento
nas aes pblicas.
Como era de se esperar, o processo de deciso no chegou a
incluir, em nenhum momento, qualquer viso que futuros usurios
do sistema ou que qualquer outro segmento social presente no Rio
de Janeiro pudesse ter sobre a soluo que foi definida, ou seja, as

decises no incluram em nenhum momento a viso da demanda.
Como pudemos observar nas discusses apresentadas no captulo 7, a
populao no foi convidada ou incentivada a se manifestar e quando
o fez, atuou reativamente em funo dos inconvenientes que a implantao das obras estava causando315.
Assim, este trabalho, ao identificar os principais condicionantes
para as decises quanto produo de uma interveno especfica
na cidade do Rio de Janeiro a construo de um sistema de transporte metrovirio , a partir do comportamento dos atores, teve como
principal objetivo contribuir para que decises de mesma natureza
possam trilhar um caminho de maior transparncia. Outras intervenes podero ser analisadas de forma semelhante, viabilizando o
estabelecimento de futuras aes normativas no sistema de decises,
tornando-o mais conhecido de uma parcela maior da populao e
consequentemente mais democrtico.
A equipe da Secretaria de Transportes do Rio de Janeiro, poca, afirmou em

entrevista que o governo da Fuso e os sucessores imediatos no compreenderam
que a implantao do Metr-RJ enquanto uma obra isolada dos demais sistemas de
deslocamentos urbanos no teria a funo estruturadora de longo prazo do conjunto
dos modos que se esperava. Eram necessrias muitas aes complementares de
implantao concomitante, segundo entrevistas com Josef Barat, anteriormente
citadas.
315
282 | Eliane Guedes
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294 | Eliane Guedes

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Eliane Guedes

O Metr do Rio de Janeiro:

O Metr do Rio de Janeiro:

O Metr do Rio de Janeiro:

Copyright Eliane Guedes, 2014

CIP-BRASIL. CATALOGAO NA PUBLICAO

FAZER NOVA FICHA

Observatrio das Metrpoles - IPPUR/UFRJ

minha filha, pelas horas roubadas.

quer oferta de transporte de massa no exime o tomador de deciso

Ricardo Toledo Silva

O Metr do Rio de Janeiro

O Metr do Rio de Janeiro 11

Dirigentes da Cia do Metr do Rio de Janeiro

Noel de Almeida Presidente da Cia do Metr no perodo 1975 1980

Representantes de Entidades de Classe

Eleitos e Representantes da Sociedade

Representantes do Setor Secundrio

Representantes do Setor Tercirio

Representantes de Entidade Produtora

Representantes dos Produtores de Material Ferrovirio

Representantes do Mercado Imobilirio

Representantes da Construo Civil

Captulo 2 - Tipologia de atores presentes

Captulo 3 - A cidade do Rio de Janeiro...................................91

Captulo 4 - Como se desloca a populao metropolitana......126

Captulo 5 - Da idia realizao do Metr-RJ........................162

Captulo 6 - Traado, recursos financeiros e construo........191

Captulo 7 - Os principais agentes da deciso..........................234

Captulo 8 - A rede da deciso Concluses...........................272

Aos 16 anos matei meu professor de lgica [...] (cartesiana)

Como, quando e porque

de acompanhar os rumos do problema. o caso do traado, por

interesse dominaram o processo de deciso pela implantao do

financiamento e da trajetria institucional percorrida. Os resultados

Cabe acrescentar que o perodo mais crtico para a tomada de

O Metr do Rio de Janeiro 21

Este trabalho est organizado em 8 captulos sendo que o

dos dados empricos e aquelas que foram refutadas. Em resumo, o

Teorias de planejamento e as decises

eram efetivamente tomadas, bem como seus principais agentes, no

1.1 A discusso da racionalidade

deciso, diretamente afinados com os usurios do resultado da

Captulo 1 - Teorias de planejamento e as decises na esfera pblica | 27

funo das vantagens entre duas ou mais alternativas, estas so sempre

Captulo 1 - Teorias de planejamento e as decises na esfera pblica | 29

modelo abrangente do planejamento e consequente deciso, quanto

na sociedade, interessados num determinado projeto ou poltica

Allison discorre detalhadamente sobre a teoria das organizaes desenvolvida por

Captulo 1 - Teorias de planejamento e as decises na esfera pblica | 31

Allison conclui que o terceiro modelo, baseado nas lgicas dos

muita informao e revela a natureza e a operacionalizao do

Captulo 1 - Teorias de planejamento e as decises na esfera pblica | 33

cooperao e conflito. Concordam com o modelo desenvolvido por

CROZIER, M. Le Phnomne Bureaucratique. Paris: ditions du Seuil, 1963. 382 p.

ziram prticas e modelos racionais e abrangentes para as decises

Captulo 1 - Teorias de planejamento e as decises na esfera pblica | 35

para dar conta de crises sucessivas. um mtodo para colocar um

Ibid. p. 98. Nossa traduo.

Captulo 1 - Teorias de planejamento e as decises na esfera pblica | 37

comportamento a se esperar no interior das empresas. O autor inicia

trabalho intelectual -, seu fracionamento em sub-classes, a distribuio

Captulo 1 - Teorias de planejamento e as decises na esfera pblica | 39