Historiapolitica.

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Un gobierno reformado para una nueva ciudad: el debate de la ley municipal de 1917
Luciano de Privitellio (UNSAM, UBA, CONICET)
A mediados de 1914 las crticas contra el gobierno municipal porteo ocupaban un lugar
preponderante en los medios de opinin. Todava no se haban apagado el escndalo por la
eleccin comunal fraudulenta que se haba realizado en 1913, cuando se difundieron una serie de
acusaciones por corrupcin que involucraron a varios concejales. Una avalancha de renuncias en
el Concejo dej al cuerpo sin qurum: durante varias semanas slo asistieron al recinto cinco
concejales sobre los veintids miembros totales, lo que impeda discutir y aprobar instrumentos
legales importantes, comenzando por el propio presupuesto municipal. En este clima, el diario La
Nacin no tard en expresar la explicacin ms compartida sobre el porqu de tantos escndalos:
el HCD era corrupto porque los que votaban a los concejales eran muy pocos.1 A dos aos de la
aprobacin de las leyes de reforma electoral nacional, este argumento prolongaba en el mbito
municipal aquellos esgrimidos por quienes haban impulsado dicha reforma, sin embargo una
particularidad distingua ambos casos. Mientras que en lo referente a los comicios nacionales la
escasa participacin poda ser imputada a las prcticas electorales violentas y fraudulentas pero
no a una limitacin legal -la universalidad del derecho de sufragio para los varones adultos
nativos o nacionalizados estaba garantizada desde 1853-, en cambio la legislacin municipal
prescriba un sistema de sufragio limitado por censo.2 Cules eran los argumentos que
sustentaban esta diferencia?
1 La Nacin, 23-7-1914.
2 En octubre de 1881 se aprob la primera ley electoral del municipio federalizado que creaba un cuerpo
electoral calificado para elegir a los miembros del Concejo Deliberante, mientras que la eleccin del
intendente quedaba en manos del presidente. Para constituir este cuerpo legislativo slo podan votar los
ciudadanos (nativos o naturalizados) mayores de edad que pagaran patente comercial o industrial, o que
ejercieran una profesin liberal. Los extranjeros podan votar si contribuan por un mnimo de $50 fuertes
anuales. La ley fue vetada por Roca; un ao despus se aprob la ley 1260 que estableca un censo menor
y ms simple: $10 fuertes para los ciudadanos y $50 fuertes para los extranjeros. En 1884 Roca intervino
el municipio, suspendi las elecciones inminentes y nombr una comisin interventora. Esta situacin de
hecho fue legalizada recin en noviembre de 1889, cuando, poco antes del estallido de la crisis poltica, la
ley 2675 suprimi el Concejo Deliberante electivo y cre una comisin de 15 miembros que deban ser

La Constitucin de 1853 organiz el cuerpo poltico nacional y sus autoridades siguiendo el

modelo iusnaturalista3 segn el cual la nacin se originaba en un pacto contractual entre
individuos naturalmente libres e iguales, quienes acordaban su sometimiento a una autoridad
comn que deba actuar en favor de una serie de fines elementales. De esta manera, el gobierno
era considerada una instancia artificial -no prevista en el estado de naturaleza humana-, y todo lo
que remita a l era definido como poltico. Los individuos que conformaban este cuerpo
nacional, cada uno de los cuales haba cedido parte de sus libertades naturales en favor de la
nacin y su gobierno, eran los ciudadanos. El estatus de ciudadana se garantiz para todos los
varones nativos o naturalizados mayores de edad, con lo que se consagr definitivamente la
universalidad del sufragio. La Constitucin, en cambio, nada deca de los poderes municipales,
salvo que corresponda a cada provincia establecer el rgimen comunal que le pareciera ms
conveniente. Sobre esta base, el lugar que deban ocupar los municipios se discuta a partir de dos
ideas elementales.4 Una de ellas retomaba los argumentos federalistas norteamericanos y el
razonamiento de Tocqueville en su anlisis de la democracia de aquella nacin. El municipio se
consideraba como una parte ms del cuerpo poltico nacional (un cuerpo poltico fragmentado
por la imposicin del principio federal y por la autonoma de las comunidades locales) y
constitua la base primera de las prcticas polticas que deban garantizar la supervivencia de la
libertad.5 Sin embargo, la visin que se hizo abrumadoramente mayoritaria era de origen francs
y sostena que un municipio no era parte del entramado poltico surgido del contrato social, sino
elegidos por el Ejecutivo nacional con acuerdo del Senado. Luego de la revolucin, la ley 2760 de octubre
de 1890 repuso la ley 1260 y rehabilit el Concejo Deliberante electivo. En 1901, mediante la ley 4029,
Roca volvi a decretar la intervencin e instal una Comisin de 22 vecinos elegidos por el presidente con
acuerdo del Senado. En 1907 se aprob la ley n 5098 que segua vigente en 1915, cuando una nueva
intervencin presidencial inici el perodo de reforma definitiva del rgimen municipal. La norma de 1907
estableci un Concejo Deliberante de veintids miembros elegibles por un cuerpo electoral limitado. Los
potenciales electores con ciudadana deban saber leer y escribir, aportar $100 de contribucin anual o ser
de profesin liberal, adems de comprobar al menos un ao de residencia en el distrito. Por su parte, los
extranjeros deban ser alfabetos, aportar $200 de contribucin anual o tener profesin liberal, y demostrar
al menos dos aos de residencia. Naturalmente, la inscripcin en el padrn y el sufragio eran actos
puramente voluntarios.
3 Un anlisis de los modelos iusnaturalitas y clsico aristotlico en Norberto Bobbio y Michelangelo
Bovero: Origen y fundamentos del poder poltico. Mxico, Grijalbo, 1984.
4 El nico trabajo que analiza de un modo especfico la cuestin de los municipios en la segunda mitad
del siglo XIX es la tesis de Marcela Ternavasio: Municipio y poltica: un vnculo conflictivo. Anlisis
histrico de la constitucin de los espacios locales en la Argentina (1859-1920). Tesis de Maestra,
FLACSO, Rosario, 1991.
5 Alexis de Tocqueville: La democracia en Amrica. Madrid, Sarpe, 1984.

que remita al estado de naturaleza y era una instancia apenas ms desarrollada que la familia.
Siguiendo este razonamiento, la autoridad del municipio se consideraba inserta en la
organizacin misma de la sociedad. La comuna, en tanto cuerpo, no reuna a ciudadanos sino a
una sociedad vecinal y, en tanto autoridad, era slo una instancia administrativa, apoltica, como
la dirigencia de cualquier otra corporacin de la sociedad civil. Es por esta razn que, en
contraste con la categora de ciudadano, el vecino no tena por qu quedar asociado con el
principio de la democracia y la igualdad poltica, en tanto formaba parte de un universo
conceptual diferente.
La concepcin divergente entre nacin y municipio tena una importante consecuencia: cuando se
pensaba la figura del diputado o la del presidente, el problema de la representacin era una
cuestin menor, en tanto se trataba de representantes del pueblo de la nacin y el colectivo nacin
inclua y unificaba a sus miembros individuales bajo la figura de la voluntad general o la
voluntad de la nacin; pero, cuando se defina el municipio como el lugar de la administracin de
intereses sociales y econmicos diversos, la adecuada representacin de esos intereses se
transformaba en una prioridad. En consecuencia, el imperativo de inclusin, que en el colectivo
nacin prim por sobre cualquier otro valor y dio lugar a la implantacin del sufragio universal,
en el caso de la comuna desapareci en favor de un imperativo de representacin, lo que supona
el consiguiente debate para identificar legalmente los intereses que deban ser representados. La
herramienta para lograr esta forma de discriminacin fue el voto limitado por censo, junto a la
posibilidad de que extranjeros no naturalizados accedieran al sufragio comunal.
A pesar de cierto aire de familiaridad y la constante referencia al antecedente de los cabildos, los
argumentos utilizados para describir las prcticas polticas comunales como ajenas a la poltica
tienen escasa relacin con las ideas jurdicas del perodo colonial. Por el contrario, esta visin
tuvo su origen en el debate de los doctrinarios franceses ya inmerso en el mundo de la
modernidad poltica y en la segunda mitad del siglo XIX se convirti en el modo de introducir un
elemento de desigualdad poltica en la estructura del Estado sin tener que reconocerlo.6 Pese a
algunas concesiones a un lenguaje tradicional, las leyes electorales municipales asociaron la
nocin de vecino con el individuo contribuyente: lejos de aludir al miembro de un colectivo
corporativo, describa al individuo capaz de dar prueba de su inters en la administracin
6 Marcela Ternavasio, "La supresin del Cabildo de Buenos Aires Crnica de una muerte anunciada? en
Boletn del Instituto Ravignani, n 21, 3 serie, 1 semestre de 2000.

municipal en virtud de sus capacidades econmicas. Los comicios no buscaban promocionar a

representantes de intereses difusos de grupos consolidados naturalmente en una sociedad
orgnica, sino a representantes de individuos concretos a los que se atribua intereses en la
corporacin municipal.7 El vecino construido por la legislacin se acerca ms al individuo del
moderno liberalismo anglosajn que al miembro de una corporacin del antiguo rgimen con
derecho a voto en virtud de su previa pertenencia a ella. Excluidas de la legislacin, de todos
modos las referencias corporativas se mantuvieron presentes en los lenguajes polticos, tanto en
los debates parlamentarios como en las sucesivas campaas electorales. Durante estas ltimas, los
partidos solan apelar a la defensa de los intereses de los vecinos individuales pero mucho ms
importantes eran las referencias a los grupos de inters de la ciudad; unos y otros, en
contrapartida, solan expresar pblicamente su apoyo explcito y directo al partido de su
preferencia.8
Pero todos estos matices en las ideas se convierten en un franco defasaje en cuanto se analiza el
funcionamiento efectivo del gobierno y la poltica comunal. Si bien las polmicas sobre el rol que
los municipios deban desempear valoraban en casi todos los casos el principio de la
descentralizacin y la autonoma (ya sea siguiendo el argumento tocquevilleano descentralizacin como nica garanta efectiva de compatibilidad entre democracia y libertad- o
el ms habitual que supone que la comuna, por ser una corporacin cuasi privada, no tiene por
qu estar subordinada al poder eminentemente poltico del presidente o los gobernadores), el
origen y desarrollo histrico de las instituciones municipales fue exactamente el inverso. Como lo
ha demostrado Ternavasio, los gobiernos comunales no slo fueron creados por las autoridades
nacionales y provinciales, quienes los subordinaron de un modo casi absoluto a sus intereses, sino
que tambin fueron escenarios de las ms acaloradas luchas polticas por su control.9 Luego de
Caseros la preocupacin por establecer los parmetros conceptuales de estructuracin y
7 Las nociones de inters difuso y de personas con intereses como dos modos diferentes de postular la
representacin de intereses en Hanna Fenichel Pitkin: El concepto de representacin. Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1985. Tambin Pierre Rosanvallon: Le peuple introuvable. Histoire de la
reprsentation dmocratique en France, Paris, Gallimard, 1998.
8 Emma Cibotti "Sufragio, prensa y opinin pblica: las elecciones municipales de 1883 en Buenos
Aires" en Antonio Annino (coordinador): Historia de las elecciones en Iberoamrica, siglo XIX.
De la formacin del espacio poltico nacional. Buenos Aires, FCE, 1995; tambin mi Vecinos y
ciudadanos. Sociedad y poltica en la Buenos Aires de entreguerras, Buenos Aires, Siglo XXI,
2003.
9 Ternavasio, Municipio y...

legitimidad del Estado se vio rpidamente superada por el problema mucho ms acuciante de la
construccin de las bases empricas de su poder.10 En este marco, se recurri a los municipios
como uno ms de los mecanismos de control estatal de la sociedad, por lo cual no podan quedar
ajenos a las intensas disputas facciosas que caracterizaron este proceso. En el caso de la ciudad
de Buenos Aires, una vez que sta pas a la rbita nacional, la ausencia de cualquier autonoma
era todava ms evidente, dado que la Constitucin aseguraba legalmente a los poderes
nacionales el control directo de la ciudad capital. Sin embargo, la Constitucin no prohiba
delegar el ejercicio de la administracin comunal en un gobierno local: ambos principios
aparecan expresados en la ley orgnica de 1882. Pero las caractersticas de la delegacin del
poder nacional eran contradictorias: mientras que el poder legislativo comunal se dejaba en
manos de un HCD electivo a partir de un cuerpo electoral limitado a los interesados, la rama
ejecutiva quedaba en manos de un intendente nombrado directamente por el presidente con
acuerdo del Senado. Las sucesivas intervenciones del Concejo Deliberante que se produjeron
entre 1880 y 1915 -incluso en aquellos casos en los que la mayora del responda al oficialismo
nacional- muestran claramente las dificultades que enfrentaba la convivencia entre el presidente y
un cuerpo legislativo local que encontraba su potestad en el voto y que se vinculaba demasiado
estrechamente con las disputas de intereses y los negocios de la ciudad.
Ante la presin pblica y la imposibilidad de funcionar sin qurum, el 21 de mayo de
1915 lleg a la Cmara de Diputados el decreto del Ejecutivo que disolva el Concejo y lo
suplantaba por una comisin de veintids miembros elegidos por el presidente con acuerdo del
Senado. El inicio del debate parlamentario que culmin con la aprobacin del decreto seal la
apertura de una discusin que, sobre el fondo de un ambiente favorable al reformismo, benefici
a los partidarios de la modificacin de la ley electoral municipal. Las relaciones de fuerza
polticas eran muy diferentes a las de 1907, cuando una ley electoral municipal haba sido
discutida por ltima vez: en esta ocasin, la presencia en el Congreso de radicales y socialistas
ampliamente mayoritarios en el distrito capital- marcaron el tono de los debates. Aunque saban
que era imposible evitar la aprobacin del decreto presidencial, los socialistas decidieron utilizar
la ocasin para promover el debate sobre la cuestin de fondo y publicitar su posicin desde la
Cmara hacia la opinin pblica. Ante esta ofensiva, el Poder Ejecutivo y los defensores del
decreto en Diputados se vieron obligados a reconocer la necesidad de discutir una nueva ley: as
10 Tulio Halpern Donghi: Una Nacin para el desierto argentino. Buenos Aires, CEAL, 1982.

qued abierto un escenario que no se cerrara hasta la concrecin de la reforma del rgimen
electoral municipal en 1917.
Ya en 1915 el socialismo present un proyecto de ley municipal cuyo objetivo era aplicar
a la eleccin del Concejo Deliberante de la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires las
disposiciones de la ley nacional de elecciones.11 Prescriba la creacin de un concejo deliberante
de cuarenta miembros elegidos por un rgimen de sufragio universal, secreto y obligatorio y con
distribucin de bancas mediante el sistema de representacin proporcional. El intendente deba
ser elegido de entre los mismos concejales a simple mayora de votos. Un ao ms tarde, el
diputado porteo por la UCR, Victor Molina, present en la sesin del 17 de julio el primer
proyecto de este partido para reformar la ley orgnica municipal. Propona la creacin de un
legislativo de sesenta miembros y un ejecutivo unipersonal, ambos elegidos por sufragio popular;
las bancas del concejo se repartiran mediante el sistema de representacin proporcional.12 Poco
ms tarde, los diputados demoprogresistas por Santa Fe, Francisco Correa y Alejandro Carrasco,
completaron la lista de iniciativas con un proyecto de reforma que propugnaba la eleccin de los
concejales mediante el voto universal masculino para los ciudadanos argentinos y el voto
calificado para los extranjeros y las mujeres, mientras que el intendente sera elegido por los
ediles.13
Con la presencia de los nuevos proyectos la comisin inici los estudios para elaborar un
despacho que pas al orden del da de la sesin del 28 de septiembre de 1916. El consenso
logrado se manifest en un despacho que llevaba el voto afirmativo de la totalidad de sus
miembros y en la rpida aprobacin en general. Las polmicas se produjeron en la discusin en
particular de algunos artculos, lo cual retras la media sancin hasta el da siguiente cuando
finalmente fue aprobada. Entre sus principales disposiciones estaban los artculos 1 y 2 que
definan el sufragio universal, secreto y obligatorio con una especial referencia a la ley 8.871 (ley
Senz Pea). El 3 trataba sobre los electores extranjeros, que tenan derecho (no obligacin) a
inscribirse en el padrn y votar, siempre y cuando pudieran comprobar ms de dos aos de
residencia en el distrito, ser alfabetos y reunir al menos una de las condiciones siguientes: estar
casado con mujer argentina, ser padre de hijos argentinos, ejercer profesin liberal o ser
11 Mario Bravo: La ciudad libre. Buenos Aires, Ferro & Gnoatto, 1917.
12 Diputados, 17-7-1916.
13 Diputados, 14-8-1916.

contribuyente por ms de cincuenta pesos moneda nacional al ao. El artculo 4 gener uno de
los incidentes ms importantes ya que la comisin sugera que el intendente deba ser elegido por
el presidente con acuerdo del senado, tal como vena sucediendo hasta ese momento. Pero, por
iniciativa de los diputados socialistas y varios radicales, el artculo fue modificado en favor de un
intendente elegido mediante sufragio popular.14 El artculo 6 estableca un sistema de
representacin proporcional por cuociente; si esta divisin no alcanzaba para distribuir la
totalidad de las bancas en juego entre las listas, stas se distribuiran por el sistema de mayor
residuo slo entre aquellas listas que hubieran obtenido al menos un concejal por cuociente.
El 30 de septiembre de 1916 lleg al Senado la media sancin de Diputados. Entre esta fecha y el
19 de julio de 1917, cuando se iniciaron los debates, se produjeron importantes sucesos que
precipitaron modificaciones en la futura ley. Apenas instalado en el gobierno, el presidente
Yrigoyen advirti que el control del municipio porteo era clave para el ejercicio del poder
poltico y la gestin administrativa de cualquier gobierno nacional. La magnitud de su
presupuesto, la repercusin de la gestin comunal en los principales agentes de la opinin pblica
nacional y la pronta transformacin del municipio en una excelente cantera de puestos de trabajo
para construir clientelas explican el temprano inters del yrigoyenismo por controlar la comuna.
Para eso, inicialmente reprodujo la estructura del partido en el estado comunal an intervenido.
El 14 de noviembre de 1916, Yrigoyen substituy al intendente Arturo Gramajo, quien ejerca el
cargo desde febrero de 1915, por el presidente del comit capital de la UCR, Joaqun Llambas.
Pocos das despus, nombr a los veintids miembros de la comisin interventora: cada uno de
ellos era un destacado dirigente de los veinte comits parroquiales (su presidente o su delegado al
Comit Capital) que el radicalismo posea en cada circunscripcin de la ciudad. A pesar de las
quejas de las bancadas opositoras, Yrigoyen mantuvo esta comisin hasta la reunin en 1919 del
primer Concejo elegido mediante sufragio universal. Mientras tanto, el 5 de junio de 1917 la
comisin del Senado anunci que dispona de un despacho. Los das 19, 21 y 26 de junio se
discuti el proyecto que finalmente se aprob con varias revisiones y se despach nuevamente a
Diputados. Los cambios importantes propuestos por la comisin fueron dos, al que luego se
agreg otro propuesto y discutido en el mismo debate. El primero, justificado por razones
tcnicas, la eliminacin de los incisos a y b del artculo 3, que habilitan a votar a los extranjeros
14 La definicin fue muy reida ya que la eleccin popular del intendente slo gan por un voto, 39
a 38.

arraigados (casados con mujer argentina o padre de hijos argentinos), dejando slo vigente la
clusula censataria. El segundo, volvi a colocar la eleccin del intendente bajo la potestad del
presidente con acuerdo del Senado. El ltimo fue la reduccin del piso mnimo para participar del
reparto de concejales por residuo a la mitad del cuociente. El 1 de agosto de 1917, la comisin
de Diputados recomend en pleno la aceptacin de las modificaciones para no dilatar la
aprobacin de la ley y poder, as, llamar a elecciones en 1918. Varios diputados radicales se
proclamaron en contra de la enmienda que quitaba al pueblo la posibilidad de elegir su
intendente, aunque haba sido votada en bloque por sus propios correligionarios del Senado.
Junto con los socialistas y los demcratas progresistas prometieron presentar un nuevo proyecto
de reforma de este artculo de la ley. La promesa fue rpidamente olvidada. Sin mayores
discusiones, la ley fue aprobada y promulgada con el nmero 10.240.
Tulio Halpern Donghi ha sealado que una de las caractersticas ms notables y a la vez extraas
del debate que culmin con la aprobacin de la ley electoral nacional de 1912 fue la generalizada
conviccin de que dicha reforma era absolutamente inevitable, una conviccin compartida
incluso por quienes no tenan ningn entusiasmo por ella.15 Esta actitud se repiti de un modo
igualmente notable durante los debates de la ley municipal portea: quienes se opusieron a la
universalizacin del sufragio comunal desplegaban sus discursos con el simple propsito de dejar
sentada su posicin, pero sin hacerse mayores ilusiones acerca del resultado final. Esto explica la
brevedad de la discusin en general y la concentracin de los debates en la discusin en particular
de los artculos. El diputado Mariano de Vedia, quien con mayor claridad y contundencia expres
su oposicin a la reforma -una oposicin que no dud en extender a la naturaleza electiva del
rgimen comunal- reconoca explcitamente la ineficacia de su postura
"no admitir tan fcilmente como el seor diputado Justo el que haya de confundirse el
rgimen municipal, la eleccin de las autoridades municipales, con la forma de elecciones
de las autoridades polticas; y si bien esto es, como antes lo deca, un poco ideal, conviene
por lo menos salvar los principios y dejarlos sentados."16
De Vedia estaba tan convencido de que as eran las cosas que, a pesar de las numerosas
expresiones de oposicin al carcter electivo del municipio, su voto en la comisin se sum
15 Tulio Halpern Donghi, Vida y muerte de la Repblica verdadera (1910-1930), Buenos Aires,
Ariel, 2000
16 Diputados, 11-8-1915

al de la mayora en favor del despacho, una actitud que luego fue repetida por el miembro
informante de la comisin del Senado, el legislador por Santiago del Estero Pedro Olaechea
y Alcorta.17 Es tentador atribuir la razn de esta conviccin generalizada al previo recuento
de los votos en ambas cmaras, sin embargo, hay muchos casos en los cuales el resultado
de la votacin estaba definido y no por eso se evitaban extensas discusiones y votaciones
reidas. Adems, aunque se descontaba que finalmente sera aprobado el rgimen de
sufragio universal al menos para la eleccin de concejales-, tanto en diputados como en
senadores la situacin era muy confusa. Los radicales no tenan una postura comn y
menos an la tenan los llamados conservadores que respondan a diversas agrupaciones
provinciales cada una con sus propias ideas. Slo el socialismo, que de todos modos reuna
un nmero escaso de legisladores, defendi una postura comn. Estas dudas contrastan con
la presin de los medios de la opinin pblica, quienes proclamaban que esta ley vendra a
cerrar naturalmente el proceso de reformas abierto por la ley Senz Pea. Si bien para 1916,
a la luz de los resultados electorales, la callada desconfianza que muchos sentan por los
cambios de 1912 ya se haba transformado en abierta crtica y oposicin, an no alcanzaba
para generar una corriente de opinin lo suficientemente importante como para contrastar la
mayoritaria opinin favorable. Menos an cuando el errtico funcionamiento institucional
del municipio que se arrastraba desde los aos ochenta, encontraba su explicacin ms
natural y sencilla en su escasa base popular y en el fraude electoral. Diputados y senadores
porteos de la UCR y del PS, los dos partidos ampliamente mayoritarios del distrito,
coincidan adems con este diagnstico.

Un municipio para los ciudadanos

La generalizada conviccin de que la reforma electoral en favor de la universalizacin del
sufragio progresara sin dificultades explica el relativo desplazamiento de la nocin
administrativa del gobierno municipal, y la promocin de una concepcin que reconoca
explcitamente su naturaleza poltica. Si bien en los debates no fueron pocos los que
utilizaron la figura administrativa, esta qued relegada a la justificacin de detalles
17 . As lo reconoce el propio senador en Senadores, 19 de junio de 1917.

especficos de la ley. Slo dos legisladores radicales la utilizaron para intentar mantener un
rgimen censatario, aunque sin mayor xito: uno fue el diputado por Santa Fe, Domingo
Frugoni Zabala, el otro el senador por Entre Ros, Leopoldo Melo.
"En el rgimen poltico yo me explico el sufragio universal, porque el ltimo ciudadano, el
ms infeliz de ellos, el ms desamparado, tiene los mismos derechos que el ms potentado
a intervenir en la organizacin poltica del estado /.../ pero, seor presidente, las comunas,
los concejos municipales no dictan leyes de ninguna naturaleza que se refieran al orden
jurdico, al orden general de toda la nacin. /.../ Luego no acta en la comuna el
ciudadano sino el vecino, con inters econmico y administrativo exclusivamente, dentro
de una esfera de accin y de legislacin completamente distintas. La comuna es una
sociedad econmica, no es una sociedad poltica; luego son los elementos econmicos los
que deben predominar, no los polticos. Es indiscutible que en una comuna todos, menos
los transentes y los desvinculados, tienen algn inters; pero hay que distinguir entre el
que tiene ms inters y el que tiene menos, para hacer justicia distributiva de la influencia
que a cada cual corresponde."18
El sistema actual es casi como si en las compaas por acciones se dejase la direccin a
los clientes y empleados por razn de ser las personas mas interesadas y se desposeyese a
los accionistas de voz y de voto en el manejo o direccin de la empresa para la que
aportaron su capital."19
Con gran claridad, Frugoni Zavala y Melo expusieron los aspectos centrales de la visin ya
tradicional del municipio: la asociacin de la comuna con una empresa, sus accionistas y
clientes haba sido ampliamente utilizada en debates anteriores. La metfora empresaria
serva a la vez para insistir en el carcter no poltico de la comuna, a la vez que para
clasificar a los habitantes de la ciudad a partir de criterios radicalmente ajenos a cualquier
forma de igualdad poltica. No son ciudadanos iguales quienes tienen derechos en el
gobierno comunal, sino los vecinos, unos vecinos definidos no slo por ser residentes de la
ciudad, sino por sumar a esta condicin un inters econmico manifestado en una
determinada capacidad contributiva. Esta imagen notoriamente desigualitaria del vecino,
los dueos / accionistas de la ciudad, tal vez poda adecuarse bien con la experiencia de
una ciudad como la de Buenos Aires al ingresar en los aos ochenta: todava resuena en su
legislacin y en sus imaginarios la concepcin social dicotmica y escindida de la ciudad

18 Frugoni Zavala. Diputados, 27-9-1916

19 Leopoldo Melo. Senadores, 19-6-1917

10

patricia de la que habla Jos Luis Romero.20 Pero desde finales del siglo XIX ya se est
delineando una nueva sociedad urbana que se adapta poco a este sencillo esquema binario.
De todos modos, el problema fundamental de las intervenciones de ambos legisladores no
fue tanto su insistencia en una visin no poltica del municipio, que como veremos ser
utilizada por muchos otros, sino la conclusin que sacaban de ella. Dado que el imperativo
en favor de la universalizacin del sufragio era ineludible, no haba espacio para seguir
sosteniendo un razonamiento que, de todos modos, hasta pocos aos antes haba gozado de
un notable consenso.
As como el sufragio universal acot el uso de la visin administrativa, paralelamente
permiti exponer la versin poltica del municipio. Los defensores ms decididos de esta
postura fueron los legisladores socialistas, quienes a pesar de no ser muchos, participaron
activa y abundantemente de un debate que involucraba al distrito electoral ms importante
para el partido. Juan B. Justo sealaba de forma contundente que
"Esa divisin que se hace entre elecciones administrativas y elecciones polticas, nosotros
la repudiamos; la consideramos una distincin viciosa y que no conduce sino a errores"21
Esta idea justific la propuesta central del socialismo: la equiparacin sin excepciones del
electorado nacional con el comunal, borrando toda distincin entre las categoras de vecino
y ciudadano o, an mejor, eliminando todo significado poltico a la nocin de vecino para
reemplazarla por la de ciudadano. Como lo estableca su propio proyecto de ley, para el
socialismo se trataba de trasladar sin mayores aditamentos los principios de la reforma de
1912 al mbito de la comuna. Fue este ltimo argumento el que permiti a muchos
legisladores radicales, menos preocupados por la coherencia formal de sus dichos, adherir a
la visin poltica de la comuna: la universalizacin del sufragio comunal no sera sino la
prolongacin de la revolucin iniciada por el presidente Senz Pea que permiti poner

20 Jos Luis Romero: Latinoamrica: las ciudades y las ideas, Mxico, Siglo Veintiuno, 1976;
Jos Luis Romero y Luis Alberto Romero (dir): Buenos Aires, historia de cuatro siglos, Buenos
Aires, Abril, 1983.
21 Diputados, 11-8-1915. Tambin el senador del Enrique del Valle Iberlucea: "en los tiempos
modernos actuales las cuestiones municipales no son meramente de carcter administrativo, siino
tambin de carcter poltico, entendiendo esta palabra en su ms alto y noble concepto." Senadores,
19-6-1917.

11

fin al rgimen.22 En el proyecto presentado por el radical Victor Molina, se justificaba la

universalizacin del sufragio asegurando que cmo el pueblo estara capacitado para
ejercer la totalidad de la soberana y no estara para ejercitar una parte de la misma. La
sola mencin de la comuna como una parte o fraccin de la soberana nacional reinstala a
los municipios dentro de la matriz poltica nacional que la contiene, y descarta cualquier
referencia a la tajante oposicin entre comuna y nacin que se deriva de la visin
administrativa.23
La principal razn de la difusin de la concepcin poltica del municipio es la
concentracin de los debates en la cuestin electoral. Mientras que las discusiones
parlamentarias del siglo XIX descriptas por Ternavasio en general tenan un tono ms
terico, dado el carcter fundacional de la propia institucin municipal que estaba siendo
creada integralmente, para la segunda dcada del siglo XX ya no se discuta sobre una
institucin a ser creada sino sobre la forma de elegir a los miembros de un gobierno
concreto que ya llevaba dcadas administrando la ciudad. No se discuta entonces sobre
grandes modelos, sino ms bien sobre los balances que ya podan realizarse de las polticas
comunales. En este sentido se expresaba el diputado Juan B. Justo
"As tambin, si la administracin municipal ha de ser cientfica y honesta, tiene fatalmente
que ser de orden poltico, poltica municipal en la que las cuestiones seran, por ejemplo,
si la municipalidad ha de permitir una vez por semana a la poblacin de cada barrio
proveerse a precios razonables de ciertos artculos de consumo en las ferias francas o si ha
de hacer de la ciudad entera todos los das una feria franca, ..."24
Como puede advertirse, nada hay en estas frases que invite a pensar en grandes debates
sobre filosofa poltica, sino una disputa por elementos concretos de la administracin que
tendrn una consecuencia tambin concreta sobre una parte o sobre toda la poblacin de la
ciudad

22 Por ejemplo, los discursos del diputado Vicente Gallo, Diputados, 28-9-1916 y el de Digenes
Hernndez , Diputados, 29-9-1916.
23 Diputados, 17-7-1916.
24 Diputados, 11-8-1915.

12

"La falta de base popular del rgimen se ha traducido en una notoria desigualdad en los
servicios de administracin.. /.../ Tenemos una ciudad seccionada en dos partes: la ciudad
del norte y la ciudad del sur, la ciudad de los barrios ricos y la de los barrios pobres; las
calles bien iluminadas y las calles sin luz; la ciudad higinica y la ciudad que recibe
tardamente los beneficios de la limpieza pblica, que se paga no obstante"25
Para los socialistas, la equiparacin de los electorados nacional y comunal no responda
sino al hecho de que en ambos casos se trataba de espacios de lucha poltica y que en el
seno de esa lucha se definan el rumbo de las acciones de gobierno. De este modo,
achacaban a la ausencia de electores populares la preocupacin del gobierno municipal por
la zona norte y el desgano en el sur, lo cual a su vez determinaba la existencia de barrios
ricos y pobres.
Dado que la concepcin administrativa del municipio ya no era til para establecer una
diferencia entre los vecinos y los ciudadanos a partir de un censo, y que la figura del
ciudadano se impona como sujeto de imputacin de derechos electorales en la comuna,
quienes no adheran a la universalizacin del sufragio no se privaron entonces de criticar lo
que consideraban escasos valores cvicos de los votantes porteos. Este debate tiene una
importancia relativa en lo referente al municipio, aunque fue uno de los principales
argumentos de quienes votaron contra el carcter electivo del intendente. En cambio, es un
excelente ndice del clima de ideas contemporneo de la primera asuncin de Yrigoyen a la
presidencia. Con la sola excepcin de los socialistas, la mayor parte de los legisladores
recordaron la escasa virtud cvica de los porteos que se negaban a participar de los
comicios municipales con o sin censo.26 No se trataba de pura retrica: el temor de que a
pesar de la obligacin establecida por la ley el nmero de votantes fuera igualmente escaso

25 Mario Bravo, Diputados, 21-5-1915. Bravo menciona los casos de Inglaterra, Alemania y Suiza
como ejemplos de pases donde muchas comunas han intervenido para abaratar costos eliminando
la intermediacin o municipalizando los servicios. Como puede observarse, nuevamente se descarta
toda polmica terica a favor de la discusin de polticas municipales concretas.
26 Por ejemplo, Lisandro de la Torre deca mucho de eso se podra decir al pueblo de Buenos
Aires, que hace tan poco caso de su gobierno local." Diputados, 6-8-1915. El radical cordobs
Arturo Bas afirmaba que "es indudable que en la capital de la Republica y en el pas en general
falta el control eficiente de la opinin pblica, y esa es a no dudarlo una de las causa principales
del fracaso del rgimen municipal; y creo tambin que otra de las causas de este fracaso es la falta
de inters por la cosa pblica manifestada por los ciudadanos exteriorizada entre otras formas por
la falta de habilitacin de los mismos con su inscripcin en los padrones, que los coloquen en
condiciones de sufragar en la oportunidad en que fueran citados..." Diputados, 9-8-1915.

13

alent al Senado a reducir el porcentaje de electores necesarios para considerar vlida una
eleccin del ya bajo 50% a un 35 % del padrn. La enmienda fue aprobada, pero demostr
ser intil: a pesar de que la proporcin de votantes sola disminuir en relacin a los
comicios presidenciales y de diputados nacionales, siempre fue lo suficientemente alta
como para superar la mitad del padrn.
Tradicionalmente, el recorte del electorado municipal se haba basado en un imperativo de
representacin, es decir, en la necesidad de identificar a aquellos que podan tener inters
en la administracin municipal. Esto lo acercaba ms a los criterios anglosajones sobre la
vinculacin directa entre el pago de impuestos y la representacin (cuyo slogan no tax
without representation se haba hecho famoso desde la revolucin americana) ms que al
criterio de los doctrinarios franceses sobre un orden capacitario basado en los principios
racionalistas ilustrados. Los debates sobre las leyes electorales municipales contenan
muchas lneas destinadas a identificar a esos intereses legtimos a partir de su capacidad
contributiva, en cambio, eran escasas las dedicadas a iluminar las capacidades de los
electores. Si bien es cierto que todos los antecedentes legales incluan dentro de la
franquicia a los profesionales liberales, se entenda que era as porque stos eran o seran
contribuyentes dada la propia naturaleza de su profesin, y no tanto porque los estudios los
hubieran transformado en ciudadanos ilustrados.
Sin embargo, el antecedente de la reforma nacional y, sobre todo, la lectura que gran parte
de los miembros del elenco poltico llamado conservador (pero no slo ellos) estaban
haciendo de los resultados electorales registrados entre 1914 y 1916, dieron una nueva y
ms apremiante entidad a la cuestin de las capacidades y las virtudes de los electores.
Sorprendentemente, fueron radicales los primeros en introducir este tema, dado que el
proyecto de ley presentado por Molina privaba del derecho de voto a los analfabetos. En el
Senado, fue tambin el radical L. Melo quien no dud en afirmar que es necesario impedir
que la administracin comunal sea dominada por elementos nmades de grado inferior27
El escndalo provocado por este exabrupto no slo termin con la votacin de un cuarto
intermedio hasta el da siguiente, sino que adems oblig a su correligionario Jos Camilo

27 Senadores, 19-6-1917.

14

Crotto a realizar una curiosa exgesis de las palabras de Melo para tratar de no importunar a
quienes eran electores o potenciales electores del partido.28
Por el contrario, los socialistas fueron los principales defensores de lo que consideraban una
elevada cultura cvica de los porteos. Por un lado, sostenan no sin alguna razn, que la
escasa participacin en los comicios anteriores tena por explicacin el censo y el fraude y
no la apata ciudadana. Pero, adems, se jugaba en este debate un elemento fundamental
para la propia identidad del partido. Como buena parte de los partidos de la Segunda
Internacional, el socialismo local jugaba su identidad en al menos dos planos: por un lado,
el ms tradicional vinculado a la visin clasista de la sociedad, en base a lo cual se
proclamaban como el partido de los obreros y los trabajadores, pero, por otro lado, el
socialismo se vea a si mismo como el punto ms elevado de la conciencia social de la
humanidad. En este sentido, el socialismo argentino gustaba identificar sus propias
victorias no slo con la presencia de electores proletarios, sino tambin con el progreso
general de la civilizacin y la razn. Dado que la ciudad de Buenos Aires fue el nico
distrito donde pudieron promover diputados nacionales y hasta ganar algunas elecciones, su
visin sobre la ciudadana portea no poda ser sino altamente positiva.29
El argumento capacitario cobr cierta relevancia en la discusin sobre el carcter elegible o
no del intendente municipal: fue Mariano de Vedia quien expres el punto de vista ms
sofisticado al respecto de este problema. Claro defensor del nombramiento presidencial del
intendente, sus dichos no estaban vinculados con la versin tradicional ilustrada de la
relacin entre capacidad y ciudadana, sino con las convicciones tecnocrticas que poco a

28 Crotto intent justificar las palabras de Melo diciendo que en realidad se estaba refiriendo a
trabajadores extranjeros del municipio sindicalizados por dirigentes socialistas. Senadores, 20-61917.
29 "La marcha del sufragio ha ido en sentido inverso al desarrollo de la capacidad cultural y
material del pueblo de la capital.. /.../ Distinta evolucin ha sufrido la legislacin municipal en
otros pases. Estudiando esas leyes, se observa como una manifestacin constante de treinta aos a
esta parte, la tendencia a ampliar los derechos ciudadanos en el rgimen municipal, consagrando
el sufragio amplio y universal, como Francia, incorporando a la vida electoral de las comunas a
las mujeres, como en Inglaterra o Noruega, o como se proyecta, actualmente, para la provincia de
Crdoba." Bravo en Diputados, 21-5-1915. De todos modos, es buena aclarar que los miembros del
partido Socialista vivan esta cuestin ms como una tensin que como una conviccin sin matices.
Cada vez que su caudal de votos disminua hasta perder incluso la minora, como sucedi en 1928,
1930 y 1938, las reacciones de perplejidad frente a la cultura cvica de los porteos se
multiplicaban. Vase mi Vecinos...cit.

15

poco se estaban imponiendo dentro de algunas de las reparticiones de la burocracia

municipal y que son fundamentales para comprender el desempeo que tendr De Vedia
como intendente municipal entre 1932-1938.30
"Ser que el rgimen electivo, como yo lo empiezo a sospechar, est fracasado /.../ Ser
que aquellas frases que tantas veces hemos odo, aplicadas al rgimen municipal electivo,
'de cuna de la libertad' , 'escuela elemental del sufragio', estarn por s mismas indicando
que ste es el gobierno de los pueblos en general, de los municipios pequeos, en
formacin, o alejados, por lo menos, de los centros directivos, de los poderes polticos "31
"...la historia del rgimen democrtico, que yo no acepto, al cual no puedo consagrar mi
veneracin., y el sistema de la ciudad moderna. Son dos cosas completamente
contradictorias /.../ Yo no tengo la pasin del rgimen electoral electivo. Creo que el
rgimen electoral electivo est fracasando en todas las grandes ciudades modernas /.../ Los
intendentes de un municipio se nombran con arreglo a circunstancias que varan y cuya
apreciacin no corresponde en ninguna forma a la opinin pblica, a los partidos, a los
comits / / todos esos criterios deben aplicarse como emergentes de una accin de
estadista, con un criterio de hombre de estado; no pueden entregarse las elecciones para
cargos de esta naturaleza, para funciones de esta naturaleza, nunca, seor presidente, al
pueblo"32
En este caso, ya no se trata de discusiones doctrinarias sobre la capacidad de todos o una
parte de los electores recortada sobre una visin abstracta de la razn ilustrada, el problema
se ha desplazado de los electores a las dificultades tcnicas de la gestin, lo cual explica la
importancia del contraste entre los pueblos y las ciudades pequeas y una metrpolis
moderna. La ciudad moderna transforma los problemas de gobierno en algo tan complejo
que su solucin excede a cualquier clase de proceso electoral, de all que slo el
nombramiento presidencial, ajeno a cualquier especulacin poltica y atento a las virtudes
tcnicas del postulante, puede garantizar una sana gestin municipal.
Para los socialistas, los nicos que respondieron coherentemente a esta posicin, la relacin
entre la ciudad moderna y el origen de los cargos de gestin comunal era exactamente la
inversa

30 Adrin Gorelik, La grilla y el parque. Espacio pblico y cultura urbana en Buenos Aires,
1887-1936, Bernal, Universidad Nacional de Quilmes, 1998.
31 Diputados, 6-8-1915.
32 Diputados, 29-9-1916.

16

"La ciudad de Buenos Aires no es ya la vieja aldea, que poda ser gobernada por una
comisin de vecinos mas o menos honorables, ms o menos ancianos; la ciudad de Buenos
Aires es la segunda capital latina del mundo, es una ciudad que tiene en sus
demostraciones de progreso todos los signos ms elevados de la cultura y de la
civilizacin. No se puede considerar ya a la capital como una simple aglomeracin de
vecinos /.../ Un milln y medio de habitantes exigen la participacin del mayor nmero
posible de ciudadanos en el gobierno local..."33
Slo la aldea puede ser administrada por grupos reducidos de vecinos notables, en
cambio, la moderna metrpolis reclama naturalmente el voto universal. Es evidente que en
este caso se propone una lectura diferente del problema, que no admite los argumentos
tecnocrticos, sino que se basa en la visin ms habitual del socialismo que asocia
directamente el proceso de modernizacin con la capacidad creciente de su poblacin y,
por lo tanto, de sus electores. Por eso pueden incorporar a sus argumentos la comparacin
entre las capacidades necesarias para votar al presidente y diputados nacionales y aquellas
necesarias para elegir autoridades municipales, en claro desmedro de estas ltimas: la
nacin siempre supone problemas ms complejos que aquellos vinculados con una ciudad,
por lo cual cualquier recorte capacitario resultara absurdo.34 Esta idea retoma la
concepcin humanista del socialismo que hace hincapi en el progreso y la civilizacin sin
mayores distinciones de clase, sin embargo, el argumento de los intereses sociales no
desaparece
"Ya la cuestin municipal no se reduce solamente a la limpieza de las calles, al alumbrado,
al empedrado, al cuidado de las plazas y de los jardines. A medida que una nacin
progresa en el orden econmico y a medida que se industrializa, que se forman las grandes
ciudades, que surge el proletariado, que las clases trabajadoras se aglomeran en diversos
33 Diputados, 21-5-1915.
34 Por ejemplo, Bravo "Por que los ciudadanos de la capital de la Repblica han de tener
capacidad poltica para elegir diputados, electores de presidente y vicepresidente de la Repblica,
para elegir convencionales que han de modificar la constitucin, y no han de tener capacidad
poltica para elegir a los ciudadanos que han de administrar sus propios intereses, sus intereses
locales de habitante dentro del municipio?" Diputados, 21-5-1915; o Enrique Dickmann "Afirma el
seor ministro que no ha existido el rgimen municipal, porque no existe la materia prima, no
existe el elector. Esta es una afirmacin temeraria, seor ministro; porque cmo vamos a creer
que para elegir concejales para legislar o dictar ordenanzas sobre la limpieza y barrido y sobre
cmo se tapan los tarros de leche o sobre cualquier otra cosa de la vida diaria de la comuna, se
necesite un elector ms capaz y ms preparado que cuando se trata de elegir diputados o electores
de presidente y vicepresidente de la repblica?" Diputados, 11-8-1915.

17

barrios, se plantea una serie de problemas que las autoridades municipales deben resolver.
Y Cmo pretender seor presidente, que slo deben ser estudiados y resueltos esos
problemas por un reducido nmero de personas, aquellas que muchas veces no tienen el
mayor inters en la solucin de esos problemas, y que sean privadas de los derechos de
concurrir a la formacin de las autoridades que deben dar solucin a aquellas cuestiones,
las numerosas vctimas de la mala situacin econmica de un pas o de una ciudad? Las
clases obreras tienen el derecho de llevar su representacin no slo a los poderes pblicos
de las provincias y de la nacin, sino a los municipios, porque las cuestiones ms
inmediatas, los problemas mas interesantes para las clases trabajadoras no estn, puede
decirse, en las provincias ni en la nacin, sino en la comuna"35
Frente al argumento tecnocrtico que escinde la solucin de los problemas urbanos de los
intereses sociales, los socialistas sealan el carcter socialmente determinado de las
soluciones que se da a los problemas de gestin municipal. En esa lnea, la ciudad moderna,
es decir, una ciudad con proletarios, debe ser administrada en funcin de esos intereses.
Para reforzar esta idea se establece una relacin directa entre determinados espacios de la
ciudad, los barrios, y estos nuevos intereses obreros, ambos aspectos profundamente
imbricados en su idea de modernizacin social y urbana. A medida que para los socialistas
se haga evidente que esta vinculacin entre un inters social especficamente obrero y las
condiciones sociales de los nuevos barrios del oeste no coincidan exactamente, el partido
ir modificando sus discursos para enfatizar tanto su apuesta modernizadora y civilizatoria
como la condicin genricamente popular de estas nuevas zonas habitadas de la ciudad.
Hacia fines de los aos veinte este cambio ser consagrado en una nueva plataforma
municipal donde los aspectos especficamente clasistas de sus propuestas se vern acotados
a favor de una mayor atencin a los reclamos fomentistas.36 Sin embargo, en la segunda
dcada del siglo este ltimo era todava un aspecto importante de sus argumentos, ms
todava cuando deban discutir con uno de los principales componentes de la visin
administrativa del municipio, es decir, la idea de la armona u homogeneidad de intereses
dentro de una comuna.37

35 Del Valle Iberlucea, Senadores, 19-6-1917.

36 Vase mi Vecinos...
37 Por ejemplo, Crotto cit parte de un debate sostenido en los aos ochenta para afirmar que "La
comuna es una institucin de intereses armnicos y que deben ser convenientemente atendidos /.../
es un conjunto homogneo, armnico, de intereses". Senadores, 21-6-1917.

18

Un municipio para los vecinos

La aparicin de una visin eminentemente poltica de la comuna no alcanz, sin embargo,
para desplazar la visin administrativa, que fue utilizada y defendida en mayor o menor
medida por muchos legisladores radicales, conservadores y, por momentos, tambin por los
socialistas. Si bien nadie sigui a Frugoni Zavala o a Melo en su intento de reimponer el
voto censatario, en cambio, el argumento fue utilizado en ocasin del debate en particular
sobre cuestiones tales como el voto de los extranjeros o el diseo del sistema electoral. La
cuestin era como compatibilizar una concepcin de la comuna que siempre haba sido
utilizada para justificar la limitacin del voto con una ley que introduca el sufragio
universal. La solucin fue la democratizacin de la idea de vecino, una variante que defini
el segundo camino posible para justificar la ampliacin del voto comunal sin que
necesariamente se admitiera la naturaleza poltica del municipio. Esta variante result ser
muy importante por varias razones: en primer lugar, porque fue fundamental para el diseo
final de varios artculos centrales de la ley; en segunda instancia, porque es un ndice de
cmo la concepcin administrativa estaba lejos de ser desechada tanto por los legisladores
como por muchos medios de opinin; finalmente, porque la nocin igualitaria del vecino
vena a empalmar naturalmente con los procesos sociales que se estaban produciendo
contemporneamente en los nuevos barrios que se estaba construyendo en el oeste de la
ciudad.38
Para muchos legisladores, an estando a favor de la ampliacin del electorado comunal, era
imposible reconocer la naturaleza poltica de la municipalidad. Esto era as, por ejemplo,
para los diputados de la democracia progresista, que siempre haban hecho de la visin del
municipio como un espacio ajeno a la poltica una cuestin central de las definiciones de su
partido. El propio Lisandro de la Torre era considerado una autoridad en el tema dado que

38 Leandro Gutirrez y Luis Alberto Romero, La cultura de los sectores populares en Buenos
Aires, 1920-1945. Buenos Aires, Cisea, informe final de trabajo, 1985; Sectores populares y
cultura poltica. Buenos Aires en la entreguerras. Buenos Aires, Sudamericana, 1995 Leandro
Gutirrez y Luis Alberto Romero, La cultura de los sectores populares en Buenos Aires,
1920-1945. Buenos Aires, Cisea, informe final de trabajo, 1985; Sectores populares y cultura
poltica. Buenos Aires en la entreguerras. Buenos Aires, Sudamericana, 1995

19

su tesis doctoral haba versado sobre la cuestin municipal.39 Pero no eran ellos los nicos,
por el contrario, algunos radicales y los socialistas tambin aceptaron esta variante para
llegar a una conclusin finalmente similar a aquella que desprendan de la visin poltica de
la comuna.
"si el municipio es un hecho preexistente, como lo saben todos lo seores senadores,
anterior a la organizacin poltica de la nacin, si es la comuna una asociacin de
familias, cmo negar a todos los miembros de esas familias con suficiente discernimiento,
con capacidad legal, el derecho de concurrir a los nombramientos de las autoridades que
deben regir esos intereses?"40
La pregunta no era original: tal como haba sucedido en tantos debates anteriores, el uso de
la versin administrativa del municipio deriv en el debate para identificar quines eran
aquellos con inters en el municipio y, nuevamente siguiendo esos precedentes, la respuesta
se vincul con el problema impositivo. En este sentido, y an cuando haban sido los
principales defensores de la visin poltica de la municipalidad y de la imputacin de
derechos electorales comunales a los ciudadanos, los socialistas tambin tenan un slido
argumento para extraer de la visin administrativa el derecho de todos los hombres
mayores nativos a votar
"Contribuyentes son en la capital de la Repblica, todos los habitantes si excepcin."41
"Pero cules son los impuestos que existen dentro de la comuna? Los impuestos
municipales, seor presidente, no son directos por regla general; son impuestos indirectos;
quiere decir, entonces, seores senadores, que las contribuciones municipales no recaen,
en realidad, sobre los propietarios /.../ sino que repercuten al fin sobre la enorme masa
trabajadora de la ciudad. /se trata entonces de llevar a la comuna/ no slo el inters del
39 La insistencia del partido Demcrata Progresista en el carcter administrativo y no poltco del
municipio tiene su explicacin no slo en convicciones doctrinarias, sino en la fuerte defensa que
ese partido haca de la autonoma de Rosario frente al gobierno de Santa Fe y en la importancia que
los grandes empresarios y comerciantes extranjeros tenan entre la burguesa rosarina. Vase al
respecto Ternavasio, Municipio... cit; Alicia Megas, La formacin de una elite de notablesdirigentes. Rosario, 1860-1890. Buenos Aires, Editorial Biblos y Fundacin Simn Rodrguez,
1996 y Carlos Malamud Rikles:, Partidos polticos y elecciones en la Argentina: la Liga del Sur
(1908-1916) Madrid, Universidad Nacional de Educacin a Distancia, 1997.La tesis de Lisandro de
la Torre en Obras de Lisandro de la Torre, Tomo IV. Buenos Aires, Hemisferio, 1954.
40 Del Valle Iberlucea en Senadores, 19-6-1917.
41 Justo, 11-8-1915.

20

contribuyente, del que paga la contribucin, sino el inters del consumidor, sobre el cual
recae en realidad el pago del impuesto."42
A su vez, el autor del proyecto radical argument en un sentido muy similar
"Es que es falso el concepto de que el comerciante y el propietario que pagan los
impuestos sean los nicos que tengan inters en poseer un buen gobierno comunal; lo
tienen y mucho los trabajadores, los consumidores y todas aquellas personas que deben
arreglar su vida a un modesto presupuesto. El rico apenas si siente el peso del impuesto a
los artculos de consumo; mientras que para el pobre trabajador el encarecimiento de los
consumos lo somete a l y a su familia a restricciones que afectan su propia salud y el
desarrollo y vitalidad de su prole."43
Se trata, sin matices, de una verdadera apuesta por la democratizacin de la categora de
contribuyente municipal: si se acepta que quienes contribuyen a mantener la comuna son
los nicos que pueden alegar el derecho a ser representados, el universo de los
contribuyentes es al menos similar al de los ciudadanos. Se trata de la versin sustentada
por el radicalismo poltico anglosajn del ya mencionado principio que vincula el pago de
impuestos con la representacin, versin que convierte a todos los hombres mayores con
radicacin en el distrito en interesados y establece que slo cada uno de los contribuyentes,
en trminos individuales, es capaz de conocer sus propios intereses.44 De esta manera, la
concepcin igualitaria que se asociaba naturalmente con la categora de ciudadano, puede
ser vinculada tambin con la del vecino a la vez consumidor y contribuyente. No se trata de
una cuestin menor, toda vez que los impuestos al consumo, es decir, las imposiciones
indirectas, ocupaban un lugar fundamental en las fuentes de financiamiento del estado. En
ese marco, para socialistas y radicales -los partidos ms preocupados en ganar adhesiones
entre los potenciales nuevos electores- la defensa de los derechos de los habitantes en tanto
consumidores constituy un factor de enorme importancia. Para los radicales, esta defensa
no represent mayores problemas; para los socialistas, en cambio, esta posicin vena a
contradecir en parte las visiones clasistas de la representacin, pero tampoco represent un

42. Del Valle Iberlucea, senadores, ver

43 Victor Molina, Diputados, 17-7-1916.
44 Edmund Morgan, Inventing the people. The rise of popular sovereingnty in England an
America. New York, W. W. Norton & Company, 1988.

21

problema: por el contrario, a medida que el socialismo consolid su lugar como una de las
dos fuerzas mayoritarias del distrito, los argumentos en defensa de los consumidores fueron
ganando cada vez ms espacio en detrimento de aquellos orientados a la defensa de la clase
obrera. No necesariamente eran apelaciones incompatibles, el giro ms habitual era
trabajadores y consumidores, pero es sintomtico que el segundo apelativo fuera
opacando al primero.
El uso de la visin administrativa de la comuna, que en el caso de los socialistas slo serva
para equiparar el universo de los ciudadanos con el de los vecinos electores, para otros era
el punto de partida para seguir sosteniendo la necesidad de diferenciar claramente ambos
electorados sin que, necesariamente, la clave de esa distincin fuera la limitacin
"el electorado municipal debe ser un electorado especial, distinto del electorado nacional y
del electorado provincial, precisamente para evitar la confusin".45
La mayor parte de las intervenciones de los diputados segua apareciendo este imperativo,
que tena dos consecuencias fundamentales: por un lado, y dado que todos aquellos que
gozaban de derechos ciudadanos deban ser incorporados a la franquicia municipal, la
ampliacin del cuerpo electoral mediante la incorporacin de electores extranjeros; por
otro, la necesidad de tener en la comuna partidos especiales que no se confundieran con
aquellos partidos de carcter y objetivos nacionales. Ambos eran componente tradicionales
de la poltica comunal. Los extranjeros haban tenido derecho a votar en la comuna,
siempre y cuando cumplieran diversas condiciones de residencia y contributivas. Los
partidos que se presentaban en los comicios municipales siempre se haban definido como
partidos exclusivamente comunales (incluso utilizaban nombres especficos) aunque nadie
poda ignorar que detrs de ellos funcionaban las mquinas electorales de los principales
partidos que se presentaban a los comicios nacionales.
Sin embargo, la discusin no fue sencilla, toda vez que el socialismo estaba dispuesto a
romper con ambas tradiciones
"qu es preferible para el gobierno municipal? Qu voten los extranjeros con plata,
desvinculados del pas, o que voten los extranjeros vinculados al pas por su ciudadana,
45 Bas, Diputados, 9-8-1915.

22

aunque sean pobres? El seor diputado Castillo anticipa su juicio. El quiere que voten los
extranjeros con plata, aunque no tengan carta de ciudadana; la diputacin socialista, por
hoy, quiere que voten los extranjeros con carta de ciudadana, es decir, los extranjeros
que estn en condiciones de elegir electores de presidente y vice de la Repblica,
convencionales y diputados al congreso."46
Para los socialistas, toda vez que en ltima instancia repudiaban la diferencia entre el
sufragio administrativo y el nacional, el tema de la participacin de los extranjeros en los
comicios no difera de lo que siempre haban sostenido: los extranjeros deban
nacionalizarse (de hecho el partido promocionaba ampliamente la nacionalizacin aunque,
como sabemos, sin demasiado xito) como una muestra de su compromiso poltico con el
destino de la nacin. Por eso, slo admitan que gozaran de derechos electorales en la
comuna aquellos extranjeros que por ser nacionalizados ya estaban habilitados para votar
en los comicios nacionales: en otras palabras, nuevamente los ciudadanos. Sin embargo,
como saban perfectamente que esa posicin no sera seguida por la mayora en la cmara,
el diputado Bravo impuls en la comisin la ampliacin de los requisitos necesarios para
inscribirse. De esto, resultaron los incisos a y b del artculo 3: el primero estableca que
poda inscribirse en el padrn cualquier extranjero casado con mujer argentina y el segundo
aquellos que fueran padres de uno o ms hijos argentinos, en ambos casos siempre y
cuando cumplieran con los dos aos mnimos de residencia.47 El criterio de inclusin en
estos incisos se acercaba ms a los principios de los socialistas, que valoraban ms el
sentido de arraigo que la disposicin de riquezas. Adems, de esta manera esperaban
bloquear lo que entendan sera un desbalance del cuerpo electoral en favor de los ms
ricos, algo que era aceptado como un factor positivo por otras bancadas. As, por ejemplo,
los demoprogresistas decan
"La calificacin del extranjero, tiene sin duda a aumentar el nmero de contribuyentes en
el electorado; hay lgica, pues, en quienes por suponer que la lucha poltica es lucha de
clases, encuentran injusta esta ventaja en beneficio de una clase. Pero, para los que no
participamos de esas ideas, que sera ahora inoportuno discutir, es justo y legtimo dar una
representacin prudente a los intereses. /.../ Cmo privar de toda influencia directa a tan
enorme suma de intereses en el gobierno municipal que es, en definitiva, gobierno
46 Bravo, Diputados, 9-8-1915.
47 El inciso c estableca la condicin censal (impuestos directos nacionales o municipales por ms
de 50 $ m/n anuales o el ejercicio de una profesin liberal).

23

administrativo, gobierno de intereses?"48

Finalmente, la Cmara de Diputados incorpor los incisos propuestos por el socialismo, sin
embargo, ambos fueron rechazados por el Senado por lo cual la ley slo permiti
inscribirse y votar (en ambos casos voluntariamente) a los extranjeros que cumplieran las
condiciones censatarias del inciso c. De todos modos, se trat de un debate que permiti
develar posiciones ideolgicas pero que tuvo escasas consecuencias: durante las siguientes
dos dcadas el padrn de extranjeros result ser nfimo y sin mayor significacin electoral.
Bastante ms rico y a la vez ms confuso fue el debate relacionado con el problema de las
formas y medios concretos de representacin, en parte porque se cruzaban intereses
diversos y enfrentados, en parte porque stos se apoyaban en modelos muy diferentes sobre
cmo resolver este problema.
La discusin del artculo que prescriba el sistema electoral que se aplicara en la comuna
habilit un debate acerca de cules eran aquellos partidos que deban actuar en la poltica
comunal. Casi todos aquellos que respaldaron la visin administrativa crean que en la
comuna deban actuar partidos especiales cuyos postulados e intereses slo abarcaran el
espacio municipal.
"Soy hombre de partido y creo en la necesidad del gobierno de partido, como expresin de
solidaridad y de responsabilidad para la realizacin de determinadas ideas y programas.
De otro modo, el ejercicio de la democracia degenera en conflictos de hombres o disputa
de facciones. Pero los partidos deben ser adecuados a sus fines; un partido nacional, si sus
tendencias no se han adaptado a las necesidades locales, es muy peligroso en la
administracin de la ciudad. Las municipalidades se convierten entonces en medios
puestos al servicio de los partidos para ms altas conquistas. Esto no quiere decir que
hayan de excluirse los partidos nacionales de la actividad municipal, no, y mucho menos
cuando esos partidos pueden perseguir, entre sus propsitos generales, determinadas
reformas en la administracin local. Pero hay que infundirles un nuevo espritu, y hasta
darles las preocupaciones minuciosas y de detalle de la vida municipal./.../ Para que el
gobierno loca sea lo que debe ser, es necesario el espritu de ciudad, el espritu cvico, dando a esta palabra su acepcin ms propia y restringida- espritu que no tienen, que no
pueden tener, los partidos nacionales, ya que sus fines estn en un orden de actividad
poltica ms extenso. Las agrupaciones municipales de la capital han sido generalmente
distintas de los partidos nacionales, por la diferente composicin del cuerpo electoral. Es
una diferencia que conviene mantener, aunque en trminos ms moderados que en la ley

48 Proyecto del partido Demcrata Progresista, 14-8-1916.

24

vigente, porque diferenciar no es contraponer; y, sobre todo, buscndola con criterio ms

liberal, no por la restriccin, sino por la ampliacin del derecho de sufragio. "49
La voluntad de distincin entre los partidos se haba apoyado, tradicionalmente, en la
distincin de los sufragantes, sin embargo, en esta ocasin el debate reapareci en ocasin
de una cuestin tcnica: la representacin proporcional y el nivel mnimo de votos
necesarios para alcanzar concejales por residuo. Por otra parte, nadie esperaba realmente
que los partidos nacionales, en particular el socialismo y la UCR, se abstuvieran de
presentarse a los comicios que se realizaran una vez aprobada la ley.
Es habitual suponer que un sistema de representacin proporcional con distrito
nico alienta la participacin de pequeos partidos o agrupaciones, en tanto stos pueden
aspirar a acceder al Legislativo obteniendo al menos una o dos bancas. Frente a los
mecanismos prescritos para la eleccin de diputados nacionales (el sistema de mayora y
minora, que en principio slo otorga representacin a dos partidos) o a la alternativa de
dividir la ciudad en distritos y promover la eleccin de uno o dos candidatos por cada uno
de ellos (que si bien ofrece la posibilidad de triunfo a algn notable barrial, no alienta la
presencia de partidos que, ms all de su escaso tamao, se proyecten hacia toda la ciudad),
la representacin proporcional posibilitara el acceso al recinto con slo alcanzar una cifra
mnima. En tanto se propuso este sistema para el municipio, podra concluirse que se
trataba de favorecer la participacin de pequeas agrupaciones vecinales, sin embargo, en
palabras de Bravo -que en este caso habla en nombre de la comisin de Diputados- no era
este el objetivo
El sistema propuesto por la comisin es exacto y es simple, y tiene por objeto principal dar
preeminencia en los escrutinios a la lista de los partidos que tengan un cuociente electoral
sobre la lista de aquellos partidos que no tengan ninguno. Ha tendido, en consecuencia, la
comisin a facilitar la organizacin y el desenvolvimiento de los partidos orgnicos,
definitivos, con programa, y de actuacin ms o menos permanente dentro del terreno de
las luchas municipales, desdeando las agrupaciones que se forman en ocasin de las
luchas electorales y que no hacen otra cosa que desquiciar o desnaturalizar la alta funcin
de la municipalidad electiva.50

49 Ibidem.
50 Diputados, 29-9-1916.

25

La comisin, segn Bravo, sostena explcitamente su apoyo a los partidos orgnicos en

contra de las agrupaciones ocasionales, identificadas con las agrupaciones que
tradicionalmente se haban presentados en las contiendas electorales de la municipalidad
portea. La clave era el cuociente. Un sistema de representacin proporcional con
renovacin bianual de quince bancas sobre treinta totales, supondra un cuociente muy alto,
pues se divida el total de votos por una cifra muy baja. Esto impondra un umbral muy
difcil de alcanzar para los pequeos partidos. Adems, aquellas bancas que no pudieran ser
otorgadas por cuociente, se repartiran por mayor residuo slo entre los partidos que
hubieran alcanzado dicho cuociente, es decir, que al menos ya dispusieran de una banca, lo
cual tambin exclua a los pequeos partidos ocasionales.51 Finalmente, la lucha por los
votos en la ciudad, que funcionaba como distrito nico (las veinte circunscripciones, al
igual que en los comicios nacionales, funcionaban slo como recortes organizativos, pero
no implicaban ningn tipo de estructuracin espacial de la representacin), obligaba a los
partidos a construir una estructura institucional en toda la ciudad. Del mismo modo,
obligaba a esos mismos partidos a no limitarse a simples debates o representaciones
barriales o locales y les impona la obligacin de hablar en nombre de toda la ciudad. Este
punto fue una preocupacin constante del socialismo, dado que a lo largo de los aos
siguientes no fueron pocos los partidos que se organizaron alrededor de una parte especfica
de la ciudad. Esto no sera una empresa sencilla para los partidos pequeos, que no
disponan de suficientes recursos humanos o materiales. Se impuso, de esta manera, la
postura reformista que favoreca a los partidos mejor organizados (los partidos orgnicos y
de ideas) como canales de mediacin de la representacin, por sobre la voluntad de
diferenciar a los grupos especficamente municipalistas o de favorecer una posible

51. En agosto de 1917, mientras se discuta en Diputados la modificacin del Senado que permitira el
acceso al reparto por residuo de quienes alcanzaran la mitad del cuociente, Bravo deca: Por esta
disposicin, la comisin entenda eliminar, y as lo dijo, la representacin de los simples residuos
electorales en listas que no tuvieran por lo menos un cuociente. /.../es decir , tuviera derecho por lo
menos a un candidato. La representacin de los residuos, o ms bien dicho la representacin de las listas
que no llegan a tener votos suficientes para alcanzar ni siquiera un puesto, propende al fraccionamiento
del cuerpo electoral en pequeos ncleos, generalmente transitorios u ocasionales, formados pocas veces
sobre un inters pblico, aunque sea de parroquia o seccin, y casi siempre sobre un inters o propsito
electoral desvinculado de los propsitos edilicios locales. Contribuye a formar cuerpos colegiados, donde
las fracciones que se incorporan por esos residuos, no actan, como lo ha demostrado la experiencia
general, dentro y fuera del pas, con saludable eficacia. Diputados, 1-8-1917.

26

dispersin de la representacin partidaria. El socialismo y el radicalismo (que votaron a

favor del artculo) estimaban, con razn, que ellos seran los principales beneficiarios.52
En el seno de este debate se desplegaron otros modelos de representacin que, aunque no
tuvieron una traduccin inmediata en la ley de 1917, en pocos aos ocuparan un lugar
fundamental en la prctica poltica y en la propia legislacin municipal. Estos modelos
impugnaban globalmente el criterio de la representacin electoral partidaria en nombre de
la organizacin de los vecinos en instituciones intermedias de carcter barrial. El ejemplo
ms habitualmente citado era el de la ciudad de Washington
"No tiene un concejo deliberante, pero la accin que este debera realizar est sustituida
con notoria eficacia por la que ejercen las asociaciones constituidas al amparo de los
derechos polticos de reunin, de asociacin y de peticin, y de libertad de la palabra
hablada y escrita, reconocidos en la constitucin federal. Esas asociaciones, que segn el
profesor Dodd, en su obra sobre el gobierno de la ciudad de Washington eran en 1910, en
nmero de treinta, correspondiendo cada una a diversa partes del territorio, estn
formadas por los vecinos y se ocupan de los intereses locales, en comunicacin con los
comisionados municipales y con las comisiones del congreso encargadas de la atencin
ms inmediata de los intereses relativos a la ciudad de Washington. Ellas son, en realidad,
los resortes ms eficaces del gobierno comunal. Hacen llegar al congreso y a la comisin
municipal los pedidos, la reclamaciones y la gestin de reformas o de mejoras requeridas
por los diversos vecindarios; son consultados en la generalidad de los casos; actan
permanente y celosamente, y as es como pueden desenvolverse con pleno acierto una vasta
accin comunal supliendo con ventajas la existencia de un rgimen electivo. /.../ Nosotros
no conocemos ese inters por la comuna, exteriorizado en la eleccin de las autoridades
municipales, en el celo por su desempeo, en el control de sus actos para hacer efectivas
las responsabilidades, ni en la organizacin de estas asociaciones locales de vecinos , que
recin en los ltimos tiempos han comenzado a constituirse con xito para los intereses que
quieren fomentar."53
52 . De todos modos, como lo hemos mencionado en varias ocasiones, el socialismo oscilaba entre
la postura favorable a la visin reformista de los partidos orgnicos como criaturas de la ley y una
visin ms tpicamente clasista. Por ejemplo, Justo afirmaba que "ese sofisma con que se ha querido
justificar, por los que menos la han comprendido, la ltima reforma electoral nacional, al declarar
indispensable para el progreso del pas un nuevo rgimen electoral, porque con el sufragio
universal de verdad, habr partidos; punto de vista fundamentalmente equivocado, directamente
opuesto a la realidad vivida y palpitante. Queremos el sufragio universal, seores diputados, no
para que haya partido, sino porque los hay; porque hay ya en la sociedad argentina porque hay ya
en el municipio de la Capital intereses colectivos cuantiosos, concientes y antagnicos, que
necesariamente han de concurrir cada uno, desde su punto de vista, a la elaboracin del desino
colectivo..." Diputados, 11-8-1915. Vale aclarar que esta postura de Justo no ser la predominante
en el partido en los aos siguientes.
53 Gallo, Diputados, 9-11-1915.

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En el marco de un debate tensado por el imperativo de la universalizacin del sufragio

municipal este tipo de ideas (reiterada por ejemplo por el miembro informante de la
comisin del Senado que, de todos modos, aport su voto al despacho de mayora), slo
ocup un espacio limitado, sin embargo estaba dando cuenta de un fenmeno que en
adelante sera crucial en la vida poltica del municipio. Porque tal como lo estableci Gallo,
las sociedades de fomento ya ese estaban organizando y comenzaban a reclamar su derecho
a ser tenidas como voceras legtimas y autorizadas de los vecinos de la ciudad. Esta forma
de representacin se basaba en criterios totalmente diferente a aquellos de la representacin
poltica tal como puede observarse en una carta enviada al Senado por varias asociaciones
fomentistas en respaldo de los comisionados propuestos por el presidente Yrigoyen
Las asociaciones de fomento no se consideran autorizadas, ni an siquiera
incidentalmente, para profundizar si hay o no motivos de ndole poltica en la designacin
de comisionados hecha por el poder ejecutivo y el desacuerdo del honorable senado; pero
si interpretan que por encima de todo ha de haber en ambos poderes un fin patritico de
conciliar sus respectivas atribuciones constitucionales con el deber de cuidar que los
designados renan condiciones para el cargo que se les confa y representan todas las
zonas del municipio que es lo esencial para tener la seguridad de que han de hacer obra
distributiva.
Sobre este punto abrigamos la ms profunda conviccin de que tanto el honorable senado
como el poder ejecutivo han de convenir con que hace muchos aos que ni los concejos
deliberantes ni las comisiones de vecinos han tenido la representacin de los grandes
ncleos de poblacin suburbana, y es por ello que se hace ms notable y digno de aplauso
el criterio con que ha procedido el poder ejecutivo al nombrar los actuales comisionados,
procurando que en ello estuvieran representadas todas las circunscripciones de la capital,
pues es debido a eso que su labor realizada en pocos meses de actuacin alcanza a todas
las zonas del municipio.54
En primer lugar, las sociedades vecinales volvan sobre una nocin de la representacin que
repudiaba cualquier contenido poltico partidario y realzaba nuevamente la figura del
vecino. Se trataba, por cierto, de una figura vecinal profundamente igualitaria que nada
tena que ver con aquella tpica de la segunda mitad del XIX, aunque esto no se deba tanto
a una nueva percepcin de quienes eran los contribuyentes en la ciudad (aunque poda
incluir esta idea) sino que era resultado del proceso social provocado por la

54 Senadores, 3-7-1917. La carta est fechada en junio de 1917.

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suburbanizacin de la ciudad.55 Por otra parte, primaba para estas sociedades un criterio de
representacin territorial: la legitimidad de un determinado organismo representativo se
derivara no de un criterio de pluralismo poltico partidario, sino ms bien de un pluralismo
espacial donde cada barrio tendra su representante. A corto plazo, este criterio terminaba
por avalar a la comisin propuesta por Yrigoyen, toda vez que en ella se encontraban
presentes la casi totalidad de las cabezas de comit seccional del partido. Mientras que a la
oposicin legislativa le horrorizaba el que todos los comisionados fueran dirigentes del
radicalismo en nombre del pluralismo poltico, a los fomentistas le importaba ms esta
especie de pluralismo espacial que, al menos en el orden de la representacin, pona a todos
los barrios en un pi de igualdad. Sin embargo, durante las dos dcadas siguientes la
intervencin de las sociedades de fomento en la poltica municipal estar basada en este
principio. En algunos casos, este principio ser presentado como una alternativa abierta a la
representacin poltica del Concejo, pero en la mayor parte de los casos fue su
complemento.
A modo de conclusin
La reforma poltica del municipio se produjo en funcin de dos grandes procesos que
estaban modificando la fisonoma social y material de la ciudad de Buenos Aires. En
primero lugar, el reformismo que haba dado a luz la ley electoral de 1912. Aunque para
1917 ya despertaba tantas dudas como convicciones, la reforma todava no haba tenido que
enfrentarse a la prueba de los hechos de 1919 y an era posible presentar a la ley municipal
como la consecuencia natural de dicha reforma. En segunda instancia, el proceso de
suburbanizacin relacionado con la conversin de todo el distrito municipal en una nica
mancha urbana, proceso que se haba iniciado desde finales del siglo XIX y que recin
alcanzara su culminacin a lo largo de la dcada del treinta.
Hay tambin un clima de ideas generalizado, segn el cual le corresponde a la
municipalidad la accin inmediata en favor de los sectores ms necesitados (una primera
expresin de un estado interventor), postura que por entonces encontraba su mejor modelo
en los municipios gobernados por los socialistas en Europa y los Estados Unidos y que,
55. Gutirrez y Romero, cit.

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contemporneamente a los debates en ambas cmaras, estaban siendo difundidos en sendas

ctedras por Adolfo Posadas. Esta es otra razn, junto con las que hemos mencionado, por
la cual los debates de estos aos perdieron buena parte del tono algo ms acadmico que
haba caracterizado a aquellos del siglo XIX.
La ley electoral, mucho ms que los propios debates, dise un rgimen electoral que
alent las miradas polticas sobre el municipio. Jugaron a favor de esta situacin la
equiparacin entre el cuerpo electoral municipal y nacional (en los hechos, los extranjeros
inscriptos fueron siempre muy pocos) y la abrumadora mayora que socialistas y radicales
(ambos partidos nacionales) obtuvieron en la totalidad de los comicios realizados hasta que
en 1941 el municipio volvi a ser intervenido por el ejecutivo nacional. Sin embargo, la
perduracin de la visin administrativa fue de crucial importancia, dado que en adelante
todas las formas de crtica a la actuacin del Concejo que en un momento en el que la
ciudad creci a ritmos sin parangn en cualquier otra poca no fueron pocos- se haran
utilizando su lenguaje. Sin embargo, se manifest una diferencia esencial con la forma en
que la mirada administrativa se utilizaba en el siglo XIX, toda vez que se basaba en una
nocin igualitaria y no diferenciadora del vecino-contribuyente. Es esta, a mi entender, la
clave central para explicar el aporte central de la discusin de esta ley.
La ley de 1917 y el debate que la antecedi construy, a partir de elementos diversos y a
veces contradictorios, una visin igualitaria de la sociedad portea: lo hizo al identificarse
con la nocin de ciudadana; lo hizo al democratizar la figura del vecino-contribuyente; lo
hizo, finalmente, al imponer la idea de que cada seccin de la ciudad deba gozar de una
representacin igualitaria. Igualdad poltica, igualdad social, igualdad espacial: esa fue la
mirada que la ley ofreci sobre la ciudad y sus habitantes. De esta forma, la ley electoral,
como suceder luego con muchas prcticas polticas, ayud a construir esa imagen tan
conocida de la ciudad de Buenos Aires que fue recogida por los trabajos de Leandro
Gutirrez y Luis Alberto Romero y que en buena medida ayudar a explicar la concepcin
igualitaria que ms tarde se desarrollar alrededor de la nocin de clase media portea...
Ciertamente, no se trata de una visin objetiva de la sociedad portea que, como toda
sociedad, reconoce sus diferencias y sus conflictos y, ms an, sus visiones no igualitaristas

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de ella misma.56 Sin embargo, no hay dudas de que esta imagen, reproducida regularmente
a lo largo de las campaas electorales y otras prcticas polticas, ocup un lugar de singular
importancia en la ciudad y, en buena medida, explica muchas de sus caractersticas sociales
futuras.

56 Una muy interesante investigacin en marcha realizada por Hernn Camarero cuyo eje es la
actividad social del Partido Comunista en la ciudad y en el gran Buenos Aires muestra la existencia
de discursos clasistas y fuertemente conflictivos en la ciudad. Sin embargo, a diferencia del autor,
no creo que la actividad de este partido (minoritario no slo en trminos electorales sino tambin en
funcin de su presencia societaria en los barrios porteos) alcance para poner en cuestin esta
visin general de la ciudad a lo largo de las dcadas del veinte y treinta. Por el contrario, fue est
visin y estas prcticas desarrolladas alrededor de los barrios las que pusieron en tensin al partido
y finalmente llevaron a su fractura. En efecto, el partido Comunista se vio sacudido por la presencia
de afiliados y dirigentes que pretendan empalmar ms estrechamente con las acciones y las miradas
de los fomentistas; este grupo, liderado por Jos Peneln, finalmente fue expulsado del partido en
1927. Esto fue parte de una tendencia a la proletarizacin del comunismo, que no admita las
prcticas menos ortodoxas de Peneln. Es ampliamente significativo el hecho de que el partido de
Peneln superara al Comunista no slo en trminos electorales (de todos modos, el comunismo fue
prohibido a partir de 1932), sino que adems nunca pudiera revertir la popularidad de Peneln entre
las asociaciones barriales de la ciudad.

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