R E V I S TR

AED
V EI S LT AA CDEEP AL LA 7C6 E P A A
L B 7R 6I L

2002

Desafos a la
educacin secundaria
en Amrica Latina
Juan Carlos Tedesco
Nestor Lopez
Instituto Internacional de

La mayor parte de los pases de Amrica Latina asumieron en

Planeamiento
de la Educacin (IIPE)-UNESCO,

los ltimos aos, en forma implcita o explcita, el compromi-

Buenos Aires
n.lopez@iipe-buenosaires.org.ar
j.tedesco@iipe-buenosaires.org.ar

so de universalizar una educacin secundaria bsica y de buena calidad. Pese a la diversidad de situaciones que se pueden
encontrar en la regin, es posible ver que este compromiso
significa para cada uno de ellos tener que enfrentar simultneamente las deudas educativas del pasado, que se expresan
fundamentalmente en una cobertura parcial que no llega a todos los adolescentes, con los nuevos desafos planteados por
las exigencias de las transformaciones en la organizacin del
trabajo, la cultura y el desempeo ciudadano. Partiendo del
reconocimiento de este exceso de demandas sobre la educacin, el presente artculo se propone mostrar algunos de los dilemas y tensiones ms importantes que enfrentan las polticas
destinadas a universalizar una educacin secundaria de buena
calidad en la regin.

A B R I L 2LATINA
002
DESAFIOS A LA EDUCACION SECUNDARIA EN AMERICA
NESTOR LOPEZ Y JUAN CARLOS TEDESCO

55

56

REVISTA

DE

LA

CEPAL

76

ABRIL

2002

I
Introduccin
Los diagnsticos sobre la educacin secundaria en
Amrica Latina coinciden en sealar tanto la importancia crucial de este nivel para los procesos de desarrollo social y para el destino personal de los individuos como la situacin particularmente crtica de su
funcionamiento y de sus resultados. En este contexto,
en la dcada de 1990 la mayor parte de los pases de
la regin comenz a desarrollar procesos de cambio en
sus sistemas de enseanza media. La lectura de los
documentos nacionales acerca de estas reformas permite apreciar que los objetivos que se pretenden alcanzar son, tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo,
significativamente ambiciosos. En sntesis, estos procesos intentan universalizar una educacin secundaria
bsica de buena calidad, en la cual la idea de buena
calidad incluye la formacin en las nuevas competencias que reclaman el desempeo ciudadano y el desempeo productivo, en una sociedad caracterizada por requerimientos complejos y en cambio permanente.
La distancia entre los ambiciosos objetivos postulados y la crtica situacin que caracteriza a los puntos de partida es muy significativa. Si bien existen
diferencias importantes entre pases o al interior de
cada pas, la regin en su conjunto an conserva fuertes deudas educativas del pasado. Pero lo especfico de
dicha dcada es que las deudas del pasado deben ser
enfrentadas simultneamente con los nuevos desafos
que plantean las transformaciones en la organizacin
del trabajo, la cultura y el desempeo ciudadano. La
importancia de este nuevo contexto no puede ser subestimada a la hora de explicar los problemas y definir
estrategias de transformacin. En pocas palabras, lo
que queremos decir es que en el contexto actual de
transformacin profunda de la sociedad en todos sus
niveles, los pases de la regin deben enfrentar simultneamente las demandas educativas postergadas de los
sectores de menores ingresos y las demandas para satisfacer las nuevas exigencias de los sectores integrados. No estamos, por lo tanto, en una situacin donde
slo se expresan las demandas insatisfechas de los
sectores que no han podido tener acceso a un servicio
estable, sino ante demandas que provienen tambin de
los sectores que ya han logrado acceso a l y ahora
exigen su transformacin.
En contextos de este tipo, caracterizados por un
exceso de demandas, parece inevitable tomar decisio-

nes en las cuales para satisfacer a algunos se postergan los requerimientos de otros. Como todas las demandas son urgentes y legtimas, ningn sector est
dispuesto a postergar las suyas. La pugna por obtener
los escasos recursos disponibles asume, de esta manera, caractersticas poco racionales desde el punto de
vista de los intereses generales y de largo plazo. Los
riesgos de esta situacin son bien conocidos. El ms
obvio y visible es que las decisiones sobre prioridades
y asignacin de recursos se tomen en favor de aquellos que tienen mayor capacidad de expresar demandas y de ejercer presin para satisfacerlas. Otro riesgo,
menos visible pero real en varios pases de la regin, es
la reaccin negativa de los sectores integrados ante
polticas destinadas a promover mayores acceso y participacin de los excluidos. Esta reaccin negativa
suele ponerse de manifiesto mediante la subestimacin
de la importancia de estos esfuerzos y la crtica por su
bajo impacto en la mejora de la calidad o, desde un
punto de vista ms estructural, a travs del abandono
de los circuitos de escolaridad pblicos y la expansin
de la enseanza privada, que concentra la utilizacin
de las inversiones educativas de los sectores de ms
altos recursos.
De esta forma, la distancia entre los objetivos
planteados y las decisiones adoptadas tiende a aumentar, dando lugar a un fenmeno de disociacin, percibido socialmente, donde los objetivos que se expresan
en los discursos no se corresponden con las prcticas
reales.1
Sobre la base de estas consideraciones generales,
el texto que sigue intenta mostrar algunos de los dilemas y tensiones ms importantes que enfrentan las
polticas destinadas a universalizar una educacin secundaria de buena calidad. En la seccin II se presentan los datos que permiten identificar la magnitud de
los principales desafos macroeducativos en Amrica
Latina y las diferencias que existen tanto entre pases
como dentro de cada uno de ellos. En la seccin III se
analizan las principales tendencias de las reformas

1 Este fenmeno que caracteriza no slo a las polticas educativas sino al conjunto de las polticas pblicas se halla en la base
de la debilidad de los procesos democrticos en la regin. La discusin de este tema est volviendo a ser de actualidad (Nun, 2000).

DESAFIOS A LA EDUCACION SECUNDARIA EN AMERICA LATINA JUAN CARLOS TEDESCO Y NESTOR LOPEZ

REVISTA

DE

LA

CEPAL

educativas vigentes hoy en la regin para este nivel de

la enseanza y en la seccin IV se presentan algunas

76

ABRIL

2002

57

conclusiones sobre las orientaciones de polticas para

el futuro.

II
Se acab la expansin fcil de la educacin?
1.

Amrica Latina y los pases desarrollados

Los desafos que enfrenta Amrica Latina en trminos

educativos difieren si se piensa en metas para la educacin primaria o en metas para la secundaria. En la
educacin primaria, la regin en su conjunto, y la gran
mayora de los pases en particular, ya alcanzaron el
horizonte de la cobertura universal. Si se observan las
tendencias para el conjunto de la regin en los ltimos
30 aos se aprecia que, tras una breve reduccin a mediados del decenio de 1970, la tasa bruta de escolarizacin primaria muestra un recorrido levemente ascendente, en valores algo superiores al 100% (grfico 1).

dades se orientan ahora hacia los objetivos de equidad

en el acceso a una educacin de buena calidad, y de
ms eficiencia interna.
La situacin, en cambio, es mucho ms compleja
cuando se analiza la escolarizacin en el nivel medio.
El grfico 2, que sintetiza las tendencias de la regin
en su conjunto, permite apreciar que, si bien en el transcurso de los ltimos 30 aos las tasas de escolarizacin
secundaria tuvieron un significativo crecimiento, en
especial durante la dcada de 1990, an hoy ms de
un tercio de los jvenes en edad de asistir a este nivel
de enseanza no estn matriculados.
GRAFICO 2

Amrica Latina: Tasas brutas de

escolarizacin secundaria,1970-1997

GRAFICO 1

Amrica Latina: Tasas brutas de

escolarizacin primaria, 1970-1997

120

120

100

100

80

80

60

60

40

40

20

20
0
1965

0
1965
1970

1975

1980

Amrica Latina

1985

1990

1995

2000

Pases desarrollados

1970

1975

1980

Amrica Latina

1985

1990

1995

2000

Pases desarrollados

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la UNESCO.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la UNESCO.

Si comparamos Amrica Latina con los pases desarrollados se aprecia que la tendencia es similar, aunque en estos ltimos la lnea se ajusta ms al 100%, lo
que puede interpretarse como efecto de una menor
incidencia de situaciones de sobre-edad, resultado fundamentalmente del bajo ndice de repitencia. Como la
universalizacin de la escolaridad primaria es una meta
ya lograda para un gran nmero de pases, las priori-

La comparacin entre Amrica Latina y los pases desarrollados indica que la regin estara alcanzando en el ao 2000 los niveles de cobertura que los
pases desarrollados tenan en 1970. Pero este retraso
debe ser enfrentado en un contexto significativamente
diferente al que exista hace tres dcadas, particularmente en lo que se refiere a los procesos de universalizacin de los bienes y servicios sociales. Volveremos
sobre este punto en la seccin III de este trabajo.

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58

2.

REVISTA

DE

LA

CEPAL

La diversidad de situaciones nacionales

Es bien sabido que referirse a Amrica Latina en su

conjunto implica desconocer la gran diversidad de situaciones que engloba la regin. En rigor, cada pas
merecera ser analizado en forma particular, contemplando el modo especfico en que se articulan los aspectos sociodemogrficos, polticos, econmicos,
tnicos y culturales para la definicin de polticas tendientes a una plena escolarizacin secundaria de calidad. Sin embargo, la informacin disponible sobre los
pases de Amrica Latina permite distinguir ciertas
configuraciones recurrentes que estimulan la posibilidad de intentar una tipologa ordenadora de la diversidad.
En este sentido, aqu se propone un ejercicio de
clasificacin de los pases que permite la formacin de
grupos relativamente homogneos en su interior, y
diferenciados entre s. El primer factor que hay que tener en cuenta en este proceso clasificatorio es el perfil
demogrfico de cada pas, que claramente facilita u
obstaculiza el logro de las metas de escolarizacin. En
efecto, dos aspectos que hacen a un perfil demogrfico tradicional las altas tasas de crecimiento poblacional y la alta proporcin de poblacin en zonas rurales constituyen un especial desafo en las tareas de
extender la cobertura hacia la universalizacin.
Un segundo factor es el nivel de producto bruto
per cpita, como indicador aproximado del grado de
desarrollo econmico de cada pas. Subyace a esta
eleccin el dato de que aquellos pases con un ingreso
ms alto tienen, en trminos absolutos, una mayor disponibilidad de recursos tanto pblicos como privados
para invertir en educacin.2
Desde esta perspectiva, en Amrica Latina podemos encontrar bsicamente cuatro grupos de pases,
ubicados a lo largo de un eje que se extiende desde
aqullos altamente urbanizados, de crecimiento poblacional muy bajo y altos ingresos (en trminos latinoa-

2 La relacin de causalidad entre los aspectos demogrficos y econmicos de un pas y la extensin del sistema educativo no es lineal ni sencilla. Al mismo tiempo que estos factores son considerados a partir de su impacto en la extensin del sistema educativo,
la relacin inversa es igualmente significativa: un mayor acceso a
la educacin crea un mbito ms adecuado para el desarrollo de
prcticas que incidan en el ritmo de crecimiento de la poblacin y
su distribucin en el espacio geogrfico, y tambin favorece el
desarrollo econmico. En segundo lugar, ambas dimensiones, la
demogrfica y la econmica, estn fuertemente asociadas entre s.
En los hechos, no aparecen en Amrica Latina pases con alto nivel
de ingresos per cpita y con un perfil demogrfico tradicional, ni
tampoco pases con perfil moderno y de bajos ingresos.

76

ABRIL

2002

mericanos), hasta los que tienen un perfil fundamentalmente rural, de alto crecimiento poblacional e ingresos muy bajos. Dichos grupos son los siguientes:
i) Pases con perfil demogrfico moderno e ingresos altos. Este conjunto incluye los tres pases del Cono
Sur: Argentina, Chile y Uruguay. Desde el punto de
vista demogrfico, son los pases con la tasa de crecimiento poblacional ms baja, y con mayor concentracin de sus habitantes en zonas urbanas. Son, adems,
los tres pases con el producto interno bruto per cpita
ms alto de Amrica Latina.
ii) Pases en transicin demogrfica avanzada y
de ingresos medios. Componen esta categora seis
pases: Brasil, Costa Rica, Mxico, Panam, Per y
Venezuela. Si bien desde el punto de vista demogrfico estos pases se encuentran bastante cerca de los
anteriores, su PIB per cpita es, en promedio, la mitad.3
iii) Pases en transicin demogrfica incipiente y
de ingresos bajos. En este tercer grupo confluyen
Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay
y la Repblica Dominicana. Se encuentra en una situacin intermedia en trminos demogrficos. El 40%
de su poblacin habita en zonas rurales, y sufren una
fuerte presin como efecto de un intenso ritmo de crecimiento poblacional. El valor promedio de sus ingresos es cercano a la mitad de aqul del grupo anterior.
iv) Pases con perfil demogrfico tradicional e
ingresos muy bajos. Este ltimo grupo est conformado por Bolivia, Hait, Honduras y Nicaragua, pases
con un PIB per cpita que representa una tercera parte
del grupo anterior, con ms de la mitad de su poblacin en zonas rurales, y con una tasa de crecimiento
poblacional muy elevada.
Para la construccin de esta tipologa se recurri
a un anlisis clasificatorio de conglomerados jerrquicos, que se basa en la medicin de similitudes y diferencias entre los casos a partir de las variables propuestas. Este tipo de ejercicios siempre abre un interrogante
acerca de la validez de la inclusin de un pas u otro
en cada grupo. Es posible que, en algunos casos, ello
sea dudoso.4 Sin embargo, ms all de cun acertada
es la asociacin de cada pas con alguna de las cate-

3 Se hace referencia aqu al promedio simple de los niveles de PIB

per cpita en dlares correspondientes a los pases considerados.
4 En efecto, en el caso de los grupos 2 y 3 el lmite es ms impreciso. Per aparece en el primero de estos grupos, fundamentalmente por su perfil demogrfico, en tanto que su nivel de PIB per cpita
lo ubicara en un punto intermedio entre ambos. Por su parte, Colombia muestra un crecimiento poblacional ms cercano al grupo 2,
un nivel de urbanizacin cercano al promedio de ambos grupos, y
un PIB que lo ubica en el grupo 3.

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REVISTA

DE

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ABRIL

2002

59

CUADRO 1

Amrica Latina: Indicadores seleccionados para cada uno de

los grupos de la tipologa de pases, 1985-1995
(Porcentajes)

Poblacin urbana
Tasas medias anuales de crecimiento de la poblacin
PIB per cpita (en dlares)
Tasa escolarizacin secundaria,1985
Tasa escolarizacin secundaria, 1995
Tasa de crecimiento de la escolarizacin media, 1985-1995
Analfabetismo adultos (a comienzos de los noventa)
Peso relativo de cada grupo
Brecha (jvenes en edad de cursar secundaria, no escolarizados):
Valores absolutos (en miles)
% sobre el total de la regin

Grupo 1
Argentina
Chile
Uruguay

Grupo 2
Brasil
Costa Rica
Mxico
Panam
Per
Venezuela

Grupo 3
Colombia
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Paraguay
Repblica
Dominicana

Grupo 4
Bolivia
Hait
Honduras
Nicaragua

87.0
1.4
6 801.1

76.0
1.8
3 375.2

61.6
2.2
1 669.9

48.7
2.4
521.1

69.3
75.7
9.2
4.0
11.5

48.1
53.6
11.5
13.9
66.4

42.9
52.0
21.4
16.2
16.8

30.1
32.4
7.5
33.4
5.4

1 137.8
5.8

12 382.0
62.7

4 435.4
22.5

1 778.4
9.0

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la UNESCO (1998).

goras de esta tipologa, el valor de este ejercicio consiste en mostrar que no existe una sola Amrica Latina sino varias.5
El cuadro 1 nos muestra un conjunto de indicadores que resume el perfil de cada uno de los grupos
descritos, desde el punto de vista sociodemogrfico y
educativo. Un primer aspecto que nos anticipa la diversidad de situaciones educativas existentes es el alcance del analfabetismo adulto en cada uno de ellos.
Mientras en los pases del grupo 1 slo el 4% de los
adultos son analfabetos, en los del grupo 4 la cifra sube
al 33%.
Si se observan los niveles de escolarizacin secundaria hacia mediados del decenio de 1980, se puede apreciar que los pases del Cono Sur tenan los
valores ms elevados y se diferenciaban claramente de
los otros grupos. Entre estos ltimos se puede observar que las tasas se reducen a medida que se pasa de
un grupo a otro, al punto que en el grupo 4 menos de
un tercio de los jvenes asista a la educacin media.

5 Obviamente, el caso de Cuba queda fuera de esta clasificacin.

Debido a las caractersticas particulares de su sistema social y poltico, Cuba tiene los rasgos demogrficos y educativos del primer
grupo pero un PIB per cpita mucho menor. Tampoco hemos incluido a los pases del Caribe anglfono, que mereceran un anlisis
separado.

En el transcurso del perodo 1985-1995 se percibe un aumento de las tasas de escolarizacin media en
todos los casos, que merece especial atencin. En trminos generales, se sabe que los procesos de crecimiento siguen una dinmica segn la cual los ritmos
disminuyen a medida que los ndices se aproximan al
valor final. En contextos de baja escolarizacin, por
ejemplo, la educacin forma parte de lo que se conoce como reas blandas de la poltica social, es decir,
aqullas que ofrecen menos resistencia al cambio. A
medida que se avanza en una mayor cobertura de la
demanda, la sociedad en su conjunto debe realizar
mayores esfuerzos e inversiones para continuar hacia
la plena escolarizacin. As, la educacin paulatinamente se va colocando dentro del conjunto de las llamadas reas duras de la poltica social (Kaztman y
Gerstenfeld, 1990).
El anlisis de la dinmica de crecimiento de las
tasas de escolarizacin secundaria en el perodo 19851995 es sumamente esclarecedor de lo que ocurre en
la regin. En efecto, los pases del grupo 1, que tienen
las tasas ms altas, son los que muestran el menor
crecimiento durante ese perodo, debido a que el tipo
de medidas que es preciso tomar para la expansin de
la cobertura deben apuntar a aspectos ms estructurales del sistema educativo. Los grupos 2 y 3 se comportan del modo esperado desde la perspectiva descrita,

DESAFIOS A LA EDUCACION SECUNDARIA EN AMERICA LATINA JUAN CARLOS TEDESCO Y NESTOR LOPEZ

60

REVISTA

DE

LA

CEPAL

por lo que un mayor incremento de las tasas de

escolarizacin entre aquellos pases con escolarizacin
ms baja (en este caso el grupo 3) redunda en el tiempo en un proceso de gradual homogeneizacin hacia
arriba.
Al contrario, la situacin de los pases que conforman el grupo 4 es, desde esta perspectiva, sumamente crtica. Adems de ser los pases con ms bajo nivel de escolarizacin, son los que muestran, en conjunto, el menor crecimiento relativo en el perodo. Sin
duda la situacin de carencia en que estn estos pases
opera como obstculo para el desarrollo del sistema
educativo, situacin que los perpeta en su lugar, quedando rezagados respecto al resto de la regin.
3.

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ABRIL

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CUADRO 2

Amrica Latina (siete pases):

Indices de inequidad en el acceso
a la educacin media
(Relaciones entre tasas de escolarizacin media)

Chile
Brasil
Costa Rica
Per
Ecuador
El Salvador
Honduras
Nicaragua

Varn/mujer

Pobre/no pobre

Urbano/rural

0.99
0.91
0.99
1.04
0.98
1.15
0.90
0.89

0.89
0.69
0.80
0.93
0.72
0.66
0.78
0.46

1.44
1.49
1.40
1.15
1.32
1.67
1.80
2.11

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Mundial (s/f). Vase la nota al pie N 6.

La heterogeneidad intranacional

Pero la situacin educativa no slo es heterognea entre

los pases, sino dentro de ellos. A partir de informacin presentada en un documento del Banco Mundial
(s/f)6 sobre la situacin educativa en Amrica Latina,
es posible estimar la magnitud de las disparidades en
el acceso a la educacin media en ocho pases de la
regin durante la primera mitad del decenio de 1990,
teniendo en cuenta el gnero, el nivel socioeconmico
y la pertenencia a sectores urbanos o rurales.
En primer lugar podemos ver en el cuadro 2 que
la columna en que los valores se mantienen ms cercanos a 1 es aqulla que da cuenta de las disparidades
por sexo. Los casos en que se verifica la mayor disparidad es en El Salvador, donde la tasa de escolarizacin
masculina es un 15% mayor que la femenina, y en
Honduras y Nicaragua, donde la diferencia es del orden del 10%, pero en favor de las mujeres. En los casos
de Chile, Costa Rica y Ecuador casi no se percibe diferencia en el acceso a la educacin por sexo. Informacin complementaria nos permite afirmar que dichas
disparidades se incrementan levemente en los sectores
rurales, y entre las familias ms pobres.

6 Para la produccin de los datos utilizados, los autores recurrieron

a las siguientes fuentes de informacin: para Brasil, Encuesta Nacional de Hogares (IBGE, 1995); para Chile: Chile, MIDEPLAN (1992);
para Costa Rica, Encuesta de Inversin Social (ENISO) de diciembre/febrero de 1992/1993; para Ecuador, Encuesta Nacional de
Hogares sobre Medicin de Niveles de Vida de 1994; para El Salvador, Encuesta Nacional de Hogares sobre Medicin de Niveles
de Vida de 1995; para Honduras, Encuesta Nacional de Hogares
sobre Medicin de Niveles de Vida de 1993; para Per, Encuesta
Nacional de Hogares sobre Medicin de Niveles de Vida de 1991,
y para Nicaragua, Encuesta Nacional de Hogares sobre Medicin
de Niveles de Vida de 1993.

Las diferencias comienzan a ser mayores cuando

se analizan las posibilidades de acceso que tienen los
jvenes de familias pobres frente a aqullos que provienen de sectores no pobres. En los ocho pases para
los cuales se dispone de esta informacin las tasas de
escolarizacin entre los pobres son ms bajas, y la
diferencia es especialmente significativa en Nicaragua,
donde la tasa de escolarizacin de los pobres es de
menos de la mitad de aqulla de los no pobres, y en
El Salvador, Brasil y Ecuador, donde en todos los casos
el dficit relativo supera el 25%.
Ahora bien, el principal eje de disparidades en el
conjunto de los pases analizados es el urbano-rural.
Las tasas de escolarizacin urbanas son significativamente ms altas que las rurales, y nuevamente los casos
ms significativos son los de Nicaragua, Honduras y
El Salvador. Sin embargo, tambin Chile, Brasil y
Costa Rica presentan disparidades significativas en el
acceso a la educacin secundaria.
En sntesis, el anlisis de los datos sobre la evolucin de la matrcula de la enseanza media permite
postular dos conclusiones generales. La primera se refiere a las dificultades para efectuar un anlisis homogneo del problema. Existen situaciones estructuralmente diferentes que requieren esquemas conceptuales y polticos distintos para ser comprendidos y enfrentados. La segunda se refiere al agotamiento de las posibilidades de procesos fciles de expansin de la matrcula, que se vincula con el cambio de contexto socioeconmico, con el hecho de que los sectores que es
preciso incorporar tienen caractersticas especficas que
demandan intervenciones especiales y, en el caso de
los pases del grupo 4, con los significativos dficit en
trminos de los procesos globales de desarrollo econmico y social.

DESAFIOS A LA EDUCACION SECUNDARIA EN AMERICA LATINA JUAN CARLOS TEDESCO Y NESTOR LOPEZ

REVISTA

DE

LA

CEPAL

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ABRIL

2002

61

III
Por dnde van las reformas en
Amrica Latina?

Los cambios de estructura del sistema educativo estn

asociados al aumento de los aos de educacin obligatoria y a consideraciones que derivan de los ciclos
de evolucin de la personalidad de los alumnos. A medida que aumentan los aos de obligatoriedad, los contenidos que tradicionalmente estaban destinados a una
minora se convierten en contenidos de difusin universal. A su vez, la condicin de estudiante tradicionalmente patrimonio de los sectores medios urbanos comienza a ser la caracterstica de toda la poblacin juvenil.
Al respecto, es bueno recordar que la estrategia
de una escuela obligatoria de larga duracin e igual
para todos surgi en los pases capitalistas avanzados,
despus de la guerra, en el marco de un proceso muy
fuerte de expansin econmica, de incorporacin de
toda la poblacin al trabajo y a servicios sociales universales que, en el caso de muchos pases, estuvo a cargo del Estado. A medida que, desde el punto de vista
socioeconmico, la tendencia era favorable a la equidad social, la discusin sobre la expansin educativa
gir fundamentalmente en torno a los problemas que
planteaba la necesidad de atender exitosamente a la

diversidad creciente de los alumnos. Por otra parte, esa

expansin se produjo en un contexto relativamente
estable y previsible desde el punto de vista de los
modelos de organizacin del trabajo. Ese contexto,
tambin es bueno recordarlo, permiti el surgimiento
de concepciones planificadoras que, ms all de su validez objetiva, constituyeron el instrumento poltico y
tcnico para proyectar ritmos y magnitudes de demandas educativas sobre la base de tendencias de funcionamiento del mercado de trabajo.
Amrica Latina ha seguido con cierto retraso esta
tendencia al aumento de los aos de escolaridad obligatoria. Segn un reciente estudio de la UNESCO , salvo
Bolivia y Nicaragua, todos los pases de la regin ya
han declarado obligatorio al menos el primer ciclo de
la educacin secundaria (Macedo y Katzkowicz, 2000).
Pero, a diferencia de los pases avanzados, la extensin de la obligatoriedad escolar se produce en un
contexto de aumento de la desigualdad social,8 de debilitamiento de los mecanismos de planificacin del
desarrollo y de significativa incertidumbre acerca de
los requerimientos futuros de recursos humanos. En
sntesis, Amrica Latina debe enfrentar al mismo
tiempo la diversidad y la desigualdad y debe hacerlo en un contexto en el cual las tendencias estructurales generan fuerte incertidumbre y riesgos de mayores
niveles de exclusin social. En este contexto, es legtimo preguntarse si es posible instalar estructuras uniformes, vlidas para toda la poblacin, con desigualdades tan significativas como las que existen al interior de muchos pases de la regin.
Extender la escolaridad obligatoria a nueve o diez
aos, en pases o en regiones dentro de un mismo pas
donde el promedio de escolaridad es de cuatro o cinco, implica una tarea poco posible en el lapso de una
o dos generaciones, sin un intenso proceso global de
crecimiento y desarrollo con equidad. Si esas condiciones no se dan, el aumento de la obligatoriedad puede provocar al menos dos efectos perversos. En primer

7 Un seminario reciente sobre este problema, organizado por el IIPEBuenos Aires, permiti una actualizacin del anlisis existente en
el conjunto de la regin. Vase, en especial, Braslasvsky, org. (2001).

8 Vanse, al respecto, los trabajos sistemticos que la CEPAL ha dedicado al tema de la brecha social. El ltimo de ellos es La brecha
de la equidad: una segunda evaluacin
(CEPAL, 2000).

La literatura acerca de las reformas de la educacin

secundaria en Amrica Latina ha aumentado significativamente en los ltimos aos, como producto del
propio proceso de transformacin.7 A pesar de la rica
discusin tcnica y de los diagnsticos que hacen hincapi en la diversidad y la complejidad de las situaciones, las reformas educativas se orientan por principios relativamente homogneos. Los ejes centrales de
la discusin pasan por el cambio de estructura, la reforma curricular y los cambios en los estilos de gestin. Si bien todas estas dimensiones estn ntimamente
ligadas, para mayor claridad en el anlisis las trataremos por separado.
1.

El cambio de estructura

DESAFIOS A LA EDUCACION SECUNDARIA EN AMERICA LATINA JUAN CARLOS TEDESCO Y NESTOR LOPEZ

62

REVISTA

DE

LA

CEPAL

lugar, se corre el riesgo de que quienes slo logran llegar a seis o siete aos de escuela perciban que ahora no
tienen ni siquiera el certificado de la escuela bsica
completa, en un contexto en el cual el valor simblico
y real de este certificado es muy alto. En segundo lugar, el aumento de los aos de escolaridad obligatoria
tambin puede provocar la tendencia a diluir el aprendizaje de algunos contenidos bsicos en ms aos y
postergar el momento del acceso a esos aprendizajes,
con lo cual los alumnos que slo cursan una parte del
ciclo aprenden menos que lo que habran aprendido en
un ciclo escolar obligatorio ms corto. Los nuevos
diseos curriculares han tratado de evitar este riesgo,
reforzando los aprendizajes bsicos tempranos, pero el
problema aparece en la aplicacin real de los diseos
y no en su formulacin terica.
Obviamente, estos riesgos no justifican la adopcin de las alternativas contrarias (no aumentar los aos
de obligatoriedad o adoptar estructuras diferenciadas
segn las posibilidades de cada sector social), que tambin son regresivas, porque consolidan las diferencias
existentes. Slo deseamos advertir sobre el alto grado
de complejidad de esta situacin y abrir el debate para
el diseo de estrategias que consideren este grado de
complejidad en lugar de ignorarlo.
2.

La reforma curricular

Las principales orientaciones de las reformas curriculares iniciadas en diferentes pases de la regin en los
ltimos aos giran alrededor de tres grandes ejes:
el paso desde una organizacin curricular por
disciplinas a una organizacin por reas del conocimiento,
la incorporacin de un nuevo tipo de contenidos
curriculares, particularmente referido a las nuevas
competencias y a los valores que reclaman el desempeo productivo y el desempeo ciudadano,
la introduccin de mayores posibilidades de eleccin en los contenidos del aprendizaje por parte
de los alumnos, y de la orientacin como modalidad de accin pedaggica.
La justificacin de estos cambios ha sido ampliamente debatida por los especialistas en pedagoga. La
organizacin por disciplinas fue cuestionada hace tiempo tanto desde el punto de vista epistemolgico como
desde el punto de vista de sus consecuencias sobre la
organizacin y la gestin de las instituciones. Las nuevas competencias (capacidad de trabajar en equipo, de
resolver problemas, de experimentar, de interactuar con

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el diferente, etc.) y los valores propios de la formacin

ciudadana (solidaridad, tolerancia, respeto a los derechos humanos) no se ensean necesariamente a travs
de contenidos de una disciplina sino a travs de modalidades transversales que exigen tambin una modificacin profunda en la organizacin curricular y en las
modalidades de trabajo de los profesores. Con respecto a las mayores posibilidades de eleccin en el aprendizaje, su introduccin responde tanto a la diversidad
creciente de los alumnos como a la necesidad de promover en los estudiantes la capacidad de aprender a
aprender, que ha sido reconocida como una de las
capacidades bsicas para enfrentar la exigencia de
aprendizaje a lo largo de toda la vida (Braslavsky, org.,
2001).
Desde el punto de vista de la gestin curricular,
algunos pases han optado por definir contenidos bsicos comunes, otorgando niveles ms o menos altos
de autonoma a las escuelas o a las jurisdicciones locales para definir contenidos especficos. Otros, en
cambio, se orientan hacia la definicin de estndares
nacionales. En trminos de metodologas para definir
los contenidos curriculares tambin se han efectuado
avances significativos para incorporar las demandas de
los actores externos a la escuela, a travs de diferentes formas de consulta y participacin.
Un balance de estos procesos permitira afirmar
que los cambios han llevado a una significativa actualizacin de los contenidos curriculares de la enseanza secundaria. Sin embargo, tambin existe consenso
en reconocer que el impacto de estos cambios sobre
lo que sucede realmente en las escuelas es mucho
menor que el esperado. Cmo se explica esta resistencia de las estructuras tradicionales? Ms all de las
dificultades normales en todo proceso de cambio educativo y de la lentitud propia de las modificaciones de
conductas, parecera que las dificultades para cambiar
el desempeo efectivo de los protagonistas del proceso de aprendizaje (profesores y estudiantes) estn vinculadas a dos factores que comienzan a ser considerados con mucha mayor atencin que en el pasado: como
factor externo, la cultura juvenil y, como factor interno, las condiciones de trabajo y la cultura profesional
de los docentes.
a)

La cultura juvenil
La relacin entre escolarizacin, juventud y cultura ha sufrido cambios muy significativos en las tres
ltimas dcadas. Histricamente, al menos en el mundo occidental, la condicin de joven estuvo asociada a
la condicin de estudiante y, por eso, la cultura esco-

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lar ocupaba un lugar importante en la cultura juvenil.

La manifestacin ms elocuente de esta asociacin est
expresada en la identificacin que tuvo lugar en ese
tiempo entre movimientos juveniles y movimientos
estudiantiles. Esta asociacin se ha diluido. Los estudios recientes sobre la juventud coinciden en sealar que
si bien la expansin de la escuela ha masificado la condicin de joven, ese mismo proceso ha aumentado su
diversidad interna. La condicin de estudiante ha perdido importancia en la definicin de los rasgos de la
cultura juvenil y el lugar de la escuela lo ha ocupado,
en cierta forma, el consumo y, con ello, el mercado.9
Pero los cambios en el contexto socioeconmico
provocan tambin modificaciones importantes en el
significado del acceso a la escuela. Por un lado, el
acceso a la escuela secundaria ya no est acompaado
por expectativas de movilidad social. Para muchos
jvenes, este acceso slo significa la postergacin de
la incertidumbre que emana de un mercado de trabajo
cambiante, restrictivo y segmentado.10 Por el otro, los
nuevos sectores que ingresan por primera vez a este
nivel tienen condiciones de educabilidad muy deterioradas, que explican los altos ndices de fracaso que se
registran en estos grupos. Por ltimo, las significativas diversidades en la cultura juvenil se apoyan en
algunos elementos comunes: la importancia del cuerpo, de la msica, de algunas formas personalizadas de
religin, el predominio de la imagen, la empata con
la utilizacin de las nuevas tecnologa (no necesariamente con su comprensin interna), la importancia
fundamental de la afectividad como dimensin de las
relaciones sociales y el predominio del presente como
dimensin temporal dominante (Margulis y Urresti,
1998; Barbero, 1998).
El predominio de estos factores pone de relieve,
por contraposicin, la prdida de importancia de algunos elementos centrales de la clsica cultura escolar:
el predominio de la lectura, la valorizacin del conocimiento y del trabajo sistemtico, la postergacin de
satisfacciones y la valorizacin del pasado como patrimonio que se ha de transmitir y del futuro como
proyecto para el cual es preciso formarse.
Las nuevas propuestas curriculares se enfrentan,
en consecuencia, con un escenario complejo tanto desde el punto de vista socioeconmico como cultural.
Educarse no garantiza una insercin social con pers-

Al respecto puede verse Dubet y Martucelli ( 1999) y Tenti, 2000.

Entre las publicaciones recientes sobre enseanza media y mercado de trabajo puede verse en Filmus (2001).
10

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pectivas de movilidad social ni tampoco permite el

acceso a los universos simblicos prestigiosos en la
cultura juvenil dominante. Frente a las posibilidades de
socializacin que ofrece la escuela, se desarrollan opciones que asumen en muchos casos un contenido claramente alternativo. Buena parte de la sociologa de la
cultura juvenil alude al fenmeno de las bandas, las
tribus o formas semejantes de asociacin, donde se
construye una identidad que se caracteriza por su oposicin a veces violenta a las instituciones del sistema. Esta oposicin violenta es diferente a la violencia juvenil de contenido poltico que surgi en la dcada de 1960. Segn estudios de algunos antroplogos... La opcin por las tribus funciona en parte como una desercin, un camino de vida alternativo, dirigido por otros valores, orientado hacia una
direccin distinta, un abandono radical de la pelea antes
de iniciarla, bajarse del tren antes de que el viaje comience. () Los vnculos entre los jvenes tribales
son breves y pasajeros, una suerte de sociabilidad de
lo provisorio, una cultura de lo inestable en la que
impera el corto plazo y la ausencia de futuro. (...) De
all la ausencia de fines, el peso de las motivaciones
inmediatas, la vocacin de no trascender ni expandirse, la urgencia autoprotectora del mutuo cuidarse y
(...) el imperio de la afectividad (Margulis y Urresti,
1998).
Los aportes de los estudios antropolgicos sobre
la juventud constituyen un insumo fundamental para
el diseo de nuevas propuestas curriculares. Sin embargo, la antropologa tiende a postular un discurso
adaptativo, del cual se desprende que debemos aprender de los jvenes. Este discurso adaptativo est en
tensin con el discurso pedaggico y poltico, segn
el cual la oferta curricular de la escuela debe asumir
siempre un contenido intencional, voluntario, que resume la propuesta que los adultos desean transmitir a
los jvenes. Esta tensin no es nueva. Sin embargo, una
de las caractersticas peculiares de esta poca es la
escasa vocacin hegemnica del pensamiento dominante y, en el caso de Amrica Latina, el deterioro
significativo del capital social, expresado a travs de
los bajos ndices de confianza en los otros y particularmente en los representantes de las instituciones responsables del orden social.
Al respecto, son numerosas las evidencias empricas que confirman estos bajos ndices de confianza
en la ciudadana en general. Algunas evidencias recientes indican que este fenmeno afecta por igual a los
profesores y docentes, que tienden a compartir la

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desconfianza que siente el conjunto de la ciudadana

frente a las instituciones pblicas y a los actores sociales responsables de la cohesin social.
Este anlisis abre el espacio para una discusin
que trasciende los lmites del presente trabajo. Slo
parece pertinente sealar aqu la importancia de la
dimensin cultural en los diseos curriculares de la
enseanza secundaria. Esta dimensin no pasa slo por
los aspectos cognitivos, sino por una articulacin entre lo cognitivo, lo emocional, lo esttico y lo social,
que involucra no slo a los estudiantes sino tambin,
como veremos en el punto siguiente, a los profesores.
Al respecto, es oportuno recordar que ya algunos pases han comenzado a introducir este enfoque en forma sistemtica.11
Esta mayor densidad cultural en los diseos
curriculares de la enseanza secundaria implica aceptar la tensin entre la adaptacin a los nuevos patrones culturales que caracterizan a la juventud y la transmisin de un determinado conjunto de competencias,
valores y actitudes que definen la voluntad de los adultos. En este sentido, la escuela puede asumir, legtimamente, el carcter de un espacio de socializacin con
ciertas caractersticas contraculturales, donde sea
posible aprender lo que no se aprende afuera de la
escuela.
b)

La situacin y el papel de los profesores

Los cambios curriculares y los cambios en los
estilos de gestin, que suponen otorgar mucho ms
autonoma a las escuelas, obligan a una verdadera
reconversin profesional por parte de los docentes. Su
desempeo est afectado por cambios en todas las dimensiones. Los contenidos que deben transmitir han
sido renovados y se asume que debern renovarse en
forma permanente. Su trabajo, tradicionalmente individual y aislado, ahora debe ser articulado con otros
colegas y en el marco de un proyecto institucional. Los
alumnos llegan a las aulas en condiciones de educabilidad muy distintas a las tradicionales y reclaman una
atencin personalizada. Los mtodos didcticos utilizados tradicionalmente no son apropiados para ensear las nuevas competencias que forman el currculo
renovado de la enseanza media, ya que esas nuevas
competencias son caractersticas de personalidad y no

11 Leite Berger Jr., R. (2001). Esta situacin es an ms compleja

en el caso de pases culturalmente heterogneos, como los andinos
y algunos centroamericanos, donde el acceso a la escuela secundaria est permitiendo la incorporacin de poblacin indgena, con
patrones culturales y lingsticos diferentes.

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se pueden ensear con los mtodos frontales ni con los

procedimientos ritualistas del pasado.12
En qu condiciones objetivas y subjetivas estn
los docentes para confrontar estos nuevos desafos? Las
informaciones disponibles en algunos pases de la regin se refieren particularmente a las condiciones de
trabajo, salarios, formacin profesional y, eventualmente, a sus posibilidades de carrera. Son muy escasas, en
cambio, las informaciones sistemticas acerca de las
representaciones que tienen los docentes sobre las diferentes dimensiones culturales, sobre los nuevos
paradigmas dominantes entre los jvenes y sobre las
nuevas exigencias a su desempeo profesional. Al respecto, disponemos de una encuesta reciente, efectuada en Argentina, sobre una muestra representativa a
nivel nacional de docentes de nivel primario y secundario, que permite, al menos, apreciar ciertos rasgos
importantes de los profesores de enseanza secundaria y formular algunas hiptesis de trabajo.13
En primer lugar, si bien las condiciones de vida
de los docentes es un factor que incide en la predisposicin que tengan hacia los procesos de reforma del
sistema educativo, este estudio muestra que ms significativo an es el impacto de la percepcin que los
docentes tienen respecto a su trayectoria social en el
transcurso de los ltimos aos. As, aquellos docentes
que perciben que sus condiciones de vida se han deteriorado en el ltimo tiempo y que ese deterioro va a
continuar en los prximos aos, constituyen el grupo
ms difcil de movilizar en torno a las propuestas de
reforma. Por el contrario, quienes se perciben en una
situacin de ascenso social estn ms predispuestos a
asumir compromisos frente a estos nuevos desafos.
Esta constatacin permitira concluir que una poltica
social hacia los docentes se constituira, adems, en una
buena poltica educativa.
En segundo lugar, adquiere gran relevancia la
representacin que tienen los profesores acerca de los
valores juveniles. La encuesta pone de relieve que entre

12 Al respecto, sera interesante hacer una comparacin acerca de

los mtodos de enseanza apropiados para la formacin de la ciudadana entre las exigencias que planteaba la lealtad al Estado-nacin y las exigencias que plantea la ciudadana en la sociedad
globalizada. Durkeim (1998) analiz el primer punto con lucidez
cuando asoci la formacin ciudadana a los rituales religiosos y a
la dimensin cognitiva. Para las exigencias actuales, esos mtodos
son incompatibles con la idea de construccin de la identidad.
13 Si bien la situacin de los profesores argentinos puede ser distinta a la de aqullos de otros pases, tambin podra sostenerse que
frente a los fenmenos que analiza la encuesta (pautas y consumos
culturales) los rasgos detectados en ella pueden ser an ms acentuados en otros pases (vase UNESCO-IIPE, 2000).

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los profesores predomina una visin significativamente

negativa de las pautas que orientan el desempeo juvenil. Segn los profesores, los jvenes muestran dbiles expresiones de valores fundamentales como el
compromiso social, la tolerancia, la identidad nacional, la honestidad, el sentido de familia, la responsabilidad, el esfuerzo, el deber, el respeto a los mayores.
Esta visin acerca de los jvenes es particularmente
homognea entre los profesores, independientemente
de su edad, sexo o condicin social.
En cuanto a los patrones de consumo y de produccin cultural, los profesores muestran un perfil que
es, por lo menos, problemtico desde el punto de vista de su papel como agentes de transmisin cultural y
de formacin en las nuevas competencias vinculadas
a la competitividad y la ciudadana. Mirar televisin
es la prctica ms difundida entre ellos. Su consumo
cultural predominante es ver pelculas por video. Le
sigue en importancia ir al cine. Slo el 40% lee el diario todos los das. Porcentajes de slo un dgito usan
el correo electrnico o navegan por Internet y slo un
18% escribe en su computadora. La prctica de la lectura est fundamentalmente asociada a materiales de
formacin pedaggica.
La concepcin de los profesores acerca de los
fines de la educacin indica que ella es percibida como
una tarea destinada a la formacin integral de la personalidad, lo cual aumenta las posibilidades de conflicto con los alumnos, ya que los docentes persiguen
aquello sobre lo cual tienen ms diferencias y distancias con los destinatarios de la tarea. Educar para el
trabajo o, ms focalizadamente, para la transmisin de
conocimientos, aparecen como opciones muy poco
prioritarias en las representaciones de los docentes.
En este contexto, uno de los problemas fundamentales de la enseanza secundaria gira alrededor del tema
de la autoridad. Los jvenes tienen un dficit de adultos significativos, papel que los profesores difcilmente pueden asumir a partir de las caractersticas de su
formacin y de sus pautas de desempeo. La propia
estructura curricular por disciplinas contribuye a agravar este problema, a travs de la existencia de los llamados profesores-taxi, que no pueden desempear
un papel eficiente en la orientacin de los alumnos por
el escaso tiempo que pasan en el establecimiento escolar. Varios pases de la regin estn tomando medidas al respecto, destinadas a promover tanto la presencia de profesores o equipos de profesores dedicados
exclusivamente a una institucin, como polticas de
capacitacin que abarquen, adems de la actualizacin
cientfica y pedaggica, la dimensin cultural de los
profesores.

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En este sentido, adquieren significado algunas de

las propuestas que ya se han formulado en otros mbitos acerca de la necesidad de introducir cambios
importantes en las polticas de capacitacin docente,
basados en dos ideas clave: la capacitacin en equipo
en el seno del propio establecimiento, y la introduccin, junto a la dimensin cognitiva del desarrollo
profesional, de otras dimensiones en las cuales radica
buena parte de las representaciones emocionales que
los docentes tienen acerca de los jvenes y de los nuevos paradigmas culturales.
3.

Cambios en los estilos de gestin

Las transformaciones educativas implantadas en Amrica Latina en la dcada de 1990 han introducido reformas generales en los estilos de gestin: mayores
grados de descentralizacin y de autonoma a los establecimientos, evaluacin de resultados, apoyo a innovaciones e instalacin de mecanismos competitivos
para la obtencin de diferentes tipos de apoyos. El
debate sobre estos temas ha sido muy intenso y la
carencia de informacin emprica acerca de los efectos de estos cambios otorg muchas veces un carcter
predominantemente ideolgico a las propuestas. No es
ste el lugar para resumir los trminos de ese debate.14
Slo deseamos sealar que la vigencia de estas innovaciones en la educacin secundaria tiene rasgos especficos, bien diferentes a los que se aprecian en la
enseanza bsica o en la superior. As, por ejemplo,
los sistemas de medicin de resultados se concentran
preferentemente en la enseanza bsica y no en la
secundaria. En sentido inverso, la autonoma a los
establecimientos y las demandas de elaboracin de
perfiles institucionales parece ser una modalidad ms
expandida en la enseanza secundaria que en la bsica.
Ms all de estas particularidades, la experiencia
reciente en trminos de reformas en los estilos de gestin indica que ha llegado el momento de contextualizar los procesos de reforma administrativa. Al respecto, sera posible distinguir dos tipos diferentes de situaciones:
i) La situacin de las escuelas privadas o de las
pblicas que atienden a sectores de ingresos medios y
altos. En estas escuelas, la experiencia parece indicar
que la mayor autonoma es condicin necesaria pero
no suficiente para introducir niveles de dinamismo que

14

Vanse Morduchowicz (2000) y Gajardo (1999).

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permitan satisfacer las nuevas exigencias. Esas escuelas ya gozan de altos grados de autonoma y si bien
muestran resultados superiores al resto de las escuelas, es plausible suponer que esos mejores resultados
se deben a factores externos a la accin especfica de
la escuela. En estos establecimientos no se trata de
introducir ms desregulacin sino de trabajar sobre los
aspectos pedaggicos y culturales que se mencionaron
en el punto anterior.
ii) La situacin de las escuelas que reciben a los
nuevos sectores de poblacin que acceden a este ni-

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vel. En estos establecimientos la situacin es ms compleja, ya que si bien la autonoma es condicin necesaria para atender a la diversidad de la poblacin, buena
parte de los estudios sobre la situacin de las poblaciones desfavorecidas indica que una de sus principales caractersticas es la dificultad para definir proyectos. Establecer la competencia por proyectos como
modalidad de gestin en este sector implica crear una
situacin en la cual se pone como condicin para los
sectores ms desfavorecidos que acten sobre la base
de aquello de lo cual ms carecen.

IV
Algunas conclusiones y propuestas
En esta ltima seccin nos interesa presentar algunas
sugerencias para la reflexin acerca de las estrategias
de cambio de la enseanza secundaria. Estas sugerencias asumen el punto de partida de este trabajo, que
consiste en destacar la necesidad de enfrentar simultneamente las demandas de los jvenes de familias
pobres que recin acceden a la enseanza media y las
necesidades de los sectores ya incluidos, que demandan la transformacin de la oferta tradicional. Obviamente, no se trata de ofrecer a los nuevos sectores la
oferta tradicional y modificar esta oferta slo para los
ya incluidos. La complejidad de la situacin actual consiste, precisamente, en la necesidad de enfrentar todo
al mismo tiempo. En tal sentido, estas sugerencias se
pueden organizar alrededor de tres proposiciones. La
primera de ellas destaca la necesidad de hacerse cargo
de la complejidad y heterogeneidad de situaciones existentes, evitando soluciones nicas; la segunda se refiere
a las polticas de transicin entre las situaciones actuales y las metas que se desea alcanzar, y la tercera, por
fin, hace hincapi en la prioridad a los aspectos pedaggicos de las reformas educativas.
1.

Heterogeneidad de estrategias

Ante el desafo de universalizar la educacin media,

surge necesariamente el interrogante de por qu una
proporcin significativa de adolescentes no concurre
a ningn establecimiento educativo. Podemos decir que
hay bsicamente tres configuraciones de fenmenos
que contribuyen a que esto ocurra.
En primer lugar, existe an un importante dficit
de oferta educativa de nivel medio en la regin. Resul-

tado de la tradicin de que la escuela media estaba

orientada hacia una minora, amplias regiones, especialmente en zonas rurales, carecen de establecimientos
donde incorporar en forma creciente a estos jvenes.
Un segundo factor tiene relacin con el obstculo que representa para muchos jvenes la gran prevalencia de situaciones de precariedad y pobreza en que
viven. La dcada de 1990 profundiz un escenario
previo de alta incidencia de la pobreza, al mismo tiempo que acrecent los niveles de vulnerabilidad de las
familias de los sectores medios y bajos, por lo que los
jvenes se ven crecientemente involucrados en la tarea de asumir responsabilidades en la construccin del
bienestar de sus familias. Para ellos, la urgencia del
presente invita a renunciar a aquellas inversiones cuyos beneficios se apreciarn slo en el mediano o largo plazo.
Por ltimo, hay un significativo desajuste entre las
caractersticas formales de la oferta educativa y el
desempeo real de los actores del proceso pedaggico. Existe tanto un malestar docente bastante generalizado como un malestar de los alumnos, que no
encuentran en la escuela un espacio para aprendizajes
socialmente significativos.
La coexistencia de estos tres factores lleva a que
el desarrollo de polticas educativas orientadas a la
expansin de una educacin media de calidad deba
articular acciones muy diversas. En principio, se requiere un incremento significativo de la inversin en
infraestructura, que no necesariamente pasa por la
expansin de los modelos tradicionales de escuela sino
por formas alternativas en las cuales podran desempear un papel destacado las nuevas tecnologas de la

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informacin. Adems, es necesario articular las polticas educativas con el resto de las polticas sociales, lo
cual, a la luz de la experiencia, ofrece dificultades ms
serias que lo previsto. Por ltimo, las reformas pedaggicas, los cambios en los estilos de gestin y la
modificacin sustancial del perfil y el papel de los profesores parecen ser ejes centrales para el logro de este
objetivo.
En la actualidad, la mayor parte de los pases de
la regin estn desarrollando planes y programas que
contemplan esta diversidad de acciones. La tipologa
de pases presentada en la seccin II de este artculo
nos advierte sobre la imposibilidad de pensar en polticas nicas para la regin. Los pases del Cono Sur
(grupo 1) son, en trminos relativos, los que menos
obstculos encuentran en la falta de una red de establecimientos que permita el acceso a los jvenes, o en
el nmero de jvenes impedidos de concurrir a la escuela por situaciones de pobreza de sus hogares. En
estos pases, el nfasis debera estar puesto en las reformas pedaggicas, en respuesta a las crecientes demandas de calidad. Los pases de los grupos 2 y 3
muestran en el crecimiento de sus tasas de escolarizacin el impacto positivo de las polticas de expansin de la educacin media que se estn llevando a
cabo. Pero en ellos, y especialmente en el grupo 3, las
precarias condiciones de vida de una parte importante
de los jvenes amenaza con imponer un techo a la
expansin educativa, por lo que adquiere especial relevancia la articulacin de las polticas educativas con
el conjunto de las polticas sociales. Por ltimo, los
pases del grupo 4, cuyo principal obstculo radica en
la ausencia de un desarrollo econmico y social mnimo para poner en marcha el proceso de expansin de
la enseanza media, se ven ante la necesidad de desarrollar un conjunto de polticas educativas que difcilmente pueden tomar del resto de la regin. Por el contrario, el desafo de educar en condiciones de extendida incidencia de la pobreza apela a un ejercicio creativo
en el cual la dimensin pedaggica debe tener un claro liderazgo.
Ahora bien, los pases deberan asumir esta diversidad de escenarios dentro de sus propias fronteras. Los
desafos difieren en las zonas urbanas y rurales, y las
estrategias que han de desarrollarse ante problemas
similares no pueden ser las mismas en grandes ciudades de ingresos medios y en pequeos pueblos empobrecidos. Aun los pases mejor posicionados en trminos econmicos y sociales tienen amplios sectores de
poblacin en situaciones de extrema pobreza. Al respecto, cabe recordar que no es lo mismo promover la

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educacin en una comunidad pobre de un pas pobre

que en una comunidad pobre de un pas con altos ingresos. Pareciera que tampoco es posible pensar en
polticas nicas a nivel nacional. Desatender la creciente heterogeneidad social mediante polticas homogneas lleva a profundizarla.
Las polticas educativas, al igual que las polticas
sociales en su conjunto, requieren hoy un diagnstico
ms preciso, que permita captar la creciente complejidad de los escenarios en los que se debe actuar, y la
capacidad de articular un conjunto amplio de instrumentos en funcin de la especificidad de las situaciones que se intenta enfrentar. Una poltica basada en el
reconocimiento de la diversidad es la nica que puede
garantizar homogeneidad en sus resultados.
2.

Las polticas de transicin

El anlisis de los procesos de transformacin educativa ha permitido apreciar tanto sus caractersticas visibles como sus ausencias. En este sentido, la experiencia reciente parecera indicar que una de las ausencias
ms significativas se vincula a la escasa atencin prestada a las dificultades que presentan los procesos de
transicin entre las situaciones existentes y los puntos
de llegada que se pretende alcanzar.
Tal transicin est rodeada de caractersticas que,
en cierta forma, obligan a un tratamiento especfico.
As, por ejemplo, a travs de toda la informacin proporcionada por los sistemas de medicin de resultados
sabemos que la enseanza secundaria est recibiendo,
y recibir an por algunos aos ms, estudiantes con
serios dficit en el dominio de los cdigos bsicos de
la lectura, la escritura y el clculo.15 Tambin sabemos
que los profesores se desempean sobre la base de
representaciones, intereses corporativos y tradiciones
profesionales que no se modificarn simplemente porque cambien los contenidos de los planes de estudio o
sus condiciones de trabajo.16 Los diseos curriculares,
los estilos de gestin, as como las estructuras de la
oferta escolar, no pueden ser las mismas en el comienzo de los procesos de transformacin y en etapas ms

15 Vase Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad

de la Educacin, UNESCO/OREALC (2000).
16 La demanda de elaboracin de un proyecto por establecimiento,
surgida a partir de la mayor autonoma otorgada a las escuelas,
provoc respuestas diferentes. Las escuelas que ya tenan capacidad para elaborar sus proyectos mantuvieron esa lnea. Muchas otras,
sin embargo, se limitaron a copiar textos producidos por las editoriales, provocando de esa manera una homogeneizacin derivada,
no de las polticas pblicas, sino de las polticas privadas de algunas editoriales. Vase al respecto Gonzlez Lucini (2001).

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avanzadas. En este sentido, parece necesario introducir la idea de polticas de transicin, vlidas para situaciones especficas y por perodos especficos de
tiempo (diseos curriculares de transicin para las cohortes de alumnos que entran a la enseanza media o
a alguna de sus modalidades en los prximos aos,
ttulos de transicin, etc.).
Reflexionar acerca de estas polticas de transicin
permitira superar las opciones actuales en los procesos de transformacin educativa, que se basan en la
reforma general o en innovaciones que afectan a un
nmero reducido de establecimientos y que luego se
extienden al conjunto de ellos.
3.

La dimensin pedaggica

Las estrategias de cambio implementadas en la regin

parecen haber llegado a un punto en el cual, para que
se traduzcan en modificaciones en el proceso y en
resultados de aprendizaje, necesitan otorgar mayor
prioridad y atencin al aspecto pedaggico y cultural.
En este sentido, existen dos dimensiones fundamentales. La primera de ellas se refiere a los docentes. Frente
a los desafos educativos que deben enfrentar los pa-

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ses de la regin en el marco de profundos procesos de

transformacin social, el papel del docente no puede
ser subestimado ni sustituido por los otros insumos del
aprendizaje. La segunda dimensin se refiere a la pedagoga como disciplina. Adems de docentes motivados,
bien equipados y encuadrados en instituciones que les
permitan el desarrollo de su autonoma profesional, es
necesario disponer de las respuestas pedaggicas apropiadas para trabajar en contextos sociales y culturales
tan complejos como los que se registran en la regin.
En definitiva, la gran pregunta pasa por la posibilidad de educar en condiciones de alta inequidad
social. En Amrica Latina carecemos de una pedagoga que nos ofrezca metodologas y tcnicas de trabajo apropiadas para resolver los problemas de aprendizajes de poblaciones culturalmente heterogneas, en
condiciones de pobreza. En el caso de la enseanza secundaria, la complejidad aumenta porque las respuestas pedaggicas que se demandan se refieren a adolescentes y jvenes que atraviesan un perodo siempre
difcil y conflictivo. En la medida en que estos problemas tienen una fuerte raz cultural, las respuestas tambin estarn marcadas por el contexto cultural en el
cual se elaboren.

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