CADUCIDAD - No est sometida a un trmino en la accin popular /

ACCIN POPULAR - Caducidad no est sometida a un trmino sino a la

condicin de que exista actualidad en la amenaza o peligro del derecho e
inters colectivo que se busca proteger / DERECHO AL ESPACIO
PBLICO - Trmino para interponer accin popular. Supuestos para que
no opere la caducidad
Segn criterio de la entidad demandada, la accin popular objeto de estudio
caduc, por cuanto los hechos que se describen como causas de la violacin
de los derechos colectivos cuya proteccin pretende la demanda sucedieron
hace ms de 15 aos. Entra, pues, la Sala a estudiar ese argumento. Sin
embargo, en sentencia C-215 de 1999, la Corte Constitucional resolvi declarar
inexequibles las expresiones cuando dicha accin est dirigida a volver las
cosas a su estado anterior, el trmino para interponerla ser de cinco (5) aos,
contados a partir de la accin u omisin que produjo la alteracin, contenidas
en el artculo 11 de la Ley 472 de 1994. Eso significa que la caducidad de la
accin popular no est sometida a un trmino, sino a la condicin de que exista
actualidad en la amenaza o peligro del derecho e inters colectivo que se
busca proteger. As las cosas, se tiene que el demandante pretende la
proteccin de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano,
al goce del espacio pblico y la utilizacin y defensa de los bienes de uso
pblico, por cuanto a la fecha de la presentacin de la demanda se presenta
una ocupacin material y visual de las vas pblicas y de los andenes del
municipio de Melgar. Ello muestra que, al margen de si efectivamente se
presenta la violacin de los derechos colectivos que invoca el demandante, lo
cierto es que el hecho que describe como causa de la afectacin de aquellos
subsista en el momento en que se instaur la accin popular. Luego, el
argumento no prospera.
LEGITIMACIN POR ACTIVA - En ejercicio de la accin popular y por su
naturaleza cualquier persona puede demandar la proteccin / ACCIN
POPULAR - Legitimacin por activa: por la naturaleza de la accin su
ejercicio no est restringido
La apoderada del Municipio de Melgar manifest que no existe legitimacin en
la causa por activa, comoquiera que los demandantes no residen en el
municipio donde supuestamente se violan los derechos e intereses colectivos
que pretenden proteger. En cuanto a la legitimacin activa en las acciones
populares se tiene que el artculo 12 de la Ley 472 de 1994 seala quienes
podrn ejercitar esta accin. Esa norma muestra que el carcter pblico de la
accin popular autoriza a cualquier persona, sin necesidad de demostrar un
inters particular y concreto, a presentar esta accin constitucional. De hecho,
la regulacin legal del tema no es casual, puesto que es lgico inferir que la
violacin o amenaza de los derechos e intereses colectivos no afecta derechos
individuales sino, por el contrario, involucra la proteccin de intereses de toda
la colectividad que no se radican ni se predican de una persona en concreto.
Ahora bien, aunque es cierto que en sentencia C-215 de 1999 la Corte
Constitucional seal que el carcter pblico de las acciones populares supone
la proteccin de un inters que se encuentra en cabeza de un grupo de
individuos, por lo que cualquier persona perteneciente a esa comunidad

pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, no es

menos cierto que el contexto en el que se afirm lo anterior no permite llegar a
la misma conclusin de la entidad demandada. La lectura completa de lo
expresado por la Corte permite inferir una premisa contraria a la expresada por
la entidad demandada. En efecto, precisamente dicha Corporacin indica que
la naturaleza jurdica de los derechos colectivos implica la existencia de
intereses que no se radican en determinados individuos sino que tienen
incidencia colectiva o grupal, por lo que las explicaciones y motivaciones
subjetivas no pueden considerarse en esta accin constitucional. Ahora bien, lo
anterior no significa que un derecho colectivo no afecte concretamente a
algunos individuos, pues el hecho de ser miembro de una colectividad cuyos
derechos le son violados o amenazados implica tambin una afectacin
concreta de los mismos. Sin embargo, los argumentos concretos e individuales
de afectacin de los derechos no son relevantes en la accin popular, por
cuanto este instrumento procesal pretende proteger y garantizar derechos con
incidencia colectiva. Luego, la afectacin concreta e individual del derecho no
es relevante en esta accin.
ACCIN POPULAR - Derechos colectivos protegidos / DERECHOS
DIFUSOS - Su titularidad no se predica de una persona identificable /
DERECHOS COLECTIVOS - Proteccin. Accin popular
El artculo 88 de la Constitucin dispuso que el ambiente, el espacio pblico y
el patrimonio pblico, son derechos e intereses colectivos que pueden
protegerse por medio de la accin popular. De igual manera, el artculo 4 de la
Ley 472 seal que son derechos e intereses colectivos, entre otros, el goce
de un ambiente sano (literal a), el goce del espacio pblico y la utilizacin y
defensa de los bienes de uso pblico (literal d) y la defensa del patrimonio
pblico (literal e). En este sentido, es claro que esos derechos constituyen
intereses de toda la colectividad y, al mismo tiempo, son derechos difusos
porque su titularidad no se predica de una persona identificable. En
consecuencia, la accin popular procede para proteger, preservar y restituir el
espacio pblico y los dems derechos que invoca el demandante.
DERECHO AL ESPACIO PBLICO - Ncleo de proteccin / ESPACIO
PBLICO - Marco legal. Proteccin / ANDEN - Utilizacin y uso adecuado
del mismo: proteccin del derecho al espacio pblico / VENDEDOR
AMBULANTE - Ocupacin privada del espacio pblico. Proteccin del
derecho al espacio pblico
Para entender el significado y el ncleo de proteccin de inters colectivo de
proteccin al espacio pblico y el derecho al goce del mismo, es necesario
referirse al artculo 5 de la Ley 9 de 1989 que define el concepto. Con base
en lo anterior, se deduce que el concepto de espacio pblico involucra una
serie de elementos que definen el uso colectivo de los bienes, por lo que su
destinacin al uso colectivo obedece a una decisin legal o normativa que los
seale. As, hacen parte del espacio pblico aquellas reas que se construyen
para el uso peatonal, de tal manera que pueden separar las vas pblicas y los
inmuebles de uso privado y particular. De igual manera, estas zonas permiten
la libre locomocin de las personas, favorecen su seguridad personal y

comunican las vas en una ciudad planificada. En efecto, el artculo 2 del

Decreto 1344 de 1970, tal y como fue modificado por el artculo 1 del Decreto
1809 de 1990, dispone que los andenes o aceras hacen parte del espacio
pblico, en tanto que se definen como la parte de la va destinada
exclusivamente al trnsito de peatones. En este mismo sentido, el pargrafo
del artculo 130 del Cdigo Nacional de Trnsito Terrestre, modificado por el
artculo 109 del Decreto 1809 de 1990, seala que las bicicletas, motocicletas,
motociclos, mototriciclos y vehculos de traccin animal e impulsin humana,
transitarn de acuerdo con las reglas que en cada caso dicte la autoridad
municipal de trnsito. En todo caso estar prohibido transitar por los andenes.
Lo anterior muestra que el uso comn del espacio pblico es un derecho
protegido por el Estado que no solamente comprende la utilizacin por parte de
la comunidad sino tambin el goce adecuado del mismo. De hecho, los bienes
de uso pblico deben tener la destinacin acorde con la finalidad propia de su
naturaleza, pues el carcter comn de aquellos no autoriza el uso
indiscriminado de tales espacios. En este orden de ideas se tiene que la
utilizacin de los andenes y las vas pblicas para comercializar productos y
servicios o para extender las fronteras de los establecimientos de comercio
autorizados por la administracin constituye uso indebido del espacio pblico y,
adems, su perturbacin puede afectar derechos fundamentales de amplia
proteccin constitucional.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIN QUINTA
Consejero ponente: DARO QUIONES PINILLA
Bogot, D.C., once (11) de octubre de dos mil dos (2002).
Radicacin nmero: 73001-23-31-000-2002-1351- 01(AP-641)
Actor: NGEL ENRIQUE GODOY TRIANA Y OTRO
Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE MELGAR

Procede la Sala a decidir la impugnacin presentada contra la sentencia del 5 de

julio de 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima accedi a las
pretensiones de la demanda presentada por los seores ngel Enrique Godoy
Triana, mediante apoderado, y Jos William Daz Morales, a nombre propio, en
ejercicio de la accin popular.

I. ANTECEDENTES
1. LA SOLICITUD

A.- PRETENSIONES

Se promovi la accin popular contra la Alcalda de Melgar, con el objeto de que

se protejan los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del
espacio pblico y la utilizacin y defensa de los bienes de uso pblico, la defensa
del patrimonio pblico y la realizacin de construcciones, edificaciones y
desarrollos urbanos que de prevalencia a la calidad de vida de los habitantes.
Para ese efecto se formularon las siguientes pretensiones:

1.

Declarar

la

Alcalda

de

Melgar

responsable

administrativa

extracontractualmente por la violacin de los derechos al uso, goce y usufructo

del espacio pblico y el medio ambiente visual sano.

2. Ordenar a la demandada que restituya el uso, goce y usufructo de los

derechos al espacio pblico y a un medio ambiente visual sano.

3. Se ordene el pago del incentivo a favor de los demandantes, de conformidad

con lo sealado en la Ley 472 de 1998.

4. Se ordene la inscripcin de la sentencia en el registro pblico de acciones

populares y de grupo.

B.- HECHOS

Como fundamento de la solicitud se tienen, en resumen, los siguientes hechos:

1. El espacio pblico urbano del municipio de Melgar est sometido a

perturbaciones permanentes y al uso de vallas, publicidad, avisos, y
parasoles, entre otros, que lo contaminan visualmente. De tal forma que la
utilizacin indebida del espacio pblico hace prcticamente imposible el
trnsito por andenes y vas peatonales del municipio de Melgar

2. Los establecimientos de comercio y predios urbanos que identifica en la

demanda utilizan asaderos en la va pblica, mesas, sillas, materas, cadenas
y cerramientos que desconocen las normas urbansticas.

3. En el municipio de Melgar se autoriza la construccin de escaleras e impactos

urbansticos urbanos privados en los antejardines, con lo cual se contamina
visualmente la ciudad.

4. De acuerdo con las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997 y 140 de 1994 y con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, las vas pblicas y los andenes son
foros de acceso colectivo de las ciudades, los cuales deben ser protegidos de
su uso indebido y de su contaminacin por los Alcaldes. Pese a ello, el
Alcalde de Melgar ha olvidado por completo sus facultades de polica para la
recuperacin del espacio pblico y el ordenamiento urbanstico.

2. CONTESTACIN DE LA DEMANDA

Mediante apoderada, el Alcalde de Melgar intervino en el proceso para contestar

la demanda y oponerse a las pretensiones de la misma. Al efecto, sostuvo, en
resumen, los siguientes aspectos:

1. La administracin municipal no ha consentido en forma deliberada e

indiferente la ocupacin del espacio pblico por parte de comerciantes
informales y formales, pues ha emprendido estrategias para erradicar esa
ocupacin. De hecho, en varias oportunidades ha solicitado a la Polica
Nacional que, mediante operativos, impida la invasin del espacio pblico. De
igual manera, la Secretara de Obras y Planeacin municipal ha expedido
diversos comunicados para que los comerciantes retiren vallas, avisos y dems
elementos que ocupan el espacio pblico. Esos comunicados han sido
publicados en el peridico de amplia circulacin local. Tambin, se han
reubicado vendedores estacionarios en distintas zonas del municipio. Incluso,
se est explorando la posibilidad de adquirir inmuebles para reubicar a esos
comerciantes informales.

2. La ocupacin del espacio pblico que muestran las fotografas anexas a la

demanda no puede considerarse en forma aislada, en tanto que no hacen
justicia a los logros y avances que hemos alcanzado con relacin a la
ocupacin del espacio pblico.

3. Por las repercusiones sociales y econmicas que acarrea la recuperacin del

espacio pblico, las disposiciones policivas no son suficientemente receptivas,
pues los establecimientos de comercio multiplican su capacidad de exhibicin
para ofrecer sus servicios pese a la supervisin que efectan las autoridades
casi de manera diaria. Por ello, la recuperacin del espacio pblico debe
integrar estrategias conjuntas y concertadas entre las autoridades, los
comerciantes y la ciudadana en general.

4. Aunque si bien es cierto que el municipio de Melgar ha soportado un

crecimiento y desarrollo acelerado y desprovisto de una adecuada planeacin,
no lo es menos que la Alcalda actualmente adelanta proyectos para redisear
y ampliar las vas y los andenes. Sin embargo, para el xito de los proyectos se
requiere la aprobacin por parte del Concejo del Plan de Ordenamiento
Territorial. De consiguiente, la total recuperacin del espacio pblico en la
actualidad no puede operar ipso ipso o ipso jure

5. Los demandantes no acreditaron un inters en el resultado del proceso, en

tanto que no se encuentran afectados con la accin u omisin de la
administracin que reprochan. En efecto, los demandantes no residen en el
municipio de Melgar.

3. PACTO DE CUMPLIMIENTO

El 14 de noviembre de 2001 se llev cabo la Audiencia de Pacto de Cumplimiento

ordenada por el artculo 27 de la Ley 472 de 1998. Sin embargo, en razn a que
la apoderada de la Alcalda de Melgar manifest que no tiene inters conciliatorio,
se declar fallida la audiencia.

4. LA SENTENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del 5 de julio de este ao,

accedi a las pretensiones de la demanda y resolvi conceder el amparo al
derecho colectivo al espacio pblico. En consecuencia, orden a la Alcalda de
Melgar que en el plazo de 2 meses restituya las cosas a un estado tal que las
vas y andenes queden totalmente libres y dispuestos para la circulacin. Al
mismo tiempo, orden que el Alcalde rinda al Tribunal informes quincenales sobre
las gestiones dirigidas a cumplir con el fallo y le advirti que mantiene
competencia permanente para verificar su cumplimiento y tomar las medidas
necesarias para su debida y oportuna ejecucin. Finalmente, reconoce como
incentivo el valor equivalente a 10 salarios mnimos legales.

Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuacin:

1. De acuerdo con la jurisprudencia mayoritaria del Consejo de Estado, toda

persona est legitimada para instaurar la accin popular, por lo que no requiere
demostrar un inters concreto.

2. Con los documentos fotogrficos que se aportaron al expediente por el

demandante se demuestra la violacin de los derechos colectivos que l
invoca. Advierte que aquellos deben tenerse como autnticos porque no
recibieron reparo por parte de la entidad demandada.

3. En el proceso obran documentos mediante los cuales el Alcalde pretende

demostrar que ha realizado gestiones para hacer cesar la contaminacin visual
y para recuperar el espacio pblico. Sin embargo, como se aportaron en copia
simple y no cumplen con las condiciones exigidas por el artculo 254 del Cdigo
de Procedimiento Civil, no se les puede atribuir ningn valor probatorio. Pero,
incluso, si se les da valor probatorio a esos documentos se tiene que para
evitar la violacin de derechos colectivos es necesario ver resultados y no
simples trmites

4. El hecho de que el municipio de Melgar tenga una condicin turstica en donde

hace parte de su idiosincrasia y de sus costumbres que los miembros de la
comunidad utilicen el espacio pblico para el dilogo y la tertulia, no autoriza a
las autoridades a tolerar el uso indebido de las calles y andenes. Por lo tanto,
debe existir conciencia sobre el respeto de los bienes pblicos.

5. LA IMPUGNACION

La sentencia del Tribunal fue impugnada por la apoderada del Municipio de

Melgar. Los argumentos centrales que sustentan el recurso se resumen a
continuacin:

1. De acuerdo con lo expuesto en las sentencias C-215 de 1999 y SU-067 de

1993 de la Corte Constitucional y en otras sentencias del Consejo de Estado,
tales como la del 14 de mayo de 2002, y del propio Tribunal Administrativo del
Tolima, el demandante en la accin popular debe acreditar, de alguna forma,
que pertenece a la colectividad cuyo derecho se afecta o pone en peligro. Por
lo tanto, los demandantes carecen de inters sustancial para impetrar la accin
objeto de estudio y, en consecuencia, no debieron prosperar las pretensiones
de la demanda.

2. La accin popular objeto de estudio caduc, en tanto que el artculo 11 de la

Ley 472 de 1998 dispone que cuando esa accin est dirigida a volver las
cosas a su estado anterior, el trmino para interponerla ser de 5 aos
contados a partir de la accin u omisin que reprocha. Ahora bien, como a la
fecha de la ocurrencia de los hechos y a la presentacin de la accin popular
han transcurrido ms de 15 aos, la accin caduc.

II. CONSIDERACIONES

Caducidad de la accin popular

Segn criterio de la entidad demandada, la accin popular objeto de estudio

caduc, por cuanto los hechos que se describen como causas de la violacin de
los derechos colectivos cuya proteccin pretende la demanda sucedieron hace
ms de 15 aos. Entra, pues, la Sala a estudiar ese argumento.

Efectivamente el artculo 11 de la Ley 472 de 1994 dispona lo siguiente:

Caducidad. La accin popular podr promoverse durante el tiempo que
subsista la amenaza o peligro al derecho e inters colectivo. Cuando dicha
accin est dirigida a volver las cosas a su estado anterior, el trmino para
interponerla ser de cinco (5) aos, contados a partir de la accin u omisin
que produjo la alteracin
Sin embargo, en sentencia C-215 de 1999, la Corte Constitucional resolvi
declarar inexequibles las expresiones cuando dicha accin est dirigida a volver
las cosas a su estado anterior, el trmino para interponerla ser de cinco (5) aos,
contados a partir de la accin u omisin que produjo la alteracin. Eso significa
que la caducidad de la accin popular no est sometida a un trmino, sino a la
condicin de que exista actualidad en la amenaza o peligro del derecho e inters
colectivo que se busca proteger.

As las cosas, se tiene que el demandante pretende la proteccin de los derechos

e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio pblico y
la utilizacin y defensa de los bienes de uso pblico, por cuanto a la fecha de la
presentacin de la demanda se presenta una ocupacin material y visual de las
vas pblicas y de los andenes del municipio de Melgar. Ello muestra que, al
margen de si efectivamente se presenta la violacin de los derechos colectivos
que invoca el demandante, lo cierto es que el hecho que describe como causa de
la afectacin de aquellos subsista en el momento en que se instaur la accin
popular. Luego, el argumento no prospera.

Legitimacin por activa para ejercer la accin popular

La apoderada del Municipio de Melgar manifest que no existe legitimacin en la

causa por activa, comoquiera que los demandantes no residen en el municipio

donde supuestamente se violan los derechos e intereses colectivos que

pretenden proteger.

En cuanto a la legitimacin activa en las acciones populares se tiene que el

artculo 12 de la Ley 472 de 1994 seala que podrn ejercitar esta accin:
1. Toda persona natural o jurdica
2. Las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares,
Cvicas o de ndole similar.
3. Las entidades pblicas que cumplan funciones de control, intervencin o
vigilancia, siempre que la amenaza o vulneracin a los derechos e intereses
colectivos no se hayan originado en su accin u omisin.
4. El Procurador General de la Nacin, el Defensor del Pueblo y los Personeros
Distritales y Municipales, en lo relacionado con su competencia
Esa norma muestra que el carcter pblico de la accin popular autoriza a
cualquier persona, sin necesidad de demostrar un inters particular y concreto, a
presentar esta accin constitucional. De hecho, la regulacin legal del tema no es
casual, puesto que es lgico inferir que la violacin o amenaza de los derechos e
intereses colectivos no afecta derechos individuales sino, por el contrario,
involucra la proteccin de intereses de toda la colectividad que no se radican ni se
predican de una persona en concreto.

Ahora bien, aunque es cierto que en sentencia C-215 de 1999 la Corte

Constitucional seal que el carcter pblico de las acciones populares supone la
proteccin de un inters que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos,
por lo que cualquier persona perteneciente a esa comunidad pueda acudir ante el
juez para defender a la colectividad afectada, no es menos cierto que el contexto
en el que se afirm lo anterior no permite llegar a la misma conclusin de la
entidad demandada. En efecto, en lo pertinente, el texto completo de lo afirmado
por la Corte es el siguiente:
Debe destacarse, que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente
hubo claridad en cuanto tiene que ver con el carcter pblico de las acciones
populares en defensa de intereses colectivos, en cuanto ... se justifica que se
dote a los particulares de una accin pblica que sirva de instrumento para
poner en movimiento al Estado en su misin, bien de dirimir los conflictos que

pudieren presentarse, bien de evitar los perjuicios que el patrimonio comn

pueda sufrir.1
Ese carcter pblico, implica que el ejercicio de las acciones populares
supone la proteccin de un derecho colectivo, es decir, de un inters que se
encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones
meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de
que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el
juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de
manera simultnea, la proteccin de su propio inters.
Ahora bien, otra caracterstica esencial de las acciones populares es su
naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para
su ejercicio, el que exista un dao o perjuicio de los derechos o intereses que
se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se
produzca, en razn de los fines pblicos que las inspiran. Desde su remoto
origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesin de
bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carcter pblico y
que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del dao.
La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en
principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuniario en favor
de quien promueve el reclamo judicial de un inters colectivo. Solamente, en
algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en
que incurra la persona que acta en defensa del inters pblico o de una
recompensa, que de todas maneras no puede convertirse en el nico
incentivo que debe tener en mira quien debe obrar ms por motivaciones de
carcter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma
parte
As, pues, la lectura completa de lo expresado por la Corte permite inferir una
premisa contraria a la expresada por la entidad demandada. En efecto,
precisamente dicha Corporacin indica que la naturaleza jurdica de los derechos
colectivos implica la existencia de intereses que no se radican en determinados
individuos sino que tienen incidencia colectiva o grupal, por lo que las
explicaciones y motivaciones subjetivas no pueden considerarse en esta accin
constitucional.

Ahora bien, lo anterior no significa que un derecho colectivo no afecte

concretamente a algunos individuos, pues el hecho de ser miembro de una
1

Proyecto de Acto Reformatorio No. 23. Delegatario Alvaro Gmez Hurtado. Gaceta Constitucional No. 19. Marzo 11
de 1991, pg. 3.

colectividad cuyos derechos le son violados o amenazados implica tambin una

afectacin concreta de los mismos. Sin embargo, los argumentos concretos e
individuales de afectacin de los derechos no son relevantes en la accin popular,
por cuanto este instrumento procesal pretende proteger y garantizar derechos con
incidencia colectiva. Luego, la afectacin concreta e individual del derecho no es
relevante en esta accin.

En consecuencia, la ausencia de demostracin de inters particular de los

demandantes en la proteccin de los derechos que invocan como afectados no
hace improcedente la accin, por lo que el argumento no prospera.

Derechos colectivos cuya proteccin pretende la accin popular objeto de

estudio

La Constitucin de 1991 consagr un conjunto de mecanismos procesales para

asegurar la efectividad de los derechos, pues el Constituyente consider que no
basta con la declaracin y reconocimiento superior de ellos sino que es
indispensable disear instrumentos capaces de exigir su cumplimiento. As, el
artculo 88 de la Carta consagr la accin popular como un medio judicial
destinado a la defensa de los derechos e intereses colectivos y dej en manos del
Legislador su desarrollo. En efecto, la Ley 472 de 1998 reglament la accin
popular y seal, de manera enunciativa, los derechos que se consideran
colectivos, esto es, aquellos que interesan a toda la colectividad y no pueden
radicarse bajo la titularidad exclusiva de algunos individuos.

As las cosas, en principio, la accin popular slo procede para defender los
derechos e intereses colectivos, por lo que la Sala debe estudiar si en el presente
asunto se involucran derechos de este tipo.

El propio artculo 88 de la Constitucin dispuso que el ambiente, el espacio

pblico y el patrimonio pblico, son derechos e intereses colectivos que pueden
protegerse por medio de la accin popular. De igual manera, el artculo 4 de la
Ley 472 seal que son derechos e intereses colectivos, entre otros, el goce de
un ambiente sano (literal a), el goce del espacio pblico y la utilizacin y defensa

de los bienes de uso pblico (literal d) y la defensa del patrimonio pblico (literal
e). En este sentido, es claro que esos derechos constituyen intereses de toda la
colectividad y, al mismo tiempo, son derechos difusos porque su titularidad no se
predica de una persona identificable. En consecuencia, la accin popular procede
para proteger, preservar y restituir el espacio pblico y los dems derechos que
invoca el demandante.

Ahora bien, para entender el significado y el ncleo de proteccin de inters

colectivo de proteccin al espacio pblico y el derecho al goce del mismo, es
necesario referirse al artculo 5 de la Ley 9 de 1989 que define el concepto as:

Entindense por espacio pblico el conjunto de inmuebles pblicos y los

elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles privados, destinados
por su naturaleza, por su uso o afectacin, a la satisfaccin de necesidades
urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los lmites de los intereses
individuales de los habitantes.
As, constituyen el espacio pblico de la ciudad las reas requeridas para la
circulacin tanto peatonal como vehicular ....
Con base en lo anterior, se deduce que el concepto de espacio pblico involucra
una serie de elementos que definen el uso colectivo de los bienes, por lo que su
destinacin al uso colectivo obedece a una decisin legal o normativa que los
seale2. As, hacen parte del espacio pblico aquellas reas que se construyen
para el uso peatonal, de tal manera que pueden separar las vas pblicas y los
inmuebles de uso privado y particular. De igual manera, estas zonas permiten la
libre locomocin de las personas, favorecen su seguridad personal y comunican
las vas en una ciudad planificada. En efecto, el artculo 2 del Decreto 1344 de
1970, tal y como fue modificado por el artculo 1 del Decreto 1809 de 1990,
dispone que los andenes o aceras hacen parte del espacio pblico, en tanto que
se definen como la parte de la va destinada exclusivamente al trnsito de
peatones. En este mismo sentido, el pargrafo del artculo 130 del Cdigo
Nacional de Trnsito Terrestre, modificado por el artculo 109 del Decreto 1809 de
1990, seala que las bicicletas, motocicletas, motociclos, mototriciclos y
2

El tratadista Miguel Marienhoff considera que el inters pblico de un bien no se establece por
su naturaleza sino por su destinacin. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo IV. Editorial
Abeledo-Perrot, Buenos Aires. 1980.

vehculos de traccin animal e impulsin humana, transitarn de acuerdo con las

reglas que en cada caso dicte la autoridad municipal de trnsito. En todo caso
estar prohibido transitar por los andenes.

Lo anterior muestra que el uso comn del espacio pblico es un derecho

protegido por el Estado que no solamente comprende la utilizacin por parte de la
comunidad sino tambin el goce adecuado del mismo. De hecho, los bienes de
uso pblico deben tener la destinacin acorde con la finalidad propia de su
naturaleza, pues el carcter comn de aquellos no autoriza el uso indiscriminado
de tales espacios.

En este orden de ideas se tiene que la utilizacin de los andenes y las vas
pblicas para comercializar productos y servicios o para extender las fronteras de
los establecimientos de comercio autorizados por la administracin constituye uso
indebido del espacio pblico y, adems, su perturbacin puede afectar derechos
fundamentales de amplia proteccin constitucional. Al respecto, la Corte
Constitucional sostuvo lo siguiente:
... una va pblica no puede obstruirse privando a las personas del simple
trnsito por ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de
locomocin de la mayora de los habitantes y lesiona el principio de
prevalencia del inters general, adems de que constituye una apropiacin
contra el derecho del espacio pblico, esto es, un verdadero abuso por
parte de quien pone en prctica el mecanismo de cierre. No pueden
tampoco ocuparse los andenes .que son parte de la va pblica- ni las
reas de circulacin peatonal, espacios que se hallan reservados para el
trnsito de toda persona sin interferencias ni obstculos como, por ejemplo,
estacionamiento de vehculos y el levantamiento de casetas de vendedores
ambulantes. Tampoco puede invadirse el espacio pblico con materiales
de construccin o exhibiciones de muebles o mercaderas, ni con la
improvisacin de espectculos u otra forma de ocupacin de las calles,
claro est sin detrimento de las libertades de trabajo, empresa y reunin,
las cuales deben ejercerse de tal forma que no lesionen otros derechos y
de conformidad con las restricciones que impone el ordenamiento urbano a
cargo de las autoridades municipales3.

Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992

Incluso, el artculo 132 del Cdigo Nacional de Polica -Decreto 1355 de 1970-,
faculta a los alcaldes para dictar resoluciones que buscan la restitucin de bienes
de uso pblico, como vas pblicas urbanas o andenes. Eso significa que la
primera autoridad municipal tiene a su cargo la obligacin de conservar y
salvaguardar el uso adecuado y comn del espacio pblico.

As las cosas, no cabe duda, entonces, que la ocupacin o el uso indebido de los
andenes y vas pblicas genera la violacin de derechos colectivos susceptibles
de protegerse por medio de la accin popular. De consiguiente, es necesario
averiguar si en el municipio de Melgar est demostrada la violacin del derecho
colectivo al goce del espacio pblico.

Pues bien, para demostrar el supuesto fctico con el que se sustentan las
pretensiones, la demanda aport, como nica prueba, 19 fotografas que, segn
el demandante fueron recogidas en parques, vas y zonas pblicas del Municipio
de Melgar Tolima (folios 3 a 22). Por lo tanto, la Sala debe dilucidar si las
fotografas tienen valor probatorio para apoyar la decisin que aqu se adopte.

Al tenor de lo dispuesto en el artculo 29 de la Ley 472 de 1994, para las acciones

populares son procedentes los medios de prueba establecidos en el Cdigo de
Procedimiento Civil, sin perjuicio de lo que respecto de ellos se disponga en la
presente ley. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 251 del
Cdigo de Procedimiento Civil, las fotografas son documentos y, como no fueron
tomadas por funcionario pblico en ejercicio de su cargo o con su intervencin,
son documentos privados. Evidentemente, de acuerdo con la doctrina 4 y la
jurisprudencia, las fotografas son documentos simplemente representativos
porque sin plasmar narraciones o declaraciones de cualquier ndole, contienen
imgenes5. Precisamente por lo anterior, la valoracin probatoria de las
fotografas depender de la certeza que aporte la representacin.

Parra Quijano, Jairo. Manual de Derecho Probatorio. Ediciones Librera del Profesional.
Sptima Edicin. Bogot. 1997. Pgina 347
5
Corte Suprema de Justicia. Sala de Casacin Civil. Sentencia nmero 110 del 19 de julio de
2000, expediente 5982.

Evidentemente, aunque la Alcalda de Melgar formalmente no tach de falsas las

fotografas si reproch la veracidad de todo su contenido, pues afirm que no
puede considerarse de manera aislada la ocupacin que consta en las fotografas
anexas a la accin popular que nos ocupa, ya que ellas no hacen justicia a los
logros y avances que hemos alcanzado con relacin a la ocupacin del espacio
pblico. Es decir, que se presentan como si frente a cada negocio comercial y/o
frente a cada inmueble existiera invasin del espacio pblico, lo cual rie con la
realidad, pretendiendo adems desconocer de plano las tareas y resultado con
relacin a la recuperacin del espacio pblico (folio 55).

Lo anterior permite concluir que las fotografas aportadas al proceso para

demostrar la violacin de los derechos colectivos que invoca el demandante no
permiten tener plena representacin del hecho, comoquiera que no permiten
definir el tiempo y los lugares concretos en donde fueron tomadas y no dan
certeza de la actual ocurrencia o del estado actual del hecho, ms an cuando la
entidad contra la que se pretenden hacer valer reprocha su realidad.

Con todo, debe precisarse que si bien es cierto que el artculo 10, numeral 2, de
la Ley 446 de 1998 dispone que los documentos privados de contenido
declarativo emanados de terceros, se apreciarn por el juez sin necesidad de
ratificar su contenido, salvo que la parte contraria solicite su ratificacin, no lo es
menos que esa norma no puede aplicarse para el caso de las fotografas
aportadas al proceso por el demandante porque, como se advirti en precedencia,
aquellas son documentos privados representativos y no emanan de un tercero
sino del demandante.

Tampoco puede considerarse que el artculo 11 de la Ley 446 de 1998 presume

que todos las copias de los documentos privados presentadas por las partes son
autnticas y, por ende, no requieren ratificacin ni reconocimiento. En efecto, esa
norma se refiere al documento privado original pero no puede extender el valor
probatorio a las copias, las cuales estn sometidas a reglamentacin especial y
diferente en el Cdigo de Procedimiento Civil (artculo 254)

Pese a lo anterior, para la Sala es claro que la Alcalda de Melgar no neg la

existencia de la violacin del derecho al goce del espacio pblico en esa
localidad, pues se refiri a dos tipos de afectacin del mismo. De un lado, hizo
referencia a las gestiones de la Alcalda para controlar el uso del espacio pblico
por parte de vendedores ambulantes. Para ese efecto, seal que esa entidad
adelanta la compra de un inmueble para la reubicacin de los comerciantes
informales. De otro lado, afirm que por orden del Alcalde y del Secretario de
Obras y Planeacin Municipal la Polica ha adelantado diligencias para evitar que
los comerciantes utilicen los andenes y las vas pblicas para exhibir los
productos que ofrecen y para colocar sillas y mesas.

En conclusin, se tiene que de la conducta procesal asumida por la entidad

demandada en el presente asunto es posible deducir que est probada la
ocupacin privada y, por lo tanto, el uso indebido del espacio pblico en los
andenes y calles del municipio de Melgar. En tal virtud, la sentencia impugnada
deber confirmarse.

Sin embargo, la Sala considera que el trmino concedido por el Tribunal al

Alcalde de Melgar para recuperar el espacio pblico de esa localidad es
insuficiente si se tiene en cuenta que esa responsabilidad genera costos
inevitables y da lugar a trmites y procedimientos administrativos que deben
cumplirse. Por ello, la Sala modificar la sentencia impugnada en cuanto se
conceder un trmino de un ao para ese efecto.

III. LA DECISION

En mrito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia
en nombre de la Repblica de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

1. Modficase el numeral 2 de la parte resolutiva de la sentencia dictada el 5 de

julio de 2002, por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el sentido de
disponer el trmino de 1 (un) ao contado a partir de la notificacin de esta
sentencia como plazo mximo para restituir el uso pblico de los andenes y
vas del municipio de Melgar. En lo dems, confrmase la sentencia
impugnada.

2. Ejecutoriada esta providencia y previas las constancias del caso, devulvase

el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

MARIO ALARIO MENDEZ

Presidente

ROBERTO MEDINA LOPEZ

DARIO QUIONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General