Centro Argentino de Estudios Internacionales

Programa Defensa y Seguridad

Una mirada a la Declaracin sobre

Seguridad en las Amricas
A lo largo del presente trabajo intentar establecer una mirada crtica a la
Declaracin sobre Seguridad en las Amricas. Dicho documento presenta un nuevo
concepto de seguridad hemisfrica, multidimensional, que incorpora a las llamadas
nuevas amenazas, ampliando as el concepto tradicional de seguridad.
Si bien la nueva conceptualizacin ha sido celebrada por modificar la visin
clsica de seguridad, es necesario advertir sobre las posibles implicancias de una
definicin demasiado amplia o abarcativa de los fenmenos que se engloban bajo el
trmino de amenazas.
INTRODUCCION.
Frente a la compleja dinmica que presenta el Sistema Internacional en materia
de seguridad, y muy principalmente a partir del contexto surgido del 11 de septiembre
de 2001, qued planteada la necesidad de redefinir ciertos conceptos, para hacerlos
funcionales de cara a la nueva realidad.
Dentro de la temtica que nos interesa, el concepto de seguridad ha sido puesto
en debate, y nuestra regin no ha escapado a dicha tendencia. El mismo se dio con el
intento de lograr una definicin consensuada, a nivel regional, de un concepto de
seguridad adecuado a la nueva realidad mundial, signada por el incremento de actores
no estatales y la proliferacin de las llamadas nuevas amenazas.
Es en este contexto que debe ser analizada, por un lado, la incidencia de
amenazas no tradicionales sobre la seguridad de los Estados de la regin, y por otro, la
necesidad de adecuacin de los instrumentos vigentes para hacerles frente.
Un mbito privilegiado para dicho debate lo constituy la Organizacin de
Estados Americanos, por medio de su Comisin de Seguridad Hemisfrica. A lo largo
del presente trabajo intentar establecer una mirada crtica a la Declaracin sobre
Seguridad en las Amricas, emanada de dicho foro. El documento presenta un nuevo
concepto de seguridad hemisfrica, multidimensional, que incorpora a las llamadas
nuevas amenazas, ampliando as el concepto tradicional de seguridad.
Si bien la nueva concepcin ha sido celebrada por cambiar la visin clsica de
seguridad, es necesario advertir sobre una definicin demasiado amplia o abarcativa de
los fenmenos que se engloban bajo el trmino de amenazas.
DESARROLLO.
En la Declaracin sobre Seguridad en las Amricas, emanada de la Conferencia
Especial sobre Seguridad realizada en la ciudad de Mxico en octubre de 2003, qued

plasmado un nuevo concepto de seguridad hemisfrica, ampliando la visin tradicional

mediante la inclusin de aspectos polticos, sociales, de salud y ambientales.
As, el documento establece que: La seguridad de los Estados del Hemisferio se
ve afectada, en diferente forma, por amenazas tradicionales y por las siguientes
nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafos de naturaleza diversa:
-

El terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de

las drogas, la corrupcin, el lavado de activos, el trfico ilcito de armas y las
conexiones entre ellos;

la pobreza extrema y la exclusin social de amplios sectores de la poblacin,

que tambin afectan la estabilidad y la democracia. La pobreza extrema
erosiona la cohesin social y vulnera la seguridad de los Estados;

los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras

enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente;
la trata de personas;

los ataques a la seguridad ciberntica;

la posibilidad de que surja un dao en el caso de un accidente o incidente

durante el transporte martimo de materiales potencialmente peligrosos,
incluidos el petrleo, material radioactivo y desechos txicos; y

la posibilidad del acceso, posesin y uso de armas de destruccin en masa y sus

medios vectores por terroristas.

Si bien esta conceptualizacin cuenta con la ventaja de ampliar el concepto

tradicional de seguridad, limitada a la esfera estatal y de ataque exterior, y adems
responde a la Declaracin de Bridgetown de junio de 2002 sobre el enfoque
multidimensional de la seguridad hemisfrica, es necesario ser precabidos al momento
de colocar bajo el rtulo de amenazas a la seguridad a una serie de factores de
naturaleza diversa.
Es decir, para que el concepto de seguridad hemisfrica resulte funcional a la
nueva realidad mundial, debemos limitar el alcance de las llamadas nuevas amenazas
que afectan a la misma.
Una primera aclaracin es que se denomina nuevas amenazas a las que ms
apropiadamente deberan llamarse amenazas no tradicionales, como ser el terrorismo,
el narcotrfico y el crimen organizado. Probablemente, con el adjetivo nuevas se
pretenda significar que constituyen amenazas de carcter no estatal, y es en este
sentido que son no tradicionales. No obstante, si bien parece existir cierto consenso en
torno a su denominacin, me parece apropiado hacer dos consideraciones.
Primero, no son fenmenos nuevos en si mismos, ya que vienen azotando a la
regin desde hace varias dcadas, sino que lo nuevo es su contexto, forma e
intensidad de manifestacin. Es nuevo el contexto mundial en el que se dan, altamente
globalizado, y es nueva la aparicin de ciertos actores. Tambin es novedosa la
tecnologa aplicada en la propagacin de sus efectos, y en la multiplicacin de sus
consecuencias. Pero las amenazas no son nuevas en si mismas, sino que la regin ya
las ha sufrido largamente. Lo novedoso de dichos fenmenos entonces, no es su
existencia, sino el hecho de que se han transnacionalizado, y han asumido una

magnitud y un alcance que trascienden las previsiones y pautas con que

tradicionalmente se enfocan las cuestiones de seguridad interior, defensa nacional y
seguridad internacional.
Es imposible comprender la incidencia de las llamadas "nuevas amenazas" sobre
la regin, sin considerar la existencia de otros actores que conviven con el Estado en la
escena mundial; que sin quitarle primaca a las unidades estatales, tienen la capacidad
de influir sobre los acontecimientos internacionales. stos abarcan desde
organizaciones internacionales (gubernamentales y no gubernamentales) hasta
movimientos sociales, pasando por empresas y grupos delictivos, entre otros. Cabe
destacar que, dentro de dicho abanico, quedan incluidos tanto actores que guan su
conducta segn ciertas reglas de convivencia global, como aquellos que se
desempean por fuera de las mismas.
En segundo trmino, considero apropiado hacer una distincin entre los fenmenos
que seran amenazas, y los que podran ser mejor catalogados como problemas para
los pases de la regin, segn la situacin provenga de la voluntad de actores
especficos, o sea derivada del accionar del Sistema Internacional, respectivamente. Es
decir, dada la necesidad de arribar a conceptos claros para actuar en consecuencia,
creo til distinguir entre fenmenos que, siendo de naturaleza diversa, son aglutinados
dentro del concepto de nuevas amenazas. No me parece apropiado colocar bajo una
misma denominacin, por ejemplo, al accionar del narcotrfico y a los efectos
producidos por una catstrofe meteorolgica.
Podramos considerar que una amenaza a la seguridad es una manifestacin
que formula un actor o actores, con el propsito de transmitirle a otro u otros, la
intencin o capacidad de producirle un dao a sus bienes o intereses. En esta
conceptualizacin est implcita la existencia de una voluntad de producir un efecto
buscado, y por lo tanto, la posibilidad de identificacin de la fuente de la misma. El
nfasis debe ser puesto aqu en la intencionalidad de aquellos a quienes se atribuye las
amenazas.
En cambio, podramos definir como problema, -que tiene incidencia sobre la
seguridad-, a un asunto incierto y de difcil solucin, cuya dimensin trasciende los
lmites de las fronteras nacionales, afectando los intereses de mltiples actores del
sistema internacional. En este sentido, seran elementos derivados del propio
funcionamiento del Sistema Internacional, no dependiendo ya directamente de la
voluntad de un actor en particular, y no pudiendo identificar un foco responsable.
La diferencia respecto de las amenazas clsicas a la seguridad radica en que por
su naturaleza resulta difcil controlarlas, responder a ellas o neutralizarlas
anticipadamente. Si bien estos fenmenos no son recientes, lo que los transforma a
una categora analtica distinta, es el hecho de que se hayan transnacionalizado,
asumiendo una magnitud que desafa las capacidades del Estado, y que se hayan
entrelazado, produciendo conglomerados de alta peligrosidad -por ejemplo, la
combinacin de organizaciones criminales, trfico ilegal de armas y terrorismo.
Por otra parte, pueden ser identificados como factores de riesgo, en trminos
de Fontana, a aquellos fenmenos que carecen de una voluntad hostil que los genere y
les otorgue una direccin determinada, situaciones cuya peligrosidad no requiere la
existencia de una voluntad hostil.

Considero que la distincin es til a la hora de analizar las polticas a

implementar, y de ponderar aquellos factores que son susceptibles de ser modificados
actuando sobre la voluntad de ciertos actores, y de los que no pueden ser
contrarrestados a menos que se cambien las tendencias bsicas del funcionamiento del
Sistema Internacional.
Por ejemplo, es de esperar que amenazas como el terrorismo, el crimen
organizado, son susceptibles de solucin (costosa, a largo plazo y con gran
concertacin poltica), a diferencia de aquellos problemas derivados del funcionamiento
del Sistema, como ser el crecimiento demogrfico, las desigualdades entre las
economas nacionales, el deterioro del medio ambiente, la escasez creciente de
recursos, etc.
Un listado tentativo de los fenmenos, segn la clasificacin presentada, sera la
siguiente:
Amenazas: provenientes de la voluntad de actores especficos.
Terrorismo.
Narcotrfico.
Crimen organizado.
Problemas: derivados del funcionamiento del Sistema Internacional.
Deterioro del medio ambiente.
Escasez de recursos naturales y alimenticios.
Desigualdad de las economas nacionales.
Crecimiento de la poblacin.
Migraciones.
Considero que esta distincin es sumamente adecuada para delimitar qu
fenmenos deberan ser tratados con instrumentos del Sistema de Seguridad
Hemisfrico2, y cuales deberan caer bajo competencia de otras instituciones
especficas dentro del marco de la OEA. Tambin puede resultar til para establecer un
lmite entre cuestiones que podran demandar el uso de la fuerza, de aquellos
problemas que no lo exigen. Las amenazas son eventualmente susceptibles de
aplicacin del instrumento militar, al ser posible la identificacin de un actor; en tanto
los problemas requieren revertir o neutralizar ciertas tendencias derivadas del mismo
funcionamiento del Sistema Internacional, lo cual resulta imposible por medio de la
fuerza.
Es as que considero no sera apropiado colocar todos los tems arriba
enumerados bajo tutela del Sistema de Seguridad Hemisfrico. Slo las amenazas
deberan ser consideradas con vinculacin directa al Sistema de Seguridad, en tanto
los problemas que afectan a los Estados de la regin, -en tanto condiciones que inciden
desfavorablemente sobre la seguridad, en tanto factores desestabilizantes-, deberan
ser tratados en el marco de organismos especializados dentro del mbito regional.
En relacin a aquellos fenmenos que si deberan ser considerados amenazas no
tradicionales en sentido estricto, es oportuno aclarar como la lucha contra el terrorismo
se impuso indiscutiblemente en el tope de la agenda de seguridad, internacional y
regional, luego de los atentados de 2001. Ms all de las diversas necesidades de los
pases del continente, los Estados Unidos, en su carcter de potencia hegemnica
mundial, impone el ordenamiento de la temtica de la agenda, hecho reflejado tambin
en el segundo puesto que ocupa el combate al narcotrfico. Esta afirmacin no acta
en desmedro de los imperativos de cooperacin frente a los citados flagelos, y de la

necesidad de generar consensos en torno a objetivos aglutinantes de la accin

regional. Pero s la definicin da cuenta de la realidad de poder subyacente en la
elaboracin de la agenda de seguridad, en tanto ese proceso de securitizacin es
netamente poltico.
Los flagelos del terrorismo y del narcotrfico ocupan los primeros puestos de la
agenda, dado que los Estados Unidos los considera una amenaza existencial, y por lo
tanto, promueven la adopcin de medidas para actuar en consecuencia, algunas de las
cuales son consideradas por la comunidad internacional como por fuera de las reglas
aceptadas. Es desde este punto de vista que no resulta posible esperar que los pases
con menor poder relativo del continente logren hacer que las situaciones que los
afectan sean elevadas a categora de amenazas a la seguridad, y en este sentido lograr
la convergencia de acciones regionales tendientes a neutralizarlas.
A riesgo de ser reiterativo, considero resulta necesario distinguir entre
amenazas directas a la seguridad y factores desestabilizantes. 3 Habra que ser
precavidos en no identificar la problemtica de la seguridad con toda fuente de riesgos
para la regin, con todo aquello que atenta contra el logro del desarrollo humano,
estatal e internacional. Si bien se debe considerar el impacto que factores como la
pobreza extrema y la inestabilidad interna de algunos pases tienen sobre la seguridad,
debe evitarse una definicin excesivamente amplia, generalizada y desenfocada que
haga que el trmino seguridad pierda su significado. La regin necesita un concepto
claro, apropiado, que le sirva de gua para reformular la estructura de seguridad
continental, y que permita determinar cules son las instituciones y los organismos
ms apropiados para actuar segn la definicin acordada. Temas como el desarrollo
econmico, la salud pblica, el medio ambiente y los problemas sociales deberan
tratarse dentro de mecanismos apropiados de la OEA, y no caer bajo jurisdiccin del
Sistema de Seguridad Hemisfrico.
Si bien la regin enfrenta un conjunto diverso de amenazas y desafos, resulta
prioritario establecer claramente los lmites del concepto de seguridad, distinguiendo lo
que entenderemos como un problema de desarrollo, de aquello que es un problema de
seguridad, y de lo que constituye una amenaza. De ese modo, se evitan
conceptualizaciones que terminan securitizando todos los aspectos de la vida social.
Para ponerlo en trminos de Bjorn Moller, al advertir sobre una expansin
inapropiada del concepto de seguridad, Aunque pareciera emerger un consenso ante
la necesidad de una cierta ampliacin, an persiste el desacuerdo sobre la fijacin de
lmites. Expandir el concepto de seguridad demasiado lejos, como para abarcar la
ausencia de todas las clases de problemas, no sera prctico, puesto que simplemente
creara la necesidad de un trmino adicional para la seguridad tradicional.4 El autor
tambin advierte sobre los riesgos de una excesiva securitizacin de la agenda
regional, es decir, elevar todos los problemas a problemas de seguridad.
Un aporte interesante en este debate es el realizado por Rojas Aravena quien, al
advertir sobre lo inapropiado de trascender los lmites conceptuales, introduce el uso
de la fuerza como criterio de demarcacin. Sostiene que El gran peligro consiste en la
expansin conceptual, dado que si ello ocurre se tiende a militarizar el conjunto de las
actividades significativas de la poblacin. De all que la variable central en torno a la
cual se debe organizar el concepto de seguridad sigue siendo el uso de la fuerza, es
decir, las cuestiones que afectan a la vida y la muerte, en lo referido a la guerra y la
paz. Otras dimensiones y esferas que afectan la vida pueden y deben ser enfocadas

desde la cooperacin la capacitacin la transferencia de recursos u otros arreglos

institucionales.5 Este criterio resulta interesante a la hora de distinguir entre amenazas
y problemas que afectan a la seguridad. La primer categora encierra fenmenos que
pueden requerir el empleo de la fuerza para ser contrarrestados, en tanto dicho modo
de accin no parece ser susceptible de aplicacin a situaciones de epidemias o
migraciones masivas.
La regin debe ser precavida en cuanto a la definicin conceptual, ya que
securitizar todos los temas de la agenda americana podra implicar acentuar la
tendencia hegemnica hacia la militarizacin de las respuestas, lo cual no resulta
igualmente conveniente para todas las unidades del Sistema Interamericano, pudiendo
afectar adems el equilibrio poltico y militar del continente.
Recordando la diferenciacin establecida entre amenazas a la seguridad y
problemas, reafirmamos que slo las amenazas deberan ser puestas bajo
consideracin del Sistema de Seguridad Hemisfrico, en tanto los problemas que
afectan a los Estados de la regin, deben ser tratados en el marco de organismos
especializados dentro del mbito regional.
Concretamente, la Organizacin de los Estados Americanos presenta una
estructura diversificada, que permite cubrir la amplia variedad de temas que
preocupan a los pases del hemisferio. Algunos instrumentos con los que cuenta la
regin son:
- el
- la
- la
- la
- el
- la
- el
- el
- la
- el
- el
- la
- la
- la
- la
- la

Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral,

Comisin Interamericana de Derechos Humanos,
Unidad para la Promocin de la Democracia,
Organizacin Panamericana de la Salud,
Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura,
Comisin Interamericana de Telecomunicaciones,
Comit Interamericano de Puertos,
Instituto Interamericano del Nio,
Comisin Interamericana de la Mujer,
Instituto Panamericano de Geografa e Historia,
Comit Interamericano de Reduccin de Desastres Naturales,
Unidad de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente.
Oficina de Ciencia y Tecnologa,
Unidad de Comercio,
Unidad de Desarrollo Social y Educacin,
Agencia Interamericana para la Cooperacin y el Desarrollo.

De este modo, considero que las amenazas deben ser tratadas dentro del Sistema de
Seguridad Hemisfrico; mientras que los problemas, en tanto inciden sobre la
seguridad, deben ser puestos a consideracin de organismos especiales dentro de la
OEA. Esta afirmacin no quita validez al reconocimiento de la existencia de una
relacin directamente proporcional entre los trminos seguridad-desarrollodemocracia.
El aumento de uno de los componentes de la triloga trae aparejado igual resultado en
otro, y tambin se da lo contrario, pudiendo establecerse as un crculo virtuoso o
vicioso, respectivamente.6 Pero la existencia de tal inexpugnable vinculacin no implica
que los tres trminos sean susceptibles de ser abordados por similares instrumentos,
sino que requieren respuestas diversificadas.

CONCLUSIONES.
La Organizacin de Estados Americanos ha ampliado su definicin del concepto
de seguridad, el cual ahora incluye problemas sociales, econmicos, ambientales y de
salud pblica. Si bien no cabe duda que se necesita una nueva agenda para la
seguridad hemisfrica, la forma en que los conceptos estn evolucionando no habilitan
la claridad que se necesita para poder actuar.
Considero que los conceptos y redefiniciones deben ser seriamente cuestionados
y debatidos por la sociedad, ya que bajo la nueva definicin de seguridad, lo que en el
pasado se consideraba como un problema social, econmico o de salud pblica, el cual
no invocaba una respuesta por parte de las instituciones de seguridad, ahora puede
llegar a ser considerado como una amenaza a la seguridad.
El nuevo concepto ha dejado la pregunta lo suficientemente abierta como para
que no se pueda definir claramente cuales instituciones son las encargadas de
combatir estas nuevas amenazas.
Dado que la definicin de la OEA es ya la definicin operativa de seguridad en el
hemisferio, hay que tener cuidado de cmo se aplica sta, y procurar no caer en la
securitizacin de temas polticos y sociales, ya que definir los problemas que
actualmente enfrenta el hemisferio como potenciales amenazas, contribuye muy poco
a clarificar las causas o a encontrar posibles soluciones.
Es decir, si bien fenmenos como la pobreza extrema y la exclusin social
afectan la estabilidad regional, vulnerando as la seguridad global, considero que
responden a causas distintas de las de las amenazas no tradicionales, y por lo tanto
son susceptibles de ser abordadas por medio de otros mecanismos que no responden
al Sistema de Seguridad Hemisfrico.
Con nimo ilustrativo, resulta interesante traer aqu el concepto de paz
positiva forjado por Galtung particularmente aplicable al Continente Americano.
A travs de dicho trmino, el autor quiere transmitir la idea de que una
estructura de paz estable o positiva implica, no slo una ausencia de guerra, sino
tambin la garanta de condiciones mnimas de existencia para poblacin mundial.
Nuestra regin est an muy lejos de constituir una estructura de paz estable.
Por el contrario, presenta un sinnmero de factores desestabilizantes, que la
convierten en un gran caldo de cultivo apto para el anidamiento de amenazas no
convencionales.
En vista de tal desafo, la actual situacin de crisis internacional puede ser
capitalizada por los pases de la regin como una oportunidad. La historia demuestra
cmo los hombres, frente a cada enfermedad social, se han procurado remedios
para contrarrestarla. As, momentos crticos devinieron en facilitadores de cambio,
dado que generan instancias de reflexin y adaptacin. Pero ello requiere gran
esfuerzo y voluntad. Y la regin deber dotarse de ambos valores en gran medida, de
cara a la situacin de interdependencia global y la naturaleza de las amenazas, que
insta a los gobiernos americanos a cooperar y a elaborar acciones conjuntas en pos de
dotar a la regin de paz y estabilidad.