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Publicaes da

Escola da AGU

Gesto Pblica
Democrtica

Publicaes da
Escola da AGU

Braslia

n. 18

p. 1-420

maio/jun. 2012

SUMRIO

Publicaes da Escola da AGU

Editorial.............................................................................................................................. 7

Escola da Advocacia-Geral da Unio

TEMA 1: LIMITES DA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E DO


CONTROLE SOBRE O PODER EXECUTIVO

SIG - Setor de Indstrias Grficas, Quadra 06, lote 800


CEP 70610-460 Braslia DF Telefones (61) 2026-7368 e 2026-7370
e-mail: escoladaagu@agu.gov.br

ADVOGADO-GERAL DA UNIO
Ministro Lus Incio Lucena Adams
DIREO GERAL DA AGU
Fernando Luiz Albuquerque Faria Substituto do Advogado-Geral da Unio
Marcelo de Siqueira Freitas Procurador-Geral Federal
Hlia Maria de Oliveira Bettero Procuradora-Geral da Unio
Adriana Queiroz de Carvalho Procuradora-Geral da Fazenda Nacional
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy Consultor-Geral da Unio
Ademar Passos Veiga Corregedor-Geral da AGU
Grace Maria Fernandes Mendona Secretaria-Geral de Contencioso

ESCOLA DA AGU
Juliana Sahione Mayrink Neiva Diretora
Filipo Bruno Silva Amorim Vice-Diretor
Nlida Maria de Brito Arajo Coordenadora-Geral

A Tenso Entre Judicirio e Executivo a Partir do Direito Moradia


The Tension Between The Judiciary And Administration In Housing Demands
Maria Laura de Souza Coutinho...................................................................................67

COORDENADORES DA PUBLICAO
Juliana Sahione Mayrink Neiva
Filipo Bruno Silva Amorim
Nauana Corra de Oliveira
SECRETARIA DE GESTO PBLICA DO MINISTRIO DO PLANEJAMENTO
Ana Lucia Amorim de Brito
Secretria de Gesto Pblica
Valria Alpino Bigonha Salgado
Diretora do Departamento de Inovao e Melhoria da Gesto

Os conceitos, as informaes, as indicaes de legislaes e as opinies expressas no contedo


publicado, so de responsabilidade exclusiva de seus autores.
Publicaes da Escola da AGU: Gesto Pblica Democrtica - Escola da Advocacia-Geral da Unio
Ministro Victor Nunes Leal - Ano IV, n. 18 (maio/junho 2012).- Braslia: EAGU - mensal.

A partir do ano III, n. 8 passou a ser peridico Bimestral. e a partir do ano IV, n 14
periodicidade mensal

ISSN 2236-4374
I. Ttulo. II. Srie

A Gesto de Pessoas e a Judicializao: ameaa s polticas pblicas?


Human Resources Management and Judicialization: a threat to public policies?
Valria Porto
Rogrio Xavier Rocha......................................................................................................87
TEMA 2: Equilbrio Democrtico e Controle Social: Sociedade
Civil e Participao Social nas Organizaes Pblicas


Apoio Institucional: Escola da AGU
Diagramao/Capa:
Niuza Lima e Glucia Pereira

1. Direito Pblico Brasil

Direito ao Tratamento de Sade com Medicamento no Fornecido pelo SUS: uma


anlise luz do princpio da reserva do possvel e do estado democrtico de direito
The Right to Receive a Medical Treatment not Provided By SUS: an analysis under
the perspective of the principle of the possible reserve and of the democratic law state
Carlos Marden Cabral Coutinho.....................................................................................25
Reserva de Jurisdio: classificao doutrinria e jurisprudncia brasileira
Judicial Reserve: Theoretical Analysis and Brazilian Higher Courts Precedents
Daniel Pinheiro de Carvalho...........................................................................................45

EDITOR RESPONSVEL
Juliana Sahione Mayrink Neiva

A Atuao dos Trs Poderes da Repblica, do Tribunal de Contas e do Controle


Social na Formulao, Execuo e Controle da Poltica Fiscal da Unio
The Role of the Three Powers of the Republic, of the Brazilian General
Accounting Office and of the Social Control on the Formulation, Execution and
Control of the Federal Fiscal Policy
Carlos Frederico Rubino Polari de Alverga.................................................................... 9

CDD 340.5
CDU 34(05)

O Conselho Nacional de Previdncia Social e o Estado Democrtico de Direito


The Social Welfare Council (Cnps) and the Democratic Rule of Law
Estela Vilela Gonalves .................................................................................................107
O Controle Social na Administrao Pblica para Eficcia do Plano Diretor.
O Exerccio Popular. Uma Viso a Partir da Constituio Simblica e das
Medidas de Salvaguarda
The Social Control in Public Administration for Effectiveness of Planning Director.
The Popular Exercise. A View From the Symbolic Constitution and Protective Measure
Frederico Garcia Guimares
Maria Eliza Lemos Schueller Pereira da Silva..........................................................127

A Participao e o Controle Social nas Polticas para as Mulheres: desafios


postos para a gesto pblica
Participation and Social Accountability in Public Policies for Women: challenges
to the public sector
Maria Elisa Almeida Brandt
Carla de Paiva Bezerra.................................................................................................149
Democracia Participativa: o plano plurianual participativo no Estado da Bahia
Participative Democracy: plurianual participative planning of Bahia
Maria Ins Caetano Ferreira
Eluammi Rocha Matos................................................................................................... 171
Anlise da Reproduo do Modelo Federal das Parcerias da Administrao
Pblica com as Entidades do Terceiro Setor nos Estados da Federao Brasileira
The Reproduction of the Federal Legal Model of Partnerships Between Public
Administration and Non Profit Organizations Recarding Member States of the
Brazilian Federation
Maria Tereza Fonseca Dias
Janana Diniz Ferreira de Andrade.............................................................................189
Accountability, Controle Social e Coproduo do Bem Pblico: a atuao de
vinte observatrios sociais brasileiros voltados cidadania e educao fiscal
Accountability, social control and co-production of public goods: the action of
twenty Brazilian social observatories aimed at citizenship and fiscal education
Paula Chies Schommer
Jonas Tadeu Nunes
Rubens Lima Moraes .....................................................................................................229
Democracia e Sustentabilidade nas Administraes Municipais: a agenda
21 no interior do Rio Grande do Sul
Democracy and Sustainability in Municipal Administrations: agenda 21 in Rio
Grande do Sul.
Sandro Ari Andrade de Miranda
Luciana Leal de Matos de Miranda.............................................................................259
TEMA 3: Novos Rumos para a Gesto Pblica
Profissionalizao nos Cargos de Confiana: uma proposta de mudana no
processo de nomeao dos Ministros de Estado visando sua maior qualificao
Professionalization of Positions of Trust: a proposal for change in the appointment
of Ministers of State, seeking their highest qualification.
Alexandre Borsato
Camila Cintra Moura
Cludio Lima Aguiar.....................................................................................................275

Inovao Gerencial em Governos Subnacionais: a experincia da prefeitura


municipal de Vitria
Management Innovation un a Context of Decentralization: the experience of city
hall in Vitria
Eduardo Jos Grin.........................................................................................................295
Uma Anlise da Gesto do Instituto Prprio de Previdncia do Municpio
de Santa Helena PB, no ano de 2010
An Analysis of the Management of Own Pension Office of the city of St. Helena PB, in the year 2010
Gislany Assis da Silva
Heriano Azevedo de Lucena
Joseilma Dantas Ageu....................................................................................................321
Prticas Colaborativas na atuao dos rgos de Justia no enfrentamento
da Violncia Domstica e Familiar Contra a Mulher
Collaborative Practices in Domestic and Familiar Violence against Woman
Agencies of Justice
Jaqueline Barbosa Pinto Silva......................................................................................343
Poder Judicirio e a Administrao da Justia: do patrimonialismo gesto
eficiente
The Judiciary and the Administration of Justice: from patrimonialism to
management efficiency
Marcelo Henrique Pereira Marques.............................................................................363
A Evoluo Legislativa do Contrato Administrativo no Brasil Sombra do
Procedimento Licitatrio at a Promulgao do Decreto-lei n 2.300/86
e, Posteriormente, da Lei n 8666/93, no Estado Democrtico de Direito
The Legislative Evolution of the Administrative Contract in Brazil in the
Shadow of the Bidding Process Until the Promulgation of Decree-Law n
2.300/86 and, Subsequently, of Law n 8666/93, in a Democratic State
Natlia Ciscotto Ferreira...............................................................................................383
A Evoluo Histrica do Instituto da Arbitragem no Brasil e sua
Aplicabilidade no mbito dos Contratos Administrativos em Geral: a
arbitrabilidade estatal como um dos meios de resoluo de conflitos com a
Administrao Pblica
The Historical Evolution of the Institute of Arbitration in Brazil and its
Applicability in the Scope of Administrative Contracts in General: arbitrability
to solve conflicts with the public administration
Raquel Mousinho de Moura F.................................................................................... 403

Editorial
As Publicaes da Escola da AGU so edies especiais sobre
assuntos pertinentes rea jurdica e de relevo para a Advocacia Pblica.
Trata-se o presente nmero de uma coletnea de artigos que discutem
os temas do III Seminrio Democracia, Direito e Gesto Pblica, fruto
da parceria da AGU com o Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA.
O Seminrio nasceu da necessidade de se criar espaos
institucionais abertos ao livre debate entre profissionais das diversas
reas do conhecimento e experincia, do setor pblico e da sociedade,
dando oportunidade ao confronto de conceitos e entendimento acerca
da democracia, do direito e da gesto pblica.
Para estimular a reflexo e produo de conhecimento, convidamos
dirigentes, servidores da administrao pblica e especialistas da rea
do direito, favorecendo o debate construtivo dentro de um esprito de
confiana e colaborao. Os participantes elaboraram artigos que tratam
de trs temas: Limites da Autonomia Administrativa e do Controle sobre
o Poder Executivo; Equilbrio Democrtico e Controle Social: Sociedade
Civil e Participao Social nas Organizaes Pblicas; e Novos Rumos
para a Gesto Pblica.
Portanto, a presente publicao apresenta uma seleo de trabalhos
que abordam as relaes entre a democracia, o direito e a gesto pblica,
sob mltiplos escopos, abordagens e campos disciplinares.
A todos, uma tima leitura!
Juliana Sahione Mayrink Neiva
Diretora da Escola da AGU
Filipo Bruno Silva Amorim
Vice-Diretor da Escola da AGU

A atuao dos trs Poderes da Repblica,


do Tribunal de Contas e do controle
social na formulao, execuo e
controle da poltica fiscal da Unio
THE ROLE OF THE THREE POWERS OF THE REPUBLIC, OF THE
BRAZILIAN GENERAL ACCOUNTING OFFICE AND OF THE SOCIAL
CONTROL ON THE FORMULATION, EXECUTION AND CONTROL OF
THE FEDERAL FISCAL POLICY
Carlos Frederico Rubino Polari de Alverga
Analista de Finanas e Controle da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da
Fazenda, graduado em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)
e Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB)

SUMRIO: Introduo: 1 Definio e Relevncia da Ativividade


Financeira do Estado; 2 Participao do Poder Executivo na
Formulao e na Execuo da Poltica Fiscal; 3 Participao do
Poder Executivo no Controle da Poltica Fiscal; 4 Participao do
Poder Legislativo na Formulao e Execuo da Poltica Fiscal; 5
Participao do Poder Legislativo no Controle da Poltica Fiscal;
6 Participao do Poder Judicirio na Formulao e Execuo da
Poltica Fiscal; 7 Participao do TCU no Controle da Poltica
Fiscal; 8 Participao da Sociedade Civil no Controle da Poltica
Fiscal; Consideraes Finais; Referncias.

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Publicaes da Escola da AGU

RESUMO: O artigo intenta fornecer uma viso abrangente e integrada


do processo de formulao, execuo e controle da poltica fiscal da Unio,
abordando a atuao dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, do
Tribunal de Contas da Unio (TCU) e do controle social no mencionado
processo.
PALAVRAS-CHAVE: Poltica Fiscal. Controle. Direito Financeiro.
Finanas Pblicas. Oramento Pblico.
ABSTRACT: The article aims to provide a complete and integrated
overview of the process of formulation, execution and control of the
fiscal policy approaching the action of the Executive, Legislative and
Judiciary Powers, of the General Accounting Office of Brazil and of the
social control in the mentioned process.
Keywords: Financial Law. Public Finances. Fiscal Policy. Financial
Activity of the State. Public Budget.

Carlos Frederico Rubino Polari de Alverga

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Inicialmente apresentada a definio de poltica fiscal, descrita


como relevante componente da poltica econmica do Governo, uma
vez que a poltica fiscal, por se referir, simultaneamente, receita e
despesa pblicas, ou seja, tributao que o Estado exerce sobre a renda,
o patrimnio e o consumo das pessoas fsicas e jurdicas da sociedade,
bem como aos dispndios que o Governo efetua por meio do Oramento
Geral da Unio, influencia em importantes variveis macroeconmicas,
tais como os nveis de inflao, consumo, emprego, investimento entre
outras, as quais repercutem diretamente na vida da populao, sendo
relevante para a mensurao da renda real da sociedade.
Posteriormente, abordada a formulao da poltica fiscal, na qual
o elemento mais importante o estabelecimento, no Anexo de Metas
Fiscais (AMF) da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), da meta de
resultado fiscal primrio do setor pblico federal. Alm disso, o alcance da
meta fiscal da LDO influir decisivamente na execuo oramentria do
exerccio, pois, se houver insuficincia de arrecadao tributria, haver
limitao de empenho para assegurar o cumprimento da mencionada
meta fiscal, conforme preconiza a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
No que se refere execuo da poltica fiscal, o papel preponderante
cabe ao Executivo, por meio da atuao da Secretaria do Oramento
Federal (SOF) e da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que so os dois
rgos da Administrao que realizam o acompanhamento da evoluo
da arrecadao tributria da Unio com o objetivo de proporcionar o
alcance da meta fiscal, realizando, quando da ocorrncia de frustrao da
receita tributria do Governo Federal, o contingenciamento da execuo
do oramento da despesa pblica, a limitao de empenho, por intermdio
da edio do Decreto de Programao Oramentria e Financeira, o qual
consta de dispositivo da LRF.
Por outro lado, o Legislativo participa do processo da poltica fiscal
discutindo e aprovando a Lei Oramentria Anual (LOA), em relao a
qual os parlamentares podem propor emendas, bem como as demais leis
oramentrias (o plano plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e
as Leis de crditos adicionais), e, tambm, fiscalizando, em conjunto com
o TCU, a gesto fiscal de acordo com os dispositivos da LRF pertinentes
ao assunto. A participao efetiva do Poder Legislativo no oramento e,
por conseguinte, na poltica fiscal, ocorre, principalmente, na questo
das emendas parlamentares LOA, emendas essas que so disciplinadas
por dispositivos constitucionais, os quais admitem a proposio de
emendas congressuais mediante somente anulao de despesas que
estejam previstas no Projeto de Lei de Oramentria Anual (PLOA). Pela
Constituio, no pode haver a anulao de despesas para a proposio

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Publicaes da Escola da AGU

de emendas ao PLOA nas dotaes que se refiram a dispndios com


pessoal e encargos sociais, servio da dvida e transferncias tributrias
constitucionais para os Estados, Distrito Federal e Municpios. Alm do
antes exposto, as referidas propostas de emendas devem ser compatveis
com o PPA e com a LDO.
Posteriormente, explanada a participao do Judicirio na
execuo da mencionada poltica, a qual se d, principalmente, na
questo dos precatrios, os quais devem ser pagos pelo Executivo que,
para poder efetivar os pagamentos, necessita alocar no oramento anual
os crditos e dotaes com os quais sero realizados os pagamentos aos
beneficirios dos precatrios. Estes so sentenas transitadas em julgado
pelo Poder Judicirio determinando que o Poder Pblico, no caso, o Poder
Executivo Federal, pague dbitos judiciais a pessoas fsicas e jurdicas.
Esta questo tem implicaes para a elaborao, execuo e controle da
poltica fiscal, na medida em que, pela Constituio Brasileira, no seu
artigo 100, pargrafo 5 :
obrigatria a incluso, no oramento das entidades de direito
pblico, de verba necessria ao pagamento de seus dbitos, oriundos
de sentenas transitadas em julgado, constantes de precatrios
judicirios apresentados at 1 de julho, fazendo-se o pagamento at
o final do exerccio seguinte, quando tero seus valores atualizados
monetariamente.

Aps abordar a participao do Poder Judicirio na poltica fiscal,


feita referncia atuao do Tribunal de Contas da Unio no que
diz respeito ao controle que esta Corte exerce sobre a aludida poltica,
principalmente em decorrncia das atribuies que lhe foram conferidas
pela LRF, tais como o acompanhamento, relativamente aos limites,
em percentual da receita corrente lquida, dos montantes das dvidas
mobiliria e consolidada, despesas com pessoal ativo e inativo, operaes
de crdito, concesso de garantias e, tambm, o monitoramento das
situaes que requeiram a realizao de limitao de empenho, bem como
no que concerne aos fatos que comprometam os custos ou os resultados
dos programas ou indcios de irregularidades na gesto oramentria.
Por fim, ser examinado o papel reservado para o exerccio
do controle social, da sociedade civil, destacando os dispositivos
constitucionais e legais que conferem aos cidados em geral a faculdade
de apreciar os documentos que representam as prestaes de contas
dos administradores pblicos nacionais, os respectivos pareceres
prvios emitidos pelos correspondentes Tribunais de Contas, a

Carlos Frederico Rubino Polari de Alverga

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execuo oramentria e financeira, principalmente da Unio, o


poder, conferido pela Constituio, para que qualquer cidado seja
parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio, entre outros
dispositivos dessa natureza.
Introduo

A poltica fiscal o componente da poltica econmica que se


refere, por um lado, s receitas pblicas, ou seja, arrecadao dos
tributos do Estado sobre a renda, o patrimnio e o consumo das pessoas
fsicas e jurdicas, e, por outro lado, aos dispndios do Governo, os quais
esto explicitados no oramento pblico. Desta forma, a poltica fiscal
abrange dois componentes distintos, o relativo poltica tributria,
concernente receita pblica, e a poltica oramentria, pertinente
despesa pblica. Pode-se considerar que o desempenho, pelo Governo,
da poltica fiscal seria a forma deste ltimo operacionalizar a sua
atividade financeira.
No Brasil, a principal questo em torno da poltica fiscal o
estabelecimento da meta de resultado primrio do Governo Central
(Tesouro, Banco Central do Brasil e Previdncia Social), a qual consta do
Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias (AMF/LDO),
e que um importante parmetro tanto para a elaborao quanto para
a execuo oramentria do Governo Federal. O mencionado resultado
corresponde economia de recursos no oramento no financeiro da
Unio para que esses recursos sejam destinados ao pagamento do servio
(amortizao+juros) da dvida pblica.
A mencionada poltica influencia importantes variveis
macroeconmicas, tais como os nveis de inflao, consumo, emprego,
investimento entre outras, as quais repercutem diretamente na vida da
populao, sendo determinante para a mensurao da renda disponvel
real da sociedade. Entende-se por renda disponvel real da sociedade
como sendo o poder aquisitivo, a capacidade de compra associada
ao nvel da renda aps a incidncia dos tributos (impostos, taxas,
contribuies de melhoria, emprstimos compulsrios). Na espcie
tributos, os gneros impostos, taxas, contribuies de melhoria so
tributos devido definio legal contida no Cdigo Tributrio Nacional
(CTN), e o gnero emprstimo compulsrio considerado tributo pela
jurisprudncia.

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Publicaes da Escola da AGU

1 DEFINIO E RELEVNCIA DA ATIVIVIDADE FINANCEIRA DO


ESTADO

A atividade financeira do Estado (AFE) crucial para a


determinao da magnitude das principais variveis macroeconmicas,
tais como a renda, o emprego, a demanda, a massa salarial, as taxas de
juros, o investimento, entre outras.
A AFE estudada tanto sob o aspecto jurdico quanto sob o aspecto
econmico: no primeiro caso, h a abordagem do Direito Financeiro e,
no segundo, das Finanas Pblicas.
O presente artigo se valer das duas abordagens para tentar explicar
de que forma ocorre a participao dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio, bem como para tentar explanar de que forma so exercidos
os controles efetuados pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), pela
Controladoria Geral da Unio (CGU) e pela sociedade civil relativamente
ao processo de formulao, execuo e controle da poltica fiscal federal.
2 Participao do Poder Executivo na formulao e na
execuo da poltica fiscal

As receitas dos tributos arrecadados pela Unio so recolhidas


conta nica do Tesouro Nacional, rgo que tem participao estratgica na
execuo da poltica fiscal do Governo Federal, pois o rgo que determina
a programao financeira da execuo do oramento geral da Unio, em
obedincia ao artigo 8 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Este artigo preconiza que o Poder Executivo estabelecer
a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de
desembolso, o que feito mediante a edio do Decreto de Programao
Oramentria e Financeira, o qual enuncia os limites de empenho
e pagamento, ou seja, os parmetros que presidiro a execuo
oramentria e financeira da despesa do Governo Federal, a serem
obedecidos pela administrao direta e indireta do Poder Executivo da
Unio no exerccio financeiro.
A STN , pela Lei n 10.180/2.001, o rgo central do sistema
federal de administrao financeira, pela qual ela desempenha a funo
de ditar o ritmo da execuo financeira do oramento, com a finalidade
de propiciar o alcance da meta de resultado primrio estipulada pelo
Governo Federal para o exerccio, a qual consta do AMF/LDO, e o
mais relevante parmetro para a execuo da poltica fiscal. importante
assinalar que o referido Decreto abrange apenas os oramentos fiscal e
da seguridade social do Poder Executivo Federal.

Carlos Frederico Rubino Polari de Alverga

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J a participao da SOF no processo de formulao/execuo da


poltica fiscal se d, principalmente, pelo lado da poltica oramentria,
que o fundamento da execuo da despesa pblica. A SOF elabora a
proposta oramentria da Unio, enviada pelo Presidente da Repblica
ao Congresso Nacional at 31/8 de cada exerccio. Alm disso, a SOF
atua na instituio dos limites de empenho. Outra funo de suma
importncia desempenhada pela SOF a da previso da arrecadao das
receitas pblicas, obedecendo ao artigo 12 da LRF, o qual tem o seguinte
contedo:
Art. 12. As previses de receita observaro as normas tcnicas e
legais, consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da variao
do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro
fator relevante e sero acompanhadas de demonstrativo de sua
evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes
quele a que se referirem, e da metodologia de clculo e premissas
utilizadas.

A LRF tambm dispe no sentido de que a receita deve ser


desdobrada em previses bimestrais de arrecadao. Aps fazer isso, o
Poder Executivo Federal, por intermdio da STN e da SOF, acompanha
e monitora, ao longo do exerccio financeiro, a evoluo da arrecadao
tributria, de modo a assegurar o cumprimento da meta estipulada no
AMF/LDO.
Caso a arrecadao apresente um comportamento deficitrio
relativamente ao previsto, certamente haver limitao de empenho,
para garantir o alcance da meta fiscal. A mencionada lei, na sua redao
original, previa que o poder Executivo poderia intervir na execuo
oramentria dos demais Poderes e do Ministrio Pblico, caso estes
no realizassem a limitao de empenho nos montantes devidos.
Entretanto, uma ao direta de inconstitucionalidade questionou a
constitucionalidade desse dispositivo, e o STF suspendeu liminarmente
a eficcia do citado dispositivo, em sede de medida cautelar de ADIN.
Caso contrrio, ou seja, se a arrecadao tributria do Governo
Federal for superior previso, ou seja, caso haja excesso de arrecadao,
haver a possibilidade de ocorrer a situao oposta limitao de
empenho, ou seja, poder haver a abertura de crditos adicionais, tendo
em vista que o excesso de arrecadao uma das fontes de crditos
adicionais suplementares e especiais, de acordo com dispositivo contido
na Lei n 4.320/64, artigo 43, 1, II.

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Publicaes da Escola da AGU

3 Participao do Poder Executivo no controle da


poltica fiscal

A participao do Poder Executivo no controle da poltica fiscal


se d, basicamente, pela ao da Controladoria Geral da Unio (CGU),
rgo diretamente subordinado Presidncia da Repblica (PR). A
CGU/PR exerce o controle interno no mbito do Poder Executivo
Federal, e tem suas atribuies elencadas no artigo 74 da Constituio
da Repblica. O rgo subordinado CGU/PR que exerce o controle
interno do Poder Executivo da Unio a SECRETARIA FEDERAL
DE CONTROLE INTERNO (SFCI/CGU). So as seguintes as
prerrogativas constitucionais da CGU, no que se refere ao controle da
execuo da poltica fiscal, tanto pelo aspecto da arrecadao da receita
pblica quanto pelo da realizao da despesa pblica:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia
e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos
rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao
de recursos pblicos por entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da Unio

Desta forma, pode-se concluir que as funes constitucionais do


controle interno do Poder Executivo da Unio que dizem respeito aos
itens I e II acima esto todos relacionados execuo da despesa pblica,
enquanto o item III relativo tanto s despesas pblicas (operaes de
crdito concedidas pela Unio) quanto pelo lado das receitas pblicas
(operaes de crdito contradas pela Unio e seus direitos e haveres).
4 Participao do Poder Legislativo na formulao e
execuo da poltica fiscal

A participao do Poder Legislativo na formulao e execuo


da poltica fiscal ocorre, principalmente, na formulao de emendas ao
projeto de lei oramentria anual (PLOA), que enviado pelo Presidente
da Repblica ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto de cada
exerccio financeiro.

Carlos Frederico Rubino Polari de Alverga

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As emendas parlamentares ao PLOA, em regra, s podem ser


formuladas mediante anulao de outras dotaes constantes do referido
projeto, de modo que a despesa total no seja aumentada.
No podem servir de base para o cancelamento de dotaes
constantes do PLOA, para efeito de emendas parlamentares, as dotaes
para despesas com pessoal e encargos sociais, servio da dvida e
transferncias tributrias constitucionais s pessoas polticas, que so
os entes da Federao, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,
segundo o art.166, pargrafo 3 da Constituio Federal.
Alm disso, a Constituio tambm preconiza que as emendas
parlamentares sejam compatveis com os dispositivos do PPA, da LDO
ou sejam relacionadas com a correo de erros ou omisses; ou com os
dispositivos do texto do projeto de lei. J pela Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), artigo 12, 1, o Poder Legislativo s pode reestimar a
receita prevista no PLOA em caso de omisso ou erro de ordem tcnica
ou legal.
O Senado Federal desempenha relevante funo no que concerne
ao processo de formulao e execuo da poltica fiscal, exercendo as
seguintes atribuies constitucionais, arroladas no artigo 52, V a IX da
Carta Poltica, incisos os quais preconizam que competncia privativa
do Senado Federal realizar as seguintes tarefas:
autorizar operaes externas de natureza financeira, de
interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Territrios e dos Municpios;
fixar, por proposta do Presidente da Repblica, limites globais
para o montante da dvida consolidada da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios;
dispor sobre limites globais e condies para as operaes de
crdito externo e interno da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, de suas autarquias e demais
entidades controladas pelo Poder Pblico federal;
dispor sobre limites e condies para a concesso de garantia
da Unio em operaes de crdito externo e interno;
estabelecer limites globais e condies para o montante da
dvida mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios.

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Publicaes da Escola da AGU

Conforme se pode depreender do acima exposto, essas prerrogativas


constitucionais desempenhadas pelo Senado tm implicaes tanto no que
se refere receita pblica (operaes de crdito contradas pelos entes
da Federao, dvidas consolidada, mobiliria e contratual das pessoas
polticas), quanto no que concerne despesa pblica (operaes de crdito
concedidas pelas entidades estatais), configurando, assim, a influncia
das decises do Senado na poltica fiscal dos entes federativos, a includa
a Unio. Convm ressaltar que, no caso da dvida mobiliria federal, a
atribuio de dispor sobre o respectivo montante cabe, conjuntamente,
ao Congresso Nacional e ao Presidente da Repblica mediante sano, de
acordo com o artigo 48, XIV da Carta Magna.
5 Participao do Poder Legislativo no controle da
poltica fiscal
A LRF estabelece, em seu artigo 9, 4, o seguinte:
At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder
Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais
de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no
1 do art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas
estaduais e municipais.

o Secretrio do Tesouro Nacional que comparece,


quadrimestralmente, Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos
e Fiscalizao do Congresso Nacional (CMPOPF/CN), que a comisso
referida no 1 do art. 166 da Constituio Federal, para avaliar o
cumprimento das metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO
no exerccio.
6 Participao do Poder Judicirio na formulao e
execuo da poltica fiscal

A participao do Judicirio na formulao e execuo da


mencionada poltica se d, principalmente, na questo dos precatrios,
os quais devem ser pagos pelo Executivo que, para poder efetivar os
pagamentos, necessita alocar no oramento anual os crditos e dotaes
com os quais sero realizados os pagamentos aos beneficirios dos
precatrios.
Os precatrios so sentenas transitadas em julgado pelo Poder
Judicirio determinando que o Poder Pblico, no caso, o Poder Executivo

Carlos Frederico Rubino Polari de Alverga

19

Federal, pague dbitos judiciais a pessoas fsicas e jurdicas. Esta questo


tem implicaes para a elaborao, execuo e controle da poltica fiscal,
na medida em que, pela Constituio Brasileira, no seu artigo 100,
pargrafo 5, estabelece que obrigatria a incluso, no oramento
das entidades de direito pblico, de verba necessria ao pagamento de
seus dbitos, oriundos de sentenas transitadas em julgado, constantes
de precatrios judicirios apresentados at 1 de julho, fazendo-se o
pagamento at o final do exerccio seguinte, quando tero seus valores
atualizados monetariamente.
A LRF contm importante dispositivo sobre o tema precatrios,
no seu artigo 30, 7, o qual preconiza que Os precatrios judiciais
no pagos durante a execuo do oramento em que houverem sido
includos integram a dvida consolidada, para fins de aplicao dos
limites. Conforme se pode depreender do dispositivo citado, ele acarreta
conseqncias para a poltica fiscal, na medida em que incrementa a dvida
fundada, a qual, segundo a mesma LRF, artigo 29, inciso I, consiste no
montante total, apurado sem duplicidade, das obrigaes financeiras do
ente da Federao, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios
ou tratados e da realizao de operaes de crdito, para amortizao
em prazo superior a doze meses. O mesmo normativo estabelece, em
seu artigo 29, 3, que Tambm integram a dvida pblica consolidada
as operaes de crdito de prazo inferior a doze meses cujas receitas
tenham constado do oramento.
7 Participao do TCU no controle da poltica fiscal

A participao do Tribunal de Contas da Unio (TCU) no


controle da mencionada poltica se d, principalmente, pelas atribuies
que foram a ele destinadas pelos dispositivos da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF).
O artigo 59 da LRF preconiza que o TCU e os demais Tribunais
de Contas avisaro aos poderes das entidades estatais, que so os entes
da Federao, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios quando os
limites para as seguintes variveis superarem 90 por cento do respectivo
limite, em percentual da receita corrente lquida (RCL): Dvida
consolidada; Dvida mobiliria; Despesas com pessoal; Operaes de
crdito; Concesso de garantias.
O TCU e os Tribunais de Contas respectivos, tambm segundo a
LRF, avisaro aos poderes das esferas federativas quando os gastos com
inativos e pensionistas se encontrarem acima dos limites legais, sobre a
possibilidade de haver a necessidade de fazer limitao de empenho para

20

Publicaes da Escola da AGU

assegurar o alcance da meta fiscal, bem como fatos que comprometam


os custos ou os resultados dos programas e, tambm, indcios de
irregularidades na gesto oramentria.
Alm disso, o TCU e as Cortes de Contas competentes dos demais
entes da Federao verificaro o cumprimento dos limites de despesas
com pessoal, em relao receita corrente lquida, dos poderes das
esferas de poder.
A Lei 8.666/93 estatui, em seu artigo 113, que o controle das
despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por
esta Lei ser feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da
legislao pertinente.
A Constituio Federal tambm atribui ao TCU, em seu artigo 70,
caput, a competncia de fiscalizar aplicao das subvenes e a renncia
de receitas, o que faz com que a Lei Maior atribua Corte de Contas a
prerrogativa de fiscalizar e controlar a execuo da poltica fiscal tanto
pelo lado da receita pblica quanto pelo aspecto da despesa pblica.
Alm disso, a Constituio Federal tambm atribui ao TCU, em seu
artigo 72, uma relevante funo de controle no que se refere execuo
da poltica fiscal, pelo lado da despesa pblica, estabelecendo que, em
caso de indcios de despesas no autorizadas, ainda que sob a forma
de investimentos no programados ou de subsdios no aprovados,
a CMPOPF/CN, em caso de o rgo no esclarecer satisfatoriamente o
questionamento da referida comisso, solicitar ao Tribunal de Contas da
Unio pronunciamento conclusivo sobre a matria, no prazo de trinta dias,
e, caso o TCU entenda irregular a despesa, a Comisso, se julgar que o
gasto possa causar dano irreparvel ou grave leso economia pblica,
propor ao Congresso Nacional sua sustao.
8 Participao da Sociedade Civil no controle da
poltica fiscal

A participao da Sociedade Civil no controle da poltica fiscal


contemplada no arcabouo jurdico-legal ptrio nos seguintes normativos:
Na LRF:
Art. 48, pargrafo nico: A transparncia ser assegurada tambm
mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias
pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos,
lei de diretrizes oramentrias e oramentos;

Carlos Frederico Rubino Polari de Alverga

21

II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da


sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a
execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso
pblico;
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico
do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa
fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a:
I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras
no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao,
com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do
correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado,
pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o
caso, ao procedimento licitatrio realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita
das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios.
Art. 49 - As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo
ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder
Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para
consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade.

Na Constituio de 88:
art. 5, LXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de
entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da
sucumbncia;
[...]
art. 29 - O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois
turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois
teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar,
atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na
Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos:[...]

Publicaes da Escola da AGU

22

XII - cooperao das associaes representativas no planejamento


municipal;
[...]
Art. 31, 3 - As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta
dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame
e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos
termos da lei.

Carlos Frederico Rubino Polari de Alverga

da poltica fiscal, a qual diz respeito tanto receita pblica quanto


despesa pblica. O arcabouo normativo e jurdico nacional contempla e
disciplina a participao de todos os Poderes, do TCU e do controle social
no mencionado processo. Como exemplos de normativos que disciplinam
a mencionada participao pode-se citar a Constituio Federal, a Lei
4.320/1.964, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n
101/2.000), a Lei 8.666/1.993 de licitaes e contratos, a Lei Federal n
10.257/2.001 (Estatuto da Cidade) entre outros normativos.
Referncias

[...]
Art. 74, 2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato
parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.

Na Lei 8.666/93:
Art. 113, 1: - Qualquer licitante, contratado ou pessoa fsica ou
jurdica poder representar ao Tribunal de Contas ou aos rgos
integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na
aplicao desta Lei, para os fins do disposto neste artigo.

No ESTATUTO DA CIDADE (Lei Federal n 10.257/2001), consta


o seguinte dispositivo que se refere ao controle social sobre o oramento
pblico e que, em decorrncia disso, tem relao com o controle da
poltica fiscal:
Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa
de que trata a alnea f do inciso III do art. 4 desta Lei incluir a
realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as
propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e
do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao
pela Cmara Municipal.
Consideraes Finais

Conforme os argumentos apresentados ao longo do artigo podese concluir que os trs Poderes da Repblica da esfera federativa federal,
o Tribunal de Contas da Unio e a sociedade civil, por intermdio do
controle social, participam do processo de formulao, execuo e controle

23

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil


______, Lei Complementar n 101/2.000
______, Lei Federal n 10.257/2.001
______, Lei n 4.320/64
______, Lei 8.666/1.993

25

DIREITO AO TRATAMENTO DE SADE COM


MEDICAMENTO NO FORNECIDO PELO SUS: UMA
ANLISE LUZ DO PRINCPIO DA RESERVA DO
POSSVEL E DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO
THE RIGHT TO RECEIVE A MEDICAL TREATMENT NOT PROVIDED BY
SUS: AN ANALYSIS UNDER THE PERSPECTIVE OF THE PRINCIPLE OF
THE POSSIBLE RESERVE AND OF THE DEMOCRATIC LAW STATE
Carlos Marden Cabral Coutinho
Procurador Federal. Especialista em Processo Civil e Mestre em Ordem Jurdica
Constitucional pela Universidade Federal do Cear UFC. Doutorando em Direito
Processual na PUC Minas. Professor do curso de ps-graduao lato sensu em Direito
do Centro de Ensino da rea Jurdica Federal CEAJUFE.

SUMRIO: Introduo: 1 Anlise de caso: liminar


determinando a concesso de medicamento no
constante da lista do Sistema nico de Sade SUS;
2 Configurao constitucional do Direito Fundamental
Sade; 3 Obstculos fticos efetividade do
Direito Sade; 4 Elementos de uma Hermenutica
social concretizadora.; 5 Concluso: Condies para
fornecimento de medicamento no incluso na lista do
Sus; Referncias

26

Publicaes da Escola da AGU

RESUMO: O presente artigo tem por objetivo analisar a pertinncia


das decises judiciais que determinam o fornecimento de medicamento
no constante da lista do Sistema nico de Sade SUS. Para tanto,
partir-se- de um caso concreto, no qual o Poder Judicirio de Minas
Gerais determinou o fornecimento de medicamento para o tratamento
de cncer, como alternativa quele recomendado e disponibilizado pelo
Ministrio da Sade. Partindo de tal caso, ser feita uma anlise da
configurao constitucional do direito sade, levando-se em conta
o princpio da reserva do possvel, tanto em sua perspectiva negativa
quanto positiva. Em seguida, ser apresentada a idia de ncleo essencial
dos direitos fundamentais, como mbito inevitvel de proteo, na medida
em que reflexo da dignidade da pessoa humana. Por fim, far-se- uma
anlise crtica das decises judiciais de fornecimento de medicamento
no constantes da lista do Sistema nico de Sade SUS, com o intuito
de traar os limites dentro dos quais a sua prolao juridicamente
adequada Constituio Federal.
PALAVRAS-CHAVE: Fornecimento de Medicamento. Estado
Democrtico de Direito. Princpio da Reserva do Possvel. Dignidade da
Pessoa Humana. Ncleo Essencial dos Direitos Fundamentais.
ABSTRACT: This article aims to analyze the relevance of judicial
decisions that determine the supply of medicine thats not listed in the
Unified Health System as know as SUS. To do so, will be analyzed a
case in which the Judiciary of Minas Gerais determined the supply of
medicine for the treatment of cancer, and recommended as an alternative
to that provided by the Ministry of Health on this case will be made
a configuration analysis of the constitutional right to health, taking
into account the principle of reserve of possible in both its negative and
positive perspective. Then you will see the idea of ??the essential core of
fundamental rights, as inevitable under protection, in that reflection of
human dignity. Finally,we will gone madea critical analysis of judicial
decisions for the supply of medicine is not listed in the Unified Health
System, in order to draw the limits within which its delivery is legally
adequate to the Federal Constitution.
Keywords: Supply Of Medication. Democratic Law State.
Principle Of The Possible Reserve. Human Dignity. Essencial Core Of
Fundamental Rights.

Carlos Marden Cabral Coutinho

27

Introduo

A segunda metade do sculo XX foi marcada pela ascenso


e amadurecimento do neoconstitucionalismo, com o surgimento da
idia de Estado Democrtico de Direito, no qual a fora normativa da
Constituio Federal passava a ser entendida juntamente com o papel
central que os direitos fundamentais devem ter no ordenamento jurdico.1
Tal modelo de Estado passa pela releitura da idia de democracia luz
de Jrgen Habermas e tambm pela superao dos modelos anteriores de
Estado, o que significa que no se deve mais dar precedncia ao modelo
liberal nem ao social, sendo necessria a harmonizao dos direitos
fundamentais em todas as suas dimenses2.
Apesar dessa proposta de respeito homogneo a todos os direitos
fundamentais independentemente de sua dimenso, a experincia tem
demonstrado que existe uma dificuldade bem maior de conquistar
a efetividade dos direitos fundamentais sociais. Tal desafio j ficara
patente no comeo do sculo XX (quando Mxico e Alemanha, apesar
de referncias para o Estado Social, no tiveram xito na implementao
de suas constituies), deixando claro que os direitos fundamentais de
segunda dimenso no seriam efetivados pela mera explicitao em
diplomas normativos, fossem eles legais ou mesmo constitucionais.
Quase um sculo depois do surgimento da Constituio Mexicana
(1917), ainda possvel perceber como os direitos fundamentais sociais
apresentam um dficit de efetividade quando comparados com os
seus correspondentes de outras dimenses (como os direitos civis ou
polticos), o que tem levado a um constante questionamento sobre a
eficincia do Estado em cumprir o mandamento constitucional. Tal
a insatisfao, que muitas vezes ela se reflete em aes judiciais e, por
via de conseqncia, em decises atravs das quais o Poder Judicirio
determina que o Poder Executivo efetive algum direito social.
Um dos direitos fundamentais sociais que mais tem despertado
aes judiciais o referente ao direito sade, cuja importncia se faz
1

HESSE, Konrad. A fora normativa da Constituio. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 1991.

No presente trabalho se faz a opo por usar o termo dimenso e no gerao para se referir a cada
grupo de direitos sociais. Tal opo se deve ao fato de que a expresso mais consagrada pode levar a
uma confuso consistente em se pensar que os direitos de gerao mais recente superam os direitos das
geraes anteriores, como foi pensado, por exemplo, nos estados comunistas, cuja prevalncia dos direitos
sociais implicava restrio das liberdades civis e polticas. O termo dimenso, entretanto, parece mais
preciso, na medida em que cada novo grupo de direitos fundamentais que surge acaba por redimensionar
o princpio da dignidade da pessoa humana, sendo este um ponto de convergncia no qual se impe a
convivncia harmnica de todos os direitos fundamentais, num entendimento compatvel como Estado
Democrtico de Direito.

28

Publicaes da Escola da AGU

evidente, na medida em que muitas vezes envolve a prpria sobrevivncia


do interessado. Dentre as vrias perspectivas que pode assumir este
direito fundamental, uma das mais discutidas aquela referente
possibilidade de compelir o Estado a custear algum tratamento de
sade. Tal possibilidade tem sido objeto de muitas decises judiciais,
cujo objetivo determinar que algum dos entes federados fornea algum
medicamento e/ou tratamento no constante da programao normal do
Sistema nico de Sade SUS.
No presente trabalho se faz um questionamento quanto
pertinncia de tais decises, com o intuito de investigar at que ponto a
Constituio Federal garante a concretizao dos direitos fundamentais
sociais, cujas dificuldades de efetivao so conhecidas de longa data.
Para tal investigao, tomar-se- como exemplo um caso concreto no
qual foi determinado o fornecimento de um medicamento no constante
da lista do Sistema nico de Sade SUS. Por este motivo, ser
inicialmente explicado o contexto da ao judicial, com a finalidade
analisar a pertinncia da determinao da efetivao de tal aspecto do
direito fundamental em questo.
Para tanto, ser inicialmente apresentado o perfil constitucional
do direito fundamental sade, analisando qual a configurao dada
pela Constituio Federal. A partir de tal definio, sero expostos os
principais obstculos para a efetivao de tal direito, como a limitao
financeira e oramentria, a impossibilidade ftica de efetivao plena de
um direito social qualquer e, naturalmente, a inevitvel comparao que
se faz entre a qualidade de vida daqueles que tm condies financeiras
de se valer de servios privados e daqueles que, estando privados de
capacidade econmica, precisam se conformar com o direito social
disponibilizado pelo Poder Pblico.
Uma vez apresentadas tais dificuldades de concretizao, sero
apresentadas algumas propostas interpretativas, com o intuito de
estabelecer parmetros para uma hermenutica adequada aos direitos
fundamentais sociais. Tais reflexes envolvem no apenas uma releitura
do princpio da reserva do possvel (pela sua perspectiva positiva), mas
tambm a compreenso do conceito de ncleo essencial dos direitos
fundamentais (enquanto correspondentes da dignidade da pessoa
humana) e a fundamentao da idia da proibio de retrocesso social
(como decorrente das prprias dificuldades de implementao dos
direitos fundamentais sociais).
Por fim, procurar-se- concluir que as decises judiciais que
determinam fornecimento de medicamento e/ou tratamento no constante
da lista do Sistema nico de Sade SUS no so inconstitucionais, mas

Carlos Marden Cabral Coutinho

29

devem ser proferidas dentro de parmetros bem estabelecidos, fundados


numa hermenutica constitucional que se coloque como concretizadora
dos direitos fundamentais sociais, sem olvidar as dificuldades inerentes
sua efetivao.
1 Anlise de caso: liminar determinando a concesso de
medicamento no constante da lista do Sistema nico
de Sade SUS

O caso concreto que ser tomado como anlise referente a


um portador de cncer cerebral cujo tratamento da doena se deu
prioritariamente junto iniciativa privada, vez que era integrante do
plano de sade UNIMED3. Atravs de tal plano de sade, o indivduo
chegou inclusive a se internar no Hospital Biocor para fazer uma cirurgia
de extrao do tumor, sendo que tal tratamento no foi suficiente para
propiciar a cura da doena. Sendo assim, para continuidade de seu
tratamento, seu mdico particular lhe indicou o uso do medicamento
Sunitinibe (Sutent) 50 mg.
Diante da nova orientao mdica, o paciente se dirigiu a um
dos hospitais integrantes no Sistema nico de Sade SUS, no qual
foi informado que o referido medicamento no estava disponvel para
fornecimento, vez que, para o tratamento de cncer, o medicamento
constante da lista do Sistema nico de Sade SUS o Interferon Alfa.
Uma vez apresentada tal justificativa, o paciente procurou se informar
quanto custava o Sunitinibe (Sutent) 50 mg no mercado, tendo constatado
que o preo girava em torno dos R$ 17.000,00 (dezessete mil reais).
Vendo-se incapacitado de suportar o elevado custo do tratamento
recomendado pelo seu mdico, o interessado procurou o Ministrio Pblico
do Estado de Minas Gerais, que props uma ao civil pblica na comarca
de Ouro Branco. Em tal processo, a magistrada acolheu os argumentos da
inicial, entendeu que o doente fazia jus a um tratamento alternativo quele
disponibilizado no Sistema nico de Sade SUS e deferiu liminar, na
qual determinava que o Hospital das Clnicas da Universidade Federal de
Minas Gerais fornecesse o medicamento em questo no prazo de 05 (cinco)
dias, sob pena de uma multa diria de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais)
para o caso de descumprimento da deciso.
Sem prejuzo das vrias preliminares que se apresentam
(ilegitimidade ativa, ilegitimidade passiva e incompetncia da Justia
Estadual), a este trabalho interesse a questo de mrito, ou seja, interessa
saber se pertinente uma deciso judicial que determina o fornecimento
3

Ao Civil Pblica n 4326-15.2010.4.01.3800 da comarca de Ouro Branco em Minas Gerais.

30

Publicaes da Escola da AGU

de um medicamento e/ou tratamento de custo elevado, ainda que exista


outro (de eficcia comprovada) disponvel no Sistema nico de Sade
SUS. Interessa saber, portanto, se o direito fundamental sade (de
inegvel base constitucional) amplo o suficiente para garantir que o
interessado exija judicialmente o melhor tratamento disponvel.
Neste ponto, cumpre destacar que deciso judicial do caso concreto
aqui exposto pe em discusso no apenas a obrigao do Poder Pblico
de fornecer um medicamento e/ou tratamento que no esteja constando
de sua lista oficial, mas tambm levanta a discusso quanto prpria
essncia do direito fundamental sade, notadamente quando se trata de
um tratamento referente a uma doena que pode comprometer a prpria
sobrevivncia do interessado. Para que se possa analisar devidamente
a questo, entretanto, indispensvel que se faa uma exposio prvia
apresentando a configurao constitucional de tal direito fundamental.
2 Configurao constitucional do direito fundamental
sade

Apesar de fazer referncia geral aos direitos fundamentais sociais


em seu artigo 6, a Constituio Federal dedica os artigos 196 a 200
para disciplinar especificamente o direito sade. J no primeiro destes
dispositivos especficos, a Carta Poltica indica as linhas gerais da
concepo do referido direito, ao dizer que
A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena
e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e
servios para sua promoo, proteo e recuperao.

Segundo o referido artigo, portanto, a garantia do direito sade


se d atravs de polticas que tenham por objetivo reduzir o risco de
doenas (e outros agravos), sendo que deve ser assegurado o acesso
universal e igualitrio aos servios e s aes destinados promoo,
proteo e recuperao da sade. Sendo assim, a primeira constatao
a de que a Constituio Federal no estabelece exatamente os limites
nos quais o Poder Pblico est obrigado a garantir o direito sade,
limitando-se a fixar uma exaltao para que haja promoo, proteo e
recuperao da sade, com prioridade para as medidas preventivas, nos
termos do artigo 198, II.
Ademais, tambm consta expressamente da Constituio
Federal a determinao de que o Estado obrigado a organizar um

Carlos Marden Cabral Coutinho

31

sistema nico, descentralizado e com foco no atendimento integral.


Como de conhecimento notrio, tal obrigao est devidamente
cumprida, com a instituio do Sistema nico de Sade SUS, que
integra os rgos pblicos de sade de todas as esferas federativas,
alm de algumas entidades da iniciativa privada. Interessante notar
que, em seu artigo 200, a Carta Magna estabelece uma srie de
competncias para tal sistema, sem que em nenhum dos incisos faa
qualquer referncia s atividades tipicamente voltadas para a sade
dos cidados em geral.
Ainda no que tange ao direito fundamental sade, de se destacar
o fato de que, em seu artigo 199, a Constituio Federal absolutamente
clara ao afirmar que a assistncia sade livre iniciativa privada. Tal
autorizao complementada pela afirmao de que tal atividade ter
natureza necessariamente complementar e que dever ser desempenhada
preferencialmente por entidades sem fins lucrativos. Diante de tais
disposies, ento, possvel afirmar que a prpria configurao
constitucional do direito sade admite a hiptese insuficincia do
Sistema nico de Sade SUS, prevendo que este ser complementado
pela atividade da iniciativa privada.
Da anlise dos artigos 196 a 200 da Constituio Federal,
portanto, impe-se a concluso de o direito fundamental sade tem uma
configurao constitucional bastante resumida, de maneira que poucas
obrigaes podem efetivamente ser extradas do texto constitucional,
sendo elas:
a) a organizao de um sistema nico de sade;
b) o carter universal e igualitrio de tal sistema;
c) a existncia de polticas pblicas voltadas para a promoo, a
proteo e a recuperao da sade;
d) a atribuio de prioridade s medidas de carter preventivo; e
e) a permisso para que a iniciativa privada atue de maneira
complementar.
Ora, no preciso uma maior investigao para saber que esta
disciplina est absolutamente aqum da necessidade dos cidados, que
cotidianamente convivem com os mais variados tipos de ameaa sua
sade. A simples observao do dispositivo constitucional levaria

32

Publicaes da Escola da AGU

concluso que a obrigao do Poder Pblico se d por cumprida a partir


do momento em que este organiza o Sistema nico de Sade SUS,
dando alguma ateno s medidas preventivas, deixando os cidados
carentes em situao de misria, enquanto permite que os mais abastados
satisfaam as suas necessidades atravs do recurso iniciativa privada.
Na verdade, descrita desta maneira, a configurao constitucional
se apresenta como bastante semelhante viso que boa parte dos
brasileiros tem do funcionamento da sade pblica, como sendo uma
espcie de paliativo para aqueles que no podem arcar com os elevados
custos da sade privada. Tal interpretao, entretanto, no se coaduna
com a viso contempornea do Estado Democrtico de Direito, como
sendo aquele no qual os direitos fundamentais devem ser colocados em
primeiro lugar. A questo, portanto, no saber por que a configurao
constitucional se parece tanto com a realidade constatada, mas sim
entender porque o Poder Pblico no consegue fornecer um servio que
seja sensivelmente superior ao mnimo delineado.
Mais do que isto, fundamental estabelecer at que ponto o cidado
tem direito a exigir a proteo e efetivao de seu direito fundamental
sade em um nvel que seja superior quele mnimo constitucionalmente
previsto. Trata-se, portanto, de estabelecer a base de uma hermenutica
que seja no apenas literal, mas tambm concretizadora e afinada com o
neoconstitucionalismo. Somente aps a investigao de cada um destes
pontos que se far possvel uma avaliao crtica das decises judiciais
que determinam o fornecimento de medicamento diverso daquele
constante da lista do Sistema nico de Sade- SUS.

Carlos Marden Cabral Coutinho

o direito de ir e vir ou o do voto universal), o que est se criando so


obrigaes negativas para o Estado, no sentido de que a efetivao de
tais direitos fundamentais (chamados de primeira dimenso) se cumprem
na medida em que o Poder Pblico se abstenha de adotar certas condutas
(como estabelecer barreiras territoriais ou restries ao cadastro dos
eleitores). No que diz respeito aos direitos fundamentais sociais (de
segunda dimenso), entretanto, a situao bem diversa.4
De fato, ao contrrio do que acontece com os direitos civis e
polticos, os direitos de segunda dimenso tm um custo intrnseco sua
efetivao5. No h como se imaginar que o Estado possa garantir direitos
tais como moradia, sade, educao, segurana etc., salvo se o fizer atravs
de um significativo investimento financeiro. Ora, o oramento do Poder
Pblico como um todo (em todas as suas esferas federativas) certamente
significativo, mas, ainda assim, limitado. preciso perceber, portanto,
que a implementao dos direitos fundamentais sociais est vinculada
capacidade financeira do Estado e desta constatao que surge o chamado
princpio da reserva do possvel.
Em seu enunciado clssico, tal princpio significa que, apesar de a
Constituio enunciar a existncia de direitos sociais, eles so promessas
que somente se fazem exigveis na medida em que o Estado tenha
condies financeiras de concretiz-los. Em outras palavras, os direitos
fundamentais de segunda dimenso tm a sua efetividade reservada
quilo que possvel. Neste sentido, a lio de George Marmelstein ao
explicar que:
O ideal seria que houvesse disponibilidade financeira para cumprir
todos os objetivos da Constituio. Mas no h. a que entra a
clusula da reserva do possvel [...]. Os direitos a prestaes podem
ser exigidos judicialmente, cabendo ao Judicirio, observando o
princpio da proporcionalidade, impor ao Poder Pblico as medidas
necessrias implementao do direito, desde que a ordem judicial
fique dentro do financeiramente possvel.6

3 Obstculos fticos efetividade do direito sade

Uma vez apresentada a configurao constitucional do direito


fundamental sade, possvel se perceber o bvio: no se trata de
um direito absoluto, devendo ser exercido dentro dos parmetros
estabelecidos pela Constituio Federal. Mesmo esta viso menos
utpica, entretanto, ainda incompatvel com a realidade que pode ser
vista em nosso cotidiano, no qual a deficincia do Sistema nico de
Sade SUS ainda manchete freqente nos jornais, com notcias que
vo desde a deficincia estrutural at a falta de leitos e mdicos. Cabe,
portanto, investigar os motivos que dificultam a efetivao dos direitos
fundamentais sociais, com foco especfico no direito sade.
Em primeiro lugar, deve ser apontado o obstculo do custo dos
direitos fundamentais sociais. De fato, aqui existe uma especificidade.
Quando a Constituio Federal estabelece direitos civis e polticos (como

33

4 QUEIROZ, Cristina. Direitos fundamentais sociais: funes, mbito, contedo, questes interpretativas e
problemas de justiciabilidade. Coimbra: Coimbra Editora, 2006.
5

Neste sentido a posio de Jayme Benvenuto Lima Jr. ao dizer que: Embora os nicos de que dependem a realizao
dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, os recursos financeiros so efetivamente os mais importantes, assim
como os mais escassos. Apesar de que no se possa dizer que os direitos humanos civis e polticos independam da existncia
de recursos financeiros, inegvel que os direitos humanos econmicos, sociais e culturais no so realizveis sem a
existncia deste tipo de recurso (Os direitos humanos econmicos, sociais e culturais, p. 107).

MARMESTEIN, George. Curso de direitos fundamentais. So Paulo: Atlas, 2008, p. 318-319.

34

Publicaes da Escola da AGU

Carlos Marden Cabral Coutinho

35

A primeira constatao que se faz, portanto, a de que os


direitos sociais tm a sua efetividade diretamente vinculada existncia
(e disponibilidade) de recursos financeiros suficientes para a sua
implantao, como fica bastante claro no caso concreto que foi tomado
por modelo. Tal constatao, entretanto, deixa no ar uma dvida: ser
que o Estado no tem os recursos financeiros para suprir as necessidades
dos cidados? No seria o princpio da reserva do possvel uma mera
desculpa para que as verbas existentes fossem investidas em outras reas
que os governantes consideram prioritrias? Para ambas as perguntas, a
resposta negativa se impe.
Na verdade, o princpio da reserva do possvel uma realidade
incontornvel, na medida em que os direitos sociais nunca podem ser
efetivados em sua plenitude7. De fato, os direitos fundamentais de
segunda dimenso nunca podem ser plenamente atendidos, pelo simples
fato de que no existe um grau mximo de efetividade. O direito
educao, verbi gratia, pode significar direito alfabetizao; educao
bsica; concluso do ensino mdio; ao acesso ao ensino universitrio e
assim por diante, sem que seja possvel imaginar um limite mximo. O
mesmo raciocnio pode ser utilizado para o direito ao lazer, segurana,
moradia e, naturalmente, para o direito sade.
Sendo assim, qualquer discurso que se comprometa com o pleno
atendimento dos direitos sociais no passa de demagogia, na medida em
que tal possibilidade no compatvel com a prpria natureza de tais
direitos. Efetivamente, se os direitos fundamentais de segunda dimenso
sempre podem ter um grau maior de cumprimento, ento, como ser
exposto no prximo tpico, a questo na verdade gira em torno de saber
at que ponto de implementao possvel chegar no caso concreto e,
eventualmente, como exigir isto judicialmente do Poder Pblico.
Quanto questo especfica que diz respeito ao grau de
exigibilidade dos direitos fundamentais de segunda dimenso,
importante destacar que a referncia no pode ser o grau de seus
congneres proporcionados, a ttulo oneroso, pela iniciativa privada. Na
medida em que a Constituio Federal, em seu artigo 170, faz uma opo
expressa pelo sistema capitalista, est implcito o reconhecimento de que
as diferentes situaes econmicas viro a proporcionar diferentes nveis
de igualdade para os cidados. Em outras palavras, no importa qual seja
o grau de efetividade de um determinado direito social, tendo em vista
que a sua efetivao nunca ser mxima, sempre ser possvel conseguir
algo a mais junto iniciativa privada.

Como j exposto, a lgica da interpretao dos direitos sociais,


portanto, deve ser a de investigar qual grau de exigibilidade pode ser
imposto ao Poder Pblico. Olvidar questes como o princpio da reserva
do possvel, a impossibilidade ftica de implementao plena dos direitos
sociais e as circunstncias especficas de um sistema capitalista, pode ser
material para um discurso elegante, mas no ajuda na busca de solues
prticas. Qualquer teoria que se oponha a ausncia de limite exigibilidade
dos direitos fundamentais de segunda dimenso abre espao para a
formalizao de pedidos absurdos, como os de passar frias no exterior
(direito ao lazer), ter uma casa com piscina (direito moradia) ou se fazer
acompanhar de uma escolta pessoal (direito segurana).
Ora, embora efetivamente um seleto grupo de brasileiros
realmente tenha sua disposio todos estes benefcios, o seu custo
excessivamente elevado para que o Estado possa proporcionar algo
semelhante a todos os brasileiros. Mesmo em abstrato, ofensivo ao bom
senso imaginar que algum possa conseguir judicialmente tal grau de
efetivao de um direito social custa do Errio. A questo, ento, no
apenas de repudiar a ineficincia e a insuficincia da fruio dos direitos
fundamentais de segunda dimenso proporcionados pelo Poder Pblico,
mas tambm de traar limites tericos que no comportem exigncias
absurdas.
Neste sentido a lio de Ingo Wolfgang Sarlet, que se refere
Corte Constitucional Federal da Alemanha, para dizer que tal instituio:

Cabe, portanto, uma reflexo com o intuito de saber o que pode


razoavelmente ser exigido judicialmente do Estado. A questo passa em
primeiro lugar por uma releitura do princpio da reserva do possvel, de
maneira a permitir a compreenso de outros dois princpios essenciais
discusso, quais sejam, o princpio do ncleo essencial dos direitos
fundamentais e o princpio da proibio de retrocesso. A seguir, cada
um destes pontos ser enfrentado, de maneira a possibilitar a construo
de um paradigma interpretativo no apenas concretista, mas tambm
adequado realidade ftica e jurdica ptria.

7 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet.
Hermenutica constitucional e direitos fundamentais. Braslia: Braslia Jurdica, 2002, p. 205.

8 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegra: Livraria do Advogado,
2005, p. 289.

Firmou jurisprudncia no sentido de que a prestao reclamada


deve corresponder ao que o indivduo pode razoavelmente exigir da
sociedade, de tal sorte que, mesmo em dispondo o Estado dos recursos
e tendo o poder de disposio, no se pode falar em uma obrigao de
prestar algo que no se mantenha nos limites do razovel.8

36

Publicaes da Escola da AGU

Carlos Marden Cabral Coutinho

37

No tpico anterior, apontou-se uma srie de circunstncias que se


apresentam como obstculos efetivao ideal dos direitos fundamentais
de segunda dimenso, bem como os perigos de se adotar uma viso oposta
extrema, que sustenta a inexistncia de limites para a sua exigibilidade.
o momento, portanto, de fazer algumas ponderaes que tornem possvel
uma anlise mais equilibrada da disciplina dos direitos sociais, a comear
por uma indispensvel releitura do princpio da reserva do possvel.
Como visto no tpico anterior, o princpio da reserva do possvel
possibilita que determinado grau de efetivao de um direito social seja
considerado inexigvel, na medida em que o Estado no tenha recursos
para garantir a sua concretizao. Esta perspectiva corresponde ao que
vamos chamar de vis negativo do princpio da reserva do possvel, na
medida em que permite que o Poder Pblico se furte do cumprimento
de determinado dispositivo constitucional alegando a insuficincia
de recursos financeiros. Este vis negativo tem tido destaque quase
exclusivo na doutrina nacional, o que se deve a uma falha na compreenso
de sua origem e de seu significado.
De fato, conforme explica Andreas J. Krell9, o referido princpio
tem origem na Alemanha da metade do sculo XX, na qual se vivia uma
situao completamente diferente da brasileira. Destaca, ento, que
um erro de direito comparado importar institutos e conceitos de outros
ordenamentos, ignorando as peculiaridades fticas que levaram ao seu
surgimento e amadurecimento. Segundo referido autor, em um pas
perifrico como o Brasil, o princpio da reserva do possvel no pode
ser aplicado sem maiores consideraes, sob pena de abandonar-se o
compromisso que o Estado deve ter com a satisfao das necessidades
mais bsicas dos indivduos.
O entendimento disseminado na doutrina, ento, o de que o
princpio da reserva do possvel no deve ser tido como excessivamente
amplo, no sentido de que no deve ser usado como desculpa sempre
que o Poder Pblico pretender se escusar do cumprimento de alguma
norma constitucional. A nosso ver, a questo pode ser resolvida com
a percepo de que o referido princpio tem tambm um vis positivo,
que decorre da prpria natureza dos direitos fundamentais de segunda
dimenso. Como j exposto, da prpria natureza dos direitos sociais
a impossibilidade de efetiv-los em grau mximo, da mesma forma
que uma realidade indiscutvel a finitude dos recursos financeiros

disposio do Estado. Da decorre o princpio da reserva do possvel


em seu vis negativo, reconhecendo que o Poder Pblico tem verbas
limitadas e que, independentemente disto, est lidando com direitos
condenados eternamente ao cumprimento parcial.
Acontece que das mesmas premissas decorre tambm o princpio
da reserva do possvel em um vis positivo, qual seja aquele segundo o qual
o Estado est obrigado a efetivar os direitos fundamentais de segunda
dimenso at o limite de suas possibilidades. A lgica elementar: se
os direitos sociais no possuem grau mximo de efetividade, ento isto
significa que o Estado nunca cumpre definitivamente a sua obrigao
constitucional em relao a eles. Por outro lado, se os recursos do Estado
so reconhecidamente limitados, isto significa que o investimento do
Poder Pblico, embora limitado, deve ser constante e no grau mximo
possvel, de maneira a estar sempre proporcionando uma situao social
melhor para cada um de seus cidados.
Uma vez incorporado o seu vis positivo, ento, o princpio da
reserva do possvel deixa de ser um resqucio teratolgico de uma
concepo puramente liberal e passa a ser visto como a forma ideal de
reconhecer os limites efetivao dos direitos fundamentais de segunda
dimenso, sem que isso represente a sua condenao ao status de meras
normas programticas10. Diante desta nova e ampla perspectiva podese conceituar o princpio da reserva do possvel como sendo aquele
que estabelece que os direitos sociais so uma obrigao do Estado, de
aplicabilidade imediata, podendo o cidado exigir que as polticas pblicas,
dentro das condies financeiras do Poder Pblico, proporcionem um
permanente incremento de sua efetividade, excludo desta qualquer grau
de efetividade que extrapole o limite do razovel.
Tal releitura j representa um avano em relao viso clssica
do princpio da reserva do possvel, mas, para que possa ter uma
aplicao prtica mais funcional, ainda exige duas consideraes. Em
primeiro lugar, deve-se destacar que, a exemplo do que acontece com
os demais direitos fundamentais, os direitos sociais tambm tm um
ncleo essencial, que no pode ser violado, sob pena de descaracterizarse o prprio direito. Em segundo lugar, deve ser apresentado o conceito
de proibio de retrocesso das conquistas referentes aos direitos
fundamentais de segunda dimenso. Ambos os conceitos tornam possvel
estabelecer limites dentro dos quais a reserva do possvel seja compatvel
com um Estado Democrtico de Direito com foco na concretude dos
direitos fundamentais.

9 KRELL, Andreas J. Direitos sociais e controle judicial no Brasil e na Alemanha: os (des)caminhos de um


direito constitucional comparado. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2002, pp. 51-57.

10 SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. So Paulo: Malheiros, 2007.

4 Elementos de uma hermenutica social concretizadora

38

Publicaes da Escola da AGU

A primeira ponderao a ser apresentada diz respeito existncia


de um mnimo que no pode ser negado ao cidado, seja qual for a
condio financeira do Estado11. Segundo o referido entendimento, todos
os direitos fundamentais tm um ncleo essencial inviolvel, que faz com
que o prprio direito possa ser reconhecido como existente, de maneira
que, sem a presena dessa efetivao mnima, impossvel dizer que est
sendo assegurado o direito previsto constitucionalmente.12 Assim, verbi
gratia, possvel discutir a extenso da liberdade poltica e suas infinitas
repercusses, mas no possvel dizer que tal direito esteja assegurado
em um Estado onde no haja eleies peridicas ou em um no qual o
direito de voto seja negado a uma significativa parcela da populao.
Especificamente no que diz respeito aos direitos sociais, o seu ncleo
essencial tambm tem sido chamado de mnimo social, para indicar que
existe um grau mnimo de concretizao que, em qualquer caso, pode ser
exigido do Poder Pblico. Trata-se de reconhecer que, apesar do custo
dos direitos sociais e das limitaes financeiras do Estado, no possvel
admitir que determinado direito fundamental de segunda dimenso seja
simplesmente ignorado, no sendo concretizado em qualquer grau que
seja. O raciocnio , portanto, compatvel com o vis positivo do princpio
da reserva do possvel, vez que, sendo reconhecida a obrigao do Estado
de efetivar os direitos sociais at o limite factvel, deve haver destinao
dos recursos para atender as necessidades bsicas dos cidados.
Neste sentido a lio de J. J. Gomes Canotilho, ao dizer que:
Um direito social sob reserva de cofres cheios equivale, na prtica,
a nenhuma vinculao jurdica. Para atenuar essa desoladora
concluso, adianta-se, por vezes, que a nica vinculao razovel e
possvel do Estado em sede de direitos sociais se reconduz garantia
do mnimo social. Segundo alguns autores, porm, esta garantia do
mnimo social resulta j do dever indeclinvel dos poderes pblicos
de garantir a dignidade da pessoa humana e no de qualquer
densificao jurdico-constitucional dos direitos sociais. Assim, por
exemplo, o rendimento mnimo garantido no ser a concretizao
11 Alguns autores usam a expresso mnimo existencial para se referir a um mnimo de concretude, que no pode
ser negado, sob pena de comprometimento da sobrevivncia do indivduo. Tal nomenclatura, entretanto, tem
uma utilizao muito especfica e de aplicao restrita aos casos em que existe risco de morte. No presente
trabalho, fez-se a opo pela designao mais ampla ncleo essencial, para indicar que todos os direitos
fundamentais (no apenas os sociais) tm um mnimo de concretude que deve ser preservado, sob pena de
descaracterizao do prprio direito, bem como comprometimento da dignidade do indivduo.
12 PEREIRA, Jane Reis Gonalves. Interpretao constitucional e direitos fundamentais. Rio de Janeiro:
Renovar, 2006.

Carlos Marden Cabral Coutinho

39

de qualquer direito social em concreto (direito ao trabalho, direito


sade, direito habitao), mas apenas o cumprimento do dever de
socialidade imposto pelo respeito da dignidade da pessoa humana e
pelo direito ao livre desenvolvimento da personalidade.13

O trecho acima transcrito no apenas explica a relao entre ncleo


essencial e mnimo social, mas traz uma contribuio fundamental ao
relacionar este ncleo essencial com a dignidade da pessoa humana. De
fato, como j explicado antes, cada nova gerao dos direitos fundamentais
significa na verdade a valorizao de uma nova dimenso da dignidade
da pessoa humana, na medida em que a dignidade de cada pessoa deve
ser medida exatamente pela realizao de seus direitos fundamentais.
Por tal motivo, possvel afirmar que cada um dos direitos previstos na
Constituio representa uma perspectiva de realizao da dignidade do
cidado.
Esta a lio apresentada por Ingo Wolfgang Sarlet, ao dizer
que os direitos fundamentais so explicitaes da dignidade da pessoa
humana, de maneira que, em cada direito fundamental, se faz presente,
ainda que em projeo, a dignidade da pessoa humana.14 Uma vez
estabelecida esta relao, pode-se afirmar que o ncleo essencial dos
direitos fundamentais corresponde quilo em que eles apresentam
coincidncia com a dignidade da pessoa humana. Em outras palavras,
a atravs do prisma da dignidade da pessoa humana que se faz possvel
reconhecer o ncleo essencial de um direito fundamental.
Assim, retornando ao j referido direito moradia, pode haver
margem de discusso no que tange qual espcie de moradia deve ser
assegurada pelo Poder Pblico ou mesmo se existe uma obrigao
do Estado de fornecer a melhor condio possvel, entretanto no
parece ser razovel entender que o direito moradia esteja efetivado
em qualquer grau, caso se trate de um morador de rua. No exemplo
extremo em tela, a efetivao do direito fundamental se encontra em
tal grau relegada, que compromete a prpria dignidade do indivduo
em questo. O mesmo raciocnio pode se aplicar ao direito educao
(em caso de analfabetismo) e mesmo do direito sade (em caso de
ausncia de atendimento bsico no Sistema nico de Sade SUS).
A primeira considerao importante, portanto, a de
que, o princpio da reserva do possvel no pode ser oposto a
determinado direito fundamental, se o seu grau de concretizao
13 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 2003, p. 481.
14 SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais na Constituio Federal de
1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007. p. 86-101.

40

Publicaes da Escola da AGU

for to insuficiente que seja possvel configurar ofensa ao seu ncleo


fundamental, ou seja, perspectiva que a dignidade da pessoa
humana projeta nele. Tal considerao, porm, ainda no suficiente
para permitir uma correta interpretao dos direitos sociais, cuja
adequada hermenutica fica condicionada compreenso da idia de
proibio de retrocesso.
Na verdade, trata-se de uma questo bastante simples e decorrente
de outras aqui j explicitadas: se os direitos fundamentais sociais no
tm um grau mximo de efetividade e a sua concretizao tem um custo
significativo para o Estado, da decorre que, na medida do possvel, o
Estado deve estar continuamente empenhado em promover a melhora
das condies sociais proporcionadas sociedade. Trata-se, ento, de
uma vinculao de melhora progressiva da oferta dos direitos sociais,
o que significa que o Poder Pblico no pode retroceder nos avanos
sociais j conquistados, uma vez de negar populao um direito social
que comprovadamente era possvel efetivar.
Neste sentido a lio de Patrcia do Couto Villela Abbud Martins,
ao dizer que:
O princpio da proibio de retrocesso social proclama que uma
vez conformado pelo legislador infraconstitucional o direito
fundamental social, o que faz com que se integre por completo o
seu contedo, incabvel a reverso desta medida, sem criao de
outros expedientes compensatrios. Em outras palavras, cumprida a
deliberao constitucional no sentido da concretizao dos direitos
fundamentais sociais, o legislador infraconstitucional torna-se
vinculado, no lhe sendo lcito eliminar os direitos implementados,
sem oferecer mecanismos de recomposio do respectivo direito
social.15

Trata-se, portanto, de um princpio implcito ao prprio sistema


dos direitos fundamentais sociais, no sentido de determinar que, uma vez
concretizados em determinado grau, os direitos de segunda dimenso
passam a fazer parte do patrimnio elementar da sociedade, no sendo
admitido que o Poder Pblico deliberadamente elimine os avanos
conquistados. Naturalmente, que no se trata de uma regra inflexvel,
na medida em que determinada conquista pode ser abolida ou mitigada,
desde que devidamente compensada ou motivada por uma justificativa
15 MARTINS, Patrcia do Couto Villela Abbud. A proibio do retrocesso social como fenmeno jurdico. In:
GARCIA, Emerson (coordenador). A efetividade dos direitos sociais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 401-402.

Carlos Marden Cabral Coutinho

41

razovel.16 Nestes casos, entretanto, no se trata realmente de uma


exceo ao princpio, pois, em termos gerais, no possvel dizer que
houve efetivamente um retrocesso social.
Feitas estas consideraes, fica claro que a interpretao dos
direitos fundamentais sociais no pode ser realizada tendo por base
apenas as dificuldades de sua concretizao, como a dificuldade de
estabelecer um grau adequado de efetivao ou mesmo o seu elevado
custo. Uma compreenso tcnica e constitucionalmente adequada ao
Estado Democrtico de Direito exige um esforo no sentido de repensar
os conceitos envolvidos na questo, a comear por uma releitura do
princpio da reserva do possvel, que tenha por foco dar destaque ao seu
vis positivo.
Ademais, imprescindvel apontar que, independentemente das
condies financeiras do Poder Pblico, no possvel admitir que os
direitos sociais tenham um grau de concretizao to insignificante a
ponto de serem descaracterizados, dando origem a situaes que levem
ao comprometimento da dignidade da pessoa humana. Da mesma forma,
a necessidade de efetivao progressiva dos direitos sociais justifica
a defesa de um princpio de proibio de retrocesso, que imponha
ao Estado a contnua melhoria das condies sociais, protegendo a
sociedade de medidas recessivas que no sejam devidamente justificadas
e acompanhadas pelas respectivas medidas compensatrias.
5 Concluso: condies para fornecimento de medicamento no incluso na lista do SUS

Uma vez exposta a configurao constitucional do direito


fundamental sade, elencados os principais obstculos sua efetivao e
apresentados os elementos necessrios de uma hermenutica constitucional
concretizadora dos direitos fundamentais, possvel estabelecer as
linhas gerais que devem orientar a interpretao dos direitos sociais. Tal
delineamento ser a moldura dentro da qual se far a anlise de mrito
do caso concreto, analisando a pertinncia da deciso que reconheceu ao
interessado o direito de receber tratamento com medicamento diferente
daquele disponvel no Sistema nico de Sade SUS.
A sistematizao dos pontos apresentados, leva ao entendimento
de que os direitos fundamentais de segunda dimenso tm efetividade
imediata, no devendo ser entendidos como meras normas programticas.
No entanto, tendo em vista o seu custo e a impossibilidade ftica de
16 QUEIROZ, Cristina. O princpio da no reversibilidade dos direitos fundamentais sociais: princpios
dogmticos e prtica jurisprudencial. Coimbra: Coimbra 2006, p. 115-118.

42

Publicaes da Escola da AGU

atingir um grau mximo de concretizao, o interessado somente pode


exigir do Estado aquilo que seja razovel e esteja dentro das condies
financeiras do Poder Pblico. Uma vez que o direito seja possvel de
ser proporcionado a todos os interessados em situao semelhante,
entretanto, o Estado tem a obrigao de efetiv-lo, tendo por base o
vis positivo do princpio da reserva do possvel. Ademais, a escassez de
recursos no pode ser utilizada como escusa, caso o grau de concretizao
de um direito seja to baixo que o indivduo se veja reduzido a uma
situao de indignidade. Por fim, uma vez concretizado determinado
direito social, ele passa a ser parte do patrimnio jurdico dos cidados,
no podendo ser deliberadamente abolido, sem as devidas justificativas
e compensaes.
No caso especfico do direito sade, a aplicao de tal raciocnio
leva concluso de que objetivamente, o que se pode exigir do Estado
a implementao de um Sistema nico de Sade SUS, bem como
o compromisso de melhorar continuamente o servio, dentro dos
limites de sua condio financeira. Mais do que isso, o Sistema nico
de Sade SUS deve ser objetivo de uma evoluo progressiva e, em
qualquer caso, ser capaz de oferecer solues para os casos extremos,
que possam comprometer a dignidade ou mesmo a prpria sobrevivncia
dos indivduos. dentro deste contexto, por exemplo, que se pode
afirmar que possvel uma deciso judicial determinando a abertura de
novos leitos de tratamento intensivo neonatal, mas no seria pertinente
uma que determinasse a ampliao da cobertura para incluir cirurgias
plsticas meramente estticas.
Voltando ao caso concreto em anlise, o Estado, atravs do
Sistema nico de Sade SUS deve ser responsvel pelo fornecimento de
medicamentos para os cidados, como forma de cumprir a determinao
constitucional de preveno e combate s doenas. Por outro lado,
no deve ser compelido a fornecer um medicamento e/ou tratamento
especfico, salvo nos casos em que a dignidade ou a sobrevivncia do
interessado estejam em risco. Assim, possvel vislumbrar o acerto de
uma deciso judicial que determine o fornecimento de um medicamento
e/ou tratamento no oferecido pelo Sistema nico de Sade SUS, como
acontecia h alguns anos em relao ao chamado coquetel anti-AIDS;
vez que, neste caso, negar o fornecimento dos medicamentos equivalia a
reduzir o interessado a uma condio indigna.
O mesmo raciocnio, entretanto, no pode ser estendido ao caso
em anlise, na medida em que o Sistema nico de Sade SUS fornece
um medicamento adequado para tratar do cncer do paciente, qual seja o
Interferol Alfa, de comprovada eficcia no tratamento da doena. Por tal

Carlos Marden Cabral Coutinho

43

motivo, a situao existente no comprometia diretamente a sobrevivncia


do indivduo (mais do que a prpria doena em si) e muito menos a sua
dignidade, na medida em que lhe era assegurado um tratamento adequado
e eficaz. O seu pedido de ver fornecido o medicamento Sunitinibe (Sutent)
50 mg parece, neste contexto, ser exorbitante.
A ttulo de concluso, possvel afirmar que a deciso judicial
foi impertinente, vez que interferiu indevidamente na discricionariedade
administrativa de decidir qual o medicamento e/ou tratamento (dentre
aqueles dignos e eficazes) iria ser fornecido pelo Sistema nico de
Sade SUS. A padronizao de tratamento no apenas razovel, mas
tecnicamente positiva, na medida em que leva a uma maior eficincia
e racionalidade do sistema. No parece que o Poder Judicirio tenha
competncia de intervir em tal esfera de decises, mas, principalmente,
no parece que o cidado tenha direito a exigir do Estado o fornecimento
de um medicamento e/ou tratamento melhor ou mais especfico, se
aquele que padro supre devidamente as suas necessidades.
No se discute aqui que o Poder Pblico tenha uma grande
capacidade financeira. Tal volume de recursos, porm, apesar de
significativo, limitado. Qualquer proposta sria de concretizao de
direitos fundamentais de segunda dimenso tem que levar em conta a
realidade ftica, sob pena de nunca ser capaz de sair do mero campo
das idias. Decises judiciais que proclamam o absolutismo dos direitos
fundamentais so utpicas e s contribuem para dificultar a j complicada
gesto do Sistema nico de Sade SUS. preciso uma anlise sria e
ponderada dos limites do direito fundamental sade, para que tenhamos
decises judiciais que efetivamente contribuam para a concretizao dos
direitos fundamentais, sem que isso se faa revelia da realidade e custa
de toda a sociedade. Este trabalho uma contribuio neste sentido.
Referncias
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Antnio Fabris Editor, 1991.
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LIMA JNIOR, Jayme Benvenuto. Os direitos humanos econmicos, sociais
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MEIRELES, Ana Cristina Costa. A eficcia dos direitos sociais. Salvador: Jus
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MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo
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SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegra:
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Federal de 1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007.
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. So Paulo:
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45

RESERVA DE JURISDIO: CLASSIFICAO


DOUTRINRIA E JURISPRUDNCIA BRASILEIRA
JUDICIAL RESERVE: THEORETICAL ANALYSIS AND BRAZILIAN
HIGHER COUrTS PRECEDENTS

Daniel Pinheiro de Carvalho1


Advogado da Unio em exerccio na Consultoria Jurdica junto ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto CONJUR-MP/CGU/AGU. Bacharel em Direito
pela Universidade de Braslia. Especialista em Direito Pblico pela Faculdade Projeo.

SUMRIO: Introduo; 1 Reserva de Jurisdio; 1.1


Conceituao; 1.2 Contexto histrico;1.3 classificao;
1.4 Reserva de jurisdio na jurisprudncia
brasileira;1.4.1 Ao Policial Controlada da Lei
9.034/95; 1.4.2 E-mail Corporativo; 1.4.3 Conselho
Nacional de Justia e Conselho Nacional do Ministrio
Pblico;1.4.4 Comisso Parlamentar de Inqurito;
1.4.5 Quebra de sigilo bancrio de dirigente de
instituio financeira pelo Banco Central do Brasil;
2 Consideraes Finais; Referncias

Agradecimento especial ao Dr. Henrique Fagundes Filho, Subprocurador-Geral da Repblica e Professor efetivo
de Direito Processual da Universidade de Braslia, pelo auxlio prestado durante a elaborao deste artigo.

46

Publicaes da Escola da AGU

RESUMO: Considerando a crescente opacidade dos limites de atuao


de cada poder da Repblica, o surgimento da noo de reserva, seja de
lei, de administrao ou de jurisdio, apresenta grande relevncia, por
procurar assegurar que determinadas questes sejam realmente decididas
pelos rgos constitucionalmente considerados mais aptos a solucionlas. Nesse contexto, o presente artigo tem por objetivo discorrer sobre
o tratamento doutrinrio e jurisprudencial conferido questo referente
(s) reserva(s) de jurisdio, realizando, para tanto, pesquisa exploratria,
por meio de levantamento bibliogrfico e documental submetido a uma
abordagem qualitativa. Por ser um tema pouco explorado pela doutrina,
a maioria dos debates travados nos Tribunais Superiores e no Supremo
Tribunal Federal refere-se a casos sobre os quais h expressa previso do
constituinte no sentido da necessidade de ordem, deciso ou autorizao
judicial. Basicamente, so temas relacionados ao direito intimidade
e aos sigilos constitucionais de modo geral. No h, todavia, grande
desenvolvimento terico quanto possibilidade de reconhecimento de
reservas tcitas de jurisdio.
Palavras-Chave: Reserva de Jurisdio. Classificao. Precedentes
Judiciais. Intimidade. Sigilo.
ABSTRACT: Due to the increasing disregard concerning the strict
observance of the principle of the separation of powers, the emerging
notion of reserves of legislative, executive and judicial acts is highly
relevant for assuring that certain issues will be decided only by the
branche considered by the Constitution the most capable to solve them.
In this context, this article aims to discuss the treatment given by
jurists and precedents about judicial reserve. Most debates in brazilian
higher courts refer to cases for which there is express provision in
the Constitution in regard to the need of a judicial decision, order or
authorization. In general, the precedents are related to privacy rights.
Nevertheless there isnt much theoretical development regarding the
possibility of tacit or implicity reserves.
Keywords: Judicial Reserve. Classification. Judicial Precedents.
Privacy Rights.

Daniel Pinheiro de Carvalho

47

INTRODUO

O desenvolvimento da sociedade e dos Estados contemporneos


ao longo dos ltimos sculos acarretou a multiplicao das atividades
desempenhadas por entidades e rgos pblicos. A complexidade de
tais atribuies, por sua vez, implicou o enfraquecimento dos limites
existentes entre os trs poderes da Repblica. Introduo
Em nosso pas, ao lado do constante exerccio da funo legiferante
pelo Poder Executivo, por meio de medidas provisrias e instrues
normativas expedidas por agncias reguladoras, observa-se (a) a criao
de diversos rgos parajurisdicionais no mbito da administrao pblica
como o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), os
rgos de Proteo e Defesa do Consumidor (Procon) e a Cmara de
Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal (CCAF) , bem
como (b) a elaborao de diversas leis estendendo administrao
questes antes decididas apenas pelo Poder Judicirio como a que
permite a utilizao, pelo Fisco, dos dados cobertos pelo sigilo bancrio,
e o projeto de lei que cria o processo executivo fiscal administrativo.
Nesse contexto, surge a necessidade de assegurar que determinadas
questes sejam realmente decididas pelos rgos constitucionalmente
considerados os mais aptos a solucion-las. Como a mera elaborao
normativa, em regra, no causa danos imediatos aos indivduos, e ainda
tmida a ingerncia dos demais poderes sobre o Executivo, o foco da
doutrina recai principalmente sobre possveis usurpaes da funo
jurisdicional atribuda ao Poder Judicirio , especialmente quando est
em jogo leso ou ameaa de leso a direitos e garantias fundamentais.
Fala-se, desse modo, das denominadas reservas de jurisdio,
expresso que, embora cada vez mais mencionada em artigos cientficos
e decises judiciais, ainda no foi estudada com profundidade pela
doutrina brasileira. Afirma-se, de modo geral, que se refere s matrias
sobre as quais ao Judicirio garantida no apenas a ltima palavra,
mas tambm, com exclusividade, a primeira palavra, seguindo-se
o consagrado critrio das duas palavras, cujo maior propagador foi
Canotilho.
Aqui, pretendemos, em sntese, estudar as conceituaes atribudas
pela doutrina expresso reserva de jurisdio, expondo as principais
classificaes doutrinrias e analisar os principais casos em que nossos
Tribunais Superiores e o Supremo Tribunal Federal, diante de direitos
fundamentais como a intimidade, a vida privada e a liberdade, afirmaram
ou negaram a existncia de uma reserva de jurisdio. Trata-se, portanto,
de questo de grande relevncia acadmica e social.

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1 RESERVA DE JURISDIO
1.1 Conceituao

Em diversos pases europeus, a expresso reserva de jurisdio


assume sentido semelhante ao dos nossos princpios da inafastabilidade
da jurisdio e do acesso justia (diz-se que aos indivduos reservada
no sentido de assegurada a jurisdio para a soluo de seus conflitos).
Na doutrina brasileira, por outro lado, predomina o entendimento
de que a expresso reserva de jurisdio refere-se s hipteses em que
ao Poder Judicirio atribuda com exclusividade a primeira palavra
sobre determinado assunto, ou seja, s questes que apenas podem ser
decididas por rgos judicirios no exerccio da atividade jurisdicional.
Segue-se, assim, a lio de J. J. Gomes Canotilho2, tambm adotada pela
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Como seguidores desse
posicionamento, podemos citar Luis Gustavo Grandinetti Castanho de
Carvalho3, Amrico Bed Freire Jnior4 e Fernando Facury Scaff5.
Antnio Umberto de Souza Jnior, por sua vez, critica o
denominado critrio das duas palavras, utilizado por Canotilho. De
acordo com o autor,
parece bem claro que a administrao da justia foi entregue ao
monoplio dos tribunais constitucionalmente previstos. A isso se
chega pela taxatividade do texto, ou seja, pela afirmao restritiva
de serem os tribunais os rgos de soberania incumbidos da
administrao da justia. Administrao da justia aqui significa,
fundamentalmente, desempenhar as tarefas atinentes composio
de conflitos e interesses mediante a interveno exclusiva de
rgos soberanos, imparciais e independentes. Assim, o critrio
das duas palavras parte de premissa ilusria: a de que seja possvel
uma primeira palavra, em matria jurisdicional, fora dos tribunais
previstos na norma constitucional. Quando se quer invalidar um
acordo privado, um contrato administrativo ou contestar a certeza e
liquidez de um ttulo executivo, no h qualquer situao de prvia
2

CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 1998.

3 CARVALHO, Luis Gustavo Grandinetti Castanho de. As Ambulncias e o Poder Judiicrio Reserva de
Jurisdio e Direito de Liberdade. Revista da Escola de Magistratura do Estado do Rio de Janeiro, vol. 8, n. 29, 2005.
4 FREIRE JNIOR, Amrico Bed. Restrio a Direitos Fundamentais: a Questo da Interceptao de
E-mail e a Reserva de Jurisdio. Revista de Informao Legislativa, a. 43 n. 171 jul./set., 2006, p. 55-62.
5

SCAFF, Fernando Facury. Sigilo Fiscal e Reserva de Jurisdio. Revista Dialtica de Direito Tributrio, n.
71, agosto de 2001.

Daniel Pinheiro de Carvalho

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heterocomposio de conflitos: o acordo privado representa uma


autocomposio, o contrato administrativo um negcio jurdico e
o ttulo executivo um documento ao qual a lei atribuiu presuno
de exigibilidade por razes de segurana e agilidade no comrcio
jurdico (2006. p. 111).

J para o terico lusitano Paulo Castro Rangel6, a expresso


reserva de jurisdio pode ser entendida tanto como a atribuio ao Poder
Judicirio da atividade de dizer o Direito (reserva geral de jurisdio),
como a imposio do tratamento de certas matrias por meio de deciso
judicial. essa a lio que adotaremos para o desenvolvimento do artigo.
1.2 Contexto histrico

A reserva geral de jurisdio, tal qual a conhecemos hoje, fruto


das teorias acerca da separao dos poderes, em especial da elaborada
por Montesquieu, que criou contornos assaz precisos para os Poderes
Judicirio, Executivo e Legislativo.
Apesar de j cogitada por Aristteles em sua obra A Poltica, a
Teoria da Separao dos Poderes ressurgiu no final da Idade Mdia com
o objetivo de limitar o poder dos monarcas, sujeitando-os vontade de
um corpo de representantes do povo, ao qual foi conferida a competncia
para legislar sobre os direitos, as garantias e as liberdades dos indivduos.
Nasceu, assim, a noo de reserva de lei para o disciplinamento
de determinados temas de relevncia social, vedando-se ao administrador
interferir nos assuntos que se encontrassem protegidos pelos limites
materiais de tal reserva. Intimamente relacionada a esse conceito, adveio
a expresso reserva de jurisdio, com a atribuio da atividade de
dizer o Direito (que, poca, era praticamente sinnimo de lei) a rgos
especficos, independentes e desvinculados do Poder Executivo (embora
no figurassem como um poder autnomo na repartio de Locke).
Para Rangel,
o estabelecimento de uma reserva de jurisdio estava ainda ao servio
da reserva de lei, porquanto se acreditava que o juiz se circunscrevia
a aplicar a lei ao facto, a (re)afirmar a lei no caso concreto. E era
precisamente essa garantia de actuao exclusiva da lei que j no
ofereceria o administrador, ainda mal acordado dos tempos de polcia
e, por conseguinte, decerto sensvel considerao e prossecuo de
6 RANGEL, Paulo Castro. Reserva de Jurisdio: Sentido Dogmtico e Sentido Jurisprudencial. Porto:
Universidade Catlica Portuguesa Editora, 1997.

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Daniel Pinheiro de Carvalho

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interesses estranhos ao Parlamento e sociedade que ele putativamente


representava. O que quer dizer que, ao consignar-se uma reserva de
jurisdio, estava-se ainda a ajustar as contas do legislador com o
executivo, retirando administrao a possibilidade de intervir em
certos domnios [...]. Domnios esses que, por sinal, correspondiam
matria dos direitos fundamentais (e, designadamente, do direito
liberdade), matria que o prprio legislador livremente conformava,
ou no se tratasse da reserva de lei por excelncia. Em resumo, o juiz
era ainda e s a longa manus do Parlamento e o sentido da reserva de
jurisdio exauria-se nesse carcter essencialmente instrumental ante
o princpio da reserva de lei7.

Se, por um lado, houve incremento da autonomia e do instrumental


disposio do Poder Judicirio para realizar sua misso constitucional de
dizer o direito, por outro, a reserva geral de jurisdio tambm sofreu
variadas ameaas, em razo da crescente e mtua imbricao dos poderes.
Como exemplo da superao da diviso estanque dos poderes, podemos
citar, entre outros:

Ao longo dos anos, assim como houve modificao no conceito


de reserva de lei8, tambm a noo de reserva de jurisdio sofreu
alteraes. Inicialmente, importante registrar que a lei em sentido
formal deixou de ser a fonte por excelncia do Direito, cedendo espao,
por exemplo, aos regulamentos, s normas supranacionais, aos princpios
gerais do Direito e prpria Constituio.
Assim, a reserva de jurisdio deixou de ser mera contraparte ou
mera garantia da reserva de lei. Com efeito, atualmente:

(c) a diversificao dos procedimentos contraditrios e dos rgos


parajurisdicionais no mbito da administrao (ex: processos
disciplinares, CADE, Procon, Cmara de Conciliao e
Arbitragem da Administrao Federal, Termos de Ajustamento
de Condutas elaborados pelo Ministrio Pblico, etc.);

quando o juiz diz o direito, j no diz a lei ou no diz somente a


lei. Mais: justamente porque o ordenamento jurdico no se consome
nessa instncia legislativa, o juiz pode mesmo ser chamado a apreciar
a validade material da lei, a sua conformidade a padres jurdicos
superiores e a isso vieram as referncias dimenso da reserva da
Constituio e da reserva do Direito. [...] E sendo as coisas assim,
atrevemo-nos at a alvitrar, com MIELE, que j no o juiz que est
submetido lei, mas a lei que est submetida ao juiz9.
7

RANGEL, op. cit., p. 14.

Manuel Afonso Vaz, por exemplo, aponta quatro subdivises da reserva de lei: (a) reserva de Parlamento;
(b) reserva da funo legislativa; (c) reserva do Direito (pela qual o legislador se encontra vinculado aos
princpios jurdicos fundamentais, que chegariam at a pautar o exerccio do poder constituinte, para
quem defende a possibilidade de normas constitucionais inconstitucionais); (d) reserva de Constituio
(direitos, liberdades e garantias deixam de estar livre disposio dos parlamentares) (apud RANGEL,
ibid., p. 16-19). No Brasil, Jos Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo. 22. ed. So Paulo:
Malheiros, 2000) diferencia o termo legalidade de reserva de lei: o primeiro (genrica) significa a
submisso e o respeito lei; o segundo (legalidade especfica) consiste em estatuir que a regulamentao de
determinadas matrias h de fazer-se necessariamente por lei formal; tem-se a reserva legal quando uma
norma constitucional atribui determinada matria exclusivamente lei formal, subtraindo-a, com isso,
disciplina de outras fontes, quelas subordinadas.

RANGEL, op. cit., p. 20-21.

(a) a elaborao de medidas provisrias pelo Poder Executivo10,


(b) a multiplicao de agncias reguladoras com soberania
tcnico-normativa sobre os temas de sua competncia;

(d) as Comisses Parlamentares de Inqurito, com poderes de


investigao prprios das autoridades judiciais;
(e) a Justia Desportiva;
f) a possibilidade de o Fisco ter acesso a dados cobertos por sigilo
bancrio, e
(g) o projeto de lei referente execuo fiscal administrativa (PL
5080/2009), que, aps ter suscitado muitos debates no ano
de dois mil e nove, atualmente caminha a passos lentos no
Congresso Nacional.
Embora se referindo aos exemplos portugueses de confuso entre as
funes tpicas de cada poder, o j citado doutrinador lusitano sinala que:
estes fenmenos e outros anlogos [...] contriburam para cimentar
um ambiente de promiscuidade dos poderes, que podendo ser
10 Em que pese tentativa, no ano de 2001, de tentar moralizar a edio de medidas provisrias pelo
Poder Executivo, foi necessrio, no incio de 2009, dilogo informal entre os trs poderes para viabilizar
a utilizao, pela Cmara dos Deputados, de sesses extraordinrias para a votao dos projetos de lei,
j que as pautas das sesses ordinrias esto sempre obstrudas por nmero considervel de medidas
provisrias pendentes de avaliao.

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inelutvel (e at, na medida certa, salutar), no deixou de representar,


aqui e alm, uma verdadeira perverso do princpio da separao
dos poderes.11

Ante tal quadro, cresce a preocupao quanto necessidade


de manter determinadas questes no mbito de atuao do poder
constitucionalmente orientado a solucion-las, especialmente no que se
refere funo jurisdicional. Nesse contexto se situa o debate acerca do
estabelecimento de reservas de jurisdio.
Todavia, como so estabelecidas tais reservas? Quem tem
competncia para disciplin-las? O constituinte? O legislador? Os
membros do Poder Judicirio, em sua tarefa de interpretao legal
e constitucional? Para auxiliar a responder as indagaes acima,
exporemos uma proposta de classificao doutrinria dos diferentes
nveis de reserva de jurisdio.
1.3 Classificao

Pode-se distinguir, inicialmente, um nvel de reserva absoluta de


jurisdio e outro de reserva relativa de jurisdio. O primeiro referese s questes em que no basta o mero controle posterior do Poder
Judicirio: faz-se necessria, de antemo, a existncia de deciso judicial.
Quanto a isso, Rangel, citando Canotilho, afirma que existe verdadeiro
monoplio de juiz, que impede, de todo em todo, o exerccio dessa
funo por parte de outras autoridades administrativas, legislativas,
judiciais/no jurisdicionais mesmo que das decises destas ltimas
possa haver recurso para um juiz12.
As reservas absolutas podem ser decompostas em reservas
especificadas e reservas de criao jurisprudencial (aqui denominadas
reservas tcitas de jurisdio, tendo em vista que, teoricamente, a
jurisprudncia no pode estabelecer uma reserva, mas apenas identific-la
no contexto normativo constitucional). No caso das primeiras, podem ter
natureza constitucional ou infraconstitucional.
Como exemplos de reservas absolutas especificadas de origem
constitucional no ordenamento jurdico nacional, podemos citar a
necessidade de deciso judicial para (a) ingressar no domiclio de
algum e apenas durante o dia sem sua autorizao e fora dos casos
de flagrante delito ou desastre ou para prestar socorro (CF, art. 5,

Daniel Pinheiro de Carvalho

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XI); (b) quebrar o sigilo das comunicaes telefnicas (e apenas para


fins de investigao criminal ou instruo processual penal) (CF, art.
5, XII); (c) dissolver compulsoriamente associaes ou suspender suas
atividades (CF, art. 5, XIX); e (d) prender algum fora das hipteses de
flagrante delito, transgresso militar ou crime propriamente militar
(CF, art. 5, LXI).
J no mbito infraconstitucional, pode ser mencionada a
necessidade de deciso judicial para (a) anular casamento, (b) obter
separao de corpus, (c) anular a maioria dos atos e contratos civis, (d)
executar atos administrativos no dotados de auto-executoriedade, e (e)
conferir eficcia aos atos que devem ser obrigatoriamente submetidos
jurisdio voluntria13.
Por sua vez, as reservas relativas de jurisdio referem-se s
hipteses em que assegurada ao Poder Judicirio apenas a ltima
palavra. Subdividem-se em integrais (ou de plena jurisdio) e parciais
(ou de mera anulao), conforme, respectivamente, seja conferida ao
Poder Judicirio a reviso total ou o mero controle de legalidade dos
atos levados a seu exame14.
A maior dificuldade reside na definio de parmetros suficientes para
a identificao das reservas tcitas de jurisdio, ou seja, das questes em
que, embora sem qualquer previso constitucional ou legal expressa, apenas
ao Poder Judicirio caiba dar no apenas a ltima por fora do princpio da
inafastabilidade da jurisdio , mas tambm a primeira palavra.
Nesse ponto, possvel apontar um considervel desequilbrio
entre o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. Com efeito, o
Judicirio que detm mais poderes para dispor sobre a distribuio de
competncias constitucionais. Em sua tarefa de intrprete e guardio da
Constituio, sempre caber aos Tribunais dar a ltima palavra sobre
a configurao ou no de uma reserva de jurisdio, especialmente no
que se refere s reservas tcitas.
1.4 Reserva de jurisdio na jurisprudncia brasileira

Conforme visto, nos casos de dvida acerca da sujeio ou no de


determinada questo reserva de jurisdio, competir ao prprio Poder

11 RANGEL, op. cit., p. 28.

13 Em relao ao ltimo exemplo, deve-se registrar tambm a discusso existente quanto ao acerto da
expresso reserva de jurisdio: considerada a dificuldade de se achar conceituao definitiva para
jurisdio, h quem proponha a utilizao de reserva do Poder Judicirio em sua substituio. Todavia,
no modelo brasileiro, esbarramos no problema da incluso do Conselho Nacional de Justia no mbito do
Poder Judicirio, ao qual no foi conferida funo jurisdicional.

12 RANGEL, op. cit., p. 62-63.

14 RANGEL, op. cit.

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Judicirio decidir definitivamente. Com isso, importante analisar os


posicionamentos adotados por nossos tribunais acerca do tema para
podermos, eventualmente, extrair alguma diretriz.
1.4.1 Ao Policial Controlada da Lei 9.034/95

O Superior Tribunal de Justia, no julgamento do Habeas Corpus


119.205/MS (5 Turma, Rel. Min. Jorge Mussi, DJe de 16/11/2009),
analisou questo referente necessidade de autorizao judicial para a
realizao da ao policial controlada da Lei 9.034/95, que, de acordo
com seu art. 2, II:
consiste em retardar a interdio policial do que se supe ao
praticada por organizaes criminosas ou a ela vinculado, desde que
mantida sob observao e acompanhamento para que a medida legal
se concretize no momento mais eficaz do ponto de vista da formao
de provas e fornecimento de informaes.

No caso, os policiais, em investigao sobre o uso, por uma


organizao criminosa, de determinado veculo para o transporte de drogas,
decidiram aguardar a coleta de mais informaes, para que se encontrasse
o momento mais propcio para a abordagem. Sustentou o impetrante que
os policiais no poderiam ter acompanhado o deslocamento de substncia
entorpecente sem a devida autorizao judicial, de acordo com o art. 33 da
Lei 10.409/02 (atual art. 53 da Lei 11.343/06), que, de fato, estabelece uma
reserva especificada infraconstitucional de jurisdio.
A 5 Turma, todavia, considerou que a operao era amparada
pelo art. 2, II, da Lei 9.034/95 lei que dispe sobre a utilizao de
meios operacionais para a preveno e represso de aes praticadas por
organizaes criminosas , que no exige prvia autorizao judicial
para a realizao da ao penal controlada. Reconheceu-se, portanto, a
inexistncia de uma reserva especificada infraconstitucional de jurisdio.
1.4.2 E-mail Corporativo

No mbito trabalhista, foi intenso o debate, h poucos anos, acerca


da possibilidade de o empregador monitorar o contedo veiculado por seus
empregados nos denominados e-mails corporativos, que so destinados a
melhorar a eficincia da comunicao no ambiente de trabalho.
Alguns doutrinadores, para comear a investigao acerca
do tema, adotaram como parmetro constitucional o disposto

Daniel Pinheiro de Carvalho

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no art. 5, XII, da CF/88, segundo o qual inviolvel o sigilo da


correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados e as
comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial,
nas hipteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigao
criminal ou instruo processual penal. Outros, alegando que
referido dispositivo no teve por objetivo regular a interceptao de
e-mails, invocaram o inciso X do mesmo artigo, o qual dispe que
so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das
pessoas, assegurado o direito indenizao.
Todavia, independentemente do fundamento constitucional
adotado, a maioria da doutrina posicionou-se no sentido da possibilidade
do monitoramento do contedo dos e-mails corporativos, sem necessidade
de autorizao judicial, asseverando que a proteo da privacidade ou do
sigilo de correspondncia dirige-se apenas comunicao estritamente
pessoal, por meio de e-mail particular.
Por outro lado, h vrias correntes divergentes, dentre as quais
citamos as principais:
(a) a primeira considera que qualquer e-mail pode ser monitorado
pelo empregador, uma vez que estaria no exerccio de seu
direito de propriedade sobre a internet e os computadores
utilizados pelos empregados;
(b) a segunda afirma que, embora os direitos fundamentais possam
ser objeto de restrio, apenas o Poder Judicirio estaria
legitimado a autorizar to grave violao intimidade e ao sigilo
de correspondncia, tratando-se ou no de e-mail corporativo;
(c) a terceira admite apenas o controle formal dos e-mails (ex:
quantidade dos e-mails recebidos e enviados);
(d) a quarta admite o acesso ao contedo, mas apenas em caso de
fundada suspeita de comportamento reprovvel (ex: divulgao
de material pornogrfico).
A tese acolhida pela jurisprudncia do Tribunal Superior do
Trabalho, aps a inicial divergncia entre suas Turmas, foi a da
doutrina majoritria. Acrdo expressivo e pioneiro sobre o tema
foi proferido no julgamento do Recurso de Revista 613/2000-01310-00.7, cuja ementa, por sua clareza e por ilustrar bem a questo,
transcrevemos:

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PROVA ILCITA. E-MAIL CORPORATIVO. JUSTA CAUSA.


DIVULGAO DE MATERIAL PORNOGRFICO.
1. Os sacrossantos direitos do cidado privacidade e ao sigilo de
correspondncia, constitucionalmente assegurados, concernem
comunicao estritamente pessoal, ainda que virtual (e-mail
particular). Assim, apenas o e-mail pessoal ou particular do
empregado, socorrendo-se de provedor prprio, desfruta da proteo
constitucional e legal da inviolabilidade.
2. Soluo diversa impe-se em se tratando do chamado e-mail
corporativo, instrumento de comunicao virtual mediante o qual
o empregado louva-se de terminal de computador e de provedor da
empresa, bem assim do prprio endereo disponibilizado igualmente
pela empresa. Destina-se este a que nele trafeguem mensagens de
cunho estritamente profissional. Em princpio, de uso corporativo,
salvo consentimento do empregador. Ostenta, pois, natureza jurdica
equivalente de uma ferramenta de trabalho proporcionada pelo
empregador ao empregado para a consecuo do servio.
3. A estreita e cada vez mais intensa vinculao que passou a existir,
de uns tempos a esta parte, entre Internet e/ou correspondncia
eletrnica e justa causa e/ou crime exige muita parcimnia dos
rgos jurisdicionais na qualificao da ilicitude da prova referente
ao desvio de finalidade na utilizao dessa tecnologia, tomandose em conta, inclusive, o princpio da proporcionalidade e, pois,
os diversos valores jurdicos tutelados pela lei e pela Constituio
Federal. A experincia subministrada ao magistrado pela observao
do que ordinariamente acontece revela que, notadamente o e-mail
corporativo, no raro sofre acentuado desvio de finalidade, mediante
a utilizao abusiva ou ilegal, de que exemplo o envio de fotos
pornogrficas. Constitui, assim, em ltima anlise, expediente pelo
qual o empregado pode provocar expressivo prejuzo ao empregador.
4. Se se cuida de e-mail corporativo, declaradamente destinado somente
para assuntos e matrias afetas ao servio, o que est em jogo, antes de
tudo, o exerccio do direito de propriedade do empregador sobre o
computador capaz de acessar INTERNET e sobre o prprio provedor.
Insta ter presente tambm a responsabilidade do empregador, perante
terceiros, pelos atos de seus empregados em servio (Cdigo Civil,
art. 932, inc. III), bem como que est em xeque o direito imagem do

Daniel Pinheiro de Carvalho

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empregador, igualmente merecedor de tutela constitucional. Sobretudo,


imperativo considerar que o empregado, ao receber uma caixa de e-mail
de seu empregador para uso corporativo, mediante cincia prvia de que
nele somente podem transitar mensagens profissionais, no tem razovel
expectativa de privacidade quanto a esta, como se vem entendendo no
Direito Comparado (EUA e Reino Unido).
5. Pode o empregador monitorar e rastrear a atividade do empregado
no ambiente de trabalho, em e-mail corporativo, isto , checar suas
mensagens, tanto do ponto de vista formal quanto sob o ngulo
material ou de contedo. No ilcita a prova assim obtida, visando
a demonstrar justa causa para a despedida decorrente do envio de
material pornogrfico a colega de trabalho. Inexistncia de afronta
ao art. 5, incisos X, XII e LVI, da Constituio Federal.
6. Agravo de Instrumento do Reclamante a que se nega provimento.
(Recurso de Revista 613/2000-013-10-00.7, 1 Turma, Rel. Min.
Joo Oreste Dalazen, DJ de 10/6/2005
1.4.3 Conselho Nacional de Justia e Conselho Nacional
do Ministrio Pblico

No julgamento da ADI-MC 3823/DF, o Tribunal Pleno do Supremo


Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade de ato normativo
do Conselho Nacional de Justia que restabelecia a possibilidade de frias
coletivas nos 1 e 2 graus de jurisdio.
O que mais nos interessa, todavia, o voto do Ministro Ricardo
Lewandowski, no qual faz crticas atuao normativa e jurisdicional
do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico. Eis o seu teor:
[...]
Inicialmente, preciso estabelecer qual a natureza jurdica do
Conselho Nacional de Justia. Verifico que o Conselho, embora esteja
inserido no Ttulo IV, que trata da Organizao dos Poderes, Captulo
III, Seo I, da Constituio Federal, figurando, no artigo 92, como
um dos rgos do Poder Judicirio, apresenta, a meu ver, uma natureza
eminentemente administrativa e no legislativa ou judiciria.
[...]

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Ento, rgo administrativo que , o Conselho Nacional de Justia


no pode inovar em matria legislativa e nem tomar decises de
carter judicial ou jurisdicional. Cumpre a ele respeitar o princpio
da reserva legal e da reserva de jurisdio que, evidentemente, no
foi quebrado pelo constituinte derivado em favor do CNJ na Emenda
Constitucional n 45. Logo, por meio de atos regulamentares, o
Conselho no pode substituir-se vontade geral que expressa
como disse a eminente Ministra Crmen Lcia, em conformidade
com os preceitos constitucionais.
[...]
O Conselho Nacional de Justia isso, a meu ver, vale tambm para o
Conselho Nacional do Ministrio Pblico enfrenta duas limitaes
bem claras: em primeiro lugar, uma stricto sensu, pela qual no podem
expedir regulamentos com carter geral e abstrato em face do
princpio da reserva legal; em segundo lugar, numa limitao lato
sensu a qual diz respeito impossibilidade de cercearem, por meio de
atos que expedem, direitos e garantias fundamentais dos cidados.
[...]
Senhor Presidente, aproveito tambm a ocasio para expressar uma
preocupao relativamente adoo de certos procedimentos de
natureza judicialiforme pelo CNJ e tambm pelo Conselho Nacional
do Ministrio Pblico, notadamente a concesso de liminares,
sustando atos dos mais diversos, cujas conseqncias acabam
onerando o Supremo Tribunal Federal.
Cito dois exemplos recentes que passaram pelo meu gabinete e
entendo oportuno faz-lo neste momento, embora no estritamente
ligados matria em questo, para podermos pensar coletiva e
conjuntamente sobre a natureza jurdica desse novo rgo que a
Emenda Constitucional n 45 introduziu na Constituio.
No primeiro deles, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico,
atravs de uma liminar, sustou a posse de alguns promotores
aprovados num concurso pblico num Estado do norte do Pas. No
outro caso, tambm atravs de uma liminar, o Conselho Nacional
de Justia garantiu a classificao de uma candidata juza do
Trabalho em concurso pblico porque no teria havido l uma

Daniel Pinheiro de Carvalho

59

reviso das provas etc. E essas liminares foram concedidas sem que
tivessem sido esgotadas as instncias administrativas inferiores,
pois os interessados per saltum reclamaram diretamente a esses dois
conselhos nacionais. Os interessados, tambm, no buscaram amparo
nos rgos competentes do Poder Judicirio. Os prejudicados,
relativamente a essas liminares, ingressaram com mandado de
segurana diretamente no Supremo, pois as autoridades coatoras
eram os Conselhos Nacionais do Ministrio Pblico e da Justia,
significando que o Supremo Tribunal Federal, daqui por diante, ser
o foro adequado para dirimir questes relativas a concursos pblicos
de ingresso no Ministrio Pblico ou na magistratura em todos os
rinces deste Pas.
Parece que isso tambm se passa relativamente aos cartrios, porque
tenho notcia que h decises do CNJ, de carter liminar, interferindo
em concursos de cartrio. [...] (ADI-MC 3823/DF, Tribunal Pleno,
Min. Crmen Lcia, DJe de 23/11/2007)

Em que pese trazer argumentos laterais em relao questo


efetivamente posta em discusso, o voto do Min. Ricardo Lewandowski
critica expressamente a adoo de procedimentos de natureza
judicialiforme pelo Conselho Nacional de Justia, asseverando que,
a despeito de pertencer ao Poder Judicirio, deve respeitar a reserva
geral de jurisdio estabelecida em favor dos rgos de natureza
efetivamente judicial. Igual crtica dirige ao Conselho Nacional do
Ministrio Pblico.
1.4.4 Comisso Parlamentar de Inqurito

A maioria dos acrdos proferidos pelo Supremo Tribunal Federal


em que se discutem questes relacionadas reserva de jurisdio referese atuao das Comisses Parlamentares de Inqurito. Certamente, a
fonte originria dessas discusses reside no art. 58, 3, da CF/88, que
lhes atribuiu poderes de investigao prprios das autoridades judiciais.
Em uma primeira leitura, realmente possvel extrair do
mencionado dispositivo o entendimento de que as Comisses
Parlamentares de Inqurito detm as mesmas competncias das
autoridades judiciais. Todavia, no esse o posicionamento do STF.
A despeito dos poderes que lhe foram atribudos, a jurisprudncia
do STF firmou-se no sentido de que apenas rgo do Poder Judicirio,
no exerccio da funo jurisdicional, pode atuar nas hipteses em que

Publicaes da Escola da AGU

60

o constituinte expressamente fixou a necessidade de deciso, ordem ou


determinao judicial.
O julgamento mais importante sobre o tema, de acordo com a
doutrina, foi o proferido no MS 23.452/RJ. Advirta-se, desde logo,
que, apesar de a ementa do acrdo fazer referncia reserva de
jurisdio, seis Ministros do STF a maioria, portanto acolheram o
pedido com base na ausncia de fundamentao do ato apontado como
coator, reservando-se para se pronunciar acerca da tese da reserva de
jurisdio em outra oportunidade.
No caso, discutia-se a possibilidade de CPI determinar a quebra
dos sigilos fiscal, bancrio e telefnico, bem como a busca e apreenso
domiciliar. O Rel. Min. Celso de Mello, dissertando sobre a reserva de
jurisdio, manifestou-se da seguinte forma:
O postulado da reserva constitucional de jurisdio consoante
assinala a doutrina (J. J. GOMES CANOTILHO, Direito
Constitucional e Teoria da Constituio, p. 580 e 586, 1998,
Almedina, Coimbra) importa em submeter, esfera nica de
deciso dos magistrados, a prtica de determinados atos cuja
realizao, por efeito de verdadeira discriminao material de
competncia jurisdicional fixada no texto da Carta Poltica,
somente pode emanar do juiz, e no de terceiros, inclusive daqueles
a quem se haja eventualmente atribudo o exerccio de poderes
de investigao prprios das autoridades judiciais.
Isso significa considerada a clusula de primazia judiciria que
encontra fundamento no prprio texto da Constituio que esta
exige, para a legtima efetivao de determinados atos, notadamente
daqueles que implicam restrio a direitos, que sejam eles ordenados
apenas por magistrados.
[...]
Cabe enfatizar, por necessrio, [...] que o princpio da reserva de
jurisdio mais do que simples formulao de ordem doutrinria
representa, na concreo do seu alcance, um expressivo instrumento
de proteo das pessoas em geral contra as aes eventualmente
arbitrrias do Poder Pblico, qualquer que seja a dimenso
institucional em que se projete a atividade estatal. (Grifos no
original.) (MS 23.452/RJ, Tribunal Pleno, Min. Celso de Mello,
DJ de 12/5/2000)

Daniel Pinheiro de Carvalho

61

Com base nesse entendimento, afirmou ser inconstitucional a


determinao de busca e apreenso domiciliar, mas reconheceu a possibilidade
de quebra dos sigilos bancrio, fiscal e de dados telefnicos, porquanto no
h dispositivo constitucional que expressamente imponha a necessidade
de deciso judicial. Acompanharam o relator os Ministros Marco Aurlio,
Seplveda Pertence e Carlos Velloso15. Na ocasio, o segundo afirmou:
Convenci-me de que, efetivamente sem embargo daquilo a que
poderia levar uma interpretao literal do art. 58, 3 , quando a
Constituio mesma se preocupou em reservar a interferncia em
certas liberdades e direitos fundamentais a uma deciso judicial,
ela reclamou, ento, uma ponderao de interesses com todas as
garantias, no apenas do procedimento, mas da autoridade e das
garantias dos rgos do Poder Judicirio. (MS 23.452/RJ, Tribunal
Pleno, Min. Celso de Mello, DJ de 12/5/2000)

Posteriormente, no julgamento do MS 23.652 (Tribunal Pleno, DJ


de 16/02/2001), tambm de relatoria do Min. Celso de Mello, o STF, por
unanimidade, reconheceu a possibilidade de CPI determinar a quebra
dos sigilos bancrio, fiscal e de dados telefnicos.
Observe-se, por oportuno, que os precedentes acima mencionados
reconheceram no ser vedado s Comisses Parlamentares de Inqurito,
que detm poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, a
quebra dos referidos sigilos. A observao importante porque ainda
controvertida a questo referente quebra do sigilo bancrio, a despeito
do disposto no art. 38 da Lei 4.595/64 (atualmente revogado) e na Lei
Complementar 105/01.
1.4.5 Quebra de sigilo bancrio de dirigente de
instituio financeira pelo Banco Central do Brasil

Exemplificando a controvrsia mencionada no tpico anterior, no


RE 461.366/DF (DJe de 5/10/2007), a Primeira Turma do STF, por
maioria, acolheu a tese de que a competncia do Banco Central do Brasil
de fiscalizar as entidades financeiras no lhe conferia poderes para,
15 Registre-se, apenas, que, apesar de afirmar que acompanhava o voto do relator, aparentemente houve
divergncia quanto possibilidade de CPI determinar a quebra do sigilo dos dados telefnicos. Com efeito,
o Ministro Carlos Velloso afirmou o seguinte: em voto que proferi, neste Plenrio, cheguei a admitir a
possibilidade de a CPI quebrar o sigilo dos dados telefnicos: HC 75.232-RJ, in Cadernos de Direito Const.
e Cincia Poltica, Rev. Dos Tribunais, n 26, p. 36. Hoje, entretanto, perfilho, integralmente, a doutrina da
reserva constitucional de jurisdio.

62

Publicaes da Escola da AGU

administrativamente, ter acesso a dados bancrios dos dirigentes das


referidas instituies. Ressalte-se, desde logo, que o caso referia-se a
perodo anterior ao advento da Lei Complementar 105/01, no havendo
pronunciamento acerca de eventual inconstitucionalidade de seu art. 2,
116, embora o teor dos votos vencedores possa levar a essa concluso.
O Rel. Min. Marco Aurlio afirmou o seguinte:
[...] O preceito regedor da espcie, considerado o sistema da
Constituio Federal, o do inciso XII do mencionado artigo. Surge
como regra o sigilo de dados, somente podendo ocorrer o afastamento
por ordem judicial e, mesmo assim, visando a investigao criminal
ou instruo processual penal. (STF, RE 461.366/DF, 1 Turma,
Min. Marco Aurlio, DJe de 5/10/2007)

O Ministro Ricardo Lewandowiski, por sua vez, sustentou que


a quebra do sigilo fiscal e bancrio constitui medida excepcionalssima,
coberta pela reserva de jurisdio, como sempre tem afirmado o Supremo
Tribunal Federal, inclusive em face do Ministrio Pblico. Adiante,
complementou ser necessrio que isso ocorra dentro de um procedimento
formal, de carter judicial, com autorizao das autoridades deste Poder,
que independente, neutro e se coloca acima dos interesses da prpria
mquina administrativa.
O terceiro a votar, o Ministro Carlos Britto, aps discorrer
sobre o papel de destaque conferido pela Constituio ao Banco
Central do Brasil, posicionou-se no sentido de que no mbito do
Sistema Financeiro Nacional, [...] seus protagonistas centrais tm
um regime jurdico diferenciado, a ponto de quebrantar essa fora

16 Art. 2o O dever de sigilo extensivo ao Banco Central do Brasil, em relao s operaes que realizar e s
informaes que obtiver no exerccio de suas atribuies.

1o O sigilo, inclusive quanto a contas de depsitos, aplicaes e investimentos mantidos em instituies


financeiras, no pode ser oposto ao Banco Central do Brasil:

I no desempenho de suas funes de fiscalizao, compreendendo a apurao, a qualquer tempo, de


ilcitos praticados por controladores, administradores, membros de conselhos estatutrios, gerentes,
mandatrios e prepostos de instituies financeiras;

II ao proceder a inqurito em instituio financeira submetida a regime especial.

2o As comisses encarregadas dos inquritos a que se refere o inciso II do 1o podero examinar


quaisquer documentos relativos a bens, direitos e obrigaes das instituies financeiras, de seus
controladores, administradores, membros de conselhos estatutrios, gerentes, mandatrios e prepostos,
inclusive contas correntes e operaes com outras instituies financeiras.

Daniel Pinheiro de Carvalho

63

de que se reveste o inciso XII do artigo 5, tendo sido seguido pelo


Ministro Seplveda Pertence.
J a Ministro Crmen Lcia acompanhou a concluso do relator,
sinalando, apenas, que no haveria bice solicitao de autorizao
judicial para o acesso aos dados bancrios do dirigente da instituio
financeira.
2 CONSIDERAES FINAIS

Considerando a crescente opacidade dos limites de atuao de


cada Poder da Repblica, o surgimento da noo de reserva, seja de
lei, de administrao ou de jurisdio, apresenta grande relevncia,
por procurar assegurar que determinadas questes sejam realmente
decididas pelos rgos constitucionalmente considerados os mais aptos
a solucion-las.
Por outro lado, a reserva de jurisdio aqui entendida como a
imposio do tratamento de certas matrias apenas por meio de deciso
judicial destaca-se entre as demais espcies de reserva, devido cada
vez mais forte presena do Poder Judicirio junto sociedade, na
defesa dos direitos e garantias fundamentais.
Tratando-se de tema pouco explorado pela doutrina, a maioria
dos debates travados nos Tribunais Superiores e no Supremo
Tribunal Federal refere-se a casos sobre os quais h expressa previso
do constituinte no sentido da necessidade de ordem, deciso ou
autorizao judicial (reserva especificada constitucional de jurisdio).
Basicamente, so questes relacionadas ao direito intimidade e aos
sigilos constitucionais.
No h, todavia, grande desenvolvimento terico e jurisprudencial
quanto possibilidade de reconhecimento de reservas tcitas de jurisdio.
Mesmo no caso do ltimo precedente citado, procurou-se ler o art. 5,
XII, da CF/88 de forma que inclusse a necessidade de autorizao judicial
tambm para a quebra do sigilo bancrio, ressaltando o Ministro Marco
Aurlio que ela s poderia ocorrer para fins de investigao criminal ou
instruo processual penal.
Portanto, com exceo das reservas especificadas
constitucionais de jurisdio, de menos complicada aplicao,
permanece em aberto a discusso, cujo estudo aprofundado e
conclusivo, certamente, demanda ainda muitas laudas, com a
necessria incurso na intrincada teoria da separao dos poderes,
percorrendo sua elaborao inicial e seu desenvolvimento at os
dias atuais.

64

Publicaes da Escola da AGU

REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988.
Braslia, DF, 1988.
______. Lei n 9.034, de 4 de maio de 1995. Dispe sobre a utilizao de
meios operacionais para a preveno e represso de aes praticadas por
organizaes criminosas. Braslia, DF, 1995.
______. Lei n 11.343, de 24 de agosto de 2006. Institui o Sistema Nacional de
Polticas Pblicas sobre Drogas SISNAD; prescreve medidas para preveno
do uso indevido, ateno e reinsero social de usurios e dependentes de
drogas; estabelece normas para represso produo no autorizada e ao
trfico ilcito de drogas; define crimes e d outras providncias. Braslia, DF,
2006.

Daniel Pinheiro de Carvalho

65

Central do Brasil. Recorridos: Banco Central do Brasil e Jos Longo de


Arajo. Relator: Min. Marco Aurlio. Julgado em: 3/8/2007. Publicado no
Dirio de Justia eletrnico em 5/10/2007.
______. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Acrdo na Cautelar em
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.823/DF. Requerente: ProcuradorGeral da Repblica. Requerido: Conselho Nacional de Justia e outro. Relator:
Min. Crmen Lcia. Julgado em: 6/12/2006. Publicado no Dirio de Justia
eletrnico em 23/11/2007.
______. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Acrdo no Mandado de
Segurana n 23.652/DF. Impetrante: Jos Aleksandro da Silva. Impetrado:
Presidente da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI do Narcotrfico).
Relator: Min. Celso de Mello. Julgado em 22/11/2000. Publicado no Dirio de
Justia em: 16/2/2001, p. 92.

______. Lei n 10.409, de 14 de janeiro de 2002. Dispe sobre a preveno,


o tratamento, a fiscalizao, o controle e a represso produo, ao uso e
ao trfico ilcitos de produtos, substncias ou drogas ilcitas que causem
dependncia fsica ou psquica, assim elencados pelo Ministrio da Sade, e d
outras providncias. Braslia, DF, 2002.

______. Tribunal Superior do Trabalho. Primeira Turma. Acrdo no Recurso


de Revista 613/2000-013-10-00.7. Recorrentes: HSBC Seguros (Brasil)
S.A. e Elielson Loureno do Nascimento. Recorridos: Elielson Loureno do
Nascimento e HSBC Seguros (Brasil) S.A.. Relator: Min. Joo Oreste Dalazen.
Publicado no Dirio de Justia em: 10/6/2005.

______. Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964. Dispe sobre a Poltica e as


Instituies monetrias, bancrias e creditcias, cria o Conselho Monetrio
Nacional e d outras providncias. Braslia, DF, 1964.

CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio.


Coimbra: Almedina, 1998.

______. Lei Complementar n 105, de 11 de janeiro de 2001. Dispe sobre o


sigilo das operaes de instituies financeiras e d outras providncias.
Braslia, DF, 2001.
______. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Acrdo no Mandado
de Segurana n 23.452/RJ. Impetrante: Luiz Carlos Barretti Jnior.
Impetrado: Presidente da Comisso Parlamentar de Inqurito. Relator: Min.
Celso de Mello. Julgado em 16/9/1999. Publicado no Dirio de Justia em:
12/5/2000, p. 20.
______. Superior Tribunal de Justia. Quinta Turma. Acrdo no Habeas
Corpus 119.205/MS. Impetrante: Fbio Ricardo Mendes Figueiredo e outros.
Impetrado: Tribunal Regional Federal da 3 Regio. Relator: Min. Jorge
Mussi. Julgado em 29/9/2009. Publicado no Dirio de Justia eletrnico em
16/11/2009.
______. Supremo Tribunal Federal. Primeira Turma. Acrdo no Recurso
Extraordinrio 461.366/DF. Recorrentes: Jos Longo de Arajo e Banco

CARVALHO, Luis Gustavo Grandinetti Castanho de. As Ambulncias e o


Poder Judiicrio Reserva de Jurisdio e Direito de Liberdade. Revista da
Escola de Magistratura do Estado do Rio de Janeiro, v. 8, n. 29, 2005.
FREIRE JNIOR, Amrico Bed. Restrio a Direitos Fundamentais: a
Questo da Interceptao de E-mail e a Reserva de Jurisdio. Revista de
Informao Legislativa, a. 43 n. 171 jul./set., 2006.
GIL, Antnio Carlos. Como Elaborar Projetos de Pesquisa. 2. ed. So Paulo:
Atlas, 1991.
RANGEL, Paulo Castro. Reserva de Jurisdio: Sentido Dogmtico e Sentido
Jurisprudencial. Porto: Universidade Catlica Portuguesa, 1997.
SCAFF, Fernando Facury. Sigilo Fiscal e Reserva de Jurisdio. Revista
Dialtica de Direito Tributrio, n. 71, agosto de 2001.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 22. ed. So
Paulo: Malheiros, 2000.

67

A TENSO ENTRE JUDICIRIO E EXECUTIVO A


PARTIR DO DIREITO MORADIA
THE TENSION BETWEEN THE JUDICIARY AND
ADMINISTRATION IN HOUSING DEMANDS

Maria Laura de Souza Coutinho


Mestre pela Escola de Direito de So Paulo Fundao Getlio Vargas e
Registradora de Imveis na Comarca de Cubato.

SUMRIO: Introduo; 1 A Expanso o Poder


Judicial; 1.1 Os problemas da expanso do poder
judicial; 2 O Direito moradia; 3 A Seleo dos
Tribunais e das decises analisados; 3.1 A seleo dos
tribunais; 3.2 A seleo das decises no STF; 3.3 A
seleo das decises no TJ/SP; 4 O Direito Moradia
No Tribunais; 5 Concluso; Referncias

68

Publicaes da Escola da AGU

RESUMO: A Constituio Federal de 1988 inovou ao constitucionalizar


um amplo rol de direitos sociais. Alm disto, adotou um complexo sistema
de controle de constitucionalidade para evitar que o texto constitucional
se transformasse em mera declarao de intenes. Como consequncia,
houve um aumento da participao do Judicirio na deciso de questes
antes includas na esfera de discricionariedade da Administrao, levando
ao aumento da tenso entre os trs ramos do poder estatal. Pretendo
investigar neste artigo como tem se dado a relao entre Judicirio,
Executivo e Legislativo em demandas que envolvem o Direito Moradia.
Este direito foi escolhido porque grande parte das pesquisas est focada
no Direito Sade, de forma que no h um quadro completo sobre a a
atuao judicial no que diz respeito a concretizao de direito sociais. Para
tanto, foram analisadas decises proferidas pelo STF e pelo Tribunal de
Justia de So Paulo em demandas envolvendo o Direito Moradia. Podese afirmar, a partir da anlise destas decises, que o Judicirio adota uma
posio deferente ao Executivo quando se trata do Direito Moradia e que
necessrio o aprofundamento dos estudos para uma melhor compreenso
da relao do Judicirio com os demais poderes.

Maria Laura de Souza Coutinho

69

iNTRODUO

ABSTRACT: The 1988 Federal Constitution has innovated when it


constitucionalized a long list of Social Rigths. Besides that, it has adopted
a complex system of Judicial Review to prevent the Constitutional text
from becoming just a declaration of intents. As a result, the Judiciary
started to decide questions that before were included in the sphere of
discretion of the Executive or Legislative branches. This has caused
increasing tension among the three branches. In this article I will
investigate how the Executive, the Legislative and Judiciary relates in
demands involving the Right to Housing. The Right to Housing was
chosen because most studies focus on the Right to Health and there is
not a complete picture of how the Judiciary acts in order to implement
social rights. I analyzed decisions of the Supremo Tribunal Federal and of
the Tribunal de Justia de So Paulo. My conclusion is that the Judiciary
defers to the Executive when deciding demands involving theRight to
Housing. Finally, I argue that we need more studies to better understand
the relation of the Judiciary with other branches.

A incluso de um rol de direitos sociais no texto constitucional de


1988 e a adoo de um complexo sistema de controle de constitucionalidade
permitiu que minorias e grupos fragilizados verbalizassem uma srie
de demandas, tradicionalmente veiculadas pelos canais polticos, em
linguagem jurdica. Como resultado, tm-se observado uma crescente
intromisso do Judicirio no processo decisrio de questes antes
includas na esfera de discricionariedade do Executivo e/ou Legislativo.
Tal fenmeno fonte de atritos entre os trs ramos do poder estatal
e tem levado a reflexes tericas quanto legitimidade do Judicirio
para realizar tal tarefa em virtude, primeiro, da noo clssica de
repartio de poderes como proposta por Montesquieu e, segundo, em
razo dos possveis efeitos negativos da interferncia judicial na soluo
de questes administrativas. Este trabalho tem como objetivo estudar
como o Judicirio tem enfrentado a questo da autonomia do Executivo
em demandas voltadas concretizao do Direito Moradia.
H duas justificativas para a escolha do Direito Moradia para
orientar este estudo. A primeira delas a relevncia em si deste direito.
A segunda est relacionada necessidade de conhecimento mais amplo
da atuao judicial em demandas envolvendo direitos sociais. A grande
maioria das pesquisas foca a atuao do Judicirio em aes envolvendo o
Direito Sade. preciso verificar, no entanto, se o padro que se observa
nas aes envolvendo este direito se repete em demandas envolvendo
outros direitos sociais. A minha hiptese a de que o Judicirio mantm
uma postura deferente s decises do Executivo quando ele decide aes
fundamentadas no Direito Moradia.
De acordo com o diagnstico do Ministrio da Cidade, a partir de
relatrio elaborado pela Fundao Joo Pinheiro, so necessrias mais
de 05 milhes de novas unidades habitacionais apenas para dar conta da
demanda por habitao j existente1. A falta de moradia , portanto, uma
das questes sociais mais srias enfrentadas pelo Brasil, pois alm dos
bvios problemas que a falta de abrigo acarreta, ela fator que condiciona
o sucesso de polticas de sade e de educao.
Em que pese tal fato, o que se observa na prtica a falta de
comprometimento dos governos em enfrentar o problema. revelador
que o Direito Moradia s tenha sido expressa e formalmente includo
no texto constitucional em 2000, ou seja, quase doze anos aps a

KEYWORDS: Federal Constitution. Social Rights. Rigth to Housing.


Separation of Power. Judicial Activism.

1 De acordo com o relatrio produzido pela Fundao Joo Pinheiro, so necessrias 5,546 milhes de
unidades habitacionais para atender a demanda por moradia j existente no Brasil. S no Estado de So
Paulo, h um dficit de 1,060 milhes de unidades habitacionais.

PALAVRAS-CHAVE: Constituio Federal. Direitos Sociais. Direito


Moradia. Separao de Poderes.- Ativismo Judicial

Publicaes da Escola da AGU

70

Maria Laura de Souza Coutinho

71

promulgao do texto original da Constituio. Alm disto, s muito


recentemente comeou a se observar uma preocupao com a elaborao
de polticas nacionais. Nas ltimas dcadas, o que tem se observado
uma falta de concatenao das polticas existentes nos trs nveis de
poder, o que leva ao desperdcio de recursos.
Seria de se imaginar, em virtude deste quadro, que houvesse
uma profuso de demandas envolvendo o Direito Moradia. No isto,
porm, o que ocorre. Apenas para ilustrar, verifica-se que no primeiro
semestre de 2011 foram localizados 2552 recursos no Tribunal de Justia
de So Paulo utilizando-se como parmetro de busca a expresso direito
moradia, enquanto, no mesmo perodo, utilizando-se como parmetro
a expresso direito sade foram localizadas 4.339 decises.
A observao de tal fato d margem a vrias especulaes. Porque
pouco se procura o Judicirio quando o que est em jogo o Direito
Moradia? Estaria tal fato ligado a ainda recente constitucionalizao de
tal direito ou estaria ele relacionado com a postura que o Judicirio adota
quando julga pedidos fundados no Direito Moradia? Esta pesquisa
pretende contribuir para a elaborao de possveis respostas a estas
questes, o que nos levar a uma melhor compreenso das relaes entre
Judicirio e Executivo.
Na primeira parte do artigo, situarei a questo no universo terico,
tratando das principais objees e possveis vantagens da intromisso
do Judicirio em questes envolvendo polticas pblicas. Na sequencia,
apresentarei algumas questes relevantes para a compreenso dos
problemas envolvendo o Direito Moradia. No quarto captulo, analisarei
decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Tribunal de
Justia de So Paulo em processos fundados no Direito moradia em que
a questo dos limites da atuao judicial aparece. Os critrios utilizados
para a seleo sero detalhados na parte inicial do captulo. No sexto
captulo, apresentarei minhas concluses.

esquecida durante o sculo XIX, com a existncia de mecanismos de


conteno do poder estatal.
Por esta razo, ao final da guerra, nota-se uma tendncia
positivao de Cartas de Direitos nas Constituies dos pases afetados
pelo conflito que se reorganizavam politicamente. Para evitar que
as Constituies se tornassem declaraes vazias, a adoo de Cartas
de Direito foi combinada com a adoo de alguma forma de controle
de constitucionalidade a ser exercido pelo Judicirio, muitas vezes
combinando elementos do judicial review americano e do modelo de
Corte Constitucional Kelseniano.
Alec Stone Sweet3 resume tal movimento:

1 A EXPANSO DO PODER JUDICIAL

Simultaneamente, ocorria uma lenta evoluo da ideia do que


seria a Democracia. A noo de one man, one vote, foi substituda por
uma concepo mais substantiva, segundo a qual a democracia exige
mais do que igualdade formal. Para os que defendem tal concepo,
os governos devem atuar para garantir que todos os seus cidados
tenham condies mnimas para desenvolver suas capacidades.
Nasce, assim, uma nova gerao de Direitos, os Direitos Fundamentais

Neste captulo inicial, irei tratar da expanso do poder judicial de


uma perspectiva terica. Pretendo, primeiro, fazer uma breve explanao
sobre o processo que levou ao seu aparecimento e depois, mapear os
argumentos contrrios a esta maior participao do Judicirio.
A deteriorao do ambiente democrtico e as inmeras violaes
aos Direitos Humanos que ocorreram na Europa no perodo que antecedeu
a Segunda Guerra Mundial fizeram renascer a preocupao, um tanto
2

Acesso em: 21 out. 2011 s 14.08 horas.

Na Europa pr II Guerra, constituies democrticas podem


ser normalmente revisadas pelo Legislativo, de acordo com sua
discrio; elas proibiam a reviso da legalidade de leis pelo Judicirio;
e elas no continham mecanismos de conteno substantivos, como
Direitos, para a autoridade legislativa. A regra da supremacia
do Legislativo significava que em conflitos entre a lei e a norma
constitucional deveriam ser ignorados pelos juzes ou resolvidos
em favor da primeira. A partir do final da II Guerra Mundial, um
novo constitucionalismo emergiu e foi largamente difundido (Shapiro
e Stone, 1994 b). Direitos Humanos foram codificados e colocados
em local privilegiado nas leis constitucionais; e rgos quasi judiciais
chamados de cortes constitucionais receberam o encargo de garantir
a superioridade normativa da Constituio. Estas cortes foram
estabelecidas na Austria (1945), Itlia (1948), Alemanha (1949) ,
Frana (1958), Portugal (1976), Espanha (1978), Blgica (1985) e,
depois de 1989, e nos antigo pases Comunistas Repblica Tcheca,
Hungria, Romnia, Rssia, Eslovquia, Balcs e em muitos estados
da antiga Iuguslvia.

SWETT. Alec Stone. Governing with judges. Constitutional politics in Europe. Oxford: Oxford Press, p. 103.

72

Publicaes da Escola da AGU

Sociais, e um novo modelo de Estado, ou seja, o Estado do Bem Estar


Social4.
Tal movimento iniciou-se na Europa, mas durante a segunda
metade do sculo XX espalhou-se pelos pases perifricos, afetando no
s aqueles que haviam recm conquistado a independncia, como ndia
e frica do Sul, como tambm aqueles que lutavam para consolidar as
suas frgeis democracias, como a grande maioria das antigas colnias
espanholas na Amrica do Sul e o prprio Brasil.
A Constituio brasileira promulgada em 1988 est inserida,
portanto, em um contexto internacional de valorizao do Direito e,
por via de consequncia, do Judicirio. Fatores internos, porm, foram
decisivos para o desenho institucional adotado pelo Constituinte. O pas
saa de (mais) um longo perodo de ditadura e a situao econmica era
grave. Como nota Boris Fausto, a populao acreditava que a Constituio
poderia consertar todos os problemas da nao.
Os efeitos desta crena so perceptveis no texto final da
Constituio que trata dos mais diversos temas, tentando regular todo
e cada aspecto da vida do pas5. Temos, assim, a positivao de Direitos
Fundamentais de Primeira, Segunda e Terceira Gerao.
Ao mesmo tempo, a Constituio dotou o Judicirio de um
importante poder de controle sobre o Executivo e o Legislativo. Alm
da clssica declarao de que nenhuma leso ou ameaa de leso deixar
de ser apreciada pelo Judicirio, ela prev que os Direitos Fundamentais
tem eficcia imediata (art. 5, 1) e cria a figura da Ao Direta de
Inconstitucionalidade por Omisso, que permite ao Judicirio intervir
quando o Executivo e/ou o Legislativo falharem em dar concretude ao
texto constitucional.
Por esta razo, uma srie de demandas que tradicionalmente
deveriam ser feitas atravs dos canais polticos por estarem inseridas
na esfera de discricionariedade da Administrao, passaram a ser
verbalizadas em linguagem jurdica.
A maior interferncia do Judicirio na deciso destas questes
tem sido fonte de frequentes conflitos. certo que como ressalta Diego
4

Esta , obviamente, uma descrio muito simplificada do processo que levou ao aparecimento do Estado
de Bem Estar Social. Muitos foram os fatores, como a Grande Depresso, a necessidade de reconstruo
ao final da Segunda Guerra e mesmo o tempo do avano do Comunismo, que influenciaram seu
desenvolvimento.

Esta afirmao no significa que eu esteja endossando uma crtica bastante popular e difundida segundo
a qual o excesso da Constituio brasileira , por definio, negativo. Tal crtica parte da ideia de que o
modelo ideal de Constituio seria o americano, ou seja, um modelo que entende a Constituio como um
documento de organizao poltica e de limitao do poder, somente. A meu ver, a ambio do Constituinte
brasileiro pode trazer problemas, mas no decorre da que nossa Constituio seja ruim.

Maria Laura de Souza Coutinho

73

Arguelhes6 esta maior interferncia resulta no s de uma maior


disposio do Judicirio em intervir. Em muitos casos, o que se v
a omisso deliberada do Executivo e do Legislativo que temendo
provveis desdobramentos negativos, preferem no decidir questes
polmicas.
Para Neil Tate, h vrias condies polticas que colaboram para
a expanso do poder judicial. Temos, segundo ele, primeiramente, a
percepo por grupos marginalizados de que suas demandas tero maior
acolhida em ambientes, como o Judicirio, que funcionam sem presses
polticas de outros grupos mais poderosos. Depois, temos a utilizao do
Judicirio pelos partidos opositores do governo que buscam derrotar as
iniciativas governamentais que no conseguiram no processo majoritrio
e, por fim, temos a desvalorizao dos Poderes Executivo e Legislativo
que, muitas vezes, so avaliados negativamente pela populao que os
percebe como corruptos ou centrados nos prprios interesses.
H, em resumo, uma explicao dplice para a expanso do poder
judicial. De um lado, temos a estrutura constitucional que confere ao
Judicirio papel importante na conduo da vida econmica e poltica do
pas. De outro, temos uma desconfiana em relao aos canais polticos.
Se, no que toca s liberdades civis e aos Direitos Fundamentais
de Primeira Gerao, de uma maneira geral, a maior intromisso
do Judicirio , muitas vezes, percebida no s como adequada, mas
tambm como necessria, nos casos que envolvem o respeito a Direitos
Econmicos e Sociais e, portanto, o desenho e a implantao de polticas
pblicas, os argumentos contrrios intromisso do Judicirio ganham
fora. Na sequncia, passo a anlise de tais argumentos.
1.1 Os problemas da expanso do poder judicial

O principal argumento contrrio expanso do Judicirio


, utilizando-se a nomenclatura proposta por Jeremy Waldron, o
argumento da Democracia. Sustentam alguns autores, entre eles o
prprio Waldron, que determinadas questes devem ser decididas
pelo voto, seja diretamente, seja pelo processo representativo..
Quando um juiz ou grupo de juzes decide tais questes, falta
legitimidade a esta deciso, na medida em que est havendo a
usurpao da funo de outro poder. Alm disto, para Waldron, no
h razes para supor que o Judicirio estaria mais apto ou melhor
preparado para decidir questes controversas do que outros cidados.
6

ARGUELHES, Diego Werneck. O Supremo na poltica: a construo da supremacia judicial no Brasil.


Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 250, p. 05-12, jan./abr. 2009.

74

Publicaes da Escola da AGU

Ele desenvolve seu argumento atacando o judicial review da seguinte


forma7:
Neste trabalho, eu irei sustentar que o judicial review vulnervel
ao ataque em duas frontes. Ao contrrio do que frequentemente
alegado, ele no fornece um meio para a sociedade focar claramente
as questes que esto em jogo quando cidados no concordam
sobre Direitos; pelo contrrio, ele distrai os cidados com questes
secundrias sobre precedentes, textos e interpretaes. Alm disto,
ela politicamente ilegtimo, quando se consideram os valores
democrticos: ao privilegiar uma maioria votante dentro de um
pequeno grupo de juzes no eleitos e no responsivos, ela desprotege
os cidados comuns e varre os princpios da representao e igualdade
poltica na resoluo final de questes envolvendo direitos.

Em questes envolvendo a concretizao de direitos sociais, que


como Ingo Sarlet afirma exigem uma prestao de natureza ftica8, este
argumento ganha outros elementos. Quando o Judicirio determina que o
Executivo fornea remdios ou disponibilizes vagas em escolas pblicas,
por exemplo, o cumprimento da deciso exige que a Administrao
realoque recursos e com isto, muitas vezes, o atingimento de outras
metas e objetivos ficam comprometidos. Esta uma crtica recorrente
atuao do Judicirio nas questes envolvendo direitos sociais.
Octvio Mota Ferraz e Fabola Sulpino Vieira afirmam ainda
que o Judicirio tema a falta de compromisso da Administrao com
a implantao dos direitos sociais, alegando seu carter programtico,
no possvel descartar-se o problema da escassez de recursos
comosecundrio ou ilusrio 9 Danielle da Costa Leite Borges e Maria
Alicia Dominguez Uga resumem o problema :
Todavia, a soluo individualizada de uma situao, que deveria
ser tratada de forma coletiva - alocao de recursos e fornecimento
de medicamentos - e pelos rgos competentes, acaba por realizar
7

WALDRON, Jeremy. The core case against judicial review. The Yale Law Journal ,2006, p. 1353.

Como notam Ingo Sarlet e Daniel Wei Liang Wang, no h direitos sem custos. Wang afirma, por exemplo,
que de acordo com dados do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social a despesa dos
Municpios brasileiros com a manuteno do Poder Legislativo foi de 2 bilhes de Reais, o que equivale a
um quarto do montante global de seu gasto com sade e saneamento bsico (WANG, 2008: p. 539-568).

FERRAZ, Luiz Octavio Motta; SULPINO, Fabola Vieira. Direito sade, recursos escassos e equidade:
os riscos da interpretao judicial dominante. In DADOS Revista de Cincias Sociais, v. 52, n. 01,
Maro/2009, p. 223-251, Universidade Candido Mendes

Maria Laura de Souza Coutinho

75

justia para o caso concreto (microjustia), desprezando os


aspectos coletivos de distribuio de recursos para a coletividade
(macrojustia)10.

Este tipo de crtica depende, no entanto, de validao emprica.


Se, na prtica, no se comprovar que a atuao jurdica compromete
o desenvolvimento e aplicao de polticas pblicas, ela perder o
sentido.
A meu ver, ainda faltam evidncias para sustentar este tipo de
crtica no Brasil. A maior parte da produo acadmica se concentra
na anlise da atuao judicial na rea da sade. preciso verificar,
porm, se o padro encontrado na sade se repete em outras reas.
Uma pesquisa simples de jurisprudncia nos sites dos principais
tribunais do pas parece demonstrar que os outros direitos sociais,
e aqui estou me referindo educao e moradia, sequer so muito
judicializados.
Obviamente, compreender porque isto ocorre, se que de fato tal
afirmao se confirmar aps a realizao de estudos mais profundos
e sistemticos , tambm demandar outras pesquisas. Nas pginas
seguintes pretendo contribuir para este debate, analisando acrdos,
ainda que em nmero bastante reduzido, proferidos pelo Judicirio
brasileiro em demandas fundamentadas no Direito Moradia e que
apontam que nesta rea o Judicirio guarda uma posio bastante
deferente ao Executivo.
2 O DIREITO MORADIA

O objetivo deste captulo o de discutir alguns temas que


considero centrais para a compreenso das questes envolvendo
o direito moradia e as polticas pblicas habitacionais. Acredito,
tambm, que o estudo destes temas pode contribuir para a construo
de uma explicao da postura judicial frente s demandas envolvendo
o direito moradia.
O primeiro ponto a destacar o de que, apesar da gravidade do
problema habitacional no Brasil, o direito moradia no foi expressamente
includo no rol dos direitos sociais garantidos na Constituio em
sua redao original. Tal fato mostra-se ainda mais surpreendente se
considerarmos que os movimentos pr-moradia so os pioneiros na luta
pela implementao de direitos sociais no Brasil.
10 BORGES, Danielle da Costa Leite; UGA, Maria Alicia Dominguez. As aes individuais para fornecimento
de medicamentos no mbito do SUS: caractersticas dos conflitos e limites para a atuao judicial. p. 02

76

Publicaes da Escola da AGU

Ainda que a proteo moradia pudesse ser extrada de uma


interpretao sistemtica de diversos dispositivos espalhados pelo texto
constitucional (por exemplo, art. 7, inc. IV, art. 23, inc. IX e art. 182) e
tambm de tratados internacionais dos quais o Brasil signatrio11, certo
que a falta de constitucionalizao expressa impactou negativamente a
concretizao deste direito. Para tanto, basta ver que aps 2000, quando
houve a insero de tal direito no rol do art. 6 da Constituio Federal,
houve um significativo aumento no nmero de demandas envolvendo o
direito moradia12.
Asssim, em um certo sentido, podemos dizer que a judicializao
do direito moradia encontra-se em um estgio anterior, quando
comparada judicializao do direito sade e do direito educao.
importante notar, tambm, que ainda que o Direito Moradia
tenha sido aps 2000 expressamente previsto na Constituio Federal,
no houve o avano na positivao de princpios ou nortes para a
implementao da poltica habitacional. No h, por exemplo, a fixao
de metas e a vinculao de verbas oramentrias. Em resumo, apesar
da positivao, o contedo do Direito Moradia ainda permanece
extremamente vago.
Um terceiro ponto a destacar a falta de uma definio clara
de uma poltica habitacional, seja no nvel federal, seja nos nveis
estadual e municipal. Como destaca Nelson Saule Junior no Relatrio
da Misso Conjunta da Relatoria Nacional e da ONU, a questo
habitacional s comeou a receber ateno dos governos brasileiros na
dcada de 60 e mesmo assim como medida incentivada pelos Estados
Unidos para conter o avano do comunismo na Amrica Latina. Alm
disto, as polticas at hoje adotadas, inclusive o recente Programa
Minha Casa, Minha Vida13, esto baseadas no financiamento para a
11 O Brasil signatrio da Declarao Universal dos Direitos Humanos, do Pacto Internacional dos Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais, da Conveno Americana de Direitos Humanos, da Declarao sobre o
Direito ao Desenvolvimento e da Declarao sobre os Assentamentos Humanos de Vancouver, que tratam
expressamente do Direito Moradia.
12 Para ilustrar, de acordo com levantamento realizado no site do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo,
em 1998, tivemos tivemos a deciso de 06 recursos nos quais a expresso direito moradia aparecia; em
1999 este nmero foi de 9 recursos. Em 2000, aps a promulgao da Emenda n. 26, forma 17 recursos.
Este nmero subiu para 26 e assim numa sucesso crescente at chegar a um pico de 494 de recursos em
2006. A partir de 2006, o nmero de recursos permanece estvel. (Acesso em 06/10/2011).
13 Como ressaltam Mariana Fux e Pedro Fiori Arantes no artigo Como o governo Lula pretende resolver o
problema da habitao (ARANTES, FUX: 2008), o programa Minha Casa, Minha Vida foi criado com o
intuito de incentivar a produo de novas unidades habitacionais para conter o avano da crise econmica
de 2008 e no, necessariamente, como medida para reduzir o dficit habitacional.

Maria Laura de Souza Coutinho

77

aquisio da casa prpria e pouco auxiliam a populao que de fato


sofre com a falta de moradia14 .
O quarto e ltimo ponto est diretamente relacionado aos
anteriores e se caracteriza pela falta de ateno que o Direito
Moradia recebe tambm na doutrina brasileira. De acordo com
levantamento realizado por Thiago Acca o nmero de obras
dedicadas ao estudo do Direito Moradia no perodo em que
realizada a pesquisa, ou seja, entre 1964 e 2006, foi o menor quando
comparado ao nmero de obras dedicadas ao estudo do Direito
Sade e o Direito Educao, que ocupam o primeiro e o segundo
lugar na lista, respectivamente. O mesmo autor conclui, ainda,
que s uma pequena parte dos autores avana alm de definies
abstratas sobre o que este direito significa15.
A soma destes fatores explica, a meu ver, ao menos parcialmente,
a dificuldade do Judicirio em lidar com as demandas envolvendo
o Direito Moradia. No h na legislao constitucional ou
infraconstitucional diretrizes muito claras de qual seria o contedo
do Direito Moradia. Algo parecido se observa na doutrina. Desta
forma, o trabalho do Judicirio ao decidir demandas fundadas no
Direito Moradia diferente e mais complexo do que quando ele
decide demandas fundadas em direitos sociais como a sade e a
educao.
3 A SELEO DOS TRIBUNAIS E DAS DECISES ANALISADOS

Dentro da proposta deste trabalho, no h espao para a anlise


minuciosa de um grande nmero de decises. Por esta razo, alguma
forma de seleo se faz necessria. O critrio mais bvio seria o da
relevncia. Ocorre que entendo que este critrio est sujeito a um alto
grau de subjetividade. A tendncia natural do pesquisador dar maior
ateno s decises que parecem confirmar sua hiptese de pesquisa.
Para escapar deste perigo, decidi utilizar critrios mais objetivos, ainda
que correndo o risco de construir uma amostra muito limitada. Tais
critrios sero explicitados na sequncia.

14 Segundo dados expostos por Saule, somente 11% dos recursos disponveis no Sistema Financeiro da
Habitao foram utilizados para o financiamento de moradia para a populao que percebe de 0 a 03
salrios mnimos e que a que mais sofre com o dficit habitacional.
15 ACCA, Thiago dos Santos. Uma anlise da doutrina brasileira dos Direios Sociais: sade, educao e moradia entre
os anos de 1964 a 2006 Dissertao de Mestrado apresentada na Universidade de So Paulo em 2009, p. 57.

78

Publicaes da Escola da AGU

3.1 A seleo dos tribunais

A pesquisa foi realizada nos seguintes tribunais: Supremo


Tribunal Federal (STF) e Tribunal de Justia de So Paulo (TJ/
SP). Em uma pesquisa fundada em direito social garantido pela
Constituio indispensvel a anlise da jurisprudncia da Corte
Constitucional. O TJ/SP foi escolhido, por sua vez, porque So Paulo
a cidade onde se concentra a maior demanda por habitao.
3.2 A seleo das decises no STF

H um nmero muito pequeno de aes baseadas no Direito


Moradia julgadas no STF. Utilizando a expresso direito moradia
como parmetro de busca, foram obtidos, apenas, sete decises. Destas
sete, trs tratam da desocupao de imveis funcionais aps a demisso do
servidor, tema estranho ao objeto deste estudo. As outras quatro tratam
da penhorabilidade do bem de famlia do fiador em contrato de locao.
Nestas ltimas, a questo da poltica habitacional expressamente
enfrentada.
Alm destas decises que so colegiadas, h uma deciso
monocrtica proferida pela ento Presidente do Tribunal, Ministra Ellen
Gracie, em uma Suspenso de Liminar oriunda do Estado de So Paulo
em que a questo tambm enfrentada. A deciso nesta Suspenso de
Liminar tem orientado a atuao do tribunal paulista em casos envolvendo
o Direito Moradia e por esta razo ela tambm ser estudada. Assim,
no todo, sero estudadas quatro decises do STF, muito embora trs
tenham contedo praticamente idntico.
3.3 A seleo das decises no TJ/SP

A seleo das decises a serem estudas no TJ/SP foi mais difcil.


Devido ao grande nmero de decises, foi necessrio estabelecer outros
critrios para a escolha dos acrdos a serem efetivamente analisados.
Considerei, primeiro, o estabelecimento de marcos temporais. Entendi,
no entanto, que este critrio poderia deixar de fora decises importantes.
Decidi, ento, utilizar os resultados obtidos durante a pesquisa que
resultou em minha dissertao de mestrado para selecionar as decises
a serem estudadas. De acordo com estes resultados, as demandas em
que a tenso entre Executivo e Judicirio aparece mais clara so as
aes civis pblicas movidas pela Defensoria Pblica de So Paulo,
por intermdio do Ncleo de Habitao e Urbanismo, objetivando a

Maria Laura de Souza Coutinho

79

concesso de moradia a famlias que moram em rea de risco ou que


estavam em risco iminente de serem desalojadas pelas mais diversas
razes. Alm disto, interessante notar que a Suspenso de Liminar
n. 148 foi proferida, justamente, em uma ao civil pblica com estas
caractersticas.
4 O Direito Moradia no Tribunais

Como j mencionado, o STF tratou do Direito Moradia em Recurso


Extraordinrio em que se questionava a constitucionalidade da exceo da
impenhorabilidade ao bem de famlia do fiador em contratos de locao.
O Ministro Cezar Peluso, relator do recurso, defendeu a tese
que saiu vencedora, segundo a qual os direitos sociais criam o dever de
prestao do Estado, que, no entanto, continua a ter discricionariedade
na forma de como faz-lo.
Da se v logo que no repugna ordem constitucional que o
direito social de moradia o qual, bom observar, se no confunde,
necessariamente, com direito propriedade imobiliria ou direito de
ser proprietrio de imvel pode, sem prejuzo doutras alternativas
conformadoras, reputar-se, em certo sentido, implementado por
norma jurdica que estimule ou favorea o incremento da oferta
de imveis para fins de locao habitacional, mediante previso do
reforo das garantias contratuais dos locadores16.

Percebe-se, assim, que no entender do Ministro, a constitucionalizaoo do direito traz a obrigao de criar uma poltica pblica, mas
determinar qual ser tal poltica tarefa nica do Executivo. A posio
do STF fica mais clara na Suspenso de Liminar n. 148 em que se pedia
a revogao da ordem do Tribunal de Justia de So Paulo que havia determinado Prefeitura Municipal de So Paulo que fornecesse moradia,
sob pena de multa diria de R$ 10.000,00, aos ocupantes de um cortio
destrudo em um incndio. L-se na mencionada deciso:
Nesse sentido, transcrevo excerto do parecer do PGR, da lavra do
Procurador Geral da Repblica, Dr. Antonio Fernando Barros e Silva
de Souza: assim, apesar da extrema relevncia dos argumentos expostos na
inicial desta ao civil pblica, nota-se que a deciso impuganada, [...]
desconsiderando as atitudes tomadas pelo Municpio de So Paulo, no
sentido de abrigar as famlias envolvidas no desabamento, incursionou em
16 RE 407.688-SP

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Publicaes da Escola da AGU

seara exclusiva da administrao, interferindo na implementao de polticas


pblicas habitacionais. Afetou, portanto, a ordem pblica. Evidencia-se, de
outro lado, a potencialidade de leso economia pblica, uma vez que a
imposio ao Estado de locao de inmeros imveis, sem a devida previso
oramentria comprometeria a programao estatal, gerando grave
impacto nas finanas pblicas. Finalmente, no presente caso, poder
haver o denominado efeito multiplicador (SS 1.836-AgR/RJ, rel.
Min. Carlos Velloso, Plenrio, unnime, DJ 11.10.2001), diante da
existncia de inmeras pessoas em situao potencialmente idntica
quela descrita nos autos.

Por fim, acredito que o fato de no haver um nmero


significativo de processos no STF tratando do Direito Moradia j
, por si s, um indicativo importante de que questes envolvendo o
direito moradia ainda se encontram em um patamar inferior aos
das demandas envolvendo o direito sade e, at mesmo, o direito
educao.
Como relatei anteriormente, no TJ/SP foram analisadas,
somente, as decises proferidas em aes civis pblicas movidas
pelo Ncleo de Habitao e Urbanismo da Defensoria Pblica de
So Paulo. Tais aes so propostas, via de regra, para beneficiar
um grupo de famlias que est prestes de ser desalojado. Dois so os
tipos de pedidos mais comuns17: a suspenso da retirada das famlias
sem que antes seja providenciado novo lugar de moradia e a inscrio
preferencial destas famlias em programas habitacionais.
A transcrio de um trecho da deciso proferida na Apelao
Cvel n. 990.10.252542-2 (Processo n. 053.07.107354-2) na qual se
pedia a inscrio de famlias a serem retiradas em um prdio na Rua
Barra do Caet, na Capital de So Paulo, demonstra bem a forma de
pensar a questo adotada pelo TJ/SP.
Primeiro, o relator transcreve trecho que ele mesmo declara
usualmente citar em questes semelhantes. Pela relevncia que o
prprio Desembargador d citao, transcrevo-a na sequncia:
Assim, apesar da extrema relevncia dos argumentos expostos
na inicial da ao civil, nota-se que a deciso impugnada [...]
desconsiderando as atitudes tomadas pelo Municpio de So Paulo,
no sentido de abrigar as famlias envolvidas no , desabamento,
incursionou em seara exclusiva da administrao, interferindo na
17 H, na realidade, um conjunto de pedidos que incluindo transporte para alojamentos, lugar para depsito
dos bens at que as famlias providenciem outras casas, atendimento de assistentes sociais, etc.

Maria Laura de Souza Coutinho

81

implementao de polticas pblicas habitacionais. Afetou, portanto,


a ordem pblica. 14. Evidencia-se, de outro lado, a potencialidade de
leso economia pblica, uma vez que a imposio ao Estado de locao
de inmeros imveis, sem a devida previso oramentria comprometeria
a programao estatal, gerando grave impacto nas finanas pblicas
[...]. Finalmente, no presente caso, poder haver o denominado efeito
multiplicador (SS 1.836/AG/RJ, rel. Ministro Carlos Velloso, unnime,
DJ 11.10.2001), diante da existncia de inmeras pessoas em situao
potencialmente idntica quela descrita nos autos.

interessante notar, ainda, que no mesmo acrdo, o


Desembargador relator considerou estar havendo intromisso indevida
no s na esfera de discricionariedade do Executivo, mas tambm dos
prprios cidados afetados, que seriam obrigados a ir para o local
determinado pela Administrao.
preocupante a expanso do chamado nanny state, em que o
poder pblico avana cada vez mais na esfera de disponibilidade
do cidado de modo a lhe indicar (e impor) o caminho que
considera correto. O desrespeito voluntas, liberdade que a
pessoa capaz tem de decidir sobre seus prprios rumos, o presumir
irresponsvel ou inconseqente o cidado, representa o solrio do
totalitarismo

Alm disto, as decises consideram que a inscrio preferencial


em programas habitacionais violaria o Princpio da Igualdade,
uma vez que seria dado primazia aos interesses de um grupo, em
detrimento de outros inscritos nos mesmos programas.
Geralmente, as decises entendem que havendo uma poltica
desenvolvida pelo ente pblico, seja a concesso de bolsa-aluguel,
seja o chamado cheque-despejo, benefcios temporrios concedidos
aos desalojados, ou mesmo o simples alojamento por um perodo
determinado, h observncia do Direito Moradia.
Em suma, a analise destas decises demonstra que para o
Judicirio paulista o direito moradia tal como posto na Constituio
no cria o direito a uma prestao substantiva. H, certo, o direito
a uma poltica pblica, mas para o Judicirio, cabe integralmente ao
Executivo planejar e executar tal poltica. Neste sentido, o que se
percebe que nestes casos o conf lito entre Executivo e Judicirio no
ocorre.

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Publicaes da Escola da AGU

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5 CONCLUSO

REFERNCIAS

Uma primeira concluso a que podemos chegar com esta


pesquisa a de que o Direito Moradia ainda muito pouco
judicializado. Considerando que j temos dez anos da promulgao da
Emenda Constitucional n. 26, seria de se imaginar que h houvesse
um maior nmero de demandas fundadas neste direito. Explicar
porque isto ocorre exigir outras pesquisas e foge dos objetivos deste
artigo.
importante notar, tambm, que s um nmero muito
reduzido de demandas envolvendo o Direito Moradia que chegam
aos tribunais buscam prestaes positivas da Administrao, como,
por exemplo, a concesso de casas ou mesmo a realizao de obras
de infraestrutura urbana. A imensa maioria das demandas utiliza o
Direito Moradia apenas como defesa, em regra em processos de
execuo, seja no caso de impenhorabilidade do bem de famlia do
fiador em contrato de locao, seja em execues em geral.
Dito isto, parece-me claro que, ao menos no caso da moradia,
no h uma excessiva intromisso do Judicirio na esfera de
discricionariedade do Executivo, seja na implementao, seja na
definio das polticas habitacionais. Na verdade, a observao das
decises aponta no sentido oposto, ou seja, aponta para um Judicirio
bastante preocupado com os possveis efeitos no oramento pblico de
decises que concedam moradia, mesmo que para um grupo pequeno
de moradores afetados por alguma tragdia ou situao peculiar, em
virtude da existncia de milhes de pessoas em situao idntica ou
similar.
Desta forma, acredito que a formulao das crticas ao ativismo
do Judicirio brasileiro precisa ser repensada. certo que em alguns
casos, como no da sade, observamos tribunais e juzes bastante
ativistas. A preocupao com o comprometimento das polticas
pblicas neste caso no , portanto, exagerada. Isto no quer dizer,
porm, que estejamos diante de um Judicirio completamente alheio
s dificuldades do Executivo. A minha impresso a de que um maior
controle judicial no caso da moradia poderia ser at benfico.
Minha concluso final a de que ainda precisamos conhecer
melhor a atuao judicial, preocupao que j domina o meio
acadmico como podemos ver pelo aumento considervel no nmero
de pesquisas empricas e que sem este conhecimento no possvel
compreender como se d a interao Executivo e Judicirio.

ACCA, Thiago dos Santos. Uma anlise da doutrina brasileira dos


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VIEIERA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia. Um ensaio sobre
os limites materiais do poder de reforma. So Paulo: Malheiros, 1999.
VIEIRA, Oscar Vilhena. Supremocracia. Revista Direito GV n. 8, Julho/
Dezembro, 2008.

87

A gesto de pessoas e a judicializao:


ameaa s polticas pblicas?
HUMAN RESOURCES MANAGEMENT AND JUDICIALIZATION: A
THREAT TO PUBLIC POLICIES?

Valria Porto
Diretora do Departamento de Normas e Procedimentos Judiciais de Pessoal da
Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
bacharel em Direito e Relaes Internacionais, e mestre em Relaes Internacionais
Rogrio Xavier Rocha
Coordenador-Geral de Procedimentos Judiciais da Secretaria de Gesto Pblica do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, servidor da Corregedoria-Geral da
Unio, bacharel em Administrao.

SUMRIO: Introduo; 1 A poltica de gesto de


pessoas na Administrao Pblica Federal; 2 A
judicializao das polticas pblicas e seu impacto na
gesto de pessoas; 3 O ativismo judicial e o caso dos
mandados de injuno nas aposentadorias especiais;
4 Desafios e propostas; 5 Concluses; Referncias

88

Publicaes da Escola da AGU

RESUMO: Uma preocupao da Administrao Pblica a crescente


judicializao das questes de gesto de pessoas, que acabam por
colocar em xeque o desenvolvimento das polticas pblicas de recursos
humanos, mitigando-as em diversos aspectos. Provenientes de um
ativismo judicial ou da chamada judicializao das polticas pblicas,
que constituiu o desdobramento de um desenho institucional impresso a
partir da promulgao da Constituio de 1988, expressivo o impacto
da chamada judicializao das polticas e ainda do ativismo judicial no
desenvolvimento das referidas polticas. O objetivo do presente artigo
, a partir dos nmeros de processos administrativos autuados na
Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, compar-los com o nmero de decises judiciais cadastradas
no Sistema Integrado de Cadastro de Aes Judiciais SICAJ, analisar
seus mritos, avaliar as consequncias e propor aes de melhoria para
minimizar os efeitos da judicializao. O tema da judicializao pauta
constante desde a promulgao da Constituio de 1988, quando o
Poder Judicirio passou a constituir instncia ltima das decises que
envolvam a aplicao de direitos fundamentais. Vrias iniciativas do
Poder Judicirio, dentre elas as instalao dos Juizados de Pequenas
Causas, acabaram por incentivar a busca pelo Judicirio para fazer valer
direitos, mormente de cunho remuneratrio.
PALAVRAS-CHAVE: Gesto Pblica. Gesto de Pessoas. Polticas de
Recursos Humanos. Ativismo Judicial. Judicializao das Polticas.
ABSTRACT: A concern of the Brazilian Government is the increasing
judicilization of civil servants management issues, which ultimately
puts the development of public policies for human resources in check,
mitigating these in many ways. Fruits of a judicial activism, or of the so
called judicialization of public policies, which marked the unfolding of an
institutional design printed with the promulgation of the Constitution
of 1988, the impact of the judicialization of politics and of judicial
activism are expressive in the development of these policies. The goal
of this article is to compare the numbers of administrative processes in
theSecretary of Public Management of the Ministry of Planning, Budget
and Management with the number of judicial decisions registered in the
Integrated Cadastre of Lawsuits SICAJ, analyze their merits, evaluate
their consequences and propose improvement actions to minimize the
effects of judicial control. The theme of judicialization has been in constant
debate since the promulgation of the Constitution of 1988, when the
Judiciary became the last decision-making instance, when implementation

Valria Porto
Rogrio Xavier Rocha

89

of fundamental rights are involved. Several judiciary initiatives, including


the installation of small claim Courts, encourage civil servants to judicially
seek enforcement of their rights, including remuneration issues.
KEYWORDS: Public Management. Human Resources Management.
Human Resources Policies. Judicial Activism. Judicialization of politics.
Introduo

A Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento,


Oramento e Gesto exerce, na qualidade de rgo central do Sistema
de Pessoal Civil SIPEC1, a competncia normativa em matria de
pessoal civil no mbito da Administrao Pblica Federal direta, de suas
autarquias, includas as de regime especial, e das fundaes pblicas.
Dentre seus objetivos, encontra-se o de formular polticas
e diretrizes para a administrao de recursos humanos, no que se
refere seguridade social, benefcios, relaes de trabalho, carreiras,
remunerao, capacitao e dimensionamento da fora de trabalho, com
o compromisso de garantir a democratizao das relaes de trabalho no
mbito da administrao pblica, com vistas valorizao do servidor
e ao cumprimento dos princpios da eficincia e da eficcia no servio
pblico federal.
Entretanto, uma preocupao da Administrao Pblica a
crescente judicializao das questes de gesto de pessoas, que acabam
por colocar em xeque o desenvolvimento das polticas supramencionadas,
mitigando-a em diversos aspectos.
Provenientes de um ativismo judicial ou da chamada judicializao
das polticas pblicas, que constituiu o desdobramento de um desenho
institucional impresso a partir da promulgao da Constituio de 1988,
expressivo o impacto dessa judicializao, e ainda do ativismo judicial
no desenvolvimento das referidas polticas.
O objetivo do presente artigo , a partir dos nmeros de processos
administrativos autuados no Departamento de Normas e Procedimentos
Judiciais de Pessoal da Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio
do Planejamento, compar-los com o nmero de decises judiciais
cadastradas no Sistema Integrado de Cadastro de Aes Judiciais
SICAJ, administrado no mesmo Departamento, analisar seus mritos,
avaliar as consequncias e propor aes de melhoria para minimizar os
efeitos da judicializao.
1

Em conformidade com art. 23, inciso II, do Decreto n 7.675, de 20 de janeiro de 2012.

90

Publicaes da Escola da AGU

Como referido acima, o tema da judicializao passou a ser


preocupao constante aps a promulgao da Constituio de 1988,
quando o Poder Judicirio passou a constituir instncia ltima das
decises que envolvem a aplicao de direitos fundamentais. Vrias
iniciativas do Poder Judicirio, dentre elas as instalao dos Juizados de
Pequenas Causas, acabaram por incentivar a busca pelo Judicirio para
fazer valer direitos, mormente de cunho remuneratrio.
O modelo montesquiano de separao de poderes adotado por ns,
e a consequente adoo do Estado Democrtico de Direito faz-nos ater
funcionalidade do modelo, com vistas ao seu equilbrio e sintonia entre
as partes.
A seo II introduzir os principais pontos da poltica de
gesto de pessoas que vem sendo implementada nos ltimos anos
pela Administrao Pblica Federal. Uma poltica que, antes focada
primordialmente na remunerao, hoje se v levada a constituir-se de
forma integrada, onde o mrito e o desempenho do servidor devem ser
considerados com destaque. Neste ponto, a negociao coletiva mostrase elemento importante na democratizao das relaes de trabalho.
A seo III avaliar, a partir dos nmeros de processos na rea de
gesto de pessoas tomados como base, tanto na seara administrativa
como naquela de ordem judicial, os possveis impactos e as
consequncias da judicializao na efetivao das polticas de gesto
de pessoas que hora esto sendo implementadas.
A seo IV analisar caso concreto de ativismo judicial e
seu ref lexo na rea administrativa, como o caso dos mandados
de injuno exarados pelo Supremo Tribunal Federal para suprir
omisso legislativa no que se referem s aposentadorias especiais
do servidor pblico federal, objeto do pargrafo 4., do art. 40, da
CF/1988, e seus incisos I (pessoas com deficincia), II (aqueles que
exercem atividades de risco), e III (aqueles que exercem atividades
sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade
fsica).
A Seo V apresentar, diante a realidade da judicializao das
polticas, os desafios a serem enfrentados e, ademais, far propostas
no sentido de que as polticas de gesto de pessoas garantam sua
implementao e desenvolvimento, o que levar inevitvel concluso de
que, diante da realidade da crescente judicializao, o melhor caminho
certamente no ser atac-la levianamente, mas envidar esforos no
sentido de reestabelecer o equilbrio dos poderes e ento adquirir as
condies de avano na melhoria das polticas pblicas, especialmente
no que concerne gesto de pessoas.

Valria Porto
Rogrio Xavier Rocha

91

1 A poltica de gesto de pessoas na Administrao


Pblica Federal

A poltica de recursos humanos que vem sendo adotada pelo


Poder Executivo Federal desde 2003 est diretamente relacionada
reconstruo do Estado brasileiro, de modo a exercer papel ativo na
gesto das polticas pblicas e na induo do processo de desenvolvimento
econmico e social do pas.
O fortalecimento da Administrao Pblica e seus processos
de gesto passaram a ser prioridade, com o escopo de viabilizar a
construo de um Estado capaz de atender s demandas de uma sociedade
democrtica e justa. E tal desafio implica, necessariamente, em uma
anlise mais aprofundada na gesto de pessoas no servio pblico.
A atuao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
nesse perodo, tem sido pautada pelo esforo para atender as necessidades
de criao das condies para que os quadros do servio pblico federal
sejam partcipes diretos e ativos da promoo dessa orientao de
governo, que visa primordialmente:

instituir servios pblicos profissionalizados, eficientes
e eficazes, para construir e desenvolver uma inteligncia
permanente no Estado;
proporcionar aos servidores remuneraes justas, observados
os paradigmas de mercado;
assegurar que o Governo Federal conte com fora de trabalho
qualificada e flexvel, inclusive para lidar com novas tecnologias;
favorecer o desenvolvimento de um ambiente de inovao e
criatividade na Administrao Pblica Federal;
consolidar o uso de indicadores objetivos de desempenho de
servidores, equipes e rgos ou entidades da Administrao
direta, indireta, suas autarquias e fundaes;

proporcionar o envolvimento dos servidores com a
execuo eficaz e eficiente dos servios pblicos, e garantir
seu comprometimento com resultados e com o constante
aprimoramento dos servios prestados sociedade brasileira;

92

Publicaes da Escola da AGU

contribuir para a execuo das polticas pblicas com eficincia


e eficcia; e
planejar os impactos oramentrios e financeiros no curto,
mdio e longo prazos relacionados aos gastos com pessoal,
com o intuito de preservar o equilbrio fiscal.
A partir desse referencial estratgico, a Administrao Pblica
promoveu reformulaes essenciais, evidenciadas em todos os seus
eixos de atuao, com destaque para a intensificao do processo
de democratizao das relaes de trabalho, a reestruturao das
carreiras e cargos, a seguridade do servidor e a implantao de novos
instrumentos e metodologias de gesto de pessoas, tais como a gesto
por competncias, a gesto de desempenho e o aprimoramento de
processos e sistemas.
A democratizao das relaes de trabalho atualmente o eixo
norteador da poltica de gesto de pessoas. Sua maior expresso a
constituio da Mesa Nacional de Negociao Permanente - MNNP,
espao inovador de dilogo e de mediao dos conflitos entre a
Administrao Pblica e as entidades representativas dos servidores
pblicos. Resultados concretos foram alcanados, com alteraes nas
estruturas remuneratrias e nos planos de cargos e carreiras e, sobretudo,
com o lanamento dos pilares da cultura da negociao entre o Governo
Federal e seus servidores pblicos.
A gesto das carreiras e dos planos de cargos da Administrao
Pblica Federal foi revisada com a participao dos servidores pblicos
em espaos de negociao, e levou em considerao os desafios
enfrentados na implantao das polticas pblicas nas reas em que
cada categoria atua.
O objetivo fazer com que, por meio da negociao, a organizao
dos planos de cargos e carreiras deixe de ser um tema exclusivamente
tcnico ou de mero atendimento das demandas de recomposio
remuneratria, transformando-se em instrumento estratgico de gesto
de pessoas e de organizao da fora de trabalho.
No que se refere implantao de novos instrumentos e
metodologias de gesto de pessoas, importante passo foi dado no sentido
da instituio da gesto do desempenho no servio pblico federal, com
a criao de uma nova sistemtica de avaliao de desempenho para
os planos de cargos e carreiras. O sistema avaliativo fundamenta-se
na prvia pactuao de metas individuais e coletivas luz das grandes
metas institucionais.

Valria Porto
Rogrio Xavier Rocha

93

A adoo da gesto por competncias como instrumento estratgico


da poltica de desenvolvimento do servidor, instituda pelo Decreto no.
5.707, de 23 de fevereiro de 2006, trouxe um marco regulatrio importante
no processo de fortalecimento da qualificao e profissionalizao do
servio pblico, o que implica uma nova dinmica para a poltica de
capacitao. A adequao das competncias requeridas dos servidores aos
objetivos institucionais passa a ser requisito indispensvel, o que propicia
o desenvolvimento contnuo da fora de trabalho e, consequentemente,
da prpria Administrao Pblica Federal.
Importante destacar, neste ponto, que a atual poltica de gesto de
pessoas tambm est promovendo profundas mudanas de paradigma na
seguridade social dos servidores pblicos. Ressaltem-se as iniciativas de
implantao de um sistema de ateno sade do servidor, projetado com
a participao dos profissionais de sade dos diversos rgos pblicos, e
a universalizao do acesso ao benefcio da sade suplementar. No campo
da previdncia, caminha-se para regulamentao do regime prprio e do
regime complementar de previdncia do servidor pblico2.
No entanto, no possvel pensar na gesto de pessoas no servio
pblico federal sem contemplar a gesto estratgica da informao
e do conhecimento. A gesto das informaes pessoais, funcionais e
financeiras dos servidores pblicos federais revelou-se um desafio de
difcil superao, uma vez que a nica fonte de informaes disponvel
o Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (SIAPE).
O SIAPE foi desenvolvido com o objetivo especfico de processar
a folha de pagamentos dos servidores pblicos civis do Poder Executivo
federal, unificando as diversas folhas dos rgos pblicos federais.
Trata-se de sistema informatizado central da Administrao Pblica
Federal, que possibilita o controle da fora de trabalho, da lotao e
da movimentao dos cargos e empregos entre rgos ou entidades e
da folha de pagamento. Apesar disso, oferece reduzida possibilidade de
utilizao de dados cadastrais para a obteno de informaes gerenciais,
capazes de subsidiar a elaborao de polticas e aes para a gesto de
recursos humanos.
Para transpor esse desafio, melhorias significativas vm sendo
implementadas para o desenvolvimento e a gesto das informaes e dos
dados relativos aos servidores pblicos, a fim de trazer maior qualidade
e transparncia ao processo decisrio relativo gesto de pessoas.
2

Cf. PL 1992/2007, que cria a FUNPRESP, visando regulamentao dos pargrafos 14, 15 e 16 do art.
40 da CF/1988. No que se refere regulamentao do Regime Prprio de Previdncia do Servidor Pblico
Federal, uma minuta de projeto de lei encontra-se em discusso no mbito do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto.

94

Publicaes da Escola da AGU

Outra estratgia importante nesse sentido a busca de maior


aproximao entre o rgo central e os rgos setoriais e seccionais do
Sistema de Pessoal Civil da Unio (SIPEC), primando pela qualidade das
orientaes normativas e pela realizao de eventos de disseminao de
informaes sobre a poltica de gesto de pessoas do Governo Federal.
Em sntese, podemos dizer que a atual poltica de gesto de
pessoas tem por eixo central a democratizao das relaes de trabalho,
como j mencionado, processo que pressupe a recomposio da fora de
trabalho com servidores pblicos, o fortalecimento dos planos de cargos
e carreiras e a melhoria da estrutura salarial, com o objetivo de manter
o quadro de servidores pblicos e a prestao de servios pblicos de
qualidade, alm de criar metodologias mais adequadas de gesto de
pessoas no Governo Federal.
Embora incipiente o planejamento de Recursos Humanos no
Brasil, enfatize-se que a nomeao de novos servidores deve ser precedida
de cuidadoso processo de planejamento da fora de trabalho, onde as
competncias desejadas devem ser definidas com clareza.3
A democratizao das relaes de trabalho no servio pblico
pressupe a restruturao das relaes entre Governo e servidores,
com vistas qualificao dos servios pblicos, possibilitando ao
servidor pblico organizar-se de forma independente e ativa, fazendo-se
representar por seus pares.
A liberdade de associao sindical consiste no direito dos
servidores de se organizarem em sindicatos mantidos conforme seu
prprio regulamento, sem a interferncia da gerncia estatal. Referida
representao um dos pilares fundamentais da negociao coletiva
direito laboral coletivo reconhecido pela Organizao Internacional do
Trabalho e por nosso ordenamento jurdico ptrio4, conforme disposto
no art. 8 da Constituio de 1988.
O processo de democratizao e o tratamento de conflitos nas
relaes de trabalho entre os servidores pblicos e o Estado busca
formular e dar tratamento s demandas advindas do movimento sindical,
pactuando respostas adequadas e melhores solues aos conflitos
existentes nas relaes de trabalho no servio pblico, em consonncia
com os conceitos e exigncias atribudos Administrao Pblica pela
Constituio de 1988, em favor da sociedade.
No tocante aos servidores pblicos, a Constituio de 1988
instituiu o direito livre associao sindical e a utilizao do instrumento
3

Sobre o tema, cf. COSTIN, Claudia. Administrao Pblica, p.. 154-181.

Conveno n 154, de 1981, da OIT, ratificada pelo Brasil em 1992, e art. 8, VI, da Constituio de 1988,
que estipula a obrigatoriedade da participao dos sindicatos nas negociaes coletivas de trabalho.

Valria Porto
Rogrio Xavier Rocha

95

da greve, ainda pendente de regulamentao, mantendo-se omissa,


no entanto, quanto possibilidade do estabelecimento da negociao
coletiva para os servidores pblicos.
3 A judicializao das polticas pblicas e seu impacto
na gesto de pessoas

Destaque-se, inicialmente, a confuso que muitas vezes feita


entre o ativismo judicial e a judicializao, que, apesar de guardarem
certa semelhana entre si, so institutos que no se confundem, por
originarem-se de causas diversas.
Enquanto a judicilizao consequncia natural do
constitucionalismo, mormente aps a promulgao da Constituio de
1988, que consiste em uma reao natural do Poder Judicirio omisso
dos demais Poderes - reao essa amparada no captulo dos direitos
fundamentais da Carta Magna -, o ativismo judicial decorre de ao
proativa dos rgos do Poder Judicirio, com o intuito de dar ampla
interpretao s normas constitucionais; nesse caso, h um exerccio
deliberado de vontade poltica, tornando-se possvel a concretizao dos
valores e fins dispostos na Carta Magna.
Ademais, a instituio dos Juizados Especiais Cveis e Criminais,
trazidos pela Lei no. 9.099, de 26 de setembro de 1995, e dos Juizados
Especiais federais, inseridos em nosso ordenamento jurdico pela Lei no.
10.259, de 12 de julho de 2001, trouxe lume a aplicao de critrios de
oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e celeridade,
que em muito contriburam para o aumento de questes judicializadas.
No que se refere judicializao de questes atinentes a recursos
humanos, verifica-se, a partir da experincia do Poder Executivo Federal,
que o processo de judicializao das polticas de Gesto de Pessoas est
estreitamente correlacionada s questes remuneratrias e ao embate
acerca dos direitos e vantagens prprias dos servidores pblicos, embora
temas como concurso pblico, nomeao, movimentao de pessoal,
direito de greve, entre outros, sejam tambm objeto de demandas
judiciais.
Um quadro sobre essa realidade nos oferecido pela anlise de
dados constantes do Sistema de Cadastro de Aes Judiciais SICAJ,
mdulo do sistema SIAPE por meio do qual se realiza o cadastro,
o controle e o acompanhamento do cumprimento de aes judiciais
propostas contra a Unio, suas autarquias e fundaes pblicas, movidas
por servidores pblicos, ativos e aposentados e por beneficirios de
penso vinculados Unio.

96

Publicaes da Escola da AGU

Referido sistema, cuja criao foi estabelecida pelo Decreto


n 2.839, de 6 de novembro de 1998, est em operao desde 2001,
e comporta, atualmente, um total superior a 65 mil aes judiciais
cadastradas, beneficiando mais de 151 mil servidores pblicos desde
sua criao, com execuo mensal aproximada de R$ 114 milhes,
conforme dados referentes folha de pagamento de agosto de 2011.
O SICAJ, estruturado para controlar as despesas da Unio
com decises judiciais, por meio da interface entre o Sistema de
Integrado de Administrao de Recursos Humanos (SIAPE) e o
Sistema de Administrao Financeira Federal e de Contabilidade
Federal, tem os parmetros de cadastramento de aes judiciais
estabelecidos obrigatoriamente pelos rgos de representao
judicial ou de assessoria jurdica da Advocacia-Geral da Unio, alm
de ser constantemente monitorado pelos rgos de controle interno
Controladoria Geral da Unio e de controle externo Tribunal de
Contas da Unio.
Numa anlise temporal das despesas com aes judiciais em folha
de pagamento, a execuo financeira mensal e anual desta despesa tem
apresentado reduo nos ltimos anos, na ordem de 35% entre os anos
de 2005 e 2010, conforme demonstra o Grfico 1. Referida reduo est
alicerada na introduo de novas polticas remuneratrias, tais como
a remunerao por subsdio, a implantao de novas carreiras e novos
planos de cargo, a implementao efetiva das avaliaes de desempenho
dos servidores ativos, e ainda o esforo para a reviso dos pagamentos
irregulares identificados.
Embora esse dado no traduza necessariamente uma reduo
do nmero de aes judiciais movidas por servidores pblicos, revela,
ao menos, um movimento de individualizao das querelas judiciais
entre o Estado e seus servidores, que, motivados pela inexistncia da
chamada jurisdio condicionada ou instncia de curso forado no atual
ordenamento constitucional, e, ainda, pelas facilidades de acesso Justia
ressalte-se aqui a atuao dos Juizados Especiais (cf. Grfico 2) - tm
buscado o Poder Judicirio para fazer valer direitos, especialmente de
cunho remuneratrio.
Esse mesmo dado indica, a partir dessa tendncia de
crescimento das demandas individuais em relao s demandas
coletivas, os acertos do processo de democratizao das relaes
do trabalho e da recente experincia com a Mesa Nacional de
Negociao Permanente como instrumento de discusso sobre
os direitos dos servidores pblicos entre o Estado e as entidades
representativas dos servidores pblicos.

Valria Porto
Rogrio Xavier Rocha

97

Outro aspecto relevante extrado da anlise dos dados do SICAJ


que o fluxo de demandas judiciais em torno de um nico tema ou
de um nico direito tem revelado que a judicializao nas questes de
gesto de pessoas est relacionada, muitas vezes, prpria omisso
do Estado em esclarecer ou implementar efetivamente suas polticas
de pessoal. Isso claramente observado ao analisarmos os dados de
concentrao de demandas em alguns temas, quando comparado ao
nmero de processos cadastrados no SICAJ a cada ano, conforme se
verifica no Grfico 3.
Para exemplificar a situao acima, verifica-se que demandas
judiciais tratando do direito incorporao de quintos/dcimos no
perodo posterior a 1999, motivado por longa divergncia interpretativa
quanto aos efeitos da Medida Provisria n 2.225-45, de 4 de setembro de
2001, ou em torno da natureza jurdica das Gratificaes de Desempenho,
discusso originada pela falta de regulamentao dos critrios de
avaliao de desempenho dos servidores ativos, tem sido, nos ltimos
anos, os temas de maior recorrncia nas aes judiciais relacionadas
rea de pessoal, e so exemplo de situaes jurdicas no resolvidas
internamente pelo prprio Estado.
Essa mesma caracterstica de afunilamento dos temas discutidos
em via judicial observada quando analisado o impacto financeiro
das demandas judiciais sobre a folha de pagamentos, que concentra
em apenas cinco objetos, dos mais de 300 existentes no SICAJ, 55%
dos pagamentos de decises judiciais realizados mensalmente em
folha de pagamento. Contudo, ressalte-se que esses objetos judiciais
de maior relevncia financeira, conforme demonstrado no Grfico
4, so fruto de discusses relacionadas a expurgos financeiros de
polticas econmicas, que no tem uma correlao direta com polticas
remuneratrias ou direitos e vantagens inerentes aos servidores
pblicos.
3 O ativismo judicial e o caso dos mandados de injuno
sobre as aposentadorias especiais do servidor pblico

A aposentadoria especial do servidor pblico foi prevista na


Constituio de 1988 em sua redao originria, e tem por objetivo
salvaguardar a sade, a integridade fsica e mental do servidor;
compensar os riscos a que se submeteram titulares de algumas carreiras
governamentais, e ainda aqueles servidores com deficincia, na forma do
4, do art. 4, do art. 40, da CF de 1988, na redao dada pela EC n 47,
de 5 de julho de 2005:

Publicaes da Escola da AGU

98

Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio,


dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas
autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de
carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo
ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas,
observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial
e o disposto neste artigo.(Redao dada pela Emenda Constitucional n
41, 19.12.2003)
[...]
4 vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados
para a concesso de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de
que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis
complementares, os casos de servidores:(Redao dada pela Emenda
Constitucional n 47, de 2005)
I portadores de deficincia;(Includo pela Emenda Constitucional n 47, de
2005)
II que exeram atividades de risco; (Includo pela Emenda Constitucional
n 47, de 2005)
III cujas atividades sejam exercidas sob condies especiais que
prejudiquem a sade ou a integridade fsica.(Includo pela Emenda
Constitucional n 47, de 2005)

Entretanto, at o presente momento a aposentadoria especial do


servidor pblico ainda pende de regulamentao, na forma que requer
o 4, do art. 40 da CF/1988. No Congresso Nacional encontramse em tramitao os Projetos de Lei Complementares no. 554 e 555,
que tratam de regulamentar os incisos II e III, do 4, do art. 40,
respectivamente. No que tange aposentadoria especial a pessoas
com deficincia, constante do inciso I do mencionado pargrafo 4,
minuta de lei complementar encontra-se em anlise na Casa Civil da
Presidncia da Repblica.
Na falta da lei complementar para regulamentar as
aposentadorias especiais, o Supremo Tribunal Federal tem suprido
referida omisso legislativa por meio de decises em autos de
Mandados de Injuno, estendendo aos servidores pblicos a norma

Valria Porto
Rogrio Xavier Rocha

99

do art. 57, pargrafo 1, da Lei 8.213, de 24 de julho de 1991, a lei de


regncia do regime geral de previdncia social. 5
No mbito da Administrao Pblica, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto fez editar a Orientao Normativa
MP/SRH no. 10, de 5 de novembro de 2010, para, em conjunto com a
Instruo Normativa n 1, de 2010, da SPS, do Ministrio da Previdncia
Social, orientar os rgos e entidades integrantes do SIPEC quanto
concesso de aposentadoria especial de que trata o art. 57, daLei n 8.213,
de 24 de julho de 1991, aos servidores pblicos federais amparados por
Mandados de Injuno.
Ressalte-se aqui que, embora tenha o Poder Judicirio se valido da
analogia disposta na Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro
(arts. 4 e 5 do Decreto-Lei 4657/1942) para atingir os fins sociais e o
bem comum, so muitas as dificuldades enfrentadas pela Administrao
Pblica para a implementao das decises exaradas nos autos dos
supramencionados Mandados de Injuno, tendo em vista expressivas
distines entre o Regime Prprio do Servidor Pblico6 e o Regime
Geral de Previdncia Social.
Apesar dos esforos que tm sido empreendidos para a concesso
da aposentadoria especial queles beneficiados por decises em aes
individuais ou coletivas exaradas pelo Supremo Tribunal Federal,
reconhea-se a possibilidade de que distores ocorram no ato das
referidas concesses, justamente pela dificuldade de integrao das
normas em questo.
Trata-se, portanto, de tpico caso de ativismo judicial que,
muito embora tenha tido o Poder Judicirio o intuito de colmatar
omisso legislativa e cumprir preceitos constitucionais, as decises
judiciais exaradas sobre a questo tiveram o condo de interferir
diretamente na administrao pblica e na execuo de polticas
pblicas.

Cf. o MI 758-ED, Rel. Min. Marco Aurlio, julgamento em 8-4-2010, Plenrio,DJEde 14-5-2010.No
mesmo sentido, o MI 795, Rel. Min. Crmen Lcia, julgamento em 15-4-2009, Plenrio,DJEde 225-2009; MI 788, Rel. Min.Ayres Britto, julgamento em 15-4-2009, Plenrio,DJEde 8-5-2009. Mais
recentemente, com relao s pessoas com deficincia, o MI 1.967, Rel. Min. Celso de Mello, deciso
monocrtica, julgamento em 24-5-2011,DJEde 27-5-2011.No mesmo sentido, o MI 3.322, Rel. Min.
Celso de Mello, deciso monocrtica, julgamento em 1-6-2011,DJEde 6-6-2011.

Tendo em vista o Regime Prprio do Servidor Pblico ainda pender de regulamentao, encontra-se em
vigor o Plano de Seguridade Social do Servidor PSS, em conformidade com os arts. 183, 184 e 185 da Lei
n 8.112, de 11 de dezembro de 1990.

100

Publicaes da Escola da AGU

4 Desafios e Propostas

V-se, do exposto, que os desafios no so poucos. E aqui no h


falar em culpados ou em extrapolaes de competncias. Na verdade,
decises proferidas pelo Poder Judicirio so, em sua maioria, necessrias,
e respondem a questes que lhe foram submetidas, muitas das vezes a
urgir por concretizao de direitos fundamentais, e sem usurpao da
competncia dos demais poderes.
Referida prtica intervencionista do Poder Judicirio ocorre
igualmente em pases estrangeiros, e o que se procura nesse caso
preservar a separao entre os poderes, em busca do equilbrio.
No mbito da Administrao Pblica, embora muito j se tenha
conseguido avanar no tocante redemocratizao das relaes de
trabalho, polticas de valorizao e desenvolvimento do servidor pblico,
por meio do redimensionamento da fora de trabalho, programas de
capacitao, programas de sade do servidor e qualidade de vida, e,
ainda, sem olvidar a recomposio remuneratria para diversas carreiras
e planos de cargos do Poder Executivo Federal, muito ainda est por ser
feito.
Em primeiro lugar, mencione-se a necessidade premente de
uma modernizao do direito administrativo ptrio, a fim de que
possa abandonar o conceito vetusto da relao entre administrador e
administrado, e passar ento a dialogar com os princpios fundamentais
da Constituio de 1988. O Estado Social dever passar pela reconstruo
da noo de ato administrativo, onde a Administrao dever lidar com
sujeitos de direitos, que estabelecem relaes administrativas.
Em segundo lugar, uma avaliao dos conceitos da Lei n 8.112/90,
que nos seus 21 anos, j est a requerer profundas alteraes, alm do
desenvolvimento de um trabalho de consolidao da legislao de pessoal.
Ressalte-se, ainda, a necessidade de melhorias operacionais e de
gesto nos rgos de gesto de pessoas e a celebrao de parcerias com
os rgos de execuo e as unidades consultivas e de contencioso da
Advocacia-Geral da Unio, o que viabilizar a resoluo de conflitos
na seara administrativa, por meio de Cmaras de Conciliao, j
instaladas.
E com leis atualizadas e consolidadas, aliado a um processo
desenvolvido de gesto de pessoas, ser possvel sair detrs do balco de
recebimento de questes administrativas e que, no incomum, terminam
por ser judicializadas, e, assim, antever potenciais questes que podero
ser solvidas na seara administrativa, antes mesmo de transformadas em
conflitos.

Valria Porto
Rogrio Xavier Rocha

101

Por fim, rememore-se o lanamento da Avaliao da Gesto


de Recursos Humanos no Governo Relatrio da OCDE BRASIL
2010 Governo Federal, no dia 20 de maio de 2010, no Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.
Trata-se do mais completo diagnstico sobre a gesto de
recursos humanos j produzido sobre o setor pblico no Brasil.
Produto de uma parceria estabelecida pela OCDE, pelo Banco
Mundial e pelo Governo Brasileiro, representado pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto do Brasil, visou estabelecer um
dilogo institucional e o intercmbio de experincias e best practices
entre os rgos envolvidos.
O trabalho discutiu e analisou questes relativas administrao
da fora de trabalho em termos do desenvolvimento de carreiras, da
capacitao de pessoal, da gesto por competncia e da avaliao de
desempenho, e avaliou aspectos relativos ao sistema de pagamento de
pessoal, relacionamento das reas de recursos humanos no sistema
federativo de governo e legislaes pertinentes.
O Capitulo 4 do relatrio, intitulado Fortalecendo a reforma da
gesto de recursos humanos no governo federal brasileiro afirma que o
Brasil, para projetar e implementar reformas de gesto de recursos
humanos com sucesso, dever analisar uma srie de condies
estruturais, dentre elas assegurar a coerncia entre os valores essenciais e
os valores incorporados na legislao e nos instrumentos de gesto de recursos
humanos.
Embora muitos avanos ainda sejam esperados, tais como o
aperfeioamento dos sistemas da gesto por competncias e da avaliao
de desempenho, reconheceu a OCDE que desde a dcada de 80 do sculo
XX o Brasil tem passado por diversas fases de reforma da administrao
pblica e que hoje os valores tradicionais, tais como a valorizao do
mrito, a continuidade, a probidade e agora a forte nfase na capacitao
e na transparncia encontram-se bem enraizados na cultura da
administrao pblica brasileira e que o Governo federal est em plenas
condies de avanar para mtodos de gesto de pessoal que tenham
como foco a adoo de valores essenciais.
Valores centrais para os pases de lngua espanhola, valores
essenciais para os de lngua portuguesa. De menor importncia a traduo
que se prope, mas de suma valia a ideia de que valores essenciais devero
ser estabelecidos na administrao pblica, a partir dos quais quaisquer
polticas de gesto de recursos humanos devero ser erigidas.
Como o prprio relatrio da OCDE destacou, o fato de os valores
serem revistos de quando em quando no significa que eles sejam instveis;

102

Publicaes da Escola da AGU

embora as reformas do servio pblico tenham acrescentado novos valores, eles


tambm reafirmaram a existncia de valores essenciais.
Da a ideia da construo de uma sinergia de leis, apta a
desempenhar o papel de eficiente instrumento de desenvolvimento de
polticas pblicas consistentes.
O relatrio da OCDE ressaltou que o Governo federal deveria
ser elogiado por suas realizaes, no sentido de garantir o mrito, a
continuidade do pessoal, a imparcialidade e o profissionalismo na gesto
dos servidores pblicos, e, ainda por manter um controle rgido sobre
a dimenso da fora de trabalho, o que propicia uma fora de trabalho
menos centrada no recebimento e no controle de processos e mais ligada
s necessidades estratgicas do Governo.
A publicao, cujas concluses e recomendaes foram extradas da
experincia dos pases-membros da OCDE, visa a contribuir para o desenho
de futuras reformas da gesto da fora de trabalho do Governo Federal.
5 Concluses

Diante a constatao de que estamos a conviver com a realidade


de que temos um Poder Judicirio proativo, preocupado em dar
concretude s disposies constitucionais em uma sociedade a impor
relaes cada vez mais complexas, urge o oferecimento de respostas
concretas e oriundas de planejamento estratgico eficiente, de forma
a honrar os direitos sociais e contribuir para o equilbrio dos Poderes.
No tocante s polticas de recursos humanos, estamos a falar
de grandes desafios. Um de ordem cultural, ao propormos uma viso
sistmica da gesto de pessoas; outro de natureza pedaggica, ao
tentarmos ultrapassar o incmodo de enfrentar ousadas afirmaes
como aquela que diz que a lei no pegou e sermos capazes de introduzir
no ordenamento os valores essenciais, de onde florescero as polticas
de gesto de RH; e, finalmente, o desafio de ordem poltica, ao envidar
esforos para transpor conflitos de interesses diversos.
A rea de recursos humanos vem ocupando papel de primordial
importncia no novo cenrio internacional, onde crises econmicas
esto a requerer solues criativas e inovadoras. No raro, os avanos
tecnolgicos esto a exigir expertise humano cada vez mais especializado
para manter esse desenvolvimento na ponta.
Se antes concentrvamos basicamente na burocracia e nas
atividades de controle, a gesto de pessoas passou a ocupar lugar
estratgico, onde o mrito e o desempenho so elementos hbeis a
estabelecer importantes diferenciais.

Valria Porto
Rogrio Xavier Rocha

103

E a legislao h que espelhar essa nova realidade, sob pena de


ficarmos na contramo dessa evoluo. Oportuno, neste ponto, trazermos
baila, uma vez mais, a lio de Montesquieu que, em seu O Esprito das
Leis, no seu significado mais amplo, as leis so as relaes necessrias
que derivam danaturezadas coisas.
E se lograrmos ultrapassar os desafios que esto colocados na rea
administrativa, no s experimentaremos um significativo retrocesso
nas demandas judiciais, mas o aperfeioamento das polticas pblicas de
recursos humanos e a consolidao dos direitos fundamentais entre ns.
Referncias
BRASIL. Relatrio Final da Conferncia Nacional de Recursos Humanos da
Administrao Pblica Federal. SRH/Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, Braslia, 2009.
CARDOSO Jr., Jos Celso; PIRES, Roberto Rocha C. (org.): Gesto Pblica e
Desenvolvimento: Desafios e Perspectivas. Dilogos para o Desenvolvimento, v. 6.
Braslia: IPEA, 2011.
CASSESE, Sabino. Shrimps, Turtles and Procedure: Global Standards for
National Administrations. International Law and Justice Working Papers IILJ
Working Paper 2004/4
Global Administrative Law Series, University of Rome Richard Stewart,
J.H.H. Weiler, Katrina Wyman. In: www.iilj.org
COSTIN, Claudia. Administrao Pblica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
DINIZ, Maria Helena. Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro Interpretada.
So Paulo: Saraiva, 16. ed., 2011.
MENDES, Gilmar; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito
Constitucional. So Paulo: Saraiva, 5. ed., 2010.
OECD Reviews of Human Resource Management in Government: BRAZIL 2010.
Federal Government. OECD, 2010.

Publicaes da Escola da AGU

104

ANEXOS

Valria Porto
Rogrio Xavier Rocha

105

Grfico 3

Grfico 1

Variao do n de novos processos cadastrados - SICAJ

Execuo anual - Aes Judiciais - SICAJ


2.000.000.000,00

2500

1.800.000.000,00

2000

1.600.000.000,00

2029

1500

1.400.000.000,00

1000

1.200.000.000,00

500

1.000.000.000,00

800.000.000,00

1789
1507

1501
1010

896

683

583
267

2005

551

230
2006

2007

2008

2009

305 173
101

2010

2011*

600.000.000,00

total novos processos cadastrados

400.000.000,00

Representatividade do objeto judicial de maior ocorrncia

200.000.000,00
0,00
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Grfico 1 Execuo anual - Fonte: DW SICAJ Set2011 - Dados 2011


at setembro
Grfico 2

Grfico 3 - Nmero de aes cadastradas ao ano X Objeto judicial de


maior ocorrncia
Grfico 4

Representatividade % dos objetos judiciais SICAJ

Variao do n de novos processos cadastrados - SICAJ


2500

PlAnO EcOnOMIcO 84,32%

1789

1520

1500

500

PlAnO EcOnOMIcO 26,05%

2029

2000

1000

20%

IncORPORAO fc/cd

44%

1412

11%

1010

896

736

583
114

2005

551

367

86
2006

2007

2008

2009

2010

IncORPORAcAO dE fUncAO

173 112

9%

2011*
8%

total novos processos cadastrados

IncORPORAcAO dE fUncAO
S/tEtO

originados em Juizados Especiais

Grfico 2 - Nmero de aes judiciais no ano X Aes Judiciais em


Juizados Especiais

Outros objetos judiciais

8%

Grfico 4 - Representatividade dos objetos judiciais no SICAJ - Fonte:


DW SICAJ Set2011

107

O Conselho Nacional de
Previdncia Social e o Estado
Democrtico de Direito
THE SOCIAL WELFARE COUNCIL (CNPS) AND THE
DEMOCRATIC RULE OF LAW
Estela Vilela Gonalves
Procuradora Federal em exerccio na Procuradoria Regional Federal da Terceira
Regio, rgo vinculado Advocacia-Geral da Unio

SUMRIO: 1 O Estado Democrtico de Direito


como paradigma jurdico; 2 Conselhos Gestores
como expresso do Estado Democrtico de Direito;
3 Participao popular na conduo das polticas
pblicas em geral, na seguridade social e na
previdncia social. Previso constitucional e legal;
4 O Conselho Nacional de Previdncia Social; 4.1
Assemblias. Atas. Formalizao. Transparncia e
publicidade; 4.2 Os Conselheiros. Representatividade
da sociedade; 4.3 Competncias. Pauta das Reunies;
5 Concluso. O CNPS como concretizao do Estado
Democrtico de Direito. Possibilidades e limites;
Referncias.

108

Publicaes da Escola da AGU

RESUMO: Pretende o artigo demonstrar as possibilidades e limites do


Conselho Nacional de Previdncia Social na concretizao do Estado
Democrtico de Direito. Para tanto, desenvolve o conceito de Estado
Democrtico de Direito como paradigma jurdico, e apresenta os conselhos
gestores como estruturao institucional de arenas que possibilitem a
participao direta dos diversos segmentos da sociedade na conduo
das polticas pblicas, e dentre eles o CNPS.A atuao do CNPS ento
analisada a partir das atas de suas assembleias, disponibilizadas no site
do Ministrio da Previdncia Social, especialmente no que concerne
transparncia e publicidade de sua atuao; representatividade dos
conselheiros; competncias e atribuies.Por fim, a concluso sobre
a efetividade do Estado Democrtico de Direito no contexto concreto
e especfico da atuao do CNPS, destacando-se que se espera que o
funcione como a caixa de ressonncia da sociedade, ou seja, ainda que
sem atribuies gestoras concretas e especficas, possibilite que os grupos
sociais com interesses previdencirios concorrentes tenham um espao
para que seus conflitos possam aflorar e ser equacionados, contribuindose para o permanente processo de pacificao social.

Estela Vilela Gonalves

1 O Estado Democrtico de Direito como paradigma jurdico

As sociedades contemporneas pautadas pela prevalncia das


decises da maioria de seus cidados (democracias) vivem um processo
de paulatina e constante afirmao de seu pluralismo, o que gera um
paradoxo: ao mesmo tempo em que cada pessoa tem liberdade para
expressar seu subjetivismo prprio ou do grupo a que pertence -
preciso que se garanta o convvio pacfico entre estes grupos, com o
respeito aos direitos fundamentais mesmo dos grupos minoritrios.
Diversas propostas tericas vm sendo formuladas para superao
desse paradoxo, ou ao menos para sua diluio, sempre passando pela
imprescindibilidade da participao popular, e uma participao efetiva,
que reflita o pluralismo, para garantia da legitimidade da soluo
encontrada.
Menelick de Carvalho Netto destaca que no Estado Moderno, h a:
exigncia de uma legitimidade fundada na autodoao do prprio
Direito, ou seja, o requisito de que as pessoas se sintam co-autoras
das normas que as regem, o que est em tenso com o fato de que o
Direito , afinal, imposto de cima para baixo, por um aparato estatal1.

Palavras-chave: Democracia. Participao Popular. Conselhos.


Previdncia Social.
ABSTRACT: The purpose of the present paper is to demonstrate
the capabilities and limits of the Social Welfare Council (CNPS) in
materializing the Democratic Rule of Law. To this end, the concept of
Democratic Rule of Law as a legal paradigm is developed, and the boards
of managers, among them the CNPS, are presented as institutionalized
arenas that make it possible for the various segments of society to
directly participate in managing public policies.The activity of the
CNPS is then examined based on the minutes of its meetings - available
at the Ministry of Social Welfare website -, in particular concerning
the transparency and publicity of its actions, the representativeness of
its members, and its jurisdiction and attributions.Finally, it discusses
the effectiveness of the Democratic Rule of Law in the actual, specific
context of CNPS actions, highlighting that it is expected to act as a
resonance box of society, that is, even though it does not have tangible
and specific managing attributions, the CNPS is expected to enable
social groups with diverging welfare interests to have room to let their
conflicts arise and be solved, thus contributing towards an ongoing
social pacification process.
keywords: Democracy. Popular Participation. Councils. Social
Security.

109

justamente essa tenso a fonte da:


dinmica e vitalidade da democracia, uma democracia capaz de
permanente incluso, ou seja, de reconhecer a excluso quando
tematizada, de realizar permanentemente a reviso do prprio
conceito de povo, que h de ser sempre fragmentado e fragmentrio
e em constante tenso.2

O certo que a soluo tcnica, chancelada por uma maioria


puramente formal, ou seja, baseada em leis que buscam sistematizar com
uma suposta iseno cada detalhe da vida em sociedade, formalmente
aprovadas pelo poder legislativo, fundamento do pensamento positivista,
mostrou-se, a partir do exemplo dos estados totalitrios do sculo XX,
insuficiente tanto para conter atrocidades contra minorias, como para
efetivamente fomentar a paz social entre grupos divergentes.
1

CARVALHO NETTO, Menelick de. Pblico e Privado na Perspectiva Constitucional Contempornea. Braslia
- DF: CEAD/UnB, 2009. p. 8. Texto base do curso de ps-graduao lato sensu em Direito Pblico.
Disponvel em: <http://moodle.cead.unb.br/agu/file.php /9/Biblioteca/Textos-base/1_-_Texto-base_1.
pdf>. Acesso em: 28 nov. 2008.

Ibid. p. 10

Publicaes da Escola da AGU

110

O saber no est mais alocado no pensamento abstrato do


sujeito cognoscente, mas sim na vitalidade da relao entre os sujeitos,
que apreendem o mundo a partir de referncias histricas e culturais
prprias, partilhando-o atravs da linguagem.
Assim que HABERMAS, partindo da premissa de que nosso
contato com o mundo mediado pela linguagem3, constri sua teoria da ao
comunicativa, e a partir dela a configurao do Estado Democrtico de
Direito como um novo paradigma para elaborao e aplicao do direito.
HABERMAS parte da constatao de que o estado moderno fruto
de uma sociedade que no se reconhece como um todo uniforme, mas sim
constituda por grupos heterogneos, que no precisam necessariamente
partilhar dos mesmos valores. A organizao da sociedade se alia a
um respeito liberdade individual pois um acordo sobre normas [...] no
depende da estima mtua de performances culturais e estilos de vida culturais,
mas apenas da suposio de que toda pessoa, enquanto pessoa, tem o mesmo
valor.4
De um lado, pois:

Estela Vilela Gonalves

Faz-se necessria, assim, a abertura de um fluxo comunicativo7


que possibilite a essa sociedade fragmentria a fixao das normas que
vo reger sua vida comum.
Esse fluxo, no mbito do Estado Democrtico de Direito, pressupe
que, afastada a possibilidade de um grupo impor a outro seus valores
ticos, cada um reconhea que a comunidade formada por cidados
que, embora no compartilhem valores, so livres e iguais numa mesma
medida, sendo necessrio, ao mesmo tempo, o constante balizamento de
suas prprias posies pela possibilidade de admiti-la tambm para os
outros (eticidade reflexiva).
Em complemento, essa cultura poltica referida por HABERMAS,
cuja homogeneidade se contrape heterogeneidade caracterstica do
pluralismo, constituda precipuamente pela plena aceitabilidade dos
procedimentos da formao democrtica da opinio e da vontade.
Assim,
[...] a interpretao republicana adquire outro sentido,
procedimentalista, quando a expectativa racional de uma formao
democrtica da opinio e da vontade, que se limita a si mesma, se
transporta das fontes de um consenso j existente sobre valores
para as formas caractersticas do processo democrtico... Por esse
caminho, a constituio adquire um sentido procedimental capaz
de instituir formas de comunicao que cuidam para que haja um
uso pblico da razo e uma compensao eqitativa de interesses,
levando em conta a respectiva necessidade de regulamentao e os
contextos especficos.8

a prpria compreenso contempornea de democracia [...] rejeita


a integrao tica homognea como requisito de validade [...] o
compartilhamento de valores e a identidade de formas de vida no
so suficientes para o asseguramento da coeso social. O que bom
para ns torna-se, cada vez mais, uma questo no mnimo polmica.
No mais parece plausvel, e sequer desejvel, conceber as noes de
vida boa como socialmente homogneas.5

De outro:
uma comunidade no pode se fragmentar na multiplicidade de suas
subculturas, e penso que isso s pode ser permitido sob a condio
de que todos os cidados possam se reconhecer numa nica cultura
poltica que transcenda as fronteiras de suas diversas subculturas.
Para tanto, preciso que a cultura poltica seja pelo menos um pouco
separada das diversas subculturas.6
3

op. cit., p. 53

4 Citado por SCOTTI, Guilherme. Razo prtica, Moral e Direito uma leitura contempornea. Braslia-DF:
CEAD/UnB, 2009. Texto base do curso de ps-graduao latu sensu em Direito Pblico. Disponvel em:
<http://moodle.cead.unb.br/agu/file.php/8/Biblioteca/1_ -_Textos_base/Texto_base_3.pdf>. acesso em: 10
dez. 2008. p. 02
5

SCOTTI, op. cit., p. 09

HABERMAS, 2007, p. 36/37

111

Importante que se ressalte que a democracia vai se realizando


num processo constante de comunicao entre os cidados, ou seus
representantes, no s dentro das estruturas institucionalizadas de
poder, mas a partir de quaisquer experincias coletivas realizadas no
mbito da sociedade civil.
nesse sentido, pois, que se concebe o Estado Democrtico
de Direito como um paradigma jurdico. Sua expressa afirmao na
Constituio Federal de 1988 implica na imediata assuno de todas
as idias expostas acima eticidade reflexiva, respeito ao pluralismo,
7

CARVALHO NETTO, Lutas por reconhecimento e a clusula de abertura da Constituio. Braslia DF: CEAD/
UnB, 2009. Texto base do curso de ps-graduao lato sensu em Direito Pblico. Disponvel em: <http://
moodle.cead.unb.br/agu/file.php/8/Biblioteca/1_-_Textos_base/Texto_base_6.pdf>. Acesso em: 18 dez.
2008, p. 01

HABERMAS, Jrgen. Era das transies. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003. p. 161

112

Publicaes da Escola da AGU

participao popular e viso da sociedade brasileira como um conjunto


de cidados igualmente livres como vetores de interpretao de
todo o quadro normativo, formando o pano-de-fundo de suporte
a teorias jurdicas capazes de reconstruir o ordenamento jurdico,
sistematicamente estruturado em princpios.9
A partir de tais consideraes, ou seja, dentro da atual conformao
do Estado Democrtico de Direito, com a preocupao de aferir
precipuamente a efetividade de sua atuao, mais do que a legitimidade
de seus componentes, que se proceder a uma apreciao das atividades
desenvolvidas no mbito do Conselho Nacional de Previdncia Social.
2 Conselhos Gestores como expresso do Estado Democrtico de Direito

Em consonncia com a formulao terica exposta acima, podese efetivamente observar uma paulatina estruturao institucional de
arenas que possibilitem a participao direta dos diversos segmentos da
sociedade na conduo das polticas pblicas.
Estas arenas institucionais se formam dentro de um amplo
quadro de reivindicaes, fruto da atuao dos diversos segmentos sociais
(pluralismo) que vo muito alm da participao tradicional atravs de
partidos polticos. Para compreenso desse contexto, esclarece10:
A participao envolve tambm lutas pela diviso das
responsabilidades dentro do governo. Essas lutas possuem vrias
frentes, tais como a constituio de uma linguagem democrtica
no-excludente nos espaos participativos criados ou existentes, o
acesso dos cidados a todo tipo de informao que lhe diga respeito
e o estmulo criao e desenvolvimento de meios democrticos de
comunicaes.

Portanto, em conjunto com as demais formas de concretizao


do Estado Democrtico de Direito, surgem, no Brasil, como uma das
arenas institucionais de participao, os conselhos gestores. Ainda
Maria da Glria Gohn:
9 SCOTTI. Guilherme. ATeoria de Dworkin na perspectiva da Teoria Discursiva do Estado Democrtico de
Direito. Braslia-DF: CEAD/UnB, 2009. Texto base do curso de ps-graduao latu sensu em Direito
Pblico. Disponvel em: http://moodle.cead.unb.br/agu/file.php/8/Biblioteca/1_-_Textos_base/Texto_
base_4.pdf; acesso em 16/12/2008. p. 10.
10 GOHN, Maria da Glria. Conselhos Gestores e Participao Sociopoltica. 3. ed. So Paulo:Cortez, 2007. p. 19

Estela Vilela Gonalves

113

Os conselhos gestores foram a grande novidade nas polticas pblicas


ao longo dos anos. Com carter interinstitucional, eles tm o papel de
instrumento mediador na relao sociedade/Estado e esto inscritos
na Constituio de 1988, e em outras leis do pas, na qualidade
de instrumentos de expresso, representao e participao da
populao.
[...]
As novas estruturas inserem-se na esfera pblica e, por fora de lei,
integram-se com os rgos pblicos vinculados ao poder Executivo,
voltados para polticas pblicas especficas, responsveis pela
assessoria e suporte ao funcionamento das reas onde atuam.
so novos instrumentos de expresso, representao e participao;
em tese, eles so dotados de potencial de transformao poltica. Se
efetivamente representativos, podero imprimir um novo formato
s polticas sociais, pois se relacionam ao processo de formao das
polticas e tomadas de deciso.11

O carter peculiar dos conselhos gestores advm desta proposta de


juno, num mesmo rgo, de tcnicos pertencentes burocracia estatal,
e de cidados que representam determinadas pores da sociedade que
tm uma significativa proximidade com o aspecto da gesto estatal
em que pretende aquele conselho interferir. Da sua definio como
instituies hbridas nas quais tm participao atores do Executivo e atores
da sociedade civil relacionadas com a rea temtica na qual o conselho atua.12
3 Participao popular na conduo das polticas pblicas em geral, na seguridade social e na previdncia social. Previso constitucional e legal

Como se afirmou, o Estado Democrtico de Direito foi


expressamente assumido como modelo de formao do estado brasileiro
a partir de 1988, j no caput do primeiro artigo de nossa Constituio.
A partir da, ao lado dos dispositivos que regulam a participao
popular indireta, atravs do poder legislativo, na formulao das regras
gerais e abstratas que normatizaro as relaes entre os cidados do
11 op. cit., p. 83- 85
12 AVRITZER, Leonardo. Sociedade Civil e participao no Brasil democrtico in Experincias nacionais de
participao social. So Paulo:Cortez Editora, 2009. p. 34.

Publicaes da Escola da AGU

114

pas, a participao popular prestigiada de forma especfica nos mais


diversos aspectos da vida moderna. Lembra LEONARDO AVRITZER
que a Constituio Federal consagrou o princpio da participao em algumas
polticas pblicas, tais como sade, assistncia social, polticas urbanas e meio
ambiente, mesmo que ela no tenha instituda a forma conselho.13
O carter democrtico e descentralizado da administrao da
seguridade social vem formulado no inciso VII ao pargrafo nico do
artigo 194 da Constituio Federal, e no mbito especfico da previdncia
social, est previsto no artigo 2 da lei 8.212/91:
E nem poderia ser diferente, dada a natureza inerentemente
conflitiva da previdncia social pblica do Brasil, fundada num pacto
entre geraes: os trabalhadores na ativa financiando o pagamento
das prestaes previdencirias dos que esto afastados, num sistema de
repartio simples. Como ensinam Carlos Alberto Pereira de Castro e
Joo Batista Lazzari:

Estela Vilela Gonalves

115

a debilidade atuarial dos sistemas previdencirios baseados no


princpio da repartio simples devido especialmente a distores
de gerenciamento e uso indevido dos recursos e as alteraes
estruturais nos mercados de trabalho com a reduo crescente das
taxas de formalizao dos empregos.15

A efetiva participao dos grupos sociais na gesto previdenciria,


assumindo uma responsabilidade no equacionamento dos problemas que
se avolumam e cuja soluo implica em sacrifcio para cada segmento
envolvido, mostra-se uma via muito mais justa e socialmente eficaz do
que solues tcnicas apresentadas pela burocracia supostamente mais
respaldada por conhecimento formal, mas carecedora de compreenso
do impacto social das medidas adotadas.
4 O Conselho Nacional de Previdncia Social

[...] no sistema de repartio, as contribuies sociais vertem para


um fundo nico, do qual saem os recursos para a concesso de
benefcios a qualquer beneficirio que atenda aos requisitos previstos
na norma previdenciria. ... Como saliente Feij Coimbra, este
modelo repousa no ideal de solidariedade, no pacto entre geraes
j que cabe atual gerao de trabalhadores em atividade pagar
as contribuies que garantem os benefcios dos atuais inativos, e
assim sucessivamente, no passar dos tempos, idia lanada no Plano
Beveridge ingls, e que at hoje norteia a maior parte dos sistemas
previdencirios no mundo.14

O Conselho Nacional de Previdncia Social CNPS aparece


junto a outros 26 conselhos de aspecto nacional catalogados pela
doutrina16. rgo superior de deliberao colegiada e tem como
finalidade deliberar sobre a poltica de Previdncia Social e sobre a
gesto do sistema previdencirio, conforme consta do artigo primeiro
de seu Regimento Interno.
As deliberaes so tomadas pelo Plenrio atravs de reunies
mensais; as atas destas Assemblias esto disponibilizadas na internet,
e a partir da anlise de seu contedo que se busca aferir o grau de
efetividade de sua atuao no Estado brasileiro.

Portanto, o potencial conflitivo na formulao das polticas


previdencirias bastante significativo, na medida em que preciso se
encontrar, continuamente, um equilbrio entre os benefcios concedidos
e contribuies arrecadadas, sendo que beneficirios e contribuintes no
so, num dado momento histrico, os mesmos indivduos.
Os problemas, portanto, so muitos:

4.1 Assemblias. Atas. Formalizao. Transparncia e publicidade

Agrava a situao previdencirio o impacto de transio democrtica


com a elevao da expectativa de vida da populao e seu crescente
envelhecimento, o que vem afetando negativamente a relao
contribuinte/aposentado no sistema; os dficits financeiros e
13 AVRITZER, op. cit., p. 42.
14 CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, Joo Batista. Manual de Direito Previdencirio. 6. ed. So
Paulo:LTR, 2005. p. 47.

Foi analisado o teor das 51 atas das assemblias disponibilizadas


no site do Ministrio da Previdncia Social, referentes ao perodo 09 de
maro de 2005 a 30 de setembro de 2009.
O presente trabalho encontra uma indiscutvel limitao decorrente
da circunstncia de que a apreciao das reunies mediada pela transcrio
das exposies e debates orais. A degravao no literal, procurando
abranger somente a essncia do que foi falado. Para exemplificar o
grau de interferncia da qualidade da degravao na apreenso do teor
15 SILVA, 1999, apud NOGUEIRA, Vera Maria Ribeiro. Assimetrias e tendncias da Seguridade Social
brasileira. Servio Social e Sociedade, So Paulo, n. 65, p. 95-123, 2001. p.106
16 GOHN citando DRAIBE (1998), op. cit., p.. 85.

Publicaes da Escola da AGU

116

da assemblia, compare-se a ata da 129 reunio, cuja leitura flui com


facilidade, com a da 130 reunio, que s vezes ininteligvel:
[...]
O Sr. Valter continuou a apresentao dizendo que em alguns anos
pessoas que eu me lembro, de 1989 at 2006 ns tivemos 11 PNDs.
Onze so os anos. Ento ns temos basicamente 18 anos e s 11. O Sr.
Valter disse que ento teve alguns lapsos de anos que no houve PND.
[...]

Entretanto, este grave problema apareceu somente em algumas


transcries; em geral as informaes trazidas eram perfeitamente
compreensveis.
Outro indicativo de que h um inevitvel descompasso entre o
teor dos debates e a forma escrita est no fato de que, algumas vezes,
alguns conselheiros assinam o termo com ressalvas (vide ata da 149
Reunio referente ata da reunio anterior).
Por outro lado, a forma de apresentao destas atas escrita
linear, sem pargrafos e sem qualquer separao visual entre as falas
dos expositores e conselheiros - no facilita sua consulta pelo pblico
em geral, ou seja, dificulta a difuso das discusses travadas durantes as
assemblias, sendo esta difuso um elemento importante na concretizao
do estado democrtico de direito, e hoje bastante potencializado
pela web. Permite-se uma quase instantnea divulgao, a todos os
segmentos interessados, no s dos problemas e solues propostos
dentro de cada aspecto da administrao pblica, como dos argumentos
racionalmente lanados pelos participantes destas discusses.
Percebeu-se, verdade, uma melhora na sistematizao das atas,
se comparadas as do ano de 2005 quelas mais recentes, onde j existe,
ao menos, uma subdiviso por temas.
Essa formatao poderia ser aprimorada. Alm da subdiviso por
tpicos, seria recomendvel a diferenciao entre exposio e incio dos
debates, e ainda a elaborao de um ndice geral com os assuntos tratados
em todas as assemblias, pois h muitas exposies sucintas, numa
linguagem compreensvel, sobre assuntos que, a despeito de sumamente
tcnicos, tm um inegvel impacto econmico e social. Como exemplo a
exposio sobre receitas e despesas da Previdncia Social (127 Reunio).
Poderiam ainda ser disponibilizados links com os documentos referidos
na exposio (grficos, estatsticas, etc.).

Estela Vilela Gonalves

117

Na pgina do Conselho na internet, ao lado de links para atas,


estatuto, resolues, etc., h somente dois documentos com um ntido
carter educativo: um que traz os fundamentos de uma Poltica Nacional
de Segurana e Sade do Trabalhador, outro de autoria da Organizao
Internacional do Trabalho sobre a proteo social na agenda do
trabalhador decente. Tais iniciativas deveriam ser ampliadas.
4.2 Os Conselheiros. Representatividade da sociedade

O CNPS constitudo por seis representantes do Governo Federal e


nove da sociedade civil, sendo trs do segmento aposentados/pensionistas;
trs dos trabalhadores em atividade e trs dos empregadores.
Para ilustrar a arena de debates no CNPS, eis a origem dos
conselheiros em NOV/200917:
presidncia pelo Ministro da Previdncia Social
6 representantes do Governo Federal: 3 do Ministrio da
Previdncia Social (incluindo o prprio ministro), 1 do INSS
(seu presidente), 1 do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, 1 do Ministrio da Fazenda;
3 representantes dos aposentados e pensionistas: Sindicato
Nacional dos Trabalhadores Aposentados e Pensionistas
(SINTAP), Confederao Brasileira de Aposentados e
Pensionistas (COBAP), Sindicato Nacional dos Aposentados e
Pensionistas da Fora Sindical;
3 representantes dos trabalhadores em atividade: Fora
Sindical, Central nica dos Trabalhadores (CUT),
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
(CONTAG);
3 representantes dos empregadores: Confederao Nacional da
Industria (CNI), Confederao Nacional do Comercio (CNC)
e Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA).
Como no poderia deixar de ser, fica ntida a defesa, pelos
conselheiros no governamentais, dos interesses da categoria que
representam. Mas essa defesa em geral se limita a discursos retricos
17 160 Reunio

118

Publicaes da Escola da AGU

que no repercutem entre os demais conselheiros, de forma que raras


vezes os debates assumem o carter conflitivo que seria esperado diante
do pluralismo que caracteriza a sociedade brasileira.
Assim, os conselheiros ligados aos trabalhadores em atividade
demonstram especial ateno aos temas que envolvem a concesso
futura de benefcios, como aqueles por incapacidade, que decorrem de
contingncias sociais no programadas e que atingem inadvertidamente
o pessoal da ativa. No decorrer da 116 Reunio, o novo programa de
cessao automtica, sem prvia percia mdica, do auxlio-doena, foi
duramente combatido por um dos conselheiros ligados aos empregados;
de forma semelhante o fator previdencirio, que ir repercutir nas
aposentadorias futuras, foi criticado durante a 113 Reunio pelos
representantes dos empregados.
J os conselheiros ligados aos aposentados se preocupam com o
valor e as contingncias sofridas pelos benefcios que j so percebidos.
Por exemplo, com as condies de pagamento do emprstimo consignado,
em geral contratado por quem j no est na ativa (115, 116 133, 134,
137, 140 Reunies).
E os conselheiros que representam os empregadores interferem
mais nas discusses que envolvam aumentos da carga tributria
(contribuies previdencirias).
Por vezes raras percebeu-se que a atuao de um conselheiro
transcendeu os interesses de sua categoria, mostrando-se participativo nas
mais variadas questes. O representante da Confederao Nacional das
Instituies Financeiras, Senhor Jorge Higashiro, recebeu um certificado
de agradecimento pela intensa colaborao no CNPS e seriedade com
que se relacionou com a Previdncia Social no Brasil18. A leitura das
atas demonstra, mesmo, que as colocaes do conselheiro foram sempre
muito abrangentes, no s questionando os mais diversos aspectos da
gesto previdenciria, mas tambm prestando esclarecimentos sobre o
sistema bancrio (pagamento de benefcio, formalizao dos emprstimos
consignados, etc.) aos demais membros do Conselho.
4.3 Competncias. Pauta das Reunies

As atribuies legais do Conselho esto no artigo 4 da lei 8.213/91


e em diplomas esparsos; destacam-se trs atribuies bastante especficas e
concretas:

18 154 Reunio

Estela Vilela Gonalves

119

apreciar e aprovar a proposta oramentria da Previdncia


Social (artigo 4, IV da lei 8.213/91);
fixar os valores que determinam as competncias para
formalizao de desistncia ou transigncia judicial (artigo 4,
VIII da lei 8.213/91);
aprovar metodologia para alterao da alquota da contribuio
para financiamento dos benefcios de incapacidade laborativa
decorrentes dos riscos ambientais do trabalho, atravs da
apurao de desempenho efetivo da empresa na proteo da
sade de seu trabalhador (artigo 10 da lei 10.666/2003).
A proposta oramentria foi abordada em diversas reunies (114,
134, 144, 145, 146, 147). Os dois outros pontos, somente uma vez cada
(149 e 154).
As demais atribuies so bastante genricas, refletindo-se na pauta
das reunies, que em geral fixada pelo pessoal da rea tcnica, ainda
que haja eventuais solicitaes dos conselheiros da sociedade para que
seja abordado determinado assunto (vide solicitao durante a 152
Reunio por exposio sobre a percia mdica previdenciria, atendida
na 156 Reunio).
So essas atribuies mais genricas que ocupam a maior parte
das reunies. Acompanhando, grosso modo, a classificao proposta pelo
legislador nas alneas I, II, III e V ao artigo 4 da lei 8.213/91, destacamse, abaixo, alguns assuntos concretos tratados durante as Assemblias,
inicialmente abordados por conselheiro ou convidado da rea governamental,
seguidos ou no de apartes dos demais conselheiros. Entre parnteses a
identificao da Assemblia em que o assunto foi abordado.
- estabelecer diretrizes e apreciar decises polticas
Momentos em que so apresentadas as grandes linhas de polticas
pblicas para a previdncia social no Brasil, principais problemas e
propostas para sua soluo. Destacam-se as discusses sobre a desonerao
da folha de pagamentos e reforma tributria (142 e 143), a respeito da
previdncia rural (117, 135, 157, 158), expanso da cobertura previdenciria
(141, 143, 144, 145, 147, 149), demografia e previdncia (131, 148), e por fim
sade do trabalhador e preveno a acidentes do trabalho (147).
A exposio sobre previdncia rural apresentou muitos aspectos
controvertidos e no solucionados do segurado rural: a forma de
financiamento de seus benefcios, que no pode ser uma contribuio
individualizada como ocorre no meio urbano; definio e limites

120

Publicaes da Escola da AGU

do conceito de segurado especial, que tem um tratamento legal


privilegiado, justamente porque sua contribuio eventual, em funo
da produo: tamanho de sua propriedade, possibilidade de ajuda
eventual de terceiros remunerados; proteo ao assalariado informal
que, ao contrrio do segurado especial, no conta com proteo
previdenciria; cadastramento de todos os componentes do grupo
familiar do segurado especial no Cadastro Nacional de Informaes
Sociais (CNIS), possibilitando que a proteo previdenciria chegue
at eles de forma eficiente. Essa foi uma tpica exposio de carter
altamente didtico, que deveria repercutir na sociedade para que
todos tenhamos ao menos uma idia da dificuldade em se elaborar
concretamente uma previdncia economicamente vivel e que alcance
todas as categorias economicamente ativas de nossa sociedade.
Tambm emblemtico que no decorrer desta discusso tenha
havido uma clara discordncia entre os conselheiros representantes dos
segmentos diretamente envolvidos: empregados rurais (CONTAG) e
empregadores rurais (CNA).
De qualquer forma, foi aprovada Resoluo para aperfeioamento
da legislao previdenciria aplicada aos trabalhadores rurais, definindo
com mais clareza e objetividade os requisitos para enquadramento e
manuteno de condio de segurado especial, recomendando urgncia
na formalizao e encaminhamento ao Congresso Nacional do respectivo
projeto de lei que as contemple.
Outra pauta significativa foi a que envolveu a formulao de meios
para expanso da cobertura previdenciria, havendo o convite para que
as diversas entidades representadas no CNPS fornecessem sua viso
sobre a questo. Esta foi uma das nicas ocasies em que as entidades
representadas foram formalmente chamadas a participar ativamente na
formulao de polticas pblicas, indo alm da mera emisso de opinio,
atravs do conselheiro de planto.
As preocupaes com a demografia e alterao da dinmica da
populao brasileira, tambm so constantes, j que o impacto sobre
o futuro da previdncia incontestvel; h exposies mais genricas
sobre censo, como exposio sobre a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD) e esclarecimentos sobre pesquisas especficas, como
o papel da mulher no mercado de trabalho.
Por fim, a concretizao de medidas concernentes a aes
integradas visando o bem-estar do segurado em seu ambiente de
trabalho e sua reintegrao profissional, sem deixar de considerar
a sustentabilidade da Previdncia. Essa uma discusso bastante
delicada, j que passa pela garantia de um meio ambiente laboral

Estela Vilela Gonalves

121

adequado, o que tem uma pertinncia somente indireta com a


Previdncia, e que exige que se premie a empresa que o valoriza e
penalize aquela que no se preocupa com a questo. Da, inclusive,
a competncia do Conselho na fixao da metodologia de alterao
da alquota de financiamento dos benefcios por incapacidade,
prevista pela lei 10.666/2003. Alis, a concesso de benefcios
por incapacidade se caracterizou como uma verdadeira exploso
durante o ano de 2007 (131), o que exige a interveno do Estado na
averiguao de suas causas, bem como na atenuao de seus efeitos,
e tudo isso foi colocado aos conselheiros.
- participar, acompanhar e avaliar a gesto previdenciria
So diversas as palestras destinadas a apresentar aos Conselheiros
a atuao da administrao nas reas de interesse da previdncia
social. Podem-se apontar, a ttulo de exemplo, esclarecimentos sobre
a cobrana da dvida dos financiadores da Previdncia (109, 113) e a
criao da Receita Federal do Brasil (129); possibilidades e limites
do crdito consignado aos aposentados (115, 116, 133, 134, 137, 140,
146, 151, 158); dependncia tecnolgica da empresa responsvel pelo
processamentos dos dados eletrnicos da Previdncia, a DATAPREV,
da empresa prestadora de servios UNYSIS (129, 138); aes regressivas
na rea de sade do trabalhador, visando ressarcir o INSS dos gastos
com benefcios por acidente do trabalho, quando h culpa da empresa
(133), leilo da folha pagamentos entre os bancos do pas, para obter
uma contrapartida o mais vantajosa possvel das instituies que se
privilegiam por fazer circular o dinheiro que disponibilizado pela
Previdncia a seus segurados (154) esclarecimentos sobre a educao
previdenciria nas escolas (109).
- apreciar e aprovar planos e programas da previdncia social
Pode-se destacar a exposio sobre o Programa Melhoria de
Atendimento, durante as 108 e 114 reunies, com apresentao
do responsvel pelo patrimnio do INSS sobre a estruturao e
adequao do espao fsico das agncias, bem como treinamento
de pessoal; planos de ao do INSS (137, 141, 153), planejamento
estratgico; balanos de gesto (129, 150).
- acompanhar a aplicao da legislao
Ocasionalmente a aplicao e a alterao da legislao
previdenciria compem a pauta do CNPS. A instituio da alta
mdica programada (COPES), j referida (117); estruturao do
Micro Empreendedor Individual (MEI) com substituio de toda
legislao do SIMPLES (157); cadastro segurados especiais no
CNIS (152).

122

Publicaes da Escola da AGU

5 Concluso. O CNPS como concretizao do Estado Democrtico de Direito. Possibilidades e limites

A proposta deste trabalho analisar a efetividade do Estado


Democrtico de Direito num contexto concreto e especfico: a atuao do
Conselho Nacional de Previdncia Social.
E o que se apurou no decorrer da leitura das atas no destoa do
que se espera das interaes humanas, mediadas pela linguagem e seus
rudos, com todas as limitaes de seus atores, em especial as decorrentes
da inexperincia, falta de conhecimento tcnico, e tambm das posies
eventualmente divergentes de cada um; mas, por outro lado, com um
potencial criativo na resoluo dos conflitos que se apresentam.
assim que as atas analisadas no apontam a repercusso social
ou poltica de nenhumas das resolues aprovadas pelo CNPS, nem se
percebeu, pelo contedo de tais resolues, que pretendessem mesmo um
impacto mais signiticativo. Pretenses mais ambiciosas, nesse aspecto,
devem ser buscadas juntamente com os demais conselhos gestores, na
medida em que os obstculos, como a falta de impositividade de suas
resolues, so comuns.
As dificuldades concretas na atuao dos Conselheiros aparecem
claramente nas 3 atribuies especficas efetuadas pela legislao
(oramento, valores em litgio, metodologia para alterao da alquota da
contribuio para financiamento de benefcio por incapacidade), talvez
porque exijam um conhecimento tcnico muito profundo, apesar de ser
perceptvel, em alguns momentos, os esforos do pessoal da rea tcnica,
principalmente daqueles que participam com freqncia das Assemblias,
em simplificar a forma de exposio. Durante a 154Reunio, um
Conselheiro da rea tcnica efetuou esclarecimentos sobre exposio de
outro tcnico, constando da ata que o fez nos seguintes termos:
[...] De forma simples e com vocabulrio simplrio elucidou a
apresentao anteriormente feita pelo Senhor Remgio Todeschini
(MPS) para melhor compreenso dos Conselheiros no momento
pouco familiarizados com a matria. [...]

H reiteradas reclamaes dos Conselheiros pelo fato de que


no lhes sobra tempo hbil para apreciar detidamente as propostas
oramentrias (114, 145). Sua aprovao pelo Conselho acaba se
configurando to s como um ornamento burocrtico, no se percebendo
nenhum espao para uma efetiva discusso, chegando ao ponto de a
aprovao da proposta se efetuar pela via telefnica (144).

Estela Vilela Gonalves

123

De forma semelhante a alterao de valores na fixao das


competncias para formulao de acordos judiciais ou desistncia de ao
judicial (149). imposio legal que os novos valores sejam aprovados pelo
CNPS, pois se trata de disponibilizao do patrimnio previdencirio;
entretanto, o assunto demanda um conhecimento mnimo da hierarquia
funcional dentro do INSS, do Ministrio da Previdncia Social e da
Advocacia Geral da Unio - onde esto hoje alocados os representantes
judiciais da previdncia para atribuio das competncias, bem como
um equacionamento entre custo do processo, flexibilizao das normas
num caso concreto e riscos de abuso na elaborao de acordos, tudo isso
balizado com dificuldade at mesmo por aqueles que vivem a rotina
dos processos judiciais previdencirios. Assim, a despeito da evidente
justificativa terica em se atribuir ao Conselho a fixao de tais valores
e competncias, a dificuldade em se compreender a exata dimenso de
tal atribuio acaba transformando a atuao do Conselho numa simples
exigncia burocrtica.
Na mesma tnica a reunio sobre a questo da metodologia de
fixao das alquotas da contribuio financiamento de benefcios
decorrentes de riscos ambientais do trabalho (154).
Alis, percebe-se que a atuao dos conselheiros representantes
da sociedade est muito ligada obteno de alteraes na legislao
das quais decorram interesses financeiros imediatos, como majorao do
ndice de reajuste dos benefcios e fim do fator previdencirio (136 e 142),
e em tais momentos os questionamentos dirigidos aos conselheiros da
rea governamental so bastante duros.
Poucas vezes se observou alguma discrdia entre os conselheiros,
mesmo vindo de instituies claramente antagnicas como CONTAG
trabalhadores rurais e CNA produtores rurais, o que no deixa de
ser frustrante. como se esses antagonismos ficassem reprimidos, ou
no fossem relevantes. Ora, das argumentaes a mediar tais conflitos
que so elaboradas as solues para cada um dos inevitveis e infindveis
pontos de discrdia entre as categorias sociais envolvidas na Previdncia.
H momentos em que se percebe o potencial de envolvimento dos
diversos segmentos da sociedade, ainda que de uma maneira bastante
limitada, nas grandes questes que permeiam a Previdncia Social no
sculo XXI. Foi o que se observou nas discusses referentes ao benefcio
previdencirio na rea rural, travadas durante a 117 Assemblia.
Como se v, h ainda muito o que se construir, a comear
pelo efetivo exerccio da cidadania por todos ns, incorporando-se a
participao na gesto da coisa pblica tanto como direito como dever.
Ainda na lio de MARIA DA GLORIA GOHN, citando ROUSSEAU:

Publicaes da Escola da AGU

124

[...] a principal funo da participao deve ser o carter educativo


que exerce sobre as pessoas. Isso porque a participao pode
aumentar o valor da liberdade para o indivduo, capacitando-o a ser
(e permanecer) seu prprio senhor19.

No se pode desconsiderar que a histria do CNPS muito curta,


o modelo de participao popular na previdncia ainda est sendo
construdo e se ressente da falta de uma cultura social de estmulo
participao da sociedade na elaborao de polticas pblicas. Como
ressalta a mesma professora,
o exerccio da democracia, em nome da cidadania de todos, um
processo, no uma engenharia de regras. Como tal, ele demanda
tempo, construdo por etapas de aproximaes sucessivas, em que o
erro (ou deveria ser) to pedaggico quanto o acerto. 20

De todo o exposto, o que se percebe que as competncias


mais concretas atribudas pela lei ao CNPS pouco colaboram para a
efetivao do Estado Democrtico de Direito, na medida em que em
tais momentos que as dificuldades tcnicas dos conselheiros ficam
mais evidentes, configurando-se, tais atribuies, como uma chancela
burocrtica a procedimentos muito complexos, e que encontram sua
legitimidade em outro local: no Congresso Nacional ( no caso do
oramento), ou nas equipes tcnicas que ainda podem balizar melhor
os custos e ganhos, tanto na finalizao prematura de demandas
judiciais ( no caso dos acordos judiciais), como na fixao das alquotas
de contribuio para financiamento dos benefcios por incapacidade
laboral. A participao popular no a soluo para todos os problemas
de uma democracia.
O que se espera, assim, que o CNPS funcione mais e melhor como
a caixa de ressonncia da sociedade, ou seja, ainda que sem atribuies
gestoras concretas e especficas, possibilite que os grupos sociais que
tm interesses previdencirios concorrentes tenham um espao para que
seus conflitos possam aflorar e ser equacionados, contribuindo-se para o
permanente processo de pacificao social. quando se apresenta como
esse espao de dilogo, discusso e composio que o CNPS efetivamente
colabora na vivncia de nosso Estado Democrtico de Direito.

19 GOHN, Maria da Glria. Concelhos Gestores e Participao Sociopoltica. 3. ed. So Paulo: Cortez, 2007.
20 Ob. cit., p.82

Estela Vilela Gonalves

125

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126

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127

O CONTROLE SOCIAL NA ADMINISTRAO


PBLICA PARA EFICCIA DO PLANO DIRETOR. O
EXERCCIO POPULAR. UMA VISO A PARTIR DA
CONSTITUIO SIMBLICA E DAS MEDIDAS DE
SALVAGUARDA
THE SOCIAL CONTROL IN PUBLIC ADMINISTRATION FOR EFFECTIVENESS
OF PLANNING DIRECTOR. THE POPULAR EXERCISE. A VIEW FROM THE
SYMBOLIC CONSTITUTION AND PROTECTIVE MEASURE
Frederico Garcia Guimares
Mestrando do Programa de Ps-graduao da Faculdade de Direito da Pontifcia
Universidade Catlica de Minas Gerais. Pesquisador do Ncleo Jurdico de Polticas
Pblicas Grupo de Trabalho: Funo Social da Propriedade NUJUP, da Pontifica
Universidade Catlica de Minas Gerais PUC/Minas

Maria Eliza Lemos Schueller Pereira da Silva


Pesquisadora do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas Grupo de Trabalho: Funo Social
da Propriedade NUJUP, da Pontifica Universidade Catlica de Minas Gerais PUC/Minas

Sumrio: Introduo; 1 A participao social na


previso constitucional; 2 A participao social no Estatuto
da cidade; 3 A participao social como mecanismo de
legitimidade Teoria dialgica de Habermas; 4 A legislao
simblica e Constituio Simblica Marcelo Neves; 5 As

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Publicaes da Escola da AGU

medidas de salvaguarda Jos Celso Bandeira de Melo: 6


As medidas de salvaguarda no Direito Estrangeiro; 7 O
exemplo a ser seguido das medidas de salvaguarda para
garantia da participao social prevista nos instrumentos
Constitucional e Legal ordinrio; 8 Concluso; Referncias.
RESUMO: A Constituio da Repblica de 1988 consagrou o Estado
Democrtico de Direito, estabelecendo como um de seus princpios
norteadores a participao popular (art. 1, pargrafo nico) e a busca da
funo social da cidade (art. 182).
O exerccio democrtico e participativo pleno nos Planos ou Planejamentos
urbanos encontra assento no Estatuto das Cidades.
O que se verificar, no entanto, uma distoro entre a formulao de
um novo planejamento urbano e o anterior, na busca de vantagens
financeiras por parte de alguns proprietrios de imveis.
O trabalho prope que as medidas de salva guarda, j previstas em
algumas legislaes estrangeiras, sejam introduzidas a fim de possibilitar
a autoridade pblica, suspender a outorga de licena para construir ou
urbanificar quando os pedidos estiverem em contraste com o Plano em
preparo, salvaguardando o interesse pblico ameaado.
Atravs de uma anlise principiolgica e normativa, busca-se a aplicao
desse modelo, ou mesmo da construo de uma norma com contedo
correlato ou similar, buscando-se assegurar a eficcia da norma para que
no seja meramente simblica.
E pretende-se demonstrar que este instituto tem sustentao legal no
direito ptrio, diante das previses contidas no Constituio da Repblica
e no Estatuto das Cidades.
Palavras-chave: Participao Social. Constituio. Medidas de
Salvaguarda. Estatuto das Cidades. Legislao Simblica.
ABSTRACT: The 1998 Constitution devoted the Democratic Rule-ofLaw State, establishing the participation of the population as one of its
guiding principles (art. 1, sole paragraph) and the search of the social
role of the city (art. 182).
The complete exercise of democracy and participation in the Urban
Planning finds itself inserted in the Statute of the City.
However, it is provided that there is a distortion between the creation of
a new urban plan and, the previous one is seeking for financial advantage
through the hands of estate owners.

Frederico Garcia Guimares


Maria Eliza Lemos Schueller Pereira da Silva

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This work proposes that the protective measures, already featured in some
foreign legislations, to be introduced aiming to enable the public authority to
suspend the granting of a license to build or urbanise when the requests are in
contrast with the current Plan, protecting the interest of the public under threat.
Through an analasys of principles and rules, it is expected the application
of this model, or even the creation of rules with similar content,
attempting to ensure their efficiency and not being merely symbolic.
Also it intends to demonstrate that this insitute has legal foundation
in the laws of the nation, based in the predictions contained in the
Constitution and in the Statute of the City.
Keywords: Social Participation. Constitution. Protective Measures.
Statute of the City. Symbolic Legislation.
INTRODUO

A participao popular, pelos sujeitos de direito, na melhor


definio de Habermas1, tornou-se condio para a existncia do Estado
Democrtico de Direito. Para Fabiana Menezes Soares (1997, p. 237) 2
a evoluo histrica dos valores de igualdade e liberdade, matrizes de
todos os direitos fundamentais e dos maiores valores do gnero humano,
acarreta acrscimo de uma participao popular mais efetiva no Estado.
Esta participao se d tanto na criao de normas, quanto no controle
das competncias conferidas por lei.
A previso constitucional garantia principiolgica insculpida
no pargrafo nico do art. 13. Tambm, especificamente, na busca da
funo social da sociedade e a garantia do bem-estar dos seus habitantes4 ,
impe-s a participao popular. Ainda, esta tem expressa previso no
inciso II, do art. 2, da Lei 10.274/2000, quando dispe sobre as diretrizes
da poltica urbana5.
1

HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. Vol. I e II; traduao: Flvio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003;

2 SOARES, Fabiana de Menezes. Direito Administrativo de Participao - Cidadania, Direito, Estado e


Municpio. Belo Horizonte: Del Rey, 1997;
3

Art. 1[...] Pargrafo nico - Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos
ou diretamente, nos termos desta Constituio;

4 Art. 182 - A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes;
5

Art. 2 [...] II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas
dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e

130

Publicaes da Escola da AGU

O presente trabalho pretende reafirmar a necessidade da


participao popular, como garantia principiolgica constitucional e
com expressa previso infraconstitucional, no apenas no que concerne
formulao de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano, mas tambm na garantia de sua execuo. Isto partindo
do fundamento terico baseado no discurso igualitrio e livre de
Habermas.
Firma este trabalho, com o propsito acima, em razo de que
no interstcio temporal entre a formulao do Plano pela participao
social e sua chancela legislativa, que assegura o seu carter legal de
validade e eficincia, incorrem algumas distores empresariais de
natureza imobiliria, na medida em que o novo ordenamento jurdico
poder dispor de uma limitao ou mesmo de proibio de construo,
ao contrrio da norma legal anterior que ser revogada ou parcialmente
revogada. Com isso, no proveito desta vacncia, poder-se- executar
obras que vo de encontro a uma nova disposio legal, fruto do anseio/
vontade social.
Com isso, a nova norma perde a sua eficcia, visto que se torna
puramente simblica, na melhor definio de kinderman6 , o que reflete
tambm a caracterstica simblica da prpria constituio, que garante
o princpio da participao social, especificamente, para ordenar a
cidade com sua funo social e para o bem estar de todos. Esta leitura
passar pelo que Marcelo Neves constatou em sua obra A Constituio
Simblica.
Noutro passo, mas no mesmo compasso, o trabalho apresenta
a soluo legal citada pelo professor Jos Afonso da Silva7 existente
na legislao estrangeira diante do problema hipottico/emprico
apresentado, qual seja medidas de salvaguarda.
Prope-se, portanto, que havendo um princpio constitucional
que assegura a participao popular, que visa funo social da
propriedade e o bem-estar de seus habitantes, bem como, a previso
legal desta participao na execuo do que foi formulado quando da
elaborao do plano, programas e projetos urbanos, a espelho desta
normatizao estrangeiras, h que se garantir a no interveno
urbana, seja por que ente for, com base numa norma urbana anterior,
antes da publicao de uma nova.

projetos de desenvolvimento urbano;


6

NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007;

SILVA, Jos Afonso. Direito Urbanstico Brasileiro. 5. ed. rev. e atual., So Paulo: Malheiros, 2008;

Frederico Garcia Guimares


Maria Eliza Lemos Schueller Pereira da Silva

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1 A PARTICIPAO SOCIAL NA PREVISO CONSTITUCIONAL

Invocando novamente Fabiana de Menezes Soares8 esclarece,


ela, que a Constituio da Repblica, ao delimitar as competncias dos
membros da Federao, autoriza os Estados e os Municpios a tornarem
efetivos os princpios consagrados na Constituio, dentre eles, o
princpio participativo expresso geral do Direito Fundamental da
Participao, que realiza a liberdade.
A existncia do Estado e o poder a ele conferido, assim o so por
advm unicamente e por autoridade do povo. Portanto, a interveno
direta do povo legtima e a interpretao constitucional dos direitos
deve se pautar por princpios que permitam a efetivao do direito
participativo, conforme previsto no pargrafo nico, do art 1, da
Constituio da Repblica, como j citado e transcrito alhures.
E esta participao, deve ser livre e igualitria, como se ver mais
adiante quando se discorrer brevemente sobre a Teoria Dialgica de
Habermas, o que coaduna com SOARES 9 que deixa claro e de maneira
conclusiva que a evoluo histrica dos valores de igualdade e liberdade,
matrizes de todos os direitos fundamentais e dos maiores valores do gnero
humano, acarretou acrscimo de uma participao popular mais efetiva no
Estado. Esta participao se d tanto na criao de normas, quanto no
controle das competncias conferidas por lei. E isso, para a autora, se firma
mais ainda quando se passa na questo do planejamento urbano.
Acresce-se:
com base na soberania legiferante do povo, nos direitos fundamentais
e no seu exerccio que se d o constante aperfeioamento do Direito.
Este processo de aperfeioamento se revela por meio de regras
procedimentais e pela participao popular.10

O Estado Democrtico de Direito se baseia, portanto, na imperiosa


participao popular no processo de elaborao das normas, sendo que
no caso das Polticas Urbanstica, alm do princpio constitucional citado,
h ainda aquele insculpido no art. 182, j que se busca a funo social da
propriedade e o bem-estar de seus habitantes.
8 SOARES, Fabiana de Menezes. Direito Administrativo de Participao Cidadania, Direito, Estado e
Municpio. Belo Horizonte: Del Rey, 1997. p. 199.
9 SOARES, Fabiana de Menezes. Direito Administrativo de Participao Cidadania, Direito, Estado e
Municpio. Belo Horizonte: Del Rey, 1997. p. 237.
10 MOREIRA, Luiz. Direito, Procedimento e Racionalidade, In: MOREIRA, Luiz (Org.). Com Habermas,
contra Habermas: Direito, Discurso e Democracia. So Paulo: Landy, 2004. p. 194.

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Publicaes da Escola da AGU

Deve-se lembrar que esta participao tem como fundamento


na medida em que um dos vrtices da eficcia da norma justamente
a sua efetividade, ou seja, sua eficcia social11, sua assimilao pela
coletividade, que passa a manter sua conduta nos ditames do objetivo
da lei.
Esta oportunidade assegurada populao em participar
verdadeiramente desta procura pela incidncia da norma, traz uma
distribuio na responsabilidade pela fiscalizao da lei e um reforo
na sua eficcia: A participao social o que oferece dinamismo norma.12 .
E em complementando tal pensamento pode-se dizer que: a liberdade
associativa dos sujeitos de direito pe o sistema jurdico em andamento,
pelo qual todo o aparato prescritivo obtm validade, por to soberano e
indelegvel.13
Deve-se ter em mente que a tendncia autocrtica da administrao
pblica vem sendo substituda por novos modelos de gesto em que o
papel do cidado passa de mero aclito para colaborador ativo, co-gestor,
prestador e fiscalizador14 .
Assim, com a promulgao da Constituio Federal de 1988
verificou-se o aumento dos sistemas de gesto democrtica, mediante
a criao de conselhos, comisses, comits. Reconhecia, portanto, a
participao popular, por meio de uma sociedade organizada, na formao
de normas e, em especial, de natureza urbanstica.
Teramos, assim, um maior e esmerado cumprimento do direito de
todos a um meio urbano equilibrado.
11 Quando de fala em controle social da administrao pblica, procura-se sugerir a idia de um controle ao
mesmo tempo poltico e social, a exemplo dos ltimos referidos. No apenas um controle de legalidade, mas
principalmente um controle de mrito, de eficcia, de convenincia e de oportunidade do ato administrativo.
(CARRION, Eduardo Kroef Machado. Apontamentos de Direito Constitucional. Porto Alegre: Livraria do
Advogado. 1997, p. 83/84).
12 ARAJO, Marinella Machado; SOARES, Gabriela Mansur; SOUZA, Thas Louzada de. Governana
Participativa de reas Pblicas: em que Avanamos da Constituio de 1988 ao Estatuto da Cidade. In:
CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO URBANSTICO, 2008, V, Manaus. O Direito Urbanstico nos
20 anos da Constituio da Repblica de 1988 Balano e Perspectivas, So Paulo: Malheiros, 2008.
13 MOREIRA, Luiz. Direito e Legitimidade. So Paulo: Landy, 2003. p. 370 a 384.
14 Acreditamos numa Administrao Pblica Dialgica, modelo que deve ser considerado como a evoluo
daquele tradicional descrito pela maioria da doutrina clssica do Direito Administrativo. Devemos evoluir
para que a escolha racional de prioridades segundo interesses reconhecidos pelo direito seja feita a partir
dos mecanismos de participao da sociedade civil em interao com o Poder Pblico. ARAJO, Marinela
Machado; SOARES, Gabriela Mansur; CAMPOS, Henrique Maurcio. Gesto Democrtica das Cidades: a
Constituio de 1988 Efetiva? In: Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico, 2008, V, Manaus. O Direito
Urbanstico nos 20 anos da Constituio da Repblica de 1988 Balano e Perspectivas. So Paulo:
Malheiros 2008. p. 124).

Frederico Garcia Guimares


Maria Eliza Lemos Schueller Pereira da Silva

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2 A PARTICIPAO SOCIAL NO ESTATUTO DA CIDADE

Seguindo esta orientao principiolgica constitucional, o legislador


ordinrio, dentro das atribuies e competncia editou a Lei 10.274/2001,
que trata de normas gerais urbansticas o Estatuto da Cidade.
O artigo 2, II15 do Estatuto da Cidade fixa esta diretriz indicando a
participao da populao e de associaes representativas da comunidade,
na formulao, execuo e fiscalizao de planos, programas e projetos
urbansticos.
Impe-se como princpio bsico da poltica urbana o imperativo de se
discutir s questes das cidades com os vrios setores sociais envolvidos. A
efetivao deste direito, respaldado pelo texto da lei, serve de instrumento
para a gesto e fiscalizao conjunta das aes dos governos.16
Destaca-se duas das formas de gesto democrtica previstas no
Estatuto da Cidade: (i) a previso de criao dos conselhos municipais, estaduais
e nacional de desenvolvimento urbano. Ampla doutrina17 defende serem os
conselhos uma das melhores formas de organizao administrativa
adotada para possibilitar a participao dos cidados na gesto das
polticas pblicas, o qual se configura como rgo administrativo
colegiado, de carter deliberativo e/ou consultivo, com representantes da
sociedade e do poder pblico. Como tal, h a previso contida no inciso
I do artigo 43 do Estatuto da Cidade, que prev que os rgos colegiados
de poltica urbana, nacional, estadual e municipal, devem ser utilizados
para garantir a gesto democrtica da cidade; (ii) participao prevista
pelo sistema das audincias e consultas pblicas, conforme inciso II, do art. 43,
do Estatuto da Cidade, devem ser promovidas pelo Poder Pblico para
garantir a gesto democrtica da cidade e tem como fundamento os
15 Art. 2....II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas na
formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
16 que as decises polticas, resultantes das opes racionais, so do governo, enquanto as administrativas,
perseguidoras da exeqibilidade, perseguidoras da exeqibilidade, so da governana. importante
separar essas funes, as de comando e as de ao. As funes polticas, de governo, portanto, destinam-se
a servir aos interesses de toda a coletividade, e as administrativas, em que se exercitam mecanismos da
cincia administrativa, destinam-se ao cumprimento das exigncias legtimas e legitimadas pelas funes
polticas. (CASTRO, Jos Nilo de. Direito Municipal Positivo. 7 ed. revisada e atualizada. Belo Horizonte:
Editora Dey Rey. 2010, p. 420).
17 Na classificao dos crculos de atuao cidad sobre as funes administrativas de Eduardo Garcia
Enterria e Toms Ramon-Fernandez, os conselhos fazem parte do ciclo de atuao orgnica, no qual
ocorre a insero dos cidados, enquanto tais, em rgos formalizados de entidades administrativas
(Eduardo Garca de Enterra & Toms-Ramn Fernndez, Curso de Derecho Administrativo, 8 ed., Vol. I,
Madrid, Civitas, 1998, pp. 446-447; e Hely Lopes Meirelles, op. cit., p. 102.);

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princpios da publicidade e da participao. As audincias podem ainda


ser solicitadas pelos cidados e associaes representativas.
MOREIRA NETO18 conceitua audincia pblica como um
instituto de participao administrativa aberta a indivduos e a grupos
sociais determinados, visando a legitimidade da ao administrativa,
formalmente disciplinada em lei, pela qual se exerce o direito de expor
tendncias, preferncias e opes que podem conduzir o Poder Pblico a
uma deciso de maior aceitao consensual.
Quanto aos efeitos das audincias pblicas pode-se destacar dois:
o primeiro que, tomando por base o princpio da gesto democrtica,
agora explicitado no Estatuto da Cidade, as audincias pblicas se
tornam obrigatrias sobre qualquer matria no campo das polticas
pblicas urbanas, sendo condio de validade. O segundo quanto
ao efeito vinculante das decises tomadas no mbito das audincias.
OLIVEIRA19, ao tratar dos resultados da audincia pblica, ressalta
que uma vez constatado que os institutos participativos tm lugar,
notadamente, no mbito da atividade administrativa discricionria,
eventual posicionamento da populao em sede de audincia pblica um
elemento limitador do poder da administrao. Destaca, como exemplo,
que no Municpio de So Paulo, conforme preceitua o artigo 159 sua
da Lei Orgnica, a realizao de audincia pblica vinculante para a
aprovao dos projetos ambientais ou na infra-estrutura urbana.
Portanto, verifica-se que no mbito do Estado Democrtico
de Direito inicio-se um movimento ampliativo da utilizao de
instrumentos de participao popular direta em polticas pblicas
urbanstica. Entramos num estgio de passagem do Estado formal ao
Estado material, onde a Administrao se rendeu dialogicidade, o que
vem resultando em expressiva participao da sociedade civil nas mais
diversas reas, principalmente no que tange ao desenvolvimento urbano.
3 A PARTICIPAO SOCIAL COMO MECANISMO DE LEGITIMIDADE
TEORIA DIALGICA DE HABERMAS

A base terica para sustentar a participao popular do presente


trabalho a Teoria Discursiva do Direito elaborada por Jrgen Habermas.
Este professor alemo, a partir da sua Teoria Dialgica, estabelece
que por meio da comunicao entre aqueles que efetivamente detm o
18 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito de Participao Poltica: legislativa, administrativa,
Revista Disc. Jur. Campo Mouro, v. 4, n 1, p. 124 140, jan./jul. 2008. p. 129.
19 OLIVEIRA, Gustavo Henrique de. As audincias pblicas e o processo administrativo brasileiro, Revista
de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Renovar, v. 209, p. 153-167, jul/set-1997, p. 153-167

Frederico Garcia Guimares


Maria Eliza Lemos Schueller Pereira da Silva

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direito sujeitos de direito os quais possuem o meio capaz para a criao


de uma normatizao autnoma que elaborada por eles mesmos tem
maior validade, eficcia no prprio meio de sua aplicao.
Com a obra Factibilidade e validade, Habermas desenvolve a
idia fundamental de sua teoria da ordem pblica constituda como
Estado de Direito, a qual no apenas contm e defende manobras de
liberdades comunicativas, como tambm faz valer em seu cerne uma
razo comunicativa, sem deixar de ver a factibilidade de instituies
constitudas como direito pblico.20

Em razo da sociedade complexa, tanto de seus entes quanto das


relaes existentes entre eles, faze-se emergir a pretenso crescente de
autonomia das esferas de comunicao, em termos de sistemas diferenciados
funcionalmente na sociedade moderna. Marcelo Neves aponta esse fenmeno
ao citar Luhmann, e, denomina-a em multicntrica ou policontextual.
Explicando: Isto significa, em primeiro lugar, que a diferena entre sistemas e
ambiente desenvolve-se em diversos mbitos de comunicao, de tal maneira que se
afirma distintas pretenses contrapostas de autonomia sistmica.21
Desta forma, o direito pr-existente, de um modelo nico no tem
eco vlido no mundo e para os sujeitos do direito, visto que eles no
participam de forma autnoma, com a devida liberdade e igualdade do
processo normativo:
A Teoria Discursiva do Direito para Habermas assegura assim
o exerccio pleno da Democracia, j que os agentes de formao
normativa sujeitos do direito estabelecem o seu prprio
regramento, atravs do processo comunicativo, e do a devida
validade e eficcia ao cumprimento que eles prprios estabeleceram:
A idia de autolegislao de civis exige que os que esto submetidos
ao direito, na qualidade de destinatrios, possam entender tambm
enquanto autores do direito.22

Para Habermas os sujeitos de direito, protagonistas e autnomos,


no exerccio da liberdade e igualdade, partem da sua realidade ftica
20 FORST, Rainer. Jrgen Habermas: facticidade e validade. In: FRANKENBERG, Gnther; MOREIRA,
Luiz (org.). Jrgen Habermas, 80 anos Direito e Democracia. Rio de Janeiro: Editora Lumen Jris, 2009. p.
179-193. p. 180.
21 NEVES, Marcelo. Tranconstitucionalismo. So Paulo: Martins Fontes, 2009, p. 23.
22 HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. v. I e II; traduao: Flvio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003. p. 157.

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e formulam um diagnstico. Com isso, elaboram as prprias normas,


definindo o dever-ser, atravs de um consenso, universalizando as condutas.
O projeto de realizao do direito, que se refere s condies de
funcionamento de nossa sociedade, portanto de uma sociedade
que surgiu em determinadas circunstncias histricas, no pode
ser meramente formal. Todavia, divergindo do paradigma liberal
e do Estado social, este paradigma do direito no antecipa mais um
determinado ideal de sociedade, nem uma determinada viso de vida
boa ou de uma determinada opo poltica. Pois ele formal no sentido
de que apenas formula as condies necessrias segundo as quais os
sujeitos de direito podem, enquanto cidados, entender-se entre si
para descobrir os seus problemas e o modo de solucion-los.23

No entanto, no se nega o papel institucional normatizador do


Estado Democrtico do Direito, sendo que ele traz no comando legal
justamente a conduta imposta pela autonomia, livre e igualitria, dos
sujeitos de direito, como uma ao mesmo tempo, autnoma e heternoma.
Autnoma, pois criao e reflexo da vontade livre que d a si mesma
as prprias leis, e heternoma, por reconhecer, na normatividade
proveniente de uma estrutura estatal, a legitimidade necessria para
prescrever condutas, sendo o Estado a projeo da vontade associativa e,
como tal, a instituio por excelncia da liberdade.24
atravs dessa ao que possvel combater o dogmatismo, a
dominao social e qualquer forma de coao interna ou externa imposta
aos sujeitos falantes e agentes.
4 A LEGISLAO SIMBLICA E CONSTITUIO SIMBLICA MARCELO NEVES

A participao social, atravs dos sujeitos de direito, promovem o


seu prprio regramento, com a chancela Estatal posterior, buscando uma
maior eficcia da norma.
No ocorrendo tal fenmeno participativo, visto que a norma
poder no eficaz, o que se observa uma legislao puramente simblica,
como bem destacou Marcelo Neves em sua obra Constituio Simblica.
23 HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. Vol. I e II; traduao: Flvio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003. p. 189/190.
24 MOREIRA, Luiz. Direito, Procedimento e Racionalidade, In: MOREIRA, Luiz (Org.), Com Habermas,
contra Habermas: Direito, Discurso e Democracia. So Paulo: Landy, 2004. p. 194.

Frederico Garcia Guimares


Maria Eliza Lemos Schueller Pereira da Silva

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Marcelo Neves conceitua, juridicamente a legislao simblica


como: produo de textos cuja referncia manifesta realidade normativojurdica, mas que serve, primria e hipertroficamente, a finalidade polticas de
carter no especificamente normativo-jurdico.25
Depara-se, assim, com a classificao de Kinderman que toma o
autor como base e o mesmo o se faz neste trabalho.
O primeiro modelo de legislao simblica quando uma norma
se encontra uma prevalncia de uma concepo valorativa de uma faco
social, sendo que secundria a eficcia normativo jurdica26. Portanto, h o
vencedor e o vencido, sendo que o valor daquele se sobrepe ao valor deste.
Assim, este tipo de legislao simblica vem confirmar um valor social.27
O outro modelo tem como objetivo demonstrar a capacidade de
ao do Estado, denomina-se tambm como legislao-libi: O objetivo
da legislao simblica pode ser tambm fortificar a confiana dos cidados no
respectivo governo ou, de modo geral, no Estado28 . Visa, assim, a legislao
simblica libi produzir confiana nos sistema poltico.
Aponta-se trs submodalidades deste tipo: a primeira no sentido
de que so elaboradas muitas vezes sob presso direta do pblico, elabora
diplomas normativos para satisfazer as expectativas dos cidados, sem que
isso haja o mnimo de condies de efetivao das respectivas normas29.
Ainda, a legislao-libi existe em face da insatisfao popular perante
determinados acontecimentos ou da emergncia de problemas sociais, exigise do Estado muito freqentemente uma reao solucionadora imediata30 . A
legislao-libi desta espcie que mais se apresenta nas normas penais.
Por fim, a legislao-libi serve como mecanismo de exposio simblica das
instituies31.
H, ainda, por ltimo, a legislao que formula um compromisso
entre setores faces sociais em conflito, mas tem apenas uma efeito
dilatrio para a soluo das partes envolvidas:
25 NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007. p. 30.
26 Neves, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007. p. 33.
27 A legislao simblica destinada primariamente confirmao de valores sociais tem sido tratada
basicamente como meio de diferenciar grupos e os respectivos valores ou interesses. Constituiria um caso
de poltica simblica por gestos diferenciados, os quais apontam para glorificao ou degradao de um
grupo em oposio a outros dentro da sociedade. Neves, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So
Paulo: Martins Fontes, 2007. p. 35
28 NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007, p. 36.
29 Ibidem.
30 Ibidem., p. 37.
31 Ibidem., p. 37.

Publicaes da Escola da AGU

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A legislao simblica tambm pode servir para adiar a soluo de


conflitos sociais atravs de compromissos dilatrios. Nesse caso, as
divergncias entre grupos polticos no so resolvidos por meio de
ato legislativo, que, porm, ser aprovado consensualmente pelas
partes envolvidas, exatamente porque est presente a perspectiva da
ineficcia da respectiva lei. O acordo no se funda ento no contedo
do diploma normativo, mas sim na transparncia da soluo do
conflito para um futuro indeterminado.32

Diante destes modelos, o que se verifica que a legislao simblica


encontra-se despida de uma real eficcia, ainda que possa ser eficiente33.
Baseado na Teoria Sistmica de Luhman,o autor apresenta a
Constituio como sendo um conceito baseada interdependncia de dois
subsistemas: o poltico e o jurdico34 .
Entretanto, aponta que a Constituio se torna simblica a
partir do momento que este equilbrio entre este dois subsistemas no
existe, sendo que deixa ela de ter uma leitura autopoitica e passa a ser
considerada alopoitica. Portanto, h uma sobre posio do subsistema
poltico sobre o jurdico.35
Diante disso, em razo da poltica e seus interesses36 vislumbra-se
um distanciamento da concretizao da Constituio no campo social,
pois as normas l estabelecidas no alcanam o seu fim, no h devida
normatividade.37
32 NEVES, op. cit., p. 41.
33 A eficcia diz respeito realizao do programa condicional, ou seja, concretizao do vnculo se-ento
abstrata e hipoteticamente previsto na norma legal, enquanto a efetividade se refere implementao do
programa finalstico que orientou a atividade legislativa, isto , concretizao do vnculo meio-fim
que decorre abstratamente do texto legal. NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So Paulo:
Martins Fontes, 2007, p. 48;
34 Assim sendo, a Constituio serve interpenetrao e interferncia de dois sistemas auto-referenciais, o
que implica, simultaneamente, relaes recprocas de dependncia e independncia, que, por sua vez, s se
tornam possveis com base na formao auto-referencial de cada um dos sistemas. NEVES, Marcelo. A
Constitucionalizao Simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007. p. 66/67;
35 NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007. p. 148;
36 Neste sentido, a constitucionalizao simblica tambm se apresenta como um mecanismo ideolgico
de encobrimento da falta de autonomia e da ineficincia do sistema poltico estatal, sobretudo em relao
a interesses econmicos particularistas. O direito fica subordinado poltica pulverizada, incapaz de
generalizao consistente e, pois, de autonomia operacional. NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao
Simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007, p. 152;
37 De acordo com essa abordagem, pode-se afirmar: o texto constitucional s obtm a sua normatividade
mediante a incluso do pblico pluralisticamente organizado no processo interpretativo, ou melhor, no
processo de concretizao constitucional. NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So Paulo:
Martins Fontes, 2007. p. 86;

Frederico Garcia Guimares


Maria Eliza Lemos Schueller Pereira da Silva

139

Cria-se, assim, na modernidade perifrica38 , em que h a diferena


entre aqueles para os quais direcionado a norma constitucional e esta no
os alcana, na medida em que h uma diferena entre a Constituio escrita
e a Constituio vivida39. Assim, a Constituio simblica desempenha
uma funo ideolgica40, sendo que isso impede a sua concretude, visto que
o problema ideolgico consiste no fato de que se transmite um modelo cuja
realizao s seria possvel sob condies sociais totalmente diversas41.
Cria-se, assim, a figura do excludo, da subintegrao42 , o
subcidado43 , que so para os quais as normas penais simblicas se
dirigem, reforando-se, assim, a ideia de uma Constituio simblica, j
que no alcana e no h a normatividade para tal parcela social.
5 AS MEDIDAS DE SALVAGUARDA JOS AFONSO DA SILVA

O autor Jos Afonso da Silva em sua obra Direito Urbanstico


Brasileiro, discorre sobre os Planos Urbansticos Municipais44 dispondo
sobre que um de seus fundamentos a sensibilidade, que consiste no fato
de que o plano deve ser sensvel s aspiraes populares45.
Assevera, ainda, sobre na formao do plano, esta participao
social que d validade ao prprio Plano:
O processo de elaborao dessa lei segue as regras do processo legislativo
estabelecido na lei orgnica dos Municpios, mas aqui tambm se h de
garantir a participao da populao e das associaes representativas
dos vrios seguimentos da comunidade, como visto acima em relao ao
Poder Executivo (Estatuto da Cidade, art. 40, 4).46
38 A bifurcao no desenvolvimento da sociedade moderna (mundial) resultou para os pases perifricos em
uma crescente e veloz complexificao social, sem que da surgissem sistemas sociais capazes de estruturar
ou determinar adequadamente a emergente complexidade. NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao
Simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007. p. 172;
39 ... o texto constitucional includente contrape-se uma realidade constitucional excludente do pblico,
no surgindo, portanto, a respectiva normatividade constitucional; ou, no mnimo, cabe falar de uma
normatividade constitucional restrita, no generalizada nas dimenses temporal, social e material.
NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007, p.94;
40 NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007, p. 97;
41 Ibidem, p. 98.
42 Ibidem, p. 173;
43 Ibidem, p. 175;
44 SILVA, Jos Afonso. Direito Urbanstico Brasileiro. 5. ed. rev. e atual., So Paulo: Malheiros, 2008. p. 136.
45 Ibidem, p. 110.
46 Ibidem, p. 146.

Publicaes da Escola da AGU

140

Seguindo o estudo e implicaes dos Planos Urbansticos o autor


se depara com a eficcia deste.
Como dito anteriormente na anlise da legislao simblica,
que se caracteriza a norma desta forma em razo da falta de sua
eficcia, o autor em questo assegura que os Planos Urbansticos ao
dispor sobre diversos aspectos da organizao da cidade, deve ter o
devido eco no mundo urbano, pois certo que ele impe efeitos desde
logo vinculantes para os rgos pblicos e para os particulares, que ficam
sujeitos s normas. 47
A partir deste ponto o Autor observar concerne ao fato de que
antes de entrada em vigor da norma definidora urbanstica, que poder
trazer novos parmetros organizaes, de interveno e construo,
entre o formao do plano e sua chancela estatal a partir da aprovao
pelo Poder Legislativo competente, poder os empreendedores podero
praticar atos de construo que seriam proibidos pela nova disposio
urbanstica, sob a gide de assegurar um direito previsto no antiga lei
urbanstica e que seria revogada pela nova.
27. A eficcia da lei no plano s opera, evidentemente, a partir de
sua entrada em vigor. Problema srio, contudo, pode manifestarse na pendncia da sua elaborao. vista das alteraes que ele
promete efetivar na realidade existente, os proprietrios, tendo em
vista assegurar direitos, podem tentar atuar no sentido contrrio
ao previsto o que criar dificuldade para a execuo do futuro
plano. Entre ns nada h a fazer para salvaguardar o interesse
pblico assim ameaado, pois, enquanto no aprovado o plano, os
particulares estaro exercendo direito reconhecido pela legislao
vigente. Diante de tal situao, as legislaes da Itlia, da Frana,
da Alemanha e mesmo da Espanha introduziram as medidas de
salvaguarda, que possibilitam autoridade pblica, observados
certos requisitos, suspeder a outorga da licena para construir ou
urbanificar quando reconhea que os pedidos estejam em contraste
com o plano em preparo.48

Este texto do professor Jos Celso vem relatar, assim, uma


realidade e atentar para que outras ordens jurdicas, estrangeiras, j
estabeleceram normas que tentam salvaguardar a nova normatizao
urbana.
47 SILVA, op. cit., 147.
48 SILVA, op. cit., p. 148.

Frederico Garcia Guimares


Maria Eliza Lemos Schueller Pereira da Silva

141

No entanto, o mesmo texto afirma que a ordem jurdica ptria no


tem instrumento legais de salvaguarda do interesse pblico.
Neste ponto que, tendo em vista o acima exposto, seja sob o
aspecto principiolgico e normativo da constituio, seja sob o ponto de
vista normativo infraconstitucional e, por fim, sob o ponto de vista da
dogmtica, debruamos mais adiante que possvel invocar a normas
legais existentes, no alinhamento deste trs aspectos para implementar
um instituto semelhando ao da medidas de salvaguarda, no na proteo
do interesse pblico, mas para assegurar o prprio Estado Democrtico
de Direito.
6 AS MEDIDAS DE SALVAGUARDA NO DIREITO ESTRANGEIRO

Tendo em vista a referncia de Jos Afonso da Silva, coube fazer a


pesquisa referente a legislao estrangeira, sendo que podemos destacar
duas, a italiana e a francesa.
Naquela, h uma previso em Decreto Presidencial que versa
sobre princpios e preceitos urbansticos, sendo que no art. 12 (L), dispe
sobre a medida de salvaguarda49.
O entendimento que se pode extrair desta previso legal italiana
que as medidas de salvaguarda municipal, nos termos do art. 12,
pargrafos 3 e 4 do Decreto Presidencial 380/2001, consiste na suspenso
de qualquer deciso sobre os pedidos urbanstico durante um estgio
intermedirio que tambm chamado de delicado, visto que est entre
dois planos de implementao, pois seria uma norma que ser substituda
por outra nova que est em processo de elaborao e ser legalizado no
processo administrativo50 .
49 DPR 380/2001 12 (L). Presupposti per il rilascio del permesso di costruire (art. 4, comma 1, legge n. 10
del 1977; art. 31, comma 4, legge n. 1150 del 1942; articolo unico legge 3 novembre 1952, n.1902).
1. Il permesso di costruire rilasciato in conformit alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei
regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente.

2. Il permesso di costruire comunque subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o
alla previsione da parte del comune dellattuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero allimpegno
degli interessati di procedere allattuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione
dellintervento oggetto del permesso.

3. In caso di contrasto dellintervento oggetto della domanda di permesso di costruire con Le previsioni
di strumenti urbanistici adottati, sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda. La misura
di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico,
ovvero cinque anni nellipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato sottoposto allamministrazione
competente allapprovazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione;
50 <http://www.cof feenews.it/misure - di-salvaguardia- comunali-art-12- commi-3 - e - 4 - del- dprn%C2%B0-38001>

142

Publicaes da Escola da AGU

O modelo francs segue o mesmo raciocnio, no entanto, ele se


apresenta de forma presente quanto a preservao em stios histricos,
culturais e arquilgicos.
Assim, o chamado plan de souvegarde constitudo na Frana a partir
de 2001, preconizava a discusso sobre novos projetos antes mesmo da
entrada em vigor do Plan Locaux dUrbanisme (PLU), como a finalidade
justamente da preservao de um status quo51.
Naquela poca tal procedimento tinha justamente a busca a
preservao que podemos agora invocar para dar sentido teleolgico a
participao popular, a vontade dos agentes de direito, na constituio
e efetivao de uma nova ordem urbanstica que foi gerada tendo em
vista os anseios da prpria sociedade, na busca do bem-estar de seus
habitantes.
7 O EXEMPLO A SER SEGUIDO DAS MEDIDAS DE SALVAGUARDA
PARA GARANTIA DA PARTICIPAO SOCIAL PREVISTA NOS INSTRUMENTOS CONSTITUCIONAL E LEGAL ORDINRIO

O Estatuto da Cidade impe a participao da sociedade no


planejamento urbano que ir ser sustentculo para a aprovao do Plano
Diretor. Isso tudo em coerncia com a prpria previso constitucional
consubstanciado no princpio da soberania popular (art. 1, pargrafo
nico, CF/88), no exerccio do verdadeiro Estado Democrtico de Direito.
Pauta-se a que a verdadeira Democracia h que se ser baseada na
ao comunicativa dos sujeitos de direito, de autonomia comunicativa,
que hoje tm sua expresso complexa e diversa, exercida de forma livre e
igual. , portanto, o papel do sujeito de direito, que estabelece seu prprio
regramento, do que se deve e o que no se deve. Tudo isso devidamente
reconhecido pelo Estado, o qual concretiza a normatizao de condutas52 .
Mas esta participao popular no se pode pautar apenas na
formulao das normas, mas tambm na sua execuo e fiscalizao, sob
pena de que este regramento se torne puramente simblico. E mais, que

51 JACQUOT, Henri e PRIET, Franois. Droit de lurbanisme. 4. ed. Paris: Dalloz, 2001;
52 No momento em que esta estrutura instituda, temos formulada a legitimidade do Estado Democrtico.
Por ser jurdica, a inter-relao entre sujeitos mediada pela liberdade de associao e pela criao de
uma ordenao estatal que prescreve e disciplina condutas. Ao obedecerem s leis estabelecidas por eles
prprios, todo o monoplio do poder jurdico concentra-se nos sujeitos de direito. este poder jurdico
que forma o aparato estatal, sendo a norma jurdica, por seu turno, expresso da liberdade e da igualidade
dos cidados. (MOREIRA, Luiz. Direito, Procedimento e Racionalidade, In: MOREIRA, Luiz (Org.). Com
Habermas, contra Habermas: Direito, Discurso e Democracia. So Paulo: Landy Editora, 2004, p. 194).

Frederico Garcia Guimares


Maria Eliza Lemos Schueller Pereira da Silva

143

este regramento torne o princpio constitucional participativo tambm


puramente simblico.
No caso de normas urbansticas a Constituio da Repblica de
1988 assegura a participao direta do povo na construo do Estado
Democrtico de Direito brasileiro. J o Estatuto da Cidade impe
a participao da sociedade na elaborao de normas de natureza
urbanstica. Diante disso, os sujeitos de direito na melhor definio
habermasiana- apoderam-se da sua competncia normatizadora, atravs
do exerccio da comunicao, livre e igualitria, construindo, desta
forma, a democracia participativa.
Assegura o inciso II, do art. 2,
da Lei 10.274/2001, que a participao social no se d apenas no mbito
da formulao do plano, programa ou projeto urbanstico, mas na sua
execuo e fiscalizao. Esta participao extensiva tem fundamento
axiolgico justamente no princpio participativo consagrado pela
Constituio da Repblica de 1988.
Como bem destaca CASTRO53 , o papel do cidado o de gestor
do espao urbano. Gestor agente, e hoje agente de transformao, que
pe em marcha e em execuo os seguintes passos: o aprendizado (cvico,
poltico e social), a convico (acredita-se e tem-se f e compromisso), a
determinao (a vontade), a ao (atitude positiva afirmativa) e o esforo
(busca-se empenho e desempenho de qualidade).
Se, no entanto, entre esta manifestao participativa, que
depender da chancela do Estado atravs de sua casa legiferante, h a
pratica de alguns no sentido de desvirtuar a finalidade que a nova lei
urbanstica ir regrar, quebra-se, de fato, esta participao social, visto
que ser o povo, de onde emana o poder, exercido de forma comunicativa
livre e igualitria, impedido de ver consubstanciado o que havia, por
consenso, proposto, e at mesmo impedido de executar e fiscalizar.
Da, as medidas de salvaguarda do direito estrangeiro vm dar o
melhor exemplo de instrumentos legais que impedem o desvirtuamento
da prpria participao social, visto que cria-se mecanismos e
procedimentos legais que barram qualquer ato particular que tem o
intuito de se aproveitar de um regramento, ainda que vlido, que est
prestes a ser modificado, j que a nova norma j foi construda pelos
sujeitos de direito.
No entanto, ainda que no tenhamos no ordenamento jurdico
ptrio tal instrumento legal de bloqueio, os princpios constitucionais
ou mesmo infraconstitucionais expostos acima podem ser invocados,
justamente para garantir a sua prpria efetividade.
53 CASTRO, Jos Nilo de. Direito Municipal Positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, 7. ed. rev. e atual. p. 434.

144

Publicaes da Escola da AGU

8 CONCLUSO

A participao popular na construo de um Estado Democrtico


de Direito condio para a sua prpria existncia deste modelo.
A Constituio da Repblica 1988 assegura como um de seus
princpios basilares justamente esta participao, impondo-a como
norma motriz para o exerccio da democracia.
Especificamente no que concerne ao Direito Urbanstico, o art.
182, da Constituio da Repblica assegura a funo social da propriedade
e o bem-estar dos seus habitantes, sendo que este preceito orientador
somente pode ser alcanado justamente tendo em vista esta participao.
J a legislao ordinria geral Estatuto da Cidade assegura
esta participao, no s na formao de planos, programas e projetos de
natureza urbana, mas tambm na sua execuo e fiscalizao.
Partindo destes trs prismas legais, a dogmtica vem se
posicionando justamete neste sentido, como na Teoria Dialgica, que se
baseia na participao popular na formao, pelos sujeitos de direito, da
norma autnoma que se tornar heternoma.
Demonstra-se ainda que esta participao tem como fim a prpria
eficcia da norma, no h tornando meramente simblica, ou mesmo
meramente simblica as disposies constitucionais que asseguram tal
procedimento.
Ainda, diante de um fato emprico, reconhecido pelo mundo ftico
e mesmo doutrinrio, que se resume na possibilidade entre a vacncia
de um plano urbanstico, criado a partir da participao social, e sua
entrada em vigor, alguns particulares podem se aproveitar de tal perodo
e praticar atos que fogem ou vo de encontro aos novos conceitos urbanos.
Contra tal ato a legislao estrangeira possui alguns instrumentos legais
que so bloqueio a tais pretenses, pelas medidas de salvaguarda.
O que propomos na verdade, se espelhando em tais modelos de
outros pases, invocar os prprios princpios constitucionais e a previso
legal da participao, para evitar tais atos, diante de que a participao
popular, ou seja, a prpria democracia, somente se solidifica com a
execuo exata dos novos padres urbansticos que foram apresentados
pelo povo.

Frederico Garcia Guimares


Maria Eliza Lemos Schueller Pereira da Silva

145

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149

A participao e o controle social nas


polticas para as mulheres: desafios
postos para a gesto pblica
Participation and social accountability in public policies
for women: challenges to the public sector

Maria Elisa Almeida Brandt


Doutora em Sociologia pela USP (2004), mestre em Antropologia Social pela
Unicamp (1998). Atuou como tcnica na Secretaria de Educao Continuada,
Alfabetizao e Diversidade do Ministrio da Educao (SECADI/MEC) na
articulao interinstitucional em torno dos temas Gnero e Educao para os Direitos
Humanos, entre 2004 e 2008. Atualmente Especialista em Polticas Pblicas do
Governo do Estado de So Paulo.
Carla de Paiva Bezerra
Mestranda em Cincia Poltica pela USP e Bacharel em Direito pela UnB (2007).
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Governo Federal
(EPPGG-MPOG).

SUMRIO: Introduo; 1 A Insero da Agenda de


Gnero nas Polticas Pblicas; 2 A Gesto da Poltica
para as Mulheres no Contexto Geral das Estratgias de
Planejamento e Gesto; 2.1 As Conferncias e os Planos;
3 O Comit de Articulao e Monitoramento do Pnpm
e a Questo da Transversalidade; 4 Transversalidade de

150

Publicaes da Escola da AGU

Gnero; 5 O Comit: que Articulao Possvel? 6 Para


Sair do Impasse: Espaos de Interveno na Interface entre
Gesto e Gnero; 7 O PPA 2012-2015: O Comeo de uma
Nova Histria na Administrao Pblica Brasileira? 8
Para Concluir; Referncias.
RESUMO: Este artigo pretende discutir alguns aspectos que desafiam
a participao e o controle social sobre as polticas pblicas para as
mulheres, sob a perspectiva da gesto. Enderearemos as seguintes
questes: De que maneira dinmicas participativas como as conferncias
de polticas para as mulheres e a atuao do Comit de Articulao e
Monitoramento do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres
se inserem no cotidiano da gesto pblica? Quais as caractersticas
dos instrumentos de planejamento e gesto atuais e seu impacto na
construo de polticas pblicas para mulheres?
A deciso da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres
(SPM) de destinar grande parte de seu esforo a prticas horizontais e
participativas de gesto se explica, em parte, por mudanas de nfase nos
significados do conceito de transversalidade, entre pessoas envolvidas na
implementao da transversalidade de gnero nas polticas pblicas.
Contudo, a escolha de um comit multissetorial como estratgia central.
se demonstrou insuficiente frente aos desafios da implementao de uma
poltica transversal.
Nesse sentido, apontamos desafios a serem enfrentados para
alterar as prticas de gesto da poltica para as mulheres no contexto das
atitudes e mentalidades tpicas na administrao pblica. Defendendemos
que medidas de gesto de pessoas nas organizaes so prioritrias para
a concretizao de uma poltica antissexista.
ABSTRACT: This article aims at discussing challenges to participation
and social control over public policies for women, from the perspective
of public management. The following questions are addressed: How
participative practices such as national conferences of policies for women
and the Monitoring and Articulation Committee of the National Plan of
Policies for Women relate to day-to-day public administration? Which
are the features of planning and implementation instruments today, and
their impact on the development of public policies for women?
Special Secretariat for Womens Policies decision of focusing
efforts on horizontal and participative management practices is partially
explained by a shift in the meaning of transversalidade, Brazilian
version for gender mainstreaming, and its uses among actors involved

Maria Elisa Almeida Brandt


Carla de Paiva Bezerra

151

in public policies for women. However, the choice of a multi-sector


committee as key strategy for the coordination of womens policies
insufficient to overcome the limits for the implementation of a gender
mainstreaming policy.
Management practices in the field of policies for women are
analyzed in the context of public administration attitudes and mentalities.
We suggest that measures on human resources development and culture
change in organizations are most relevant for the concretization of an
anti-sexist policy.
PALAVRAS-CHAVE: Polticas pblicas. Mulheres. Participao.
Controle Social. Gesto Pblica. Transversalidade. Gnero.
KEYWORDS: Public policies. Women. Participation. Accountability.
Public Administration. Gender mainstreaming. Gender.
Introduo

O objetivo deste artigo discutir alguns dos desafios postos


para a promoo da participao e do controle social sobre as polticas
pblicas para as mulheres, sob a perspectiva da gesto. Partimos de
trs afirmaes. A primeira a de que a sociedade brasileira marcada
por profundas desigualdades resultantes de discriminaes associadas
de gnero, raa/cor, classe e orientao sexual (sem, evidentemente,
desconsiderar inmeras outras), sendo que o padro dominante nas
identidades de gnero de adultos envolve uma situao de subordinao
e de dominao das mulheres, tanto na esfera pblica como na privada1.
A segunda que o Estado, por meio da execuo de polticas, tem papel
fundamental a cumprir para a reduo das desigualdades e enfrentamento
das discriminaes. Por fim, entendemos que discutir aspectos da gesto
pblica no contexto das polticas para as mulheres, entre gestoras e
gestores pblicos, uma estratgia relevante de interveno para quem
busca aprimorar a ao estatal nesse campo.
Com esse intuito, tentaremos enderear, entre outras, as
seguintes questes: De que maneira as dinmicas participativas como
as conferncias de polticas para as mulheres e a atuao do Comit
de Articulao e Monitoramento do Plano Nacional de Polticas para
as Mulheres se inserem no cotidiano da gesto pblica? Quais as
caractersticas dos instrumentos de planejamento e gesto atuais, e
1

FARAH, M. F. S. Gnero e polticas pblicas. Estudos Feministas, Florianpolis, 12 (1): 47-71, jan-abril 2004.

152

Publicaes da Escola da AGU

como eles impactam a construo de uma agenda de gnero nas polticas


pblicas? Que temas de gesto precisam ser debatidos quando buscamos
explicao para a impermeabilidade das agendas dos rgos setoriais s
demandas advindas dos movimentos feminista e de mulheres?
Tentaremos mostrar que a deciso da Secretaria Especial de
Polticas para as Mulheres (SPM) de destinar grande parte de seu
esforo ao estabelecimento de prticas horizontais e participativas se
explica, em parte, por mudanas de nfase nos significados dados ao
conceito de transversalidade pelas pessoas envolvidas no planejamento
e implementao da chamada transversalidade de gnero nas polticas
pblicas. Contudo, a escolha de um comit multissetorial como
estratgia central, por mais justificada que fosse tanto pela teoria em
gesto, quanto por sua coerncia com os princpios democrticos que
fundam essa poltica, se demonstrou insuficiente frente aos desafios da
implementao de uma poltica transversal.
Por fim, avaliaremos as prticas de gesto da poltica para as
mulheres no contexto das atitudes e mentalidades tpicas na administrao
pblica e das prticas organizacionais. Nosso objetivo o de apontar as
organizaes, como arena de interveno prioritria, no futuro prximo,
para a concretizao de uma poltica para as mulheres e, mais que isso,
de uma poltica antissexista.
1 A INSERO DA AGENDA DE GNERO NAS POLTICAS PBLICAS

O processo de insero de uma agenda de gnero nas polticas


pblicas comeou lentamente a partir do final da dcada de 1970, com a
redemocratizao e a ampliao da participao social. Houve importantes
marcos institucionais nos anos 80: a criao do Conselho Estadual da
Condio Feminina de So Paulo, em 1983, e do Conselho Nacional dos
Direitos da Mulher (CNDM) em 1985. Fruto da organizao coletiva
de mulheres na rea da sade, outro marco este j referido a polticas
pblicas especificamente , foi o Programa de Assistncia Integral
Sade da Mulher, em 1983.2
No mesmo perodo, a temtica do enfrentamento violncia contra
a mulher comea a se destacar dentro da pauta feminista. Aps diversas
experincias no institucionais de apoio mulher vtima de violncia,
ainda em 1985, criada a primeira Delegacia de Defesa da Mulher
2

Boas revises desse processo podem ser encontradas em SAFFIOTTI, H. I. B.; MUOZVARGAS, M.
(orgs.). Mulher brasileira assim. Rio de Janeiro/Braslia: Rosa dos Tempos-NIPAS/UNICEF, 1994. p. 151187; MONTAO, S.; PITANGUY, J.; LOBO T. As polticas pblicas de gnero: um modelo para armar. O
caso do Brasil. Serie Mujer y Desarollo, 45. Santiago, Chile: jun 2003. e; FARAH, op. cit., 2004.

Maria Elisa Almeida Brandt


Carla de Paiva Bezerra

153

(DDM), no Estado de So Paulo3. Desde ento, houve a criao de mais


de 300 delegacias especializadas funcionando em todo o pas. Ainda, o
movimento feminista garantiu a incluso, na Constituio, de dispositivo
no qual o Estado Brasileiro se compromete com a criao de mecanismo
para coibir a violncia no mbito das relaes familiares (art. 226, 8).
Neste mesmo perodo tambm surge a primeira casa abrigo estatal4.
Aps esse primeiro momento, experincias em polticas
com recorte de gnero ou voltadas para as mulheres em especfico
concentram-se no mbito municipal. Ainda, a atuao de parcela
significativa do movimento feminista direcionada pela insero da
temtica de gnero na agenda internacional, por meio da sua previso em
tratados e convenes, como forma de pressionar os governos nacionais.
Destacam-se como instrumentos internacionais a CEDAW5, de 1979, e a
Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia
contra a Mulher, conhecida como Conveno de Belm do Par, de 1994.
Cabe citar tambm movimento impulsionado a partir da Conferncia
Mundial sobre Direitos Humanos (Viena, 1993), em que os estadospartes passaram a ser instados a elaborar planos de ao para a proteo
e promoo dos direitos humanos.
A institucionalizao de um organismo executivo das polticas
de gnero no interior do aparato estatal federal, j nos anos 2000,
acelerou esse movimento.6 Em 2002 foi criada a Secretaria Nacional dos
Direitos da Mulher, vinculada ao Ministrio da Justia, que em 2003, j
no governo Lula, foi transformada em Secretaria Especial de Polticas
para as Mulheres, passando a se vincular Presidncia da Repblica.
Na esteira desses acontecimentos, a primeira Conferncia Nacional de
Polticas para as Mulheres (CNPM) ocorreu em 2004, a segunda em
2007 e a terceira ocorrer ainda este ano.7
3

IZUMINO, Wnia Pasinato. Justia e violncia contra a mulher: o papel do sistema Judicirio na soluo dos
conflitos de gnero. 2. ed. So Paulo: Annablume/FAPESP, 2004.

CAVIEDES, E. G. Violencia contra las mujeres en America Latina y el Caribe Espaol 1990-2000: Balance
de una decada. Disponvel em: <http://www.isis.cl/ temas/ vi/ balance/ INFORME%20FINAL11.doc>.

Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women. O primeiro relatrio
nacional brasileiro ao Comit da CEDAW/ONU foi apresentado em 2002, e desde ento j foram elaborados
outros cinco.

Embora no haja espao para tratar do CNDM, fundamental lembrar do relevante papel que ele teve e
tem nesse contexto. Principalmente no perodo anterior criao da SPM, ele era a instncia mais prxima
do poder decisrio, e tinha carter deliberativo, que o tornava pioneiro (outros conselhos surgiram como
consultivos MONTAO, S.; PITANGUY, J.; LOBO T. op.cit., jun 2003.

A Secretaria de Polticas para Mulheres publica em sua pgina na internet documentos que descrevem em
detalhe esses processos: <htpp.www.spm.gov.br>. Ver tambm OLIVEIRA, G; BARROS, I; SOUZA, M.
H. (orgs.). Trilhas feministas na gesto pblica. Braslia: CFEMEA/Fundao Ford/MDG3 Fund, 2010.

154

Publicaes da Escola da AGU

Entre as duas conferncias, ocorre a aprovao da Lei 11.340/06,


conhecida como Lei Maria da Penha. Fruto de elaborao conjunta
do Governo com diversas ONGs feministas, ela institui mecanismos
jurdicos de proteo para as vtimas, bem como de maior punio para
os agressores. A partir de ento, a temtica do enfrentamento violncia
de gnero passa ser predominante na agenda da SPM.
Esses novos instrumentos e arranjos institucionais, tanto para fins
de execuo das polticas, quanto para participao e monitoramento,
contriburam de forma decisiva para a consolidao do tema na agenda
governamental. Ainda, o conjunto de demandas sistematizadas pelas
conferncias permite vislumbrar um horizonte bastante amplo de
polticas pblicas com enfoque de gnero.
2 A GESTO DA POLTICA PARA AS MULHERES NO CONTEXTO
GERAL DAS ESTRATGIAS DE PLANEJAMENTO E GESTO
2.1 AS CONFERNCIAS E OS PLANOS

O Brasil tem sido um espao de experincias inovadoras quanto


a mecanismos de participao democrtica dos cidados nas ltimas
dcadas. Compreendidas dentro da denominao de democracia
participativa, temos as diversas experincias de oramentos participativos,
conselhos de polticas pblicas e de conferncias temticas como alguns
dos mecanismos mais difundidos de participao, representao e
deliberao da sociedade, em sua maioria versando sobre temas sociais.
Os desenhos e arranjos institucionais variam significativamente
em cada caso, conforme o tema, a abrangncia federativa e, objetivos do
mecanismo em questo. Como ponto em comum, temos a participao de
atores governamentais, especialmente do poder executivo, e da sociedade
civil, em sua maioria, atores coletivos8, debatendo de forma conjunta,
em espaos que so simultaneamente de reivindicao, pactuao e
deliberao.
As conferncias nacionais de polticas pblicas seguem dinmica
em certa medida articulada com os respectivos Conselhos temticos
(uma vez que so impulsionadas por estes). Contudo, na ltima
8 Sobre os termos sociedade civil, atores coletivos e novos atores sociais, utiliza-se como referncia a
definio apresentada por GURZA LAVALLE, HOUTZANGER e ACHRYA (2004): O termo ator
coletivo da sociedade civil usado em sentido amplo para denotar um conjunto diverso de atores sociais
associaes locais, ONGs, organizaes de caridade, etc. que no tm cargos pblicos ou lucro como seus
objetivos principais. In: Lugares e atores da democracia: arranjos institucionais participativos e sociedade
civil em So Paulo. In: COELHO, Vera Schattan P. e NOBRE, Marcos (orgs.). Participao e Deliberao:
Teoria Democrtica e Experincias Institucionais no Brasil Contemporneo. So Paulo: Editora 34, 2004.

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Carla de Paiva Bezerra

155

dcada que elas ganham fora e so ampliadas em quantidade e reas de


abrangncia.9 Trata-se, portanto, de experincia cujo impacto recente e
ainda dispe-se de pouca literatura especializada. Ainda, as conferncias
constituem o espao, por excelncia, de debate sobre a definio de
diretrizes polticas, alm de contarem com uma maior pluralidade e
variabilidade de representantes da sociedade civil, bem como possurem
uma incidncia sobre a agenda poltica em mbito nacional.
Assim, a I Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres
(CNPM), realizada em 2004, envolveu mais de 120 mil pessoas nas
plenrias municipais, em cerca de 2.000 municpios, e nas conferncias
estaduais em todas as unidades da federao, tendo em sua etapa
nacional, em Braslia 1.787 delegadas governamentais e da sociedade
civil. Como resultado final, foi aprovado um conjunto de resolues10.
Subseqentemente, foi institudo um grupo de trabalho com
representantes da sociedade civil e do governo, que se encarregou de
elaborar, com base nessas diretrizes, um plano de ao, que se chamou
Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (PNPM).11
Ao avaliarmos o caminho percorrido desde a primeira conferncia
at hoje, uma primeira constatao de que as mulheres envolvidas,
atuando na SPM, no IPEA, nos ministrios, as representantes da
sociedade civil no Comit de Monitoramento e Articulao do PNPM,
todas esto aprendendo a fazer e gerir polticas pblicas (inclusive
pelo treinamento em gesto, monitoramento e a avaliao de polticas,
construo de indicadores, etc.).
A construo do I PNPM se deu em um contexto inaugural em
que, aps a primeira conferncia dessa natureza, se constitua um grupo
de trabalho com a participao da sociedade civil para gerar um plano
de ao governamental. preciso ter em conta que, muito embora a
Secretaria j existisse desde 2002, com a eleio de Lula seus quadros
9

Com efeito, conforme apontado por POGREBINSCHI (2010), 68,8% de todas as conferncias nacionais
j realizadas no Brasil - 55 de um total de 80 - ocorreram nos dois mandatos de Lula (2003-2010).
POGREBINSCHI, T. Relatrio Final da Pesquisa Entre Participao e Representao: as conferncias
nacionais e o experimentalismo democrtico brasileiro. Braslia: Ministrio da Justia, 2010.

10 BRASIL. Presidncia da Repblica. Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres. Plano Nacional de
Polticas para as Mulheres. Braslia: SPM, 2004a.
11 O Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), criado por Decreto Presidencial em 15 de julho de 2004,
era coordenado pela Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres e composto por representantes
de sete Ministrios Sade; Educao; Trabalho e Emprego; Justia; Desenvolvimento Agrrio;
Desenvolvimento Social; Planejamento, Oramento e Gesto ; da Secretaria Especial de Polticas de
Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR); do CNDM; e das Secretarias da Mulher do Estado do Acre e
do Municpio de Campinas/SP. Uma das autoras participou do GTI que gerou o I PNPM e do Comit de
Articulao e Monitoramento do plano criado em seguida, at 2007.

156

Publicaes da Escola da AGU

foram amplamente renovados era um outro conjunto de feministas e


ativistas do movimento de mulheres que comeava a aprender o mtier
(salvo raras excees com experincia em gesto pblica).
Contrastados os dois Planos, verifica-se aprimoramento consistente.
No I PNPM, os enunciados das aes resultantes se aproximavam, em
muitos casos, forma em que haviam sido expressas as diretrizes da
conferncia, gerando por vezes a prpria inviabilidade de execuo da
ao, ou de indicadores que permitissem seu monitoramento. Evidente
que o compromisso com a demanda social expressa nas conferncias
precisa ser garantido, mas esse resultado pode ser melhor alcanado, se
a escolha por um plano de aes, pela definio clara de objetivos, sua
correspondncia com as prioridades e por aes corretamente enunciadas,
de modo a permitir a definio de metas quantitativas e indicadores de
monitoramento e avaliao.
O II PNPM (Decreto no 6.387/2008) avanou a esse respeito,
e tambm pelo tratamento mais cuidadoso de indicadores e metas,
acrescidas em nmero.12 Ainda, o II PNPM associou suas aes a
programas e aes do Plano Plurianual (PPA 2008-2011) cujo oramento
garante a possibilidade de sua execuo. Tais aprimoramentos, em que
pese poderem ser reputados em parte ampliao do compromisso dos
ministrios com essa pauta, em nossa avaliao devem-se fortemente ao
esforo do rgo responsvel, a SPM, em ampliar a transparncia e a
responsabilizao (accountability)13.
O Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (II PNPM),
renovado a partir da segunda conferncia, o documento do Estado
brasileiro a formalizar as diretrizes e prioridades de uma poltica para as
12 A ttulo de exemplo, uma das prioridades estabelecidas para a Educao no I PNPM era Promover a
alfabetizao e ampliar a oferta de ensino fundamental para mulheres adultas e idosas, especialmente
negras e ndias, sendo que uma das aes nesse eixo era Aparelhar e adequar as escolas para o atendimento
das necessidades especficas de mulheres, especialmente negras, na educao de jovens e adultos. A ao
tinha como produto escola adaptada e/ou aparelhada. A demanda social, corretamente interpretada,
seria por polticas que fossem desenhadas para garantir o acesso e permanncia na educao de jovens
e adultos s mulheres negras. Mas as mulheres negras no tem necessidades educacionais especiais que
exijam adequao ou aparelhamento especfico de escolas. No havia, portanto, correspondncia entre a
demanda enunciada dessa forma e a poltica de fato realizada pelo Ministrio da Educao, que permitisse
o monitoramento da ao estatal e o controle social. Veja-se como no II PNPM a mesma demanda
traduzida em prioridade e aes melhor formuladas. A prioridade Ampliar o acesso e a permanncia na
educao de grupos especficos de mulheres com baixa escolaridade desdobrada em vrias aes, entre
elas Promover a alfabetizao de mulheres jovens e adultas (cujo produto aluna atendida) e Construir
escolas em comunidades remanescentes de quilombos (cujo produto escola construda).
13 PRZEWORSKI, A. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agente x principal. In: BRESSERPEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, P. (Orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de
Janeiro: FGV, 1998.

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Carla de Paiva Bezerra

157

mulheres, desdobrando-as em campos de ao e iniciativas especficas.


Construdo participativamente, comprometendo hoje vinte e dois rgos
da administrao federal e sendo pblico, ele permite o controle social
sobre esse compromisso genrico.
Embora se preste muito bem a expressar um pacto da sociedade
brasileira, e principalmente do poder pblico nas trs esferas, em torno
dessa poltica, do ponto de visa da responsabilizao de rgos federais e
do planejamento e monitoramento da execuo de aes especficas sob
sua responsabilidade ele ainda muito insuficiente.14
Apesar de apresentar quase quatrocentas aes descritas em detalhe
(enunciados, rgos responsveis, produtos, e alguma correspondncia
com programas e aes do PPA), ele no apresenta metas de execuo
fsica ou financeira das aes. Ademais, a responsabilizao fica muito
prejudicada ao serem listados vrios rgos como co-responsveis por
uma ao, alm de parceiros como rgos estaduais e municipais, ONGs
e movimentos sociais. Por fim, diferentemente do oramento pblico,
ele de carter meramente consultivo diferentemente das deliberaes
das Conferncias de Sade, por exemplo, que geram obrigaes para o
Executivo. Por conta disso, a avaliao de seus relatrios no praxe
junto a rgos de controle, fragilizando sua relevncia para o controle
interno.
Desde o I PNPM, em 2005, o carter do plano permaneceu
indefinido entre as pessoas envolvidas, fossem gestoras da SPM,
representantes da sociedade civil ou dos rgos participantes desse
esforo, como integrantes do Comit de Articulao e Monitoramento
do PNPM. Em parte, isso se explica por se tratar de um documento em
construo: a inteno das coordenadoras da ao pela SPM sempre foi
comprometer ao mximo os rgos responsveis e tornar pblicas todas
as informaes disponveis, o que no se efetivou devido fragilidade do
compromisso poltico. Mas essa no toda a resposta. Havia e ainda h
limitaes tcnicas que dizem respeito ao descaso generalizado com que
so tratadas as ferramentas de gesto metas, indicadores, descritores
de aes e seus objetivos , no principal instrumento disponvel que o
PPA, e na prtica da gesto pblica federal.

14 No teremos chance de discutir aqui o tema do federalismo, e das estratgias de pactuao da poltica para
as mulheres que a SPM promove com estados e municpios. Basta, por ora, afirmar que o II PNPM pea
chave dessa estratgia, orientando tambm os movimentos feministas e de mulheres em sua ao junto ao
poder pblico (ver ARTICULAO DE MULHERES BRASILEIRAS. Articulando a luta feminista nas
polticas pblicas. Desafios para a ao do movimento na implementao das polticas. Braslia: AMB, 2009.
E OLIVEIRA, G; BARROS, I; SOUZA, M. H. (orgs.). op.cit., 2010.

158

Publicaes da Escola da AGU

A insistncia em apoiar o planejamento e o monitoramento das


aes em um documento com diversas limitaes partia de uma inteno
de fortalecer , por seu intermdio, a estratgia de articulao multisetorial, horizontal e participativa construda em torno dele: o Comit
de Articulao e Monitoramento do PNPM. No entanto, como veremos
a seguir, o Comit no funcionou como esperado e, enquanto isso, as
imperfeies do plano traziam dificuldades para o monitoramento de
sua execuo e para a atuao das integrantes do Comit como suas
articuladoras no interior dos rgos.
A questo central que as estratgias de participao e controle
social colocam para a gesto como proceder melhor traduo
possvel das demandas da sociedade, expressas nos documentos finais
das conferncias sejam eles relatrios, diretrizes, ou resolues em
polticas concretas, ajustes e aprimoramentos dessas polticas. A escolha
de estratgias, metodologias e instrumentos de gesto a serem utilizados
em todo o ciclo da poltica (planejamento, implementao, monitoramento
e avaliao) deve levar em conta argumentos de razoabilidade e eficincia
gerencial ou tcnica, que so compatveis com os critrios democrticos
de responsabilizao dos agentes estatais (organizaes e indivduos),
transparncia e garantia de participao e controle social.
Nesse contexto, por mais meritrios que tenham sido os esforos
mencionados acima, o II PNPM permaneceu falho como instrumento de
gesto. Coordenadoras da ao e articuladoras setoriais depositaram
grande energia no desenvolvimento de indicadores que em ltima
instncia no seriam eficazes (pela inexistncia de coleta de dados
primrios para sua medio e monitoramento), ou no estabelecimento
de instrumentos gerenciais que enfrentavam resistncias culturais
dos quadros da burocracia, apenas para citar dois exemplos.15 Essa
energia poderia ter sido empregada na construo de estratgias mais
diversificadas e especficas, que reunissem grupos menores de atores
permitindo articulao mais gil.
Assim, ainda que a ampliao recente das polticas para as mulheres
seja inegvel, e reconhecida pelas organizaes de mulheres, a crtica
deve ser feita para indicar avanos necessrios.. Apesar de importantes
esforos de articulao inter-setorial para a construo de uma poltica
de gnero, que esteja explcita no oramento federal, ainda no se pode
afirmar sua existncia enquanto conjunto organizado, sistmico e
articulado de aes.16
15 Caso do Sistema de Acompanhamento do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (SAPNPM).
16 Ver PINHEIRO, L. Nota Tcnica n. 8: Planejamento e financiamento das polticas para as mulheres:
possibilidades para o Plano Plurianual 2012-2015. Braslia: IPEA. Disponvel em <http://www.ipea.gov.

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Na seo seguinte procuraremos refletir sobre esse estado de


coisas, a partir do entendimento de como as polticas para mulheres se
inserem no contexto geral da gesto federal e da cultura das organizaes.
3 O COMIT DE ARTICULAO E MONITORAMENTO DO PNPM E A
QUESTO DA TRANSVERSALIDADE

Concordamos com Pinheiro17, para quem o principal instrumento


de coordenao da poltica para as mulheres o Comit de Articulao
e Monitoramento do PNPM. A escolha do comit inter-setorial como
instrumento central de gesto do plano se sustenta na prpria diretriz da
transversalidade, afirmada no discurso da presidncia,18 das Secretarias
Especiais e nos documentos do Ministrio do Planejamento19.
Diante da exigncia democrtica de se incorporar s polticas
pblicas o objetivo de reduo das desigualdades e enfrentamento
das discriminaes, a escolha de planejamento e arranjo institucional
consolidada a partir do PPA 2004-2007 foi equipar de maneira enxuta
(em contraste com as mquinas ministeriais) as secretarias especiais,
dot-las de oramento voltado mais gesto e manuteno e menos
a programas e aes, e responsabiliz-las por promover articulao
institucional que generalizasse aquele objetivo nas polticas pblicas.
A responsabilidade ltima pela criao, por exemplo, de polticas
educacionais antidiscriminatrias caberia ao Ministrio da Educao,
mas a co-responsabilidade caberia SPM, na condio de coordenadora
da poltica para as mulheres.
4 TRANSVERSALIDADE DE GNERO

O conceito de transversalidade de gnero a traduo nacional


para a estratgia do gender mainstreaming, conceito surgido no contexto
internacional de direitos humanos das mulheres e afirmado como
br/ portal/ index.php?option=com _content&view =article&id =8668&Itemid=9>. Acesso em: 8 jun
2011. para uma descrio crtica detalhada dos instrumentos de gesto das polticas para as mulheres.
Tcnica do IPEA atuando diretamente na SPM durante o processo de construo dos Planos, muito de sua
avaliao representa, arriscamos afirmar, a viso institucional da secretaria sobre o tema.
17 Ibidem, 2011.
18 BRASIL. 2003. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Plano plurianual 2004-2007: mensagem
presidencial. Braslia : MP, 2003, p. 36.
19 BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Plano plurianual 2008/2011: manual de
avaliao. Exerccio de 2010, ano base 2009. Braslia, MP, 2010a; BRASIL. Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto. Manual tcnico do oramento 2011. Braslia: MP, 2010.

160

Publicaes da Escola da AGU

estratgia central a partir de Beijing (2005).20 Quando referido ao campo


especfico de polticas pblicas, nos apoiaremos na definio de Bandeira,
para quem transversalidade de gnero nas polticas consiste em elaborar
uma matriz que permita orientar uma nova viso de competncias
(polticas, institucionais e administrativas) e uma responsabilizao dos
agentes pblicos em relao superao das assimetrias de gnero, nas e
entre as distintas esferas do governo.21
Por este conceito, verifica-se que as estratgias para alcanar tal
transversalidade no se limitam ao esforo de promover ferramentas
horizontais de coordenao intersetorial. E, no entanto, em nossa
avaliao, os esforos de gesto da poltica para mulheres se centraram
quase que exclusivamente nessa estratgia, sem que as condies
organizacionais estivessem dadas para uma verdadeira gesto transversal.
Os usos que o conceito de transversalidade tem recebido
recentemente, na prtica cotidiana da gesto das polticas para as
mulheres, tomaram emprestado significados advindos de dois campos
discursivos22 distintos: o primeiro foi descrito acima, e o segundo o
das pessoas (acadmicos ou administradores) interessadas no campo da
gesto pblica. Evidentemente, h uma interface entre esses discursos,
de modo que o prprio conceito se transforma no processo.
O primeiro desenvolvimento do conceito, j bastante
diagnosticado23, seu esvaziamento, sua transformao em lugar-comum
pelo uso excessivo, meramente retrico ou apenas pouco criterioso, por
diversos atores envolvidos (mandatrios polticos, planejadores, gerentes
e executores de polticas). O segundo, discutido aqui, o distanciamento

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Carla de Paiva Bezerra

161

de sua origem nos movimentos feministas e de mulheres e a aproximao


ao discurso da gesto.
Texto contido em publicao do IPEA (2009) exemplifica
bem as possibilidades de confuso semntica em torno da idia de
transversalidade:
[...] o hodierno jargo das polticas pblicas o termo tem sido usado
para designar tratamento de certos temas de forma oblqua diviso
burocrtico-departamental em ministrios, secretarias, institutos etc.
Assim, o conceito de transversalidade, em sentido estrito, pressupe
atuao interdepartamental e criao de fruns horizontais de
dilogo e tomada de deciso, em que conhecimentos, recursos e
tcnicas acumuladas em cada espao institucional possam atuar
em sinergia. [...] A transversalidade envolve necessariamente o desafio
de estabelecer redes entre gestores e rgos pblicos nas quais predominem
relaes de confiana e reciprocidade.24 (grifo nosso)

Se verdade que a transversalidade de gnero pressupe uma


atuao interdepartamental, disso no decorre que isso seja feito,
necessariamente, por meio de fruns horizontais de dilogo e tomada
de deciso. Muito embora desejvel, no imprescindvel para a
generalizao da ateno a gnero em todos os campos de polticas
(gender mainstreaming), a consolidao de uma cultura da reciprocidade e
confiana no mbito da administrao pblica federal.
5 O COMIT: QUE ARTICULAO POSSVEL?

20 O termo gender mainstreaming se aproxima idia de generalizar ou tornar corriqueira a perspectiva de


gnero, quer por aes especficas quer pela modelagem de aes gerais. Da maneira como definido em
1997 pelo Conselho Econmico e Social das Naes Unidas, o processo de lidar com as implicaes, para
mulheres e homens, de qualquer ao planejada, incluindo legislao, polticas ou programas, em qualquer
rea e em todos os nveis. uma estratgia para tornar as preocupaes e experincias de mulheres bem
como de homens parte integral do desenho, implementao, monitoramento e avaliao de polticas e
programas em todas as esferas polticas, econmicas e sociais, de maneira que mulheres e homens se
beneficiem igualmente e que a desigualdade no seja perpetuada. O objetivo ltimo dessa generalizao
atingir a igualdade de gnero. (Organizao Internacional do Trabalho, em: <http://www.ilo.org/public/
english/bureau/gender/newsite2002/about/defin.htm>, traduo nossa).
21 BANDEIRA, Lourdes. Fortalecimento da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres. Avanar na
transversalidade da perspectiva de Gnero nas Polticas Pblicas. Convnio Comisso Econmica para
Amrica Latina e Caribe CEPAL/Secretaria Especial de Poltica para as Mulheres. Braslia: CEPAL/
SPM, 2005, p.5.
22 PCHEUX, M. Discurso: estrutura ou acontecimento. Trad. Eni Orlandi. Campinas: Pontes, 1990.
23 IPEA. Avanos e desafios da transversalidade nas polticas pblicas federais voltadas para minorias. In:
Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. v. 3. Braslia: IPEA, 2009.

O desempenho do Comit foi, at o momento, insuficiente para


atingir seu propsito original. O comprometimento dos ministrios
muito varivel, da mesma forma que a posio das integrantes
na hierarquia decisria dos rgos que representam. Dadas as
caractersticas do funcionamento tpico dos ministrios (discutidas mais
tarde), isso gera grandes dificuldades para a comunicao e tomada de
deciso interna aos ministrios exigidas pelas deliberaes do comit. A
realizao das atividades depende excessivamente da atuao individual
da representante, e assim sua qualidade determinada, em grande

24 IPEA. Ibid., 2009. Echebarra Ariznabarreta, Koldo. Capital social, cultura organizativa y
transversalidad en la gestin pblica. In: VI Congreso Internacional Del CLAD sobre la Reforma del Estado
y la Administracin Pblica. Buenos Aires, Argentina: nov 2001.

162

Publicaes da Escola da AGU

parte, pelo compromisso pessoal que se tenha com a causa.25 Ainda


que haja tal compromisso, disso no decorre que o rgo realize de fato
polticas consistentes para as mulheres (ao contrrio, o bom desempenho
individual pode at mascarar a inao do rgo).
Diante da constatao de que o Plano no era respeitado como
compromisso, a SPM tentou, em 2008, aprimorar o funcionamento do
Comit por meio de mudanas em seu regimento. Estas se caracterizaram,
entre outros aspectos, por: 1) Explicitar novos deveres das integrantes,
como o preenchimento de sistema de monitoramento on line; 2) Incluir
rgos da alta hierarquia decisria a Casa Civil e a Secretaria de
Comunicao da Presidncia.
Isto , a soluo para comprometer as organizaes foi trazer
a Casa Civil para dentro do comit, nos moldes da Agenda Social do
Governo Federal. Nesse mesmo sentido, a criao, em 2007, do Pacto
Nacional pelo Enfrentamento Violncia Contra a Mulher, no mbito da
Agenda Social, pde ser interpretada como uma tentativa de concretizar
de outra forma a transversalidade que o PPA e o Comit no garantiam,
no campo do enfrentamento da violncia de gnero. O que distinguiu
as duas estratgias enquanto formas de coordenao inter-setorial
de polticas, e fez a diferena nos resultados, foi a agncia inicial da
Presidncia da Repblica, na figura da Casa Civil, e sua participao
constante monitorando o processo e responsabilizando os rgos
setoriais participantes.
O exemplo mais bem sucedido do Pacto parece confirmar o que
diz a literatura: a agncia da hierarquia superior necessria para criar
o compromisso com uma misso comum entre pares. E tambm ela pode
se prestar a empoderar no processo um dos pares como coordenadores
da ao e tomadores de deciso legtimos. 26
Contudo, as prticas de gesto das polticas para as mulheres
esbarraram nas caractersticas conservadoras da prtica cotidiana
de servidores pblicos e organizaes. No estgio atual da cultura
organizacional nos rgos federais, a condio essencial para a cooperao

25 Esta avaliao calcada na experincia de uma das autoras como integrante do Comit em seu incio (2005
a 2007). Desde ento no temos informaes de primeira mo, mas um bom indcio dado pelas atas das
reunies disponveis no sitio da secretaria da Internet (mais um esforo de transparncia digno de nota). A
despeito de participarem 22 ministrios, a mdia de comparecimento s reunies no chega a metade disso.
Das duas ltimas reunies cujas atas esto disponveis, 22 de junho e 07 de outubro de 2010, participaram
apenas 4 ministrios setoriais.
26 Por ser a SPM a responsvel pela Poltica Nacional de Enfrentamento, cabia a ela a coordenao da
Cmara.

Maria Elisa Almeida Brandt


Carla de Paiva Bezerra

163

horizontal exigida por estratgias como o Comit do PNPM, que a


percepo de objetivos compartilhados, no est dada, em absoluto.27
Portanto, tais correes de rota foram ineficazes porque
atuaram na responsabilizao individual das integrantes, sem afetar as
organizaes. No levaram em conta aspectos da cultura organizacional na
administrao pblica que influenciam a atuao de servidores, refratria
lgica de coordenao horizontal, e que so mais determinantes de sua
prtica cotidiana do que serem ou no atentos questo de gnero.
Para que o consenso em torno da relevncia da pauta de gnero se
dissemine verdadeiramente, de modo a permitir o bom funcionamento de
instncias de articulao inter-setorial como o Comit, ser necessrio
um esforo real da alta administrao presidncia e MPOG em
promover a necessria inovao na gesto de organizaes e pessoas.
6 PARA SAIR DO IMPASSE: ESPAOS DE INTERVENO NA
INTERFACE ENTRE GESTO E GNERO

Uma das explicaes dadas para a impermeabilidade dos rgos


setoriais s demandas de gnero o entendimento, que talvez seja
majoritrio entre gestores, segundo o qual a poltica para as mulheres
de responsabilidade da SPM, e no uma responsabilidade compartilhada
entre todos28. Mas se inmeros documentos oficiais e discursos de altos
mandatrios afirmam o contrrio, quais so as bases de sustentao
desse argumento?
A resposta, a nosso ver, precisa ser buscada nos mecanismos
pelos quais os objetivos estratgicos dos rgos aqueles de fato, no
necessariamente os apresentados nos textos do PPA so construdos
e disseminados internamente, e na maneira como os servidores criam e
consolidam vises prprias sobre seu papel, o de sua unidade, secretaria
ou ministrio. Os ministrios, principalmente os mais antigos e pesados,

27 Segundo ECHEBARRIA ARIZNABARRETA (2001), para funcionar, a transversalidade, ou a


coordenao horizontal ou lateral em uma organizao ou entre vrias delas, depende da percepo comum
de sua interdependncia, fundada no compartilhamento de um ambiente de trabalho, quer porque atuem
sobre a mesma realidade externa (um setor da populao) ou porque compartilhem objetivos gerais, da
organizao ou do sistema de organizaes ao qual pertencem (2001, p. 6, grifo nosso). ECHEBARRIA
ARIZNABARRETA op.cit., 2001.
28 BANDEIRA, L. Fortalecimento da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres. Avanar na
transversalidade da perspectiva de Gnero nas Polticas Pblicas. Convnio Comisso Econmica para
Amrica Latina e Caribe CEPAL/Secretaria Especial de Poltica para as Mulheres. Braslia: CEPAL/
SPM, 2005. E PINHEIRO, L. op.cit., 2011.

164

Publicaes da Escola da AGU

se movem por inrcia29; e as relaes so fortemente hierrquicas,


influenciadas pela cultura autoritria latinoamericana30.
A diretriz da transversalidade de gnero continuar sendo mera
pea de retrica, mesmo que se aprimorem os instrumentos de gesto,
enquanto os objetivos referidos a gnero no impactarem as tomadas
de deciso dos executores diretos da poltica. De nada adiantar, por
exemplo, um Termo de Cooperao entre a SPM e o MEC para a execuo
do Prmio Construindo a Igualdade de Gnero, se o responsvel do
setor financeiro, no MEC, afirmar a impossibilidade da compra dos
computadores destinados ao prmio alegando que no h rubrica para
tal despesa.31
7 O PPA 2012-2015: O COMEO DE UMA NOVA HISTRIA NA
ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA?32

Embora no o tenhamos analisado sistematicamente sob um olhar


de gnero, uma simples vista dolhos j bastou para notar mudanas
consistentes no PPA 2012-2015. A criao de objetivo que vise
explicitamente a reduo da desigualdade de gnero, e mais ainda seu
desdobramento em metas e iniciativas coerentes, fato histrico, muito
embora os indicadores de gnero e raa permaneam tmidos.33
A acentuao da transversalidade de raa e gnero foi apresentada
como diretriz fundamental desde o incio do processo, nas reunies
envolvendo os responsveis pelo PPA em cada rgo, tendo a SPM sido
mobilizada para participar em vrias reunies inter-setoriais.
Tambm do ponto de vista da gesto a mudana grande: ele
est mais enxuto, as associaes entre aes e seus objetivos esto
29 RUFFNER, M. Governing for results. In: VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica. Lisboa, Portugal: out 2002. Disponvel em http://unpan1.un.org/
intradoc/ groups/ public/ documents/ CLAD/ clad0043704.pdf. Acesso em 10 abr. 2010.
30 proulx, D.; machiavelli, F. La conception de la gestion par rsultats en Amrique latine.
Telescope, v. 12, no.3, outono 2005, Qubec, Canada. 42-54. Disponvel em: <http://www.enap.ca/
OBSERVATOIRE/ docs/ Telescope/ Volumes12-15/ Telv12n3_ proulx_ machiavelli.pdf>. Acesso em:
10 abr 2010.
31 O caso verdico, mesmo que anedtico.
32 Palavras da Secretria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento,
Maria Lcia Falcn, apresentando o novo PPA (<http://www.planejamento.gov.br/ noticia.asp?p=
not&cod= 7450&cat= 60&sec=10>).
33 Um exemplo o Objetivo 0759 - Promover a autonomia econmica das mulheres rurais por meio da sua
incluso na gesto econmica e no acesso aos recursos naturais e renda, e da ampliao e qualificao
das polticas pblicas da agricultura familiar. BRASIL. op.cit., 2011b.

Maria Elisa Almeida Brandt


Carla de Paiva Bezerra

165

mais evidentes; e o planejamento, mais genrico, se desvincula do


oramento. Ainda, elemento fundamental do programa Democracia e
Gesto Pblica o fortalecimento de instrumentos de transparncia e
participao social.
Se o novo PPA inaugurar de fato uma nova abordagem, como
se afirma34, resta ver. Levando em considerao a rapidez do processo
de sua construo, ele deve ser visto no como a consolidao de um
processo prvio e gradual de debate no interior dos rgos setoriais, mas
como seu incio. No sabemos que medidas se concretizaro, de fato.
Bem formuladas, medidas destinadas a renovar o modus operandi
de organizaes e servidores pblicos e a prpria qualidade tcnica de
sua atuao tero grande impacto para a agenda de gnero, dentre as
demais. Para o efetivo monitoramento e avaliao das polticas em geral,
os gestores precisaram aprender a escrever enunciados claros para as
aes, que permitam a compreenso de seus objetivos, a referncia a
pblicos-alvo, bem como metas e indicadores consistentes35.
Se a cultura organizacional passvel de gesto, os tomadores de
deciso podem agir para promover um sistema de princpios e valores
que orientem o comportamento dos servidores pblicos nessa direo.
Entre as sugestes feitas por ECHEBARRIA ARIZNABARRETA36,
vale destacar duas. A primeira a necessidade de processos de gesto
estratgica que gerem e fortaleam o sentimento compartilhado da
misso da organizao (no nosso caso, do conjunto de organizaes). o
chamado alinhamento. A segunda a poltica de recompensas. No basta,
ao servidor, assistir a inmeros eventos em que a organizao afirma seu
compromisso com a pauta de gnero se, em seu cotidiano de trabalho, ele
for premiado e recompensado apenas pelo alcance das metas isoladas de
sua rea ou de objetivos exclusivamente setoriais.
34 BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Manual tcnico do oramento 2011. Braslia:
MP, 2010. Disponvel em: <https://www.portalsof.planejamento.gov.br/ bib/ MTO/ mto_5_Versao_1.
pdf>. Acesso: 10 jul 2011.
35 Nesse contexto, h que se refinar o debate em torno de indicadores quais suas qualidades necessrias e,
principalmente, a associao estrita com a construo de dados estatsticos primrios que os alimentem.
A construo de indicadores que meam o movimento de gradientes de raa/cor ou gnero nos diversos
campos complexa, mas no impossvel. Depende essencialmente de investimento pesado na construo
de estatsticas de cobertura nacional. Nesse campo, tambm precisam ser responsabilizados os rgos
pblicos de estatstica e estudos e pesquisas como o IBGE e o IPEA. JANNUZZI, P. M. Indicadores sociais
no Brasil: conceitos, fonte de dados e aplicaes. Campinas: Alnea, 2001. CAVENAGHI, S. Gnero e Raa
no Ciclo Oramentrio e Controle Social das Polticas Pblicas. In: Indicadores de gnero e de raa no PPA
2008-2011. Braslia: CFEMEA, 2008.
36 ECHEBARRIA ARIZNABARRETA, op.cit., 2001.

Publicaes da Escola da AGU

166

Alm disso, ser preciso priorizar ministrios que, na avaliao


da SPM, tm sido historicamente mais refratrios. Organizaes mais
isoladas, com maior dificuldade de perceber as vinculaes entre os seus
objetivos e o de outras organizaes, e ainda aquelas que, pelo tamanho
e pela desarticulao interna no tem um forte compromisso com a
coordenao horizontal, exigiro medidas extras.
Como reza a cartilha organizacional, os lderes e patrocinadores
(sponsors) precisam estar envolvidos, na figura de representantes da Casa
Civil ou da Presidncia, em estratgias que ao mesmo tempo reforcem a
misso e empoderem os coordenadores da agenda a SPM.
A esse respeito, e em consonncia com os comentrios feitos aqui,
a prpria construo do novo PPA foi exemplo de concepo geral vinda
da cpula (Casa Civil e Planejamento), e disseminada entre os demais
rgos, que se reuniram em encontros multi-setoriais para a construo
da transversalidade, inaugurando uma nova prtica.
8 PARA CONCLUIR

No de hoje que as mulheres envolvidas na concretizao de


polticas de gnero sabem que a gesto pblica um campo relevante
de atuao37. No entanto, pouco tem sido dito acerca de medidas
organizacionais especficas, nos moldes sugeridos pela literatura
em administrao relativa processos de mudana cultural em
organizaes. A cooperao e a comunicao horizontal exigncias do
fazer transversal so atitudes que precisam ser incentivadas (e, o seu
contrrio, sancionado) pela organizao.
O que fundamental, e que muitas vezes esquecido no dia-a-dia da
gesto, o significado ltimo de resultado no contexto da administrao
pblica. Aqui adotamos a viso de MOORE38 segundo a qual o valor
pblico se cria quando se realizam atividades capazes de proporcionar
respostas efetivas e teis s necessidades ou demandas:
1. Que sejam politicamente desejveis como conseqncia de um
processo de legitimao democrtica;

37 MONTAO, S.; PITANGUY, J.; LOBO T. op.cit. jun 2003. p. 33


38 SERRA, A. Modelo aberto de gesto para resultados no setor pblico. Traduo de Ernesto MontesBradley y Estayes. Natal: SEARH/RN, 2008. 140 p. Disponvel em http:<//www.repositorio.seap.pr.gov.
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_de_ gestao _para _resultados _no _setor _publico.pdf.> Acesso em: 10 abr. 2010. p. 30

Maria Elisa Almeida Brandt


Carla de Paiva Bezerra

167

2. Cuja propriedade seja coletiva, assim caracterizando sua


natureza pblica;
3. Que requeiram a gerao de mudanas sociais (resultados) que
modifiquem certos aspectos do conjunto da sociedade, ou de
alguns grupos especficos reconhecidos como destinatrios
legtimos de bens pblicos.
Portanto, para a concretizao paralela das duas agendas a
incorporao da abordagem de gnero em todo o ciclo da poltica pblica,
e a melhora da eficincia da gesto pblica (uma das tnicas do novo PPA)
ser necessrio um conjunto de medidas que constantemente lembre ao
servidor/gestor que o valor de sua atividade referido queles objetivos
ltimos associados a direitos, democracia e reduo de desigualdades, e
que sua atuao ser avaliada e recompensada com base nesses resultados.
Tentamos, com esse artigo, contribuir para esse debate. A titulo
de concluso, reproduzimos o misto de prognstico e conselho de Sonia
Montao, Jacqueline Pitanguy e Thereza Lobo quando a SPM foi alada
ao status de ministrio, em 2003. Por ser ainda hoje extremamente
pertinente, v-se que h muito por fazer:
A governabilidade democrtica requer tanto a representao das
mulheres no jogo democrtico como sua presena eficaz nos processos
de harmonizao com o poder real. A lgica da governabilidade a do
poder efetivo e o poder efetivo demanda um particular esforo sobre os
mecanismos e instituies de gesto.39
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39 MONTAO, S.; PITANGUY, J.; LOBO T. op.cit. jun 2003. p. 20

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171

Democracia participativa: o Pl ano


Plurianual Participativo no estado
da Bahia
Participative Democracy: Plurianual Participative
Planning of Bahia
Maria Ins Caetano Ferreira
Profa. Adjunta da Universidade Federal do Recncavo da Bahia, na rea de Polticas
Pblicas, no Curso de Gesto Pblica. Ps-doutorado em Cincias Sociais Aplicadas
(2007) pelo NEPP/UNICAMP/CNPQ. Autora do livro Homicdios na periferia de So
Paulo: violncia na solidariedade e co-autora do livro Administrao Pblica no Brasil:
uma breve histria poltica.
Eluammi Rocha Matos
Graduanda do curso de Gesto Pblica da
Universidade Federal do Recncavo da Bahia

SUMRIO: Introduo; 1 Participao popular no


Brasil; 2 O PPA P na Bahia; 3 Gesto democrtica
na Bahia; 3.1 Territrios de Identidade na Bahia; 3.2
Os mecanismos institucionais do PPA Participativo;
4 A experincia do PPA P pelos tcnicos da Seplan;
4.1 Implantao do PPA-P; 4.2 Problemas do PPA-P;
4.3 Aspectos positivos do PPA-P; 5 Concluses;
Referncias.

172

Publicaes da Escola da AGU

Resumo: O artigo apresenta dados sobre o Plano Plurianual


Participativo na Bahia e os desafios da construo de um processo de
gesto democrtica. Na primeira parte desenvolvemos discusses tericas
sobre a consolidao da democracia no pas e suas interseces com a ao
dos movimentos sociais nas dcadas de 60 e 70, os quais influenciaram na
construo da atual estrutura administrativa, a qual combina o clssico
modelo de democracia representativa com participativa. O Planejamento
Plurianual Participativo (PPA P) do estado da Bahia um exemplo das
consequncias dessas conquistas democrticas.
O principal objetivo foi conhecer os mecanismos institucionais do PPA
P na Bahia, os quais possibilitam ao governo executar essa proposta. A
metodologia envolveu a pesquisa de documentos oficiais e entrevistas de
longa durao, com roteiro semiestruturado, com tcnicos da SEPLAN,
responsveis pela coordenao do PPA P. Os resultados mostram que
o PPA P contribui para aproximar a populao e o governo baiano,
sobretudo aps dcadas de governos que no estimulavam a participao
direta dos baianos, embora descrevamos alguns problemas que ainda
podem ser enfrentados.
Palavras-Chave: Democracia. Cidadania. Participao Social.
Planejamento. Bahia
ABSTRACT: This article shows data on Plurianual Participative
Planning (PPA P) of Bahia and democratic administration process
challenges. First section, we examine theories on Brazilian
democratization process reporting to political movements of 70s. These
movements have influenced upon present Brazilian administrative model.
It combines representative and participative democracy. Participative
Planning of Bahia is an example of democratic arrangement.
Our purpose is making a description of institutional democratic
mechanisms to execute social participation. Methodology is qualitative.
We have analyzed official documents and interviewed servants who have
acted on PPA P. Finding shows PPA P brings people near of government
and vice-versa after a lot of years of authoritarian government.
Keywords: Democracy. Citizenship. Social Participation. Planning. Bahia

Maria Ins Caetano Ferreira


Eluammi Rocha Matos

173

Introduo

Este artigo discute o processo de construo da democracia


participativa no estado da Bahia, por meio da investigao da implantao
do Plano Plurianual Participativo do governo do estado. Buscamos
introduzir o debate sobre o PPA Participativo, que ainda muito recente,
sobretudo nas suas interseces com a metodologia dos Territrios de
Identidade.
A pesquisa sobre o PPA Participativo no estado da Bahia ainda
est em seus primeiros passos. Este trabalho expe as descobertas
iniciais de um estudo que, sem dvidas, deve ser aprofundado.
Neste trabalho descrevemos os mecanismos institucionais
elaborados pelo governo estadual para a instituio e operao do PPA
Participativo e resultados de entrevistas com tcnicos da Secretaria de
Planejamento, rgo responsvel pela coordenao do PPA.
O artigo est estruturado da seguinte forma, a saber: na primeira
parte fazemos uma breve discusso da literatura sobre o processo de
democratizao da sociedade brasileira, culminando na criao de
mecanismos institucionais que possibilitam a participao da sociedade
nas decises sobre as polticas pblicas no pas. Num segundo momento,
descrevemos a criao do PPA Participativo no estado da Bahia e da
metodologia dos Territrios de Identidade, seus objetivos, mecanismos
institucionais e reflexes de tcnicos da Secretaria de Planejamento do
estado (SEPLAN) sobre as experincias nos PPAs dos anos de 2007 e
2011 e de 2012-2015. Esses tcnicos discutem pontos fortes e fracos da
atual metodologia.
1 Participao popular no Brasil

Avritzer1 ensina que, nos ps-guerra, a teoria democrtica


hegemnica estimulava a participao popular exclusivamente por meio
do voto. Autores como Schumpeter argumentavam que a massa da
populao no compartilhava da mesma racionalidade da elite, motivo
pelo qual essa ltima deveria ocupar os cargos polticos e definir as
aes dos governos. A manuteno da estabilidade poltica era uma das
principais justificativas para a limitada participao popular. Avritzer
destaca que nos ltimos 20 anos as correntes que defendem a ampliao
da participao da populao vm ganhando terreno. Alguns dos
motivos da mudana seria a intensificao de movimentos sociais, os
1 AVRITZER, L. Sociedade civil e participao no Brasil democrtico. In: ______(org.) Experincias
nacionais de participao social. So Paulo: Cortez. p. 27-53, 2009.

174

Publicaes da Escola da AGU

quais influenciaram no retorno da democracia na Amrica Latina e no


Leste Europeu, e as demandas por prestao de contas e transparncia
por parte do governo.
Dagnino2 esclarece que a Constituio Federal de 1988 o marco
legal que promove o alargamento nos processos da democracia no pas.
Ela criou espaos pblicos para a participao da sociedade civil nos
processos de discusso e tomada de deciso de polticas pblicas. Esse
alargamento seria uma conquista das aes dos movimentos sociais que
militaram na oposio ao regime militar.
Guimares3 conclui que houve avano na participao dos
movimentos sociais da dcada de 70 em relao aos de dcadas anteriores.
Isso porque os dos anos 70 defenderam a democracia e cidadania ativa,
ultrapassando os ideais de nacionalismo e soberania, comuns aos seus
antecessores. O comprometimento com a democracia e cidadania incidiu
em vitrias no mbito institucional, as quais reconfiguraram o desenho
do Estado nacional, conclui o autor4.
Para Avritzer5, houve redefinio na forma de fazer poltica,
rompendo com a baixa participao e o clientelismo poltico, os quais
eram predominantes antes da dcada de 80.
Jacobi6 defende que os movimentos sociais nos anos 70
contriburam na construo de uma esfera autnoma, assim como
em uma concepo de institucionalidade moderna, com espao para a
participao e interlocuo com o poder pblico. Essas transformaes
incidiram na reviso do modelo de gesto pblica predominante at os
anos 70, quando o Estado era o principal ator na formulao de polticas
e pouco permevel a presses populares no processo decisrio.
Para Paes7 os movimentos sociais defenderam um projeto poltico
que contemplava a participao dos atores na definio da agenda
poltica, formulao, implementao das polticas e controle social. As
formas de participao no processo decisrio federal e local, garantidos
pela Constituio, foram influenciadas pelas lutas dos movimentos.
2

DAGNINO, E. Sociedade civil, participao e cidadania do que estamos falando?. In: MATO, D. (coord.)
Poltica de cidadania y sociedade civil em tempos de globalizacin. Caracas: FACES: Universidad Central de
Venezuela, p. 995-110, 2004.

3 GUIMARES, J.R. Culturas democrticas e participao democrtica. In .AVRITZER, L. (org.).


Experincias nacionais de participao social. So Paulo: Cortez, p. 13-25, 2009.

Maria Ins Caetano Ferreira


Eluammi Rocha Matos

175

Avritzer8 destaca a participao centrada no nvel local, na qual atores


ou entidades das sociedades civis dispem de espaos institucionais para
participarem da deciso, implementao e controle das polticas, um
exemplo so os conselhos de polticas. Essa dupla forma de participao
resulta num sistema representativo hbrido.
Paes9 chama ateno para o movimento simultneo de
duas propostas diferentes na dcada de 90, a saber: a expanso de
experincias inovadoras de gesto pblica municipal e a implementao
da reforma gerencialista no pas. Ambas defenderam a descentralizao
e participao popular, principalmente na execuo e controle das
polticas. A diferena foi a relevncia atribuda eficincia econmica
do gerencialismo, em contraste nfase na participao poltica da
sociedade civil pelos movimentos sociais. Esta ltima, explica Paula10,
se associava outro paradigma de administrao, a qual defendeu a
combinao da democracia representativa com a participativa e a criao
de uma esfera no-estatal, como os espaos pblicos de negociao. Essa
esfera exigiria a formao de institucionalidades para a co-gesto dos
cidados nos negcios pblicos. Essa autora registra que a emergncia
desse novo formato s se tornou possvel a partir da gesto do Partido
dos Trabalhadores na Presidncia da Repblica, com a eleio de Lula.
Isso, em virtude do apoio dos movimentos sociais e das organizaes dele
derivadas, que deram suporte para a vitria e sua sustentao poltica
do PT. Desde ento, a administrao pblica ampliou os espaos para a
participao da sociedade civil na formulao, implementao e controle
das polticas11.
A partir de 2003 o governo Lula intensificou a criao de
institucionalidades para a participao dos atores na esfera federal.
Avritzer12 aponta o papel exercido pela Secretaria Geral da Presidncia
da Repblica, responsvel pela intermediao das relaes do governo
com a sociedade civil, o fortalecimento dos conselhos nacionais existentes,
os quais passaram a contar com a presena frequente de Ministros de
Estado, e a organizao de conferncias nacionais em praticamente
todas as reas de polticas pblicas, espao privilegiado para a reflexo e
formulao de polticas.
8

AVRITZER, L. Teoria democrtica, esfera pblica e participao local. Sociologias, Porto Alegre, n. 1, v.
2, jul/dez, p.18-43, 1999.

AVRITZER, 2009, p. 27-53.

PAES, op. cit., p. 36-45.

JACOBI, P. Poder local, polticas sociais e sustentabilidade. Sade e Sociedade. v. 8, n. 1, p. 31-48, 1999.

10 Ibidem.

PAES, A.P.P. de, Administrao pblica brasileira entre o gerencialismo e a gesto social. RAE, v. 45, n. 1, jan/
mar, p. 36-45, 2005.

11 Ibidem.

Idem p. 16.

12 AVRITZER, 2009, p. 27-53.

176

Publicaes da Escola da AGU

Em 2003 houve uma tentativa de participao da sociedade


civil no debate para orientar estratgias do Plano Plurianual 20042007.
Desde a Constituio de 1988 o processo oramentrio se
compe de trs peas, o Plano Plurianual (PPA) o qual define as
linhas gerais do governo eleito para quatro anos, vlido ao longo
dos trs ltimos anos da gesto organizadora e no primeiro ano
de sua sucessora -, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
definindo os programas mais importantes e metas fsicas e linhas
de elaborao do oramento do ano seguinte -, e a Lei Oramentria
Anual (LOA) que define como e onde os recursos sero aplicados.
Moroni13 informa que a Associao de Organizaes No
Governamentais (ABONG) e um conjunto de redes e fruns, que
compem a Inter-redes, foram os protagonistas da tentativa da
participao da sociedade no PPA, cuja coordenao ficou sob
a responsabilidade da Secretaria-Geral da Presidncia. Uma
das diretrizes da participao era construir um novo modelo de
desenvolvimento, justo e ambientalmente sustentvel, para o pas,
consolidando a gesto democrtica e o controle social sobre o
oramento e uso de recursos pblicos.
Aconteceram vrios debates em todo o pas, at o envio do
projeto ao Congresso Nacional. Porm nem o Congresso e nem
governo analisaram o projeto. Esse autor14 relata que em 2007 o
Executivo instituiu Grupo de Trabalho para elaborar propostas de
participao no PPA e, sem nenhum resultado positivo, os trabalhos
foram encerrados em 2009.
Se na esfera federal a participao na elaborao do PPA ainda
no se concretizou, alguns estados da federao j adoram o modelo,
entre eles, o estado da Bahia.
Em 2007 o Partido dos Trabalhadores venceu a eleio para
o governo do estado da Bahia, tendo sido reeleito em 2011. Desde
o incio de sua gesto, o governo Wagner vem institucionalizando
mecanismos legais que ampliam a participao popular na formulao
das polticas pblicas. Um exemplo o processo participativo de
formulao do Plano Plurianual, denominado PPA P, pelo qual a
sociedade baiana contribui na definio das diretrizes que orientam
a agenda das polticas pblicas ao longo de uma gesto determinada.
13 MORONI, J.A. y In. AVRITZER, L. (org.) Experincias nacionais de participao social. So Paulo: Cortez,
p. 117-140. 2009.
14 Idem.

Maria Ins Caetano Ferreira


Eluammi Rocha Matos

177

2 O PPA P na Bahia

Este trabalho investiga o processo de criao de mecanismos


institucionais do Plano Plurianual Participativo no estado da Bahia. O
objetivo descrever as institucionalidades estabelecidas pelo Executivo e
seu modo de funcionamento e apontar alguns pontos e fortes do processo.
A metodologia empregada foi a qualitativa, baseada na anlise
de documentos pblicos, como decretos e material informativo da
Secretaria de Planejamento do Estado da Bahia SEPLAN -, rgo
responsvel pelo gerenciamento do PPA P. Outra tcnica adotada foi
a entrevista em profundidade com trs tcnicos da SEPLAN, os quais
participaram diretamente do PPA P 2008-2011 e tambm na segunda
edio, referente a 2012-2016. Um deles foi o superintendente de gesto
e avaliao, o outro, o especialista em polticas pblicas dessa mesma
Superintendncia e o terceiro, tcnico da Diretoria de Desenvolvimento
Territorial.
3 Gesto democrtica na Bahia

O superintendente de Gesto e Avaliao explicou que a


implementao do PPA P na Bahia deve-se, entre outros fatores, ao fato
de o governador ter vivenciado a tentativa no governo federal, no qual
exerceu funo pblica.
Em material institucional distribudo pelo governo estadual
sobre o PPA Participativo, o PPA descrito como um plano pelo qual
o governo define suas diretrizes e programas para os prximos quatro
anos, o qual apreciado pela Assembleia Legislativa. Para elaborar
o PPA, o governo do estado realiza o PPA Participativo, o qual pode
ser definido como um processo de dilogo entre governo e grupos da
sociedade. O governo apresenta suas diretrizes sociedade e ouve suas
necessidades, problemas e solues, os quais podem ser includos nos
programas governamentais. Esse documento ainda explica que, para o
Plano de 2008 e 2011, foram realizadas reunies nos 26 Territrios de
Identidade, resultando em oito mil propostas. Os encontros em todos os
territrios permitiram a manifestao das singularidades da populao
baiana, contribuindo para que o planejamento do desenvolvimento
do estado se alicerasse sobre bases mais consistentes, considerando
os elementos da realidade social. A realizao do PPA Participativo
associada ao compromisso do governo do estado com a incluso e justia
social, ao projeto de consolidar a democracia cidad com transparncia e
participao social.

178

Publicaes da Escola da AGU

Segundo o superintendente de gesto e avaliao, para o Plano de


2008-2011 foram realizadas plenrias em 17 Territrios de Identidade,
com cerca de 800 participantes em cada uma delas, resultando em oito mil
propostas. Ele ressaltou que houve pouco tempo para o processamento
das propostas pela Seplan e a distribuio para todas as secretarias.
Apesar das dificuldades, o entrevistado salientou a inovao institucional
desse processo.
A partir da gesto que se iniciou em 2003, o estado da
Bahia est dividido em Territrios de Identidade, definidos como
espaos de formulao e execuo de polticas pblicas. A princpio
perseguiu-se a diviso adotada pelo Ministrio de Desenvolvimento
Agrrio para os territrios de cidadania, somando 13 territrios.
Em 2010, ano do Decreto Oficial que institui o Programa
Territrios de Identidade, j havia 26. Atualmente, o estado se
compe de 27 Territrios. Para a compreenso do mecanismo
do PPA Participativo, faz-se necessrio explicar o Programa
Territrios de Identidade.
3.1 Territrios de Identidade na Bahia

O objetivo da diviso do estado em Territrios de Identidade


contemplar as diversidades econmicas, geogrficas, sociais e culturais
das diversas regies do extenso estado baiano no planejamento do
desenvolvimento. Duarte (2009) explica que essa diviso difere da
empregada pelo IBGE, baseada em regies organizadas pelo vis
econmico, as quais servem de base para formulao de polticas pblicas
e de organizao de dados estatsticos. Esse autor acrescenta que os
Territrios no se explicam apenas por critrios objetivos, mas pelo
modo como a populao elabora a sua identidade, os seus sentimentos de
pertencimento e destinos. Duarte destaca relevncia dos laos cotidianos
na estruturao dos territrios.
As reflexes de Milton Santos (2000) so referncia para o conceito de
Territrio de Identidade na Bahia. Desse autor destacamos o argumento de
que o territrio um cenrio onde os sentimentos das pessoas em relao ao
lugar em que vivem onde produzem, se reproduzem, manipulam elementos
culturais, materiais e espirituais - se articulam com o pertencimento e a
identidade.
Os conceitos que envolvem e explicam os Territrios de Identidade
do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio (MDA) merecem ser
esclarecidos, em virtude da influncia exercida sobre o programa do
governo baiano.

Maria Ins Caetano Ferreira


Eluammi Rocha Matos

179

Sobre a poltica desenvolvida pelo MDA, Perico15 destaca a


multidimensionalidade do territrio, abrangendo a dimenso econmica
(associado ao uso dos recursos locais), sociocultural (relacionado
equidade, com a participao poltica de todos e respeito a valores e
diversidade), poltico-institucional (vinculado construo e renovao
de instituies democrticas) e ambiental (apoiado no princpio de
sustentabilidade dos recursos naturais, na vida das geraes futuras).
Esse mesmo autor explica que o conceito de cultura adotado pela
poltica se inspira nas reflexes do antroplogo Geertz, para quem ela
representa sistemas simblicos compartilhados por diversos membros da
sociedade, os quais ordenam comportamentos, valores e manifestaes
expressando unidade e coeso social.16
Identidade, por sua vez, ancora-se nas reflexes do socilogo
Castells, para quem ela fonte de significado para os prprios autores,
elaborado ao longo do processo de individualizao, trazendo
significados histricos e orientando os indivduos em suas vidas.
Perico destaca tratar-se de um processo relacional, localizado em um
determinado contexto, como ensina Geertz16.
A partir das colocaes de Perico, conclumos que o conceito de
Territrio de Identidade bastante abrangente, proporcionando uma
complexidade de elementos que orientam a elaborao e implementao
das polticas pblicas. Isso porque ele contempla um espao determinado,
onde as relaes entre os cidados so construdas durante o movimento
de produo econmica, cultural, geogrfica, religiosa, poltica, histrica,
enfim, de todas as facetas dos seres. Desse modo, as especificidades
de cada regio da Bahia podem ser manifestadas e consideradas no
planejamento e execuo das polticas, resultando em aes mais
eficientes e, sobretudo, democrticas.
O Programa Territrios de Identidade foi institudo pelo Decreto
N. 12.354 de 25 de agosto de 2010, com a finalidade de promover o
desenvolvimento econmico e social dos Territrios de Identidade na
Bahia. O decreto define Territrio de Identidade como agrupamento
identitrio municipal, formado de acordo com critrios sociais, culturais,
econmicos e geogrficos, e reconhecido pela sua populao como espao
historicamente construdo ao qual pertence, com identidade que amplia
as possibilidades de coeso social e territorial. O Decreto estabelece
que a Secretaria de Planejamento responsvel pela coordenao do
programa, devendo desenvolver o planejamento territorial de polticas,
15 PERICO, R. E. Identidade e territrio no Brasil. Brasli. Instituto Interamericano de Cooperao para a
agricultura, 2009.
16 Idem, p. 61-62.

180

Publicaes da Escola da AGU

ampliar a participao social na gesto das polticas, valorizando a


diversidade cultural, econmica, social e geogrfica.
Criou-se o Conselho Estadual de Desenvolvimento Territorial
(CEDETER), como um frum consultivo permanente, para subsidiar a
elaborao de polticas pblicas territoriais, aliceradas na proposta de
desenvolvimento sustentvel, em permanente dilogo com instituies
pblicas, entidades da sociedade civil e Colegiados Territoriais. O
CEDETER, entre outras competncias, responsvel pela homologao
dos Colegiados Territoriais de Desenvolvimento Sustentvel
(CODETER), os quais so definidos como fruns consultivos de
discusso local de aes e projetos de desenvolvimento territorial,
composto paritariamente por representantes do poder pblico estadual e
municipal, pela sociedade civil organizada.
O CEDETER composto por representantes das secretarias
de Planejamento, Desenvolvimento e Integrao Regional, Sade,
Educao, Cultura, Desenvolvimento Urbano, Relaes Institucionais,
Agricultura, da Delegacia Estadual do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, do Ministrio de Integrao Regional e de representantes do
CODETER.
Podemos, ento, observar que a composio desses dois conselhos,
responsveis pelo planejamento do desenvolvimento dos territrios,
ampla, com espao para representao da sociedade civil dos territrios.
Esse desenho se associa proposta do institucional da atual gesto busca
de garantir espaos para a participao da sociedade civil nas decises
das polticas pblicas.
3.2 Os mecanismos institucionais do PPA Participativo

A breve descrio do Programa Territrios de Identidade na Bahia


possibilita a melhor compreenso do PPA Participativo, pois este ltimo
se vincula ao Programa dos Territrios, uma vez que o planejamento
territorialmente. Alm disso, as discusses do PPA Participativo ocorrem
de quatro em quatro anos e elas no esto desvinculadas das frequentes
atividades do Programa Territrios de Identidade. Como observamos, os
mecanismos institucionais do PPA Participativo se entrecruzam com os
do Programa dos Territrios.
O Decreto N. 11.123 de 30 de Junho de 2008 instituiu o Conselho
de Acompanhamento do Plano Plurianual (CAPPA) PPA 2008-2011
para subsidiar e aconselhar o governo do estado na execuo do referido
PPA e propor ajustes necessrios. O CAPPA se compe de representantes
governamentais (Secretrio de Planejamento e Secretrio de Relaes

Maria Ins Caetano Ferreira


Eluammi Rocha Matos

181

Institucionais) e de representantes da sociedade civil (dois representantes


de cada um dos 26 Territrios de Identidade).
Os representantes da sociedade civil no CAPPA devem reunirse nos Territrios para acompanhar as aes em cada um deles e
reproduzir no Territrio de Identidade as diretrizes estabelecidas
pelo Conselho.
Desse modo, constatamos que os membros do CODETER
participam do CAPPA, acompanhando a execuo do PPA, o qual foi
discutido pelos representantes de entidades em cada territrio.
O Caderno do PPA-P 2012-2015 relata que, aps o primeiro
PPA-P, em 2007, outros processos de consulta sociedade civil foram
realizados no estado, como as conferncias de cultura, educao, direitos
humanos, comunicao, juventude e igualdade racial. Alm disso,
aconteceram os dilogos territoriais, entre os meses de abril e junho
de 2010, promovidos pelo CAPPA e pela Coordenao Estadual dos
Territrios (CET). O objetivo dos dilogos foi aprofundar a discusso
da poltica territorial, intensificar a integrao dos membros do CAPPA
aos colegiados territoriais e prestar contas das aes do governo aos
Territrios, inclusive a apresentao da execuo de demandas do PPA-P
pelo governo.
O PPA Participativo (PPA-P) de 2012-2015 foi institudo pelo
Decreto 12.578, de 8 de fevereiro de 2011, com o objetivo de construir
um relatrio de escuta social para contribuir na elaborao do referido
PPA. O decreto estabelece sete etapas para o PPA Participativo, a
saber: a) elaborao de matriz de desenvolvimento estratgico,
com definio de pauta de discusso a ser utilizada como referncia
no processo de escuta social; b) criao de Grupos de Trabalhos
Territoriais (GTT) para fomentar a escuta social; c) realizao de
encontros para apresentar a metodologia do PPA-P e alinhamento com
o CAPPA 2008-20111 e com o CEDETER; d) capacitao dos GTTs
para aplicar a metodologia nos territrios; e) realizao das plenrias,
entre os meses de abril e maio de 2011, nos 26 Territrios. O PPA-P
dever considerar os planos de desenvolvimento de longo prazo do
estado e o territrio de identidade como espao de representao para
a contribuio social.
Esse ltimo decreto esclarece a vinculao do PPA-P com o
projeto dos Territrios de Identidade e a forma como os mecanismos so
compartilhados. Assim, observamos que as discusses e aes do PPA-P,
a cada quatro anos, s se tornam possveis em virtude da estrutura que
vai sendo organizada, perenemente, no desenvolvimento da metodologia
dos Territrios de Identidade.

182

Publicaes da Escola da AGU

Como vimos, nesse segundo processo participativo do PPA


foi criado o GTT. O superintendente de Gesto e Avaliao explicou
a importncia da atuao desse grupo, composto por indivduos que
residem no territrio, membros da sociedade civil e tambm de rgos
pblicos, os quais ofertaram automvel e combustvel para as mobilizaes
locais. Mais especificamente, os GTTs tinham como membros, em
cada territrio, integrantes do CAPPA, do CEDETER, assim como
da diretoria regional de sade (DIRES), diretoria regional de educao
(DIREC) e da Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrcola (EBDA).
Em virtude de serem moradores do territrio, o entrevistado explicou que
esses integrantes conheciam a dinmica local. Foi realizado um evento
de dois dias em Salvador, reunindo as 234 pessoas que compuseram os
GTTs dos 26 territrios. No encontro foram desenvolvidos seminrios
e oficinas para definir os ncleos temticos do PPA-P. Os integrantes
discutiram, opinaram e validaram a metodologia. Depois desse encontro,
eles se encaminharam para seus territrios para convocar e mobilizar as
entidades para a discusso do PPA-P e realizar as plenrias, que reuniram
cerca de 250 pessoas em cada territrio.
No encontro para os integrantes dos GTTs de todos os territrios
foram definidos os trs eixos estruturantes do PPA-P, com seus
respectivos ncleos temticos e seus respectivos temas. Abaixo, so
listados os eixos e temas:
Eixo 1 Incluso Social e Afirmao de Direitos (polticas sociais
e afirmao de direitos)
Ncleos: Educao, Educao, Sade, Incluso social, Infraestrutura
social, Igualdade de direitos humanos da igualdade racial;
Eixo 2 Desenvolvimento sustentvel e infraestrutura para o
desenvolvimento (aes para garantir expanso e empreendimentos das
atividades sociais para gerao de riquezas de forma sustentvel)
Ncleos: Cadeias e redes produtivas (indstria, comrcio, servios
e minerao); Agropecuria; Meio Ambiente; Cincia, Tecnologia e
Inovao; Turismo, Cultura.
Eixo 3 Gesto democrtica do Estado (busca a transparncia, a
participao e o dilogo social e implantao de gesto por resultado).
Ncleos: Planejamento e gesto governamental; gesto de servios do
Estado; Gesto financeira; Gesto de pessoas; Participao e controle social.
As propostas apresentadas nas plenrias foram avaliadas pela
Seplan para a (no) validao. O especialista em polticas pblicas explicou
os principais aspectos considerados para a validao da proposta.
Em primeiro lugar, ela deve ser clara, bem definida, mensurvel
e no genrica. Ela deve se ajustar aos propsitos j firmados no Plano

Maria Ins Caetano Ferreira


Eluammi Rocha Matos

183

Plurianual, no podem envolver outro ente federativo, alm do estado da


Bahia. So rejeitadas as que possuem redaes confusas e as que j foram
contempladas em outras propostas.
Segundo o entrevistado, aps a validao, as propostas so
sistematizadas em eixos, ncleos temticos e temas. Da, elas so
encaminhadas para as respectivas secretarias, que analisam e definem
pela incluso ou no em seu planejamento. As secretarias reenviam o
planejamento para a Seplan, que organiza e finaliza o PPA e o envia para
apreciao do Legislativo.
Segundo o entrevistado, no PPA P 2012-2015, entre as principais
demandas dos territrios, destacaram-se os concursos para servidores
pblicos e aes para a educao profissional.
Ainda merece registro o Plano Bahia 2023, pelo qual o governo
visa traar planejamento de longo prazo para o estado, em data que
celebra 200 anos de luta contra a dominao colonial. Esse Plano oferece
subsdios para os PPAs, a fim de que, perenemente, sejam construdas
as bases para a realizao do planejamento pretendido para 2023.
Esse plano envolve as diversas secretarias de estado e o Conselho de
Desenvolvimento Econmico (CODES). Foram realizados vrios
seminrios Pensar a Bahia, a fim de refletir e construir as estratgias
as diretrizes do Plano.
Como podemos observar, o PPA-P parte de um complexo
mecanismo de planejamento de desenvolvimento do estado, sendo que todos
se assentam em propostas de participao da sociedade civil, contribuindo,
assim, na construo de instituies de uma gesto democrtica.
4 A experincia do PPA-P pelos tcnicos da SEPLAN

Os entrevistados relataram suas experincias no processo de


organizao e execuo da escuta e da sistematizao das propostas nos
territrios. Todos eles participaram ativamente no PPA-P. O objetivo
das entrevistas foi levantar informaes sobre o PPA-P, uma vez que esse
ainda um processo bastante recente, sobre o qual h pouco material
publicado. Assim, nesse momento, parece essencial recuperar e registrar
a curta histria do PPA-P a partir de seus executores.
4.1 Implantao do PPA-P

Segundo o tcnico da Diretoria de Planejamento Territorial o


CEDETER um instrumento de gesto da dinmica dos territrios e
que tambm opera como espao de concertao social. Ele explica que os

184

Publicaes da Escola da AGU

Conselhos Territoriais, base da poltica territorial, no so institucionais,


portanto, no se submetem ao Estado, guardando a autonomia de suas
aes.
O entrevistado da Superintendncia de Gesto e Avaliao concluiu
que o elevado nmero de participantes no primeiro PPA-P, 2007, no
foi opo muito eficiente para a construo de propostas, pois foi difcil
ouvir a todos. Apesar disso, ele destacou o valor simblico dessa grande
reunio, a primeira oportunidade da populao baiana para colocar suas
necessidades, se fazer ouvir pelo Estado, registrando, inclusive, a presena
do governador em algumas plenrias. No segundo PPA-P houve mais
tempo para organizao, ento foram efetuadas mudanas positivas como,
concluiu ele, como a criao do GTTe a limitao de participantes - para
250 pessoas - garantindo debate de melhor qualidade. O superintendente
realou a motivao dos agentes envolvidos, elemento que ele avalia como
fundamental para o sucesso da empreitada.
O entrevistado assinalou o problema dos custos envolvidos num
processo democrtico como esse, os quais puderam ser enfrentados
com o apoio dor rgos pblicos envolvidos no GTT. Pois eles
dispensaram servidores para atuarem moderadores, financiaram as
dirias e transporte ao longo do processo Do PPA P. O entrevistado
respondeu a pergunta sobre o preo da gesto democrtica, concordando
que se trata de uma opo que envolve custos para o Estado. Ou seja,
criar mecanismos de participao e operar para que eles possam ser
ocupados pela sociedade civil exige investimentos, inclusive, financeiros
da administrao. Afinal eles exigem planejamento, acompanhamento
da gesto, execuo, capacitao de recursos humanos. Enfim, uma
engenharia administrativa.
4.2 Problemas do PPA-P

Para o entrevistado da Diretoria de Planejamento, a participao


social mais intensa nos territrios onde h empresas como a Codefasf
ou Chesf, as quais promovem aes que despertam a organizao social.
De qualquer modo, ele assinalou a necessidade de implantao de uma
poltica de longo prazo para capacitao e formao de lideranas
territoriais, a fim de operar mudanas de mentalidade e despertar o
interesse na participao.
O especialista em polticas pblicas informou que os grupos mais
bem organizados, j atuantes, costumam fazer propostas mais objetivas
e com vis territorial, tendo, assim, maior chance de serem validadas.
Observamos, ento, que a experincia da organizao e do trabalho

Maria Ins Caetano Ferreira


Eluammi Rocha Matos

185

coletivo pode influenciar na capacidade de o grupo conseguir introduzir


sua proposta e tornar coletivo os seus interesses. Em contraste com os
grupos pouco organizados, ainda focados em objetivos individuais, de
alcance restrito.
Para o entrevistado da Superintendncia, um dos principais
problemas apontados em relao ao PPA-P o fato de as secretarias
ainda no operarem na diviso dos territrios, mantendo desenhos
antigos. Assim, a secretaria da educao, por exemplo, se divide em
diretorias cuja diviso se colide com os Territrios de Identidade. A
consequncia que as aes de uma diretoria atingem municpios de
diferentes territrios. A incompatibilidade da diviso regional dificulta
a execuo de programas territoriais. Outro aspecto a resistncia de
alguns prefeitos que consideram o PPA-P um projeto da esquerda. O fato
que ainda h muitos desafios a serem vencidos e o lento processo de
construo dos projetos democrticos provoca um descompasso, contou
o especialista em polticas pblicas, entre as dificuldades da burocracia e
presso da sociedade para participar.
O superintendente de Gesto assinalou como um dos principais
problemas no processo do PPA-P uma cultura tradicional de parte dos
funcionrios, que implica em hbitos que impem alguns obstculos
ao bom desempenho do projeto. Isso porque o gestor pode sentir que
a participao popular ameaa a sua autoridade na administrao. Essa
autoridade derivaria da deteno de um conhecimento hegemnico. O
modelo participativo, ao contrrio, requer gestores capazes de dialogar,
de aprender com os grupos sociais.
O especialista em polticas pblicas tambm comentou o
descompasso de funcionrios que resistem aos padres mais abertos
participao democrtica, procurando manter lgicas conservadores.
Segundo ele, esse um entrave para a ao das secretarias estaduais. A
secretaria da cultura foi apontada como a nica que aderiu integralmente
s propostas da gesto participativa e do programa dos Territrios de
Identidade.
4.3 Aspectos positivos do PPA-P

Para o entrevistado da Diretoria, com o PPA-P - e todos os outros


projetos relacionados ao Programa dos Territrios de Identidade - o
estado da Bahia vive um processo pioneiro de criao e consolidao
de gesto democrtica. Afinal a Bahia foi o primeiro estado brasileiro
que criou mecanismos institucionais legais que garantem canais de
participao na elaborao do planejamento.

186

Publicaes da Escola da AGU

O especialista em polticas pblicas conclui que as polticas do


governo exercem efeitos sobre a populao, incidindo nas suas demandas.
Isso porque, entre as propostas comuns em vrios territrios, destacamse algumas que j so objeto de ao do estado, como as polticas contra
o analfabetismo e a educao profissional. Essa coincidncia sugere que a
populao concordou com relevncia dos investimentos, solicitando a sua
continuidade e/ou incremento. Outro aspecto interessante, esclarecido pelo
entrevistado, o destaque das demandas por controle social. Ou seja, o
exerccio participativo pode estar estimulando o interesse dos grupos sociais
pelo acompanhamento das aes do governo. No mnimo, a proposta do
PPA-P parece se ajustar s expectativas de parcelas da populao.
Segundo o superintendente de Gesto e Avaliao, o PPA-P no se
encerra com os eventos nos Territrios. Isso porque h o acompanhamento da
gesto e tambm o retorno de equipes da Seplan aos locais, para prestao de
contas. Esse retorno foi apontando como um processo de aprendizado tanto
para o governo como para a sociedade. Isso porque a gesto democrtica
sucede muito anos de governos abertos participao da sociedade baiana.
Outro destaque desse entrevistado a valorizao da populao em
relao aos equipamentos e servios que lhe so colocados disposio,
uma vez que ela mesma participou do planejamento das aes.
O especialista em polticas pblicas avaliou que o processo
participativo interessante economicamente. Isso porque o governo tem
condies de elaborar aes vinculadas s reais necessidades do local. O
processo de escuta social desvenda os aspectos do contexto onde a ao ser
desenvolvida. Desse modo, o planejamento pode aproximar-se mais das
necessidades e responder melhor s demandas, tornado-se mais eficiente.
Uma relevante repercusso do PPA-P, para o superintendente,
a diferena desse mecanismo de participao em relao ao Oramento
Participativo. Pois no PPA-P estou discutindo com a sociedade um
horizonte de quatro anos, estou analisando um aspecto macroeconmico,
macropoltico, ambiental, social, estou falando de poltica pblica, de
propostas para o Territrio de Identidade, a populao percebeu de
maneira clara, no estamos discutindo poltica local, do ponto de vista do
municpio. Foco no territrio, portanto na cooperao, no na competio.
Ele ainda conclui voc interage com a populao do ponto de vista das
polticas de mdio e longo prazo, saindo da demanda pontual e imediata.
Em suma, podemos observar que o processo do PPA-P traz
contribuies para a cooperao dentro da mquina pblica, assim como
desempenha um carter educativo para a populao, fazendo-a sentir
participantes das polticas e, at mesmo, da importncia do planejamento
em longo tempo e larga escala.

Maria Ins Caetano Ferreira


Eluammi Rocha Matos

187

5 Concluses

O levantamento dos documentos e a anlise do contedo das


entrevistas com os tcnicos da Seplan revelam que a execuo do PPA
Participativo na Bahia exige investimentos de recursos financeiros,
humanos e, sobretudo, de tecnologia administrativa. O objetivo de ampliar
a participao social se expressa nas aes do governo nos diversos
campos. Os obstculos, como se poderia supor, no so insignificantes.
Talvez um dos principais pontos seja a resistncia em setores dentro
do prprio governo s novas tendncias de planejamento territorial e
gesto participativa. Aps anos de gestes conservadoras, parece comum
que muitos servidores se oponham mudana de comportamento. As
divises geogrficas das secretarias ainda so influenciadas por padres
antigos. Nesse ponto, vale ressaltar que os desajustes nas divises
territoriais entre os vrios setores do governo no uma exclusividade
do estado da Bahia. Ao contrrio, por todo o pas observamos que os
mapas de diferentes setores nem sempre coincidem, impondo obstculos
intersetorialidade, como sade e educao, segurana etc.
Esse trabalho apresenta somente os primeiros resultados de um
trabalho que ainda deve ser aprofundado. Porm, ele busca esclarecer
os leitores, de forma sinttica, as institucionalidades criadas para a
efetivao de uma gesto democrtica. Alm do mais, aponta alguns
problemas para execuo do processo, levantando questes para as
prximas etapas da pesquisa.
Referncias
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(org.). Experincias nacionais de participao social. SP: Cortez, p. 27-53,
2009.
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F. (orgs.). Reforma poltica no Brasil. Belo Horizonte: UMFG, p. 35-44. 2006.
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Porto Alegre, ano , n. 2, p. 18-43, jul./dez. 1999.
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falando. In: MATO, D. (coord) Poltica de ciudadania y sociedad civil en tiempos
de globalizacin. Caracas: FACES: Universidad Central de Venezuela, 2004.

188

Publicaes da Escola da AGU

DUARTE, J.C. S. Territrio de identidade e multiterritorialidade, paradigmas


para a formulao de uma nova regionalizao na Bahia. In V Encontro
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GUIMARES, J.R. Culturas brasileiras e participao democrtica. In:
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SANTOS, M. Territrio e sociedade, entrevistas com Milton Santos. So Paulo:
Fundao Perseu Abramo, 2000.

189

A NLISE DA REPRODUO DO MODELO FEDERAL

DAS PARCERIAS DA ADMINISTRAO PBLICA COM


AS ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR NOS ESTADOS DA
FEDERAO BRASILEIRA1

THE REPRODUCTION OF THE FEDERAL LEGAL MODEL OF


PARTNERSHIPS BETWEEN PUBLIC ADMINISTRATION AND NON
PROFIT ORGANIZATIONS RECARDING MEMBER STATES OF THE
BRAZILIAN FEDERATION
Maria Tereza Fonseca Dias
Professora do Departamento de Direito Pblico da UFMG e dos cursos de graduao
e ps-graduao Stricto Sensu da Universidade Fumec. Pesquisadora de Produtividade
do CNPq. Mestre e doutora em Direito Administrativo pela UFMG
Janana Diniz Ferreira de Andrade
Advogada. Ps- graduanda em Direito Tributrio pelo CAD/Universidade Gama
Filho Foi bolsista de Iniciao Cientfica do CNPq.

SUMRIO: Introduo; 1 Marco Jurdico Do Terceiro


Setor no mbito da Legislao Estadual; 1.1 Acre; 1.2
Alagoas; 1.3 Amap; 1.4 Amazonas; 1.5 Bahia; 1.6 Cear;
1.7 Distrito Federal; 1.8 Esprito Santo; 1.9 Gois; 1.10
Maranho; 1.11 Mato Grosso 1.12 Mato Grosso do Sul;
1 Este trabalho foi apresentado no III Seminrio Democracia, Direito e Gesto Pblica, realizado em Braslia, em
24/11/2011, promovido pela Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto, Consultoria
Jurdica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e IPEA com a parceria da Escola da AGU.

190

Publicaes da Escola da AGU

1.13 Minas Gerais; 1.14 Par; 1.15 Paraba; 1.16 Paran;


1.17 Pernambuco; 1.18 Piau; 1.19 Rio de Janeiro; 1.20 Rio
Grande do Norte; 1.21 Rio Grande do Sul; 1.22 Rondnia;
1.23 Roraima; 1.24 Santa Catarina; 1.25 So Paulo; 1.26
Sergipe; 1.27 Tocantins; 2 Quadro Sntese das Legislaes
Estaduais Vigentes; 3 Concluses; Referncias.
RESUMO: A pesquisa realizada objetivou compreender se a diversidade
de qualificaes jurdicas conferidas pela Unio s entidades privadas
sem fins lucrativos (Organizaes Sociais, Organizaes da Sociedade
Civil e Entidades Declaradas de Utilidade Pblica) e se as falhas da
legislao federal tambm se reproduzem na legislao dos Estadosmembros da federao brasileira e do Distrito Federal.
Da sntese dos dados obtidos nos 27 entes federados estudados,
observou-se que: 17 editaram legislaes especficas sobre a qualificao
de entidades como Organizaes Sociais (63%); 14 sobre Organizaes
da Sociedade Civil de Interesse Pblico (52%); 10 sobre as duas espcies
citadas (37%) e apenas 6 no legislaram sobre a matria (22%).
Observou-se que as leis estaduais estudadas reproduzem as leis federais
quanto aos tipos qualificaes jurdicas dadas s organizaes privadas,
bem como suas incongruncias.
Exceo encontrada quanto aos tipos de qualificaes jurdicas na
legislao dos estados-membros, a exigir aprofundamento de estudos,
refere-se ao nmero reduzido de leis sobre as entidades declaradas
de utilidade pblica. O levantamento demonstrou que ela foi editada
somente nos Estados de Minas Gerais e Roraima. Esse fato revela que
pouca ateno tem sido dada, pelo legislador, a esse modelo de parceria
em que pese tratar-se da modalidade de parceria entre as entidades do
terceiro setor e a Administrao Pblica mais consolidada na prtica
administrativa.
Palavras-chave: Terceiro setor. Parcerias privadas com a
Administrao Pblica. Legislao estadual. entidades privadas sem fins
lucrativos. Marco Jurdico do terceiro setor
ABSTRACT: The research aimed at understanding if the diversity of
legal qualifications conferred by the Federal Government to private
nonprofit organizations (named Social Organizations; Civil Society
Organizations of Public Needs and Organizations of Public Utility)
and the inconsistencies of federal law also appear in the legislation of
member states of the Brazilian federation.

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

191

The empirical data collected under the laws of 27 member states of


the Brazilian federation, including Federal District (Braslia), showed
that: 17 members (63%) edited specific legislation concerning Social
Organizations; 14 members (52%) edited specific legislation concerning
Civil Society Organizations of Public Needs; 10 members (37%) edited
specific laws on the two qualifications mentioned; and only 6 states (22%)
have no legislation on the subject.
The study showed that the legislation of member states studied reproduce
the content of federal laws regarding the types of legal qualifications
given to nonprofit organizations, as well as their inconsistencies.
One exception was found in the types of legal qualifications atributed by
the legislation of member states: the small number of laws concerning
Organizations of Public Utility. The empirical data collected showed
that such legislation was edicted only in the states of Minas Gerais and
Roraima. This situation reveals that little attention has been given, by
the Legislature, to this partnership model in spite of the fact that it is
the most consolidated form of third sector partnerships with Public
Administration in administrative practice.
Keywords: Third sector. Private partnerships with Public
Administration. Legislation of member states of the Brazilian federation.
private nonprofit organizations. legal standpoint of the third sector
INTRODUO

O fenmeno das parcerias da Administrao pblica com as


entidades do terceiro setor tem se tornado cada vez mais freqente nas
ltimas dcadas e so mltiplos os fatores de seu recrudescimento.2
Duas ordens complexas de indagaes tm orientado os estudos sobre
o tema, que ensejam verificar os processos de legitimao e de regulao das
aes da administrao pblica em face da sociedade civil3. Tais processos esto
intimamente ligados s novas relaes entre os sistemas sociais, destacandose o sistema administrativo (administrao e governo) e a sociedade.
2

Os principais fatores correlacionados ao recrudescimento do terceiro setor no momento contemporneo so:


a) redefinio do papel do Estado e fortalecimento da idia de estado subsidirio; b) globalizao; c) ineficcia/
ineficincia da administrao pblica e a necessidade de reforma do aparelho do Estado; d) reconstruo
da idia de sociedade civil; e) mudanas processadas no modelo capitalista, no perfil do mercado, no setor
privado e, conseqentemente, nas empresas; f) nem o Estado suficiente, nem o mercado; g) importncia
econmica do terceiro setor; h) reviso da idia de democracia. Cf. DIAS, Maria Tereza Fonseca. Terceiro setor
e Estado: legitimidade e regulao: por um novo marco jurdico. Belo Horizonte: Frum, 2008

DIAS, Maria Tereza Fonseca. Terceiro setor e Estado: legitimidade e regulao: por um novo marco jurdico.
Belo Horizonte: Frum, 2008

192

Publicaes da Escola da AGU

No mbito da Teoria Discursiva do Direito e da Democracia,


de Jrgen Habermas4 , por intermdio da legitimao, a atuao da
administrao pblica programada pela esfera pblica poltica e pelo
complexo parlamentar, permeado pelos anseios da sociedade civil. No
processo de regulao, a Administrao faz valer o seu poder legtimo
na implementao de polticas pblicas.
Quando se trata da transferncia de atividades anteriormente
desempenhadas diretamente pelo Estado, deve surgir, concomitantemente,
um estado regulador5, com fora coercitiva direcionada plena consecuo
dos objetivos transferidos s entidades privadas sem fins lucrativos,
sobretudo no que diz respeito implementao de polticas pblicas.
Outra questo que permeia a realizao de estudos nesta esfera diz
respeito noo de governana social6 , pois os membros da sociedade
passam a ter papel ativo na propositura, execuo e controle das polticas
pblicas7. As reformas legislativas sobre o setor sem fins lucrativos
promovidas na ltima dcada, nas temticas de sua abrangncia,
atividades de atuao, mecanismos de fomento e controle, podem, ao
mesmo tempo, aprimorar a governana, fortalecer a sociedade civil e
melhorar as prestaes sociais aos cidados.
Em estudo anterior realizado, com base na legislao federal,
concluiu-se que esta ainda no conseguiu construir o conceito jurdico
de terceiro setor. No so definidas as entidades que o compem, muito
menos foram determinados os critrios necessrios para que certos tipos
de entidades privadas sem fins lucrativos, constitudas sob a gide da
legislao civil, possam fazer parte do setor pblico no estatal.
A diversidade de entidades previstas no direito ptrio, os requisitos
inadequados e inconsistentes de qualificao e a estrutura administrativa
reservada a essas atividades em mbito federal (pulverizada e no
centralizada) foram os principais problemas encontrados para a
configurao jurdica legtima do terceiro setor. Mesma concluso
4

HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. Traduo de Flvio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997. v. 1 e 2.

A utilizao da terminologia regulao nesta oportunidade no se assemelha distino entre


regulamentao (expedio de regulamentos pelo Chefe do Poder Executivo) e regulao (ato regulatrio
expedido por agncias reguladoras), que tem sido feita por parte da doutrina administrativista ptria
aps o advento das agncias reguladoras autarquias especiais investidas de competncias para atuao
setorial mas relaciona-se ao conceito integrante da Teoria Discursiva do Direito e da Democracia.

6
7

CHEVALLIER, Jacques. A governana e o direito. Revista de Direito Pblico da Economia, Belo Horizonte,
ano 3, n. 12, p. 129-146, out./dez. 2005.
LEAL, Rogrio Gesta. Estado, Administrao Pblica e Sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre: Livraria
do Advogado. 2006; DIAS, Maria Tereza Fonseca. Direito Administrativo Ps-moderno. Belo Horizonte:
Mandamentos, 2003.

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

193

foi apresentada em estudo realizado para a Secretaria de Assuntos


Legislativos do Ministrio da Justia.8
O processo legislativo de elaborao das legislaes incidentes
sobre as entidades do terceiro setor no Brasil, aps a dcada de 1990,
sofreu fortes influncias da legislao e de experincias estrangeiras, o
que comprova, sob o prisma da legitimidade, sua desconformidade com a
Constituio da Repblica de 1988. Mesmo naqueles casos em que houve
discusso pblica sobre as propostas legislativas, como ocorreu com as
OSCIPs, tem-se que o produto final apresentado na proposta legislativa
levada para votao no correspondeu fielmente quele construdo nas
diversas rodadas de interlocuo poltica realizadas.
A dicotomia resultante das ltimas reformas legislativas entre
entidades assistencialistas e filantrpicas (tradicionais) e entidades
poltico-mobilizadoras (atuais) pode ser considerado entrave de natureza
sociolgica e poltica para a construo de novos debates sobre o tema,
iniciados pelo Conselho da Comunidade Solidria em 1997.
As propostas de alteraes legislativas recentes sobre o tema,
sejam aquelas sugeridas pela doutrina9 sejam as oriundas de experincias
estrangeiras ou do parlamento, refletem a necessidade de um novo marco
legal que atenda s expectativas de todos os partcipes: Estado, entidades
do terceiro setor, sociedade civil no integrante do terceiro setor e mercado.
Entre os elementos de mudana e da construo da pauta legislativa
sobre o tema, deve-se atentar para o fato de que so vrios os nveis
hierrquicos das normas que necessitam de alterao (constitucionais,
ordinrias, decretos e regulamentos federais) e ainda os das entidades
federativas autnomas: Estados-membros, Distrito Federal e Municpios.
E que as legislaes da Unio exercem, no nosso modelo de federalismo
centralista e com nmero de competncias exaustivas concentradas
no mbito federal, influncias nas legislaes dos Estados-membros
e Municpios, conforme j corroborado por estudo10 da Secretaria de
Gesto do Ministrio do Planejamento nesta seara11.
A proposta do estudo foi construda com base na seguinte
indagao: na legislao dos Estados-membros da federao brasileira,
a configurao do marco jurdico das parcerias da administrao pblica
com as entidades do terceiro setor, reproduz o modelo federal?
8

OLIVEIRA, Gustavo Justino (Coord.). Estado Democrtico de Direito e Terceiro Setor. Srie Pensando o
Direito n 16/2009. Disponvel em: <http://portal.mj.gov.br> Acesso em: 27 ago. 2010.

DIAS, 2008; OLIVEIRA, 2009.

10 BRASIL. Ministrio do Planejamento. Secretaria de Gesto. Relaes de parceria entre poder pblico e entes de
cooperao e colaborao no Brasil. Disponvel em: <http://www.gespublica.gov.br> Acesso em: set. 2010.
11 O estudo no considerou, entretanto, a legislao sobre entidades declaradas de utilidade pblica.

194

Publicaes da Escola da AGU

Assim, a pesquisa realizada objetivou compreender, a partir


das noes de setor pblico no-estatal e governana social, se as
incongruncias encontradas na legislao federal acerca das parcerias
das entidades do terceiro setor com a administrao pblica tambm se
reproduzem na legislao dos Estados-membros da federao brasileira.
Do ponto de vista metodolgico, o trabalho foi desenvolvido sob
a perspectiva crtico-metodolgica12 , pois compreende o Direito como
uma rede complexa de linguagens e de significados. No mbito dessa
vertente, o estudo a ser desenvolvido trabalhou, notadamente, com a
abordagem dogmtico-jurdica. Essa vertente desenvolve investigaes
com vistas compreenso de redes normativas, objetivando uma
avaliao das estruturas internas do ordenamento jurdico brasileiro.
A partir destas indicaes metodolgicas, foi realizado o levantamento
da legislao dos Estados-membros da federao brasileira acerca do
tema nos sites das Assemblias Legislativas e do Poder Executivo, conforme o
caso, de cada estado-membro da federao. Aps o levantamento dos dados foi
empreendida a anlise comparativa destas legislaes para verificar as espcies
de qualificaes jurdicas e requisitos para esta qualificao que os Estadosmembros conferem s entidades sem fins lucrativos em mbito regional com
base na legislao federal13 , conforme ser visto adiante.
A pesquisa vem sendo constantemente atualizada porquanto,
mesmo aps a apresentao dos primeiros resultados, alguns estados
editaram novas legislaes acerca dos requisitos de qualificao das
entidades de terceiro setor em sua esfera de atuao.
1 MARCO JURDICO DO TERCEIRO SETOR NO MBITO DA LEGISLAO ESTADUAL
1.1 Acre

Constatou-se que o Estado do Acre, embora venha declarando


de utilidade pblica, por lei, diversas entidades sem fins lucrativos14 ,
12 Para essa vertente metodolgica de pesquisa o pensamento jurdico tpico e no dedutivo, problemtico
e no sistemtico, insere-se na verso postulada pela teoria do discurso e pela teoria da argumentao
jurdica. (GUSTIN; DIAS, 2010)
13 No mbito federal, as qualificaes jurdicas atribudas s entidades privadas sem fins lucrativos
integrantes do terceiro setor e legislao correlata so as seguintes: Declarao de utilidade pblica (Lei
n. 91, de 28 de agosto de 1935); Certificado de entidade de fins filantrpicos CEFF (Lei n. 8.742, de 8
de dezembro de 1993 LOAS); Certificado de entidade beneficente de assistncia social CEBAS (Lei n.
8.212, de 24 de julho de 1991); Organizao social (OS - Lei n. 9.637, 15 de maio de 1998); Organizao da
sociedade civil de interesse pblico (OSCIP - Lei n. 9.790, de 23 de maro de 1999); Cooperativa social (Lei
n. 9.867, de 10 de novembro de 1999). (BRASIL, 2011a).
14 Com base no art. 58, 3 e 8 da Constituio Estadual c/c o art. 15, 1, X do Regimento Interno da
Assembleia Legislativa do Estado do Acre. (ACRE, 2011a)

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

195

apenas foi localizada legislao estadual acerca das Organizaes da


Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP.
A Lei n. 1.428, publicada em 2 de janeiro de 2002, dispe sobre a
qualificao de pessoas jurdicas de direito privado como Organizaes
da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), institui e disciplina o
termo de parceria15. Em seu contedo, define que podem qualificar-se
como OSCIPs do Estado do Acre (art. 1) todas as pessoas jurdicas
de direito privado sem fins lucrativos cujos objetivos sociais e normas
estatutrias atendam a determinados requisitos institudos pela prpria
lei.
Assim, ao apresentar os referidos requisitos de qualificao das
entidades como OSCIPs, a Lei n 1.428/2002 reproduz, ao longo de seu
contedo, os mesmos dispositivos expressos na Lei Federal 9.790/99.
Recentemente, a Lei n. 2.151/2009 revogou os incisos IV e V do
art. 4, bem como os art. 9 e 10 contidos na Lei n. 1.428/2002, que
previam requisitos para a qualificao das entidades como OSCIPs no
previstos pela legislao federal, tais como a necessidade de previso
estatutria de Conselhos de Administrao e demais rgos de
deliberao superior, aproximando ainda mais o contedo da legislao
estadual e federal.
Destaca-se que, embora a Lei 1.428 tenha sido publicada h
aproximadamente 10 anos, o Estado do Acre qualificou apenas uma
entidade privada como OSCIP, com a qual, nos termos da referida
legislao, tambm firmou termo de parceria. Referida entidade,
nomeada de Associao Nossa Senhora da Sade ANSSAU firmou
o Termo de Parceria diretamente com a Secretaria de Estado da Sade,
em nome do Governo do Estado do Acre.
Quanto s entidades declaradas de utilidade pblica, h uma
questo que merece destaque: embora a Constituio do Estado
do Acre, no art. 32 do ADCT, preveja que estas entidades somente
recebero recursos estaduais se tiverem seus ttulos reavaliados pela
Assembleia Legislativa16 , no h na legislao estadual regras que
determinem as condies e requisitos para que uma instituio privada
sem fins lucrativos seja declarada de utilidade pblica no mbito
estadual, tendo sido as mesmas estabelecidas no Regimento Interno da
Assembleia Legislativa.
15 ACRE. Lei n. 1.428, de 2 de janeiro de 2002. Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito
privado como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), institui e disciplina o termo
de parceria. Disponvel em: <www.aleac.net > Acesso em: 3 e 4 set. 2011.
16 ACRE. Constituio do Estado (1989). Disponvel em: <www.aleac.net > Acesso em: 3 e 4 set. 2011.

Publicaes da Escola da AGU

196
1.2 Alagoas

Em que pese o estado de Alagoas declarar, por lei, de utilidade


pblica, entidades sem fins lucrativos, no foi possvel identificar
a legislao estadual que define os requisitos necessrios para esta
qualificao.
No entanto, encontra-se em discusso na Assembleia Legislativa
do Estado um Projeto de Lei que cria o Programa Estadual de
Organizaes Sociais. Segundo mensagem do governo do Estado de
Alagoas, o objetivo do referido programa
[...] permitir que entidades privadas e sem fins lucrativos, possam
assumir a gesto de atividades e servios de interesse pblico atinentes
ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico
e institucional, proteo e preservao do meio ambiente, bem
como sade, ao trabalho, ao social, cultura e ao desporto e
agropecuria, desde que atendidos os requisitos predeterminados em
legislao especfica.17

A movimentao para a aprovao do projeto, segundo dados


levantados na internet, ocorreu no incio de 2010, no tendo sido ainda
concludo o processo legislativo. Assim, se aprovado o Projeto de Lei que
cria o Programa Estadual de Organizaes, o Estado de Alagoas ter
legislao semelhante Lei Federal n 9.637/1999.
Curioso destacar, no Estado de Alagoas, que embora o ente estadual
ainda no tenha editado legislao que regule a atividade das entidades
de terceiro setor, o municpio de Macei adiantou-se ao governo estadual
e publicou, em 5 de dezembro de 2007, a Lei n. 5.651, que dispe sobre
a celebrao dos Termos de Parcerias entre o municpio de Macei e as
organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico- OSCIPs e d
outras providncias.
1.3 Amap

O Estado do Amap, por sua vez, apresentou em seu ordenamento


jurdico regulamentao expressa para qualificao tanto das Organizaes

17 ALAGOAS. Lei n 7.279, de 26 de setembro de 2011. Considera de utilidade pblica a Associao dos
Servidores da Assembleia Legislativa de Alagoas - ASSALA. Disponvel em: <http://www.gabinetecivil.
al.gov.br> Acesso em: set. 2011.

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

197

Sociais (OS) Lei n 599/200118 , quanto das Organizaes da Sociedade


Civil de Interesse Pblico (OSCIP) Lei n 496/200019.
As referidas leis estaduais, entretanto, reproduziram, quase
textualmente, o contedo das leis federais referentes ao tema.
Importante observar que, apesar da referida reproduo, a legislao
estadual por muitas vezes tem ficado esquecida e no acompanha as
alteraes feitas nas leis de mbito federal. Um exemplo disso a Lei n.
496/2000, que estabelece os requisitos de qualificao das OSCIPs no
Estado do Amap: embora tenha reproduzido o contedo da Lei Federal n
9.790/99, no acompanhou as alteraes feitas posteriormente, como, por
exemplo, a incluso do Pargrafo nico ao art. 4 feita pela Lei n. 10.539/02,
que tratou da possibilidade da participao dos servidores pblicos na
composio de conselho de OSCIP sem a percepo de remunerao.
Alm disso, destaca-se que, embora o Estado do Amap seja um
dos poucos a dispor de legislao estadual para ambas as entidades de
terceiro setor OS e OSCIP -, ainda no existem registros de entidades
que tenham sido devidamente qualificadas pelo Estado.
1.4 Amazonas

O Estado do Amazonas somente previu legislao expressa para


qualificao de entidades como OSCIP - Lei n. 3.017/200520 . Esta, tambm
no inovou em seu contedo, pois apenas repetiu as disposies da Lei
Federal n 9.790/99. No entanto, diferente do que ocorreu no Estado
do Amap, a Lei n. 3.017/2005 que regulamenta as OSCIPs no Estado
do Amazonas manteve-se atualizada em relao legislao federal, at
mesmo em razo de sua publicao ter sido posterior s alteraes feitas
na Lei Federal no ano de 2002.
Verifica-se, tambm, que existem seis entidades privadas
qualificadas como OSCIPs no Estado do Amazonas, embora o governo
estadual no tenha firmado Termo de Parceria com nenhuma delas.
18 AMAP. Lei N 599, de 25 de abril de 2001. Dispe sobre a qualificao de Organizaes Sociais e d
outras providncias. Disponvel em: <http://www.al.ap.gov.br/> Acesso em: set. 2011.
19 AMAP. Lei N 496 de 04 de janeiro de 2000. Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito
privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e
disciplina a celebrao de Termo de Parceria, Convnio, Contrato e Ajuste com o Governo do Estado do
Amap e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.al.ap.gov.br/> Acesso em: set. 2011.
20 AMAZONAS. Lei n 3.017, de 21 de dezembro de 2005. Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de
direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui
e disciplina o Termo de Parceria no mbito do Estado do Amazonas e d outras providncias. Disponvel
em: <http://www.aleam.gov.br> Acesso em: set. 2011.

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Publicaes da Escola da AGU

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

199

1.5 Bahia

1.6 Cear

O Estado da Bahia, em que pese ter sido um dos primeiros


estados a legislar sobre Organizaes Sociais (Lei n 7.027/1997 e Lei
n 8.647/2003), ainda no prev qualquer regulamentao expressa para
qualificao das OSCIPS. Apenas menciona como, por exemplo, no art.
52, III, da Leis de Diretrizes Oramentrias para 2010, que a qualificao
das entidades organizadas como OSCIPs seria feita [...] nos termos da
Lei Federal n.9.790/9921.
Quanto s Organizaes Sociais, verificou-se que a legislao
baiana no somente reproduz o contedo da Lei n. 9.637/98 referente
aos requisitos de qualificao das entidades, como vai alm criando um
Programa Estadual de Organizaes Sociais, definindo critrios para
os Contratos de Gesto, as formas de interveno do estado no servio
transferido, a posio do servidor pblico dentro das OS, critrios de
seleo das entidades etc.
Em trabalho publicado no ano de 2000, Carlos Vasconcelos
Domingues22 noticiou que alm da Unio, apenas os seguintes Estadosmembros e Municpios haviam legislado sobre organizaes sociais:
Bahia, So Paulo, Cear, Par, Maranho e Curitiba. Em que pese ter
ocorrido acrscimo significativo nesse nmero, notou-se que as leis
estaduais que trataram das Organizaes Sociais publicadas aps 1998
praticamente no inovaram em relao Legislao Federal.
Quanto composio do Estado da Bahia por essas entidades de
terceiro setor, verifica-se o registro de 35 entidades qualificadas como
Organizaes Sociais pelo governo estadual, dentre as quais apenas 9
firmaram Contrato de Gesto com o poder pblico.
J em relao s Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico, verifica-se que, embora existam 6 entidades devidamente
qualificadas como OSCIPs no Estado da Bahia, o governo Estadual no
chegou a firmar Termo de Parceria com nenhuma delas. Destas seis
OSCIPs qualificadas no Estado da Bahia, trs delas possuem finalidade
Assistencial, e trs delas so de finalidade Ambiental.

O Estado do Cear, assim como o Estado da Bahia, no prev


legislao expressa sobre os requisitos de qualificao de entidades como
OSCIPs. Apenas menciona como, por exemplo, na Lei 13.497/2004, que
dispe sobre a poltica Estadual de Pesca e Aquicultura que devero ser
respeitados os requisitos de qualificao da legislao federal.
Em relao s Organizaes Sociais, o Cear foi um dos primeiros
estados a editar regulamentao prpria para essas entidades. A Lei
estadual n. 12.781/199723 foi editada antes mesmo da publicao da Lei n.
9.637/1998, que dispe sobre a qualificao das Organizaes Sociais em
mbito federal, mas o seu contedo bastante semelhante a esta.
Verifica-se que, aps a publicao da Lei estadual das Organizaes
Sociais, o estado do Cear qualificou 8 entidades como Organizaes
Sociais, mas no chegou a firmar Contrato de Gesto com nenhuma delas.
1.7 Distrito Federal

J no Distrito Federal, o cenrio outro: foram editadas legislaes


prprias para definir os requisitos de qualificao das entidades privadas
como Organizaes Sociais e como Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico.
Encontram-se vigentes as Leis Distritais n. 4.301/2009, que
dispe sobre a qualificao da pessoa jurdica de direito privado como
OSCIP24 , e a Lei n. 4.081/2008, que dispe sobre a qualificao das
entidades como Organizao Social no mbito do DF25.
Verifica-se, no entanto, que as referidas legislaes abordam, alm
dos requisitos mnimos exigidos pela legislao federal para qualificao
das entidades do terceiro setor, vrios critrios prprios para que
entidades privadas sejam qualificadas como OSCIP ou Organizaes
Sociais no DF.
As experincias com Organizaes Sociais no Distrito Federal
originaram-se da Lei n 2.415/1999, lei esta que foi objeto de uma srie
23 CEAR. Lei n 12.781, de 30 de dezembro de 1997. Institui o Programa Estadual de Incentivo s
Organizaes Sociais, dispe sobre a qualificao destas entidades e d outras providncias. Disponvel
em: <www.al.ce.gov.br/legislativo/tramitando/lei/12781.htm> Acesso em: set. 2011.

21 BAHIA. Lei n 11.482 de 10 de Julho de 2009 - Dispe sobre as diretrizes oramentrias para o exerccio de
2010 e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.seplan.ba.gov.br/sgc/arquivos/> Acesso em:
set. 2011

24 DISTRITO FEDERAL. Lei n 4.301, de 27 de janeiro de 2009 - Dispe sobre a qualificao de pessoa
jurdica de direito privado como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP no mbito
do Distrito Federal e d outras providncias. 2011.

22 DOMINGUES, Carlos Vasconcelos. O controle externo e novos modelos de gesto de servios pblicos: as
organizaes sociais. Salvador: Tribunal de Contas, 1999. p. 107

25 DISTRITO FEDERAL. Lei n. 4.081, de 4 de janeiro de 2008 - Dispe sobre a qualificao de entidades
como organizaes sociais no mbito do Distrito Federal e d outras providncias. 2011.

200

Publicaes da Escola da AGU

de crticas da literatura sobre o tema, bem como de investigaes por


parte do Ministrio Pblico Distrital, e acabou sendo posteriormente
revogada com a publicao da Lei n. 4.081/200826 .
No obstante mencionadas crticas, verifica-se que o Distrito
Federal havia qualificado, em janeiro de 2010 27, um total de nove
Organizaes Sociais, embora ainda no tivesse firmado Contrato de
Gesto com nenhuma delas.
1.8 Esprito Santo

O Estado do Esprito Santo apresenta uma peculiaridade na


regulamentao do Terceiro Setor em relao forma: as leis que
dispem, no mbito estadual, sobre os requisitos de qualificao das
entidades de terceiro setor (tanto Organizaes Sociais quanto OSCIPs),
foram sancionadas como Lei Complementar, o que implica que requer
qurum privilegiado para aprovao e alterao. Recentemente, as
primeira legislaes sobre organizaes sociais editadas no Estado (Lei
Complementar n 158/1999 e Lei Complementar n 416/2007) foram
revogadas e editadas novas leis.
No tocante ao contedo, a Lei Complementar n. 564/2010, que
trata das OSCIPs, reproduz a legislao federal, adaptando apenas a
formalizao estrutura da Administrao Estadual28. Por se tratar
de legislao recente, a estrutura organizacional do estado do Esprito
Santo ainda no dispe de entidade qualificada como OSCIP, e menos
ainda firmou Termo de Parceria com alguma.
A Lei Complementar n. 489/200929, que trata das Organizaes
Sociais, tambm reproduz, em linhas gerais, a mesma estrutura verificada
na legislao federal. Porm, foram encontradas algumas diferenas
significativas em seu contedo, tais como as que dizem respeito criao
do Programa Estadual de Organizaes Sociais, a ampliao das reas
de atuao da OS em relao legislao federal e a escolha das entidades
26 PEREIRA, Cludia Fernanda de Oliveira (Org.) O novo direito administrativo brasileiro: o estado, as
agncias e o terceiro setor. Belo Horizonte: Frum, 2003
27 Data do ltimo levantamento de dados estatsticos realizado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto.

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

201

por meio de edital de convocao pblica, em que pese a qualificao da


entidade ser discricionria (art. 3 LC n 489/2009).
Conforme dados levantados pelo Ministrio do Planejamento,
havia, em janeiro de 2010, apenas duas Organizaes Sociais
regularmente qualificadas pelo estado capixaba e, dessas duas, apenas
uma havia firmado Contrato de Gesto com o poder pblico.
Curioso destacar que o municpio de Vitria, capital do Esprito
Santo, tambm cuidou de editar legislao prpria para regular a
qualificao de Organizaes Sociais na esfera municipal, conforme se
verifica pelo teor da Lei n. 5.811, de 30 de dezembro de 2002.
1.9 Gois

No Estado de Gois, foram encontrados dois instrumentos


principais em relao ao tema: a Lei n 15.731/200630 , que dispe sobre
a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado como OSCIPs, e a
Lei n. 15.503/200531, que dispe sobre a qualificao de entidades como
Organizaes Sociais estaduais.
Ambas, assim como ocorre na maioria dos Estados analisados, os
dispositivos prprios trazidos pela legislao estadual so pouco significativos
acerca dos critrios para qualificao dessas entidades, de modo que os
requisitos principais so a prpria reproduo da legislao federal.
Em janeiro de 2010, o estado de Gois era composto por quatro
OSCIPS devidamente qualificadas nos termos da Lei n. 15.731/2006,
e apenas duas Organizaes Sociais qualificadas nos termos da Lei n.
15.503/2005. No obstante, nenhuma dessas entidades chegou a firmar
Contratos de Gesto ou Termos de Parceria com o poder pblico estadual.
De modo curioso, o municpio de Goinia que, em 04 de janeiro
de 2006, publicou a Lei Municipal n. 8.411 para regulamentar a
qualificao das entidades como OS em sua esfera de governo, chegou
a qualificar duas entidades privadas como Organizaes Sociais no
mbito municipal, o mesmo nmero de entidades j qualificadas por
todo o estado de Gois.

28 ESPRITO SANTO. Lei Complementar n 564, de 20 de julho de 2010. Dispe sobre a qualificao de pessoa
jurdica de direito privado como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP e d outras
providncias. Disponvel em: <http://governoservico.es.gov.br/> Acesso em: set. 2011

30 GOIS. Lei n 15.731, de 07 de julho de 2006. Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito
privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico Estadual, institui
e disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias. Disponvel em: <www.assembleia.go.gov.br>
Acesso em: 20 e 21 ago. 2011.

29 ESPRITO SANTO. Lei Complementar n 489, de 22 de julho de 2009. Cria o Programa de Organizaes Sociais
do Esprito Santo, dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais e d outras providncias.
Disponvel em: < http://secult.es.gov.br/_midias/pdf/2472-4a8ec62778f6f.pdf> Acesso em set. 2011

31 GOIS. Lei n 15.503, de 28 de dezembro de 2005. Dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes
sociais estaduais e d outras providncias. Disponvel em: <www.assembleia.go.gov.br> Acesso em: 20 e
21 ago. 2011.

202

Publicaes da Escola da AGU

1.10 Maranho

A Lei 7.066/1998 32 , que dispe sobre a qualificao das


entidades como Organizaes Sociais no Estado do Maranho, foi
editada no mesmo ano de publicao da Lei das OSs em mbito federal
e reproduz literalmente o seu contedo. No obstante, verificou-se
que a referida lei no acompanhou as alteraes feitas posteriormente
na lei federal.
Alm disso, verificou-se que, apesar de dispor de legislao prpria
desde 1998, o estado do Maranho na chegou a qualificar nenhuma
entidade privada como Organizao Social, e tampouco firmou Contrato
de Gesto com alguma OS.
J em relao s OSCIPs, foi editada no Estado do Maranho, a
Lei n. 7.462/199933, que autoriza o Poder Executivo a firmar os chamados
Termos de Parceria. A referida lei, entretanto, ao dispor sobre os requisitos
necessrios para que uma entidade privada sem fins lucrativos seja qualificada
como OSCIP, constantemente se remete Lei Federal n. 9.790/99.
Curioso destacar que, em 19 de julho de 2007, o governo do
estado do Maranho editou o Decreto n. 23.218, com o propsito de
regulamentar a atividade das OSCIPs. No obstante, ao invs de se remeter
aos requisitos de qualificao trazidos pela Lei n. 7.462/1999, o referido
decreto constantemente menciona os requisitos da Legislao Federal (Lei
n. 9.790/99), como se no possusse legislao prpria para as OSCIPS.
E, assim como ocorre com as Organizaes Sociais, o estado do
Maranho, alm de nunca ter firmado Termo de Parceria com OSCIPs,
tambm no possui qualquer registro de entidade privada qualificada
como OSCIP no mbito estadual.
1.11 Mato Grosso

A primeira legislao editada no estado do Mato Grosso que


tratasse da atuao das entidades de terceiro setor na esfera estadual
foi a Lei Complementar n 150/2004 34 . Esta lei, ao contrrio da grande
32 MARANHO. Lei n 7.066 de 3 de fevereiro de 1998. Dispe sobre a qualificao das entidades como Organizaes
Sociais e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.al.ma.gov.br> Acesso em: set. 2011.

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

203

maioria das legislaes estaduais, no reproduziu o teor da legislao


federal e, ao contrrio, ampliou as reas de atuao das OSs estaduais
e simplificou bastante o sistema de qualificao destas entidades, no
tendo sido prevista a composio dos conselhos de administrao da
entidade e nem a presena do setor pblico na sua composio, como
prev a legislao federal.
Em janeiro de 2010, data do ltimo levantamento de dados
realizado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, havia
apenas uma entidade qualificada como Organizao Social no estado do
Mato Grosso. No obstante, foi possvel observar a recente qualificao
de outras entidades privadas como OS como, por exemplo, a Organizao
Social e Ambiental da Fauna e Flora do Brasil OSAFF, que foi recente
e peculiarmente 35 declarada de Utilidade Pblica pela Lei n 8.062, de
29 de dezembro de 2010.
Em relao s OSCIPs, foram encontradas duas principais leis
ordinrias que as reconhece: a Lei n. 8.687/200736 , que dispe sobre
a cooperao entre o Poder Pblico Estadual e as Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico, e disciplina, em conformidade
com a legislao federal, a celebrao do Termo de Parceria; e a Lei n.
8.707/200737, que dispe, de forma genrica, sobre a configurao do
termo de parceria, sem que outros assuntos referentes OSCIPs tenham
sido tratados.
Destaca-se que, a primeira lei editada, em seu art. 3, no especifica
expressamente os critrios de qualificao das entidades privadas como
OSCIPs, mas apenas reconhece, como OSCIP estadual, aquelas entidades
que j tiverem sido qualificadas pelo Ministrio da Justia conforme os
critrios definidos pela Lei Federal n. 9.790/1999. Ainda assim, no
foram encontrados registros de entidades formalmente qualificadas
como OSCIPs no estado do Mato Grosso.

35 A peculiaridade est no fato de que a Lei Estadual n 8.062, de 29/12/10, que declara de utilidade pblica a
Organizao Social e Ambiental da Fauna e Flora do Brasil OSAFF foi de encontro legislao federal,
porquanto expressamente vedada pela legislao federal a declarao de utilidade pblica de organizao social.

33 MARANHO. Lei n 7.462, de 8 de novembro de 1999. Autoriza o Poder Executiro a firmar termo de
parceria com organizaes da sociedade civil de interesse pblico e a abrir crdito especial e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.al.ma.gov.br> Acesso em: set. 2011

36 MATO GROSSO. Lei n 8.687, de 24 de julho de 2007. Dispe sobre a cooperao entre o Poder Pblico
Estadual e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP, pessoa jurdica de direito
privado, sem fins lucrativos, disciplinando, em conformidade com a legislao federal, a celebrao do
Termo de Parceria. Disponvel em: <http://www.al.mt.gov.br/> Acesso em: set. 2011

34 MATO GROSSO. Lei Complementar n 150, de 08 de janeiro de 2004. Dispe sobre a qualificao de entidades
como Organizaes Sociais - OS, no mbito do Poder Executivo Estadual, e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.al.mt.gov.br/> Acesso em: set. 2011

37 MATO GROSSO. Lei n 8.707, de 13 de setembro de 2007. Dispe sobre as Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico e d outras providncias (OSCIP). Disponvel em: < http://www.al.mt.gov.br/>
Acesso em: set. 2011.

204

Publicaes da Escola da AGU

Destaca-se, por fim, que foram identificados quatro municpios38


do estado do Mato Grosso que editaram leis prprias sobre Organizaes
Sociais e, dentre esses, foram localizadas duas entidades regulamente
qualificadas como OSs nos termos das referidas legislaes municipais.
1.12 Mato Grosso do Sul

O Estado do Mato Grosso Sul, por sua vez, no dispe, at a


presente data, de legislao especfica que regulamente e defina os
critrios de qualificao das entidades chamadas de Terceiro Setor.
Destaca-se que a Lei n. 2.152/2000, que dispe sobre a organizao
da estrutura bsica do Poder Executivo do Mato Grosso do Sul prev,
em seu art. 8, a possibilidade de o Estado ser composto por entidades de
terceiro setor tais como Organizaes Sociais39. No entanto, ainda no foi
editada qualquer lei especfica de qualificao das entidades pelo estado do
Mato Grosso do Sul, mas apenas feita remisso Legislao Federal.
1.13 Minas Gerais

Pela legislao vigente sobre a temtica no Estado de Minas Gerais,


verifica-se que as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(OSCIP) no somente possuem regulamentao prpria - Lei n. 14.870,
de 16 de dezembro de 200340, que dispe sobre a qualificao de pessoa
jurdica de direito privado como OSCIP e d outras providncias , como
se mantm em constante atualizao, conforme se v pelo Decreto n.
43.749 de 12 de fevereiro de 200441, que regulamenta a Lei n. 14.870/2003;

38 Municpio de Campo Novo do Parecis, nos termos da Lei n. 852/2001; o municpio de Campo Verde, nos
termos da Lei n. 1.198/2006; o municpio de Lucas do Rio Verde, nos termos da lei n. 1.026/2004; e o
municpio de Nova Mutum, nos termos da Lei n. 675/2002.
39 Art. 8 - O Poder Executivo poder, nos termos da Lei Federal n 9.637, de 15 de maio de 1998, qualificar, por
meio de decreto, entidades da sociedade civil como organizaes sociais, que tm por finalidade a execuo de atividades
dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura e sade, atendidos os requisitos previstos em lei. (MATO GROSSO DO SUL, 2011)
40 MINAS GERAIS. Lei n. 14.870, de 16 de dezembro de 2003. Dispe sobre a qualificao de pessoa jurdica
de direito privado como OSCIP e d outras providncias. Disponvel em: <www.almg.gov.br> Acesso em:
13 e 14 set. 2011.
41 MINAS GERAIS. Decreto n. 43.749 de 12 de fevereiro de 2004. Regulamenta a Lei n 14.870, de 16 de
dezembro de 2003, que dispe sobre a qualificao de pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos,
como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o termo de parceria, e d
outras providncias. Disponvel em: <www.almg.gov.br> Acesso em: 13 e 14 set. 2011.

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

205

alterado posteriormente pelos Decretos n. 43.818/200442 , n. 43.867/200443


e n. 44.298/200644 .
J no tocante s Organizaes Sociais, a despeito do que prev a
legislao das OSCIPs Estaduais (Lei n 14.870/2003)45, ainda no h no estado
qualquer legislao especfica que determine seus requisitos de qualificao.
Fato interessante a ser ressaltado na legislao mineira foi a juno, numa
nica lei, das caractersticas das OSs e OSCIPs da legislao federal.
Outro fato curioso que, em que pese o estado de Minas Gerais
ainda no detenha regulamentao prpria para as Organizaes
Sociais, trs municpios mineiros46 se adiantaram ao ente estadual e
editaram legislaes prprias que definem os requisitos de qualificao
de entidades privadas como OS na esfera municipal.
Alm disso, verificou-se que o Estado de Minas Gerais dispe
de regulamentao prpria e especfica para outras entidades que
compem o chamado terceiro setor, quais sejam as Entidades declaradas
de Utilidade Pblica, por meio da Lei n. 12.972, de 27 de julho de 1998
e alteraes posteriores47 e as Entidades beneficentes de assistncia
social48 .
42 MINAS GERAIS. Decreto n 43.818, de 16 de junho de 2004. Altera o Decreto n 43.749, de 12 de Fevereiro de
2004 que regulamenta a Lei n 14.870, de 16 de dezembro de 2003, que dispe sobre a qualificao de pessoas
jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico,
institui e disciplina o termo de parceria. Disponvel em: <www.almg.gov.br> Acesso em: 13 e 14 set 2011
43 MINAS GERAIS. Decreto n 43.867, de 13 de setembro de 2004. Altera o Decreto n 43.749, de 12 de fevereiro
de 2004, que regulamenta a Lei n 14.870, de 16 de dezembro de 2003, que dispe sobre a qualificao de
pessoa jurdica de direito privado como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico. Disponvel
em: <www.almg.gov.br> Acesso em: 13 e 14 de setembro de 2011
44 MINAS GERAIS. Decreto n 44.298, de 23 de maio de 2006. Altera o Decreto n 43.749, de 12 de fevereiro
de 2004, que regulamenta a lei n 14.870, de 16 de dezembro de 2003, que dispe sobre a qualificao de
pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizao de Sociedade Civil de Interesse
Pblico. Disponvel em: <www.almg.gov.br> Acesso em: 13 e 14 de setembro de 2011
45 Art. 21- Fica qualificada como organizao social para os efeitos do inciso XXIV, do art. 24, da Lei Federal
n. 8.666, de 21 de junho de 1993, e do art. 15 da Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, a entidade qualificada
como OSCIP; Art. 22 So extensveis, no mbito do Estado, os efeitos dos arts. 8, 4, e 18, 1, desta
lei, s entidades qualificadas como organizao social ou OSCIP pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito
Federal e pelos Municpios, desde que a legislao dos demais entes federados guarde reciprocidade com as
normas desta Lei. (MINAS GERAIS, 2011g)
46 Municpio de Juiz de Fora, nos termos da Lei n. 10.330/2002; o municpio de Matias Barbosa, nos termos
da Lei n. 905/2008; e o municpio de Passos, nos termos da Lei n. 2.345/2003.
47 MINAS GERAIS. Lei n 12.972, de 27 de julho de 1998. Dispe sobre a Declarao de Utilidade Pblica e
d outras providncias. Disponvel em: <www.almg.gov.br> Acesso em: 13 e 14 de setembro de 2011
48 MINAS GERAIS. Lei n 12.262, de 23 de julho de 1996. Dispe sobre a poltica estadual de Assistncia
Social, cria o Conselho Estadual de Assistncia Social - CEAS - e d outras providncias. Disponvel em:
<www.almg.gov.br> Acesso em: 13 e 14 set. 2011.

206

Publicaes da Escola da AGU

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

207

Outro ponto que merece destaque que o estado de Minas Gerais


posiciona-se, inquestionavelmente, como o estado brasileiro que possui o
maior nmero de entidades regularmente qualificadas como OSCIPs no
Brasil. Para que se possa fazer um comparativo, em janeiro de 2010, a
ltima pesquisa realizada pelo Ministrio do Planejamento identificou
167 entidades privadas qualificadas como OSCIP, no mbito estadual, em
todo o pas. Destas, 136 entidades foram qualificadas somente pelo estado
de Minas Gerais, o que representa um ndice de mais de 81%. Dentre
as mencionadas 136 qualificaes, verificou-se que foram formalizados
apenas 14 Termos de Parceria com o poder pblico estadual.

Paraba51, ainda no h, na legislao estadual, norma que discipline


a composio das entidades de Terceiro Setor no Estado e que defina
critrios para qualificao dessas entidades.
Curioso destacar, no entanto, que foi identificado um nico
municpio paraibano que, apesar da inexistncia de regulamentao na
esfera estadual, editou legislao prpria para a qualificao das entidades
privadas como OSCIPs na esfera municipal, qual seja o municpio de
Esperana, nos termos da Lei n. 1.187/2006.

1.14 Par

No Estado do Paran, verificou-se que o ordenamento jurdico


estadual reconhece52 a existncia de entidades qualificadas como
Organizaes Sociais, bem como a possibilidade que outras pessoas
jurdicas de direito privado faam parcerias com o Estado. No entanto,
no h legislao expressa que regulamente e defina os critrios para
qualificao destas entidades.
Foi publicada recentemente no estado do Paran, em 09 de
agosto de 2011, a Lei n 16.897/2011, que disciplina a obrigatoriedade de
transparncia, por meio de divulgao eletrnica,

O Estado do Par apenas prev legislao acerca da qualificao


de Organizaes Sociais. Assim, nos termos da Lei Estadual n.
5.980/199649, alterada pela Lei n 6.773/200550 , podero ser qualificadas
como Organizaes Sociais as pessoas jurdicas de direito privado, sem
fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas prestao de servios
sociais, atendidas as condies estabelecidas na referida Lei.
V-se que o escopo das OSs deste Estado bem mais amplo que
as reas de atuao das OSs federais. Exceto por esse fato, a estrutura e o
contedo da lei estadual so bem semelhantes legislao federal e, dentre
as alteraes promovidas em 2005, destaca-se a diminuio da participao
do setor pblico no conselho de administrao ou conselho curador da
entidade, com a alterao promovida no art. 3 da Lei 5.980/1996.
Em janeiro de 2010, foram identificadas oito entidades
regularmente qualificadas como Organizaes Sociais pelo estado do
Par e, dentre estas, foram firmados sete Contratos de Gesto com o
poder pblico estadual.

1.16 Paran

pelas entidades privadas de utilidade pblica ou no, que recebam


recursos pblicos a ttulo de parcerias com municpios ou Estado.
Nos termos da mencionada lei posteriormente alterada pela Lei
n 17.032 de 21 de dezembro de 2011 -, as entidades obrigadas a
realizar a prestao de contas por meio eletrnico so todas aquelas
instituies privadas, declaradas de utilidade pblica ou no, desde
que sem fins lucrativos, tais como Organizaes No Governamentais
(ONGs), Organizaes Sociais com Interesse Pblico (OSCIPs),
Organizaes Sociais (OSs), Fundaes e Associaes que recebam

1.15 Paraba

Embora, ao longo da pesquisa, tenha sido possvel identificar a


existncia de entidades declaradas de utilidade pblica, organizaes
no-governamentais e alguns projetos de fortalecimento de instncias
de governana social e de gesto de polticas pblicas no Estado da
49 PAR. Lei n 5.980, de 19 de julho de 1996. Dispe sobre as entidades qualificadas como Organizaes
Sociais. Disponvel em: <www.alepa.pa.gov.br> Acesso em: 15 de setembro de 2011.
50 PAR. Lei n 6.773, de 23 de agosto de 2005. Altera a Lei n 5.980, de 19 de julho de 1996, que dispe sobre
as entidades qualificadas como Organizaes Sociais. Disponvel em: <www.alepa.pa.gov.br> Acesso em:
15 de setembro de 2011.

51 PARABA. Lei n 6.117 de 16 de outubro de 1995. Reconhece de utilidade pblica a entidade de direito privado,
sem fins lucrativos, Malungos Organizao da Comunidade Negra da Paraba e d outras providncias.
Disponvel em: <www.al.pb.ov.br> Acesso em: 15 de setembro de 2011;
PARABA. Lei n
9.196 de 09 de julho de 2010. Dispe sobre as diretrizes para a elaborao da Lei Oramentria para o
exerccio financeiro de 2011 e d outras providncias. Disponvel em: <www.al.pb.ov.br> Acesso em: 15 de
setembro de 2011.
52 Como, por exemplo, a Lei n 16.281 de 20/11/2009, que dispe que o Tribunal de Contas do Estado
encaminhar Assembleia Legislativa relatrio descritivo contendo todos os valores repassados pela
Administrao Pblica direta e indireta do Estado do Paran e dos Municpios paranaenses s pessoas
jurdicas de direito privado sem fins lucrativos; e a Lei n 15.705 de 30/11/2007, que declara de utilidade
pblica a Sociedade de Organizao Social Vida - S.O.S VIDA, com sede e foro no Municpio de Medianeira.
(PARAN, 2011b e 2011a)

Publicaes da Escola da AGU

208

recursos pblicos a ttulo de subvenes e auxlios ou parcerias com


Municpios ou com o Governo do Estado do Paran(sic)

Diante disso possvel inferir que, em que pese no tenha editado


legislaes prprias que definam os requisitos de qualificao das
entidades de Terceiro Setor, o estado do Paran reconhece expressamente
a existncia dessas entidades e, inclusive, autoriza a realizao de
parcerias com o governo estadual.
Cumpre destacar, ainda, que a despeito da inexistncia de legislao
expressa que defina os critrios de qualificao do terceiro setor no mbito
estadual, foram identificados trs municpios53 paranaenses que editaram
legislao prpria para qualificao das OSs na esfera municipal, e quatro
outros municpios paranaenses54 que editaram legislao prpria para a
qualificao das OSCIPs tambm no mbito municipal.
1.17 Pernambuco

No Estado de Pernambuco, verificou-se que a legislao estadual


tratou tanto das Organizaes Sociais quanto da OSCIPs em um mesmo
diploma legal: a Lei n. 11.743/200055, que sistematiza a prestao de servios
pblicos no exclusivos, dispe sobre a qualificao de Organizaes
Sociaise da Sociedade Civil de Interesse Pblico e o fomento s atividades
sociais, e d outras providncias. Esta lei foi posteriormente regulamentada
pelo Decreto n 23.046 de 19 de fevereiro 200156.
Diversamente do que ocorreu no Estado de Minas Gerais, em
Pernambuco h apenas uma norma, mas contendo a disciplina das duas
espcies de qualificaes jurdicas ao terceiro setor.
Verifica-se que, em janeiro de 2010, haviam 15 entidades
qualificadas como OSCIP no estado de Pernambuco, embora no
53 O municpio de Castro, nos termos da Lei n. 1.041/200; o municpio de Curitiba, nos termos da Lei n.
9.226/1997; e o municpio de Fazenda Rio Grande, nos termos da Lei n. 42/2001.
54 Municpio de Almirante Tamandar, nos termos da Lei n. 1.364/2008; municpio de Castro, nos termos
da Lei n. 1.294/2005; municpio de Colombo, nos termos da Lei n. 957/2006 e municpio de Piraquara,
conforme Lei n. 784/2005.
55 PERNAMBUCO. Lei n 11.743, de 20 de janeiro 2000. Sistematiza a prestao de servios pblicos no
exclusivos, dispe sobre a qualificao deOrganizaesSociais e da Sociedade Civil de interesse pblico e
o fomento s atividades sociais, e d outras providncias. Disponvel em: <www.alepe.pe.gov.br> Acesso
em: 17 set. 2011.
56 PERNAMBUCO. Decreto n 23.046 de 19 de fevereiro 2001.Regulamenta a Lei n 11.743, de 20 de Janeiro de
2.000, que instituiu o Sistema Integrado de Prestao de Servios Pblicos no-exclusivos; dispe sobre a
qualificao e funcionamento das OrganizaesSociais e das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico, e d outras providncias. Disponvel em: <www.alepe.pe.gov.br> Acesso em: 17 set. 2011

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

209

houvesse registros de Termos de Parceria formalmente celebrados entre


as mencionadas entidades e o poder pblico estadual. J em relao s
OSs, foram identificadas em 2010, cinco entidades qualificadas como
Organizaes Sociais, e dois Contratos de Gesto firmados entre o
governo do estado de Pernambuco e referidas OSs.
1.18 Piau

O Estado do Piau, por sua vez, apenas prev regulamentao para


as entidades qualificadas como Organizaes Sociais, nos termos da Lei
n. 5.519, de 13 de dezembro de 200557. Verifica-se que, a partir do art. 3, a
lei estadual segue a estrutura e apresenta o mesmo contedo da legislao
federal. Nos artigos iniciais, entretanto, difere ao prever, em seu art. 1,
que o Poder Executivo, aps apreciao prvia do Poder Legislativo,
poder autorizar a absoro da atividades e servios previstos na citada
lei por Organizaes Sociais. Nesse sentido ela permite expressamente
diversamente do que ocorre na legislao federal que as OSs
assumam atividades desempenhadas pela Administrao estadual. E,
ainda, prev que esta autorizao depender de requerimento especfico
da Organizao Social, que indicar o servio que pretende prestar, os
meios, os recursos oramentrios, equipamentos e instalaes pblicos
necessrios sua prestao (art. 2).
Em que pese a ampliao do campo de atuao das Organizaes
Sociais conferida pela legislao estadual, foram identificadas, no
estado do Piau, apenas duas entidades qualificadas como OS, e apenas
um Contrato de Gesto regularmente firmado nos termos da Lei n.
5.519/2005.
2.19 Rio de Janeiro

No Estado do Rio de Janeiro foram sancionadas, na mesma data,


a Lei n. 5.501/2009, que dispe sobre a qualificao de pessoa jurdica
de direito privado como Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico OSCIP58 e a Lei n. 5.498/2009, que dispe sobre a qualificao

57 PIAU. Lei n 5.519 de 2005, de 4 de julho de 2004. Dispe sobre a qualificao de entidades como Organizaes
Sociais, e d outras providncias. Disponvel em: <www.alepi.pi.gov.br> Acesso em: 17 set. 2011.
58 RIO DE JANEIRO. Lei n 5.498 de 07 de julho de 2009. Dispe sobre a qualificao de entidades sem fins
lucrativos como Organizaes Sociais, mediante contrato de gesto, e d outras providncias. Disponvel
em: <www.alerj.rj.gov.br> Acesso em: 24 set. 2011.

210

Publicaes da Escola da AGU

de entidades sem fins lucrativos como Organizaes Sociais, mediante


contrato de gesto, e d outras providncias59.
Enquanto a Lei estadual que dispe sobre as OSCIPs reproduz,
quase que literalmente, o teor da Lei federal 9.790/1999, a lei estadual
das Organizaes Sociais (Lei n 5.498/2009), em seu art. 1, restringiu
a possibilidade de qualificarem-se como Organizaes Sociais apenas as
entidades privadas sem fins lucrativos cujas atividades sejam dirigidas
cultura, e a defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico,
no incluindo aquelas que desenvolvam atividades dirigidas ao ensino,
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e
preservao do meio ambiente, cultura e sade, como previsto no
art. 1 da Lei Federal n 9.637/1998.
No obstante esta previso inicial, acaba de ser aprovada no Rio
de Janeiro, em 19 de setembro, a Lei n. 6.043/2011, que dispe sobre a
qualificao de entidades sem fins lucrativos como organizaes sociais
especificamente no mbito da sade.60
O contedo da nova Lei que dispe sobre as Organizaes Sociais
no mbito da sade destoa um pouco do contedo da Lei Estadual n
5.498/2009 (que ainda permanece vigente), inclusive no que se refere aos
requisitos para qualificao das referidas entidades.
O fato que a possibilidade que entidades privadas que atuam
na rea da sade possam ser qualificadas como Organizaes Sociais,
implica que o Estado poder firmar parcerias e administrar unidades
pblicas de sade geridas por Organizaes Sociais. Pelas palavras do
Deputado Estadual Andr Corra A proposta, que j tinha o grande
mrito de buscar uma gesto mais gil e eficiente, que pretende melhorar
a qualidade do servio prestado, foi aperfeioado e ganhou instrumentos
que garantem maior fiscalizao e reforam cuidados j previstos, como
garantias aos servidores.61
Dentre as inovaes trazidas pela Lei n 6.043/2011, tem-se a
incluso do Tribunal de Contas do Estado (TCE-RJ) e do Conselho
Estadual de Sade (ao lado da secretaria de Estado de Sade) dentre
os rgos que iro acompanhar e fiscalizar a execuo do contrato de
59 RIO DE JANEIRO. Lei n 5501, de 07 de julho de 2009. Dispe sobre a qualificao de pessoa jurdica
de direito privado como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP e d outras
providncias. Disponvel em: <www.alerj.rj.gov.br> Acesso em: 24 set. 2011.
60 RIO DE JANEIRO. Lei n 6.043 de 19 de setembro de 2011. Dispe sobre a qualificao de entidades sem
fins lucrativos como Organizaes Sociais, no mbito da sade, mediante contrato de gesto, e d outras
providncias. Disponvel em: <www.alerj.rj.gov.br> Acesso em: 24 set. 2011.
61 RIO DE JANEIRO. Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ALERJ Notcias. Disponvel em
<www.alerj.rj.gov.br>. Acesso em: 2 out. 2011.

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

211

gesto; a obedincia Lei de Responsabilidade Fiscal na contratao de


pessoal e a determinao de que o Estado no responder civilmente
pelos atos praticados pelas OSs.
1.20 Rio Grande do Norte

No Estado do Rio Grande do Norte, assim como ocorre no


Esprito Santo, os requisitos de qualificao das chamadas Organizaes
Sociais foram definidos por meio de Lei Complementar. Mas apesar
da peculiaridade em relao forma, a Lei Complementar n. 271, de
26 de fevereiro de 2004 62 no apresentou grandes distines da Lei
das Organizaes Sociais em mbito federal, sobretudo em relao ao
contedo que define os requisitos de qualificao.
Quanto aos demais tipos de entidades do terceiro setor, ainda
no h no Estado do Rio Grande do Norte regulamentao expressa
que defina os critrios de qualificao, as condies de parceria de tais
entidades com o Estado, etc.
O ltimo levantamento de dados realizado pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto identificou apenas uma entidade
qualificada como Organizao Social no estado do Rio Grande do Norte,
embora a LC n.271 j vigore desde 2004.
1.21 Rio Grande do Sul

Vige atualmente no Estado do Rio Grande do Sul a Lei n. 12.901,


de 11 de janeiro de 2008, que dispe sobre a qualificao de pessoa
jurdica de direito privado como OSCIP, institui o Termo de Parceria e
d outras providncias. 63
Diferente do que ocorre na maioria dos Estados, o Rio Grande
do Sul tem demonstrado uma maior autonomia legislativa: ao tratar da
qualificao das OSCIPs, por exemplo, no reproduziu literalmente os
requisitos previstos pela legislao federal (Lei n 9.790/99). Assim, a Lei
estadual n. 12.901/2008 incluiu e suprimiu alguns dispositivos previstos
na Lei Federal n 9.790/1999 de modo a expandir consideravelmente o
62 RIO GRANDE DO NORTE. Lei Complementar n 271 de 26 de fevereiro de 2004 - Dispe sobre a
qualificao de entidades como organizaes sociais, a criao do Programa Estadual de Publicizao, e d
outras providncias. Disponvel em: <www.al.rn.gov.br> Acesso em 25 de setembro de 2011
63 RIO GRANDE DO SUL. Lei 12.901, de 11 de janeiro de 2008. Dispe sobre a qualificao de pessoa
jurdica de direito privado como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui o termo de
parceria e d outras providncias. . Disponvel em: <www.al.rs.gov.br> Acesso em 25 de setembro de 2011.

212

Publicaes da Escola da AGU

rol de entidades privadas sem fins lucrativos que poderiam qualificar-se


como OSCIPs no mbito estadual.64
Alm disso, o Estado do Rio Grande do Sul publicou, em 13 de
maro de 2008, o Decreto n. 45.541/2008, dispondo sobre o procedimento
para qualificao de uma OSCIP, as formas de perda dessa qualificao,
as condies em que dever ser firmado o Termo de Parceria, etc.65 Em
que pese referida expanso, foram identificadas apenas duas entidades
regularmente qualificadas como OSCIPs no mbito estadual.
Em relao s demais entidades do Terceiro Setor, verificou-se
que o Estado do Rio Grande do Sul reconhece a existncia de outros
tipos de entidades de colaborao, mas no dispe de legislao especfica
aplicvel a essas entidades. Um exemplo desse reconhecimento a Lei n.
11.569/2001, que dispe sobre o apoio tcnico e financeiro a entidades e
organizaes no-governamentais que atuam na assistncia e recuperao
de dependentes qumicos no Estado do Rio Grande do Sul e d outras
providncias66 .
Destaca-se que, embora o estado do Rio Grande do Sul no
disponha de legislao prpria para a qualificao e regulamentao
das Organizaes Sociais, cinco municpios gachos67 se adiantaram
ao governo estadual e editaram leis sobre a referida matria. Destes
municpios, quatro deles possuem entidades regularmente qualificadas
como OS no mbito municipal, e dois deles firmaram Contratos de
Gesto com as referidas entidades.
1.22 Rondnia

O Estado de Rondnia, em que pese tambm reconhea a


existncia de entidades qualificadas como OSCIPs, OSs, Declaradas de
64 A Lei estadual n. 12.901/2008 suprimiu alguns dos incisos do rol de entidades que no poderiam
qualificar-se como OSCIPs e, ainda, incluiu outros dispositivos de forma a aumentar a lista das entidades
que poderiam qualificar-se como OSCIPs.
65 RIO GRANDE DO SUL. Decreto n 45.541, de 13 de maro de 2008. Regulamenta a Lei n 12.901, de 11 de
janeiro de 2008, que dispe sobre a qualificao de pessoa jurdica de direito privado como Organizao
da Sociedade Civil de Interesse Pblico, a celebrao do Termo de Parceira, e d outras providncias.
Disponvel em: <www.al.rs.gov.br> Acesso em: 25 set. 2011
66 RIO GRANDE DO SUL. Lei n 11.569, de 04 de janeiro de 2001. Dispe sobre o apoio tcnico e financeiro
a entidades e organizaes no-governamentais que atuam na assistncia e recuperao de dependentes
qumicos no Estado do Rio Grande do Sul e d outras providncias. Disponvel em: <www.al.rs.gov.br>
Acesso em 25 set. 2011.
67 Municpio de Carazinho, conforme Lei n. 5.708/2002; municpio de Guapor, nos termos da Lei n.
2.623/2005; municpio de Santo Antnio da Patrulha, nos termos da Lei n. 4.221/2003; municpio de
Serafina Corra, nos termos da Lei n. 1.842/2001; e municpio de Vila Maria, conforme Lei n. 1.364.

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

213

Utilidade Pblica, etc., no possui Lei estadual que regulamente ou defina


critrios de qualificao destas entidades. Um exemplo do mencionado
reconhecimento, a Lei n. 2.080/2009, que declara de utilidade pblica
a Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico Pais e Filhos
OSCIP-PF68.
1.23 Roraima

No Estado de Roraima, por outro lado, foi encontrada


regulamentao especfica apenas para as entidades Declaradas de
Utilidade Pblica, nos termos da Lei estadual n. 50/1993, que dispe
sobre normas para Declarao de Utilidade Pblica para Sociedades
Civis, Associaes e Fundaes do Estado de Roraima e d outras
providncias69.
Nota-se que o referido Estado no apresenta qualquer atuao
legislativa que acompanhe as alteraes normativas mais recentes acerca
entidades de Terceiro Setor, vez que a ltima e nica lei estadual
referente ao tema foi publicada em 1993.
1.24 Santa Catarina

O Estado de Santa Catarina dispe de legislao sobre o terceiro


setor de forma bastante modesta, vez que apenas prev regulamentao
para atuao e qualificao das Organizaes Sociais. Assim, a Lei
estadual n. 12.929/2004, que institui o Programa Estadual de Incentivo
s Organizaes Sociais objetiva, nos termos de seu artigo 1, fomentar
a descentralizao de atividades e servios desempenhados por rgos
ou entidades pblicos estaduais, para pessoas jurdicas de direito privado
de fins no-econmicos cujas atividades sejam dirigidas ao ensino,
assistncia social, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico,
proteo e preservao do meio ambiente, comunicao, cultura, ao
turismo, ao esporte, sade e ao planejamento e gesto.70
68 RONDNIA. Lei n 2.080 de 01 de junho de 2009. Declara de utilidade pblica a Organizao da Sociedade Civil de
Interesse Pblico Pais e Filhos OSCIP-PF. Disponvel em: <www.ale.ro.gov.br> Acesso em: 28 set. 2011.
69 RORAIMA. Lei n 050 de 12 de novembro de 1993. Dispe sobre normas para Declarao de Utilidade
Pblica para Sociedades Civis, Associaes e Fundaes do Estado de Roraima e d outras providncias.
Disponvel em: <www.al.rr.gov.br> Acesso em: 28 set. 2011.
70 SANTA CATARINA. Lei n 12.929, de 04 de fevereiro de 2004. Institui o Programa Estadual de Incentivo
s Organizaes Sociais e estabelece outras providncias. Disponvel em: <www.alesc.sc.gov.br> Acesso
em: 28 set. 2011.

214

Publicaes da Escola da AGU

Em que pese o contedo da Lei n. 12.929/2004 ter sido


originariamente muito semelhante ao da Lei Federal n. 9.637/98, a
legislao estadual sofreu diversas alteraes desde sua publicao, e, em
funo disso, apresenta critrios de qualificao de entidades como OS
distintos daqueles previstos pela legislao federal.
Foram reconhecidas, no estado de Santa Catarina, seis entidades
privadas qualificadas como Organizaes Sociais, dentre as quais apenas
duas firmaram Contrato de Gesto com o poder pblico estadual.
Em que pese o estado de Santa Catarina no tenha editado
legislao prpria sobre a qualificao das OSCIPs, o municpio de
Ararangu, por meio da Lei Municipal n. 2.073/2001 j qualificou 26
entidades como OSCIPs em sua esfera de atuao.

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

215

O Estado de So Paulo, por sua vez, dentre os 27 entes federados


pesquisados (Estados e Distrito Federal), o que mais regulamentou a
atuao das entidades de terceiro setor no mbito estadual, os requisitos
de qualificao, as formas de parcerias com o Poder Pblico, etc.
Em relao ao objeto do presente estudo, qual seja, o estudo dos
requisitos de qualificao das entidades de terceiro setor, verificou-se
que o Estado de So Paulo regulamentou, de forma distinta, as duas
principais entidades que compem o terceiro setor - Organizaes
Sociais e OSCIPs.
Em relao s OSCIPs, o Estado de So Paulo editou dois
instrumentos normativos principais: a Lei n. 11.598, de 15 de dezembro
de 2003, que estabelece disposies relativas s Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico71; e o Decreto n 48.766, 30 de
dezembro de 2004, que institui o Programa de Gesto Compartilhada de
Unidades de Conservao do Estado de So Paulo por Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIPs, aprova modelo-padro
de Termo de Parceria e d providncias correlatas72 . Esta Lei ordinria
teve por escopo instituir o termo de parceria no mbito do Estado, e foi
devidamente regulamentada pelo decreto do executivo.

Embora a referida lei e seu respectivo regulamento autorizem


realizao de parcerias do poder pblico com OSCIPs no mbito
estadual, nenhum deles define expressamente os requisitos e critrios
de qualificao de entidades privadas como OSCIPs, restringindose autorizar que seja firmado termo de parceria com entidade [...]
devidamente qualificada nos termos da Lei federal n 9.790, de 23 de
maro de 1999. (art. 2 da Lei n 11.598/2003)
J em relao s Organizaes Sociais, o Estado de So Paulo
no somente legislou sobre os requisitos de qualificao de entidades
privadas como OS, como o fez restringindo consideravelmente o rol de
entidades privadas sem fins lucrativos pudessem ser qualificadas como
Organizaes Sociais.
que a Lei Complementar n. 846, de 4 de junho de 1998 do
Estado de So Paulo define que somente podero qualificar-se como
organizaes sociais aquelas pessoas jurdicas de direito privado, sem
fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas sade e cultura73. Tal
previso legal difere do que prev a Lei federal n. 9.637/1998.
Apesar da referida restrio, as demais distines no teor da Lei
do Estado de So Paulo em relao legislao federal foram menos
significativas, sobretudo no tocante aos critrios para qualificao
das Organizaes Sociais. Alm disso, o Estado de So Paulo um
dos que possuem o maior nmero de OSs regularmente qualificadas,
manifestando, em janeiro de 2010, um total de 31 Organizaes Sociais
na esfera estadual, e 37 OSs distribudas entre os 16 municpios que
detm legislao prpria para a qualificao e regulamentao das
Organizaes Sociais.
Atualmente, a gesto da sade pblica no Estado de So Paulo, por
Organizaes Sociais, alcana mais da metade dos hospitais do Estado74
e tm sido intensamente ampliadas.75
Alm dos requisitos genricos previstos pela Lei Complementar
n. 846/1998, aquelas pessoas jurdicas de direito privado sem fins
lucrativos que desenvolvam atividades dirigidas cultura e queiram
se qualificar como Organizaes Sociais, devem observar tambm os
requisitos especficos previstos no Decreto n. 43.493/1998 e alteraes

71 SO PAULO. Lei n. 11.598, de 15 de dezembro de 2003. Estabelece disposies relativas s Organizaes da


Sociedade Civil de Interesse Pblico. Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br> Acesso em: out. 2011.

73 SO PAULO. Lei Complementar n 846, de 4 de junho de 1998. Dispe sobre a qualificao de entidades como
organizaes sociais e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/repositorio/
legislacao/> Acesso em: out. 2011.

1.25 So Paulo

72 SO PAULO. Decreto n 48.766, 30 de dezembro de 2004. Institui o Programa de Gesto Compartilhada


de Unidades de Conservao do Estado de So Paulo por Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico - OSCIPs, aprova modelo-padro de Termo de Parceria e d providncias correlatas. Disponvel
em: <http://www.al.sp.gov.br> Acesso em: out. 2011

74 CERRI, Giovanni. geis e modernos: hospitais pblicos geridos pela iniciativa privada so mais eficientes. Carta
Capital, 24/08/2011. (Entrevista)
75 MODESTO, Paulo; CUNHA JNIOR, Luiz Arnaldo Pereira da. (Coord.) Terceiro setor e parcerias na rea
da sade. Belo Horizonte: Frum, 2011.;

216

Publicaes da Escola da AGU

posteriores, que dispe sobre a qualificao das organizaes sociais


especificamente da rea da cultura76 .
Importante destacar ainda que o Estado de So Paulo, alm
de regulamentar especificamente as entidades que compem sua
organizao estatal (tais como as OS e OSCIP j mencionadas), ainda
editou normas regulamentadoras da atividade do Terceiro Setor de forma
genrica como, por exemplo, o Decreto n. 51.291/2006 que dispe sobre
o Cadastro de Parceiros doTerceiro Setor e d providncias correlatas77;
a Portaria SF/GS/CG n. 4, de 22 de dezembro de 2006, que dispe
sobre os procedimentos a serem observados referentes ao controle e
fiscalizao dos recursos pblicos geridos pelas entidades do Terceiro
Setor parceiras do Estado e o Decreto n. 51.346, de 8 de dezembro de
2006, que dispe sobre o controle e fiscalizao dos recursos pblicos
geridos pelas entidades do terceiro setor parceiras do Estado78 .
1.26 Sergipe

O Estado de Sergipe prev regulamentao expressa tanto


para as Organizaes Sociais (Lei n 5.217/2003, alterada pela Lei
n 5.285/2004) 79 quanto para as Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (Lei n 5.850/2006) 80 .
Ao comparar o contedo das legislaes estaduais em relao
s legislaes federais, verificou-se que as Leis de OS e de OSCIP
do Estado de Sergipe foram editadas de forma distinta: enquanto
a Lei estadual n. 5.850/2006 reproduziu inteiramente o contedo
da Lei federal n. 9.790/99 sobre a qualificao das OSCIPs, a Lei
76 SO PAULO. Decreto n 43.493, de 29 de setembro de 1998. Dispe sobre a qualificao das organizaes
sociais da rea da cultura e d providncias correlatas. Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/
repositorio/legislacao/> Acesso em: out. 2011.
77 SO PAULO. Decreto n 51.291, de 22 de novembro de 2006. Dispe sobre o Cadastro de Parceiros do Terceiro
Setor e d providncias correlatas. Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao>
Acesso em: out. 2011.

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

217

n. 5.217/2003 fez diversas alteraes tanto de forma quanto de


contedo em relao Lei federal n. 9.637/98, quanto aos requisitos
de qualificao de entidades privadas como Organizaes Sociais. O
contedo j se difere pela prpria estrutura adotada pela lei estadual a
partir do seu Ttulo nico (Da qualificao como organizao social
e sua vinculao contratual ao poder pblico estadual), composto
pelos seguintes captulos: Captulo I - Da qualificao e seus efeitos,
Captulo II - Do vnculo contratual com o poder pblico, Captulo III
- Do regime de controle.
Assim, o vnculo a ser firmado entre o Estado de Sergipe e as
OSs no chamado de contrato de gesto, mas apenas contrato; h
previso para que o Conselho de Administrao da OS seja composto
por representantes do Poder Pblico sem que seja determinado o
ndice percentual, dentre outras diferenas de menor relevncia.
Conforme o mais recente levantamento de dados realizado
pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em janeiro
de 2010 haviam cinco entidades privadas qualificadas como OSCIP e
nenhuma entidade qualificada como OS no Estado de Sergipe.
1.27 Tocantins

O Estado do Tocantins, em que pese prever a existncia de


entidades sem fins lucrativos qualificadas como Organizaes Sociais
e Organizaes da Sociedade Civil de Interesse pblico em sua
estrutura organizacional, no dispe de legislao estadual especfica
que regulamente ou defina requisitos de qualificao para estas
entidades.
Veja-se, como exemplo, o teor da Lei de Diretrizes Oramentrias
n. 2.173, de 5 de novembro de 2009 81, em que h previso para
que Organizaes Sociais (OS) e OSCIPs sejam includas na Lei
Oramentria e nos crditos adicionais, quando recebam qualquer
tipo de repasse da administrao pblica estadual. 82

78 SO PAULO. Decreto n. 51.346, de 8 de dezembro de 2006. Dispe sobre o controle e fiscalizao dos
recursos pblicos geridos pelas entidades do terceiro setor parceiras do Estado. Disponvel em: <http://
www.al.sp.gov.br> Acesso em: out. 2011
79 SERGIPE. Lei n 5.217 de 15 de dezembro de 2003. Dispe sobre a qualificao de entidades como
Organizao Social e sua vinculao contratual com o Poder Pblico Estadual, e d providncias correlatas.
Disponvel em: <http://www.al.se.gov.br> Acesso em: out. 2011

81 TOCANTINS. Lei n 2.173, de 5 de Novembro de 2009. Dispe sobre as Diretrizes Oramentrias do Estado
para o exerccio financeiro de 2010. Disponvel em: <http://www.al.to.gov.br > Acesso em: out. 2011.

80 SERGIPE. Lei n 5.850 de 16 de maro de 2006. Dispe sobre a qualificao de pessoa jurdica de direito
privado como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP, e institui o Termo de Parceria;
altera o caput do art. 5 da Lei n. 5.217, de 15 de dezembro de 2003, e d providncias correlatas.
Disponvel em: <http://www.al.se.gov.br> Acesso em: out. 2011

82 Art. 29 Somente sero includas na Lei Oramentria e em seus crditos adicionais, dotaes a ttulo de
subvenes sociais, contribuies ou auxlios, se destinadas a entidades privadas de fim no-lucrativo que
preencham uma das seguintes condies: [...] IV - qualifiquem-se como organizao social ou filantrpica,
ou como organizao da sociedade civil de interesse pblico. (TOCANTINS, 2011)

Publicaes da Escola da AGU

218

2 QUADRO SNTESE DAS LEGISLAES ESTADUAIS VIGENTES


Estado
Acre
Alagoas
Amap
Amazonas
Bahia
Cear
DF
Esprito Santo
Gois
Maranho
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Par
Paraba
Paran
Pernambuco
Piau
Rio de Janeiro
Rio Grande do
Norte
Rio Grande do Sul
Rondnia
Roraima
Santa Catarina
So Paulo
Sergipe
Tocantins

X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X

Ano de
Publicao
2002
2000
2005
2009
2010
2006
1999
2007
2003
2000
2009

2004

2001
2004
1998
2003
-

X
X
X
-

2008
2003
2006
-

Organizaes
Sociais - OS
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X

Ano de
publicao
2001
2001
1997
2008
2009
2005
1998
2004
2000
1996
2000
2005
2009/2011

X
X
X
X
X
-

OSCIP

Fonte: Pesquisa direta, coletas nos stios oficiais dos Estados-membros na internet.

Maria Tereza Fonseca Dias


Janana Diniz Ferreira de Andrade

219

Sociedade Civil de Interesse Pblico (52%); 10 sobre as duas espcies


citadas (37%) e apenas 6 no legislaram sobre a matria (22%).
Nos entes federativos em que no foi localizada legislao sobre o
tema, ora h indicativos de tramitao de projeto de lei sobre a matria,
como foi apontado no caso do Estado de Alagoas, ora por que ainda
encontra-se mantido o modelo das entidades declaradas de utilidade
pblica, como foi o caso de Roraima. Ainda verificaram-se casos de
Estados que simplesmente remetem-se legislao federal, ao invs de
editar regras prprias sobre o assunto.
Indicativo importante dos dados levantados, ainda a exigir
aprofundamento de estudos, refere-se edio de legislao acerca da
declarao de utilidade pblica pelos Estados-membros da federao
brasileira. O levantamento apontou apenas a existncia de legislao que
estabelece critrios para que a entidade seja declarada de utilidade pblica
nos Estados de Minas Gerais e Roraima. E, enquanto as crticas doutrinrias
dirigem-se aos mais recentes modelos de parcerias com as entidades do
terceiro setor (OSs e OSCIPs), pouca ateno tem sido dada ao modelo mais
consolidado, modelo este que tambm deve adequar-se ao paradigma do
Estado Democrtico de Direito e aos princpios da Administrao Pblica.
Quanto ao contedo, foi observado que essas legislaes
reproduzem, de maneira quase textual, as legislaes federais editadas
sobre o tema, reproduzindo os seus modelos, regras e abrangncia.
Outro fator que demonstra a similitude das legislaes estaduais
com a federal diz respeito ao perodo em que essas legislaes foram
aprovadas: como a lei das OSs anterior a das OSCIPs na esfera federal,
o mesmo ocorreu na maioria dos estados da federao brasileira.
Informao relevante tambm levantada diz respeito ao fato de que,
em alguns Estados, em que pese no ter sido localizada legislao sobre OS
e OSCIP, outras legislaes estaduais, como as de natureza oramentria,
reconhecem a existncia destas categorias de entidades j qualificadas pela
legislao federal, como o caso do Estado de Tocantins e Rondnia.
REFERNCIAS

3 CONCLUSES

O quadro geral demonstrou a importncia do tema para os


Estados-membros e Distrito Federal nos ltimos 15 anos.
Da sntese dos dados obtidos nos 27 entes federados estudados,
tem-se que: 17 editaram legislaes especficas sobre a qualificao de
entidades como Organizaes Sociais (63%); 14 sobre Organizaes da

BRASIL. Ministrio do Planejamento. Secretaria de Gesto. Relaes


de parceria entre poder pblico e entes de cooperao e colaborao no
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direito privado, sem fins lucrativos, como Organizao da Sociedade Civil de

224

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jurdica de direito privado como Organizao da Sociedade Civil de Interesse
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recebam recursos pblicos, ficam obrigadas a publicar, em pgina eletrnica
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Prestao de Servios Pblicos No-Exclusivos; dispe sobre a qualificao
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228

Publicaes da Escola da AGU

SO PAULO. Decreto n. 51.291, de 22 de novembro de 2006. Dispe sobre o


Cadastro de Parceiros do Terceiro Setor e d providncias correlatas. Disponvel
em: <http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/> Acesso em: out. 2011e.
SO PAULO. Decreto n. 51.346, de 8 de dezembro de 2006. Dispe sobre o
controle e fiscalizao dos recursos pblicos geridos pelas entidades do
terceiro setor parceiras do Estado. Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/
repositorio/legislacao/> Acesso em: out. 2011f.
SERGIPE. Lei n 5.217 de 15 de dezembro de 2003. Dispe sobre a qualificao
de entidades como Organizao Social e sua vinculao contratual com o
Poder Pblico Estadual, e d providncias correlatas. Disponvel em: <http://
www.al.se.gov.br/Detalhe_Lei.asp?Numerolei=5074> Acesso em: out. 2011a.
SERGIPE. Lei n 5.850 de 16 de maro de 2006. Dispe sobre a qualificao
de pessoa jurdica de direito privado como Organizao da Sociedade Civil
de Interesse Pblico - OSCIP, e institui o Termo de Parceria; altera o caput
do art. 5 da Lei n. 5.217, de 15 de dezembro de 2003, e d providncias
correlatas. Disponvel em: <http://www.al.se.gov.br/Detalhe_Lei.
asp?Numerolei=6732> Acesso em: out. 2011b.
TOCANTINS. Lei n 2.173, de 5 de Novembro de 2009. Dispe sobre as
Diretrizes Oramentrias do Estado para o exerccio financeiro de 2010.
Disponvel em: <http://www.al.to.gov.br/arq/AL_arquivo/26113_Lei2173-09.
pdf > Acesso em: out. 2011.

229

Accountability, controle social e


coproduo do bem pblico: a atuao
de vinte observatrios sociais brasileiros
voltados cidadania e educao fiscal
Accountability, social control and co-production of
public goods: the action of twenty Brazilian social
observatories aimed at citizenship and fiscal education
Paula Chies Schommer
Professora de Administrao Pblica da Universidade do Estado de Santa Catarina
Udesc/Esag. Doutora em Administrao pela FGV/Eaesp
Jonas Tadeu Nunes
Coordenador do Observatrio Social de Itaja. Mestre em Polticas e Planejamento
Universitrio pela UFSC. Graduado em Filosofia, Direito, Pedagogia e Estudos Sociais
Rubens Lima Moraes

Estagirio do Observatrio Social de Florianpolis. Graduando em


Administrao Pblica e Bolsista Iniciao Cientfica pela Universidade do
Estado de Santa Catarina Udesc.

SUMRIO: Introduo; 1 Observatrios sociais,


coproduo do bem pblico e accountability
democrtica; 2 A atuao de observatrios da Rede
Observatrio Social do Brasil de Controle Social; 3
Consideraes finais; Referncias

230

Publicaes da Escola da AGU

RESUMO: Em meio ao processo de amadurecimento poltico e


institucional da democracia brasileira, uma das maneiras pelas quais a
sociedade ocupa espaos de participao na gesto pblica ocorre pelo
engajamento em observatrios sociais. Neste trabalho, busca-se descrever
caractersticas da atuao de observatrios sociais voltados cidadania
e educao fiscal e discutir seus potenciais e limites de contribuio
para a accountability e a qualidade da gesto pblica. Inicialmente, so
detalhadas informaes sobre estrutura e linhas de atuao de vinte
integrantes da Rede Observatrio Social do Brasil (OSB) de Controle
Social, o que inclui atividades de monitoramento, educao para a
cidadania fiscal e melhoria da qualidade da gesto pblica. Em seguida,
demonstra-se a articulao entre controle social e outros mecanismos
de controle administrativo, parlamentar, judicial e de resultados na
promoo de accountability e explora-se o sentido das noes de poltica
e de cidadania presentes na ao dos observatrios, luz de referenciais
sobre coproduo do bem pblico. A pesquisa foi realizada entre 2010
e 2011, baseada em referenciais bibliogrficos e documentais, no
acompanhamento de dois observatrios catarinenses e nas respostas de
gestores de vinte observatrios sociais da Rede OSB de Controle Social
a um questionrio estruturado.
PALAVRAS-CHAVE: Accountability. Controle Social. Coproduo do
Bem Pblico. Observatrios Sociais. Cidadania.
ABSTRACT: Amidst the political and institutional maturing of
Brazilian democracy, one of the ways in which society takes part in public
administration affairs is through involvement in social observatories. In
this paper we describe the operational characteristics of Brazilian social
observatories aimed at citizenship and fiscal education, and discuss
their limitations and capacities in contributing to accountability and
to the quality of public administration. We first present details about
the structure and lines of action of twenty members of the Brazilian
Social Observatory Network for Social Control, including monitoring,
education for fiscal citizenship and improving the quality of public
administration activities. Then we demonstrate the linkages between
social control and other control mechanisms managerial, parliamentary,
judicial and results evaluation in promoting accountability and explore
the meanings of notions of politics and citizenship that can be seen in
observatory activities, in the light of references about the co-production
of public goods. The research was conducted in 2010 and 2011 and
was based on bibliography and documental references, the detailed

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Jonas Tadeu Nunes
Rubens Lima Moraes

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examination of two observatories in the Brazilian state of Santa Catarina,


and responses to a structured interview conducted with managers of
twenty social observatories that are members of the above-mentioned
Social Observatory Network.
KEYWORDS:Accountability. Social Control. Co-production of Public
Goods. Social Observatories. Citizenship.
Introduo

A caracterstica fundamental de um observatrio a de monitorar,


produzir e difundir informaes sistemticas sobre certo tema, problema,
poltica ou regio. Como mecanismo de controle social, em interao com
mecanismos de controle institucional, um observatrio potencialmente
contribui para gerar debates, avaliar, tomar decises e controlar polticas
e governantes. Sua ao pode gerar efeitos positivos sobre a qualidade da
gesto pblica e a accountability democrtica, esta compreendida como
processo de contnua responsabilizao dos governantes por seus atos e
omisses perante os governados1.
Experincias de controle social e mobilizao cidad nos campos
do combate corrupo, da melhoria da gesto de recursos e de
polticas pblicas, da promoo da qualidade de vida nas cidades e da
responsabilizao de governantes por seus atos e omisses tem ocorrido
recentemente no Brasil. Uma delas a Rede Observatrio Social do Brasil
(OSB) de Controle Social, fruto da iniciativa de lideranas empresariais
e servidores pblicos paranaenses frente a escndalos de corrupo, que
levou criao de dezenas de observatrios dedicados promoo da
cidadania e da educao fiscal pelo pas, sobretudo na regio Sul. A Rede
foi inspirada na experincia do Observatrio Social de Maring (OSM),
constitudo em 2006, voltado ao combate corrupo, ao engajamento da
populao em cidadania fiscal e melhoria da gesto de recursos pblicos
naquele municpio. O OSM ganhou reconhecimento na sua regio e para
alm dela, conquistando premiao na categoria Tecnologia Socialda
etapa regional do Prmio FINEP de Inovao 0082e no Prmio de
Inovao Social CEPAL/Fundao Kellogg na Amrica Latina e Caribe3.
1 ABRUCIO, F.L.; LOUREIRO, M.R. Finanas pblicas, democracia e accountability. In: BIDERMAN, C.;
ARVATE, P.R. (org.). Economia do Setor Pblico no Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 2005.
2

SISTEMA FIEP Federao das Indstrias do Estado do Paran. Notcias. CITS e Observatrio Social de
Maring vencem etapa regional do Prmio Finep. Publicado em 09.10.2008.

MARULANDA, N.R.; TANCREDI, F.B. De la inovacin social a la poltica pblica: historias de xito em Amrica
Latina y el Caribe. Santiago del Chile: Naciones Unidas CEPAL, 2010. (Coleccin Documentos de proyectos).

232

Publicaes da Escola da AGU

Nova fronteira de expanso de observatrios acontece atualmente


no mbito de movimentos como a Rede Nossa So Paulo e a Rede
Social Brasileira por Cidades Justas e Sustentveis4 , que promovem o
engajamento cidado em prol da qualidade de vida nas cidades, ancorando
seu trabalho na produo sistemtica de dados e no monitoramento da
gesto pblica, em interao com rgos e poderes institucionalizados
e diversos segmentos da sociedade organizada. Outro exemplo o da
Rede AMARRIBO de Controle Social, originria da iniciativa de
combate corrupo no municpio paulista de Ribeiro Bonito, a qual
obteve repercusso nacional ao compartilhar a experincia que levou
responsabilizao de governantes, por meio da mobilizao da populao
e articulao com a imprensa e organizaes sociais locais e nacionais,
alm de rgos de controle parlamentar, judicial e administrativo5.
Em paralelo aos potenciais e xitos dessas iniciativas, as mesmas
enfrentam dificuldades e dilemas, os quais so influenciados por certo
desgaste da noo de participao, pela sofisticao de esquemas
de corrupo, por dificuldades estruturais e por fragilidades da
cultura poltica brasileira. Algumas delas reproduzidas nos prprios
observatrios, que eventualmente revelam caractersticas de elitismo,
corporativismo, formalismo, descontinuidade, falta de transparncia e
noo dicotmica entre democracia e eficincia ou entre tcnica e poltica,
esta vista como prejudicial boa gesto. Entre os observatrios da Rede
OSB, em particular, chama ateno a recusa de associados filiados a
partidos polticos e o receio quanto ao uso do termo poltica, ao passo que
se enfatiza o termo cidadania.
Diante de potenciais e limites da ao de observatrios sociais
identificados na literatura e em pesquisa de campo realizada junto a
observatrios da Rede OSB entre 2010 e 2011, o objetivo geral deste
trabalho caracterizar a atuao de observatrios sociais brasileiros
voltados cidadania e educao fiscal e discutir seus potenciais e
limites de contribuio para a accountability democrtica e a qualidade
da gesto pblica. Como objetivos especficos, definimos: a) descrever
caractersticas da estrutura e da atuao de vinte observatrios sociais
ligados Rede Observatrio Social do Brasil (OSB) de Controle Social;
b) demonstrar a articulao entre controle social e outros mecanismos
de controle - administrativo, parlamentar, judicial e de resultados - na
promoo de accountability; c) discutir o sentido das noes de poltica
4 NOSSA SO PAULO. Quem somos. Disponvel em: <http://www.nossasaopaulo.org.br/portal/quem.
Acesso em 14>. Out. 2011.
5

TREVISAN, A.M.; CHIZZOTTI, A.; IANHEZ, J.A.; CHIZZOTTI, J. VERILLO, J. O combate corrupo
nas prefeituras do Brasil. Cotia: Ateli Editorial, 2003.

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233

e de cidadania presentes na ao dos observatrios, relacionando-as


coproduo do bem pblico. O texto fundamenta-se nos conceitos de
accountability democrtica, coproduo do bem pblico e observatrios
sociais e em dados coletados na pesquisa, os quais so apresentados e
discutidos em torno dos objetivos enunciados.
1 Observatrios sociais, coproduo do bem pblico e
accountability democrtica

Accountability pode ser entendida como uma estratgia para


responder a expectativas6 , como obrigao de uma pessoa ou grupo
de prestar contas por sua conduta diante de uma responsabilidade
assumida perante outrem7 ou como condio que constrange o exerccio
do poder por meio de normas internas e presses externas8. Na esfera
pblica, a accountability democrtica reconhecida como um dos
alicerces da qualidade da administrao pblica e da prpria democracia,
sendo definida por Abrucio e Loureiro9 como o processo de contnua
responsabilizao dos governantes por seus atos e omisses perante
os governados. Avanos em responsabilizao em cada pas costumam
vincular-se ao amadurecimento de sua cultura poltica10 , o que passa pela
construo de mecanismos institucionais de controle e de sano11.
A democracia brasileira, embora venha avanando nas ltimas
dcadas, foi considerada por ODonnel12 como democracia delegativa,
na qual a sociedade, embora disponha de instrumentos prprios
das democracias plenas (especialmente eleies amplas e livres para
representantes e governantes), utiliza-os de forma parcial ou tutelada,
outorgando plenos poderes aos eleitos, sem exigir deles prestaes de
contas em relao ao prometido no processo eleitoral, caracterizando o
6 HEIDEMANN, F.G. tica de responsabilidade: sensibilidade e correspondncia a promessas e expectativas
contratadas. In: HEIDEMANN, F.G.; SALM, J.F. (orgs.). Polticas pblicas e desenvolvimento: bases
epistemolgicas e modelos de anlise. Braslia: UnB, 2009. p. 301-9.
7 KLUVERS, R.; TIPPETT, J. Mechanisms of accountability in local government: an exploratory study.
International Journal of Business and Management. v.5, n.7, p. 46-53, Jul., 2010.
8

KOPPELL, J.G.S. Pathologies of accountability: ICANN and the Challenge of Multiple Accountabilities
Disorder. Public Administration Review, v. 65, n.1, p. 94-108, Jan./Feb. 2005.

op. cit.

10 CAMPOS, A.M. Accountability: Quando poderemos traduzi-la para o portugus? Revista da Administrao
Pblica. vol. 24, n. 2, p. 30-50, fev./abr. 1990.
11 CENEVIVA, R. Accountability: novos fatos e novos argumentos uma reviso da literatura recente. Anais do
EnAPG 2006. Encontro de Administrao Pblica e Governana da ANPAD. So Paulo, ANPAD, 2006.
12 ODONNELL, G. Accountability horizontal e novas poliarquias. Revista Lua Nova, v. 44, p. 27-54. 1998.

234

Publicaes da Escola da AGU

chamado dficit de accountability falta de ou baixo grau de cobrana


da sociedade sobre seus representantes e governantes13. Ou democracia
imperfeita ( flawed democracy), de acordo com classificao de estudo
realizado pelo The Economist, em 2006, na qual o Brasil alcanou bom
desempenho em itens como processo eleitoral e liberdade civil e baixo
desempenho em funcionamento do governo, participao poltica e
cultura poltica14 .
Embora se reconhea que a incorporao da noo de accountability
na democracia brasileira enfrente fragilidades que historicamente
marcam a relao Estado-sociedade15 e a cultura poltica do pas16 , desde
a dcada de 1980 vem ocorrendo avanos que contribuem para que
accountability seja tema mais presente no debate acadmico e poltico,
perseguida no desenho de regras institucionais e prticas de gesto e no
exerccio do controle social17 18 19. Tanto no aspecto institucional-legal
como no de mobilizao social, existe atualmente uma preocupao
em construir instrumentos que acelerem a reduo de nosso dficit de
accountability.
Certos avanos esto na Constituio Federal de 1988, que
ampliou e criou instrumentos de controle e accountability nas relaes
entre os Poderes e destes com a sociedade. Entre eles: novos canais de
participao popular, como conselhos consultivos e deliberativos de
polticas pblicas, plebiscitos e audincias pblicas; obrigatoriedade
da estruturao de sistemas de controle interno para os Poderes nos
trs nveis de governo; ampliao da autonomia, das atribuies e da
autoridade dos tribunais de contas e dos ministrios pblicos; novos
instrumentos e dinmicas de formulao e controle oramentrio,
incluindo Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA); obrigatoriedade de audincias
pblicas em diversas atividades, sobretudo no processo oramentrio;
consolidao da componente tcnica no julgamento poltico dos chefes
do Executivo, nos trs nveis de governo, mediante a obrigatoriedade da
13 ODONNEL, op. cit.
14 PINHO, J.A.G.; SACRAMENTO, A.R.S. Accountability: j podemos traduzi-la para o portugus? Revista
da Administrao Pblica, v. 43, n.6, p. 1343-68, nov./dez. 2009.
15 NUNES, E. A gramtica poltica do Brasil: clientelismo e insulamento burocrtico. 3. ed. Rio de Janeiro:
Jorge Zahar/ENA, 2003.

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235

emisso e considerao de pareceres prvios pelos tribunais de contas20


21. Outro marco na promoo da accountability foi a aprovao da Lei
Complementar n 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)22,
e, posteriormente, a Lei Complementar n 131/2009, a chamada Lei da
Transparncia23.
Em paralelo aos avanos institucionalizados, iniciativas da prpria
sociedade fazem avanar o controle social, aquele exercido pelos cidados
e suas organizaes sobre os governantes, durante os mandatos,
interagindo e acionando formas institucionalizadas de controle, como as
que so exercidas pelo Judicirio, pelo Legislativo ou pelos rgos de
controle interno do aparato estatal.
Uma das condies para a efetividade dos mecanismos de
accountability sejam eles de controle social ou institucional, incluindo
a preocupao com controle de resultados, a possibilidade de se obter
e divulgar diversidade de informaes pblicas qualificadas, com
transparncia e fidedignidade24 . Informaes sobre recursos, decises,
desempenho e efeitos da ao governamental podem ser usadas para
combater a corrupo, controlar promessas eleitorais e planos de governo,
tomar decises, qualificar o desenho de polticas pblicas e premiar ou
punir atos e omisses dos agentes pblicos.
Tais informaes podem ser consideradas como bem pblico que
coproduzido por diversos rgos e instncias de governo, em articulao com
cidados e suas organizaes, como os observatrios sociais. Estes podem,
simultaneamente, demandar dos rgos institucionais informaes apropriadas
s necessidades de controle poltico pela sociedade e produzir informaes
tcnicas qualificadas que permitam contrapor, questionar ou dialogar com
informaes oficiais e, ainda, apontar novos interesses da populao.
Compreende-se, assim, que a gerao e o uso de informaes para
promover controle e accountability referem-se a um processo de coproduo do
bem pblico, definido como uma estratgia para produo de bens e servios
pblicos em rede, pressupondo o engajamento de cidados, governantes
20 BRASIL. CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Ttulo III, Da Organizao
do Estado. Captulo VII, Da Administrao Pblica, Seo I, Disposies Gerais. Artigo 37. 1988.
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_04.02.2010/art_37_.
shtm>. Acesso em 13 jul. 2010.

16 CAMPOS, op. cit;

21 ROCHA, A. C. O processo oramentrio brasileiro como instrumento de accountability. Anais do EnAPG 2008.
Encontro de Administrao Pblica e Governana da ANPAD. Salvador: ANPAD, 2008.

17 ABRUCIO e LOUREIRO op. cit.

22 ABRUCIO e LOUREIRO op. cit.

18 FARAH M.F.S. Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas no nvel local de governo.
Revista de Administrao Pblica, v. 35, n. 1, p. 119-44, jan./fev. 2001.

23 BRASIL. Lei Complementar n131/2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/


LCP/Lcp131.htm>. Acesso em 16 set. 2011.

19 PINHO e SACRAMENTO op. cit.

24 ABRUCIO e LOUREIRO op. cit.

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Publicaes da Escola da AGU

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237

e organizaes que interferem na esfera pblica25, exigindo espaos de


interlocuo e articulao em torno de prticas compartilhadas26. Essa
necessidade de engajamento dos cidados na produo de informaes pblicas
e no controle social evidencia que a accountability democrtica exige que os
governados defendam continuamente seus direitos, participando da vida
poltica e exercendo plenamente a cidadania27. O que coerente com a viso
de accountability na concepo do novo servio pblico28 29, a qual depende de
engajamento dos cidados em todas as etapas, inclusive na definio das regras
e dos contratos, na previso de sanes, no monitoramento de procedimentos,
na avaliao dos resultados, na publicizao e debate das informaes e
na aplicao de punies, quando for o caso. Ou seja, os cidados podem
coproduzir bens e servios pblicos participando diretamente de sua produo
e/ou adotando postura de vigilncia em todas as etapas do processo30.
nesse sentido que nos voltamos aos observatrios sociais que
produzem informaes sobre temas ou setores considerados relevantes
na esfera pblica e ao monitoramento da administrao pblica,
buscando contribuir para a qualidade de vida nas cidades.
Observatrios costumam coletar, registrar, acompanhar e
interpretar dados, produzir indicadores estatsticos, criar metodologias
para codificar, classificar e categorizar informaes, monitorar e
analisar tendncias, estabelecer conexes entre pessoas que trabalham
em reas similares, promovendo polticas pblicas mais integradas
e proporcionando que o controle poltico pela populao seja mais

qualificado3132 . A ao dos observatrios, tpica de controle social, pode


estimular os demais mecanismos de accountability durante os mandatos
parlamentar, judicial, administrativo e de resultados demandando
informao, investigao, premiao e punio e influenciando o
planejamento, a implantao e a avaliao de polticas pblicas.
Em meio a esses potenciais, tais organizaes podem apresentar
fragilidades. Analisando observatrios sociais iberoamericanos da rea
de comunicao, Albornoz e Herschmann33 identificaram, por exemplo,
o fato de serem organismos jovens e com falta de experincia, a escassa
vinculao entre observatrios, a ausncia de coordenao com outros
organismos, a diversidade de metodologias empregadas, a adoo de
postura tecnocrata ou autoritria, o risco de constituir-se em instncia
de lobby de grupos polticos ou econmicos constitudos e, a falta de
dilogo com a diversidade da cidadania local.
Embora busquem contribuir para avanos democrticos, os
observatrios tendem a reproduzir, em certa medida, caractersticas da
cultura poltica do contexto em que atuam, da sociedade da qual so parte
integrante. O que pode revelar-se em traos de elitismo, corporativismo,
formalismo, descontinuidade e falta de transparncia, entre outros.
Alm de enfrentarem dificuldades culturais, estruturais e gerenciais,
encontram resistncias s demandas por transparncia e controle social e
tendem a sofrer presses e ameaas advindas dos esquemas de corrupo
e crime organizado que buscam combater.
Buscando identificar a presena desses e de outros limites, bem
como os potenciais de contribuio de observatrios sociais para a
accountability democrtica, descrevemos a seguir caractersticas da Rede
OSB de Controle Social.

25 SALM, J.F.; MENEGASSO, M.E. Proposta de modelos para a coproduo do bem pblico a partir das
tipologias de participao. XXXIV Encontro Cientfico de Administrao da Associao Nacional de PsGraduao e Pesquisa em Administrao - ANPAD. Rio de Janeiro: ANPAD, Anais, CD-ROM, 2010.

1 A atuao de observatrios da Rede Observatrio


Social do Brasil de Controle Social

26 ROBERTS, N. Public Deliberation in an age of direct citizen participation. American Review of Public
Administration, v. 34, n.4, p. 315-53, dec 2004.

Entre as iniciativas motivadas por escndalos de corrupo


em governos locais e pelo desejo de contribuir para a qualidade da

27 SCHOMMER, P.C. ; MORAES, R.L. Observatrios sociais como promotores de controle social e accountability:
reflexes a partir da experincia do Observatrio Social de Itaja. Revista GESTO.Org. v. 8, n.3, (2010).
Disponvel em: < http://www.ufpe.br/gestaoorg/index.php/gestao/article/view/244>.
28 DENHARDT, R.B.; DENHARDT, J.V. The new public service: serving rather than steering. Public
Administration Review. v. 60. n. 6, p. 549-59, Nov./Dec. 2000.
29 ROCHA, A.C. Accountability na administrao pblica: modelos tericos e abordagens. Contabilidade, Gesto
e Governana. Braslia, v. 14, n.2, p. 82-97, mai./ago. 2011. Disponvel em : <http://www.cgg-amg.unb.
br/index.php/contabil/article/view/314/pdf_162>.
30 SCHOMMER e MORAES op. cit.

31 ALBORNOZ, L.A; HERSHMANN, M. Os observatrios ibero-americanos de informao, comunicao


e cultura: balano de uma breve trajetria. e-comps. Revista da Associao Nacional dos Programas de PsGraduao em Comunicao. Dezembro 2006. Disponvel em: <www.compos.com.br/e-compos>. Acesso
em: 11 Mai. 2010.
32 ESCWA. Economic and Social Commission for Western Asia.Social Observatories Information
Kit.Technical Paper.1 20 August 2008. Disponvel em: http://www.escwa.un.org/information/
publications/edit/upload/sdd-08-tech1-e.pdf. Acesso em: 28 nov. 2010. 12 p.
33 ALBORNOZ; HERSCHMANN op. cit.

238

Publicaes da Escola da AGU

administrao pblica, esto as integrantes da Rede Observatrio Social


do Brasil (OSB) de Controle Social, movimento iniciado por lideranas
do meio empresarial e do funcionalismo pblico no estado do Paran que,
desde 2005, levou criao de cerca de 50 observatrios sociais dedicados
cidadania e educao fiscal em suas cidades34 . Essas organizaes
buscam monitorar a ao dos governos locais, sistematizar e disseminar
informaes relativas ao municpio, enfatizando a relevncia do esprito
de cidadania fiscal pr-ativa de cada cidado em sua comunidade e a
relao entre vigilncia social e justia social35.
A Rede foi inspirada na experincia do Observatrio Social de
Maring (OSM), considerada destaque na Amrica Latina e Caribe pelo
Prmio de Inovao Social da CEPAL, em parceria com a Fundao
Kellogg. Esta premiao destaca a capacidade do OSM em mobilizar
voluntrios e promover participao da comunidade, baseado no trabalho de
conscientizao realizado pela Sociedade Eticamente Responsvel (S.E.R.)
Maring, organizao a qual est ligado. Ressalta a metodologia acessvel
para controle de licitaes e as propostas concretas de aplicao imediata para
soluo de situaes disfuncionais, no se limitando a denncias a instncias
distantes do cidado comum, mas sim envolvendo voluntrios, prevenindo
vcios nos processos de licitao, estimulando transparncia, promovendo
comportamento tico entre servidores pblicos e difundindo a importncia
dos impostos36. O OSM conquistou, tambm, o primeiro lugar na categoria
Tecnologia Social da etapa regional do Prmio FINEP de Inovao 200837.
No estado de Santa Catarina, o primeiro observatrio no mbito
dessa Rede foi criado em 2009, em Itaja, motivado principalmente pelo
desejo de monitorar o elevado volume de recursos aplicados no municpio
depois que o mesmo foi atingido por uma enchente de grandes propores,
em 2008. A ao do Observatrio Social de Itaja (OSI) foi pesquisada por
Schommer e Moraes38 , identificando-se caractersticas que confirmam
potenciais de contribuio desse tipo de organizao para a accountability
democrtica, ao mesmo tempo em que se observaram desafios e dilemas de
natureza metodolgica, poltica e operacional enfrentados pela organizao,
o que motivou a realizao da segunda etapa da pesquisa.
34 OSB - OBSERVATRIO SOCIAL DO BRASIL. Rede Cidades Disponvel em:< http://www.
observatoriosocialdobrasil.org.br/rede?1>. Acesso em 07 Jul. 2010.
35 OSB - OBSERVATRIO SOCIAL DO BRASIL. Institucional. Histrico. Disponvel em: <http://www.
observatoriosocialdobrasil.org.br/rede?1>. Acesso em 14 Out. 2011.
36 MARULANDA e TANCREDI op. cit.
37 SISTEMA FIEP op. cit.
38 SCHOMMER e MORAES op. cit.

Paula Chies Schommer


Jonas Tadeu Nunes
Rubens Lima Moraes

239

Nessa etapa, pesquisadores e equipe do OSI definiram conjuntamente


o escopo e os objetivos da pesquisa, com base em questes que emergiram
da primeira etapa. Elaborou-se um questionrio, que recebeu sugestes de
alterao por gestores da Rede OSB e foi preenchido por um dos observatrios,
em carter de teste. O questionrio ajustado foi enviado aos 36 observatrios
integrantes da Rede considerados ativos em setembro de 2010, por email que
dava acesso a formulrio eletrnico com apresentao da pesquisa e questes
abertas e fechadas divididas em 8 blocos. A coordenao executiva da Rede
OSB noticiou a pesquisa, incentivando os observatrios a participar.
Foram recebidos dados de 20 observatrios da Rede, sendo 12 do
estado do Paran, 02 de Santa Catarina, 02 de So Paulo, 02 do Rio de
Janeiro, 01 do Mato Grosso e 01 de Rondnia. Dezoito questionrios foram
respondidos por ocupantes da presidncia, coordenao ou secretaria
executiva, um foi preenchido por estagirio e outro em parceria entre
estagiria e coordenador. Alguns no responderam, alegando acmulo
de atividades e falta de tempo. Outros viviam certa desmobilizao e
no tinham condies de participar naquele momento. Os dados foram
sistematizados e analisados no primeiro semestre de 2011, constituindo
um relatrio, remetido aos integrantes da Rede em julho de 2011. A
seguir, so descritos e analisados parte desses dados.
a) Caractersticas da estrutura e da atuao de vinte observatrios da
Rede OSB

A maior parte dos observatrios 65% dos respondentes foi


criada nos ltimos dois anos, conforme Tabela 1.
Tabela 1: Total de observatrios por ano de
fundao
2006
2007
2008
2009
2010
Total

Nmero de observatrios
1
1
5
6
7
20

Percentual
5%
5%
25%
30%
35%
100%

Fonte: SCHOMMER et al, 2011, p. 0939.


39 SCHOMMER, P.C.; MORAES, R.L.; NUNES, J.T.; CLAUDINO, J. Pesquisa - Observatrios Sociais
voltados cidadania e educao fiscal no Brasil: estrutura e atuao. Relatrio tcnico. Florianpolis; Itaja:
UDESC/ESAG e OSI, 2011. 35 p.

Publicaes da Escola da AGU

240

A constatao de irregularidades no municpio foi apontada como


motivao para a criao de 55% dos observatrios, seguida do incentivo
de pessoas ligadas a entidades similares em municpios vizinhos e do
incentivo do OSB, com 45% de menes cada (Tabela 2). Como outras
motivaes, foram citadas: a) importncia do acompanhamento dos
gastos pblicos e educao fiscal; b) necessidade de fazer com que o
dinheiro pblico tivesse aplicao correta, em benefcio da populao;
c) vontade de acompanhar a gesto pblica, para que a mesma seja a
mais eficiente possvel; d) desejo de conscientizar os administradores
municipais sobre o gasto correto do dinheiro pblico; e) discusses,
antes da criao do OSB, no mbito das associaes comerciais do
Paran; f) conhecimento sobre a ideia a partir de visita a ACIM; g)
o presidente conheceu a metodologia do observatrio e o sucesso do
exemplo de outros municpios; h) conhecimento da criao e do trabalho
desenvolvido pela AMARRIBO Amigos Associados de Ribeiro
Bonito SP.
Nota-se a relevncia da exemplaridade de organizaes bem
sucedidas em outras cidades na formao de novos observatrios.
Tabela 2: Motivaes para criao do Observatrio

Irregularidades constatadas no
municpio
Incentivo do Observatrio Social
do Brasil
Incentivo de pessoas ligadas a
Observatrios em municpios
vizinhos
Outras motivaes
Total

N de observatrios que
citam esta motivao
11

Percentual

45%

45%

7
36

35%

55%

Mltiplas respostas possveis; percentual pode ultrapassar 100%.


Fonte: SCHOMMER et. al, 2011, p. 10.

Os envolvidos na fundao dos observatrios pesquisados so


listados na Tabela 3:

Paula Chies Schommer


Jonas Tadeu Nunes
Rubens Lima Moraes

241

Tabela 3: Entidades que participaram da


fundao do Observatrio
Entidade/Organizao que participou da fundao

Quantidade
de citaes
Associao Comercial, Industrial, Empresarial; Cmara
27
Dirigentes Lojistas; Federao das Indstrias; Federao de
Associaes Comerciais
Rotary Club; Associao de senhoras rotarianos
20
Associaes, Cooperativas e Sindicatos de trabalhadores/
17
profissionais liberais: Associao Brasileira de Odontologia;
Associao Mdica; Associao de Engenheiros e Arquitetos;
Sindicato dos Engenheiros e Arquitetos; Sindicato
Contadores/Contabilistas; Associao dos Feirantes; Sindicato
dos Trabalhadores do Comrcio; Sindicato Rural; Associao
Rural; Cooperativa de Aquicultores; Unimed
Sindicatos Patronais: indstrias, indstrias do vesturio,
17
comrcio, comrcio varejista, madeira, indstrias da madeira
e mveis, indstrias de reparao de veculos, vesturio;
indstria de laticnios; transformao de madeira e derivados;
associao intersindical patronal
OAB; CRC; CREA
15
Universidade / Faculdade
13
Lojas Manicas
12
Associaes de moradores; Associaes de bairro; Federao
11
de associaes de bairro; Unio de associaes de moradores
Outras ONGs (Instituto Ilhabela Sustentvel, Espao 11
Cultural, Associao Sementes do Futuro, Associao
Escoteiros do Mar, Amailha, Pailha, Amparo; Associao
Comunitria Regional da Mata; Associao de Radiodifuso;
CERNA(Comunidade Teraputica Nova Aliana), Sociedade
Rolimourense de Educao e Cultura - Farol; IPEC; Fundao
Educere; Associao de Homens de Negcio do Evangelho
Pleno; Batalho de Engenharia e combate BLD, Fundao de
Cultura
Instituies pblicas estatais federais: Receita Federal; Justia
8
Federal; Ministrio Pblico Federal; Caixa Econmica Federal
Cooperativa de Crdito: SICOOB; SICREDI
7
Sistema S: SEBRAE; SESC; SESI; SENAI
7
Lions Clube
6
Conselhos: conselho comunitrio; conselho municipal de
6
sade; conselho da mulher executiva; conselho regional de
desenvolvimento e poltica agrcola; conselho municipal de
desenvolvimento econmico
Empresas
6

242

Publicaes da Escola da AGU

Polcia Militar; Corpo de bombeiros; Delegacia da Mulher


Receita Estadual; Regional de Sade; Ncleo Regional de
Educao
Fruns e Agncias: Agncia Regional de Desenvolvimento;
Frum de Desenvolvimento; Frum de Direitos da Criana
e Adolescente
Prefeitura: Secretaria de Educao
Igreja; Diocese; Parquia
Clubes: Iate Clube; Rdio Clube; Clube de Servios
Rdio

4
4
3
3
3
3
2

Fonte: SCHOMMER et. al, 2011, p. 10.

Destacam-se as associaes e federaes comerciais, industriais


ou empresariais (27 citaes), o Rotary Club / Associao de senhoras
rotarianos (20 citaes), as associaes, cooperativas ou sindicatos de
trabalhadores/profissionais (17 citaes) e os sindicatos patronais (17
citaes). Nota-se predominncia do setor empresarial como apoiador
da criao desses observatrios, alm de organizaes associativas
tradicionais em cada regio, como o Rotary Club, e associaes de classe,
de moradores e rgos pblicos. Um dos efeitos disso a reproduo
de uma linguagem marcada pelo jargo empresarial, que se reflete na
comunicao institucional, nas pautas e nos instrumentos de gesto
propostos.
O estudo do caso do Observatrio Social de Itaja j apontava para
seu baixo grau de articulao com setores da sociedade no representados
pelas entidades instituidoras, ligadas a categorias corporativas e ao
meio empresarial. O OSI reconhecia a necessidade de aproximar-se
de sindicatos de trabalhadores, de conselhos de polticas pblicas e de
associaes de moradores, dialogando com uma pluralidade de atores e
ganhando legitimidade e fora poltica40 . Em questes fechadas, nas quais
os respondentes marcavam seu grau de concordncia com as afirmativas,
observa-se o reconhecimento geral dessa necessidade de articulao com
a sociedade e com os diversos agentes de accountability, demonstrado pelo
elevado grau de concordncia com as afirmativas 4.1 e 4.2 da Tabela 4 e
pela distribuio das respostas afirmativa 4.3.

40 SCHOMMER e MORAES op. cit.

Paula Chies Schommer


Jonas Tadeu Nunes
Rubens Lima Moraes

Tabela 4: Articulao e comunicao


com a sociedade
Discordo Discor- No con- Concortotaldo em
cordo,
do em
mente
parte
nem
parte
discordo
5%
5%
4.1.Para que sua ao
seja mais plena, os Observatrios
precisam
ampliar e intensificar
seus canais de comunicao com a sociedade
4.2. A atuao de um
Observatrio deve primar pela participao
de vrias pessoas e segmentos sociais
20%
25%
35%
4.3. Sindicatos de trab- 15%
alhadores tendem a no
se envolver em Observatrios Sociais voltados
cidadania e educao
fiscal, pois suas linhas
de ao so muito diferentes

243

Concordo totalmente
90%

100%

5%

Fonte: adaptado de SCHOMMER et. al, 2011, 32.

Alm de pessoas do meio empresarial, outro contingente presente nos


observatrios o de servidores de rgos pblicos, principalmente estaduais
e federais. Alguns deles apiam a criao ou vinculam-se a um observatrio
buscando espao para exerccio de cidadania fora do aparelho estatal, onde
nem sempre conseguem aplicar plenamente seus conhecimentos na melhoria
da qualidade da gesto e no combate corrupo. Ou por perceberem que
sem a presso oriunda da sociedade, os rgos institucionalizados de controle
no conseguem exercer satisfatoriamente suas funes.
O nmero mdio de pessoas que participa regularmente das
atividades dos 20 observatrios pesquisados, entre voluntrios e
remunerados, de 22 pessoas, divididos por categoria na Tabela 5, na
qual se percebe que a maioria atua voluntariamente:

Publicaes da Escola da AGU

244

Tabela 5: Mdia de participantes das


atividades dos Observatrios
Nmero mdio
Voluntrios com participao eventual
13
Voluntrios com atuao regular
7
Funcionrios remunerados
1
Estagirios
1
TOTAL
22
Fonte: SCHOMMER et al, 2011, p. 13.

A mdia de recursos financeiros captados em 2009 e 2010 pode ser


visto nas tabelas 6 e 7. Em 2009, 62% dos oito observatrios existentes
arrecadou at R$ 1 mil por ms e 25% arrecadou de R$ 1,1 mil a 5 mil.
Apenas um deles captou mais do que R$ 10 mil mensais.
Tabela 6: Recursos arrecadados em 2009
Mdia mensal de recursos
Nmero de
Percentual
arrecadados (R$)
observatrios
At 1 mil
5
62%
De 1,1 mil a 5 mil
2
25%
De 5,1 a 10 mil
0
0%
Mais de 10 mil
1
13%
Total
8
100%
Fonte: SCHOMMER et. al, 2011, p. 19.

Em 2010, 55% dos 20 observatrios arrecadou de R$ 1,1 mil a 5 mil.


Somando-se as duas primeiras linhas, verifica-se que 90% dos observatrios
declara receita mdia mensal de at R$ 5 mil, enquanto dois observatrios
captaram mdia mensal superior a R$ 10 mil, dados da Tabela 7:
Tabela 7: Recursos arrecadados em 2010
Recursos captados por
Nmero de
Percentual
ms em 2010 (Em reais)
observatrios
At 1 mil
7
35%
De 1,1 mil a 5 mil
11
55%
De 5,1 a 10 mil
0
0%
Mais de 10 mil
2
10%
Total
20
100%
Fonte: SCHOMMER et al, 2011, p. 19.

Paula Chies Schommer


Jonas Tadeu Nunes
Rubens Lima Moraes

245

Os dados evidenciam a natureza eminentemente voluntria dos


observatrios e o baixo volume de recursos financeiros movimentado,
o que demonstra o potencial de engajamento cidado e, por outro lado,
pode dificultar a produo sistemtica de dados para acompanhamento de
processos e indicadores de gesto. Alm do trabalho voluntrio exercido
diretamente, marcante o recebimento de recursos doados na forma de
espao fsico e servios de contabilidade, por exemplo.
No que tange s linhas de ao dos observatrios, as Tabelas 8, 9 e 10
mostram as mais frequentes, em trs segmentos: Monitoramento; Educao
para a Cidadania Fiscal e; Melhorias da Qualidade da Gesto Pblica.
O maior nmero de citaes entre as aes de Monitoramento
contempla o acompanhamento de licitaes (19) e a participao
presencial em sesses e/ou audincias pblicas na Cmara Municipal (18).
As demais alternativas mais citadas so tambm ligadas a licitaes. As
menos citadas foram o monitoramento da execuo de contratos ou dos
servios (5 menes cada) e pedidos de informao ou encaminhamento
de denncias ao Tribunal de Contas ou Controladoria Geral da Unio
(4). Outras aes foram apontadas: conhecer atividades desenvolvidas
por entidades que recebem subsdio da Prefeitura; monitorar a frota de
veculos do Municpio (manuteno e abastecimento); encaminhamento
de sugestes ao Prefeito.
Tabela 8 - Aes de monitoramento

Acompanhamento de licitaes
Anlise jurdica de editais
Acompanhamento presencial de certames
Interveno nos processos de licitao
Pedidos de esclarecimento de situaes
Sugestes de reformulao de editais
Monitoramento da execuo de contratos
Acompanhamento da entrega de produtos nos
almoxarifados
Pedidos de informao ou encaminhamento
de denncias ao Tribunal de Contas ou
Controladoria Geral da Unio
Acompanhamento da execuo de servios
Acompanhamento da execuo de obras
Participao presencial em sesses e/ou
audincias pblicas na Cmara Municipal

Nr. de
citaes
19
16
17
15
17
12
5
7
4
5
6
18

Publicaes da Escola da AGU

246

Representaes perante o Ministrio Pblico


Participao em Conselhos de Polticas Pblicas
Monitoramento de dados do Portal de
Transparncia do Municpio
Representaes junto Cmara de Vereadores
Encaminhamento de informaes Cmara de
Vereadores
Acompanhamento de denncias

9
8
6
8
13
9

Fonte: SCHOMMER et. al, 2011, p. 24.

No acompanhamento de licitaes, certos tipos de fraude so mais


comuns: caracterizao de combinao prvia entre os concorrentes
pela alternncia de vencedores (10 menes); contrataes mediante
Dispensa de Licitao em situaes de emergncia fabricada, ocasionadas
pela m administrao da coisa pblica (9 menes) e; na modalidade
Prego Presencial do tipo Menor Preo por Item, conversas entre os
participantes negociando quais itens cada um vencer, deixando de
competir pelo preo mais baixo (9 menes).
As aes de Educao para a Cidadania Fiscal so apresentadas
na Tabela 9, sendo mais frequentes palestras e eventos. Alm das que
constam na Tabela, foram citadas as seguintes aes:

Paula Chies Schommer


Jonas Tadeu Nunes
Rubens Lima Moraes

247

Recebimento da Caravana Todos contra a Corrupo, do


projeto Adote um Municpio, do Instituto de Fiscalizao
e Controle de Braslia, que reuniu com Associados, com a
Polcia Civil e Polcia Militar, com o Ministrio Pblico,
com os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, com os
Conselheiros dos diferentes Conselhos Municipais e realizou
Audincia Pblica que contou com 151 pessoas;
Grupo de Educao Fiscal do Litoral Norte de So Paulo.
Tabela 9 Aes de Educao
para Cidadania Fiscal
Palestras
Eventos
Capacitao de servidores municipais
Capacitao e assistncia a empresas para participar em
licitaes
Concursos de redao, desenhos, monografias etc.
Cursos de capacitao
Gincanas em parceria com escolas ou entidades
Fonte: SCHOMMER et. al, 2011, p. 26.

Parceria em projetos de Educao Fiscal com a Receita


Federal do Brasil, Secretaria Estadual da Fazenda e Secretaria
Municipal da Fazenda;

Na Tabela 10 esto as aes voltadas para a Melhoria da qualidade


da gesto pblica.

Parceria com a CGU Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico;

Tabela 10: Aes de Melhoria da qualidade


da gesto pblica

Concurso de curtas;
Montagem de pea teatral No Reino da Impostolndia;
Aulas de Educao Fiscal;
Instalao de painis valorizando a atuao do Poder Judicirio,
que atuou firmemente contra a corrupo eleitoral;
Realizao de carreata Esta a Hora proposta pela Rede
AMARRIBO, conclamando mobilizao da comunidade no
combate corrupo;

Nmero de citaes
Apresentao de propostas de melhoria aos rgos
de governo, com base em dados coletados
Participao na definio de polticas pblicas
Encaminhamento de projetos de lei
Sistematizao e divulgao de informaes
para os envolvidos com as polticas pblicas no
municpio
Fonte: SCHOMMER et. al, 2011, p. 26.

11
6
4
3

Publicaes da Escola da AGU

248

Na opinio de gestores dos observatrios, h necessidade de


voltar-se mais para o monitoramento de indicadores de qualidade da
gesto pblica, porm as organizaes ainda carecem de estrutura para
dar conta das vrias possibilidades de atuao, priorizando, atualmente,
o controle de licitaes. O que poderia ser relacionado ao que Behn41
observa como fases da accountability na administrao pblica
primeiramente voltada ao combate corrupo e rejeio da captura
do pblico por interesses privados, que originalmente motivou a defesa
da separao entre administrao e poltica, e a segunda voltada ao
desempenho, ligada abordagem gerencialista da administrao pblica,
ponto ao qual retornaremos adiante.
a) Controle social em interao com mecanismos de controle institucional
Uma caracterstica essencial da atuao dos observatrios
sua articulao no mbito da rede de controle social da qual so
parte constituinte e com outras organizaes da sociedade e rgos
governamentais dedicados ao controle na administrao pblica. A
Tabela 11 mostra tipos de relaes mantidas entre os observatrios
e outras organizaes e, na ltima coluna, rgos com os quais no
mantm relaes diretas.

6
3
5

1
3

10

9
7
1

Encontros de
prestao de
contas
Relaes de
Monitoramento

7
6

10
6

No mantm
relaes diretas
com esse rgo
ou instituio

Prefeitura
Cmara de Vereadores
Receita Federal do
Brasil
Controladoria Geral da
Unio CGU
Justia Federal
Escola Superior
de Administrao
Fazendria ESAF
Associaes
Empresariais Locais
Sindicatos Patronais

Compartilhamento de
Informaes

Relaes de
Cooperao
tcnica e/ou
gerencial
Relaes de
Cooperao
Financeira

Tabela 11 Articulao com rgos e poderes pblicos


e tipo de parceria/articulao

5
5
13
8

4
3

3
1

14
13

13

12

10

41 BEHN, R.D. O novo paradigma da gesto pblica e a busca da accountability democrtica. Revista do
Servio Pblico, v. 49, n.4, p. 5-45, out./dez.1998.

Paula Chies Schommer


Jonas Tadeu Nunes
Rubens Lima Moraes

Sindicatos de
Trabalhadores
Mdia/
Imprensa
Empresas
Outros Observatrios
Sociais
Outras entidades ou
instituies

249
3

15

16

2
5

7
16

9
18

10

10

Fonte: SCHOMMER et. al, 2011, p. 29.

Ao serem perguntados sobre o grau de concordncia em relao


afirmao de que A ao dos Observatrios pode acionar o controle
institucional de rgos de controle administrativo, parlamentar
e judicial, dos 20 respondentes, 15% concordam em parte e 85%
concordam totalmente. Os observatrios reconhecem a importncia da
ao articulada, entendendo que algo em que podem avanar. Em relao
afirmativa A ao integrada com rgos como a CGU, o Ministrio
Pblico e o Legislativo vem ocorrendo, mas precisa ser aprimorada e
ampliada, 11% concordam em parte e 83% concordam totalmente.
No que se refere sano, elemento essencial da accountability
democrtica, entidades como os observatrios sociais, como instncias
de controle social, so capazes de promov-la indiretamente42 . Para que
ocorra sano direta seja administrativa, civil ou criminal sobre
governantes e burocratas, fundamental que as iniciativas de controle
social sejam articuladas com rgos institucionalizados de controle e
investigao e/ou com prerrogativa de aplicar sanes diretas, como
Cmaras de Vereadores, Tribunais de Contas, Ministrio Pblico,
Judicirio e certos rgos do executivo, como Polcia e Corregedorias.
Apesar de no aplicarem sano direta, os mecanismos de controle
social cumprem funo essencial na ativao dos sistemas de accountability.
As atividades de monitoramento e produo de informaes tcnicas,
educao para a cidadania e presso poltica sobre rgos de controle
institucional potencialmente levam responsabilizao contnua dos
governantes perante os governados. No apenas em casos de mau uso do
dinheiro pblico. Tambm quando no se atende a promessas eleitorais
e a metas pactuadas com a populao, ou quando no so atingidos os
resultados esperados, o que pode levar sano poltica e redefinio
de cursos de ao. Entre os observatrios da Rede, h inmeros exemplos
de como a articulao entre os diversos mecanismos de accountability
levou responsabilizao de governantes e a avanos na qualidade da
42 CENEVIVA op. cit.

a) O sentido das noes de poltica e de cidadania na ao dos


observatrios e sua relao com coproduo do bem pblico
Na comunicao dos observatrios, ntida a nfase ao termo
cidadania, enquanto a noo de poltica costuma ser rejeitada. Algo
percebido por Cortella e Janine Ribeiro 43 nas escolas brasileiras, nas
quais se admite conversar sobre cidadania e se evita a palavra poltica:
Como se poltica e cidadania fossem coisas diferentes. A diferena
apenas o idioma de origem latim ou grego. D a impresso de que,
na escola, falar em cidadania nobre, ao passo que falar em poltica
sujeira44 . Estes autores observam que poltica parece ser o mundo
da heteronomia, um mundo feio, no qual eles (os polticos) mandam,
como se fossem independentes dos demais. Para Cortella e Janine
Ribeiro 45 , as pessoas parecem no estar convencidas de que no h
anulao do indivduo no pblico. Pelo contrrio, argumentam que
na poltica que o indivduo se destaca. pela poltica que o ser
humano se diferencia, se distingue da massa, pratica a ao, no sentido
que aponta Arendt 46 .
Na pesquisa, procurou-se explorar elementos da viso sobre
poltica nos observatrios, em parte expressos na Tabela 12.

43 CORTELLA, M.S.; JANINE RIBEIRO, R. Poltica: para no ser idiota. 5 ed. Campinas, SP: Papirus 7
Mares, 2010.
44 Ibid., p. 60
45 Ibid.
46 ARENDT, H. A condio humana. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1997.

12.1.O Observatrio Social 40%


um rgo de carter
tcnico e poltico ao mesmo
tempo
12.2.Embora possa exercer
influncia
poltica,
o
Observatrio de natureza
eminentemente tcnica
12.3.O envolvimento de
pessoas filiadas a partidos
polticos nos Observatrios
pode comprometer sua
legitimidade
12.4.A ausncia de pessoas 55%
filiadas a partidos polticos
nos Observatrios pode
reforar a imagem negativa
que muitos tem da poltica
partidria

5%

20%

Concordo
totalmente

Concordo
em parte

Tabela 12 - Opinio sobre a Atuao dos Observatrios


Grau de concordncia com cada frase
No
concordo,
nem
discordo

administrao pblica nos municpios, exemplos esses que no sero


detalhados neste trabalho.
Na comunicao dos observatrios da Rede OSB, percebe-se
esforo em demonstrar esses resultados em termos de responsabilizao
ou de melhorias na qualidade da gesto, particularmente o quanto
cada municpio economizou em certo perodo em funo da ao do
observatrio, sobretudo no controle de licitaes. A demonstrao de
que o engajamento das pessoas pode gerar efeitos concretos contribui
para gerar nos cidados o sentimento de corresponsabilidade
pela qualidade da administrao pblica, coerente com a viso de
accountability como bem pblico coproduzido pela participao direta
e pela postura de vigilncia dos cidados em todo o processo.

251

Discordo
em parte

Publicaes da Escola da AGU

Discordo
totalmente

250

Paula Chies Schommer


Jonas Tadeu Nunes
Rubens Lima Moraes

40%

15%

35%

45%

100%

5%

35%

5%

Fonte: adaptado de SCHOMMER et. al, 2011, p. 31.

Na primeira afirmao, em que se aponta a dupla natureza dos


observatrios tcnica e poltica, h certa diviso de posies 40%
discorda totalmente, enquanto 55% concorda em parte ou concorda
totalmente. J quando afirmativa 12.2, 80% concorda em parte ou
totalmente que embora possa exercer influncia poltica, o Observatrio
de natureza eminentemente tcnica. A afirmativa 12.3 obteve a
adeso mais contundente 100% dos que responderam ao questionrio
concordam plenamente que o envolvimento de pessoas filiadas a partidos
polticos nos Observatrios pode comprometer sua legitimidade. E 55%
discorda totalmente que a ausncia de pessoas filiadas a partidos polticos
nos Observatrios pode reforar a imagem negativa que muitos tem da
poltica partidria, enquanto 40% concordam em parte ou totalmente
com essa afirmao.

252

Publicaes da Escola da AGU

A no aceitao de pessoas filiadas a partidos polticos em seus


quadros de associados uma recomendao explcita da Rede OSB.
Suas lideranas argumentam que, embora a poltica partidria seja
importante, prefervel, no contexto atual, que os observatrios no
tenham qualquer vinculao formal com partidos, em funo de seu
baixo grau de legitimidade e pela associao com disputas por cargos e
recursos e casos de corrupo47. Se, por um lado, entende-se que a ao da
organizao deve fundamentar-se na atuao tcnica e ser independente
dos interesses de um ou outro partido, a rejeio ao envolvimento de
seus membros em poltica partidria pode reforar a ciso entre tcnica
e poltica e contribuir para a no renovao dos quadros partidrios nos
municpios, mantendo em trincheiras opostas aqueles supostamente
interessados em cidadania e controle dos gastos e aqueles interessados
em poltica e na disputa por cargos eletivos.
Em paralelo, o reforo ao seu carter tcnico revela a crena
implcita que a tcnica neutra. Em contrrio, pode-se argumentar que,
inclusive no que tange transparncia, esto envolvidas relaes de poder
ao se escolher o que divulgar, quando, como, por quem e para quem.
A posio dos observatrios pode reforar a dicotomia entre
poltica e administrao que caracteriza um estgio primrio de
promoo de accountability, mais prxima do combate corrupo do
que do bom desempenho governamental e atendimento a expectativas
dos cidados48. Mais prximo do ideal de organizaes burocrticas
baseadas na racionalidade instrumental e apartadas da poltica. Ainda
distantes das prescries da administrao pblica de carter gerencial,
identificadas com a corrente do new public management, que prioriza
desempenho, ou do reconhecimento da indissociabilidade entre tcnica e
poltica quando se trata de administrao pblica, marca da vertente do
new public service 49 50 51 52 .
Conforme demonstram Abrucio e Loureiro53 , avanos observados
no Brasil nos ltimos anos, tanto no campo social, como poltico e
econmico, tornam evidente a interdependncia entre cultura poltica
e instituies, contrariando vises dicotmicas entre democracia e
47 SCHOMMER e MORAES op. cit.
48 BEHN op. cit.
49 Ibid.
50 DENHARDT e DENHARDT op. cit.
51 HEIDEMANN op. cit.
52 ROCHA, 2011 op. cit.
53 ABRUCIO; LOUREIRO op. cit.

Paula Chies Schommer


Jonas Tadeu Nunes
Rubens Lima Moraes

253

eficincia econmica ou que antagonizam decises de carter tcnico e


de carter poltico. A noo de coproduo do bem pblico, por sua vez,
permite a criao de um elo entre a participao cidad e a produo de
bens e servios pblicos, contribuindo para superar a dicotomia entre o
tecnicismo da burocracia e o espao da poltica na administrao pblica54 .
A coproduo exige canais de expresso de diferentes interesses e
perspectivas, intermediados pelo dilogo e pela construo de consensos
e objetivos comuns, em processos permeados por conflitos, relaes de
poder e articulaes negociadas entre os diferentes sujeitos em cena, os
quais investem no processo seus conhecimentos, recursos e capacidades.
Nesse sentido, pode-se argumentar que o conhecimento produzido
por observatrios sociais indicadores, dados, informaes e anlises, de
modo fundamentado, sistemtico e continuado, potencialmente subsidia
a mobilizao poltica, que passa a ser mais bem informada, o que
contribui para melhorias nos procedimentos e nos resultados, facilitando
a responsabilizao dos agentes pblicos e o avano na qualidade da
gesto pblica55 56 . Em complemento, a atuao poltica plural, articulada
e vigilante, com boa capacidade de presso e de mobilizao, permite
que se conquiste legitimidade e recursos para sustentar a ao dos
observatrios e os efeitos desejados em termos de educao, cidadania e
qualidade da gesto pblica.
Consideraes finais

Os dados levantados junto a vinte observatrios que integram a


Rede Observatrio Social do Brasil de Controle Social oferecem vrias
possibilidades de anlise, nem todas elas exploradas neste artigo. A
atuao de organizaes como os observatrios sociais nos parece
um campo de pesquisa promissor para explorar temas relativos a
democracia, administrao pblica, relaes Estado-sociedade e, mais
especificamente, accountability e controle social.
Os dados apresentados evidenciam que os observatrios
analisados so recentes 65% deles criadas em 2009 e 2010, muitos
deles inspiradas em exemplos bem sucedidos de organizaes similares
no Brasil, como a AMARRIBO e o Observatrio Social de Maring.
So de natureza voluntria, motivadas pelo desejo de pessoas ligadas
54 SALM e MENEGASSO op. cit.
55 ABRUCIO e LOUREIRO op. cit.
56 CENEVIVA, R.; FARAH, M.F.S. Democracia, avaliao e accountability: a avaliao de polticas pblicas
como instrumento de controle democrtico. Anais do EnAPG 2006. Encontro de Administrao Pblica
e Governana da ANPAD. So Paulo, ANPAD, 2006.

254

Publicaes da Escola da AGU

a setores tradicionais da sociedade (sobretudo, ao meio empresarial


e ao funcionalismo pblico) em atuar no combate corrupo e na
melhoria da qualidade da gesto pblica em seus municpios. Em mdia,
movimentam poucos recursos e enfrentam dificuldades tpicas da etapa
inicial de estruturao de organizaes da sociedade civil. Atualmente,
a maior parte de suas atividades est relacionada ao monitoramento de
licitaes. Como segunda linha prioritria est a de educao e cidadania
fiscal, com tendncia de voltar-se para o monitoramento da qualidade
da gesto pblica, em termos mais amplos, recorrendo a indicadores e
outros instrumentos de gesto.
Os membros de observatrios que participaram da pesquisa,
ao opinarem abertamente sobre a atuao de observatrios sociais no
Brasil, em sntese apontaram a importncia dessas organizaes para a
sociedade e a relevncia da participao cidad. Acreditam que a ao dos
observatrios tende a gerar impactos sobre a cidadania, a consolidao
da democracia participativa, a reduo da corrupo e a melhoria da
qualidade de vida, por meio da interferncia em polticas pblicas, da
reduo de impostos e da ampliao da concorrncia em licitaes, entre
outras linhas de ao. Reconhecem os respondentes que h um rduo
caminho a ser percorrido, que sua estrutura atual no suficiente para
a amplitude de seus objetivos e que importante que os observatrios
sejam bem geridos e reconhecidos pela sociedade.
A pesquisa demonstrou, ainda, que a Rede OSB de Controle Social
enfrenta dilemas relativos ao desejo de crescer, incentivando a criao de
novas organizaes pelo pas, ao mesmo tempo em que se preocupa com
a legitimidade e a garantia de padres mnimos de estrutura e atuao
em cada local. Alm de enfrentar dificuldades na prpria gesto da Rede.
Outro dilema derivado da viso a respeito de poltica e sua
relao com administrao. O foco atual dos observatrios, de modo
geral, est no combate corrupo e ao mau uso do dinheiro pblico,
tpica de uma concepo primria da noo de accountability. Integrantes
da Rede percebem que este um passo importante e necessrio, mas que
sua ao pode ir alm, reforando o trabalho de base na educao para
a cidadania e investindo na produo compartilhada entre sociedade e
governos de instrumentos de controle da qualidade da gesto pblica. O
que tende a fazer a Rede rever sua posio atual em relao noo de
poltica, inclusive partidria.
A capacidade de influncia de cada observatrio e da Rede
OSB como promotores de accountability est em fase inicial e tende a
prosseguir em permanente construo, dependendo da articulao entre
mecanismos tpicos de controle social com mecanismos de controle

Paula Chies Schommer


Jonas Tadeu Nunes
Rubens Lima Moraes

255

institucional, de sua habilidade e legitimidade para mobilizar diferentes


segmentos sociais e interesses em cada local e da maneira como lidarem
com os dilemas que se apresentam.
Embora enfrentem limites e dilemas, os observatrios sociais
estudados podem ser vistos como parte de um movimento de renovao
e diversificao de formas de controle social, no mbito do processo
de amadurecimento da democracia brasileira e da incorporao da
noo de accountability no arcabouo institucional e na cultura poltica
nacional. Algo que j havia sido concludo por Schommer e Moraes57,
ao analisarem a experincia do observatrio em Itaja. As experincias
em curso demandam novas pesquisas que investiguem suas prticas e
verifiquem a realizao ou no de seus potenciais.
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57 SCHOMMER e MORAES op. cit.

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259

Democracia e Sustentabilidade nas


Administraes Municipais: a Agenda 21
no interior do Rio Grande do Sul
Democracy and Sustainability in Municipal Administrations:
Agenda 21 in Rio Grande do Sul.

Sandro Ari Andrade de Miranda


Advogado, Assessor da Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Mestre em Cincias Sociais
Luciana Leal de Matos de Miranda
Advogada, estudante do curso de Especializao em
Direito e Jurisdio da ESMA/DF

SUMRIO: Introduo; 1 A Agenda 21 Local;


2 Agenda 21 no Interior do Rio Grande do Sul; 3
Consideraes Finais; Referncias.

260

Publicaes da Escola da AGU

RESUMO: Nos ltimos trinta anos os governos locais apresentaram novas


iniciativas de participao da sociedade civil nas deliberaes pblicas,
como o Oramento Participativo, os planos diretores participativos
institudos pela Lei n 10.257/2001 (Estatuto das Cidades), e a Agenda 21
Local. A Agenda 21 Local, derivada dos acordos firmados na Conferncia
das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de
Janeiro, em 1992, o objeto de anlise deste estudo, por ser o mecanismo
de participao com a maior utilizao internacional e por possuir
interligao com um debate que vem ganhando uma importncia cada
vez maior na agenda poltica internacional: a sustentabilidade ambiental.
Para tanto, a construo da Agenda 21 em cidades do interior do Rio
Grande do Sul Pelotas, So Jos do Norte e So Loureno do Sul foi
analisada. Estas cidades ainda preservam caractersticas geoeconmicas
perifricas, apesar dos reflexos da recente evoluo na economia da
cidade vizinha de Rio Grande.
Neste contexto, o artigo aborda o peso que elementos como a cultura
poltica e cvica das comunidades, a atuao das administraes locais, e
o histrico de organizao da populao e das instituies da sociedade
civil, possuem sobre o resultado dos processos.
Palavras-chave: Administrao Local. Agenda 21 Local. Cultura
Poltica. Participao Popular. Sustentabilidade.
ABSTRACT: During the last 30 years local governments had new
initiatives for the participation of civil society in public deliberations, such
as the Participatory Budget, the Participatory Director Plans imposed by
Law 10.257/2001 (The City Statute), and the Local Agenda 21. The Local
Agenda 21, derived from de agreements signed at the United Nations
Conference on Environment and Development, held in the Rio de Janeiro,
in 1992, is the object of analysis of this study, because it is the participation
mechanism with de highest international use and has connection with a
debate that has been gaining ever more importance on the international
political agenda: the environmental sustainability.
For both, the implementation of Agenda 21 in cities in the interior of
the state of Rio Grande do Sul Pelotas, So Jos do Norte and So
Loureno do Sul - was analyzed. These cities still preserve geo-economic
peripheral characteristics, in spite of reflexes of the recent developments
in the economy of the neighboring town Rio Grande.
In this context, the article discusses the importance that elements such
as the politic and civic culture of the communities, the performance
of the local administrations and the history of the organization of the

Sandro Ari Andrade de Miranda


Luciana Leal de Matos de Miranda

261

population and of the institutions of the civil society have on the result
of these processes.
Keywords: Local Administration. Local Agenda 21. Politic Culture.
Popular Participation. Sustainability.
INTRODUO

Os temas do controle social e da participao popular tm ganhado


destaque nos ltimos anos, especialmente nas ltimas trs dcadas,
tanto no universo poltico como no debate acadmico. Experincias
como Oramentos Participativos, Agendas 21 Locais e Planos Diretores
Participativos, mencionando apenas experincias brasileiras, possuem
reconhecimento em maior ou menor grau por organizaes nacionais e
internacionais.
Destas experincias, a que teve maior repercusso poltica,
pelo carter inovador e transformador, foi o oramento participativo.
Inicialmente, foi implementado pela Prefeitura de Porto Alegre, no Rio
Grande do Sul, no final da dcada de oitenta do sculo passado, durante
a gesto de Olvio Dutra, do Partido dos Trabalhadores, espalhandose, posteriormente, com desenhos diversos, para outros rinces1, como
Belo Horizonte, no Brasil, e Montevidu, no Uruguai.
O foco principal desse instrumento foi a descentralizao de
recursos pblicos em diversas regies da cidade, permitindo que todos
os cidados pudessem deliberar quanto aplicao do oramento. J os
Planos Diretores Participativos foram impulsionados pela aprovao
da Lei n 10.257/2001 e centraram-se na discusso sobre a ocupao
do espao territorial dos municpios, determinando o regramento de
desenvolvimento local, com vistas construo de cidades sustentveis.
Ambos so instrumentos de grande importncia para a gesto das
cidades e por si s merecem um estudo mais aprofundado. J a Agenda
21 Local, por seu turno, assim como os Planos Diretores, tem como
foco a busca pela sustentabilidade, entretanto, possuem uma estratgia
de construo e implementao menos formalizada, no propriamente
dependente de Lei, mas da organizao coletiva dos diversos setores da
sociedade, o que no probe a iniciativa governamental na sua construo.
A Agenda 21 um acordo internacional firmado por 179 pases
e que tem como marco inicial de elaborao a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, realizada
no Rio de Janeiro em 1992. Participaram do processo de elaborao do
1

Expresso muito utilizado no Rio Grande do Sul para identificar local, territrio.

262

Publicaes da Escola da AGU

documento final diplomatas e especialistas nomeados por governos e


organizaes no governamentais, tcnicos da Organizao das Naes
Unidas ONU, sob a orientao do Secretrio Geral Maurice Strong,
que tiveram como funo primordial a organizao do conjunto de
propostas colhidas durante a realizao da citada Conferncia.
Do ponto de vista estratgico, o objetivo da Agenda 21 a
formao de um compromisso tico-poltico coletivo entre os diversos
setores da sociedade, no qual esta sociedade busca, atravs de consensos
estratgicos, um modelo de desenvolvimento alternativo que cumpra os
imperativos da sustentabilidade. Do lado instrumental, o documento
prope o enfrentamento dos atuais problemas globais no apenas por
meio da mera formalizao normativa de protocolos e convenes, mas
tambm pela execuo de aes concretas.
Por este motivo, Leonardo Freire Melo2 afirma que:
[...] a Agenda 21 , em essncia, outro processo de incluso da
participao pblica nos processos de tomada de deciso relacionados
com os padres de qualidade de vida em mbito local, regional,
nacional e, at mesmo, global.

Essa caracterstica faz com que a Agenda 21 se aproxime e muitas


vezes seja trabalhada de forma integrada com outros mecanismos de
participao da sociedade, como o Oramento Participativo e os Planos
Diretores anteriormente citados.
No relatrio da Agenda 21 Global, fonte de todos os processos locais,
so apontadas aes para praticamente todos os assuntos relacionados
com a temtica do desenvolvimento sustentvel, dentre os quais podem
ser destacados: as questes demogrficas; a crescente urbanizao e seu
impacto em setores como habitao, saneamento e poluio atmosfrica
e hdrica; o uso do solo e agricultura; a produo, consumo e distribuio
de energia; a organizao dos sistemas de transportes, especialmente
coletivos; a produo e transferncia de tecnologias; a disposio dos
resduos; a preservao dos oceanos; a mudana dos padres de produo
e consumo; a incluso de grupos sociais excludos ou discriminados; o
combate e erradicao da pobreza; dentre outros.
Apesar do forte apelo poltico e do grande nmero de signatrios,
tal documento ainda no atingiu os seus objetivos, enfrentando fortes
entraves em questes como o financiamento das aes propostas,
2

MELO, Leonardo Freire de. Oramento Participativo e Agenda 21 Local: uma proposta ambiental estratgica
para Campinas, SP. Campinas, UNICAMP, 2003, 167 p.. (Dissertao de Mestrado em Engenharia Civil), p. 60.

Sandro Ari Andrade de Miranda


Luciana Leal de Matos de Miranda

263

notadamente pelo descumprimento de compromissos com este tema


pelos chamados pases ricos.
Conforme destaca o j citado Leonardo Freire Melo, nos
encontros posteriores preparados pelas Naes Unidas para debater a
implementao e a reviso da Agenda 21 as dificuldades para atingir as
diretrizes contidas do documento j comearam a se manifestar, como a
[...] falta de recursos financeiros, o aumento das dvidas externas
dos pases em desenvolvimento e a falha em algumas reas como
transferncia de tecnologia e reduo dos nveis excessivos de
produo e consumo dos pases industrializados3.

Os resultados negativos obtidos em eventos como o de


Johanesburgo (2002) e Copenhagen (2009), alm das dificuldades para
colocar em prtica as medidas de reduo das emisses atmosfricas
preconizadas pelo Protocolo de Kyoto frente ao avano do aquecimento
global, demonstram que ainda existe um longo caminho a ser percorrido.
1 A AGENDA 21 LOCAL

A construo de processos locais est prevista no captulo XXVIII


da Agenda 21 Global, onde constam as deliberaes da Conferncia
realizada em 1992 no Rio de Janeiro. Apesar das dificuldades para
implement-la em diversos pases, a Agenda 21 vem adquirindo uma
relativa legitimidade ao longo dos anos na esfera local. De acordo
com pesquisa realizada pelo Internacional Council for Local Institute
ICLEI (2002), na vspera da Conferncia Rio+10, que ocorreu em
Johanesburgo, na frica do Sul, em 2002, existiam em todo mundo mais
de 6.400 processos de Agenda 21 Local em andamento.
J no Brasil h uma diversidade de indicadores que incluem desde
o cadastro do Ministrio do Meio Ambiente, do prprio ICLEI e de
instituies da sociedade civil, at estudo significativo realizado pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, na Pesquisa de
Informaes Bsicas Municipais, o qual apontou, tambm no ano de 2002,
para a existncia de processos locais de Agenda 21 em 1.652 municpios
brasileiros.
A disparidade entre os indicadores pode ser justificada pelo nvel
de restrio que os diferentes rgos estabelecem para o mapeamento
dos dados. O Ministrio do Meio Ambiente, por exemplo, reconhece
como processos de Agenda 21 Local aqueles que apresentam um
3

MELO, op. cit., p. 74.

264

Publicaes da Escola da AGU

nmero mnimo de etapas, compatvel com a metodologia divulgada


numa publicao oficial intitulada passo passo, o que determinou o no
reconhecimento, por este rgo, de alguns processos implementados por
instituies que seguiram metodologia diversa, como o caso do Projeto
De Olho no Meio Ambiente patrocinado pela PETROBRAS.
Um aspecto importante da pesquisa realizada pelo ICLEI a
diferena entre o nmero de Agendas 21 Locais desenvolvidas nos pases
pobres e nos pases ricos. Dos 6.416 processos constatados na pesquisa
da ONG canadense em 2002, 5.400 esto em 28 pases com mais de US$
9.266,00 de renda per capita anual. Entre os 57 pases com renda per
capita entre US$ 756,00 e US$ 9.265,00, foram identificados 833 Agendas
21. J entre os pases com renda per capita inferior US$ 756,00, foram
constatados apenas 183 processos. Tal indicador demonstra que, embora
o combate pobreza seja uma das premissas do documento assinado na
Conferncia Rio 92, as diferenas de oportunidades entre ricos e pobres ainda
continua sendo significativa, posto que o nmero de processos nos pases
mais pobres quase 30 vezes menor que nos pases mais ricos4.
No Brasil, esta caracterstica difere um pouco. De acordo com o
IBGE, no Nordeste 63,8% dos municpios apresentam processos locais
de Agenda 21, 15,8% dos municpios do Sudeste, 14,5% do Norte, 11,4%
do Centro Oeste, e apenas 10,7% dos municpios da Regio Sul. Logo, a
regio historicamente reconhecida como mais pobre possui um nmero
maior de iniciativas neste campo, enquanto o Sul, bero do Oramento
Participativo, possui um indicador menor. Uma das justificativas para
estes dados, segundo o prprio instituto federal de pesquisa a atuao
de rgos pblicos, como, por exemplo, o Banco do Nordeste BNB
que estimulou a construo de Agendas 21 Locais atravs do Programa
Farol do Desenvolvimento institudo em 2009.
Os dados obtidos pelo IBGE e pelo ICLEI apontam para dois
elementos importantes e que devem ser observados na anlise da
implementao dos processos de Agenda 21 Local nas mais diversas
regies do planeta:
a) A condio social dos membros das comunidades estudadas,
incorporando elementos como rendimento econmico,
educao, acesso direitos fundamentais e democrticos;

MIRANDA, Sandro Ari Andrade de. O Local e o Global na Periferia da Globalizao: a agenda 21 como
alternativa democrtica na Regio Sul do Rio Grande do Sul (Pelotas, So Jos do Norte e So Loureno
do Sul). Pelotas: UFPEL, 2009. 238 p.. (Dissertao de Mestrado em Cincias Sociais), passim.

Sandro Ari Andrade de Miranda


Luciana Leal de Matos de Miranda

265

b) A participao dos governos como estimuladores da


organizao local.
Obviamente tais fatores no necessariamente vo ser encontrados
de forma conjunta exceo da existncia de Democracia, que um
pr-requisito para o estmulo participao cidad mas analisados de
forma conjugada permitem uma melhor compreenso dos motivos que
determinam um maior avano ou no de processos participativos.
Nesse sentido, foi positiva a incluso da Agenda 21 como um
Programa no Plano-plurianual Federal, durante a gesto do Expresidente Lus Incio Lula da Silva (PPA 2004-2007), muito embora os
resultados ainda estejam aqum dos compromissos assumidos pelo pas
em 1992.
Todavia, importante destacar que no apenas o elemento
financeiro que interfere no processo de implementao de processos
participativos como a Agenda 21. A cultura local, as experincias cvicas
anteriores e o grau de mobilizao das comunidades so fatores que
impulsionam a construo destes mecanismos de gesto e planejamento.
Nesse sentido, a esfera local ganha fora como locos de estruturao
de instrumentos de participao popular por serem espaos de
protagonismo muito mais prximos da vida das pessoas/cidados do que
as demais esferas regionais, nacionais e at internacionais, permitindo
a concreo das deliberaes quando confrontada com a realidade das
comunidades.
No local h uma grande proximidade entre a sociedade e as estruturas
de poder, o que facilita o desenvolvimento de mecanismos de gesto
participativa das questes pblicas. O crescimento do nmero
de processos participativos acaba reforando o compromisso da
comunidade, exatamente por dar maior visibilidade aos valores locais.

De acordo com Gisele Reis Cruz5 tais processos visam criar


compromisso da comunidade com a soluo dos problemas locais, fazendo
com que a sociedade adquira no somente a responsabilidade de agir, mas
tambm de debater e solucionar os problemas que lhes atingem diretamente,
atuando como parceira dos governos no tratamento dos assuntos pblicos.
J para Alfredo Alejandro Gugliano6 outro fator importante encontrado no
5

CRUZ, Gisele dos Reis. Gesto Pblica Integrada e Democratizao da Sociedade: o Frum de Desenvolvimento
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Publicaes da Escola da AGU

266

avano das democracias participativas o aumento na eficincia da gesto


pblica, notadamente no que se refere garantia de maior transparncia das
decises. Em sntese, os processos de democracia participativa so fundadores de
uma nova cultura poltica, que supera o modelo tradicional no qual a participao
da comunidade fica restrita realizao peridica de eleies7.
Contudo, necessrio observar que tais processos participativos
encontram maior fora em comunidades onde existe maior tradio
poltica deste tipo de iniciativa. Robert Putnam destaca a importncia
que a existncia de regras de reciprocidade, bom estoque de capital social
e de sistemas de participao cvica possuem para o bom desempenho
institucional e poltico das comunidades.
No entendimento desse autor o capital social refere-se a
caractersticas de organizao social das comunidades, como confiana, normas
e sistemas que contribuem para aumentar a eficincia da sociedade8.
Para ele, quanto maior o acmulo de capital social pelas
comunidades, maiores os resultados virtuosos das comunidades
cvicas, ou seja, aquelas comunidades onde a cidadania se caracteriza
pela participao nos negcios pblicos, e quanto mais elevado o nvel
de confiana existente no mbito de uma comunidade, maiores so as
possibilidades de cooperao, e a prpria cooperao gera confiana9.
Um dos fatores chaves para a elevao do nvel de confiana nas
comunidades, apontados por PUTNAM, a reciprocidade. Para ele
existem dois tipos de reciprocidade: a balanceada (ou especfica) e a
generalizada (ou difusa).
a primeira diz respeito permuta simultnea de itens de igual
valor, e a generalizada diz respeito a uma contnua relao de
troca que a qualquer momento apresenta desequilbrio ou falta de
correspondncia, mas que pressupe expectativas mtuas de que um
favor concedido hoje venha a ser retribudo no futuro10.

Das duas formas de reciprocidade, a primeira prevalece nas relaes


de esfera pessoal e privada. J a segunda avana no ambiente das relaes

Sandro Ari Andrade de Miranda


Luciana Leal de Matos de Miranda

267

de domnio pblico, motivo pelo qual a reciprocidade generalizada um


componente altamente produtivo do capital social 11.
Assim, se traarmos um paralelo entre a teoria de Putnam
com a construo dos processos participativos, a partir de uma viso
histrica emprica, vamos observar que estes tiveram maior sucesso
em comunidades onde a tradio de mobilizao e participao maior,
como o caso do Oramento Participativo em Porto Alegre, ao ponto
da prpria oposio ao Partido dos Trabalhadores, em 2004, reconhecer
que este mecanismo estava incorporado cultura local. J em cidades
onde o nvel de participao das comunidades sempre foi mais frgil,
como em Pelotas, no Rio Grande do Sul, os resultados j no foram to
efetivos, situao esta que poder ser observada com nfase no prximo
tpico sobre a implementao da Agenda 21 Local na prpria Pelotas, em
So Jos do Norte e em So Loureno do Sul.
2 A AGENDA 21 NO INTERIOR DO RIO GRANDE DO SUL

Diferentemente da tese defendida pelo ICLEI, apesar das boas


condies sociais e econmicas, o Rio Grande do Sul um estado com
pequeno nmero de processos locais de Agenda 21 frente ao nmero de
cidades que compem o seu territrio12.
No presente estudo so enfocados processos de municpios
localizados numa regio que, apesar do grande crescimento econmico
obtido pela cidade de Rio Grande em face dos investimentos do Governo
Federal no setor porturio, ainda pode ser classificada como perifrica,
alm de apresentar pouca tradio na construo de instrumentos de
participao popular.
Das trs cidades, Pelotas, centro regional e universitrio e antiga
referncia da indstria saladeril, a que apresenta um maior histrico
de iniciativas de promoo de processos locais de participao e de
movimentos de organizao social no espao urbano. Em So Jos
do Norte e em So Loureno do Sul apenas as comunidades rurais
11 PUTNAM, op. cit., p. 182.

MIRANDA, op. cit., p. 99.

PUTNAM, Robert D. Comunidade e Democracia: a experincia da Itlia Moderna. Rio de Janeiro: FGV,
2007. p. 177.

Ibidem, p. 180.

10 Ibidem, p. 181.

12 O Estado possui 496 Municpios, segundo o IBGE. Entretanto, de acordo com informaes do Banco de
Dados de Agendas 21 locais do Ministrio do Meio Ambiente acessado em 04 de outubro de 2011, existem
apenas 18 processos de Agenda 21 registrados, incluindo o paralisado processo estadual: Agenda 21 Estadual
do Rio Grande do Sul; Boa Vista do Cadeado; Bom Princpio; Cambar do Sul; Cassino; Comit da Bacia
do Rio Uruguai; Comit das Bacias Litorneas; Comit da Bacia do Rio Guaba; Porto Alegre; Santa Clara
do Sul; Santa Cruz do Sul; Santa Vitria do Palmar; Santana do Livramento; So Domingos do Sul; Terra
de Areia; Torres; Pelotas; Vera Cruz. Note-se a ausncia de So Jos do Norte e So Loureno do Sul na
listagem, o que demonstra a insuficincia dos prprios registros pblicos de informaes.

268

Publicaes da Escola da AGU

Sandro Ari Andrade de Miranda


Luciana Leal de Matos de Miranda

269

apresentam certo grau de organizao em volta dos conselhos de


polticas agropecurias.
Nos trs casos, a Agenda 21 surgiu de uma iniciativa governamental
e associada ao desenvolvimento ou reviso do plano diretor. Nos casos
de Pelotas e de So Loureno do Sul ainda seria possvel mencionar as
mobilizaes do movimento ambientalista, algo completamente ausente
em So Jos do Norte, salvo pequenas incurses de ONGs da vizinha
cidade de Rio Grande contra o ingresso de indstrias poluidoras que
afetassem a biota marinha, lacustre e associada.
De qualquer forma, se em Pelotas e So Loureno do Sul ainda era
possvel falar em uma mobilizao coletiva para a construo da Agenda
21 em torno de algumas organizaes da sociedade civil, em So Jos do
Norte no estava na pauta local e a necessidade de construo de Plano
Diretor para atender o regramento do Estatuto das cidades acabou sendo
uma janela de oportunidades. Contudo, nas trs cidades o processo foi
esvaziado aps a elaborao do Plano Local de Desenvolvimento ou do
Plano Diretor.
Localizada no Bioma Pampa, no litoral sul do Rio Grande do
Sul, na regio estuarina da Lagoa dos Patos, Pelotas conta, segundo
estimativas de 2007 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica,
com cerca de 339.934 habitantes13. A grande maioria da populao, ou
seja 93,17% do total, est localizada na rea urbana, e apenas 6,83%,
na zona rural. Logo, sob o ponto de vista do desenvolvimento, pode
ser afirmado que est uma cidade de caractersticas econmicas e
ambientais predominantemente urbanas.
Nessa cidade a realizao da Agenda 21 teve incio em 2001, a partir
da criao do Frum 21 pelo Conselho Municipal de Proteo Ambiental
COMPAM, mediante Resoluo proposta pelo governo municipal.
A sua construo ocorreu de forma autnoma em relao a outros
processos participativos (Plano Diretor, Oramento Participativo, etc.).
Os resultados do Plano Local de Desenvolvimento, embora divulgados
numa publicao intitulada Agenda 21 de Pelotas Construindo a Cidadania
Ambiental, e no Relatrio Anual de Qualidade Ambiental do Municpio de
2003, no foram convalidados por nenhuma norma jurdica.
Em So Loureno do Sul e So Jos do Norte, cidades que,
diferentemente de Pelotas, apresentam uma maior distribuio entre a
populao urbana e rural, a Agenda 21 foi realizada em conjunto com a
elaborao do Plano Diretor. Em So Loureno do Sul, onde ainda no
foi aprovado o Plano Local de Desenvolvimento Sustentvel, o respeito

s diretrizes aprovadas pela Agenda 21 Municipal foi institucionalizado


como um dos princpios norteadores da aplicao do Plano Diretor.
Outro aspecto importante observado nessa cidade, na fase de
elaborao do diagnstico, foi o aproveitamento das audincias pblicas
do Oramento Participativo como espao de consulta populao para
levantar os principais assuntos que deveriam compor o futuro plano
local de desenvolvimento.
J So Jos do Norte, onde existe uma menor tradio de debate
sobre questes ecolgicas, foi o municpio onde a Agenda 21 conseguiu
o maior status jurdico-normativo. Nesta cidade, alm dos princpios
norteadores, o prprio plano local de desenvolvimento sustentvel
parte integrante do Plano Diretor Municipal, compondo o Anexo III do
referido diploma legal.
Em Pelotas todo o processo foi conduzido dentro da estrutura do
Conselho Municipal de Proteo Ambiental COMPAM, que dirigiu
a elaborao da Agenda 21. Foi nesta estrutura que foi constituda
a Comisso Especial para a estruturao do seu procedimento de
instaurao e depois o prprio Frum da Agenda 21, motivo pelo qual tal
processo acabou submetido regimento e o ritmo deste rgo.
Em face desta situao, muitas vezes, outros temas mais
tradicionais dentro do cotidiano dos conselheiros, como a gesto da
arborizao urbana, foram priorizados em relao ao planejamento de
longo prazo proposto pela metodologia da Agenda 21 Local.
Outro aspecto importante do processo de Pelotas foi a separao
instrumental entre a construo da Agenda 21 e a elaborao do Plano
Diretor municipal. Destes, o primeiro foi conduzido dentro da estrutura
do conselho ambiental e presidido pela Secretaria respectiva, de Qualidade
Ambiental. J o ordenamento territorial ficou centrado na esfera da
Secretaria Municipal de Planejamento Urbano. Embora separados, os
processos correram paralelamente e independentes entre si.
Apesar desta interdependncia e o fato dos relatrios de ambos os
processos apontarem para a integrao dos resultados e das deliberaes,
esta ao no foi realizada de forma efetiva, haja vista que as duas
iniciativas estiveram submetidas a constante disputa poltica e tentativas
mtuas de subordinao.
Conforme relato de Miranda14, no processo de elaborao da Agenda
21 Local de Pelotas, a hegemonia poltica era exercida pelo movimento
ambientalista, tanto organizado em ONGs, como na academia e no governo,
que se reunia em torno do COMPAM. J a elaborao do Plano Diretor
recebeu influncia do setor universitrio, do mercado da construo civil,

13 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, 2007.

14 MIRANDA, ob. cit., passim.

270

Publicaes da Escola da AGU

incluindo as associaes de profissionais e dos funcionrios que compunham


a estrutura histrica de planejamento urbano da cidade.
A organizao em duas diferentes estruturas de gesto no
significou homogeneidade poltica dos grupos. Foi possvel observar
que atores de um mesmo segmento manifestaram diferentes posies
ideolgicas, reforando conflitos internos. Apesar da falta de integrao
formal da poltica municipal de planejamento, do uso e ocupao do
espao municipal e da Agenda 21 Local, a ltima acabou recebendo
tratamento especfico na Lei Municipal n 5.502, de 11 de setembro
de 2008, que instituiu o Plano Diretor de Pelotas, inclusive com a
previso dos Ncleos de Educao Ambiental NEAS, estruturas
que compunham a fase de monitoramento da metodologia da Agenda
21 de Pelotas aprovada no projeto de financiamento enviado ao Fundo
Nacional do Meio Ambiente e no relatrio da Comisso Especial criado
no Conselho para regulamentar o projeto.
Alis, este o terceiro aspecto importante relativo construo
da Agenda 21 de Pelotas que o difere dos desenvolvidos nas outras duas
cidades pesquisadas. A iniciativa de Pelotas foi a nica que recebeu
financiamento externo para a sua execuo, atravs do Fundo Nacional
do Meio Ambiente. No entanto, os problemas derivados da transio de
governos acabaram resultando na suspenso dos repasses Federais, o
que contribuiu de forma efetiva para a paralizao do processo.
So Jos do Norte, apesar de ser um dos Municpios mais
antigos do Estado, apresenta ndices sociais alarmantes, motivo pelo
qual possui o quinto pior IDH do Rio Grande do Sul, correspondendo
a 0,703, situao esta que vem sendo modificada nos ltimos anos
em face dos reflexos da poltica industrial da vizinha cidade de Rio
Grande.
De acordo com o IBGE, em 2003 o ndice de pobreza em So Jos
do Norte era de 33,93%. J no censo 2000, foi constatado que a taxa de
analfabetismo da cidade chegava a 22,04% da populao com mais de 10
anos, e a taxa de mortalidade infantil correspondia a 20,90 habitantes
por cada mil nascidos, ndice que teve significativa reduo em 2007
para 10,20 por mil habitantes15. Segundo o Atlas de Desenvolvimento
Humano 2000 do PNUD, 21,7% da populao est abaixo da linha de
indigncia, e 23,4% entre a linha de indigncia e pobreza16.
No que tange Agenda 21 Local da cidade de So Jos do Norte
esta ocorreu, em conjunto com a elaborao do Plano Diretor. O marco

Sandro Ari Andrade de Miranda


Luciana Leal de Matos de Miranda

inicial foi a publicao do Decreto Municipal n 4.000, de 01 de Fevereiro


de 2006, no qual foram definidas as regras para a composio do Frum
de Desenvolvimento Sustentvel, estrutura que conduziu o processo.
Conforme destacado anteriormente, o processo no foi precedido
por grandes movimentos populares em torno de pautas ambientais
ou do desenvolvimento sustentvel. Apenas o Ncleo de Educao e
Monitoramento Ambiental NEMA, ONG da cidade de Rio Grande,
apresenta um histrico de luta poltica mais efetiva pela proteo do
patrimnio ambiental local. Contudo, tanto a composio do Frum,
como a consulta popular, contaram com grande participao da sociedade
civil nas 15 audincias pblicas realizadas na cidade.
A metodologia adotada na construo da Agenda 21 de So
Jos do Norte foi inspirada no modelo proposto pelo passo passo do
Ministrio do Meio Ambiente. Mas, ao todo, somente foram colocadas
em funcionamento as fases de mobilizao, do diagnstico scioambiental e a fase de elaborao do Plano Local de Desenvolvimento.
Apesar de aprovadas no relatrio final do Congresso da Cidade realizado
em setembro de 2006, e previstas na Lei do Plano Diretor, as estruturas
de monitoramento comunitrio no foram implementadas at hoje pela
administrao municipal.
Alis, apesar de comeado por iniciativa governamental, a falta de
interesse da administrao em relao ao tema da participao refletiu
de forma negativa na implementao das metas indicadas no Plano de
Desenvolvimento, ao ponto da Cmara Municipal de Vereadores ter se
mantido alheia a todo o debate proposto junto comunidade, inclusive no
que se refere aos vereadores que compunham a base do governo.
A terceira cidade, So Loureo do Sul, assim como Pelotas e So
Jos do Norte, est situada na regio estuarina da Lagoa dos Patos,
dentro do Bioma Pampa. Possui cerca de 42.339 habitantes, dos quais
53,7% moram na zona urbana, e 46,3% na zona rural. Mas esta uma
configurao recente da distribuio populacional, na medida em que,
dos 41.420 habitantes residentes em 1991, apenas 45,7% moravam na
zona urbana, e 54,3% na zona rural17, o que demonstra uma rpida
migrao para a zona urbana.
O processo de construo da Agenda 21 Local de So Loureno do
Sul teve como marco inicial o Decreto Municipal 2.644, de 02 de maio de
2005, que estabeleceu as diretrizes para elaborao da Agenda 21 Local
e do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel de So
Loureno do Sul, e criou o Frum 21.

15 Fundao de Economia e Estatstica do Rio Grande do Sul FEE, 2009.


16 Portal dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio ODM, 2009.

271

17 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, Censo 2000.

272

Publicaes da Escola da AGU

Assim como em So Jos do Norte, na cidade de So Loureno do


Sul a Agenda 21 Local foi elaborada em conjunto com o Plano Diretor.
Contudo, na realizao do diagnstico foram aproveitadas as audincias
pblicas do Oramento Participativo. No total, a consulta para o debate
do Plano Diretor e da Agenda 21 Local foi realizada em 5 audincias
pblicas especficas, sendo 3 na zona urbana e duas na rural. Embora
j tenha aprovado e publicado a Lei de ordenamento territorial, no
qual constam as estruturas de monitoramento e planejamento da
prpria Agenda 21, o Plano de Desenvolvimento Local ainda no foi
estruturado.
O que pode ser observado em todos os processos pesquisados
que nenhuma das cidades estudadas apresenta uma grande tradio
de cultura cvica, conforme modelo construdo por Robert Putnam18,
embora tanto em Pelotas, em maior escala, quanto em So Loureno do
Sul, exista um relativo grau de articulao poltica entre instituies da
sociedade civil, inclusive na rea ambiental.
Nos trs casos a origem dos processos so polticas ambientais com
diferentes graus de associao com a estratgia local de planejamento
urbano e, no caso de So Loureno do Sul, com o oramento participativo.
Nesta cidade e em So Jos do Norte os dois processos, elaborao da
Agenda 21 Local e do Plano Diretor, ocorreram conjuntamente. J em
Pelotas os processos ocorreram de forma articulada, mas independentes
e paralelamente.
Apesar do esvaziamento poltico, constatado inclusive em cidades
onde ocorreu continuidade de governos que instituram os processos,
como So Loureno do Sul e So Jos do Norte, o debate repercutiu
de forma positiva na legislao municipal, especialmente nos Planos
Diretores. Nas trs cidades estudadas existem disposies normativas
sobre a Agenda 21 Local no referido diploma normativo.
Deve ser observado que, mesmo com a predominncia da iniciativa
governamental, todos os processos conviveram com a falta de recursos
financeiros, inclusive na cidade de Pelotas, onde existia financiamento
do Fundo Nacional do Meio Ambiente. Conforme destaca Miranda19, a
resposta para esta situao um tanto contraditria pode ser encontrada
na pouca valorizao que a varivel ecolgica, em geral, tem dentro da
estrutura da administrao pblica, notadamente quando contraposta
ao interesse de outros setores que apresentam maior poder poltico,
como o econmico.
18 PUTNAM, op. cit., passim.
19 MIRANDA, op. cit., passim.

Sandro Ari Andrade de Miranda


Luciana Leal de Matos de Miranda

273

Alm disto, principalmente em regies com tradio


patrimonialista de organizao poltica, o planejamento de longo prazo
possui um pequeno apelo social, como o caso da regio onde esto
localizadas trs Agendas 21 Locais estudadas. comum a busca de
soluo para os problemas econmicos e sociais em projetos externos e
dispendiosos, como a introduo da matriz papel-celulose no ambiente
econmico regional nos ltimos cinco anos, ou at mesmo a excessiva
dependncia no novo polo industrial-porturio.
Assim, a ausncia de uma cultura poltica local voltada ao fomento
da participao, a pouca mobilizao social em torno de temas como
planejamento, a ausncia de financiamento direto para o reforo das
estruturas participativas, e a falta de interesse dos agentes governamentais
que, em pelo menos dois casos, abandonaram os processos logo aps
a aprovao de uma obrigao legal a instituio do Plano Diretor
Municipal so fatores que somados contriburam para a paralisao e
esvaziamento das trs Agendas 21 estudadas.
3 CONSIDERAES FINAIS

A Agenda 21 Local um instrumento de participao popular


construdo em mbito internacional, como efeito das deliberaes da
Conferncia das Naes Unidas para o Desenvolvimento, realizada no
Rio de Janeiro em 1992.
Apesar do documento original apresentar uma srie de medidas
para a sua implementao, os resultados propostos acabaram no
sendo alcanados em virtude, principalmente, do no cumprimento
das metas de financiamento das aes previstas por parte dos seus
signatrios.
No caso em estudo apresentamos os resultados de trs
processos locais institudos em cidades do interior do Rio Grande
do Sul que apresentaram origem e resultados semelhantes, ou
seja, respectivamente a iniciativa governamental e o esvaziamento
poltico. Tal situao pode ser explicada por um conjunto de fatores
que se repetiram em todos os casos: ausncia de cultura poltica
de participao; pouca mobilizao social em torno de temas como
planejamento; ausncia de financiamento para o reforo de estruturas
participativas; e o abandono dos projetos pelos governos aps o
cumprimento das obrigaes legais, que em So Jos do Norte e so
Loureno do Sul foi a aprovao do Plano Diretor e, em Pelotas, a
suspenso dos repasses de financiamento pelo Fundo Nacional do Meio
Ambiente.

274

Publicaes da Escola da AGU

REFERNCIAS
CRUZ, Gisele dos Reis. Gesto Pblica Integrada e Democratizao da
Sociedade: o Frum de Desenvolvimento Local de Paraty/RJ. Rio de Janeiro:
IUPERJ, 2005. (Tese de Doutorado em Sociologia).
GUGLIANO, Alfredo Alejandro. Alternativas de participao dos cidados na
gesto pblica: uma comparao entre Porto Alegre e Montevidu. Civitas
Revista de Cincias Sociais, ano 2, n. 1, p. 143-156, jun. 2002.
ICLEI Internacional Council for Local Institute Environmental Initiatives.
Second Local Agenda 21 Survey. Background Paper, n. 15. New York:
Department of Economic and Social Affairs, United Nations, 2002.
MELO, Leonardo Freire de. Oramento Participativo e Agenda 21 Local: uma
proposta ambiental estratgica para Campinas, SP. Campinas, UNICAMP,
2003. (Dissertao de Mestrado em Engenharia Civil);
MIRANDA, Sandro Ari Andrade de. O Local e o Global na Periferia da
Globalizao: a Agenda 21 como alternativa democrtica na Regio Sul do Rio
Grande do Sul (Pelotas, So Jos do Norte e So Loureno do Sul). Pelotas,
UFPEL, 2009. (Dissertao de Mestrado em Cincias Sociais).
PORTAL ODM. Acompanhamento Municipal dos Objetivos de Desenvolvimento
do Milnio. Disponvel em: <http://www.portalodm.com.br/relatorios/
objetivo1.php>. Acesso em: 17 abr. 2009.
PUTNAM, Robert D. Comunidade e Democracia: a experincia da Itlia
Moderna. Rio de Janeiro: FGV, 2007.

275

Profissionalizao nos Cargos de


Confiana: uma proposta de mudana no
processo de nomeao dos Ministros de
Estado visando sua maior qualificao

Professionalization of Positions of Trust: a proposal


for change in the appointment of Ministers of State,
seeking their highest qualification.
Alexandre Borsato
Analista Superior na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia
(INFRAERO). Administrador de Empresas, Ps-Graduado em Gesto Estratgica
nas Organizaes Pblicas pela Faculdade Projeo DF.
Camila Cintra Moura
Advogada e Administradora de Empresas, Bacharel em Direito pela UEMG/
Universidade do Estado de Minas e bacharel em Administrao pela UFU/
Universidade Federal de Uberlndia.
Cludio Lima Aguiar
Administrador de Empresas, bacharel pela UnB Ps-Graduado em Gesto Estratgica
nas Organizaes Pblicas pela Faculdade Projeo - DF. Analista - Administrador da
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT),

276

Publicaes da Escola da AGU

sumrio: Introduo; 1 Do Controle Interno e


Externo; 2 Da Proposta do Artigo; 3 Da Qualificao
dos Servidores; 4 Consideraes finais; Referncias.
Resumo: A busca por novas alternativas e a quebra de velhos
paradigmas devem ser encaradas como os principais desafios dos gestores
pblicos. Para tanto, necessrio que os responsveis pela gerncia dos
diversos setores do Estado utilizem mais dos conceitos desenvolvidos
pela administrao gerencial e abandonem os vcios desnecessrios
da burocracia. A gesto da coisa pblica vem sendo debatida de forma
cada vez mais objetiva e profissional. O crescimento populacional e as
mudanas de suas necessidades trazem aspectos novos e obrigam os
gestores a pensarem de forma inovadora na busca de solues para as
demandas advindas da sociedade. comum que no alto escalo dos
governos, os cargos sejam associados aos ideais partidrios, retribuio
dada ao apoio recebido nas respectivas campanhas eleitorais. Entretanto,
a profissionalizao da gesto no pode ser abandonada. Este artigo
tem como objetivo propor uma forma de aumentar a profissionalizao
e qualidade tcnica das pessoas indicadas a cargos de confiana, que
so de livre iniciativa do chefe do Executivo, mais especificamente, nos
cargos de Ministro de Estado. Poder-se-ia realizar a nomeao destes,
por modelo similar ao adotado na nomeao dos Ministros do STF,
incluindo, a sabatina pelo Senado ou por uma comisso mista das duas
casas do Legislativo, que vincularia a indicao poltica a um mnimo
conhecimento da rea de atuao. Superar esses paradigmas o desafio
dos novos gestores pblicos no Brasil, um novo caminho para melhorar
a gesto pblica do Estado.

Alexandre Borsato
Camila Cintra Moura
Cludio Lima Aguiar

the respective elections. However, the professionalization of management


can not be abandoned. This article aims to propose a way to increase the
professionalism and technical quality of the nominees for positions of trust
- a free initiative of the Chief Executive - more specifically, the positions of
Minister of State, tying a political statement to a minimum of knowledge
in their area. Overcoming these paradigms is the challenge of the new
public managers in Brazil, a new way to improve the public management
of the State.
Keywords: Public Management. Managerial Administration.
Professional Qualification. Ministers of State.
INTRODUO

Dentre os segmentos da cincia da Administrao, um dos mais


importantes a Administrao Pblica, representando o aparelho
do Estado e servindo como instrumento do governo para planejar,
organizar, dirigir e controlar as aes administrativas do Estado que
buscam a satisfao das necessidades bsicas da coletividade.
Todo o aparato administrativo que envolve a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios se moldam para oferecer servios
pblicos de interesse coletivo e formam a Administrao Pblica, que
definida por alguns autores como:
Administrao Pblica o conjunto de atividades desempenhadas ou
dirigidas pelas autoridades e pelos rgos de Estado, com o objetivo
formal de promover o bem comum da coletividade1.

Palavras-chave: Gesto Pblica. Administrao Gerencial.


Profissionalizao. Qualificao. Ministros de Estado.
Abstract: The search for new alternatives and rupture of old
paradigms should be viewed as the main challenges of the new public
managers. Therefore, it is necessary to use the concepts developed by the
managerial administration in order to abandon the unnecessary vices of
bureaucracy and also from the patrimonialism. The public management has
been debated in a more objective and professional way. Population growth
and changes in their needs bring new aspects which require managers to
think in innovative ways to find solutions to the new demands of society.
It is common for the top echelon of government, the jobs are associated
with the party ideals and consideration given to the support received in

277

Em sentido objetivo, material ou funcional, a administrao pblica


pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado
desenvolve, sob regime jurdico de direito pblico, para a consecuo
dos interesses coletivos. [...] Em sentido subjetivo, formal ou
orgnico, pode-se definir Administrao Pblica, como sendo o
conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o
exerccio da funo administrativa do Estado2.
Em seu sentido mais abrangente, a expresso administrao pblica
designa o conjunto de atividades diretamente destinadas execuo
1 COTRIM, Gilberto. Direito Fundamental: instituies de direito pblico e privado. 23 ed. So Paulo:
Saraiva, 2009. p.41.
2

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21. ed. So Paulo: Atlas, 2008. p.56.

278

Publicaes da Escola da AGU

das tarefas ou incumbncias consideradas de interesse pblico ou


comum, numa coletividade ou numa organizao estatal3.
Administrao pblica so a organizao e a gerncia de homens e
materiais para a consecuo dos propsitos de um governo4.
De tudo isso se deduz que o significado do substantivo administrao
e do adjetivo pblica bastante claro: gerenciar os propsitos de
um governo e os negcios de Estado, procurando atender o todo, o
coletivo, a sociedade sem discriminao5.

Como visto, existem vrias definies para o conceito de


Administrao Pblica, com uma diversidade de sentido muito ampla, mas
em todas h a meno do Estado, da coletividade e da gesto. Pode-se concluir
que a Administrao Pblica nada mais do que a gesto do setor pblico,
sujeita aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia, a qual detm prerrogativas diante do setor privado, para
garantir os interesses da coletividade, e tem todo um aparato administrativo
constitudo de pessoas, rgos e normas, ao seu dispor.
Corroborando o esforo do Governo em implantar o modelo
gerencial na Administrao Pblica e servir de base para o
desenvolvimento dos ideais da Reforma do Aparelho do Estado, conforme
ficou claro no Plano Diretor de 1995, documento que orientou a reforma,
o princpio da eficincia foi introduzido na Carta Magna pela Emenda
Constitucional n 19/1998.
de se perquirir se o princpio da eficincia mesmo uma
novidade introduzida no Setor Pblico. Desde o advento do Decreto-Lei
n 200, de 25 de fevereiro de 1967, que procedeu a primeira Reforma
Administrativa Federal, a atividade do Executivo est submetida ao
controle de resultado; ao sistema de mrito; e superviso ministerial
quanto eficincia administrativa.
O objetivo de reformar o aparelhamento do Estado, cujo processo
ainda est em aberto, consiste em permitir que a Administrao Pblica
se torne mais eficiente e oferea ao cidado servios de maior qualidade,
como ficou claramente expresso no Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado. Todavia, a eficincia ali pregada tem ntida conotao
3

BOBBIO, Norberto. Estado, Governo e Sociedade: por uma teoria da poltica. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
p.10, 1987.

Alexandre Borsato
Camila Cintra Moura
Cludio Lima Aguiar

279

de economicidade, baixos custos e de racionalizao dos gastos pblicos,


consequncia inclusive dos poucos recursos oramentrios. Assim,
a lio que se pode trazer das empresas privadas que a criatividade
administrativa costuma ser aflorada de forma proporcional reduo de
zeros no oramento.
Da a motivao de pensar a eficincia pela tica da Administrao.
De acordo com Maximiano6, conceitua-se como:
Eficincia a palavra usada para indicar que a organizao utiliza
produtivamente ou de maneira econmica, seus recursos. Quanto
mais alto o grau de produtividade ou economia na utilizao dos
recursos, mais eficiente a organizao . Em muitos casos, isso
significa usar menor quantidade de recursos para produzir mais.
Porm, h outros significados.

No mbito jurdico, pode-se conceitu-la como sendo:


[...] a exigncia jurdica, imposta administrao pblica e queles
que lhe fazem s vezes ou simplesmente recebem recursos pblicos
vinculados de subveno ou fomento, de atuao idnea, econmica
e satisfatria na realizao das finalidades pblicas que lhe forem
confiadas por lei ou por ato ou contrato de direito pblico7.

Ainda nesse sentido necessrio distinguir eficincia de eficcia.


Eficincia o fazer certo, a maneira utilizada para atingir um resultado,
fazer certo a coisa. J eficcia fazer a coisa certa, alcanar o resultado,
independentemente da maneira como se faz (determinante para a
eficincia). Logo, uma ao pode ser eficaz sem ser eficiente. Contudo,
a Administrao Pblica tem o dever legal e, tambm, uma obrigao
tica, moral e constitucional de ser eficiente.
Tratam-se de dois conceitos antigos, porm totalmente atuais.
Compreend-los de fundamental importncia no foco da gesto
estratgica; e confund-los pode provocar grandes danos aos resultados
da organizao. Embora as diferenas entre os dois conceitos possam
parecer sutis, necessrio identific-las, para dar sequncia nesse estudo,
complementando ainda com o conceito de efetividade, o qual tambm
possui impacto significativo no setor pblico.

WALDO, Dwight. O estudo da administrao pblica. 2 ed. Rio de Janeiro: FGV, p. 06, 1971.

MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Teoria Geral da Administrao. 6. ed. So Paulo: Atlas, 2006. p.05.

TENRIO, F. G; SARAVIA, E. J. Esforos sobre gesto pblica e gesto social. In: MARTINS, Paulo Emlio
Matos, p.114, 2007.

MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princpio da eficincia. Revista Interesse Pblico, n. 7. So
Paulo: Notadez, p.70, 2000.

Publicaes da Escola da AGU

280

Segundo Di Pietro8, o princpio da eficincia apresenta dois


aspectos, considerados em relao ao modo de atuao do agente pblico
e ao modo de organizar, estruturar, e disciplinar a Administrao
Pblica. O primeiro est ligado ao desempenho na execuo das
atribuies do agente pblico. J o segundo tem o objetivo de conseguir
melhores resultados na prestao do servio, fator este que um anseio
da sociedade e do cidado, o qual deseja ser atendido de maneira eficiente,
ter seu problema resolvido de forma rpida e no burocrtica (lenta).
Os novos tempos, com suas complexidades sociais, econmicas e,
sobretudo, tecnolgicas, trazem uma ampliao dogmtica das opes
administrativas9. Para Perez10, a Constituio Federal brasileira avanou
a mera enunciao dos princpios da Democracia e do Estado de Direito,
estabelecendo uma srie significativa de normas voltadas a respaldar a
adoo de institutos participativos na Administrao Pblica. cada vez
mais consensual no Brasil, assim como em outros pases, a preocupao
com o princpio da participao na Gesto Pblica, assim como a sua
eficincia e a legitimidade.
A Administrao Pblica, ento, passa a adotar novos mtodos de
atuao voltados para a cultura gerencial. Segundo Perez11:
A administrao assume hoje a funo de harmonizar o comportamento
dos atores sociais, procurando ser mais transparente, distanciando-se
dos modelos burocrticos puramente gerenciais e neoliberais.

Em uma tentativa de definir o que vem a ser uma gesto de


qualidade, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de 1995,
traz o seguinte contedo:
A boa gesto aquela que define objetivos com clareza, recruta
os melhores elementos atravs de concursos e processos seletivos
pblicos, treina permanentemente os funcionrios, desenvolve
sistemas de motivao no apenas de carter material mas tambm
de carter psicossocial, d autonomia aos executores e, afinal, cobra
os resultados.12
8

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21. ed. So Paulo: Atlas, 2008. p.79.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes nos Servios Pblicos Coletnia Direito do Estado
Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, n. 1, Salvador: IDPB, p.07, 2005.

10 PEREZ, Marcos Augusto. A administrao pblica democrtica: institutos de participao popular na


administrao pblica. Belo Horizonte: Frum, 2004. p.221.

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Camila Cintra Moura
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281

Para muitos, o Estado Mnimo volta a ganhar fora, mas, segundo


Bresser-Pereira, (Apud NORMANDO)13 o que se props na verdade foi a
quebra de paradigmas, a redefinio do que realmente caberia ao Estado
fazer e o que deveria ser delegado ao setor privado, atravs da construo
do modelo gerencial. A obra de Osborne e Gaebler Reinventando o
Governo (Apud CHIAVENATO)14, destaca alguns princpios que devem
ser observados na construo do modelo gerencial:
1 formao de parecerias;
2 foco em resultados;
3 viso estratgica;
4 Estado catalisador, em vez de remador;
5 busca da excelncia.
Esses princpios bsicos devem ser observados lembrando que
os sistemas administrativos abrangem reas diversas: pessoal civil,
servios gerais, organizao e modernizao administrativa, informao
e informtica, planejamento e oramento, e controle interno.
Osborne e Gaebler na obra Reinventando o Governo15 trazem
a frase de E. S. Savas que direciona o entendimento sobre a atuao
do Governo: A palavra governo vem de um vocbulo grego que significa
navegar. O papel do governo navegar, no remar. Prestar servios remar,
e o governo no bom remador.

Ainda sobre o direcionamento a ser adotado pelo governo, a


frase de Pompeu _ general romano nascido em 106 AC _ imortalizada
por Fernando Pessoa: navegar preciso, viver no preciso, deve
ser interpretada de forma que o termo preciso tenha a conotao de
ter preciso e no de ser necessrio. Assim, quando o governo atua
como navegador, h que se identificar que essa ao deve ter a preciso
adequada para que sejam atendidas as necessidades da populao.
Diante dessa evoluo administrativa, que aos poucos vem quebrando
velhos e criando novos paradigmas, as prticas antes identificadas como
promissoras e modernas devem ser revisitadas para que sejam feitos ajustes
que venham a atender as novas demandas da sociedade.
13 NORMANDO, Izabely Michelle Cavalcante. Administrao de servios pblicos com foco no cidado: Uma
avaliao dos servios prestados pelos rgos julgadores do Superior Tribunal de Justia. Braslia: Universidade
de Braslia UnB/ Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia da Informao FACE, 2009. p. 20.

11 PEREZ, op. cit., p. 221.

14 CHIAVENATO, Idalberto. Administrao Geral e Pblica. 7 reimpresso. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006. p.98.

12 BRASIL. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Cmara da Reforma do Estado, Braslia, p. 38, 1995.

15 OSBORNE, David; GAEBLER, Ted. Reinventando o Governo. 4. ed. Braslia: MH Comunicao,1994. p. 26.

282

Publicaes da Escola da AGU

A forma de organizao do Executivo brasileiro prev a delegao


de poder, pelo Presidente da Repblica, aos Ministros de Estado. Essa
delegao realizada de forma que qualquer cidado brasileiro com mais
de 21 anos de idade possa ser indicado para atuar nesta funo, conforme
estabelecido no caput do art. 87 da CF/88, assim: Art. 87. Os Ministros
de Estado sero escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos
e no exerccio dos direitos polticos.
Os cargos de Ministro de Estado so, sem dvida, entregues a pessoas
da mais alta confiana do chefe do Executivo Federal. Os rumos das polticas
pblicas passam pelas mos desses delegados. Entretanto, o fato de serem da
confiana do Presidente da Repblica no quer dizer, necessariamente, que
possuam o perfil e a competncia exigida para atuarem frente de um
Ministrio. Competncia que, neste caso, deve ter seu conceito entendido
de forma mais ampla, no como mera faculdade ou um poder delegado,
mas como capacidade e aptido.
Exercer a orientao, coordenao e superviso dos rgos e
entidades da administrao federal na rea de sua competncia_ neste
caso sim, a delegada, atribuda, so apenas algumas das inmeras tarefas
dos Ministros. Sua atuao de tamanha importncia que merece ser
exercida por pessoas qualificadas e comprometidas com o destino do
pas. As atribuies dos Ministros esto, em especial, registradas no
pargrafo nico do art. 87 da CF/88:
Pargrafo nico. Compete ao Ministro de Estado, alm de outras
atribuies estabelecidas nesta Constituio e na lei:
I - exercer a orientao, coordenao e superviso dos rgos e
entidades da administrao federal na rea de sua competncia e
referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da Repblica;
II - expedir instrues para a execuo das leis, decretos e
regulamentos;
III - apresentar ao Presidente da Repblica relatrio anual de sua
gesto no Ministrio;
IV - praticar os atos pertinentes s atribuies que lhe forem
outorgadas ou delegadas pelo Presidente da Repblica.16
16 BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de
outubro de 1988.

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283

Segundo o inciso I do art. 84 da CF/88, cabe privativamente ao


Presidente da Repblica nomear e exonerar os Ministros de Estado. Essa
liberdade por parte do Executivo de nomear livremente os cargos de maior
relevncia dentro deste poder pode trazer consequncias pouco previsveis.
Os cargos de Ministro de Estado so estratgicos para a conduo
das polticas adotadas pelo governo em seus programas, na conduo do PPA
(Plano Plurianual), bem como nas aes de crescimento do pas. Para isso,
condio sine qua non que os agentes pblicos frente desses cargos atuem de
forma a atender aos princpios que regem a atividade administrativa do Brasil.
Expressos no artigo 37 da Carta Magna, os princpios da
Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficincia,
so norteadores da postura e da conduta dos agentes pblicos,
independentemente do cargo que ocupam. A necessidade do atendimento
a esses princpios no apenas uma questo de obrigao por parte do
agente, mas uma questo de colocar o interesse pblico acima de qualquer
interesse pessoal ou individual do administrador.
Diante da importncia do cargo de Ministro de Estado, cabe uma
avaliao mais criteriosa na maneira com que estes so preenchidos. H
que se preservar, sem dvidas, a prerrogativa do Presidente da Repblica
na indicao dos Ministros, contudo, urge a necessidade de se executar
um controle prvio neste ato. Seria a mais categrica aplicao da teoria
dos pesos e contrapesos (checks and balances) de Montesquieu, o verdadeiro
esprito das Leis e da diviso dos poderes (Executivo, Legislativo e
Judicirio) em nosso Estado.
1 DO CONTROLE INTERNO E EXTERNO
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu um trplice controle
da Administrao Pblica, sendo:
Controle administrativo;
Controle legislativo e
Controle Judicial.
Assim, podemos observar que a Administrao Pblica, como um
todo, submete-se a diversas espcies de controle, a iniciar pelo controle
que exerce sobre si mesma, denominado controle interno ou controle
administrativo.
Esse controle exercido por rgo integrante da prpria
Administrao fiscalizadora e controladora. todo controle realizado
pelo rgo em relao aos seus atos e aos atos de seus agentes. Tambm
chamado de controle hierrquico, em razo da existncia de subordinao
interna. fundamentado no princpio da autotutela, segundo o qual

284

Publicaes da Escola da AGU

a Administrao pode anular seus atos quando eivados de vcio de


legalidade ou revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade.
O controle externo pode ser exercido pelos rgos de cpula
estranhos Administrao Pblica, verificando-se, no caso, o controle
judicial e o legislativo, consubstanciados no preceito constitucional
segundo o qual os poderes so harmnicos e independentes entre si, no
entanto, cabendo a cada poder fiscalizar a atuao do outro.
O controle legislativo, em regra, um controle subsequente
ou corretivo. Porm, poder ocorrer previamente, como ocorre, por
exemplo, quando a nomeao para um cargo depende de prvia aprovao
de outro poder. A ocorrncia do controle concomitante , dentre outros
dispositivos, assegurada pelo art. 50 da CF/88, quando permite a
convocao dos Ministros de Estado para prestarem, pessoalmente,
informaes sobre assunto previamente determinado. Caracteriza-se
como posterior, todavia, quando realizado aps a prtica do ato.
Embora haja a previso de um controle prvio da Administrao por
parte do Legislativo, para determinadas situaes este ainda no exigido.
Assim, cabe ainda um controle de suma importncia a ser exercido pelo
Legislativo: o controle prvio na nomeao dos Ministros de Estado.
2 DA PROPOSTA DO ARTIGO

Os cargos de confiana do chefe do Executivo, ou seja, aqueles os


quais a nomeao depende exclusivamente da indicao do Presidente de
Repblica, acabam por se tornar uma forte e cobiada moeda de troca em
retribuio ao apoio poltico. No incomum observar que tais indicaes
sejam realizadas dentre as cotas partidrias de cada legenda que, com
mais ou menos intensidade, atuaram em suas bases durante a campanha
presidencial. Ademais, a continuidade do apoio oferecido pela base aliada
durante o mandato , geralmente, condicionada manuteno em forma
de cargos de alto escalo no executivo federal.
Entretanto, no h que se discutir a legitimidade dessa prtica. A
nomeao pontual de aliados polticos tem como um de seus propsitos
a continuidade da linha de pensamento adotada na campanha eleitoral.
Nesse caso, um delegado que se alinhe com os mesmos ideais polticopartidrios, seria a pea adequada para a conduo da mesma poltica
adotada pelo Presidente da Repblica.
Porm, por mais legtima que seja essa postura, cabe salientar que
o destino do pas est acima de qualquer capricho praticado por aqueles
que detm, temporariamente, o poder. A necessidade de se controlar
previamente os atos de nomeao se deve ao fato de haver algo acima

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Camila Cintra Moura
Cludio Lima Aguiar

285

de todas as coligaes partidrias, os interesses do pas; e no os de um


grupo de partidos polticos.
Um exemplo que chega a ser um pouco controverso o processo de
nomeao dos diretores da Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC.
A Lei 11.182/2005, que criou a Agncia, traz a seguinte orientao:
Art. 12. Os diretores sero brasileiros, de reputao ilibada, formao
universitria e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos
para os quais sero nomeados pelo Presidente da Repblica, aps serem
aprovados pelo Senado Federal, nos termos da alnea f do inciso III do
art. 52 da Constituio Federal. (grifo nosso)17

Analisando esse dispositivo, cabe uma indagao: Por que


exigida formao universitria; conhecimento na rea de atuao e ainda
a sabatina pelo Senado Federal? A resposta no parece muito distante,
quando observamos que a nova gesto pblica requer uma direo
profissional que atenda aos anseios da populao.
Porm, o que parece ser destoante nessa regra que para a
nomeao da maior autoridade do rgo ao qual a ANAC vinculada
a recm criada Secretaria de Aviao Civil SAC, no necessria a
sabatina pelo Senado. Ou seja, cria-se uma regra rgida para a nomeao
de um subordinado, mas, por outro lado, no h regras para a nomeao
de seu superior.
Assim, a inteno deste artigo propor uma forma de aumentar
a profissionalizao e qualidade tcnica dos indicados aos cargos de
Ministro de Estado, que, como j abordado, so de livre nomeao e
exonerao pelo chefe do Executivo Federal.
Prope-se, portanto, a quebra de um paradigma. O constituinte
originrio de 1988 deixou em aberto a possibilidade de reforma da
Constituio. O crescimento populacional, as mudanas de prioridades,
bem como a evoluo natural da sociedade, trazem aspectos novos
que obrigam o constituinte reformador a pensar, de forma criativa e
inovadora, na busca de solues para as demandas que so constantemente
acrescidas pela populao.
O aumento do controle seja ele interno ou externo; a necessidade,
cada vez maior, da profissionalizao da gesto pblica; e o nvel de
detalhamento que demandado para aqueles que possuem as prerrogativas
de deciso, certamente ratificam a urgncia de haver um contingente
mais qualificado na conduo das polticas pblicas do pas.
17 BRASIL, Lei no 11.182, de 27 de setembro de 2005. Cria a Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC, e d
outras providncias

Publicaes da Escola da AGU

286

Assim, cabe ao poder derivado reformador, a ser exercido por


iniciativa do Presidente da Repblica, ou de 1/3 dos Deputados Federais,
ou 1/3 dos Senadores, ou ainda de mais da metade das assemblias
legislativas, a prerrogativa de corrigir e, por que no dizer, aperfeioar,
as normas constitucionais de forma a moldar o positivismo s novas
necessidades da populao.
Em termos prticos, a reforma pretendida ocasionaria,
necessariamente, algumas modificaes pontuais no texto constitucional.
Uma delas seria nas atribuies do Senado Federal, no art. 52, inciso III.
Neste caso, seria necessria a incluso de uma nova alnea g, conforme
segue:

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287

indicao do Presidente da Repblica, por prazo no superior a 60 dias,


enquanto aguardam a sabatina pelo Senado Federal.

Ainda dentro das alteraes no texto constitucional, o art. 84, que


trata das atribuies do Presidente da Repblica, tambm seria objeto de
reforma. Seu inciso I traz a prerrogativa do Presidente em nomear e exonerar
os Ministros de Estado. Assim, haveria a possibilidade de incluso do trecho:
aps aprovao pelo Senado Federal, ou ainda a incluso do trecho: e os
Ministros de Estado ao final do inciso XIV. Abaixo, os trechos da CF/88,
juntamente com as duas possibilidades de modificao na redao:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:


III - aprovar previamente, por voto secreto, aps argio pblica,
a escolha de:

I nomear, aps aprovao pelo Senado Federal, e exonerar os Ministros


de Estado;
ou

a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituio;


b) Ministros do Tribunal de Contas da Unio indicados pelo
Presidente da Repblica;
c) Governador de Territrio;
d) Presidente e diretores do banco central;
e) Procurador-Geral da Repblica;
f) titulares de outros cargos que a lei determinar;
g) Ministros de Estado (grifo nosso, representando a incluso de
nova alnea)

Como forma de possibilitar o ingresso dos novos Ministros


no incio de seus mandatos, perodo em que o Congresso Nacional se
encontra em recesso, caberia ainda a incluso de um segundo pargrafo
no caput do artigo 52, disposto de seguinte forma:
2. Excepcionalmente no incio do mandato presidencial os Ministros
de Estado podero assumir interinamente o ministrio com a devida

XIV - nomear, aps aprovao pelo Senado Federal, os Ministros


do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os
Governadores de Territrios, o Procurador-Geral da Repblica,
o presidente e os diretores do banco central e outros servidores,
quando determinado em lei e os Ministros de Estado; (grifos nossos,
representando a proposta de nova redao) (http://www.planalto.
gov.br, com adaptaes)

Ao observar a alterao proposta no inciso I, do Art.84, cabe


ressaltar que a exonerao dos Ministros no seria modificada, motivo
pelo qual sugerida a incluso da necessidade de sabatina logo aps a
nomeao, restando a exonerao inalterada, mantendo-se a alada
exclusiva e a critrio do Presidente da Repblica.
No art. 87, a alterao pertinente seria incluir no caput a meno
de que o Ministro seria sabatinado pelo Senado Federal, e ainda que
tivesse a reputao ilibada, cabendo ao Senado, neste caso, a investigao
da vida pblica do postulante ao cargo. fato que atender somente ao
disposto no referido artigo no suficiente para a boa gesto de um
Ministrio. Ou seja, ter mais de 21 anos e estar no exerccio dos direitos
polticos no deveriam ser, absolutamente, os nicos pr-requisitos para
um cargo dessa natureza.
Mudanas como essas privilegiariam a capacidade profissional e
premiariam o passado idneo do futuro Ministro. Mais uma vez importante

288

Publicaes da Escola da AGU

repisar que no se pretende restringir a possibilidade do chefe do Executivo


de indicar um nome de sua preferncia ao cargo. O que se prope adicionar
ao ato de nomeao uma anlise mais tcnica e profissional. Certamente, as
indicaes por parte do Presidente da Repblica tenderiam a ser realizadas
com nomes de mais credibilidade e capacidade de gesto.
No seria utpico, portanto, imaginar como poderia ser realizada a
sabatina pelo Senado Federal para a confirmao ou rejeio do indicado
ao cargo. Fatores como a reputao ilibada; ausncia de condenaes
com trnsito em julgado por crimes previstos na Lei 8.429/92, que
trata dos crimes de Improbidade Administrativa praticados por agentes
pblicos; conhecimentos relacionados ao Direito Administrativo, como
a Lei 8.666/93, que trata das licitaes e contratos administrativos;
conhecimentos de Oramento Pblico, uma vez que todas as aes da
pasta estaro condicionadas disponibilidade financeira e oramentria;
conhecimentos slidos em Direito Constitucional, pois o alicerce para
as aes do Administrador Pblico. Alm de ter conhecimento prvio da
rea de atuao.
Essas exigncias seriam pr-requisitos para que uma pessoa
tenha condies mnimas de gerir um Ministrio e fazer com que
seus indicadores de eficincia tenham nveis compatveis com a
responsabilidade exigida pelo cargo, de maneira que se possa viabilizar
o retorno em servios com a qualidade que a populao espera.
Apesar de no se fazer necessria alterao da Carta Magna
neste aspecto, interessante frisar que, no se aprovando o Ministro
na sabatina a ser realizada pelo Senado, dever ser indicado outro nome
pelo Presidente da Repblica, sucessivamente, at que o indicado seja
aceito pelo Senado Federal.
No obstante, caso se pretenda dar maior clareza a este procedimento,
ou ainda no intuito de evitar distores da proposta, esse dispositivo pode
ser destacado em pargrafo a ser includo no artigo em que se proceder
com a alterao.
Como complemento a esses pr-requisitos sugeridos, pode ser feita
uma gesto por resultados, aplicando-se ferramentas de meritocracia,
privilegiando as pastas que tiverem maior xito na execuo dos planos
traados para cada exerccio, por exemplo. Ainda nesse sentido, pode-se
agravar as consequncias e aplicabilidade de penas para os Ministros
que se envolverem em atos ilcitos, principalmente os previstos na Lei
8.429/92, independentemente de seu pedido de exonerao ou destituio
do cargo.
Dessa forma, demonstrar-se-ia para a sociedade que o Governo,
alm de buscar pessoas de maior qualidade para gerenciar os bens e

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289

servios pblicos, em prol do interesse coletivo, tambm se compromete


com os princpios norteadores da Administrao Pblica.
3 DA QUALIFICAO DOS SERVIDORES

Com a obrigatoriedade de admisso de pessoal mediante concurso


pblico, aps a Constituio Federal de 1988, observou-se uma grande
elevao no nvel de escolaridade dos servidores. Essa ampliao da
qualificao se deve ao fato de, cada vez mais, as pessoas se dedicarem
aos concursos como forma de conseguir estabilidade no emprego e maior
tranquilidade para a famlia. Em muitos casos, a crescente qualificao
profissional dos candidatos ocasionou a elevao do nvel de exigncia
das selees pblicas.
No servio pblico como um todo, o maior contingente
de servidores est lotado no poder Executivo. Sendo assim, para
acompanhar a elevao da qualidade profissional que os servidores vm
demonstrando, os cargos de maior importncia deste poder tambm
deveriam seguir essa mesma tendncia.
Segundo o Boletim Estatstico de Pessoal volume 17, n. 183, de
Julho de 2011, elaborado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto - MPOG, a tabela disposta em sua pgina 96 estratifica a
participao percentual dos ingressos por concurso no servio pblico
federal a partir de 1995, segundo o nvel de escolaridade. Percebese que neste intervalo de tempo, houve uma significativa elevao da
escolaridade dos entrantes.
O percentual de servidores de nvel superior que ingressaram no
servio pblico federal saltou de 39,2% em 1995 para 68,9% em 2011 (dados
atualizados at junho), ao passo que o ingresso de servidores com nvel
intermedirio caiu de 51,3% para 31% neste mesmo perodo. J nos cargos
com escolaridade inferior, os chamados NA nvel auxiliar, os ingressos
praticamente deixaram de ocorrer, passando de 9,5% para apenas 0,2%.
Analisando os dados acumulados, possvel perceber como
ocorreu esse crescimento nos cargos de nvel superior. No final da
dcada de 1990, o percentual acumulado passou de 39% para 57%. Essa
tendncia permaneceu at chegar aos atuais 61%. Ou seja, 134 mil dos
220 mil servidores que entraram no servio pblico federal entre 1995
e junho de 2011, tinham curso superior. Some-se isso ao fato de que
as selees para ingresso de servidores esto cada vez mais difceis,
fazendo com que o nvel de qualificao dos candidatos entrantes esteja,
muitas vezes, maior do que o mnimo exigido para as atribuies de
seus respectivos cargos.

290

Publicaes da Escola da AGU

Conclui-se dessa anlise que o servio pblico est cada vez


mais especializado, buscando assim atender demanda crescente
da populao pela excelncia nos seus servios. Porm, no so
apenas os servidores concursados que determinam a qualidade desta
prestao, embora tenham grande parcela de responsabilidade em
seu resultado final. Cabe principalmente queles que detm o poder
decisrio, a conduo das polticas pblicas de forma a assegurar
o bom andamento dos servios prestados populao em geral,
fornecendo meios e exigindo resultados dos servidores.
Cargos de natureza Administrativa no deveriam ser ocupados por
pessoas que possuam apenas o perfil poltico. fato que para a atuao
no governo, a habilidade poltica uma qualidade relevante e, at certo
ponto, indispensvel. Em algumas poucas excees, a habilidade poltica
prevalece, como o caso da Secretaria das Relaes Institucionais, bem
como da Casa civil, que embora tenham status de Ministrio, necessitam
de um perfil notoriamente poltico para que sejam exercidas de maneira
eficaz.
Porm, a falta de conhecimento especializado na rea de atuao
e tambm nos conhecimentos que se referem gesto propriamente
dita, pode prejudicar o bom andamento no atendimento s necessidades
pblicas e, com isso, desperdiar a chance de utilizao da qualificada
mo de obra dos servidores em prol do atendimento s demandas da
coletividade.
Em recentes episdios na poltica nacional, pudemos testemunhar
a substituio de Ministros ainda no primeiro ano do mandato
presidencial. Fatos como esses poderiam ser amenizados ou mesmo
evitados caso houvesse o controle prvio por parte do Poder Legislativo,
no que tange a aprovao dos nomes indicados pelo chefe do Executivo.
4 CONSIDERAES FINAIS

A profissionalizao na Administrao Pblica o caminho mais


curto e eficaz para o crescimento de um pas. H que se perceber que a base
dessa pirmide j vem demonstrando uma grande evoluo qualitativa,
como pde ser observado na anlise do boletim estatstico elaborado pelo
MPOG. Mas preciso mais do que ter bons servidores. necessrio ter
uma boa gesto desta mo de obra. O austraco Peter Drucker, saudoso
escritor e consultor na rea de negcios, assim dizia: No existem pases
subdesenvolvidos. Existem pases sub-administrados.
Uma gesto mais profissional, tendo como base um contingente
cada vez maior de servidores qualificados profissionalmente, aumenta

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291

as probabilidades de um crescimento slido e consistente do pas. O


Brasil tem potencial e material humano para ser uma das mais ricas e
importantes naes do mundo. O pas possui dimenses continentais,
com uma diversidade cultural e racial proporcionais ao tamanho do seu
territrio. Possui tambm pessoas apaixonadas pelo pas e que querem vlo no somente como um pas em desenvolvimento, ou emergente, mas
como uma realidade.
A Constituio Federal/1988 prev, em seu artigo 3, os seus
objetivos fundamentais. Alcan-los poder transformar o pas em uma
sociedade livre, justa e solidria; com a garantia de seu desenvolvimento;
sem misria, marginalizao e com desigualdades regionais e sociais
reduzidas; promovendo assim o bem de todos. A eficcia dessas normas
no pode ser eternamente considerada como programtica. preciso fazer
com que elas deixem de figurar como um papel ilustrativo para ter um
papel de objetivo, de meta a ser atingida, e que no dependa apenas do dia
do possvel.
H que se afirmar que administrar um pas vai muito alm de
enlaces polticos; de acordos e barganhas; de favorecimento aos aliados em
detrimento da oposio; da busca pelo poder e da corrupo que corrompe
o foco pela eficincia e mina a estrutura do Estado, deturpando a verdadeira
funo da Administrao Pblica.
Administrar planejar, organizar, dirigir e controlar as atividades
do setor pblico na busca pelo bem comum, no havendo meios para o Brasil
conseguir evoluir como nao, como pas em franco desenvolvimento, se
essas premissas no forem utilizadas na gesto da coisa pblica.
A transio do modelo burocrtico para o modelo gerencial teve
incio, mas um no rompeu totalmente com os ideais do outro, por isso, se
faz necessrio derrubar velhos e criar novos paradigmas, para ultrapassar
as amarras e os entraves internalizados e herdados do patrimonialismo e
da burocracia, antes que o Estado venha a sucumbir em mais uma crise de
consequncias incalculveis.
A falta de honestidade de parte dos gestores pblicos acaba por
gerar um arsenal burocrtico que penaliza todos os demais. Nascem a
cada dia novas leis, decretos, portarias etc., que criam barreiras para
dificultar a corrupo, mas que trazem consigo a contra-indicao de
emperrar a fluncia da boa gesto. Osborne e Gaebler18 em mais uma
oportuna observao, relatam que: Para vigiar os 5% desonestos,
criaram a burocracia, que frustra to profundamente os 95% restantes,
e ainda completam:
18 OSBORNE e GAEBLER, op. cit., p. 119.

292

Publicaes da Escola da AGU

claro que a implantao da burocracia visa a evitar sinistros


e dissabores. Porm, acaba por evitar que muitas outras coisas
boas aconteam tambm. A burocracia reduz o ritmo do governo,
assemelhando-se ao de uma lesma. Tira-lhe toda a agilidade,
tornando-o incapaz de se adaptar com rapidez s sbitas mudanas
do dia-a-dia. Ineficincia e desperdcio se espalham, chegando a
todos os cantos da organizao.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado traz em seu
contexto o entendimento para mudana de postura do Administrador
Pblico:
A administrao pblica gerencial v o cidado como contribuinte
de impostos e como cliente dos seus servios. Os resultados da
ao do Estado so considerados bons no porque os processos
administrativos esto sob controle e so seguros, como quer a
administrao pblica burocrtica, mas porque as necessidades do
cidado-cliente esto sendo atendidas19.

A finalidade da Administrao Pblica o atendimento s


demandas da populao. A atividade meio quando bem executada,
no , necessariamente, valorizada. Quando um paciente curado em
um hospital pblico, ningum se lembra que para que isso ocorresse
foi preciso um apoio administrativo, seja na aquisio dos materiais
essenciais, na manuteno do hospital ou na valorizao da mo de obra.
O que podemos inferir de todo esse contexto que, para que
as atividades do Estado atinjam seu pblico alvo, indispensvel que
as engrenagens da mquina estatal funcionem de forma a viabilizar o
atendimento dessas necessidades. Embora o fim seja a meta, os meios so
o alicerce para que estes sejam alcanados. Saber dar a cada uma dessas
atividades a sua devida importncia saber compreender as diferenas
entre a administrao burocrtica e a gerencial.
Diante das normas e dispositivos democrticos positivados na
Carta Magna, bem como nas Leis infra-constitucionais, no podemos
dizer que falta governabilidade (poder para governar) ao governo
brasileiro. A governana_ capacidade de implementao das polticas
pblicas_ que se encontra prejudicada pela ineficincia e engessamento
da mquina administrativa. Situaes em que se observam a falta de
profissionalizao, de tica, ou de ambas.
19 BRASIL. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Cmara da Reforma do Estado, Braslia, 1995. p. 17.

Alexandre Borsato
Camila Cintra Moura
Cludio Lima Aguiar

293

No parece ser utpico desejar que o pas em que vivemos


tenha uma administrao pblica de qualidade. No seria, tampouco,
incoerente, sugerir novas atribuies queles que nos representam no
Congresso Nacional. A vontade de contribuir com o crescimento do pas
supera possveis tentativas de desencorajar o debate e a apresentao de
novas propostas que possam colaborar com uma gesto mais competente,
profissional e acima de tudo, honesta.
Por fim, importante frisar que a profissionalizao, aliada a
uma conduta tica praticada pelos ocupantes dos cargos pblicos e,
ainda, ao modelo gerencial baseado na eficincia, pode ser o incio
da moralizao e modernizao da administrao pblica brasileira.
A prestao de um servio pblico de qualidade eleva os princpios
que regem a atividade administrativa, e norteia as aes de um Estado
forte, aparelhado e estruturado, funcionando como catalisadora para
o desenvolvimento da mquina pblica no cenrio poltico, cultural,
social e internacional.
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295

Inovao Gerencial em Governos


Subnacionais: a Experincia da
Prefeitura Municipal de Vitria

MANAGEMENT INNOVATION IN A CONTEXT OF


DECENTRALIZATION: THE EXPERIENCE OF CITY HALL IN VITRIA
Eduardo Jos Grin
Mestre em Cincia Poltica (USP), Doutorando em Administrao Pblica e Governo
(FGV/EASESP), Pesquisador do CEAPG/FGV

SUMRIO: 1 Descentralizao, Relaes Intergovernamentais e Gesto Local: revisando a literatura; 2


Poltica e Gesto na Organizao Governamental; 2.1
A Construo do Modelo de Gesto e as Atividades
Iniciais; 3 Estrutura Poltica e Organizacional do
Modelo de Gesto; 3.1 O Funcionamento do Comit
Temtico de Polticas Sociais; 4 Notas Finais para a
Discusso do Modelo de Gesto da PMV; Referncias.

296

Publicaes da Escola da AGU

RESUMO: Este artigo tem por objetivo propor uma reflexo sobre a
importncia da modernizao da gesto local em um contexto onde polticas
pblicas como sade, educao e assistncia social esto descentralizadas
para os municpios. Com essa forma de relaes intergovernamentais no
federalismo brasileiro ps 1988, as administraes municipais passaram
a serem cada vez mais os provedores de servios sociais. Esse arranjo
poltico-institucional coloca desafios administrativos e gerenciais para
o nvel local, sobretudo pela sua precariedade organizacional, tcnica e
financeira para assumir novas responsabilidades na prestao de servios.
O artigo argumenta em favor da necessidade de inovao gerencial para a
esfera local de governo. Para tanto, realiza uma reviso da literatura sobre
a descentralizao buscando identificar de que forma a modernizao
gerencial dos governos locais se insere na abordagem dos autores
analisados. Em seguida, apresenta a experincia desenvolvida na Prefeitura
Municipal de Vitria visando implementar uma forma de gesto amparada
na democratizao dos processos decisrios internos com a organizao de
fruns coletivos de gerenciamento. O artigo conclui-se apontando limites
e desafios colocados para a introduo de modelos de gesto pautados na
inovao gerencial e construo de uma nova cultura tcnico-poltica na
modernizao da administrao pblica local.
PALAVRAS-CHAVE: Gesto. Planejamento. Governo subnacional.
Administrao Pblica. Municpio
ABSTRACT: This article has for goal to present a insight about
the importance of modernization of local management in the context
where public policies how health, education, and social welfare are
decentralized to the cities. With this way of intergovernmental
relationships in the Brazilian federalism after 1988, the municipal
administrations became more and more the providers of social
services. This political and institutional arrangement puts managers
and administrative challenges to the local level, especially for his
organizational, technical, and financial precariousness to assume news
responsibilities in the delivery services. The article argues in favor of
necessity of manager innovation to the local sphere of government.
For both, makes a review of literature about the decentralization
seeking to identify of that way the manager modernization of local
governments if inserts in the approach of authors analyzed. Next,
presents the experience development in the Vitrias City Hall in
order a way to support the management in the democratization of the
internal decisional process with the organization of manager collective

Eduardo Jos Grin

297

forums. The article conclude pointing limits and challenges put to


the introduction of management templates lined in the innovation
manager and the building of a new technical and political culture in
the modernization of local public administration.
KEYWORDS: Management. Planning. Subnational Government.
Public Administration. City.
1 Descentralizao, relaes intergovernamentais e
gesto local: revisando a literatura.

Embora a literatura enfatize o carter errtico da


descentralizao1, pouco se duvida que esta seja irreversvel para
organizar as relaes intergovernamentais e a proviso de polticas
pblicas, no Brasil, para os governos subnacionais. Contudo, a
literatura sobre descentralizao pouco analisa a modernizao
da gesto no governo local como suporte eficincia poltica e
institucional. Desse modo, esse artigo buscar cotejar essa discusso,
com aquela que trata da modernizao da administrao pblica, para
apresentar a experincia do modelo de gesto implantado na Prefeitura
Municipal de Vitria a partir de 2005. O artigo argumenta em favor
da importncia da gesto governamental para planejar, executar
e avaliar polticas pblicas em nvel local. O gerenciamento ser
analisado como um meio de ampliar as capacidades organizacionais
para governos locais atingirem suas metas polticas.2
Inicialmente reviso a bibliografia sobre descentralizao para
verificar como a modernizao gerencial pode ser inserida na viso
dos autores analisados. Alguns autores argumentam que, no Brasil, a
descentralizao e as relaes intergovernamentais se deparam com
precrias estruturas administrativas municipais, sobretudo limitaes
institucionais e financeiras que dificultariam aos municpios

1 Ver Arretche, Marta T. da Silva . Mitos da descentralizao: mais democracia e eficincia nas
polticas pblicas. So Paulo: Revista Brasileira de Cincias Sociais, 31: 44-66, 1996. Souza, Celina.
Redemocratizao, federalismo e gasto social no Brasil: tendncias recentes. XXIV Encontro Anual da
Associao Nacional de Ps-Graduao em Cincias Sociais (ANPOCS), Petrpolis, outubro, 1999.
2

O artigo no abordar a participao e controle social. Estas inovaes institucionais so fundamentais


para modernizar a governana local, mas entendo que, quanto maior a democratizao do poder pblico
junto sociedade, maior a necessidade de uma gesto eficiente para manter a legitimidade poltica do poder
pblico. Assim, a poltica tem na gesto um aliado indissocivel.

298

Publicaes da Escola da AGU

assumirem encargos3. Segundo Abrucio 4 , a coordenao federativa


pode realizar-se, em primeiro lugar, por meio de regras legais que
obriguem os atores a compartilhar decises e tarefas definio de
competncias no terreno das polticas pblicas, por exemplo. Para
implantar essa atuao coordenada em nvel intergovernamental,
presume-se que os governos municipais devam ter capacidade tcnica
para qualificar a relao com o nvel federal e para formular e executar
os programas, o que demanda modernizar sua gesto do ponto de
vista poltico e tcnico. Coordenar atividades descentralizadas e
problemas comuns entre esferas de governo demandam novos arranjos
institucionais que incidem sobre o pacto federativo5. No Brasil, onde
a descentralizao se baseia em competncias comuns entre as trs
esferas de governo, as relaes intergovernamentais no podem ser
compreendidas apenas no mbito administrativo, pois dizem respeito
aos vnculos federativos de ordem poltica. Por isso, as capacidades
institucionais municipais incidem e so inf luenciadas pelas relaes
intergovernamentais.
No Brasil, as caractersticas do federalismo definem os contornos
das relaes entre o poder federal e os municpios, e mesmo que estes
tenham mais autonomia decisria sobre algumas polticas sociais, h
uma permanente negociao para definir nveis de responsabilidade
entre esferas de governo.6 Conforme Rodden7, o federalismo significa
que para algum grau de subconjunto das decises ou atividades do
governo central, torna-se necessrio obter o consentimento ou a
cooperao ativa das unidades subnacionais. Entendo que a autoridade
compartilhada sobre atribuies requer, nos municpios, capacidades
3

Abrucio, Fernando Luiz. A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os desafios
do governo Lula. So Paulo: Revista de Sociologia Poltica, Curitiba, 24: 41-67. Kugelmas, Eduardo &
Sola, Lourdes. Recentralizao/Descentralizao: dinmica do regime federativo no Brasil dos anos 90.
Tempo Social. Revista de Sociologia da USP, 11 (2): 63-83, 1999. Souza, Celina. Federalismo, desenho
constitucional e instituies federativas no Brasil ps-1988. Curitiba: Revista de Sociologia e Poltica, 24:
105-121, 2005.
Abrucio, op. cit., p. 7, 2005.

5 Ver Affonso, Rui de Brito lvares. Descentralizao e reforma do Estado: a Federao brasileira na
encruzilhada. Campinas: Economia e Sociedade, Revista de Economia da Unicamp, 14, p. 127-15, 2000.
Souza, Celina. Governos e sociedades locais em contextos de desigualdades e de descentralizao. Cincia
e Sade Coletiva, 7 (3), pp. 431-442, 2002.
6

Ver Almeida, Maria H. T. de. Federalismo e proteo social: a experincia brasileira comparada. Texto
digitado, s/d. Disponvel no site <www.fflch.usp.br/dcp/almeida>. Almeida, M. T. de. Recentralizando a
Federao? Curitiba: Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba, 24: 29-40, 2005.
Rodden, Jonathan. Federalismo e descentralizao em perspectiva comparada: sobre significados e
medidas. Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba, 24: p.11, 2005.

Eduardo Jos Grin

299

gerenciais para que sejam mais bem executadas, sendo essa uma
condio necessria para qualificar a descentralizao e o federalismo
cooperativo. Segundo Souza8 e Almeida9, a Constituio de 1988
fortaleceu os municpios, vis--vis os estados, ao conceder-lhes maior
autonomia administrativa para gerir e implantar polticas federais. E,
sendo os municpios os provedores de servios sociais, a modernizao
gerencial se insere na sua agenda de forma crescente e pode cumprir um
importante papel para a eficcia das polticas. Por isso, a redefinio
do papel dos governos locais tem sido acompanhada tambm por
inovaes na gesto administrativa stricto sensu.10
Para Arretche11 e Souza12, o desenho institucional das polticas
sociais outra varivel que incentiva ou constrange a descentralizao.
As estratgias indutivas do governo federal visando delegar a
implementao para os municpios exemplificam esse processo, mas
limitaes administrativas e financeiras dos municpios tambm
influenciam a deciso de assumir novas responsabilidades. Por isso,
para Arretche13, devem ser criados incentivos ao comportamento
responsvel por parte dos governos que, segundo penso, suscitam
modernizar a gesto municipal para proverem servios eficientemente.
A capacidade administrativa tem peso determinante na descentralizao,
pois define como os municpios usam seus recursos na gesto de polticas
pblicas.14 Nesse contexto, a modernizao da gesto ajuda os governos
locais a definirem a forma, o ritmo e o escopo de responsabilizao em
relao descentralizao de polticas. Sobretudo, diante do carter
errtico15 desordenado e inconstante16 da descentralizao, mais ainda
os governos locais devem qualificar sua gesto para responder s
demandas desse processo.
8

Souza, 2005.

Almeida, M. H. T de. op. cit., s/d.

10 Farah, Marta F. S. Inovao e governo local no Brasil contemporneo. In: Inovao no campo da gesto
pblica local: novos desafios, novos patamares, Pedro Jacobi e Jos Antnio Pinho (orgs.), Rio de Janeiro:
FGV, 2006. p. 70.
11 Arretche, Marta T. S. Polticas Sociais no Brasil: descentralizao em um Estado Federativo (1999).
RBCS- Revista Brasileira de Cincias Sociais, 14 (40), p. 111-141, 1999.
12 Souza, Celina. Governos locais e gesto de polticas sociais universais (2004). So Paulo: Perspectiva, 18 (2),
2004. p. 27-41.
13 Arretche, 1996, p.18.
14 Arretche, 1999.
15 Arretche,1996.
16 Souza, 1999.

300

Publicaes da Escola da AGU

Melhorar a gesto local depende de decises polticas e tcnicas dos


governos municipais, embora programas federais visando modernizar os
governos locais podem criar um ambiente institucional mais favorvel
ao repasse de atribuies em condies administrativas mais adequadas.
Mas os programas em nvel federal, como o PNAFM ou o PMAT,
tm resultados fracos.17 Segundo Vignoli18, at 2009, por exemplo,
somente 68 Prefeituras integravam o PNAFM, basicamente cidades
grandes e mdias. Para Abrucio19, visando melhorar a coordenao
federativa, o governo federal deveria auxiliar os municpios a criarem
capacidades administrativas para que as burocracias interajam com mais
eficincia junto aos seus pares nos governos estadual e federal. Assim,
a capacidade dos municpios em formular e implementar polticas, e seu
desenvolvimento institucional, tem sido questes centrais para avaliar a
efetividade da descentralizao20.
Segundo Melo21, um efeito perverso da descentralizao reside
em burocracias locais sem capacidade institucional para prover servios,
o que demanda melhorar essa performance criando uma cultura
gerencial assentada na qualidade tcnica e democratizao dos processos
decisrios. A teoria organizacional contempornea tambm aponta para
a emergncia de um paradigma ps-burocrtico, que enfatiza estruturas
horizontalizadas e cooperativas de governance em lugar de estruturas
hierarquizadas22. Nos governos subnacionais, sua capacidade est
sendo significativamente melhorada com os avanos na modernizao
da performance da burocracia, incluindo a adoo de novas tcnicas23.
Mas estas inovaes no podem se basear em comandos hierrquicos
17 O PMAT (Programa de Modernizao da Administrao Tributria e Gesto dos Setores Sociais
Bsicos) apoia a modernizao da administrao tributria e a melhoria da qualidade dos gastos pblicos
visando eficincia da arrecadao e a gesto dos gastos na educao, sade e assistncia social. O
PNAFM (Programa Nacional de Apoio Modernizao Administrativa e Fiscal) apoia a modernizao,
fortalecimento da gesto fiscal e a melhoria da eficincia administrativa.
18 Vignoli, Francisco. Poder Local e a Questo Municipal. Rio de Janeiro: Cadernos FGV Projetos, 4 (8), p.
15-20, 2009.
19 Abrucio, op. cit., 2005.

Eduardo Jos Grin

301

tradicionais24, pois recursos de ordem poltica, como negociao, devem


substituir regras de submisso entre os atores governamentais. Portanto,
o modelo de gesto deve instituir mecanismos de controle entre o principal
(a direo poltica e tcnica) e o agent (a burocracia) criando accountability
administrativa por meio de fruns coletivos de gesto, responsabilizao
por resultados e transparncia de informaes.
Sobre a modernizao do Estado, Souza & Carvalho25 concordam ser
necessrio rever os paradigmas organizacionais. Para os fins desse
artigo aproveito uma citao das autoras na anlise das reformas
de segunda gerao do setor pblico26: as propostas despolitizam a
administrao pblica [...] e se baseiam em premissas ideolgicas que
elevam a importncia da gerncia e a distinguem da poltica, vista como
um entrave eficincia27. Contrariamente a essa viso, defendo que
a gesto governamental deve, de forma institucionalizada, aproximar
administrao e poltica. Na anlise do caso de Vitria apresentarei os
fruns coletivos organizados conforme essa premissa.
Segundo Farah28, outra mudana significativa no desenho de
polticas sociais implementadas por governos locais consiste em promover
aes integradas, dirigidas a um mesmo pblico-alvo. Esta perspectiva leva
a superar a fragmentao poltico-institucional ao procurar coordenar a
ao de diversas secretarias e rgos, cuja ao at ento era segmentada
ou justaposta, com perda de eficincia e de efetividade das polticas29.
Mais adiante, ao analisar o modelo de gesto em Vitria ver-se- como
essa concepo foi implantada.
Mas, para Souza & Carvalho30, at o final dos anos 90, a
descentralizao vertical dos servios sociais no mereceu ateno no
projeto de reforma do Estado, apesar de seus efeitos para a esfera local
e seus objetivos como efetividade, universalizao e democratizao
24 Souza, 2002.
25 Souza, Celina ; Carvalho, Inai M. M. Reforma do Estado, Descentralizao e Desigualdades. Lua Nova,
48, 1999. p. 187-213.

20 Wilson, Robert H. et al. The past, present, and future of subnational governments and federalism.
In: Farah, Marta Ferreira Santos; Graham, Lawrence S., Jacobi, Pedro and Rowland, Allison M. (Org.).
Governance in the Americas: Decentralization, Democracy, and Subnational government in Brazil,
Mexico, and the USA. 1 ed. Notre Dame, Indiana: University of Notre Dame Press, pp. 249-280, 2008.

26 As autoras criticam o afastamento entre poltica (democracia representativa) e administrao (governo


como reino da tcnica). Aproveito essa viso para a anlise interna dos governos e a separao entre
direo poltica e burocracia tcnica.

21 Melo, Marcus Andr. Crise federativa, guerra fiscal e hobbesianismo municipal: efeitos perversos da
descentralizao? So Paulo: Perspectiva, 10 (3), 1996. p. 11-20.

28 Farah, Marta Ferreira Santos. Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas no nvel local
de governo. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, 35 (1), 2001. p. 119-144.

22 Melo, op. cit., p. 11.

29 Farah, op. cit., p. 132.

23 Wilson et al. op. cit., p. 264.

30 Souza; Carvalho, 1999.

27 Souza; Carvalho, 1999, p. 194.

302

Publicaes da Escola da AGU

dos servios pblicos. Mesmo aumentando suas responsabilidades


com a descentralizao, os municpios no foram includos na reforma
do Estado. Ainda que polticas federais descentralizadas fossem
coordenadas pelos ministrios setoriais, o plano poltico-administrativo
das relaes entre esferas de governo no ensejou a modernizao da
gesto local. A reforma do Estado priorizou as funes de regulao e
coordenao em nvel federal e deixou um caminho aberto inovao
gerencial no plano local. Assim, preciso considerar que carncias de
ordem financeira esto comumente associadas a carncias de capacitao
tcnico-administrativas, acentuadas [...] com a desativao ou reduo
do apoio institucional da Unio e dos estados aos governos locais31. Para
tanto, a falta de capacitao das unidades subnacionais para assumir
novos encargos....32deve estar na ordem do dia dos governos locais. Esta
viso reiterada, pois dada a inexistncia de uma estratgia geral de
descentralizao [...] no existiu uma correspondncia necessria entre
distribuio de encargos e receitas, fazendo com que alguns estados
e municpios no consigam arcar com as novas atribuies33. Fica
novamente ressaltada a importncia da gesto municipal para responder
inadequao entre encargos assumidos e limites, nesse caso, fiscais,
pois conforme Afonso & Arajo34, as cidades assim podem contribuir
para aprimorar o federalismo fiscal brasileiro.
O desenvolvimento gerencial municipal, e sua interface com a
descentralizao, tambm abordado por Nogueira35 enfatizando que
gestores pblicos devem adquirir outra cultura gerencial que promova
a gesto cooperativa e a colaborao institucional. Para o autor, poltica
e gesto devem integrar o desenvolvimento institucional dos governos
locais num contexto em que a descentralizao de polticas demanda
inovao administrativa. O novo paradigma gerencial deve encarar
seriamente o desafio da qualificao, aprimorar sua capacidade tcnicopoltica de conhecer criticamente o mundo, govern-lo e transform-lo.
[...] O xito do processo de descentralizao participativa [...] encontra
aqui seu verdadeiro ponto de inflexo36. A experincia de Vitria,
31 Souza; Carvalho, 1999, p. 204.
32 Affonso, Rui de Brito lvares. op. cit., p. 129, 2000.
33 Affonso, op. cit., p. 137.
34 Afonso, Jos Roberto Rodrigues; Arajo, Erika Amorim. A capacidade de gasto dos municpios
brasileiros: arrecadao prpria e receita disponvel. Cadernos Adenauer: Os municpios e as eleies de
2000. So Paulo: Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung, 4, p. 35-57, 2000.

Eduardo Jos Grin

303

doravante chamada PMV, se insere nesse cenrio poltico-institucional,


visando organizar o modelo de gesto, qualificar o funcionamento
de governo e inovar a cultura poltico-gerencial ao democratizar os
processos decisrios internos, cujas premissas tericas se discute a
seguir.
2 Poltica e gesto na organizao governamental

Para Crozier37 (1989), a administrao pblica pode aproximar


poltica e gesto, desenvolvendo um aprendizado institucional que enfrente
a: a) separao entre planejamento (poltica) e execuo (administrao);
b) comunicao entre unidades administrativas buscando romper a tenso
entre os feudos internos; e c) criao de fontes de renovao intelectual.
Requer-se alterar o padro organizacional em que as lideranas
definem polticas e a tecnocracia coordena processos burocrticos,
isolando a dimenso poltica. Como a administrao uma mquina
de tomada de decises, pede-se um modelo de preparao e avaliao
de decises distintos do tipo comando e controle. Deve-se construir um
ambiente de aprendizagem e mais horizontal na relao entre unidades
organizacionais, reduzindo a imposio de regras para fortalecer o
desenvolvimento intelectual na soluo de problemas38. Esta mudana
na coordenao das polticas e de atores visa substituir o comando
centralizado em que os dirigentes regulamentam tudo. O processo
de gesto deve afastar-se do modelo impessoal, estvel, previsvel e
normatizado em favor de outro mais personalizado, instvel, imprevisvel
e aberto s possibilidades das interaes poltico-administrativas39. Esse
raciocnio ajuda a compreender o sistema decisrio adotado na PMV,
amparado em fruns coletivos de gesto.
Neste sistema decisrio, um novo profissional da poltica deve
integrar os ncleos centrais do governo para qualificar a gesto
estratgica40. Quanto mais complexa uma organizao, menos pode
se contentar apenas com a aplicao de seu regulamento, mais ela
precisa contar com a cooperao de seu pessoal e mais deve obter a
participao consciente em busca de objetivos comuns41. A participao
pode gerar democracia e cooperao na busca de objetivos comuns e
37 Crozier, Michel. Estado Modesto, Estado Moderno, Braslia: FUNCEP, 1989.
38 Crozier, Michel. A Sociedade Bloqueada. Braslia: Universidade de Braslia, 1983.

35 Nogueira, Marco Aurlio. A dimenso poltica da descentralizao participativa. So Paulo: Perspectiva,


11 (3), 1997. p. 9-19.

39 Crozier, op. cit.

36 Nogueira, 1997, p. 19.

41 Crozier, op. cit., p. 86.

40 Dror, Yehezkel. A capacidade para governar: informe ao Clube de Roma. So Paulo: Fundap, 1999.

304

Publicaes da Escola da AGU

decises coletivas; alm de um aprendizado cooperativo que estimule


a participao efetiva na formulao poltica42. Assim, organizar clulas
de preparao de decises junto s lideranas qualifica a gesto da
poltica e seu embasamento tcnico43, como ocorreu nos fruns de gesto
na PMV e o aprendizado cooperativo entre a alta direo poltica do
governo e o corpo gerencial. Novas formas de relacionamento entre
poltica e gesto devem aproximar o processo gerencial e decisrio, via
uma rede de unidades internas reforadoras da cooperao, ao invs
dos vnculos de subordinao44. Uma participao baseada no dilogo
e na negociao pode democratizar o debate interno, distintamente das
estruturas internas de poder departamentalizadas45.
O modelo de gesto da PMV orientou-se por essas premissas
visando constituir capacidades gerenciais, baseado em estruturas coletivas
para descentralizar o gerenciamento governamental. O funcionamento
dos Comits Gestores e Temticos, que ser apresentada adiante, um
exemplo dessa concepo que contribuiu para legitimar estes espaos
decisrios internos, ademais de democratizar a gesto. Buscou-se
substituir um modelo organizacional com normas centralizadas por
outro sustentado em mais accountability administrativa46. A seguir
discuto como essas premissas foram compreendidas na implantao do
modelo de gesto da PMV.
2.1 A construo do modelo de gesto e as atividades iniciais

A qualificao da gesto governamental constava do Programa


de Governo desde a campanha eleitoral em 2004. Destacava-se ser
necessrio empreender a gesto pblica [promovendo] a articulao
das diferentes reas de governo, identificando os pontos de contato nos
diversos projetos e integrando e sensibilizando as equipes de trabalho
para que, desta forma, sejam priorizadas as polticas sociais47. Em
42 CROZIER, op. cit.
43 CROZIER, op. cit.
44 AGUILLAR, Lus F. El aporte de la Poltica Pblica y de la Nueva Gestin Pblica a la gobernanza.
Caracas: Revista Reforma y Democracia, n. 39, p. 1-15, 2007.
45 BRUGU, Quim. Modernizar la administracin desde la izquierda: burocracia, nueva gestin pblica y
administracin deliberativa. Caracas: Reforma y Democracia, 29, 2004. p. 1-16.
46 GARNIER, Leonardo. El espacio de la poltica en la gestin pblica in Poltica y Gestin Pblica, Caracas,
CLAD: Fondo de Cultura Econmica Argentina S.A, 2004. p.91-138.
47 Coligao Vitria de Todas as Cores. Programa de Governo Coser Prefeito, Caderno de Gesto Pblica,
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente. p. 1, 2004.

Eduardo Jos Grin

305

outra passagem, se dizia que [...] preciso investir em programas


integrados, ou seja, articular as aes das secretarias que atuam em
reas que buscam combater os problemas sociais mais elementares,
como a fome, as condies de moradia desumanas, o desemprego, a
violncia urbana, a dificuldade de universalizao do acesso sade e ao
ensino de qualidades, etc. Para garantir esta viso de desenvolvimento,
necessrio o envolvimento multidisciplinar e interinstitucional dos
rgos pblicos48.
Desde o incio do governo, tratou-se de elaborar o Planejamento
Estratgico e as prioridades do perodo 2005-2008, visando cumprir
dois objetivos: a) poltico: legitimar o planejamento com base em ampla
discusso nas instncias internas; b) gerencial: lanar as bases da gesto
participativa e intersetorial49. O planejamento foi elaborado conforme o
seguinte roteiro metodolgico:
1) Elaborao das Definies Estratgicas e dos programas
priorizados pelas Secretarias;
2) Realizao de consultas com a sociedade civil (movimento
social e sindical, partidos polticos etc.);
3) Realizao do seminrio de planejamento que definiu, com
base nas consultas externas e internas e nas definies
polticas de governo, os programas prioritrios que deveriam
detalhar seus projetos (atividades, metas, valores financeiros e
cronograma);
4) Organizao de Comits de Gesto nos rgos, formado
por sua direo poltica e tcnica (secretrios e diretores),
responsveis por planejar e gerir os programas setoriais;
5) Sistematizao e detalhamento dos programas estratgicos de
governo;
6) Organizao de programas intersetoriais em Comits
Temticos (fruns formados por secretrios dos rgos com
afinidade em um campo comum de ao). Estruturaramse quatro comits: Gesto Administrativa, Polticas Sociais,
48 Coligao Vitria de Todas as Cores. op. cit., p. 2, 2004.
49 FARAH, 2001.

Publicaes da Escola da AGU

306

Desenvolvimento Urbano e Desenvolvimento Econmico e


Social;
7) Validao do Planejamento Estratgico junto aos Secretrios
Municipais e;
8) Apresentao do Planejamento Estratgico para a Cmara
Municipal, Gerentes/PMV, sociedade civil e servidores50.
O planejamento incentivou a intersetorialidade para evitar a
fragmentao das polticas pblicas e a duplicao de esforos para uma
mesma finalidade. Concludo o planejamento, buscou-se estruturar o
modelo de gesto como suporte organizacional aos programas. Conforme
o Caderno de Apresentao do Planejamento51, ser um grande avano
que o governo estar incorporando administrao municipal: um modelo
de gerenciamento organizado a partir do trabalho coletivo, democrtico
e participativo, transparente e reforador da intersetorialidade e focado
nos programas prioritrios da gesto. Segundo Melo52, uma forma
de governance mais horizontalizada, cujas dificuldades iniciais para
organizar os fruns coletivos de gesto foram:
1) A existncia de vises departamentalizadas do tipo comando
controle, pouco afinadas com a democratizao do processo
decisrio;
2) Ausncia de uma dinmica de trabalho coletivo que fortalecesse
a cultura de aprendizado institucional em oposio aos modelos
hierarquizados53;
3) Dinmica desigual de funcionamento dos fruns, bem como
da presena de rgos e da alta direo poltica nas suas
atividades;
4) Dificuldade de comunicao interna diante da viso tradicional
dos rgos atuarem isoladamente para no perderem poder e;

Eduardo Jos Grin

307

5) Um modelo de gesto pouco estruturado e com o planejamento


de governo no organizado em torno de prioridades integradas
e intersetoriais.
O desafio foi organizar a agenda de governo e sua dinmica poltica
e tcnica de gesto, buscando: a) ampliar as capacidades administrativas,
considerando a realidade em vigor da descentralizao de polticas
federais, conforme Kugelmas54 e Abrucio55; b) modificar a cultura
tcnico-poltica da administrao pblica56. Apresentar essa estrutura
poltica e organizacional ser o tema da prxima seo.
3 Estrutura poltica e organizacional do modelo de gesto

O modelo de gesto foi organizado em torno de fruns coletivos


formados pela alta direo poltica do governo e dos rgos e sua
apresentao se baseia em Grin57:
1 Organizao de fruns gerais: coletivos responsveis pela
gesto estratgica que, alm da Coordenao de Governo e
Secretariado, eram:

a) Comit de Gesto Estratgica do Governo, composto pela


Secretaria de Gesto Estratgica (SEGES), Coordenadores
dos Comits Temticos e o Prefeito. Cabia a esse Comit a
governana geral, a conduo poltica do planejamento de
governo e do modelo de gesto e;

b) Comit Executivo da Gesto Governamental formado


pela SEGES e Secretarias Executivas (unidades internas
coordenadoras da gesto nos rgos). Esse frum monitorava
o planejamento e a gesto nos rgos, ademais de estimular
o aprendizado cooperativo em mbito poltico e tcnico de
forma solidria e intersetorial.

54 KUGELMAS; SOLA op. cit., 1999.


50 Prefeitura Municipal de Vitria. Programas Prioritrios 2005-2008, A cidade que a gente faz. Caderno de
Apresentao do Planejamento Estratgico, 2005.
51 Prefeitura Municipal de Vitria. op. cit., 2005.
52 MELLO, op. cit., 1996.
53 SOUZA, 2002.

55 ABRUCIO, Fernando Luiz. op. cit., 2005.


56 NOGUEIRA. Marco Antnio. op. cit., 1997.
57 Grin, Eduardo Jos. Intersetorialidade e transversalidade no modelo de gesto e planejamento governamental
no municpio de Vitria, Brasil, XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 30 oct. - 2 nov., p. 1-24, 2007.

Publicaes da Escola da AGU

308

2. Organizao por rea de atuao (Comits Gestores): frum


de gesto nos rgos formado pelo titular e cargos-chave
de direo poltica e tcnica, visando organizar um modelo
decisrio mais horizontal entre as unidades internas e menos
hierarquizado entre a liderana poltica e a gesto tcnica. O
objetivo era construir um processo decisrio distinto do tipo
comando hierarquizado com as seguintes atribuies:
a) Apoiar a gesto descentralizada, com delegao e ampliao da
responsabilidade poltica e tcnica;
b) Gerenciamento do planejamento estratgico: programas e
projetos especficos das reas, dos projetos que compunham
um programa compartilhado (coordenados por um rgo, mas
estruturado em torno de metas comuns visando sua execuo
integrada) e dos indicadores de avaliao.
3 Organizao integrada de reas com afinidade temtica (Comits
Temticos): fruns temticos (Comits de Polticas Sociais,
Comit de Gesto Administrativa, Comit de Desenvolvimento
Econmico e Social e Comit de Desenvolvimento Urbano)
reunindo rgos que poderiam atuar de forma integrada por
sua afinidade. Buscou-se romper a cultura da fragmentao
administrativa e da baixa integrao entre as reas. Os
programas integrados eram mais abrangentes (mais
experincias afins atuando conjuntamente) e otimizaram os
recursos financeiros, tecnolgicos e humanos. Os Comits
Temticos desenvolveram uma pedagogia coletiva para educar
a direo poltica do governo, particularmente os titulares dos
rgos, a compreenderem os limites de aes isoladas. Por isso,
os Comits Temticos identificavam problemas cuja soluo
fosse mais bem respondida pelo planejamento integrado.
Este sistema coletivo de gesto transversal e participativa
democratizou o debate interno ao incorporar elementos de
natureza poltica como o dilogo e a negociao58, com base
nas seguintes atribuies:
1. Diagnosticar problemas que exigem atuao intersetorial e
focado nos programas estratgicos do governo;

Eduardo Jos Grin

2. Formular, coordenar e avaliar programas integrados entre os rgos e;


3. Fortalecer a cultura de atuao integrada (racionalizar
despesas, pois o federalismo fiscal brasileiro requer, segundo
Afonso & Arajo59, solues locais que ajustem as aes aos
recursos disponveis).
Integrar os Comits Temticos e os Comits Gestores setoriais foi
fundamental para o modelo de gesto, pois o fluxo de informao entre
as unidades com afinidade temtica permitiu a integrao funcional
com a integrao em um campo comum de assuntos. Assim ampliouse a comunicao horizontal entre os rgos para reduzir os feudos
internos, e construiu-se um relacionamento cooperativo entre poltica e
gesto para modificar a cultura poltico-institucional de fragmentao
administrativa por meio de:
1. Reunies dos Comits Gestores para tratar dos projetos
setoriais que compunham os programas integrados, cuja
avaliao era debatida no Comit Temtico;
2. Deliberao dos Comits Temticos, pois as aes de cada
programa, cuja responsabilidade era dos rgos, formavam
sua concepo integrada e as definies adotadas retornavam
para a Secretaria especfica implementar aes corretivas e;
3. Criao de um fluxo integrando Comits Gestores e Comits
Temticos em torno de responsabilidades pactuadas nas aes
qualificou a gesto funcional e intersetorial para formular e
gerir polticas pblicas60.
4. Organizao da estrutura de coordenao gerencial e poltica,
quando se criou a Secretaria de Gesto Estratgica (SEGES)
para monitorar e avaliar o planejamento estratgico
descentralizado nas reas. Sua funo era de assessoria:

a) Assessorias Temticas: assessores que acompanhavam os


comits temticos e as secretarias para: a) organizar, juntamente
com o Coordenador, as reunies dos fruns temticos e a

59 AFONSO; ARAJO. op. cit., 2001.


58 SOUZA, 2002.

309

60 WILSON et al. op. cit.

310

Publicaes da Escola da AGU

implementao das decises junto aos responsveis pelos


projetos; b) subsidiar as reunies de Secretariado e o debate
dos programas; c) acompanhar reunies dos Comits Gestores
das reas afins com o Comit Temtico (por exemplo, nos
rgos que compem o Comit de Polticas Sociais) visando
garantir unidade tcnica e poltica do debate e integrar os
assuntos nos comits gestores; d) monitorar o modelo de
gesto; e) verificar com o secretrio executivo dos rgos o
status dos programas e aes e; f) analisar os programas com
os seus responsveis. Estas clulas de preparao de decises
qualificaram a gesto da poltica e seu embasamento tcnico.
b) Comit de Gesto da SEGES: frum coletivo dessa
Secretaria com a participao dos assessores temticos para
avaliar programas e o modelo de gesto, visando subsidiar
o debate dos fruns de gesto governamental. Reforou-se a
compreenso de que a capacidade gerencial requer um modelo
de avaliao e monitoramento de governo.
Embora essa arquitetura do modelo de gesto se aplicasse a todo
governo como uma forma de inovao administrativa stricto sensu, houve
rgos e comits temticos em que seu funcionamento foi mais efetivo.
Apresenta-se, a seguir, a experincia do Comit de Polticas Sociais
(2005/2006) para ilustrar, com esse case, a dinmica intersetorial do
modelo de gesto.
3.1 O funcionamento do Comit Temtico de Polticas Sociais

Este frum reunia as Secretarias de Educao, Sade,


Assistncia Social, Cidadania e Direitos Humanos e Cidadania,
Cultura, Trabalho e Gerao de Renda, Esportes, Segurana Urbana
e Assessoria Especial do Projeto Terra, que ser apresentado a
seguir. Coube a esse frum a gesto integrada e monitoramento dos
programas e projetos estratgicos de polticas sociais (que eram 17
dos 40 programas estratgicos de governo). Face complexidade
dessa agenda, se buscou organizar a gesto e a avaliao integrada
dos programas da marca de governo Cuidar das Pessoas. Esta era
um eixo estratgico destacando que o governo cuida das pessoas e
promove o exerccio da cidadania com polticas pblicas integradas
nos diferentes territrios da cidade, ampliando as oportunidades

Eduardo Jos Grin

311

de incluso social e construindo a cultura da paz. Esse Comit se


caracterizou pela regularidade de suas reunies com a presena
dos titulares dos rgos, mesmo das secretarias mais autnomas
oramentariamente como Sade e Educao.
Os objetivos acima pautaram um dos 17 programas
coordenados pelo Comit: o Projeto Terra, que propunha, por
meio da gesto participativa, intervenes sociais via polticas
urbansticas, econmicas e ambientais para a populao em reas
de ocupao espontnea. Buscava-se desenvolver a incluso social,
promoo humana e a melhoria da qualidade de vida integrando
populao alvo cidade. Buscou-se constituir uma ao integrada
a ser executada em onze regies da cidade chamadas poligonais.
Para ilustrar a dinmica integrada, e sua vinculao com a estrutura
poltica e organizacional de gesto acima descrita, a experincia da
Cmara Territorial da poligonal VII Regio de So Pedro ser
apresentada, pois se tratava de uma regio cujos indicadores sociais
justificavam sua priorizao. Em 2006, possua 28.718 habitantes,
sendo 1092 analfabetos. Em relao ao mercado de trabalho, 2.368
mulheres eram consideradas chefes de famlia e 2.058 pessoas
recebiam entre um e quatro salrios mnimos. Conforme a sade
pblica havia problemas de gravidez na adolescncia, de explorao
sexual infantil, de cobertura vacinal e 633 casos de dengue entre 1999
e 2002 (os servios pblicos de rede de gua, esgoto e coleta de lixo
atendiam apenas 27% da populao). No tocante segurana pblica
registrava-se um ndice de mortes violentas de 54 homicdios (especialmente
entre jovens de 15 a 24 anos)61
Diante desses indicadores se organizou um Grupo de Trabalho
formado pelos Secretrios das reas de polticas sociais e tcnicos dos
rgos. Constituiu-se uma Cmara Territorial focada em questes
integradoras (p. ex.: adolescentes em conflito com a lei e gravidez na
adolescncia) para orientar o GT. Para o enfrentamento violncia
definiram-se aes integradas, pois como poltica pblica isolada seria
pouco eficaz. Compreendeu-se que a Cmara Territorial, vinculada ao
Comit de Polticas Sociais, seria um avano, pois a intersetorialidade
possibilitaria: a) unificar o diagnstico da realidade e uma atuao mais
efetiva no territrio; b) ampliar a visibilidade dos projetos, respeitando
a integralidade no atendimento populao; c) gerar participao da
sociedade civil; d) criar indicadores integrados para facilitar a avaliao
e; e) organizar projetos estratgicos de incluso social para otimizar
61 Prefeitura Municipal de Vitria. Apresentao da Cmara Territorial de So Pedro, Seminrio de Governo,
2006.

312

Publicaes da Escola da AGU

recursos e alargar o campo de ao das polticas pblicas. A Figura 1


apresenta o fluxo geral de funcionamento da Cmara Territorial em que
se observa o vnculo com o Comit de Polticas Sociais, mediado pela
marca temtica Cuidar das Pessoas. A vinculao poltica e tcnica
entre esses dois fruns foi possvel pela afinidade de interesses, o que
colaborou para organizar uma gesto mais horizontalizada e menos afeta
ao comando e controle centralizados. A metodologia adotada se aproxima
do argumento de Nogueira62 sobre os desafios que as prefeituras tm
para implantar uma nova cultura poltico-gerencial diante das demandas
da descentralizao das polticas pblicas e do desenvolvimento do novo
perfil de gestor pblico.
As polticas pblicas integradas, e definidas nesse frum, pautavam
os Comits de Gesto de quatro secretarias (SEMAS-Assistncia Social,
SEMUS-Sade, SEME-Educao e SEMSU-Segurana Urbana). O
desdobramento das aes transversais nos rgos presentes nessa
Cmara demandava capacidades administrativas nas reas, sem o
que a gesto intersetorial perderia em eficcia. Visando alcanar esses
objetivos, a metodologia de trabalho buscou: a) construir interfaces
entre as secretarias presentes na CT; b) subsidiar as decises do Comit
de Polticas Sociais; c) otimizar recursos humanos, financeiros e
organizativos via gesto intersetorial; d) estruturar aes, considerando
o territrio, os eixos estratgicos do governo, a Marca Temtica do
Comit de Polticas Sociais e o pblico alvo e; e) motivar a cooperao
do CT em aes intersetoriais. O CT operava com: a) reunies mensais;
b) reunies quinzenais do Grupo Executivo para elaborar sua pauta; c)
avaliaes trimestrais do planejamento estratgico; d) transparncia
interna de informaes para evitar a ao de feudos (por exemplo, o
envio de atas das reunies aos participantes) e; e) divulgao das aes
apoiada pela Secretaria de Comunicao. A SEGES formava o grupo
executivo para coordenar a CT. A seguir se analisa o modelo de gesto
implementado na PMV indicando as dificuldades encontradas.
4 Notas finais para a discusso do modelo de gesto da
PMV

Segundo Almeida63 e Rodden64, o federalismo cooperativo se


baseia na autoridade compartilhada e competncias comuns entre
62 NOGUEIRA, 1997.
63 ALMEIDA, Maria H. T. op. cit., s/d; 2005.
64 RODDEN, op. cit.

Eduardo Jos Grin

313

esferas de governo. A organizao das relaes intergovernamentais,


e a descentralizao de polticas, requerem capacidades instaladas nos
municpios, permitindo que as atribuies assumidas sejam mais bem
organizadas para sua implantao. A experincia dos fruns coletivos de
gesto da PMV foi um esforo para responder s incumbncias assumidas
pelos municpios no federalismo brasileiro. Buscou-se qualificar a tomada
de deciso, a delegao de responsabilidades sobre as polticas pblicas
e a descentralizao gerencial. Construiu-se um suporte decisrio
intersetorial e setorial, baseado na gesto participativa, como um canal
para os atores governamentais decidirem polticas.
O desafio de criar um ambiente gerencial e poltico-institucional
mais democrtico e mais eficaz buscou escapar da viso de comando e
controle centralizado, visando construir um modelo que aproximasse
poltica e gesto, democracia e eficcia, legitimidade poltica e autoridade
decisria na formulao e gesto de polticas. O debate coletivo foi um
meio mais eficaz do que decises de natureza tcnica, como se a poltica
no fosse intrnseca gesto pblica. A aproximao entre a poltica e
a tcnica foi um diferencial na gesto, alm de qualificar os resultados
do planejamento de governo. Os fruns coletivos serviram para definir
prioridades (as polticas nas instncias de deliberao) e seus fins (os
programas estratgicos e suas metas).
O modelo gerencial enfatizou a organizao coletiva e o
monitoramento dos programas de governo, buscando reduzir o
tecnicismo gerencial sem avaliao poltica, bem como a viso oposta que
concebe a democratizao da gesto como panacia contra a ineficcia
administrativa. Ao adotar as prioridades polticas do governo, gerouse um distanciamento da viso tecnicista, segundo a qual, para decidir
e destinar recursos, o governo deve despolitizar-se65. Com os fruns
gerenciais criou-se uma cultura poltico-institucional e de aprendizagem
organizacional para gerir metas integradas, distintamente do isolamento
que fragmenta aes e estimula uma lgica de poder restrita aos rgos,
reduzindo as possibilidades de integrao tcnica e poltica. A resposta
fragmentao de responsabilidades comuns na administrao pblica
burocrtica foi um novo marco de cooperao66. Buscar essa integrao
foi um teste de eficincia poltico-gerencial para os rgos operarem com
prioridades de governo antes de sua agenda setorial.
Por fim, importante apresentar algumas dificuldades encontradas
65 GARNIER, op. cit., 2004.
66 BLANCO, Ismael; GOMA, Ricardo. La crisis del modelo de gobierno tradicional: reflexiones en torno a la
governance participativa y de proximidad, Revista Gestin y Poltica Pblica, D.F, Mxico, 12 (1), p. 5-42,
2003.

314

Publicaes da Escola da AGU

para implantar o modelo de gesto, dentre os quais:


1 Gesto integrada de programas: um novo aprendizado
institucional, baseado na gesto coletiva e transversal, foi
uma varivel dependente dos distintos interesses polticos, o
que gerou desigualdade no ritmo de implementao e incidiu
sobre a gesto intersetorial de polticas. Em algumas situaes,
o debate sobre programas enfrentou a falta de uniformidade
e/ou diferena nas informaes disponveis para embasar
decises coletivas;
2 Construo de interesses convergentes: programas intersetoriais
nem sempre conseguiram definir interesses integrados, pois
alguns tinham metas justapostas e eram mais uma agregao
de intencionalidades do que interesses comuns organizados.
Esta situao refletia situaes contraditrias em que os
rgos se depararam com o dilema da colaborao, ou do
isolamento, na constituio do modelo de gesto;
3 Envolvimento da direo poltica: o modelo exigia a participao
da alta direo poltica, mas como a administrao
tradicional opera com uma lgica segundo a qual para cada
rea especialista corresponde um nvel decisrio, garantir
a presena das lideranas nesse processo de gesto foi um
desafio;
4 Manuteno dos fruns coletivos: a departamentalizao como
estrutura interna de poder decisrio possui fortes razes na
gesto pblica, sendo difcil alterar esse habitus administrativo.
Buscou-se criar fruns coletivos onde a direo poltica
decidisse sobre polticas pblicas, mas garantir encontros
na periodicidade definida exigiu cobrana para que sua
presena conferisse legitimidade ao modelo de gesto e suas
deliberaes;
5 A poltica no planejamento governamental: distinto da viso
que despolitiza a poltica e compreende o planejamento
pelo vis tcnico, o desafio foi manter o foco nas prioridades
polticas e evitar a tentao tecnicista da gesto como fim em
si mesmo;

Eduardo Jos Grin

315

6 Avaliao poltica e tcnica do planejamento de governo: constituir


a avaliao poltica e tcnica dos resultados dos programas foi
um desafio difcil e de pouco xito e;
7 Democratizao de informaes: a departamentalizao da gesto
pblica segmenta o fluxo de informaes. Mesmo com fruns
coletivos houve dificuldade para disponibilizar informaes,
pois, para alguns rgos, democratizar informaes significava
perder poder.
A experincia da PMV mostrou que a organizao poltica e
institucional da gesto governamental buscou ampliar sua eficcia e
efetividade. Este artigo apresentou como o modelo adotado combinou
poltica e gesto em um novo formato gerencial. A implantao desse
modelo objetivou aproximar eficcia e democracia, legitimidade poltica
e capacidade gerencial, mesmo diante dos interesses e estratgias dos
atores no ambiente institucional. Mesmo considerando a especificidade
da experincia, o estudo sobre formatos polticos e gerenciais na
administrao pblica um tema atual na agenda dos governos
subnacionais, e esse artigo buscou contribuir nesse debate ao discutir a
experincia de modernizao encetada na PMV.
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Fluxo e Funcionamento da
Cmara Territorial

Comit de
Polticas
Sociais
(quinzenal

M
A
R
C
A
T
E
M

T
I
C
A

Reunies
Grupo Executivo da
Cmara Territorial
(quinzenais)
SEMAS
SEMUS
SEME
SENSU

Reunies
Cmara Territorial
(mensais)
Planejamento
anual

Avaliaes
(trimestrais)

321

UMA ANLISE DA GESTO DO INSTITUTO


PRPRIO DE PREVIDNCIA DO MUNICPIO DE
SANTA HELENA PB, NO ANO DE 2010
AN ANALYSIS OF THE MANAGEMENT OF OWN PENSION OFFICE OF THE
CITY OF ST. HELENA - PB, IN THE YEAR 2010
Gislany Assis da Silva
Acadmica do Curso de Bel. em Cincias Contbeis na FAFIC Cajazeiras PB.
Heriano Azevedo de Lucena
Mestre em Desenvolvimento Regional-UFRPE. Docente.
Joseilma Dantas Ageu
Especialista em Administrao Financeira UFCG.

SUMRIO: Introduo; 1 Fundamentao Terica;


1.1 Previdncia Social no Brasil; 1.2 Previdncia
Prpria no Brasil; 1.3 Gesto Pblica; 1.3.1
Gesto de Recursos Financeiros; 1.4 Equilbrio
Financeiro e Atuarial; 2 Metodologia da Pesquisa;
3 Desenvolvimento e Analise dos Dados; 3.1 Breve
Histrico do Municpio de Santa Helena PB; 3.2
A Criao do Regime Prprio de Previdncia do
Municpio de Santa Helena PB; 3.3 Repasses das
Contribuies Previdencirias; 3.3.1 Apurao das

322

Publicaes da Escola da AGU

contribuies previdencirias da Cmara Municipal


ao RPPS; 3.3.2 Apurao das contribuies
previdencirias da Prefeitura Municipal de Santa
Helena ao IPAM; 3.4 Utilizao dos Recursos
com Despesa Administrativa; 3.5 Posicionamento
das Entidades quanto as Irregularidades; 3.6
Investimentos e Aplicaes; 3.7 Equilbrio Financeiro
e Atuarial do RPPS; 3.8 A Transparncia na Gesto
do IPAM de Santa Helena-PB; 4 Consideraes
Finais; Referncias.
RESUMO: A Previdncia Social Brasileira est organizada em trs
regimes distintos: Regime Geral, Regime Complementar e Regime
Prprio. Estatsticas recentes revelam que muitos gestores pblicos
tm escolhido como rumo ou estratgia, instituir o Regime Prprio
de Previdncia Social. Baseado neste contexto surgiu a necessidade de
conhecer a sistemtica de funcionamento do Instituto de Previdncia
Prpria Municipal e certificar-se dos atos praticados pelo seu
responsvel quanto a legalidade e responsabilidade na arrecadao dos
recursos.A partir deste questionamento originou-se o objetivo principal
deste estudo que analisar a gesto do IPAM - Instituto de Previdncia
do Municpio de Santa Helena PB no ano de 2010. Fora realizado
uma pesquisa bibliogrfica e documental, atravs da anlise dos
demonstrativos financeiros e balancetes relativos a 2010,onde buscouse obter um diagnstico da situao do Regime Prprio de Previdncia
Social - RPPS diante da situao financeira e atuarial. Constatou-se, de
que havia uma dvida do Municpio para com o Instituto, como tambm
da verificao de que os repasses no foram feitos em sua totalidade,
devido s nomeaes dos novos servidores efetivos. Porm, o Instituto
Prprio manteve os recursos aplicados em Fundos de Investimentos de
Renda Fixa. Com base nestes resultados conclui-se ento que a melhor
maneira de garantir um bom gerenciamento dos recursos pblicos a
existncia de uma perfeita interao entre os setores: contbeis, atuarial,
jurdicos e de investimentos.
Palavras-chave: Previdncia Social. Previdncia Prpria.
Contribuies Previdencirias. Gesto de Recursos. Investimentos.
ABSTRACT: The Brazilian Social Security is organized in three
distinct system: the General, Supplemental and Social Self. Recent
statistics show that many public managers have chosen as the direction

Gislany Assis da Silva


Heriano Azevedo de Lucena
Joseilma Dantas Ageu

323

or strategy, establish the Social Security Own System. Based on this


context there was a need to know the systematic operation of the Institute
of Social Self and making sure the acts of the person responsible and the
legality and accountability in the collection of resources. A questioning
from this inquiry if the main objective of this study is to analyze the
management of IPAM Institute of Social Security of the City of St.
Helena - PB in 2010. Was Carried a literature search and document,
through the analysis of financial statements and balance sheets relative to
2010, which sought to obtain a diagnosis of the situation of the Institute
of Social Security on the financial and actuarial. It was observed that
there was a debt of the city towards the Institute, as well as verifying
that the transfers were not made at all, due to the effective appointment
of new servers. However, the Institute Self kept the funds invested in
Investment Funds Fixed Income. Based on these results it is concluded
then that the best way to ensure good management of public resources
is the existence of a perfect interaction between the sectors: accounting,
actuarial, legal and investment.
Keywords: Social Security. Social Self. Social
Contributions. Resource Management. Investments.

Security

INTRODUO

A Previdncia Social define-se por um seguro que o trabalhador


faz quando est no exerccio de suas atividades. Ocorre por meio de
contribuies mensais ao fundo de previdncia, para que o mesmo possa
usufruir de benefcios no futuro, garantindo o seu sustento e o daqueles
que dele dependam economicamente. A Previdncia Social Brasileira
est organizada em trs regimes distintos: Regime Geral de Previdncia
Social, Regime de Previdncia Complementar e Regime Prprio de
Previdncia Social.
O Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) um regime
de filiao obrigatria destinado aos trabalhadores do setor privado e
empregados pblicos regidos pela Consolidao das Leis Trabalhistas
(CLT). O Regime de Previdncia complementar (RPC) destinado s
pessoas que queiram complementar sua previdncia. So consideradas
optativas e so geridas por fundos de penses abertos ou fechado. J
o Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) est destinado aos
servidores pblicos de cargo efetivo, por sua vez financiada atravs das
contribuies feitas pelo ente pblico, servidores ativos, aposentados e
pensionistas. A Unidade Gestora do RPPS faz parte da administrao do

Publicaes da Escola da AGU

324

ente pblico, o qual fica na responsabilidade de gerenciar e operacionalizar


os recursos e benefcios previdencirios dos servidores efetivos municipais.
A importncia de estar a par dos atos praticados pelo gestor pblico,
complementada com a contnua fiscalizao do Tribunal de Contas, uma
vez que de competncia do Tribunal de Contas do Estado da Paraba
(TCE - PB) o poder de fiscalizar e penalizar os gestores do RPPS, j que
eles so obrigados a prestar contas dos recursos que foram utilizados ou
no. Quanto prestao de contas, VALE1 destaca sua obrigatoriedade:
A obrigatoriedade de prestar contas no s dos recursos a ela confiados,
mas tambm, sob pena de responsabilidade de que os mesmos so
administrados e aplicados de forma econmica, eficiente e eficaz,
com estrita observncia dos princpios da legalidade, moralidade,
impessoalidade, legitimidade, publicidades, eficincia e outros.

Desta forma surgiu o interesse em conhecer a sistemtica de


funcionamento do Instituto Prprio de Previdncia do Municpio
de Santa Helena - PB e certificar-se dos atos praticados pelo seu
responsvel quanto a legalidade e responsabilidade na arrecadao dos
recursos. Uma vez que as normas legais estabelecem que os recursos
pblicos provenientes da arrecadao das contribuies previdencirias
s podero custear os benefcios previdencirios. De um modo geral,
as pessoas enxergam previdncia como um assunto que s dever dar
importncia e ter cincia quando se est prximo a uma aposentadoria.
Porm, quando se trata de recursos pblicos, ter seriedade de buscar
conhecer a legislao e acompanhar os atos da gesto imprescindvel.
Nesse sentido, nosso objetivo principal justamente analisar a gesto do
RPPS no Municpio de Santa Helena no ano de 2010
1 FUNDAMENTAO TERICA
1.1 Previdncia Social no Brasil

possvel conceituar Previdncia Social no Brasil como sendo um


conjunto de normas de proteo e defesa do trabalhador a determinados
momentos como: velhice, invalidez, penso aos dependentes, auxlio
doena, auxlio maternidade etc.
A Lei que instituiu a Previdncia Social no Brasil foi a Lei Eloy
Chaves, emanada do Decreto Legislativo n 4.682, de 24 de janeiro
1

VALE, Carlos Alberto do Nascimento. Procedimentos de auditoria Publica. Joo Pessoa-PB: Universitria
UFCG, 2001. p. 22.

Gislany Assis da Silva


Heriano Azevedo de Lucena
Joseilma Dantas Ageu

325

de 1923, no qual criou a caixa de aposentadorias e penses para os


empregados do setor privado de estrada ferroviria. Em 1931 houve a
consolidao da legislao referente a Caixas de penses, estendendo
o regime da Lei Eloy Chaves a vrios segmentos de trabalho do setor
pblico como as criaes dos Institutos de Aposentadorias e Penses
Martimas, dos Comercirios, dos Bancrios dentre outros.
No intuito de Uniformizar as normas que versava de previdncia
e unificao dos diversos rgos previdencirios, criou ento a Lei
Orgnica dos Servios Sociais (LOSS). Essa uniformizao ficou
conhecida como a Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS) que
integrou todas as caixas de penses em um nico rgo, o Instituto
de Aposentadorias e Penses (IAP). Houve em 1966 a extino do
IAP, restando somente o Instituto Nacional de Previdncia Social
(INPS).
Em 1976 houve a Consolidao das Leis da Previdncia Social
(CLPS) pelo Decreto 77.077, de 24 de janeiro do referido ano. Um ano
depois, estabeleceu uma importante norma concernente organizao
administrativa da previdncia, a Lei de n 6.439 de 1 de setembro de
1977, que criou o Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social
(SINPAS) com a orientao e coordenao do Ministrio de Previdncia
e Assistncia Social (MPAS), tal norma tambm criou o Instituto
Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS) e o
Instituto de Administrao Financeira da Previdncia Social (IAPAS).
Essa importante lei foi de uma complexidade enorme, pois tambm
cuidou de integrar ao SINPAS a Fundao Legio Brasileira de
Assistncia (LBA), a Empresa Brasileira de Processamento de Dados
(DATAPREV) a Fundao do Bem Estar do Menor (FUNABEM)
e a Central de Medicamentos (CEME). Ainda em 1977 foi criada a
Previdncia Complementar, regulamentada no ano seguinte pelo
Decreto de n 81.240/78 de 15 janeiro de 1978.
Em 1990, o IAPAS e o INPS fundiram-se para a criao do
Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS), atravs do Decreto
99.350 de 27 de julho de 1990. Essa autarquia federal subsistia com a
finalidade de arrecadar, fiscalizar e cobrar as contribuies sociais
incidentes em cima da folha de salrios e demais receitas a ela vinculada,
bem como conceder e manter os benefcios e servios previdencirios.
Com a Lei n 11.457 de 16 de maro de 2007, no qual dividiu os servios
do INSS, ou seja, estabeleceu que toda arrecadao previdenciria fica a
cargo da Receita Federal do Brasil, restando ao INSS simplesmente com
a funo de administrar e conceder os benefcios previdencirios. Esta
Lei entrou em vigor a partir de 02 de maio do mesmo ano.

326

Publicaes da Escola da AGU

1.2 Previdncia Prpria no Brasil

A Previdncia no Servio Pblico ficou regulamentada pela Lei


9.717/98, de 27 de novembro de 1998, onde estabeleceu regras para os
regimes prprios de previdncia dos servidores da Unio, dos Estados
e dos Municpios quanto a organizao e funcionamento, determinando
sanes quanto ao descumprimento da referida Lei. Obrigando os
gestores dos Regimes Prprios que lhe fosse preservado o equilbrio
financeiro e atuarial, medida esta, que visa a preveno de um desastre
econmico. Do contrario, uma gesto mal administrada poder chegar a
onerar o ente drasticamente, como tambm inviabilizar os pagamentos
dos benefcios futuros, ficando o Municpio com a responsabilidade de
cobrir os benefcios concedidos aos segurados do Instituto Prprio. O
artigo 402 da Constituio Federal com redao dada pela EC 20 de 15
de dezembro de 1998 estabelece:
Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados,
Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes,
assegurado regime de previdncia de carter contributivo, observados
critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o disposto
neste artigo.
Conforme o Ministrio da Previdncia, no Brasil existem
cerca de 2.000 Regimes Prprios de Previdncia que atualmente so
supervisionados por ele. Este levantamento foi feito considerando as
esferas Federal, Estadual e Municipal, que se utiliza de ferramentas na
grande rede (internet), de modo a verificar de forma eficiente se os entes
esto realmente cumprindo com as determinaes a eles impostas.
Um instrumento utilizado pelo MPAS como forma de fazer com
que as obrigaes sejam cumpridas o Certificado de Regularidade
Previdenciria (CRP) que tem validade de 06 meses, no qual s expedida se
o Ente estiver regular com alguns itens como: avaliao atuarial, legislao,
demonstrativos financeiro, contbil, previdencirio e atuarial, comprovao
dos repasses, poltica de investimentos que deve ser elaborada anualmente,
dentre outros critrios, que os descumprindo o Municpio passa a ficar
em carter irregular, no podendo: realizar transferncias voluntrias de
recursos pela Unio, celebrar acordos, contrato ou convenio,repassar valores
devidos em razo da compensao previdenciria, nem celebrar emprstimos
e financiamentos em instituies financeiras federais.
2

BRASIL, Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil: Texto Constitucional promulgado
em 05 de outubro de 1988, com alterao adotadas pelas Emendas Constitucionais ns 1/1992 a 53/2006 e pelas
Emendas Constitucionais 1 a 6/94. Braslia: Senado Federal Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2007.

Gislany Assis da Silva


Heriano Azevedo de Lucena
Joseilma Dantas Ageu

327

Com relao ao papel do Certificado de Regularidade Previdenciria


CRP, a Coordenadora Geral de Normatizao e Acompanhamento
Legal do Departamento de Regime de Previdncia do Servio Pblico
(CGNAL/DRPSP), em entrevista concedida a Revista Regime Prprio
de Previdncia Social, MARCO3, afirma que:
O CRP tem um papel relevante nas implementaes das legislaes
que tratam as regras gerais para a organizao e o funcionamento
dos RPPS. O Certificado ajuda a convencer os gestores estaduais
e municipais sobre a importncia de manter a previdncia com o
equilbrio financeiro e atuarial.

Por meio da Emenda Constitucional 41, de 19 de dezembro


de 2003, mais conhecida como a Reforma Previdenciria Brasileira,
os repasses das contribuies previdencirias s Unidades Gestoras
ganharam mais importncia, como tambm foram mantidas as
exigncias em definir quem so os contribuintes e a alquota mnima
de contribuio para os servidores. Ainda em 2003 foi criado o
Demonstrativo do Resultado da Avaliao Atuarial (DRAA), como
meio de acompanhar os cumprimentos das metas que so impostas
anualmente pelo aturio.
Com a medida de regularizao para a emisso do CRP, o MPAS
ganhou mais poder para fiscalizar e controlar as aes dos gestores
frente aos regimes prprios, no qual fora criado mecanismos para
regulamentar os atos dos gestores de previdncia prpria no Brasil.
1.3 Gesto Pblica

A gesto pblica no Brasil dependente de diversos ditames


legais, uma vez que em sua essncia, destaca-se o princpio da legalidade.
Por esse princpio, Meirelles4 ressalta:
O administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional,
sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e
deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido
e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal.

MARCO, Zanita de. CRP Certificado de Regularidade Assegura Pagamento. Revista Regime Prprio de
Previdncia Social, Brasilia DF, p. 21. nov. 2008.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23 ed. So Paulo: Malheiros, 1998. p. 85.

328

Publicaes da Escola da AGU

A gesto pblica visa a melhoria de qualidade dos servios pblicos


quando esta est focada em resultados e estes para os cidados. Portanto,
a melhor interao entre recursos ao resultados.
A correta aplicao dos recursos pblicos impe ao Governante
a tarefa de planejar atos futuros valorizando as normas a ele imposta,
pois o instrumento com o qual se decide quais so os investimentos
prioritrios para um projeto consistente de desenvolvimento.
Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) veio
reforar os mecanismos de controle e transparncia e, ainda aperfeioar
o processo de planejamento no pas.
Contudo, gesto a destreza de fazer o que realmente deve ser
feito, no sentido de planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar.
1.3.1 Gesto de Recursos Financeiros

A gesto de recursos do Regime Prprio, uma atividade que requer


um certo tipo de especializao tcnica, at mesmo de conhecimentos a
respeito das vrias modalidades de negcios oferecido pelo mercado e sobre
os mecanismos utilizados na avaliao de risco e rentabilidade, uma vez que
seus objetivos obter o mximo de retorno ao menor risco, visando garantir
a liquidez e solvncia, de modo a salvaguardar as hipteses atuarias.
Um ponto bastante relevante a ser resolvido pelo responsvel do
Regime Prprio a maneira pela qual se far a gesto dos recursos.
Existem duas formas de gerir tais recursos:
Por administrao prpria acontece quando as decises relativas
aos investimentos, so realizadas pela prpria entidade gestora
do RPPS, atravs do prprio pessoal tcnico especializado.
Por terceirizao da gesto acontece por meio de empresas
especializadas em administrar recursos. Referente a
terceirizao de gesto de recursos, o Conselho Monetrio
Nacional, ordena a obrigatoriedade de contratao de
instituies administradora em certos investimentos, a no
ser que o Regime Prprio deseje realizar outras aplicaes
permitidas como poupana simples ou a emisso de ttulos do
Tesouro Nacional que o caso do Municpio de Santa Helena.
1.4 Equilbrio Financeiro e Atuarial

A implantao e a administrao dos Regimes Prprios de


Previdncia Social (RPPS) so facultadas aos entes federativos como
uma das formas de previdncia no servio pblico. A criao destes

Gislany Assis da Silva


Heriano Azevedo de Lucena
Joseilma Dantas Ageu

329

regimes envolve a complexa gesto previdenciria. Os gestores de


recursos de RPPS tm como desafio propor uma poltica de gesto de
recursos centrada na otimizao e melhoramento constante das rotinas
com o cumprimento da meta atuarial. Tais medidas so, na maioria
das vezes, de racionalizao de processos administrativos; atualizao
cadastral permanente e de reviso e auditoria nos benefcios concedidos,
no somente nos processos, mas tambm na folha de pagamento de
benefcios. No obstante, torna-se fundamental estabelecer uma forma
de financiamento que propicie equilbrio financeiro e atuarial, capaz
de acumular rigorosamente as reservas necessrias para pagar as
aposentadorias prometidas.
Para se manter o equilbrio financeiro e atuarial imprescindvel
que o regime prprio mantenha um fundo previdencirio que capitalize as
sobras de caixa atuais que garantiro o pagamento de benefcios futuros.
Neste sentido, o que se pretende a segurana de uma previdncia
consistente como garantia de uma vida digna para os servidores pblicos,
observando a preservao do equilbrio financeiro e atuarial do sistema
previdencirio municipal.
Um dos instrumentos utilizados pelo Ministrio da Previdncia
como forma de garantir o cumprimento das normas o Certificado de
Regularidade Previdenciria (CRP), para sua emisso um dos critrios
a elaborao de avaliaes atuariais.
2 METODOLOGIA DA PESQUISA

O mtodo utilizado foi o dedutivo de abordagem, por meio do


qual se partiu de proposies gerais sobre a Previdncia Social no
Brasil e do histrico de implantao do Instituto Prprio de Previdncia
no Municpio de Santa Helena at chegarmos anlise da gesto dos
recursos em 2010.
Quanto aos fins uma pesquisa descritiva, visto que, foram
analisados os principais atos da gesto, de forma a certificar-se dos
cumprimentos das normas legais concernentes ao Regime Prprio de
Previdncia Social (RPPS).
Quanto aos meios denotada uma pesquisa bibliogrfica e
documental. Bibliogrfica, porque foi preciso fazer uma reviso literria
sobre o tema, atravs de livros, artigos, leis, decretos; com a finalidade de
compor a linha de raciocnio para a fundamentao terica da pesquisa.
Documental porque se analisou balancetes, folhas de pagamentos,
comprovantes de repasses, dentre outros documentos do Instituto
Prprio de Santa Helena. O tratamento dos dados fora realizado com

330

Publicaes da Escola da AGU

a tcnica de Anlise Documental, uma vez que esta tcnica permite


atravs de documentos, obter melhor entendimento e anlise do
problema. Conforme Michel5 define:
Anlise Documental uma observao indireta que significa consulta
a documentos, registros pertinentes ou no ao objeto de pesquisa
estudado, para fins de coletar informaes teis para o entendimento
e anlise do problema.

Neste sentido, atravs da pesquisa documental realizada em


toda documentao fornecida pelo referido rgo, foi possvel fazer um
levantamento preciso quanto s contribuies previdencirias devidas e
no repassadas comparando o valor a ser repassado atravs da aplicao
das alquotas em cima da base de calculo das folhas de pagamento com o
valor dos repasses efetivamente realizados no ano de 2010.
3 DESENVOLVIMENTO E ANALISE DOS DADOS
3.1 Breve Histrico do Municpio de Santa Helena PB

Atravs do acervo bibliogrfico do municpio, foi possvel


conhecer a origem do Municpio de Santa Helena, no qual se originou
a partir da construo de uma via frrea na poca muita utilizada
no transporte de passageiros, porm hoje, funciona apenas para
transportar cargas e encomendas de Fortaleza a Recife. Houve
a necessidade de um acampamento para os trabalhadores desta
ferrovia, da foram construindo residncias para o pessoal que vinha
fazer manutenes, at mesmo servia como estao.
Pela grande produo de feijo, o povoado ficou conhecido
como Canto do Feijo. Na dcada de 30, um dos moradores fez uma
doao de terra para a construo de uma capela, a qual hoje a
capela da Matriz que tem como padroeira a Santa Helena. Em 1957
foi criado o Distrito de Santa helena, pertencente ao Municpio de So
Joo do Rio do Peixe, antiga Antenor Navarro.
Com o advento da Lei Estadual 2.616 de 12 de dezembro de
1961, o distrito de Santa Helena passou a cidade e conforme o censo
do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) realizado
em 2010, o Municpio conta hoje com 5.369 habitantes, sendo 2.743
homens e 2.626 mulheres.
5

MICHEL, Maria Helena. Metodologia e Pesquisa Cientfica em Cincias Sociais:Um guia prtico para
Acompanhamento da Disciplina e Elaborao de Trabalhos Monogrficos. 2. ed . So Paulo: Atlas, 2009. p. 65.

Gislany Assis da Silva


Heriano Azevedo de Lucena
Joseilma Dantas Ageu

331

Santa Helena est localizada no extremo Oeste do Estado da


Paraba, com uma rea de 210 Km. Com uma distncia de 511 km da
capital, limitando ao sul e ao leste com o municpio de So Joo do Rio
do Peixe e Cajazeiras, ao Norte com Triunfo, ao Oeste com Baixio CE.
3.2 A Criao do Regime Prprio de Previdncia do
Municpio de Santa Helena PB

O RPPS do Municpio foi institudo pelo decreto n 01 de


10 de janeiro de 1994, embora tenha sido regulamentado pela Lei
Municipal 272, de 15 de setembro de 1993, essa inverso de datas,
aconteceu porque a referida Lei no englobava todas as modalidades
de aposentadorias previstas no artigo 40 da CF/88.
O IPAM constitui-se de pessoa jurdica de direito pblico e
natureza autrquica. Sua organizao administrativa composta
por: um Conselho Municipal de Previdncia, rgo superior de
deliberao colegiada, composto por: dois representantes do Poder
Executivo, um do Poder Legislativo, um representante dos servidores
ativos e outro dos inativos e pensionistas, como tambm de uma
Diretoria Executiva composta por um Diretor Geral, um Diretor
Administrativo-financeiro e um Diretor de Benefcios.
Hoje o IPAM conta com duas fontes arrecadadoras: Prefeitura
Municipal e Cmara Municipal de Santa Helena.
3.3 Repasses das Contribuies Previdencirias
3.3.1 Apurao das contribuies previdencirias da
Cmara Municipal ao RPPS

No IPAM as alquotas aplicadas base de clculo so 19%


relativa ao Ente e 11% relativa ao servidor conforme a Lei 493 de 01
de novembro de 2006, ainda em vigor. Essa lei tambm estabeleceu
que os aposentados e pensionistas contribussem caso seus benefcios/
proventos excedessem o teto mximo para os benefcios do RGPS.
O teto mximo de contribuio para o Regime Geral de Previdncia
Social (RGPS) em 2010 foi o seguinte: de 01/01/2010 a 15/06/2010
no valor de R$ 3.416,24 e de 16/06/2010 a 31/12/2010 no valor de
R$ 3.467,40. Aps analisar os benefcios concedidos, constatou-se a
iseno de contribuio, por no excederem estes limites.
Em verificao aos resumos das folhas de pagamentos dos
servidores efetivos da Cmara Municipal do ano de 2010, comprovou

Gislany Assis da Silva


Heriano Azevedo de Lucena
Joseilma Dantas Ageu

Publicaes da Escola da AGU

332

que houve o repasse parcial das contribuies previdencirias, ou seja,


o ente repassou integralmente ao IPAM, as contribuies devidas ao
RPPS do perodo de maro ao 13 salrio de 2010. Todavia, os repasses
dos meses de janeiro e fevereiro do ano em anlise foram repassados ao
INSS de forma equvoca, conforme quadro abaixo:

QUADRO 02: Demonstrao dos repasses da Prefeitura


Municipal ao RPPS em 2010
COMPE- FOLHA DE CONTRIB. DEVIDAS
TNCIA PAGAMENTO
(R$)
(R$)

QUADRO 01: Demonstrao das contribuies da


Cmara Municipal pendentes a regularizar.
Fonte: Dados extrados das folhas de pagamentos dos servidores efetivos da Cmara
Municipal de Santa Helena.
FOLHA
COMPETNCIA PAGAMENTO

CONTRIB. DEVIDAS

CONTRIB. REPASSADAS

SALARIO
SERVIDOR PATRONAL
SERVIDOR PATRONAL
FAMILIA
(R$)
(R$)
(R$)
(R$)
(R$)

DIFERENAS

333

BASE DE
CALCULO

ENTE

SERVIDOR

CONTRIBUIES
REPASSADAS
(R$)

DIFERENAS DAS
CONTRIBUIES
(R$)

ENTE

ENTE

SERVIDOR

DEDUES
DOS
REPASSES
(R$)

SERVIDOR DEDUES

PENDENTES A
REGULARIZAR
(R$)

TOTAL

jan/10

48.151,34

9.148,75

5.296,65

9.198,59

4.696,61

49,84

600,04

550,20

0,00

fev/10

55.418,28

10.529,47

6.096,01

9.929,47

6.270,50

(600,00)

(174,49)

393,30

(32,21)

6.366,04

(142,69)

384,08

mar/10

61.364,76

11.659,30

6.750,12

11.516,61

393,30

(133,47)

abr/10

166.177,71

31.573,76

18.279,55

17.311,19

17.395,58 (14.262,57)

883,97

936,60

(14.209,94)

mai/10

169.321,12

32.171,01

18.625,32

47.176,77

17.141,23

15.005,76

1.484,09

754,80

14.276,47

jun/10

206.798,38

39.291,69

22.747,82

39.291,69

21.860,42

0,00

887,40

887,40

(0,00)

BASE DE
CALCULO
(R$)

Jan/10

2.989,98

328,90

568,10

30,60

328,90

568,10

897,00

jul/10

216.068,70

41.053,05

23.767,56

41.045,02

21.796,04

(8,03)

1.971,52

1.971,60

(7,95)

fev/10

2.989,98

328,90

568,10

40,80

328,90

568,10

897,00

ago/10

222.362,01

42.248,78

24.459,82

37.694,20

22.091,70

(4.554,58)

2.368,12

2.368,20

(4.554,50)

set/10

221.318,55

42.050,52

24.345,04

42.050,53

18.811,58

0,01

5.533,46

5.533,46

0,01

out/10

221.929,21

42.166,55

24.412,21

42.166,56

20.456,27

0,01

3.955,94

3.955,93

(0,00)

nov/10

223.417,97

42.449,41

24.575,98

42.196,21

23.792,35

(253,20)

783,63

3.308,40

2.271,57

dez/10

217.050,53

41.239,60

23.875,56

41.240,10

11.260,52

0,50

12.615,04

3.133,20

(9.481,34)

13/2010

198.297,65

37.676,55

21.812,74

37.676,55

21.813,26

0,00

(0,52)

0,00

0,52

2.227.676,21 423.258,48 245.044,38 418.493,49 213.752,10

(4.764,95)

31.292,28

24.186,39

(11.870,84)

TOTAL
(R$)

2.3.2 Apurao das contribuies previdencirias da


Prefeitura Municipal de Santa Helena ao IPAM.

Para analisar as contribuies devidas da Prefeitura utilizamos o


mesmo mtodo. Ao apurar as guias de recolhimentos, constatou-se que
no foram repassadas integralmente as contribuies previdencirias ao
IPAM. O quadro abaixo mostra como foram feitos os repasses de 2010.

TOTAL

Fonte: Dados extrados da apurao de folhas de pagamentos e comprovantes de repasses do ano de 2010.

possvel observar, na coluna em negrito das diferenas das


contribuies, houve meses com pagamentos a maior, entretanto,
a prefeitura municipal continuou em dbito com as contribuies
previdencirias relativo a 2010, pois as contribuies devidas superaram
as contribuies repassadas. Fato comprovado atravs do levantamento
feito nos resumos das folhas de pagamento, extratos bancrios e
comprovantes de repasses. Atravs do quadro abaixo extrado da
notificao de auditoria do MPAS, entende-se melhor a possibilidade de
ajuste destes valores.

Publicaes da Escola da AGU

334

QUADRO 03: Consolidao por competncia das


pendncias a regularizar
CONSOLIDAO FINAL
DBITO DO ENTE (PREFEITURA)
COMPETENCIA
MAIO/2010

VALOR (R$)
99,17

NOVEMBRO/2010

2.290,88

DEZEMBRO/2010

9.480,82

TOTAL

OBSERVAES
FEV/2010 A MAIO/2010
JULHO/2010 A NOVEMBRO/2010

Gislany Assis da Silva


Heriano Azevedo de Lucena
Joseilma Dantas Ageu

Aps levantamento feito nos resumos de folhas de pagamentos


e balancetes de despesas da Prefeitura, da Cmara, bem como do
Instituto Prprio, comparando com o levantamento feito pela auditoria
do MPAS, constatou-se que o valor que poderia ou no ser utilizados
com gastos administrativos no ano de 2010 seria de R$ 16.962,60
(dezesseis mil, novecentos e sessenta e dois reais e sessenta centavos),
entretanto, o gasto com tais despesas foi na quantia de R$ 53.395,00,
excedendo assim R$ 36.702,40 (trinta e seis mil, setecentos e dois reais
e quarenta centavos) que transformado estes valores em percentuais,
fica comprovado que o limite legal de 2% passou para 6,40%. Quanto a
esse aspecto Ferreira7 assevera que:

11.870,87

Sabendo que h limites para o gasto com a despesa administrativa,


eventual gasto superior ao legalmente fixado significa utilizao
indevida dos recursos previdencirios, fato que sujeita os responsveis
pela ordenao da despesa aos regimes repressivos legalmente
previstos, conforme o artigo 8 daLei Federal n 9.717/98.

Fonte: Notificao de Auditoria Fiscal n 076/2011 emitida pelo MPAS em 15-04-2011.

possvel ver que os valores foram consolidados priorizando


a competncia. Dessa forma, os meses de fevereiro a maio, foram
apropriados no ms de maio e os meses de julho a novembro foram
ajustados no ms de novembro. Viabilizando assim um consenso entre
crdito e dbito previdencirio.

335

3.4 Utilizao dos Recursos com Despesa Administrativa

O Tribunal de Contas o rgo que julga os atos praticados pelo


gestor, imputando a ele todas as sanes cabveis. O Ministrio da Previdncia
Social audita o Instituto para assegurar-se dos atos da gesto, desta forma
inviabilizando o Gestor de incorrer-se em atos ilcitos.

De acordo com Jurista Ferreira6 em seu brilhante artigo define as


despesas administrativas como:

3.5 Posicionamento das Entidades quanto as Irregularidades

As despesas administrativas so aquelas necessrias ao funcionamento


do Regime Prprio de Previdncia Social, seja com telefone, gua,
energia, aluguel, materiais de expediente, vencimentos de servidores
da unidade gestora e os respectivos encargos tributrios, trabalhistas
etc, e ainda com a contratao de servios como o de contabilidade
e de assessorias, sendo que toda a legislao que rege o Regime
Prprio de Previdncia Social veda o desvio de finalidade dos
recursos previdencirios.

A Portaria MPS n402/2008, em seu artigo 15, estabelece o limite


para a taxa de administrao em at 2% (dois por cento) do valor da
remunerao dos servidores ativos, inativos e pensionistas dos segurados
vinculados ao RPPS, referente ao exerccio financeiro anterior.
6

FERREIRA, Mauro Andr Branquinho. Taxa de administrao do RPPS e responsabilidade do gestor.


Revista Jus Vigilantibus,Teresina, ano 14, n. 2452, 2005. p. 19..

Na inteno de regularizar as pendncias referentes s contribuies


previdencirias, foi aprovada a Lei 597/2011 de 23 de maio de 2011, que
dispe sobre o parcelamento de dbito previdencirio do Municpio , tanto
da Prefeitura Municipal e quanto da Cmara Municipal. Ambos assinaram
um acordo de parcelamento junto ao IPAM.
Em mensagem Casa Legislativa, como explicao para o
excedente da taxa administrativa, a Diretoria do IPAM justificou a
queda da arrecadao de anos anteriores em virtude da anulao
do concurso pblico, ou seja, da demisso em massa dos servidores
efetivos daquele Municpio. Ficando inevitveis tais despesas para o
bom funcionamento do Instituto Prprio. Ainda nesta mensagem,
enfatizou o concurso pblico realizado no final de 2009, j mostrando
o aumento significativo da arrecadao em 2010, para o calculo da taxa
administrativa de 2011.
7

FERREIRA, op. cit., p. 21..

336

Publicaes da Escola da AGU

3.6 Investimentos e Aplicaes

Conforme a Resoluo CMN8 n 3.506 de 26 de outubro de 2007,


no qual estabelece que os recursos dos regimes prprios de previdncia
social institudos nos termos da Lei 9.717/98, devem ser aplicados de
forma a assegurar rentabilidade, solvncia, liquidez e transparncia.
No artigo 29 dessa resoluo diz: Cabe ao Ministrio da Previdncia
orientar, acompanhar, supervisionar e controlar as aplicaes dos
recursos dos RPPS. Nesse sentido, obriga os responsveis pela gesto
dos recursos a elaborar uma poltica de investimentos dos recursos
aplicados, apontando o risco/retorno e liquidez, e ainda que tal poltica
seja revista e aprovada pelo rgo superior de superviso e deliberao
que no caso de Santa Helena o Conselho de Previdncia Municipal
(CPM). Devendo aps sua aprovao, ser encaminhado o demonstrativo
dessa poltica de investimentos ao Ministrio da Previdncia, apontando
os limites de aplicao, a rentabilidade, o banco gestor das aplicaes, a
data da aprovao e assinatura do gestor responsvel pelo IPAM.
Os investimentos do IPAM so geridos pelos Fundos de Investimentos
de Renda Fixa da Caixa Econmica e do Banco do Brasil no qual a lei
permite que seja alocado at 100% dos recursos arrecadados pelo Regime
Prprio. Nossa pesquisa foi justamente referente o ano de 2010, quando em
dezembro o Instituto contava exatamente com aplicao total dos recursos,
no valor de R$ 866.787,90 (oitocentos e sessenta e seis mil, setecentos e
oitenta e sete reais e noventa centavos) compreendendo assim o valor de R$
394.147,46 (trezentos e noventa e quatro mil, centos e quarenta e sete reais
e quarenta e seis centavos) aplicados na Caixa Econmica Federal e o valor
de R$ 472.640,44 (quatrocentos e setenta e dois mil, seiscentos e quarenta
reais e quarenta e quatro centavos) aplicados no Banco do Brasil. Em anlise
s aplicaes, pode-se dizer que as mesmas esto em conformidade com as
normas estabelecidas pelo Conselho Monetrio Nacional. E que o crescente
aumento destas, se deram por conta do concurso pblico municipal que
efetivou mais de setenta servidores s em 2010.

Gislany Assis da Silva


Heriano Azevedo de Lucena
Joseilma Dantas Ageu

337

que as receitas previdencirias cobriro as despesas previdencirias, para


um exerccio financeiro. J o equilbrio atuarial a equivalncia, entre
o fluxo das receitas estimadas e das obrigaes projetadas, apuradas
atuarialmente para longo prazo.
No Municpio de Santa Helena, segundo o calculo atuarial referente
ao ano de 2010, o aturio levantou a alquota do qual totalizou 30%, ou
seja, desde 2006 continua a mesma alquota. Sendo 19% patronal e 11%
segurado. preciso que sejam cumpridas todas as normas pertinentes
a contribuies previdencirias, tendo em vista que os pagamentos dos
benefcios dependem somente da arrecadao que so feitas em cima das
remuneraes pagas aos servidores pblicos efetivos municipais, sejam
eles da prefeitura ou da cmara municipal. No propsito de impossibilitar
que acontea uma m gesto dos recursos pblicos, no qual a lei assegura
que tais recursos devam em sua totalidade ser aplicados em fundos de
investimentos.
3.8 A Transparncia na Gesto do IPAM de Santa Helena-PB

Alm de ser condio necessria para que os cidados possam


exercer efetivamente o controle social, a promoo da transparncia
pblica pode evitar atos indevidos e arbitrrios por parte dos governantes
e dos administradores pblicos.
Segundo a presidente da Unidade Gestora a Sra. Augusta Eugenia
Silva Bezerra relatou que crescente interesse dos segurados, nas
informaes pertinentes ao Instituto Prprio. Diante disso, o IPAM
vem criando mecanismos visando garantir a transparncia dos seus atos,
ampliando o acesso do cidado s informaes pblicas que o Instituto
dispe de uma assessoria semanal para tirar as dvidas e esclarecer os
assuntos quanto administrao, efetuando um importante passo na
direo de maior transparncia e publicidade. Incentivando o segurado
ser um fiscal da correta aplicao dos recursos pblicos.
4 CONSIDERAES FINAIS

3.7 EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL DO RPPS

A Constituio Federal de 1988 no caput do seu artigo 40 estabelece


que os regimes prprios devam ser estruturados segundo o critrio do
equilbrio financeiro e atuarial. O equilbrio financeiro visa garantia de
8 NACIONAL, Conselho Monetrio. Resoluo n 3.506, de 26 de outubro de 2007. Dispe sobre as
aplicaes dos recursos dos Regimes Prprios de Previdncia Social, institudos pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios. Dirio Oficial da Unio, 2007.

Diante dos elementos verificados e analisados, foi possvel ver que


o RPPS de Santa Helena no ano de 2010 no cumpriu na sua totalidade os
critrios e exigncia estabelecidos em lei pelo Ministrio da Previdncia
Social. Quanto a disciplina da composio, organizao e funcionamento
do Regime Prprio, ficou constatado que o Conselho Municipal de
Previdncia cumpriu suas funes, como tambm os recursos arrecadados
estarem aplicados em sua totalidade como preceitua a Lei. Porm, o

338

Publicaes da Escola da AGU

Instituto Prprio vive numa constante busca para regularizar-se perante o


Ministrio de Previdncia Social, uma vez que tal irregularidade impede o
Municpio de celebrar convnios e contratos no mbito federal. possvel
destacar algumas das irregularidades como a utilizao indevida da taxa
administrativa, a falta de repasse das contribuies previdencirias. Quanto
tais irregularidades, o Municpio negociou atravs do projeto de Lei
aprovado pela casa legislativa autorizando o Municpio a parcelar a dvida
com o IPAM. Foi possvel observar tambm o aumento das aplicaes
no ano de 2010, fato ocorrido em virtude da convocao dos aprovados
no concurso realizado no finalzinho de 2009, de maneira a aumentar
tambm o valor a ser utilizado com despesas administrativas para o ano
de 2011, j que conforme estudo, comprovou que a taxa administrativa foi
ultrapassada de 2% para 6,4% em 2010.
Por fim, com tanta noticias referente transparncia pblica,
os cidados de modo geral, tem o privilgio em ter acesso a toda
documentao pertinentes aos atos da gesto no prprio Instituto, bem
como tirar alguma dvida caso necessite. Isso porque mensalmente
encaminhado a Casa Legislativa uma cpia do balancete analtico, para
assim, os representantes do povo dar cincia da prestao de contas
realizadas pelo responsvel do Instituto Prprio.
Conclui-se que o estudo desenvolvido no prope elucidar todos
os aspectos envolvidos em to complexa questo social e econmica
que o RPPS, mas na juno com outros trabalhos tornar-se- capaz
de oferecer mais conhecimentos acerca de previdncia no Brasil e em
especial aquele destinado aos servidores pblicos,precisamente o Regime
Prprio de Previdncia de Santa Helena.
REFERNCIAS
BRASIL, Decreto 4.682, de 24 de janeiro de 1923. Dispe sobre a
criao de Caixas de aposentadorias e penses para empregados do setor
privado de estrada ferroviria e d outras providncias. Dirio Oficial da
Federao, Lex Coletnia de Legislao e Jurisprudncia, So Paulo, 1923.
Legislao Federal e marginalia.
______, Consolidao das Leis da Previdncia Social. Decreto 77.077 de
24 de janeiro de 1976. Aprova a consolidao das leias da previdncia social.
Edio federal, Lex Coletnia de Legislao e Jurisprudncia, So Paulo, 1976.
Legislao Federal e marginalia.

Gislany Assis da Silva


Heriano Azevedo de Lucena
Joseilma Dantas Ageu

339

______, Lei 6.439, de 01 de setembro de 1977. Estabelece a criao do Sistema


Nacional de Previdncia e Assistncia Social, do Instituto Nacional de Assistncia
Mdica e do Instituto de Administrao Financeira e da Previdncia Social e d
outras providncias. Braslia, 1977. Legislao Federal e marginalia.
______, Decreto 81.240, de 15 de janeiro de 1978. Dispe sobre a
regulamentao da lei 6.435 de 15 de julho de 1977 que dispe sobre a criao
da Previdncia Complementar no Brasil e d outras providncias, Lex Coletnia
de Legislao e Jurisprudncia. So Paulo, 1978. Legislao Federal e marginalia.
______, Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil:
Texto Constitucional promulgado em 05 de outubro de 1988, com alterao
adotadas pelas Emendas Constitucionais ns 1/1992 a 53/2006 e pelas
Emendas Constitucionais 1 a 6/94. Braslia: Senado Federal Subsecretaria de
Edies Tcnicas, 2007.
______, Decreto 99.350, de 27 de julho de 1990. Dispe sobre a fuso do
Instituto de Administrao Financeira da Previdncia Social e o Instituto
Nacional de Previdncia Social, para a criao do Instituto Nacional da
Seguridade Social e d outras providncias. So Paulo, 1990. Legislao
Federal e marginalia.
______, Lei 9.717, de 27 de novembro de 1998, converso da Medida
Provisria n 1.723, de 29/10/1998. Estabelece sobre regras gerais para a
organizao e o funcionamento dos regimes prprios de previdncia social
dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal e d outras
providncias. So Paulo, 1998. Legislao Federal e marginalia.
______, Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Lei de
Responsabilidade Fiscal. Estabelece normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Dirio Oficial da Unio,
2000.
______, Constituio (1988). Emenda constitucional 41, de 19 de dezembro de
2003. Modifica os artigos 37,40,42,48,96 da Constituio Federal, revoga os
dispositivos da Emenda constitucional n 20 de 15 de dezembro de 1988 e d
outras providncias. Braslia, 2003. Legislao Federal e marginalia.
______, Lei 11.457, de 16 de maro de 2007. Estabelece a arrecadao
previdenciria para Receita Federal do Brasil e ao Instituto Nacional

340

Publicaes da Escola da AGU

da Seguridade Social a funo de administrar e conceder os benefcios


previdencirios e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, 2007.
______, Ministrio da Previdncia. Portaria n 402, de 10 de dezembro de
2008. Disciplina os parmetros e as diretrizes gerais para organizao e
funcionamento dos regimes prprios de previdncia social do servidor pblico
ocupante de cargo efetivo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, em cumprimento das Leis n 9.717, de 1998 e n 10.887, de 2004.
Dirio Oficial da Unio, 2008.
FERREIRA, Mauro Andr Branquinho. Taxa de administrao do RPPS e
responsabilidade do gestor. Revista Jus Vigilantibus, Teresina, ano 14, n. 2452.
2005.
IBGE. Histrico das Cidades. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/
cidadesat/topwindow.htm?1>. Acesso em: 11 ago. 2011.
MARCO, Zanita de. CRP Certificado de Regularidade Assegura
Pagamento. Revista Regime Prprio de Previdncia Social, Brasilia DF, p. 21,
nov. 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23 ed. So Paulo:
Malheiros, 1998.
MICHEL, Maria Helena. Metodologia e Pesquisa Cientfica em Cincias Sociais:
um guia prtico para acompanhamento da disciplina e elaborao de trabalhos
monogrficos. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2009.
NACIONAL, Conselho Monetrio. Resoluo n 3.506, de 26 de outubro
de 2007. Dispe sobre as aplicaes dos recursos dos Regimes Prprios
de Previdncia Social, institudos pela Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios. Dirio Oficial da Unio, 2007.
PARABA. Lei n 2.616, de 12 de dezembro de 1961. Dispe sobre a elevao
de distrito para cidade atravs do desmembramento com o Municpio de So
Joo do Rio do Peixe e d outras providncias. Dirio Oficial do Estado, 1961.
SANTA HELENA, Lei Municipal 272/1993, de 15 de setembro de 1993.
Institui o Regime Prprio de Previdncia de Santa Helena e d outras
providncias. Dirio Oficial do Municpio, Santa Helena, 1993.

Gislany Assis da Silva


Heriano Azevedo de Lucena
Joseilma Dantas Ageu

341

______, Lei Municipal 493, de 07 de dezembro de 2006. Estabelece as


alquotas de contribuio previdenciria e d outras providncias. Dirio
Oficial do Municpio, 2006.
______, Lei Municipal 597, de 23 de maio de 2011. Autoriza o Municpio a
parcelar a dvida previdenciria com o Instituto de Previdncia Assistncia
Municipal e d outras providncias Dirio Oficial do Municpio. 2011.
VALE, Carlos Alberto do Nascimento. Procedimentos de auditoria Publica.
Joo Pessoa-PB: Universitria UFCG, 2001.

343

Prticas colaborativas na atuao dos


rgos de justia no enfrentamento da
violncia domstica e familiar contra a
mulher1
Collaborative practices in Domestic and Familiar Violence
against Woman Agencies of Justice
Jaqueline Barbosa Pinto Silva
Graduada em Direito pela Universidade de Braslia, em 2011,
e Servidora do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios desde 2008

SUMRIO: Introduo; 1 Aspectos fticos e


normativos da violncia domstica e familiar contra a
mulher; 2 A atuao dos rgos de justia na aplicao
da Lei Maria da Penha e no enfrentamento violncia
domstica e familiar contra a mulher: sucessos e
desafios; 3 A justia colaborativa; 4 Consideraes
finais; Referncias

1 Este estudo consubstancia parte do Trabalho de Concluso de Curso, apresentado em julho de 2011, na
Faculdade de Direito da Universidade de Braslia, sob orientao do professor Andr Felipe Gomma Azevedo.

344

Publicaes da Escola da AGU

Resumo: O presente trabalho visa traar um panorama da atuao dos


rgos de justia brasileiros no enfrentamento da violncia domstica e
familiar contra a mulher, bem como destacar possibilidades de prticas
colaborativas que possam ser teis aos desafios que se apresentam.
Embora a Lei n 11.340, de 7 de agosto de 2006, conhecida como Lei Maria
da Penha, haja sido uma importante vitria no Brasil, considerada pela
ONU uma das trs melhores legislaes do mundo na rea da violncia
contra a mulher, o nvel de satisfao das expectativas e de confiana no
poder pblico pelas mulheres nessa situao ainda relativamente baixo.
O problema da violncia domstica e familiar contra as mulher parece
ser mais complexo e mais amplo, razo por que se torna imprescindvel
esclarecer se os rgos de justia vm eficientemente cumprindo a Lei
em sua integralidade como lhes foi incumbido e investigar prticas
colaborativas que se mostram tendentes a propiciar melhores resultados,
garantindo o direito de acesso justia s mulheres envolvidas em
situao de violncia domstica e familiar e lhes oferecendo, no mbito
pblico, respostas adequadas s suas necessidades e interesses, a fim de
construir valores de gnero mais prximos dos fundamentos do Estado
Democrtico de Direito.
Palavras-chave: Violncia domstica e familiar contra a mulher.
eficcia da Lei Maria da Penha. eficincia dos rgos de justia. justia
colaborativa
Abstract: This paper provides an overview of the performance of
the Brazilian justice system in facing with domestic violence against
women. In addition it presents possibilities of collaborative practices
that may be relevant to the challenges that the problem offers. The
Brazilian Domestic Violence Act (Law n. 11.340/06, also known as
Maria da Penha Law) was an important victory in Brazil, considered by
the UN one of the three best violence against woman laws in the world.
However, the level of satisfaction and confidence in public agencies by
women in that situation is still relatively low. The problem of domestic
violence against women seems to be more complex and larger, reason
why it is essential to clarify if the justice system has effectively fulfilling
the Law in its entirety as it was tasked to. Also it is crucial to investigate
collaborative practices that afford better results, ensuring the right of
access to justice for women involved in domestic and familiar violence
and offering them public appropriate responsive to their needs and
interests, in order to build gender values closer to the fundamentals of
Democratic State of Law.

Jaqueline Barbosa Pinto Silva

345

Keywords: Domestic violence and violence against women.


effectiveness of Maria da Penha Law. efficiency of the justice system.
collaborative justice.
Introduo

Este artigo, aponta, como exemplo pioneiro de Gesto Pblica,


no mbito do poder Judicirio, as prticas colaborativas na atuao dos
rgos de justia no enfrentamento da violncia domstica e familiar
contra a mulher2.
A Lei Maria da Penha, n 11.340, de 7 de agosto de 2006, aprovada
por unanimidade no Congresso Nacional, simboliza no apenas a luta da
biofarmacutica que, em 1983, ficou paraplgica, por ter sido atingida
por um tiro nas costas desferido pelo marido, Marco Antonio Herredia, e
que, durante dezoito anos, permaneceu sem nenhuma resposta do Estado,
mas representa o reconhecimento do Poder Pblico e da sociedade
dos direitos das mulheres como direitos humanos e fundamentais cuja
garantia tm consequncias para toda a sociedade em seus mais variados
setores, jurdicos, polticos, sociais, econmicos.
No entanto, prestes a completar cinco anos de vigncia, pesquisas
de opinio pblica3 apontam que o impacto da nova legislao tem-se
mostrado tmido. Embora boa parte da populao tenha manifestado
conhecimento da lei e o nmero de denncias e processos haja aumentado,
o nvel de satisfao das expectativas e de confiana no poder pblico
pelas mulheres nessa situao ainda relativamente baixo. A violncia
domstica e familiar contra a mulher ainda configura uma das maiores
preocupaes das mulheres brasileiras, que no encontram, na esfera
pblica, apoio ou motivo para nela procurar ajuda e resolver esse
problema, mantendo a questo na esfera privada.
Diante dessa frustrao geral, o poder pblico tem manifestado
respostas variadas sociedade, mas que se concentram em recomendaes
2

A presente pesquisa insere-se no contexto dos estudos sobre inovaes em gesto de conflitos desenvolvidos
pelo Grupo de Pesquisa sobre Mtodos Alternativos de Resoluo Apropriada de Disputas, da Faculdade
de Direito da Universidade de Braslia (GTRAD).

3 Senado (2007); Dois Anos da Lei Maria da Penha: o que Pensa a Sociedade, realizada pelo IBOPE, em
parceria com o Instituto Patrcia Galvo (2008); Percepes sobre a Violncia Domstica contra a Mulher
no Brasil, realizado pelo IBOPE e o Instituto Avon, com planejamento e superviso do Instituto Patrcia
Galvo (2009); a Fundao Perseu Abramo, por meio de seu Ncleo de Opinio Pblica, e em parceria
com o SESC, repetiu a pesquisa Mulheres brasileiras e gnero nos espaos pblico e privado (2010);
Igualdade de Gnero, promovida pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), em mbito
nacional (2010); Mapa da Violncia, realizado pelo Instituto Sangari (WAISELFISZ, 2011).

346

Publicaes da Escola da AGU

de alteraes legislativas4 e construes hermenuticas, especialmente


de carter penal e processual penal, supondo que os tmidos resultados
obtidos nas estatsticas das pesquisas de opinio pblica estariam
mais relacionados a falhas jurdicas da Lei Maria da Penha e de suas
interpretaes pelos rgos de justia5.
Completados cinco anos de aniversrio, a Lei Maria da Penha,
citada pela ONU em 2008 como uma das trs melhores legislaes do
mundo na rea da violncia contra a mulher6, bem como o Pacto Nacional
pelo Enfrentamento Violncia contra a Mulher, que recebeu o Prmio
Inovao na Gesto Pblica 2010, conferido pela Escola Nacional de
Administrao Pblica (ENAP), so questionados em sua eficincia e
legitimidade, pela seguinte pergunta: a Lei Maria da Penha tem sido
devidamente aplicada em sua integralidade? Mais especificamente,
indaga-se: como tem sido a atuao aos rgos de justia, haja vista o
papel e a funo estratgica que foram incumbidos por essa legislao,
de implementao das condies necessrias para o exerccio dos direitos
das mulheres em situao de violncia domstica e familiar e de aplicao
de forma articulada do conjunto de medidas para enfrentamento do
fenmeno?
So dois os objetivos do presente trabalho, quais sejam: a) traar
um breve panorama sobre a atuao dos rgos de justia na aplicao
da Lei Maria da Penha e no enfrentamento violncia domstica e
familiar contra a mulher; e b) apresentar as prticas colaborativas na
atuao dos rgos de justia no enfrentamento da violncia domstica e
familiar contra a mulher, possibilidades que tm se mostrado tendentes
a propiciar resultados mais eficientes e amplos para as metas e objetivos
propostos pelo Estado brasileiro nessa seara.
Para tanto, foi realizada pesquisa terico-aplicada, dividida em
trs etapas. Na primeira, ser contextualizada a violncia domstica
e familiar contra a mulher, em seus aspectos fticos e normativos,
enfatizando a opinio pblica antes e depois da promulgao da Lei
4 O Centro Feminista de Estudos e Assessoria para Enfrentamento Violncia contra as Mulheres
(CFEMEA) relatou acompanhar 23 projetos em tramitao no Congresso Nacional sobre a questo.
Notcia disponvel em: <://www.cfemea.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=3510
&catid=215&Itemid=149>. Acesso em: 3 abr. 2011.
5 Para efeito deste trabalho, foram considerados rgos de justia os rgos que integram o Poder Judicirio
(art. 92 da Constituio Federal) e os rgos denominados parceiros do Pacto Nacional pelo Enfrentamento
Violncia contra as Mulheres cuja relao com o Poder Judicirio encontra-se mais fortalecida, quais
sejam: o Ministrio Pblico, as Defensorias Pblicas e o Ministrio da Justia.
6 GOETZ, Anne Marie. Progresso das Mulheres Do Mundo 2008/2009: Quem responde s mulheres? Gnero
e responsabilizao. 2009, Disponvel em: <http://www.unifem.org/progress/2008/media/POWW08_
Report_Full_Text_pt.pdf>. Acesso em: 3 abr. 2011.

Jaqueline Barbosa Pinto Silva

347

Maria da Penha e expondo os pressupostos da anlise, dentre os quais, o


conceito doutrinrio de eficincia do Direito Administrativo brasileiro,
amparado na elaborao de Celso Antnio Bandeira de Mello7, bem como
os critrios normativos de eficincia dos rgos de justia, cujas fontes
se restringiram legislao vigente sobre a matria e s diretrizes de
polticas pblicas do Pacto Nacional para o Enfrentamento Violncia
Domstica Contra as Mulheres.
Observado esse quadro, na segunda etapa, ser analisada a
atuao dos rgos de justia na aplicao da Lei Maria da Penha
e no enfrentamento violncia domstica e familiar contra a mulher,
mensurando sua eficincia e indicando seus desafios. A base de
parmetro desse exame consiste nas estatsticas e nos estudos pioneiros
da Secretaria de Poltica para as Mulheres recentemente publicados em
trs documentos, que foram selecionados por terem produzido dados
em mbito nacional, bem como por possurem carter de oficialidade
e de confiabilidade. Tais documentos so: Balano do Pacto Nacional
pelo Enfrentamento Violncia contra as Mulheres8; Relatrio Final
da Pesquisa Condies para aplicao da Lei 11.340/06 (Lei Maria
da Penha) nas Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher
(DEAMS) e nos Juizados de Violncia Domstica e Familiar nas capitais
e no Distrito Federal9; e o Relatrio da Pesquisa Identificando entraves
na articulao dos servios de atendimento s mulheres vtimas de
violncia domstica e familiar em cinco capitais10.
Na terceira etapa, sero descritos, como possibilidades de
aperfeioar o sistema brasileiro, os conceitos de justia colaborativa
7 Segundo o doutrinador, a eficincia denota faceta do princpio da boa administrao, que orienta que
se desenvolva a atividade administrativa do modo mais congruente, mais oportuno e mais adequado aos
fins a serem alcanados, graas escolha dos meios e da ocasio de utiliz-los, concebveis como os mais
idneos para tanto (MELLO, 2008, p. 122).
8 SPM Secretaria de Polticas para Mulheres. Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres.
(Enfrentamento violncia contra as mulheres ; v. 2). Braslia, Presidncia das Repblica/ Secretaria de
Polticas para as Mulheres, Secretaria Nacional de Enfrentamento Violncia Contra as Mulheres, 2010.
52 p. Disponvel em: <http://www.sepm.gov.br/publicacoes-teste/publicacoes/2010/PactoNacional_
livro.pdf>. Acesso em: 3 mar. 2011.
9

OBSERVE - Observatrio da Lei Maria da Penha. Condies para aplicao da Lei 11.340/2006 (Lei Maria da
Penha) nas Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher (DEAMS) e nos Juizados de Violncia Domstica
e Familiar nas capitais e no Distrito Federal. Relatrio Final. Salvador: Observe, nov. 2010. 233 p. Disponvel
em: <http://www.observe.ufba.br/_ARQ/Juizados%20Viol%20Domestica.pdf>. Acesso em: 10 mar. 2011.

10 OBSERVE - Observatrio da Lei Maria da Penha. Identificando entraves na articulao dos servios de
atendimento s mulheres vtimas de violncia domstica e familiar em cinco capitais. Relatrio Final. Salvador:
Observe, mar. 2011. 84 p. Disponvel em: <http://www.observe.ufba.br/_ARQ/relatorio_final_
redes[1]%20(1).pdf>. Acesso em: 4. Abr. 2011.

348

Publicaes da Escola da AGU

(collaborative justice), prtica ocorrente h mais de vinte anos


nos Estados Unidos e em outros pases do mundo que intentam
complementar e modernizar a atuao dos rgos de justia em
relao a problemas recorrentes, amplos e graves. A comparatstica
no possui o escopo de definir o melhor ou o pior padro. Na medida
em que se buscou instrumentos que possibilitam maior adequao das
respostas do Estado s necessidades do seu jurisdicionado, inexiste
sentido indicar um molde descontextualizado da realidade brasileira.
A inteno do paralelo , to somente, partindo das perspectivas
e idiossincrasias de nossos sistema jurdico e dos nossos desafios
e observando as peculiaridades e problemas da temtica em nosso
pas11, acrescentar mecanismos que possam contribuir para maior
eficcia da Lei Maria da Penha e para a garantia dos direitos nela
estabelecidos. Nessa ltima etapa, as fontes de pesquisa restringiramse aos estudos sobre as varas especializadas de resoluo de problemas
relacionados violncia domstica e familiar contra a mulher
(problem-solving/domestic violence courts) produzidos pelo Center for
Court Innovation,(CCI)12.
Pensa-se que esta reflexo pode contribuir, diretamente, para
o aprimoramento dos rgos jurdicos em suas gestes referentes
ao assunto da violncia domstica e familiar contra as mulheres; e,
indiretamente, para o direito igualdade de gnero e ao acesso
justia.
1 Aspectos fticos e normativos da violncia domstica
e familiar contra a mulher

A complexidade, a amplitude e a multidimensionalidade da violncia


domstica e familiar contra as mulheres veio a ser internacionalmente
reconhecida h poucos anos. O Relatrio da Organizao Mundial de
Sade (OMS), em 2002, divulgou estatsticas que permitiram afirmar a
questo como um problema mundial de sade pblica: pelo menos uma
em cada trs mulheres no mundo era agredida, forada a ter relaes

Jaqueline Barbosa Pinto Silva

349

sexuais ou abusada, e, das vtimas de assassinato, 70% foram mortas


pelos seus maridos ou parceiros13.
Em 2006, a Organizao das Naes Unidas (ONU) classificou
o fenmeno como pandemia e obstculo para a afirmao dos direitos
humanos e concretizao do Estado Democrtico de Direito, o que
afetaria no somente as mulheres, mas a sociedade em geral, em seus
mais variados mbitos sociais, econmicos, polticos e jurdicos (ONU,
2006). Esse fato foi demonstrado pela pesquisa realizada por Nicholas
D. Kristof (2009), que concluiu que a pobreza de determinados pases
estava diretamente relacionada com a baixa educao e a violncia
cometida contra as meninas e mulheres, sendo esta o grande desafio
a ser enfrentado no sculo XXI, da mesma forma que a escravido o
totalitarismo o foram nos sculos XIX e XX.
Boaventura de Sousa Santos14 aponta que a gravidade e dificuldade
histrica em lidar com o problema remonta cultura patriarcal da
sociedade, senso comum que alimenta a dominao sexual e o preconceito
de considerar as mulheres seres cuja humanidade problemtica, mais
perigosa ou menos capaz, quando comparada com a dos homens. Por
essa razo, as prticas quotidianas das instituies e das relaes sociais
continuam a reproduzir a desigualdade, possuindo ainda uma dimenso
particularmente perversa: de criar a ideia na opinio pblica de que as
mulheres so oprimidas e, como tal, vtimas indefesas e silenciosas.
Em briga de marido e mulher no se mete a colher no traduziu
por tantos anos somente um ditado popular, mas uma norma estatal,
resultando em atrocidades integridade de toda ordem das mulheres,
violentadas em seus prprios lares, em sua maior intimidade15 , sem
vislumbrarem oportunidade para denunciar ou pedir qualquer ajuda.
A violncia domstica e familiar contra as mulheres se mostrou,
pois, como causa e sintoma da opresso da mulher16 e da negao de sua
emancipao, dignidade e cidadania, e sua superao passou a ser
13 KRUG, Etienne G.; DAHLBERG, Linda L. ; MERCY, James A. ZWI, Anthony B; LOZANO, Rafael.
World report on violence and health. Geneva, World Health Organization, 2002. Disponvel em:<http://
www.opas.org.br/cedoc/hpp/ml03/0329.pdf>. Acesso em: 24 abr. 2011.
14 SANTOS, Boaventura de Sousa. As mulheres no so homens. Publicao eletrnica na coluna Debate
Aberto, Carta Maior, em 9 mar. 2011. Disponvel em: <http://www.cartamaior.com.br/templates/
colunaMostrar.cfm?coluna_id=4984>. Acesso em: 24 mar. 2011.

11 THEODORO JNIOR, Humberto; NUNES, Dierle; BAHIA, Alexandre. Breves consideraes sobre a
politizao do Judicirio e sobre o panorama de aplicao no direito brasileiro Anlise da convergncia
entre o civil law e o common law e dos problemas da padronizao decisria. Pp. 9-52. In:.Revista de
Processo. RePro 189, ano 35, nov. 2010. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, p. 13.
12 BERMAN, 2001; LABRIOLA et al, 2009; MOORE, 2009; PORTER et al, 2010, WOLF, 2007.

15 A intimidade de que se trata faz referncia ao fator subjetivo presente nas relaes afetivas com parceiros
amorosos e familiares, que mascara a discriminao patriarcal e consiste motivo para que tanto as
mulheres tenham dificuldades em sair do ciclo da violncia e tanto a sociedade tenha impedimentos para
ajudar (BENLLOCH, 2005).
16 SANTOS, Boaventura de Sousa de. Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. 12. ed. So
Paulo: Cortez, 2008. p. 11.

350

Publicaes da Escola da AGU

condio inexorvel no somente das transformaes referentes


gnero e segurana pblica e de alcance restrito s mulheres, mas do
desenvolvimento da sociedade em seus diversos mbitos, com reflexos
para todos, para a democracia dos pases e para a defesa dos direitos
humanos.
O Brasil, a partir da 1980, passou a assumir uma srie de
compromissos internacionais para o enfrentamento da violncia domstica
e familiar contra a mulher17. No obstante, em 2001, foi responsabilizado
por negligncia pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos,
da Organizao dos Estados Americanos (OEA), havendo recebido
recomendaes especficas do para sanar suas omisses pelo Comit
da Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against
Women, da Organizao das Naes Unidas (CEDAW/ONU).
Deveras, constatou-se no pas um quadro ftico preocupante: no
mnimo uma mulher era espancada no Brasil a cada 15 segundos, segundo
importante pesquisa de mbito nacional realizada pela Fundao Perseu
Abramo no ano de 200118. Ainda, cerca de uma a cada cinco brasileiras
declararam espontaneamente ter sofrido algum tipo de violncia por
algum homem; e quando estimuladas pela citao de diferentes formas
de agresso pelas entrevistadoras o ndice de violncia alcanou a marca
de 43%, quase metade da populao feminina. Na grande maioria dos
casos de violncia, o ofensor era o marido ou parceiro (entre 53% e 70%),
ou o ex-marido, o ex-companheiro e o ex-namorado, principalmente por
motivo de cime ou em razo de influncia do lcool o alcoolismo ou
estar alcoolizado no momento da agresso (ambas as razes mencionadas
por 21% das mulheres).
O estudo ainda constatou que, em quase todos os casos de
violncia, mais da metade das mulheres no pedia ajuda. Somente em
crimes considerados mais graves como o espancamento com marcas,
cortes ou fraturas ou ameaas com armas de fogo prpria mulher ou
aos filhos (53% e 55%, respectivamente) , pouco mais da metade das
vtimas recorriam a algum para socorro, geralmente outra mulher da
famlia me ou irm, ou a alguma amiga prxima. A denncia pblica
foi rara (na delegacia da Mulher, cerca de 5%).
17 Dentre os documentos internacionais subscritos, destacam-se: a Conveno sobre a Eliminao de Todas
as Formas de Discriminao contra as Mulheres CEDAW, ratificada pelo Congresso Nacional em 1984;
a Conveno Americana dos Direitos Humanos, em 1992; a Conveno de Belm do Par, ratificada em
1995; e a Plataforma de Ao da IV Conferncia Mundial sobre as Mulheres, assinada pelo Brasil em 1995.
18 VENTURI, Gustavo; RECAMN, Marisol e OLIVEIRA, Suely de (orgs.). A mulher brasileira nos espaos
pblico e privado. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2004.

Jaqueline Barbosa Pinto Silva

351

Essas informaes foram ratificadas pela pesquisa Violncia


Domstica Contra a Mulher promovida pela Subsecretaria de Pesquisa
e Opinio Pblica do Senado Federal19 e pelo estudo realizado pelo
Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica (IBOPE), em
parceria com o Instituto Patrcia Galvo e com apoio do UNIFEM: em
2003, a violncia contra a mulher, dentro e fora de casa, era o problema
que mais preocupava a brasileira.
Considerada essa conjuntura, e em ateno ao Protocolo Facultativo
Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao
contra as Mulheres, adotado pela ONU em 1999, assinado pelo governo
brasileiro em 2001, e com fundamento na Conveno Interamericana para
Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher (Conveno de
Belm do Par, 1994), e, ainda, nos art. 1, inciso III, 3, incisos I e IV, 5,
caput e inciso I, e 226, 8, da Constituio Federal (1988), foi criada, em
2003, a Secretaria de Polticas para as Mulheres, vinculada Presidncia
da Repblica (SPM/PR), com o objetivo de ampliar e integralizar as
polticas pblicas de enfrentamento violncia contra as mulheres para
alm da capacitao de profissionais da rede de atendimento s mulheres
em situao de violncia e a criao de servios especializados.
Para tanto, esse rgo editou um conjunto de documentos, em
especial o Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, em 2004, que,
por meio da definio de conceitos, diretrizes, normas de delineamento
das aes e estratgias de gesto e monitoramento relativas temtica
da violncia contra as mulheres, a SPM/PR incluiu em suas metas a
criao de normas e padres de atendimento, o aperfeioamento da
legislao, o incentivo constituio de redes de servios, o apoio a
projetos educativos e culturais de preveno violncia e a ampliao do
acesso das mulheres justia e aos servios de segurana pblica.
Esse foi o contexto poltico e normativo que ensejou a elaborao
do projeto de Lei n 37/04, baseado em intenso e extenso trabalho e
estudo de diversos rgos pblicos e setores da sociedade, e que viria a
se tornar a Lei Maria da Penha.
Cumpre analisar como, nos ltimos cinco anos, os rgos de
justia aplicaram a legislao e efetivaram as polticas pblicas. A
eficincia dessa atuao seria o desenvolvimento das atividades que lhe
foram incumbidas do modo mais congruente, mais oportuno e mais
adequado aos fins a serem alcanados, conforme os meios e a ocasio
19 SENADO FEDERAL. Subsecretaria de Pesquisa e Opinio Pblica. DataSenado. Relatrio de Pesquisa.
Violncia Domstica Contra a Mulher. Braslia, mar. 2005. Disponvel em:<http://www.senado.gov.br/
senadores/senador/PatriciaSaboya/publicacoes/viol%C3%AAncia%20contra%20a%20mulher%20
ampliado.pdf>. Acesso em: 24 mar. 2011.

352

Publicaes da Escola da AGU

Jaqueline Barbosa Pinto Silva

353

de utiliz-los20, concebveis na Lei Maria da Penha e no Pacto Nacional


pelo Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, quais sejam: a
implementao das condies necessrias para o exerccio dos direitos
das mulheres em situao de violncia domstica e familiar (definidas
no art. 3 da Lei n 11.340/06) e a aplicao de forma articulada do
conjunto de medidas para enfrentamento do fenmeno (entabuladas,
principalmente, nos artigos 8, 9 e 23 da Legislao).

Da parte da justia possvel afirmar que, se existem avanos para


serem comemorados no que toca conquista formal de direitos, a
pesquisa mostrou que a realidade das condies da aplicao da Lei
Maria da Penha nos Juizados de Violncia Domstica e Familiar
contra a mulher est muito aqum do que necessrio para a
efetivao desses direitos e ainda se mostra muito comprometida por
uma viso tradicional de acesso justia24.

2 A atuao dos rgos de justia na aplicao da Lei


Maria da Penha e no enfrentamento violncia domstica
e familiar contra a mulher: sucessos e desafios

Com efeito, apesar dos robustos investimentos, significativos


avanos e do pouco tempo de experincia da legislao e das instituies
de justia especializadas, patente diferenciao no acesso a justia, pouca
integrao operacional entre os diferentes setores e pequeno incentivo
participao da sociedade.
Ainda que nfimos e incipientes os exames sobre o tema, foi
possvel deduzir que tais elementos demonstraram que a ineficcia da Lei
Maria da Penha decorre menos de lacunas e interpretaes da legislao
e mais de defeitos da aplicao das referidas condies de implementao
da Norma pelos rgos de justia25, tratando-se, pois, de uma questo de
gesto pblica e administrao dos rgos de justia.
Tal avaliao foi realizada com base em averiguao de sete critrios,
definidos nas pesquisas do Observe, obtidos a partir de um conjunto
indicadores internacionalmente recomendados para o acompanhamento
de respostas pblicas violncia contra a mulher26, o que delineou o perfil
da atuao dos rgos de justia brasileiros na aplicao da Lei Maria da
Penha e no enfrentamento da violncia domstica e familiar contra a
mulher: existncia de Juizados Especializados de Violncia Domstica
e Familiar contra a Mulher (JEVDFM); condies fsicas e materiais;
recursos humanos; ampla competncia do juiz; equipe multidisciplinar;
sistema de dados e informao; e articulao de servios especializados
da rede de atendimento mulher em situao de violncia.
Com efeito, as tmidas experincias bem sucedidas foram aquelas
que atenderam ao princpio da boa administrao27 e aprimoraram as
caractersticas de especializao, de institucionalizao e, principalmente,
de articulao em rede, considerada a novidade e a essncia da Lei Maria
da Penha, no que se refere estruturao do Poder Pblico para sua
implementao. Tambm foi mencionada como cooperao/colaborao,

Em todos os documentos pesquisados - Balano do Pacto


Nacional pelo Enfrentamento Violncia contra as Mulheres21,
Relatrio Final da Pesquisa Condies para aplicao da Lei 11.340/06
(Lei Maria da Penha) nas Delegacias Especializadas de Atendimento
Mulher (DEAMS) e nos Juizados de Violncia Domstica e Familiar nas
capitais e no Distrito Federal22 e Relatrio da Pesquisa Identificando
entraves na articulao dos servios de atendimento s mulheres vtimas
de violncia domstica e familiar em cinco capitais23 , concluiu-se no
haver dados suficientes para aferir a eficincia ou ineficincia dos rgos
de justia, haja vista a inexistncia de informaes sistematizadas em
abrangncia nacional, integradas, padronizadas e disponveis sobre os
diferentes registros que so gerados a partir da aplicao da Lei. Este,
inclusive, foi apontado como o maior obstculo para o monitoramento da
eficincia da legislao, inviabilizando, ainda, a orientao das polticas
pblicas e o aprimoramento dos planos de gesto.
No obstante, pde-se avaliar a implementao das condies nos
rgos de justia que, segundo a Lei n 11.340/06, art. 3, 1 e 2 da Lei,
proporcionariam sua eficcia, ou seja, a aplicao integral das medidas e
a garantia dos direitos nela estabelecidos. O resultado foi a necessidade
de maior sensibilidade por parte desses rgos para a questo. Veja-se:
20 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 122.
21 SPM Secretaria de Polticas para Mulheres. Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres.
(Enfrentamento violncia contra as mulheres ; v. 2). Braslia, Presidncia das Repblica/ Secretaria de
Polticas para as Mulheres, Secretaria Nacional de Enfrentamento Violncia Contra as Mulheres, 2010.
52 p. Disponvel em: <http://www.sepm.gov.br/publicacoes-teste/publicacoes/2010/PactoNacional_
livro.pdf>. Acesso em: 3 mar. 2011.

24 OBSERVE, op. cit., 2010, p. 121.


25 OBSERVE, op. cit., 2011, 71.

22 OBSERVE, op. cit., 2010.

26 OBSERVE, op. cit., 2010, p. 116.

23 OBSERVE, op. cit.,2011.

27 MELLO, op. cit., 2008, p. 122.

354

Publicaes da Escola da AGU

pressupondo a horizontalidade das relaes entre os parceiros e sua


responsabilidade solidria pela aplicao da Lei Maria da Penha. Foi
definida, ainda, como o fator que estabelece a comunicao dialgica e a
construo democrtica e coerente de novos valores de gnero.
No obstante sua importncia, articulao em rede, ou
cooperao/colaborao, os rgos de justia ofereceram mais resistncia,
o que se atribuiu sua viso tradicional de acesso justia criminal que
se limita s decises judiciais e aplicao exclusiva ou prioritria das
medidas punitivas.
Demonstrado como um desafio a abertura dos rgos de justia
para seu aprimoramento de administrao e gesto, em especial no que
atine articulao em rede, ou cooperao/colaborao, foi destacada a
atuao do Conselho Nacional de Justia como rgo que pode ter papel
estratgico para sua superao.
Criado pela Emenda Constitucional n 45/2004, tambm
denominada a Reforma do Judicirio, que buscou sua modernizao a
fim de garantir o direito fundamental prestao jurisdicional efetiva
e ordem jurdica justa, o CNJ inclui-se no contexto de reformulao
da Administrao Pblica dada pela Constituio Federal de 1988,
que dinamizou a atuao do Estado para obter maior eficincia nos
servios pblicos prestados, por meio do estabelecimento de parcerias
com iniciativas da sociedade e o trabalho com metas, ferramentas mais
maleveis e aptas a alcanar com mais adequao a realidade social que
se transforma de maneira cada vez mais rpida e complexa na atualidade.
Na seara da violncia domstica e familiar contra a mulher, o CNJ
assumiu o papel de, em interlocuo democrtica com os organismos
responsveis por articular polticas pblicas de enfrentamento violncia
domstica e familiar contra a mulher, construir vnculos permanentes e
estabilizar tais polticas no mbito do Poder Judicirio.
Nesse sentido que se deram as aes j realizadas por essa
instituio para a efetivao da Lei Maria da Penha: a recomendao
de criao, estruturao e funcionamento pelos Tribunais de Justia
dos Estados e do Distrito Federal; realizao de quatro Jornadas da
Lei Maria da Penha; elaborao do Manual de Rotinas e Estruturao
dos Juizados; monitoramento de dados processuais, ainda que restrito
ao controle de produtividade; a criao do Frum Nacional de Juizados
de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher FONAVID,
que realizou dois encontros com o objetivo de aperfeioar a aplicao
da Lei Maria da Penha elaborando diretrizes para a padronizao dos
trabalhos em todo o pas e realizando cursos de especializao para
os magistrados que atendem nos Juizados de Violncia Domstica e

Jaqueline Barbosa Pinto Silva

355

Familiar; a promoo do I Encontro Nacional de Promotoras Legais


Populares, que reuniu mais de 300 representantes das comunidades,
que aps discutirem a implementao da Lei, prepararam e aprovaram
enunciados, entregues ao Presidente do Supremo Tribunal Federal e
ao Presidente da Repblica; o acompanhamento das denncias contra
juzes que se recusam a aplicar a Lei Maria da Penha ou a aplicam com
distores, o lanamento da Campanha Lei Maria da Penha, entre outras
que ainda esto sendo criadas, como a Rede Nacional de Cooperao
Judiciria, os Centros Judicirios de Soluo de Conflitos e Cidadania, as
Casas de Justia e Cidadania, etc.
Tais ferramentas, que tendem ao aprimoramento de administrao
e gesto dos rgos de Justia, em especial no que atine articulao em
rede ou cooperao/colaborao, aproximam-se da justia colaborativa
(collaborative justice) e dos tribunais de resoluo de problemas (problemsolving courts), prtica ocorrente h mais de vinte anos nos Estados Unidos
e em outros pases do mundo e que vem apresentando bons resultados
ao problema da violncia domstica e familiar contra a mulher. A seguir,
sero rapidamente descritas e contextualizadas essas experincias.
3 A justia colaborativa

Especificamente as varas especializadas estadunidenses surgiram


de uma profunda reforma do sistema judicial daquele pas, no final
da dcada de 80, com o escopo de alcanar maior eficincia. A partir
de ento, um conjunto de prticas foram adicionadas s tcnicas e
experincias convencionais, por meio do estabelecimento de parcerias,
com diferentes setores pblicos e privados, multidisciplinares, e,
especialmente, com iniciativas da comunidade, em colaborao mtua
e contnua, e no adversarial. O intuito da formao dessa rede foi
possibilitar o trabalho, no somente com os problemas, mas com as
causas dos problemas (interesses reais ou subjacentes e valores sociais), a
fim de apresentar uma resposta adequada s necessidades e expectativas
de um especfico grupo de pessoas em uma especfica jurisdio,
proporcionando segurana, confiana e bem-estar comunidade. Assim,
essas instncias, denominadas problem solving courts, passaram a ter a
atribuio de concretizar e concentrar esses mecanismos, monitorandoos, estudando-os e experimentando outros no intuito de solucionar
problemas de uma determinada comunidade.
Apesar das peculiaridades de cada tipo de vara especializada, foram
observadas caractersticas comuns que as experincias apresentaram,
elevadas posteriormente categoria de princpios, quais sejam: a colaborao,

356

Publicaes da Escola da AGU

Jaqueline Barbosa Pinto Silva

357

a tomada de decises baseadas em informaes reforadas, o interesse


em obter melhores e substantivos resultados, o provimento de servios
individualizados para cada litigante, o foco na responsabilizao do ofensor
e na conscientizao da comunidade e o envolvimento da comunidade.
Comparadas com os Juizados Especializados de Violncia
Domstica e Familiar Contra a Mulher (JEVDFM) brasileiros, notou-se
que as varas especializadas estadunidenses (domestic violence courts DVC)
tambm se guiam pela especializao, institucionalizao e articulao
em rede/colaborao, porm, com mais ou menos densidade ou com
diferentes enfoques ou dinmicas, observadas as distncias sistmicas da
ordens jurdicas dos pases.
Porm, nos Estados Unidos, talvez em razo de mais tempo de
experincia das DVC, o monitoramento da eficincia de seu modelo
aparentam estar mais desenvolvido, com critrios mais especficos e carter
mais proativo, voltando-se a atuao do Judicirio para resultados especficos
e bem definidos, quais sejam: reduo do tempo de processamento dos casos,
maior informao sobre os casos, aumento da responsabilizao do infrator
(menor reincidncia, menos processos, menos acusaes e condenaes ou
menor descumprimento das decises), menor reincidncia, aumento dos
servios e da segurana para as vtimas, maior satisfao dos interesses reais
ou subjacentes dos envolvidos, mais bem-estar da comunidade. Ademais,
o envolvimento das vtimas e a participao da comunidade, bem como
o acompanhamento judicial frequente dos ofensores, foram prticas que
mostraram bons resultados e foram enfaticamente recomendadas.

Ainda, considerando que os modelos brasileiros bem-sucedidos


tm como elementos desenvolvidos a especializao, a institucionalizao
e, especialmente, articulao em rede, ressalta-se o sistema de justia
colaborativa como possibilidade para unir os diferentes interessados
e encadear e diversos setores sociais envolvidos no problema a fim de
garantir os direitos humanos e promover o desenvolvimento da sociedade,
apresentando-se esse como exemplo de novos rumos da Gesto Pblica
no mbito do Poder Judicirio.
Espera-se que, os levantamentos realizados na presente pesquisa
e as informaes produzidas possam oferecer ferramentas importantes
para o aperfeioamento das respostas estatais oferecidas s mulheres
em situao de violncia domstica e familiar, mais adequadas s
suas necessidades e expectativas, delineando contedo mais estvel e
democrtico ao direito de igualdade de gnero.
Destaca-se, por fim, que, observados os dados obtidos no
presente trabalho e a narrativa legal sobre o tema, o enfrentamento
da violncia domstica e familiar contra as mulheres tem induzido
profundas e amplas modificaes na sociedade brasileira, jurdicas,
polticas e sociais, que transcendem a questo dessa violncia em si,
na medida em que transforma estruturas convencionais e estabelece
dilogos e dinamismos entre categorias tradicionalmente estanques,
como feminino e masculino, pblico e privado, direitos e deveres,
ressignificando princpios e direitos fundamentais do Estado
Democrtico de Direito.

4 Consideraes finais

Referncias

Em resumo, foi possvel alcanar ambos os objetivos propostos


inicialmente, quais sejam, traar um panorama sobre a atuao
dos rgos de justia na aplicao da Lei Maria da Penha e no
enfrentamento violncia domstica e familiar contra a mulher; e
apresentar possibilidades tendentes a propiciar resultados mais
eficientes e amplos para as metas e objetivos propostos pelo Estado
brasileiro nessa seara.
Tendo em vista que o principal desafio apontado para o
monitoramento da eficincia da legislao, a fim de monitorar as polticas
pblicas e aprimorar os planos de gesto, foi a inexistncia de dados
suficientes para aferir a eficincia ou ineficincia dos rgos de justia, destacouse o CNJ como instituio capaz de produzir informaes sistematizadas em
abrangncia nacional, integradas, padronizadas e disponveis sobre os diferentes
registros que so gerados a partir da aplicao da Lei.

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Negociao da Faculdade de Direito da Universidade de Braslia, que busca

Jaqueline Barbosa Pinto Silva

359

transmitir aos estudantes um panorama do movimento doutrinrio voltado


a resoluo apropriada de disputas (RADs), apresentando textos da teoria
autocompositiva nos trs principais mtodos adotados no Brasil (Arbitragem,
Mediao e Negociao) e nos mtodos hbridos e demais institutos afetos
s RADs (Abordagem Paralela, Avaliao neutra, Avaliao preliminar de
conflitos, Conciliao judicial, Gesto de conflitos, Jri simulado, Med-arb,
Mini-julgamento, Ombudsman, Parceiragem e Sistema multi-portas, etc.).
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Jaqueline Barbosa Pinto Silva

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362

Publicaes da Escola da AGU

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A mulher brasileira nos espaos pblico e privado. So Paulo: Fundao Perseu
Abramo, 2004.
WAISELFISZ, Julio Jacobo. Mapa da violncia 2011: os jovens no Brasil. So
Paulo: Instituto Xangari; Braslia: Ministrio da Justia, 2011. Caderno
complementar 2. Homicdio de mulheres no Brasil.
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sites/default/files/Principles.pdf>. Acesso em: 19 jan. 2011.

363

Poder Judicirio e a Administrao da


Justia: do patrimonialismo gesto
eficientE
THE JUDICIARY AND THE ADMINISTRATION OF JUSTICE: FROM
PATRIMONIALISM TO MANAGEMENT EFFICIENCY

Marcelo Henrique Pereira Marques


Analista Judicirio. Mestrando em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo-USP.
Especialista em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar

SUMRIO: 1 O Poder Judicirio e a Funo


Administrativa; 2 Breve Evoluo Histrica do
Poder Judicirio; 3 A Administrao a Justia a
partir da Constituio de 1988; 3.1 A Atuao do
Conselho Nacional de Justia; 3.2 A Transparncia
no Judicirio; 4 Concluso; Referncias

364

Publicaes da Escola da AGU

RESUMO: O presente trabalho tem por objetivo apresentar algumas


resistncias e avanos acerca de mecanismos de controle social,
transparncia e participao popular na atuao administrativa do Poder
Judicirio. A partir de uma breve anlise histrica possvel compreender
melhor a origem dessas resistncias. A Administrao Pblica brasileira
e, com ela, a Administrao da Justia sofreram do patrimonialismo
portugus e conservaram, no seu incio, uma cultura jurdica alheia
burocracia que faz separar o pblico do privado. Com o passar do tempo,
o Judicirio se desenvolve e acaba por acolher um modelo de gesto
mais eficiente, mais transparente e sobretudo democrtico. Portanto,
a discusso que se pe aqui procurar examinar o Poder Judicirio
quando no est debruado sobre o julgamento de processos. Cabe
analisar as origens do conservadorismo do Judicirio e a importncia
de se rever determinadas posturas. Alm disso, tambm um objetivo
desse trabalho sinalizar a importncia da introduo da gesto eficiente
e de mecanismos democrticos mais contemporneos na sua estrutura.

Marcelo Henrique Pereira Marques

365

1 O Poder Judicirio e a funo administrativa

O exerccio da Administrao Pblica no atividade exclusiva


do Poder Executivo. Isso porque, a funo administrativa tambm
exercida pelos demais Poderes como funo atpica. Assim, cada um dos
Poderes exerce com preponderncia sua funo tpica e de maneira atpica
a funo dos demais. nesse sentido que os Poderes so independentes
e harmnicos entre si1, nos termos da Constituio de 1988. Na lio de
Celso Antonio Bandeira de Mello2:
Tanto Legislativo quanto Judicirio, como Executivo, exerceriam
as trs funes estatais: de modo normal e tpico aquela que lhes
corresponde primacialmente respectivamente, legislar, julgar e
administrar e, em carter menos comum (ou at mesmo em certas
situaes muito invulgares como ocorre no processo de impeachment),
funes, em princpio, pertinentes a outros rgos do Poder. vista
disto, jamais se poderia depreender, com segurana, se uma atividade
legislativa, administrativa ou jurisdicional pelo s fato de provir do
corpo do Legislativo, Executivo ou Judicirio.

PALAVRAS-CHAVE: Poder Judicirio. Administrao da Justia.


Gesto. Eficincia. Controle.
ABSTRACT: The present essay aims to present some resistance and
advances to social control, transparency and popular participation
mechanisms in the Judiciary Powers administrative activity. From a
brief historical analysis it is possible to better understand the origins of
this resistance. Brazilian Public Administration and the Administration
of Justice as well have suffered from the Portuguese patrimonialism
and maintained in its beginning a juridical culture distant from the
bureaucracy that separates public from private life. During the time, the
Judiciary evolves and ends up adopting a more efficient, transparent and
democratic model of public management. Therefore, the issue here is to
examine the Judiciary Power when it is not leant over lawsuits. It should
be analysed the origins of the Judiciary conservative values and how
importante it is to review such posture. Besides, it is also an objective of
this work to point the importance of introducing na efficient management
and more democratic and updated mechanisms in its structure.

Da que o Poder Judicirio exerce tambm funo administrativa.


A Administrao judiciria exercida em carter menos comum, uma
vez que administrar funo primria do Poder Executivo envolve
toda sorte de atividade do Poder Judicirio que contenha a necessidade
de gesto da coisa pblica, seja a realizao de licitao, a organizao
de concursos pblicos, o planejamento e a execuo do seu oramento, a
contratao de servios terceirizados, a nomeao de servidores, dentre
outros.
Nesse contexto, a gesto eficiente dos recursos pblicos prevista
pela Constituio de 1988 para a Administrao Pblica regra cogente
tambm para o Poder Judicirio quando atua nesse mister. Assim,
aplicam-se ao Poder Judicirio quando exerce atividade administrativa
todos os princpios3 elencados no caput e as demais regras do art. 37
da Constituio Federal, as vedaes do art.167; as suas contas sofrem

Keywords: Judiciary. Administration of Justice. Management.


Efficiency. Control.

1 Art. 2: So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o


Judicirio.
2

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2007, p.34.

3 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia.

366

Publicaes da Escola da AGU

fiscalizao e pode tambm ser objeto de inspeo e auditoria contbil do


Tribunal de Contas e assim por diante.
Portanto, a discusso que se pe aqui procurar examinar o
Poder Judicirio quando no est debruado sobre o julgamento de
processos. Cabe analisar as origens do conservadorismo do Judicirio e
a importncia de se rever determinadas posturas. Alm disso, tambm
um objetivo desse trabalho sinalizar a importncia da introduo da
gesto eficiente e de mecanismos democrticos mais contemporneos na
sua estrutura.
2 Breve evoluo histrica do Poder Judicirio

Antonio Carlos Wolkmer, analisando o perodo colonial, faz


referncia a um abrasileiramento da magistratura que significava a
corrupo das metas essencialmente burocrticas, porquanto os critrios
de validade passavam a ser imputados pessoas, posio social e
interesses econmicos. A corrupo cobria um lastro de desvios da
legislao e das regras burocrticas4. Registros de privilgios do
Judicirio no Brasil datam desde 1715, quando El-Rei fez saber que todos
os que na cidade de So Paulo servirem de juzes ordinrios, vereadores e
procuradores do Conselho, fiquem com a nobreza de cavaleiros e logrem
os privilgios deles5, tudo isso no sentido de livr-los de qualquer
condenao por erros do ofcio.
poca das Ordenaes Afonsinas, o governo local era formado
por Cmaras e compunham-se estas de juzes e vereadores, eleitos
pelos homens bons com a interferncia dos corregedores6. Como aponta
Raymundo Faoro, os homens bons compreendiam, num alargamento
contnuo, alm dos nobres de linhagem, os senhores de terras e
engenhos, a burocracia civil e militar, com a contnua agregao de
burgueses comerciantes7. A primeira instncia era formada por juzes
singulares que eram distribudos nas categorias de ouvidores, juzes
ordinrios [...] e juzes especiais [...]. A segunda instncia, composta de
tribunais colegiados, agrupava os chamados Tribunais de Relao [...]
J o Tribunal de Justia Superior, de terceira e ltima instncia, [...] era
representado pela Casa de Suplicao8.

Marcelo Henrique Pereira Marques

367

A posse na magistratura no decorria de nenhum mrito pessoal.


Segundo Faoro, os magistrados, na grande maioria, so leigos, com os
cargos herdados ou obtidos no enxoval da noiva9. Em 1587, criado o
Tribunal de Relao do Brasil. A ostentao sempre esteve presente no
mbito do Judicirio: haver na Casa de Relao panos para se cobrirem
as mesas dos despachos, e os da grande sero de seda, e o tinteiro,
poeira e campainha sero de pratas10 e os desembargadores, enquanto
estiverem em despacho na Relao com o governador, estaro assentados
em escabelos de encosto na mesa grande11 e andaro vestidos, assim
na Relao, como na cidade, com as pas, que costumam trazer os
desembargadores da Casa da Suplicao, de maneira que representem os
cargos que tem12. Em 1626, foi suprimida a Relao13 e posteriormente
restabelecida, em 165214. Em 1751, foi criada a Relao do Rio de Janeiro
e, posteriormente, com a transferncia da capital, instalou-se a Casa
da Suplicao15. Segundo Wolkmer, com a criao e o funcionamento
do Tribunal da Relao, no Brasil, consolidou-se uma forma de
administrao da justia no mais efetuada pelo ouvidor-geral, mas
centrada na burocracia de funcionrios civis16. poca do Brasil colnia,
Stuart Schwartz, citado por Wolkmer, alega que havia duas modalidades
de organizao poltica do Judicirio: relaes burocrticas e relaes
baseadas em parentesco. Assim, segundo Wolkmer, o entrelaamento
desses dois sistemas de organizao burocracia e relaes pessoais
projetaria uma distoro que marcaria profundamente o desenvolvimento
de nossa cultura jurdica institucional17. Wolkmer sugere, ainda, que as
relaes pessoais iam desde o casamento colonial (forma de incorporao
na sociedade local e de aquisio de riqueza e propriedades) at os laos
de amizade e compadrio (padrinho de batismo ou de casamento18). Em
1824, o Brasil conheceu sua primeira Constituio, ainda no Imprio,
mas j independente. O Judicirio ganhou estatura Constitucional.
9

FAORO, op. cit., p.218.

10 FERREIRA, op. cit., p.200.


11 Ibidem, p.200.
12 Ibidem, p.201.
13 Ibidem, p.231.

WOLKMER,Antonio Carlos. Histria do Direito no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 2007. p.82-83.

14 Ibidem, p.236.

FERREIRA, Waldemar. Histria do Direito Brasileiro. v..1, p.194.

15 FREITAS, Vladimir Passos de. Corregedorias do Poder Judicirio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 20.

FERREIRA, Waldemar. ibidem.p.160.

16 WOLKMER, op. cit., p.78.

FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder. So Paulo: Globo, 2001. p202.

17 WOLKMER, op. cit., p.82.

WOLKMER, Antonio Carlos. ibidem. p.74-75.

18 WOLKMER, op. cit., p.83.

368

Publicaes da Escola da AGU

Em 1845, iniciaram debates a respeito de projeto de lei que


restringia a participao de magistrados no processo eleitoral. Segundo
noticia Jos Murilo de Carvalho, magistrados eram ao mesmo tempo
fazendeiros, senhores de engenho e senadores19. Segundo o autor, as
manifestaes contrrias foram vencidas e os juzes mantiveram-se no
controle20.
Na seqncia, como leciona Vladimir Passos de Freitas, o incio
da grande transformao vivida pelo Poder Judicirio brasileiro ocorreu
aps a proclamao da Repblica, em 188921. Ainda naquele ano criada
a Justia Federal (decreto-lei 848 de 1889). A Constituio de 1891
agora, sim, da Repblica optou pelo modelo unitrio, isto , sem uma
jurisdio administrativa, como o Conselho de Estado francs, e o
Judicirio se moldou, pois, como terceiro Poder22. Aqui surge o Supremo
Tribunal Federal. Em 1945 criado o Tribunal Federal de Recursos,
posteriormente extinto com a criao do Superior Tribunal de Justia
com o advento da Constituio de 1988.
Foi nesse cenrio, portanto, que nasceu e se desenvolveu o Poder
Judicirio, em meio ao patrimonialismo que configurava a estrutura do
Estado brasileiro. Em meio, portanto, diluio dos limites que separam
o pblico do privado misturando as regras da casa e da rua, para fazer
meno obra prima de Roberto DaMatta23. Esse patrimonialismo de
outrora se faz presente nos dias de hoje quando se assiste situaes
como aquela noticiada pela revista Isto, em abril de 2009. Segundo
a publicao, o ento Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF),
Carlos Alberto Menezes Direito, falecido naquele mesmo ano, teria
se beneficiado de ofcios expedidos pelo Superior Tribunal de Justia
(STJ), onde foi Ministro at 2007, solicitando tratamento privilegiado
para parentes seus em aeroportos brasileiros24. No mesmo sentido fez
o ento Ministro do STJ e hoje do STF, Luis Fux. No ofcio n. 112/08,
expedido pelo chefe de representao do STJ ao gerente da Air France
no aeroporto internacional Antonio Carlos Jobim, no Rio de Janeiro, foi
solicitado sala vip, atendimento especial no check in e assento up deck, na
rea superior do avio. dizer, ofcios emitidos pela cpula de um rgo
19 CARVALHO, Jose Murilo de. A Construo da Ordem. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. p. 176.
20 Ibidem. p. 178.
21 FREITAS, op. cit., p.23.
22 Ibidem.

Marcelo Henrique Pereira Marques

369

pblico requisitando favores empresa privada. Ora, o juiz deve ter


cincia que faz parte de uma categoria diferenciada em alguns aspectos,
mas faz parte do gnero dos servidores pblicos, sendo um indivduo do
povo, pago pelo mesmo povo, para servir25.
Tais situaes so excepcionais e no podem resumir, certo, o
Judicirio. De toda sorte, trata-se de um Poder com caractersticas que
o afastam do trato comum. Isto se traduz nas vestes, no tratamento,
em expresses como Estado-juiz e em prerrogativas inexistentes para
os cidados comuns, como frias de 60 dias26. Toda essa simbologia de
poder permanece vlida at hoje.
Quanto linguagem, o Direito prdigo no uso de expresses
rebuscadas. Ora, o uso de termos difceis afasta o jurisdicionado, sujeito
da deciso, da realidade do processo. Como aponta Jose Renato Nalini:
O cliente da Justia tem direito a uma soluo justa, mas para ele
inteligvel. Se fcil ser complicado basta se valer de um dicionrio
e escolher sinnimos desconhecidos muito difcil ser simples.
A conciso, a objetividade, a utilizao de frases sintticas, tudo
isso auxilia a comunicao. E atua em favor da credibilidade e da
legitimao.

Cabe questionar, ainda, a capacidade de compreenso de


determinadas decises quando utilizam lngua estrangeira como
fundamento jurdico27, como a seguinte:
Incide, aqui, o magistrio de um dos maiores constitucionalistas
norte-americanos, HENRY CAMPBELL BLACK, em seu clssico
Handbook of American Constitutional Law, 2 ed., St. Paul, Minn.,
West Publishing CO., 1897, p. 70, verbis:
10. It is not permissible do disobey, or to construe into nothingness,
a provision of the constitution merely because it may apeear to
work injustice, or to lead to harsh or obnoxious consequences or
invidious and unmerited discriminations, and still less weight should
be attached to the argument from mere inconvenience.
25 BALTAZAR JUNIOR, Jos Paulo. Funo Correicional dos Tribunais e Deveres do Magistrado. R. CEJ,
Braslia, n.28, p.54-63, jan/mar. 2005.

23 DAMATTA, Roberto. A Casa & A Rua. Rio de Janeiro: Rocco, 1997.

26 Lei Complementar n.35, Art. 66 - Os magistrados tero direito a frias anuais, por sessenta dias, coletivas
ou individuais.

24 reportagem com cpias dos ofcios disponvel em: <http://www.istoe.com.br/reportagens/detalhePrint.ht


m?idReportagem=12841&txPrint=completo>

27 Sem esquecer que o Cdigo de Processo Civil prev no art. 156 que em todos os atos e termos do processo
obrigatrio o uso do vernculo.

Publicaes da Escola da AGU

370

[...] A respeito, assinalou PAUL ROUBIER, verbis: La situation de


fonctionnaire public constitue un statut lgal, qui peut toujours tre
modifi par les lois nouvelles in futurum (in Les Conflits de Lois dans
le Temps, Libr. Du Recueil Sirey, Paris, 1933, t. II, p; 471, n. 122)
[...] Ainda, a lio de Charles Debbasch e Marcel Pinet, verbis:
Lobligation de respecter les lois comporte pour ladministration
une double exigence, lune ngative consiste ne prendre aucune
dcision qui leur soit contraire, lautre, positive, consiste les
appliquer, cest--dire prendre toutes les mesures rglementaires
ou individuelles quimplique ncessairement leur excution. (In Les
Grands Textes Administratifs, Sirey, Paris, 1970, p. 376)
[...] Ante o exposto, voto por negar provimento ao agravo28.

Na lio do magistrado Jos Paulo Baltazar Junior, nem sempre a


sentena mais longa a melhor. Se a questo no merece maiores
digresses, no h porque se alongar. A Justia um servio pblico e
no integra a academia29.
Ainda no campo da linguagem, o uso de certos pronomes de
tratamento sugere o exerccio de um poder supremo, acima daquele da
vida cotidiana. Prova disso o Regimento Interno do STF que garante
que seus membros recebero o tratamento de Excelncia, conservando
o ttulo e as honras correspondentes, mesmo aps a aposentadoria, e usaro
vestes talares, nas sesses solenes, e capas, nas sesses ordinrias ou
extraordinrias30 (g.n). H uma simbologia de poder refletida no uso da
toga. Da a expresso juiz togado. No mbito da Cmara dos Deputados,
por exemplo, o Regimento Interno s obriga o uso do termo excelncia
entre deputados31. Aqui, alis, cabe questionar o uso das honras e ttulos
aps a aposentadoria no caso de o Ministro do STF passar a atuar em
defesa de interesses privados aps o perodo da quarentena32.
28 Tribunal Regional Federal da 4 Regio. Agravo Em Ac n 5013333-39.2011.404.7100/RS. Relator: Carlos
Eduardo Thompson Flores Lenz.
29 BALTAZAR JUNIOR, ibidem.
30 Art. 16 pargrafo nico do RISTF.
31 Art. 73. Para a manuteno da ordem, respeito e austeridade das sesses, sero observadas as seguintes
regras: XI - referindo-se, em discurso, a colega, o Deputado dever fazer preceder o seu nome do tratamento
de Senhor ou de Deputado; quando a ele se dirigir, o Deputado dar-lhe- o tratamento de Excelncia;
32 Art. 95 [...]. pargrafo nico. Aos juzes vedado: V - exercer a advocacia no juzo ou tribunal do qual se
afastou, antes de decorridos trs anos do afastamento do cargo por aposentadoria ou exonerao

Marcelo Henrique Pereira Marques

371

O que interessa aqui, porm, apresentar algumas resistncias


e avanos acerca de mecanismos de controle social, transparncia e
participao popular na sua atuao administrativa do Judicirio.
3 A administrao da Justia a partir da Constituio
de 1988

A promulgao da Constituio de 1988 foi um importante marco


normativo no sentido de afastar o patrimonialismo histrico da realidade
do Estado brasileiro. Assim, segundo Luis Roberto Barroso, o esforo
mais notvel da Constituio:
o de procurar resguardar o espao pblico da apropriao privada,
o que faz
mediante normas que exigem concurso pblico para
ingresso em cargo ou emprego pblico, licitao para a celebrao de
contratos com a Administrao Publica, prestao de contas dos que
administram dinheiro pblico, bem como sancionam a improbidade
administrativa. Proibio emblemtica, quem em si abriga mais
de cem anos de uma Repblica desvirtuada, a do art. 37 1, que
interdita autoridades e servidores de utilizarem verbas publicas para
promoo pessoal33.

Posteriormente, em 1998, a Emenda Constitucional n 19


promoveu alteraes no texto constitucional no sentido de sinalizar
com um modelo mais contemporneo de gesto da coisa pblica. Assim,
dentre outras novidades, foi inserido o princpio da eficincia no art. 37,
vinculante tambm ao Judicirio na sua atuao administrativa, e cujo
ncleo a procura de produtividade e economicidade e, o que mais
importante, a exigncia de reduzir os desperdcios de dinheiro pblico34;
foram estabelecidos limites aos cargos de confiana que passaram a ser
exclusivos de ocupantes de cargo efetivo e apenas para atribuies de
direo, chefia e assessoramento; exigiu-se que por lei infraconstitucional
sejam reguladas formas de participao do usurio na Administrao
Pblica, o acesso a informaes sobre atos do governo e representao
contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo
na administrao pblica e aqui inclui-se o Judicirio no exerccio de
atividade administrativa.

33 BARROSO, Luis Roberto. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 67-68.
34 CARVALHO FILHO, Jose dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2010. p.32

372

Publicaes da Escola da AGU

Marcelo Henrique Pereira Marques

373

Uma terceira onda normativa veio com a edio da Emenda


Constitucional n. 45 de 2004 que promoveu a Reforma do Poder
Judicirio. Alm de questes processuais, como a previso de
smulas vinculantes, a necessidade de repercusso geral no recurso
extraordinrio e a alterao de algumas competncias do STF35,
interessa aqui examinar as reformas administrativas e institucionais
promovidas pela Emenda. A EC n. 45 teve claro propsito de uma
reestruturao do Judicirio. Nas palavras de Srgio Renault, ento
secretrio da reforma, o Judicirio brasileiro precisa chegar ao
sculo 21, atento para a necessidade de modernizao da sua gesto
administrativa, informatizando procedimentos e incorporando
novas tecnologias36 . Segundo ele, a reforma o primeiro passo na
construo de um novo Judicirio, mais transparente, mais racional e
mais moderno37.
Nesse sentido, vale enumerar algumas alteraes Constituio
promovidas pela EC n. 45: a criao do Conselho Nacional de Justia
(CNJ) tema a ser tratado alhures; a previso de 03 anos de atividade
jurdica como requisito para ingresso na magistratura; a aferio
de merecimento de magistrados, para fins de promoo na carreira
mediante critrios objetivos de produtividade; proibio de promoo
do juiz que retiver autos alm do prazo legal injustificadamente; a
previso de curso de preparao de magistrados como etapa obrigatria
para o vitaliciamento; a publicidade das decises administrativa dos
Tribunais; a proibio do magistrado receber qualquer tipo de auxilio ou
contribuio a qualquer ttulo; a previso de quarentena, constituda
na proibio do exerccio de advocacia no tribunal ou juzo do qual o
juiz se afastou nos trs primeiros anos de afastamento; a exigncia de
destinao das custas e emolumentos apenas para os servios afetos
s atividades especficas da Justia; a proibio de gastos alm dos
limites estabelecidos na LDO durante a execuo oramentria. Por
fim, a Emenda criou o dever da durao razovel do processo (judicial
e administrativo).

explcitas: de um lado, realizar o controle da atuao administrativa e


financeira do Poder Judicirio, ou seja, um controle sobre a instituio
e, de outro, realizar o controle de cumprimento dos deveres funcionais
dos juzes. No exerccio dessas funes, o Conselho poder expedir atos
regulamentares ou recomendar providncias; apreciar a legalidade de
atos administrativos dos membros do Judicirio, podendo rev-los ou
fixar prazos para que adotem as providncias necessrias; conhecer de
reclamaes contra membros e rgos do Judicirio, sem prejuzo da
competncia correicional dos Tribunais isto , existindo ou no atuao
correicional em curso no Tribunal local, o CNJ pode atuar podendo
avocar processos disciplinares em curso e aplicar, inclusive, aposentadoria
e outras sanes administrativas; rever processos disciplinares julgados h
menos de um ano. E tem o dever de elaborar relatrios acerca da atuao
do Poder Judicirio38. Segundo o desembargador do Tribunal de Justia do
Estado do Rio de Janeiro, Elton Leme, a criao do Conselho Nacional de
Justia, com a Emenda Constitucional 45, que trouxe uma srie de outras
responsabilidades, colocou o Judicirio num novo patamar, no que diz
respeito s suas responsabilidades perante a sociedade39.
Nesse mister, louvvel a atuao do CNJ no controle da atuao
administrativa e financeira do Poder Judicirio como alternativa de
paradigma para a gesto pblica. Dentre as determinaes do CNJ
j impostas aos Tribunais, possvel citar a criao de ouvidorias40, a
regulamentao do uso de carros oficiais e a publicao da frota de veculos
na Internet 41, a criao de ncleos de mtodos consensuais de resoluo
de conflitos42, a criao de planejamento estratgico pelosTribunais43, a
proibio do nepotismo44 e a ampliao do horrio de atendimento ao
pblico45.
O CNJ, contudo, desde a sua criao vem sofrendo controle
abstrato de constitucionalidade no STF quanto legitimidade de suas
atribuies. Segundo aponta Maria Tereza Sadek, poca da discusso
do projeto que gerou a EC n. 45, ainda em maio de 2000, a AMB
divulgou documento no qual afirmava que `o relatrio aprovado pela

3.1 A Atuao do Conselho Nacional de Justia

38 Todas essas competncias esto enumeradas no art. 103-B, 4, da Constituio da Repblica.


39 LEME, Elton. O juiz como gestor. In Cadernos FGV Projetos. Maio/junho 2010, ano 5, n. 12, p.20-23.

Pois bem, alterao importante foi a criao do Conselho Nacional


de Justia (CNJ). O CNJ, rgo de estatura constitucional, tem funes

40 Resoluo n. 103/2010.
41 Resoluo n. 83/2009.

35 Como a competncia para julgar vlida lei local contestada em face de lei federal que antes era de
competncia do Superior Tribunal de Justia

42 Resoluo n. 125/2010.

36 Folha de S. Paulo, 09 de dezembro de 2004. Tendncias/Debates.

44 Resoluo n. 07/2005.

37 Folha de S. Paulo, 09 de dezembro de 2004. Tendncias/Debates.

45 Resoluo n. 130/2011.

43 Resoluo n. 70/2009

374

Publicaes da Escola da AGU

comisso especial causou enorme apreenso em toda magistratura


nacional46 . Nesse sentido, foi emblemtica a primeira ao, a ADI
3.367/DF, ter sido ajuizada pela Associao dos Magistrados Brasileiros
(AMB). A ao foi distribuda em 09 de dezembro de 2004, antes
mesmo da publicao da Emenda, tanto que o Ministro Relator Cezar
Peluso despachou no sentido de se aguardar sua publicao47. A AMB
questionou a prpria existncia do CNJ, sob o argumento de ofensa
separao de Poderes e ao pacto federativo. Por deciso unnime, o STF
rejeitou o pedido.
Questo que gera debate na doutrina diz respeito ao poder
normativo do CNJ. Essa competncia largamente utilizada pelo rgo,
que j editou mais de 140 resolues. O exerccio do poder normativo
do CNJ foi discutido a partir da resoluo n. 07, editada em outubro
de 2005. Na Ao Declaratria de Constitucionalidade n. 12, proposta
pela AMB, foi declarada constitucional a legitimidade da atuao do
CNJ ao editar a resoluo n. 7 proibindo o nepotismo. Entendeu o STF
que as restries constantes do ato resolutivo so, no rigor dos termos,
as mesmas j impostas pela Constituio de 198848. Dessarte, com a
proibio do nepotismo, o CNJ nada mais fez que expressar aquilo que
j se depreende do texto constitucional. Apesar disso, algumas decises
judiciais parecem optar por interpretao diversa. Foi o caso da apelao
cvel n. 00010185020078200108, julgada no Tribunal de Justia do Rio
Grande do Norte, em 2008, que versava sobre alegao de nepotismo
fora do mbito do Judicirio. Entendeu a Justia potiguar que, por se
tratar de nepotismo em rgo diverso do Judicirio, no se aplicaria
a resoluo, uma vez que se tratava de prtica de nepotismo tolerada
constitucionalmente49. A deciso ensejou o RE 579951, no STF, que
acabou por reformar o acrdo.
Em 2011, outra resoluo do CNJ foi discutida. A AMB questionou
a resoluo n. 130 que uniformiza o horrio de atendimento nos fruns50.
A ao se encontra pendente de julgamento. Mais recentemente, alvo de
ADI51, novamente proposta pela AMB, a resoluo n. 135 que uniformiza
46 SADEK, Maria Tereza. Controle Externo do Poder Judicirio in Reforma do Judicirio. Maria Tereza Sadek
(org). So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001. p.117.
47 conforme andamento processual disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcesso
Andamento.asp?incidente=2260590.> Acesso em 10/10/2011.
48 ADC12. Ementa. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.
asp?incidente=2358461>. Acesso em 11/10/2011.
49 Disponvel em: < http://esaj.tjrn.jus.br/cposg/pcpoSelecaoProcesso2Grau.jsp>.
50 ADI 4598.
51 ADI4638.

Marcelo Henrique Pereira Marques

375

as normas relativas ao procedimento administrativo disciplinar aplicvel


aos magistrados, acerca do rito e das penalidades. Uma das questes
mais polmicas da petio inicial da AMB nessa ao, diz respeito
alegao de inconstitucionalidade do art. 20 da resoluo, que reza que
o julgamento do processo administrativo disciplinar de magistrado ser
realizado em sesso pblica. A associao sugere que o sigilo seria de
interesse pblico52 e afirma que:
A figura do Estado-Juiz, que exige grau mximo de seriedade e
de idoneidade, no pode ficar maculada no exerccio da jurisdio.
E no h como negar que o magistrado que estiver, publicamente,
respondendo a processo disciplinar, d.v., no ser visto pela sociedade
ou pelo jurisdicionado como algum que possua autoridade para
julgar suas as aes ou as aes de outrem53.

Outra questo interessante nessa mesma ao da AMB, objeto


da pecha de inconstitucionalidade, a previso na resoluo n. 135 de
que toda e qualquer pessoa pode noticiar uma irregularidade contra
magistrado. Segundo a Associao, essa previso contraria a Lei Orgnica
da Magistratura (LOMAN), Lei Complementar n. 35, que traz no art.
27 os legitimados para representar contra o juiz: o Poder Executivo ou
Legislativo, o Ministrio Pblico ou o Conselho Federal ou Secional
da Ordem dos Advogados do Brasil. Alegam que caberia somente lei
complementar a normatizao da questo. Por fim, cabe apontar uma
ltima questo presente nessa ADI, que o argumento da AMB no
sentido de que o CNJ somente teria uma atuao correicional subsidiria.
dizer, o CNJ somente atuaria diante da omisso do Tribunal local. A
Associao classifica como fraude normativa a interpretao do CNJ.
3.2 A Transparncia no Judicirio

Essas novidades, tanto as alteraes promovidas pelas emendas


n. 19 e 45 quanto s resolues do CNJ, tm um interesse comum:
a gesto eficiente e democrtica da coisa pblica. E o primeiro
passo a transparncia, a permitir um controle tanto pelos rgos
institucionalizados (Ministrio Pblico, Tribunais de Contas,
Corregedorias) quanto pela sociedade civil. Portanto, bem ou mal, as
52 Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=463
8&processo=4638>. Acesso em 10/10/2011.
53 Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=463
8&processo=4638.> Acesso em 10/10/2011.

Publicaes da Escola da AGU

376

resolues do CNJ impem um dever de boa gesto e transparncia. a


democracia enquanto prestao de contas54, como aponta Maria Teresa
Sadek. Contudo, a democratizao dos instrumentos de atuao do Poder
Pblico e a eficincia no se concretizam pela mera imposio de cima
para baixo. Como pondera Sergio Buarque de Hollanda:
a democracia no Brasil sempre foi um lamentvel mal-entendido
[...]. curioso notar-se que os movimentos aparentemente
reformadores, no Brasil, partiram quase sempre de cima para
baixo: foram de inspirao intelectual, se assim se pode dizer, tanto
quanto sentimental. Nossa independncia, as conquistas liberais que
fizemos durante o decurso de nossa evoluo poltica vieram quase
de surpresa; a grande massa do povo recebeu-as com displicncia,
ou hostilidade. No emanavam de uma predisposio espiritual
e emotiva particular, de uma concepo da vida bem definida e
especfica, que tivesse chegado maturidade plena. Os campees
das novas idias esqueceram-se, com freqncia, de que as formas de
vida nem sempre so expresses do arbtrio pessoal, no se fazem
oudesfazem por decreto (p.160-161).

Assim, prpria criao de ouvidorias, por exemplo, no se efetiva


pela mera imposio por meio de resoluo do rgo de controle. dizer,
sem um preparo dos servidores que ocupam os cargos de ouvidores, sem
liberdade para enviar denncias e reclamaes contra juzes e servidores,
sem a compreenso de que um rgo do Poder Judicirio pode sofrer
fiscalizao popular, de nada valer a ouvidoria. A ttulo de exemplo, cabe
reproduzir resposta encaminhada pela ouvidoria do Tribunal Regional
do Trabalho da 2 Regio, a respeito da disponibilizao do relatrio
mensal que o rgo obrigado a enviar Presidncia daquele Tribunal.
Questionada, a ouvidoria respondeu em nota oficial:
Prezado Sr., Esta Ouvidoria subordinada diretamente Presidncia
desta Corte e relatrios, bem como estatsticas so encaminhados ao
Exmo. Des. Presidente. Para ter acesso basta o Sr. prestar concurso
pblico para a magistratura trabalhista e com o tempo ser promovido
Desembargador do TRT e aps concorrer e assumir o cargo de
Presidente deste E. Tribunal Regional. Atenciosamente Ouvidoria55

Marcelo Henrique Pereira Marques

377

Isso parece reforar a lio de Sergio Buarque de Holanda ao


retratar o Brasil do sculo XIX:
no Brasil, pode dizer-se que s excepcionalmente tivemos um sistema
administrativo e um corpo de funcionrios puramente dedicados a
interesses objetivos e fundados nesses interesses. Ao contrrio, possvel
acompanhar, ao longo de nossa histria, o predomnio constante das
vontades particulares que encontram seu ambiente prprio em crculos
fechados e pouco acessveis a uma ordenao impessoal56.

De toda sorte, no fosse a atuao do CNJ, o enclausuramento do


Judicirio seria maior. Sem a presso exercida pelo CNJ, muitos tribunais no
apresentariam, por exemplo, sua frota de veculos57. Alis, a escolha dos modelos
desses veculos tambm uma questo a ser discutida quando se prope
uma gesto eficiente, uma vez que eventual opo por modelos de luxo pode
sinalizar um mau uso do dinheiro pblico. Alm da frota de veculos, tribunais
chegam a gastar quase dois milhes de reais com servio de motorista58.
A exigncia de transparncia no Judicirio evidencia outros gastos
questionveis. Dessarte, por conta do esforo do CNJ, fica possvel saber
que em alguns casos o Judicirio gastou, de janeiro a outubro de 2011,
mais de R$57.000,00 com o fornecimento de frutas para o servio de
copa59. Apenas com servios de garons, h contratos da ordem de mais
de um milho de reais60.
56 HOLLANDA, Sergio Buarque. Razes do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. p.146.
57 A ttulo de exemplo, o Tribunal de Justia do Maranho investiu mais de 2 milhes de reais na compra
de 27 veculos modelo Toyota Corolla, em 2007, alm de 3 Toyota Hilux cabine dupla no valor de
R$311.700,00. Dados disponveis em: <http://www.tjma.jus.br/financas/index.php?acao_portal=contrat
os&idContrato=950&vigencia=S e http://www.tjma.jus.br/financas/index.php?acao_portal=contratos&
idContrato=139&vigencia=N>. Acesso em 12/10/2011. E o Tribunal Regional do Trabalho da 2 Regio
possui 49 veculos modelo Ford Fusion, 30 veculos modelo Ford Focus e 27 veculos modelo Renault
Megane. Dados disponveis em: <http://www.trtsp.jus.br/html/frota.pdf. Acesso em 11/10/2011>. E que
o Tribunal Superior do Trabalho tambm investiu valores expressivos com automveis, quase 2 milhes
de reais na compra de 25 veculos modelo Ford Fusion. Dados em: <http://contasabertas.uol.com.br/
website/noticias/arquivos/137_TST%20-%20compra%20de%2025%20ve%C3%ADculos.pdf>. Acesso
em 12/10/2011.
58 o caso do Tribunal de Justia do Estado do Maranho. O valor exato do contrato de R$ 1.972.252,80.
Dados disponveis em: http://www.tjma.jus.br/financas/?acao_portal=contratos&idContrato=804&vige
ncia=S>. Acesso em 12/10/2011.
59 Dados do Tribunal de Justia do Estado do Paran. Disponvel em : <http://www.gestaodinheiropublico.
pr.gov.br/Gestao>. Acesso em 11/10/2011.

54 SADEK, op. cit., p.178.


55 Resposta ao Protocolo: 68431800130822915.

60 Valor exato de R$ 1.112.640,39 pagos pelo Tribunal de Justia do Estado do Paran. Disponvel em
<http://www.gestaodinheiropublico.pr.gov.br/Gestao/gastos/ConsultaPagamentos_Detalhes_Resp.jsp?

Publicaes da Escola da AGU

378
4 Concluso

A ideia em torno do direito boa Administrao recente. No


mbito da Comunidade Europeia j existe previso normativa desse
direito. Nesse sentido, a Carta dos Direitos Fundamentais da Unio
Europeia que prev o direito a uma boa administrao, no seu art. 41. No
Brasil, reformas peridicas e alteraes pontuais vem sendo institudas
tendo em vista esse ideal. Como visto, a Emenda Constitucional n. 45
foi a ltima grande novidade no que tange o Poder Judicirio, um Poder
que sempre teve contornos elitistas e conservadores, seja na escolha de
seus membros antes por meio de eleio por homens bons e hoje,
com o acesso restrito a uma elite intelectual mediante concurso , seja
no uso de trajes formais e solenes, ou ainda na linguagem rebuscada ou
em prerrogativas que distanciam os membros desse Poder do resto da
populao, como frias de 60 dias e ausncia de prazos prprios61.
nesse cenrio que essas modificaes promovidas pelo CNJ e
pelas emendas n. 19 e 45 foram construdas, no sentido de restringir
privilgios e instituir uma gesto eficiente e transparente.
Ao analisar o Poder Judicirio da dcada de 90, Jos Eduardo
Faria j apontava alguns problemas:
Alm de arcaicas, as engrenagens burocrtico-administrativas
das instituies judiciais tambm se revelam ineficientes e,
o que mais grave, prdigas. Isto porque, se por um lado os
tribunais costumam queixar-se da falta de recursos materiais para
funcionar bem, por outro muitas vezes tendem a empreg-los
como tm reiteradamente noticiado os rgos de comunicao
de maneira perdulria, com a construo de prdios luxuosos,
superdimensionados e superfaturados; a aquisio de automveis
Num=56000001025641&Ordem=88>. Acesso em 11/10/2011.
61 A no observncia dos prazos no processo implica a precluso, isto , a perda, pelo decurso do tempo, da
faculdade de praticar determinado ato processual, (CINTRA, Antonio Carlos de Arajo et alii. Teoria
Geral do Processo. So Paulo: Malheiros Editores, 2005. p.331). A doutrina processual civil tem como
uma das classificaes dos prazos processuais, os prazos prprios e imprprios. Assim, a precluso s
ocorre quando se trata de prazos prprios; so imprprios os prazos no preclusivos, conferidos ao juiz, aos
auxiliares da Justia e, em princpio, ao Ministrio Pblico no processo civil, (CINTRA, Antonio Carlos
de Arajo. ibidem, p.332). Apesar da construo doutrinria, a previso legal outra. A Lei Complementar
n.35 (LOMAN) estabelece no seu art. 35, II que so deveres do magistrado: no exceder injustificadamente
os prazos para sentenciar ou despachar. Como pondera o juiz Jos Paulo Baltazar Junior, o tempo deve
ser bem administrado, a fim de evitarem-se diligncias desnecessrias de demonstraes excessivas
de erudio. (BALTAZAR JUNIOR, Jos Paulo. Funo Correicional dos Tribunais e Deveres do
Magistrado. R. CEJ, Braslia, n.28, p.54-63, jan/mar. 2005).

Marcelo Henrique Pereira Marques

379

para ministros, desembargadores e juzes de alada; aposentadorias


com vencimentos integrais e contagem de tempo de servio a partir
de critrios absolutamente imorais62.

Ora, estamos, pois, diante de um novo cenrio e por isso


preciso pensar um novo modelo de Administrao Pblica. No dizer
do Desembargador do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, Elton
Leme,
Diante de novos paradigmas administrativos e valendo-se de
indicadores de gesto, novas tecnologias mtodos gerenciais, alm
de muita inovao, os juzes passaram a promover uma verdadeira
reforma silenciosa da Justia. A partir deste ponto, foi fortalecida
a opo poltica brasileira de no contratar um gestor externo,
terceirizado, alheio aos quadros do Judicirio, para administrar
a Justia do pas, devendo o juiz ser o gestor de sua prpria
instituio 63.
No mesmo sentido, Eugenio Raul Zaffaroni:
A nica forma de romper com este perfil produzido pela deteriorao
da burocratizao ou pelas profundezas do primitivismo judicirio,
conceber o juiz como integrado plenamente e por direito prprio
sociedade civil, quer dizer, o juiz cidado, que participa das
inquietaes, dos movimentos e das necessidades da vida coletiva64.

Esse novo conceito de Administrao dever se contextualizar


dentro da idia de governana pblica. Essa ideia reflete um conjunto
de prticas que leva a uma conduo responsvel do Estado. , pois,
um modelo que exige que os governos sejam mais eficazes em um
marco de economia globalizada, atuando com capacidade mxima e
garantindo e respeitando as normas e valores prprios de uma sociedade
democrtica65. Esse modelo deve se impor tambm ao Poder Judicirio,
uma vez que, como se disse, tambm exerce atividade administrativa. E
o juiz deve abraar o seu papel de gestor pblico.

62 FARIA, Jos Eduardo. O Poder Judicirio no Brasil: paradoxos, desafios e alternativas. Braslia: Conselho da
Justica Federal, 1995, p.31.
63 LEME, Elton. O juiz como gestor. In Cadernos FGV Projetos. Maio/junho 2010, ano 5, n. 12, p.20-23.
64 ZAFFARONI, Eugenio Raul. Poder Judicirio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995. p. 185.
65 OLIVEIRA, Gustavo Justino. Direito administrativo democrtico. Belo Horizonte: Frum, 2010. p. 214.

380

Publicaes da Escola da AGU

Referncias
BALTAZAR JUNIOR, Jos Paulo. Funo Correicional dos Tribunais e
Deveres do Magistrado. Revista CEJ. Braslia, n. 28, p.54-63, jan/mar. 2005.

Marcelo Henrique Pereira Marques

381

OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de Gesto. So Paulo: Revista dos


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Revista Isto, reportagem disponvel em: <http://www.istoe.com.br/
reportagens/detalhePrint.htm?idReportagem=12841&txPrint=completo>.

BARROSO, Lus Roberto. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2009.


CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio
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SADEK, Maria Tereza. Controle Externo do Poder Judicirio in Reforma do


Judicirio. Maria Tereza Sadek (org). So Paulo: Fundao Konrad Adenauer,
2001.

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CINTRA, Antonio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini;


DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria Geral do Processo. So Paulo:
Malheiros Editores, 2005.

ZAFFARONI, Eugenio Raul. Poder Judicirio. So Paulo: Revista dos


Tribunais, 1995.

HOLLANDA, Srgio Buarque. Razes do Brasil. So Paulo: Companhia das


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FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder. So Paulo: Globo, 2001.
FARIA, Jos Eduardo. O Poder Judicirio no Brasil: paradoxos, desafios e
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FERREIRA, Waldemar. Histria do Direito Brasileiro. Vol1.
FOLHA DE S. PAULO, 09 de dezembro de 2004. Tendncias/Debates.
FREITAS, Vladimir Passos de. Corregedorias do Poder Judicirio. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2003.
LEME, Elton. O juiz como gestor. In Cadernos FGV Projetos. Maio/junho
2010, ano 5, n. 12.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So
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Nota da AJUFE. Disponvel em: <http://www.ajufe.org.br/portal/index.
php?option=com_content&view=article&id=4238:ajufe-rebate-declaracoesdo-presidente-do-stf&catid=52:destaque-2e3>. Acesso em 12/10/2011.

383

A evoluo legislativa do contrato


administrativo no Brasil sombra do
procedimento licitatrio at a promulgao do
Decreto-lei n 2.300/86 e, posteriormente, da Lei N
8666/93, no Estado Democrtico de Direito
The Legislative Evolution of the Administrative
Contract in Brazil in the Shadow of the Bidding Process
Until the Promulgation of Decree-Law n 2.300/86 and,
Subsequently, of Law n 8666/93, in a Democratic State
Natlia Ciscotto Ferreira
Coordenadora-Geral de Procedimentos Disciplinares do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento. Especialista em Direito Administrativo pela Escola de Governo
da Fundao Joo Pinheiro e Mestranda em Direito e Polticas Pblicas no Uniceub.

SUMRIO: Introduo; 1 Desenvolvimento; 1.1 Primeiro


Perodo: evoluo legislativa dos contratos administrativos
no Brasil at a promulgao do Decreto-Lei n. 2.300/86; 1.1.1
Consideraes Preliminares - tratamento da matria no sculo
XIX na Europa e os Reflexos no Brasil; 1.1.2 Evoluo no sculo
XX at o ano de 1986; 1.2 Evoluo legislativa dos contratos
administrativos nos Brasil aps a promulgao do Decreto-Lei n.
2.300/86 e antes da Constituio Federal; 1.3 Evoluo legislativa
dos contratos administrativos nos Brasil aps a promulgao da
Constituio daRepblica Federativa do Brasil de 1988 at 1993; 2
Concluso; Referncias

384

Publicaes da Escola da AGU

RESUMO: No presente artigo trata-se do desenvolvimento legislativo


ptrio, a partir do sculo XIX at a promulgao da Lei 8.666/93, a respeito
de contrato administrativo. Inicia-se a abordagem no Sculo XIX, at no
Sculo XX, tratando especialmente do Decreto n 4.536, de 28.01.1922,
denominado Cdigo de Contabilidade Pblica, primeira legislao que o
regulamentou, no mbito de um arcabouo maior. Apenas em 21.11.1986, com
o advento do Decreto n 2.300, que se sistematizou, pela primeira vez, em
norma especfica, o contrato administrativo. A grande novidade da normativa
est em seu Captulo III, no qual h disposies normativas especficas
sobre formalizao, alterao, execuo, inexecuo, resciso e penalidades
contratuais. A partir de ento, o direito administrativo brasileiro passa a ter
uma legislao formal que compilou a matria de contrato administrativo e
embasa as interpretaes doutrinrias. Com a edio da Constituio Federal
de 1988, que modifica a forma de Estado para Democrtico de Direito, h
a necessidade de nova regulamentao da matria, por lei ordinria, que
esteja em estreita consonncia com os novos preceitos constitucionais por ela
dispostos, o que resulta na promulgada da Lei 8.666/93.
PALAVRAS-CHAVE: Evoluo legislativa. Contrato Administrativo
no Brasil.
ABSTRACT: In this paper it is the legislative development of country,
from the nineteenth century to the enactment of Law 8.666/93, regarding
administrative contract. Starts to approach in the nineteenth century
until the twentieth century, especially dealing with the Decree n.
4536 of 28.01.1922, called Code of Public Accounts, the first legislation
that regulated within a larger framework. Only on 21.11.1986, with
the advent of Decree n. 2300, which is codified for the first time in
a specific rule, the administrative contract. The big news is the rules
in its Chapter III, in which there are specific legal provisions on
formalization, modification, execution, non-performance, termination
and penalties. Since then, the Brazilian administrative law is replaced by
a formal legislation that compiled the matter of contract administration
and underlies the doctrinal interpretations. With the enactment of the
Federal Constitution of 1988, which modifies the form of government
to a democratic, there is a need for new regulation of the matter, by
ordinary law, which is strictly in line with the new constitutional ready
for it, which results promulgated the Law 8.666/93
KEYWORDS: Legislative Developmentes. Administrative Contract in
Brasil.

Natlia Ciscotto Ferreira

385

INTRODUO

Tem-se por objeto do presente artigo a anlise criteriosa da


evoluo legislativa, no direito ptrio, do contrato administrativo,
instituto do ramo do direito administrativo, desde meados do sculo
XIX at a promulgao da Lei Federal n 8.666 em 1993.
Neste enredo, o tema ser delineado a partir de uma anlise
histrica da citada evoluo, por meio da tcnica de pesquisa terica, com
base na legislao brasileira, por meio da qual se observa que a evoluo
do contrato administrativo, no mbito legislativo, ocorreu sombra do
procedimento licitatrio.
Tendo em vista a extenso da abordagem, a anlise sobre o
desenvolvimento legislativo ptrio quanto ao presente instituto
realizada de meados do sculo XIX at a promulgao da Lei 8.666/93.
Para tanto, so abordados dois marcos na linha evolutiva do
contrato administrativo no Brasil, quais sejam, o Decreto-lei n 2.300/86
e a Lei n 8.666/93, dois instrumentos legais que marcaram a evoluo
do instituto administrativo.
Assim, o desenvolvimento do trabalho se divide em duas fases,
sendo que a primeira se inicia em meados do sculo XIX e se alonga at a
promulgao do Decreto Lei. 2.300/86 e subdividida em dois perodos,
um que aborda consideraes preliminares quanto ao tratamento
do instituto na Europa no sculo XIX e seus reflexos no Brasil, em
meados sculo XIX, cuja parca legislao existente dispunha implcita e
superficialmente, sobre contratao pela administrao pblica, sombra
do enfoque explcito quanto aos procedimentos prvios e outro perodo,
que remonta evoluo do contrato administrativo desde o incio do
sculo XX at a promulgao do Decreto Lei. 2.300/86.
Em seguida, apresentada a segunda fase, que se fragmenta em
duas etapas. Sendo a primeira, a que tem como termo inicial a publicao
do Decreto Lei n 2.300, de 1986 (legislao brasileira que, pioneiramente,
dispe sobre o contrato administrativo como um instrumento autnomo
e independente dos procedimentos licitatrios) e como termo final a
promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
E, a segunda etapa, que se inicia com a promulgao da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, institucionalizadora do Estado Democrtico
de Direito e tem seu trmino com a edio da Lei Federal n 8.666, de 1993,
que traduz o apogeu da normatizao do instituto em anlise.
Com esta exposio, se almeja demonstrar que o citado instituto,
por um longo perodo, mais precisamente, at a publicao do Decreto
Lei n 2.300, de 1986, se desenvolveu sombra dos procedimentos

386

Publicaes da Escola da AGU

preparatrios da contratao pela Administrao Pblica, hoje


denominados procedimentos licitatrios e, ainda, que com o advento da
Lei n 8.666/93, as disposies quanto ao instituto se aperfeioaram e se
adequaram s balizas do Estado Democrtico de Direito, institudo pela
Constituio Cidad de 1988.
1 DESENVOLVIMENTO
1.1 Primeiro perodo: evoluo legislativa dos contratos
administrativos no Brasil at a promulgao do
Decreto-Lei n 2.300/86
1.1.1 Consideraes Preliminares - tratamento da
matria no sculo XIX na Europa e os Reflexos no Brasil

O entendimento quanto ao contrato administrativo, advindo


especialmente dos estudos franceses, chegou ao Brasil, influenciando
tanto a legislao como a doutrina ptria.
Assim, a noo terica de contrato administrativo chega ao Brasil,
ainda no sculo XIX, mas de firma apenas no sculo XX, j que no sculo
XIX, havia ao administrativa de contratar por parte do Imprio, mas
no havia maiores preocupaes em formalizar um tratamento legal
especificamente sobre a matria.
Neste ensejo, verifica-se que no sculo XIX o Brasil imprio
celebra contratos com os particulares, especialmente na modalidade de
concesso e, que j utiliza prerrogativas legitimadas no interesse geral
e em detrimento do interesse particular, no existindo nem mesmo
garantias que resguardassem o contratante em face do abuso autocrtico
do Estado.
Desta feita, no Sculo XIX, no se encontrava uma abordagem
especfica quanto a contrato administrativo, mas to somente legislaes
esparsas que, indiretamente dispunham sobre ele, ao tratar, diretamente,
sobre o que seriam os procedimentos prvios contratao.
Dentre tais normas, merece destaque o Decreto n 2.926, de 14
de maio de 1892, que aprovou o regulamento para as arremataes
dos servios a cargo do Ministrio da Agricultura, Comrcio e Obras
Pblicas e mesmo que subsidiariamente, disps sobre a execuo do
contrato firmado entre o particular arrematante e Governo.
Se no CAPTULO I - DO PROCESSO DE ARREMATAES,
cuidou de dispor sobre as normas referentes ao procedimento de
arrematao, cujo trmite tem certa similaridades com o procedimento

Natlia Ciscotto Ferreira

387

das atuais modalidades licitatrias, que no o enfoque do presente,


j no CAPTULO II DAS CLUSULAS GERAES DAS
ARREMATAES, estabeleceu determinaes quanto contratao
do particular pela Administrao Pblica.
Assim, no primeiro artigo do captulo, qual seja, o artigo 10,
dispe que os arrematantes se obrigam s clusulas gerais do captulo e
passa a descrever sobre as tais clusulas gerais, abordando:
1 - a cauo (artigo 11) e a fiana (artigo 12);
2 - que os documentos anexos aos contratos so parte integrantes
deste e que o arrematante tem direito cpia dos documentos
que assinar (artigo 13);
3-
que no poder haver subdelegao da execuo do
contrato sem autorizao prvia do Governo, cuja
inobservncia da disposio enseja resciso contratual
(artigo 14);
4 - que durante a execuo pode ser conveniente alteraes e
modificaes aos projetos primitivos e que elas devem ser
executadas pelos arrematantes e que, o aumento ou diminuio
do trabalho, acarreta tambm respectiva variao no contrato,
esta, caso superior a um quinto, enseja ao arrematante, direito
de resciso do contrato (artigo 18);
5 - caso, observados vcios ou defeitos das obras, o arrematante se
recusar ou contest-los, o assunto levado tutela jurisdicional
(artigo 21);
6 - que o pagamento ser realizado conforme fixado no contrato
(artigo 28), mas que o arrematante no tem direito a qualquer
indenizao pela demora do pagamento (artigo 33), bem como
no tem direito indenizao por perdas, nem mesmo por
fora maior (artigo 31);
7 - que lcita a ocorrncia da cessao ou suspenso do trabalho
pelo Governo (artigo 34), mesmo sem culpa do arrematante,
e que, neste caso, ter direito indenizao pelas despesas
realizadas (artigo 35) e, por fim;

388

Publicaes da Escola da AGU

8 - que as dvidas quanto as clusulas gerais e especiais do


contrato, que demandem brevidade em serem dirimidas,
devem ser solucionadas pelo Ministrio (artigo 38).
Diante das exposies, se constata que o citado Decreto tratou
de algumas questes referentes execuo contratual, vrias delas
demonstrando as prerrogativas do Governo em detrimento do particular,
umas no mais tuteladas pela legislao vigente e outras ainda dispostas,
entretanto que, o que mais interessa, o procedimento da execuo do contrato
era observado como uma decorrncia do processo de arrematao, prvio
quele e enfoque primordial da legislao, tanto que a normativa jurdica,
ao designar o particular, em momento algum o denomina contratante, mas
sempre arrematante, demonstrando assim, pela prpria designao dele,
que o objeto da disposio legal era o procedimento prvio contratao
pela Administrao e no essa, enquanto ato final, que dir a apreciao da
modalidade contrato administrativo.
O que parece que nesta poca o legislador nem mesmo cogitava
a idia de estabelecer critrio legal especfico contratao pela
Administrao, desvinculada das normativas quanto ao procedimento
prvio e to menos em avanar, estabelecendo disposies especficas ao
contrato administrativo.
1.1.2 Evoluo no sculo XX at o ano de 1986

No incio do sculo XX, constata-se efetivamente a influncia da


doutrina francesa quanto a matria contrato administrativo no direito
ptrio, sendo uma categoria de contrato, submetido a regras de um
regime administrativo especial, introduzido no Brasil a partir do estudo
sobre contratos de concesses de servios pblicos. Mas mesmo assim,
no ocorreram significativas novidades quanto abordagem legislativa
do tema, j que o contrato administrativo no era enfoque de legislao
formal, havendo, somente disposies esparsas em diversas legislaes
vigentes poca.
As tais normas eram: Leis n 2.221, de 30 de dezembro de 1909,
n 3.232, de 05 de janeiro de 1917, n 3.454, de 06 de janeiro de 1918
e n 3.991, de 05 de janeiro de 1920, que ao determinarem regras
oramentrias e de despesas e dispor sobre certa espcie de concorrncia
precedente contratao, a esta fazia meno superficialmente.
Todavia, em 1922 se destaca o Decreto n 4536, de 28 de janeiro,
como legislao demarcatria da apreciao legal da matria, denominado
Cdigo de Contabilidade da Unio, que j previa em seu captulo IV,

Natlia Ciscotto Ferreira

389

intitulado Da Despesa Pblica, artigos pertinentes, como no poderia


ser diferente, ao procedimento prvio, denominado concorrncia pblica
e, logo em seguida, aos contratos firmados pela Unio, iniciando-se as
disposies especficas no artigo 54, que dispunha sobre requisitos de
validade do contrato, passando pelos artigos 55 e 57, que determinavam
que os contratos firmados pela Unio deveriam ser submetidos
fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio - TCU pelo artigo 56, que
estabelecia sobre a necessidade de cauo em todos os contratos.
Desta forma, tem-se que, mesmo sendo regras referentes ao
gnero, contratos firmados pela Administrao, tambm so aplicveis
espcie, contrato administrativo.
Isto fica mais claro com o advento do Decreto n 15.783, de 08 de
novembro de 1922, por meio do qual foi aprovado o regulamento para a
execuo do Cdigo de Contabilidade Pblica e, em seu ttulo VII, tratou das
normas administrativas que deveriam preceder ao empenho das despesas,
dispondo especificamente no captulo II deste, sobre os Contratos.
Em continuidade sistematizao vigente sobre as disposies
legais quanto matria, primordialmente tratou no captulo I do
procedimento prvio, intitulado DAS CONCURRENCIAS e, em
seguida, no captulo II, designando DOS CONTRACTOS, tratou
de estabelecer mais minuciosamente, disposies legais sobre os
contratos.
O Captulo em tela abarcou os artigos 764 a 802 se subdividiu em
quatro sees, a seo I que estabeleceu normas gerais, a II, que exps
sobre Estipulao dos contractos, a III, que tratou da Approvao
dos contractos e, finalmente, a IV, que determinou normas sobre a
Execuo dos contractos.
Cita-se neste enredo, aos artigos dispostos em cada uma das
sees que so mais importantes presente abordagem.
Na seo I, intitulada Normas Geraes tem-se o primeiro artigo,
qual seja, 764 que determina: So providos mediante contracto todos os
fornecimentos, transportes, acquisies, alienaes, aluguis ou servios relativos
aos diversos departamentos da administrao pblica.
Aqui se observa que a legislao abarca tudo que p