Analisis Clpi

CLPI
HACIENDO LOS
DERECHOS REALIDAD
Temas a considerar en implementacin del derecho

al Consentimiento Libre, Previo, e Informado
Mayo 2013
Haciendo los derechos

realidad:
Temas a considerar en
implementacin del derecho al
Consentimiento Libre, Previo, e
Informado
Contenido:
Introduccin
Antecedentes 1-2
Anlisis 3-14
Alcance
Quin tiene el derecho al CLPI? 3
Identificar las tierras indgenas 3
Definir las actividades abarcadas 4-5
Definir las entidades que deben
cumplir con CLPI 6
Identificar a representantes
indgenas apropiados 6
Qu forma deber tomar un proceso de
consulta?
Cundo deber comenzar la
participacin de los pueblos
indgenas? 7
Duracin de las consultas 7
Compartir informacin y otros
temas relacionados a la consulta
8-9
Asegurando que no haya coaccin
10
Concluyendo proceso de negociacin 11-12
Monitorizacin e Implementacin 13-14
Evaluacin General 15-17

Conclusin 18
Introduccin
Bajo principios internacionales de la ley de derechos
humanos e indgenas, cada vez ms reconocidos, los
pueblos indgenas tienen derecho a conceder o no su
Consentimiento Libre, Previo, e Informado (CLPI) en
relacin a un programa, proyecto de desarrollo o ley
que podra afectar a sus miembros y/o a sus territorios/tierras. Este derecho es reconocido por varios instrumentos internacionales, ms explcitamente en la
Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (DDPI). Tanto entidades internacionales como gobiernos nacionales y
regionales, han adoptado tratados, directrices, protocolos y otros documentos similares que reconocen por
lo menos algunos de los derechos indgenas que surgen del CLPI. La intencin del CLPI no es que este sea
un objetivo en s, ni que sea un derecho procesal independiente, sino un producto derivado de muchos
derechos indgenas sustanciales que a menudo son
afectados por proyectos de desarrollo y legislacin
relacionados al uso de la tierra. El CLPI pretende ser
salvaguardia de derechos tales como el derecho a la
autodeterminacin, a la participacin, a la no discriminacin, a la propiedad, a la comida, a la salud, y a la
cultura.
Lo siguiente es un resumen y un anlisis de algunos
materiales y estndares legales relacionados al CLPI,
los cuales varan y siguen evolucionando a nivel internacional, nacional y regional por todo el mundo. Este
documento no pretende ser un estudio exhaustivo de
todos los protocolos y directrices existentes, ni una
crtica de cmo se han implementado. El fin de este
reporte, en cambio, es dar un resumen global de los
problemas que pueden surgir durante la creacin e
implementacin de un protocolo para el CLPI o la
construccin de un proceso de consulta. Tambin se
darn ejemplos de cmo documentos ya existentes
estn abordando estos asuntos. Este informe se enfoca
especialmente en la estructura y el contenido de las
consultas que se deben realizar para que los derechos
al CLPI puedan ejercerse. El Artculo 19 de la DDPI
afirma, Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados
por medio de sus instituciones representativas antes de
adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento
libre, previo e informado. Es a travs de las consultas
que la comunicacin de ideas y dudas toma lugar, lo
cual conlleva a la decisin definitiva de conceder o no
el consentimiento. Adems, varios de los protocolos
de los que se hablarn aqu incluyen provisiones concernientes a las consultas pero no al consentimiento;
Rainforest Foundation US
Mayo de 2013
Autores: Moneen Nasmith,
Marina Campos, Christine Halvorson
Contribuidores: Mark Camp,
Jessie Cherofsky, Laura Garbes
Diseo: Agnes Portalewska
Licenciado por:
por lo tanto, la suficiencia y los componentes de un

proceso de consulta son reveladores.
Este anlisis no es preceptivo sino que abarca algunas
de las preguntas centrales que se deben abordar, ya sea
que una comunidad este desarrollando su propio protocolo para el CLPI o que este empezando el proceso
de consulta con respecto a algn proyecto o legislacin. El documento examina cmo diferentes protocolos y directrices concernientes al CLPI han
abordado estos temas y qu debe uno considerar en el
estudio de dichos temas. Despus de un breve resumen de algunos protocolos y directrices, el documento abarca los temas de uno en uno, analizando los
pros y contras de la manera en que cada protocolo los
ha abordado.
Este documento se origin con una solicitud de parte
de la Asociacin de Pueblos Amerindios en Guyana,
la cual estaba considerando la idea de desarrollar protocolos para el CLPI a nivel comunitario. Moneen Nasmith, una Ayudante Legal de Rainforest Foundation
US, desarroll la primera versin de este documento
en 2011 para ayudar a dar una gua basada en directrices que existan en ese momento, referentes al CLPI.
Sin embargo, nos dimos cuenta que el documento podra ser til para otras comunidades que se estn enfrentando a problemas similares, y decidimos ampliar
el alcance. Desde entonces, Rainforest Foundation US
y Cultural Survival han formado un equipo para
seguir desarrollando y distribuyendo el documento.
Esperamos que sea til para las comunidades indgenas y sus aliados.
La situacin va cambiando rpidamente. Desde la
publicacin del primer borrador de este documento
durante el verano de 2011, varias leyes nuevas han
sido creadas; algunas directrices se han desarrollado
ms a fondo; y varias consultas se han realizado.
Hemos actualizado el documento desde entonces,
pero inevitablemente necesitaremos volver a actualizarlo pronto. Por lo tanto, animamos la entrega de
tratados, protocolos, directrices, etc., de CLPI que nos
faltan o que todava estn desarrollndose. Todo este
material puede ser enviado a fpic@rffny.org y/o a
fpic@cs.org. Nuestra esperanza es que podamos publicar una versin actualizada que incluya ms materiales y que aborde otros temas y preguntas a medida
que estos vayan surgiendo. Esperamos que este documento sea de su ayuda e invitamos sus comentarios,
dudas y/o sugerencias.
Cultural Survival
El texto en esta publicacin est licenciado por Creative Commons (www.creativecommons.org), lo que abre los
derechos de propiedad intelectual. En la prctica, esta licencia permite que el texto en estos libritos sea reproducido y
usado en publicaciones derivadas sin autorizacin previa de los editores (Rainforest Foundation US y Cultural Survival), pero con algunos criterios: slo puede usarse para propsitos no comerciales; deben citar las fuentes originales;
y en el caso de publicaciones derivadas, sas tambin deben ser licenciadas por Creative Commons.
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Compartir tambinSi cambias, transformas, o aumentas este texto, puede distribuir el texto que resulte slo bajo la
misma o una similar licencia a sta.
ANTECEDENTES
La obligacin de otorgarles a los pueblos indgenas la oportunidad de
conceder su consentimiento libre, previo, e informado referente a actividades y legislacin que pueden tener un impacto sobre sus tierras
y/o sus miembros surge de una variedad de fuentes. El CLPI, basado
en el derecho de los pueblos indgenas a sus tierras, a sus territorios, a
sus recursos, y a la autodeterminacin, ha sido formalmente reconocido por la DDPI, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH), el Convenio No. 169 de la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT 169), y cortes constitucionales en muchos pases. Por lo
tanto, el CLPI es considerado cada vez ms como norma internacional consuetudinaria (de costumbre) aun en pases donde el derecho no es especficamente enumerado o donde no se han ratificado
convenios relevantes. (1) A medida que gane fuerza el movimiento
para reconocer el CLPI y los derechos de los cuales este se deriva, el
CLPI ser jurdicamente vinculante sobre todos los pases. (2)
Otros convenios internacionales tambin garantizan el CLPI. El
Artculo 6 del OIT 169 requiere que los pueblos indgenas sean consultados en cuanto a medidas que los afectan directamente, (3)
mientras el Artculo 7 afirma que los pueblos indgenas tienen derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de
desarrollo y de controlar su propio desarrollo econmico, social y
cultural. (4) La OIT tambin ha emitido una gua para proveer una
herramienta prctica para implementar los derechos al CLPI que establece el Convenio. Aunque el Convenio de la OIT no ha sido ratificado por todos los pases, las herramientas para implementar el CLPI
se basan en principios legales de participacin y autodeterminacin
generalmente reconocidos. Es importante notar que los derechos al
CLPI son ms necesarios cuando el derecho estatutario domstico es
inadecuado y donde la gobernacin y aplicacin de la ley es dbil. En
estos contextos, el ejercicio del derecho al CLPI pretende asegurar
que todos los derechos indgenas sean protegidos.
El Convenio sobre la Diversidad Biolgica (CDB) es otro tratado internacional que reconoce y acepta una versin del CLPI al estipular
que, [c]on arreglo a su legislacin nacional, [una parte] respetar,
preservar y mantendr los conocimientos, las innovaciones y las
prcticas de las comunidades indgenas y locales que entraen estilos
tradicionales de vida pertinentes para la conservacin y la utilizacin
sostenible de la diversidad biolgica y promover su aplicacin ms
amplia, con la aprobacin y la participacin de quienes posean esos
conocimientos, innovaciones, y prcticas, y fomentar que los beneficios derivados de la utilizacin de esos conocimientos, innovaciones y
prcticas se compartan equitativamente. (5) Casi 200 pases han firmado y ratificado el CDB y por ello son legalmente obligados a esa
estipulacin.
La Secretara del CDB tambin adopt directrices voluntarias para
ayudar a entidades pases partes a incorporar consideraciones culturales, medioambientales, y sociales de las comunidades indgenas y
locales en procedimientos nuevos o vigentes de evaluacin de impactos. (6) Estas directrices proveen una pauta de los pasos a seguir
al realizar cualquier evaluacin ambiental relacionada con proyectos
de desarrollo que probablemente tendrn un impacto sobre tierras o
aguas indgenas conectadas a la biodiversidad.
Varios pases han aprobado leyes o tienen jurisprudencia que hacen
alguna referencia al derecho al CLPI. Por ejemplo, la Constitucin de
Venezuela contiene una estipulacin que requiere que se consulte con
las comunidades nativas y que se les provea informacin previo a la
explotacin estatal de los recursos naturales en hbitats nativos. (7)
La Corte Constitucional de Colombia ha dictaminado varias veces
Panama
para que se suspendieran proyectos o para declarar la inconstitucionalidad de leyes a causa de una falta de consulta previa con pueblos indgenas. (8) Sin embargo, hay pocos pases que han adoptado
medidas, protocolos, o directrices que establecen exactamente cmo
funcionar el CLPI en la prctica. Tanto las Filipinas como Per han
creado leyes que requieren el CLPI. (9) (10) En las Filipinas tambin hay una orden administrativa detallando los pasos a seguir para
asegurar la realizacin de este derecho (11) No obstante, como se comentar ms adelante, han surgido problemas significativos en la implementacin de estas medidas. Un nmero limitado de pueblos
indgenas tambin han desarrollado sus propios protocolos, incluyendo a los Guna de Panam y a los pueblos indgenas de
Paraguay.
El CLPI se ha incorporado no solamente en leyes nacionales e internacionales sino tambin en las polticas de varias organizaciones intergubernamentales e instituciones financieras, tales como el Banco
Mundial y la ONU, para asegurar que sus programas y proyectos de
desarrollo respeten el derecho indgena en base al CLPI. Tales estndares frecuentemente se aplican a los gobiernos, compaas, y otras
entidades involucrados en los programas de desarrollo de una institucin de stas. Por ejemplo, la Corporacin Financiera Internacional
del Banco Mundial (IFC) ha desarrollado una Norma de Desempeo
relacionada con Pueblos Indgenas, la cual incluye el requisito que los
clientes del Banco Mundial realicen una consulta previa con los pueblos indgenas. (12) De manera parecida, varios programas de la ONU
incorporan el CLPI. El Programa ONU-REDD ha confeccionado un
grupo de directrices del CLPI para ser seguidas en el contexto de disear e implementar programas nacionales de REDD. (13) El Banco
Interamericano de Desarrollo y el Banco Europeo para Reconstruccin y Desarrollo tambin han desarrollado directrices del CLPI relacionadas a los proyectos que financian o cofinancian.
Finalmente, puesto que las normas legales estn evolucionando y que
existe el potencial para un impacto a sus reputaciones, algunas compaas y grupos industriales han, de manera voluntaria, empezado a
incorporar los principios del CLPI en sus polticas y procedimientos
corporativos internos. Incluidas en esta categora estn la Mesa Redonda sobre Aceite de Palma Sostenible y algunas empresas en el sector minero. (14) El Instituto de Recursos Mundiales public un
informe en 2007 que presenta al CLPI como algo favorable para los
negocios, argumentando que las compaas extractivas corren con
mayores costos a largo plazo si operan sin el consentimiento de las
comunidades afectadas. (15)
Aunque la cantidad de protocolos del CLPI es limitada, nuestro informe usar ciertos ejemplos para ilustrar las estipulaciones incluidas
en tales documentos y analizar los puntos fuertes y dbiles de estos
protocolos. Adems, donde es posible, evaluar si dichos protocolos
han funcionado para proteger los derechos de los pueblos indgenas
al CLPI.
Haciendo los derechos en realidad: Temas a considerar en implementacin del derecho al Consentimiento Libre, Previo, e Informado
ANTECEDENTES
Los ejemplos que se comentarn son los siguientes:
Canad: El gobierno federal de Canad ha adoptado Directrices

para Consultacin y Acomodacin Aborigen pero no les otorga el
poder de veto.
Provincia de Columbia Britnica (CB) de Canad: En 2005, el gobierno provincial de CB adopt el programa La Nueva Relacin que
contempla establecer procesos e instituciones para la toma de decisiones compartida, incluyendo permitir que los pueblos indgenas
tomen sus propias decisiones respecto al uso de su tierra. (17) Esto
ha resultado en la firma de mltiples acuerdos entre varios pueblos indgenas y el gobierno de CB que establecen directrices acerca de cmo
llevar a cabo consultas y compartir los ingresos relacionados con recursos naturales especficos. (18) Debido a que muchos de los acuerdos con los varios pueblos son parecidos, la discusin que sigue se
enfocar en el acuerdo que ha hecho el grupo Kitsumkalum con respecto a asuntos forestales y pastizales.
Noruega: El gobierno de Noruega adopt procedimientos para consultar con el parlamento Sami, el cual es el rgano representativo de
los pueblos indgenas de Noruega.
Panam: El gobierno de Panam no ha aprobado ninguna ley ni
protocolo para CLPI. Sin embargo, los Guna Yala, un pueblo indgena
que vive en la costa caribea de Panam, ha aprobado una Ley Fundamental que requiere que se les consulte y se les pida consentimiento a
cualquier explotacin de recursos en su tierra. El gobierno panameo
no ha reconocido la Ley Fundamental oficialmente pero parece haber
reconocido la capacidad del Congreso General Guna de negarse a autorizar que ciertas actividades tomen lugar en su tierra. (19)
Paraguay: Los pueblos indgenas de Paraguay han desarrollado y

propuesto un protocolo para guiar la consulta y el consentimiento con
respecto a todo proyecto que afecte los territorios, tierras, recursos naturales, y derechos de pueblos indgenas en Paraguay. (20) El gobierno
de Paraguay ha indicado que posiblemente adopte este protocolo.
Per: El Congreso peruano ha aprobado la Ley 29785Ley del
Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios,
Reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional de
Trabajo (OIT). El nuevo presidente de Per, Ollanta Humala, aprob
la Ley de Consulta en septiembre de 2011. Desde entonces, ha sido
criticado con vehemencia por las organizaciones indgenas de Per por
no requerir que los pueblos indgenas sean consultados hasta despus
de que un contrato para un proyecto ya haya sido concedido y por no
ser necesariamente vinculante, lo que significa que una entidad puede
seguir adelante con un proyecto aunque el proyecto haya sido rechazado por pueblos indgenas. (21)
Las Filipinas: El gobierno filipino aprob la Legislacin sobre Derechos de los Pueblos Indgenas de 1997, el cual otorga a los pueblos indgenas el derecho a la autodeterminacin, a participar en la toma de
decisiones, y a determinar y decidir cules son sus prioridades de desarrollo. (22) La Comisin Nacional sobre Pueblos Indgenas tambin ha adoptado directrices para el CLPI. (23)
La IFC del Banco Mundial: La IFC del Banco Mundial: La IFC ha
adoptado una Norma de Desempeo para proyectos de inversin que
tienen impactos en pueblos indgenas.
La OIT: El Convenio No. 169 de la OIT requiere que los estados que
han ratificado el Convenio (con la excepcin de Guyana) consulten
con pueblos indgenas sobre actividades que los pueden afectar,
obtener su consentimiento para la reubicacin de comunidades indgenas, e indemnizar a pueblos indgenas por impactos negativos de la explotacin de recursos. La OIT ha adoptado directrices para asistir a las
partes a implementar el CLPI en la prctica.
El CDB: El Convenio sobre Diversidad Biolgica reconoce la importancia de respetar a pueblos indgenas. La Secretara del CDB adopt
las directrices voluntarias Akw: Kon para asistir en evaluacin de impactos culturales, medioambientales, y sociales bajo el CDB.
El Programa de ONU-REDD: El Programa est en el proceso de desarrollar una gua operacional. El presente informe examina el borrador de ese documento de enero del 2011, aunque es posible que esta
ya no sea la versin ms actualizada. (24)
El Grupo de la ONU para el Desarrollo: El Grupo adopt Directrices Sobre los Asuntos de los Pueblos Indgenas que incluyen una gua
para los Equipos de Pas para asegurar el ejercicio del CLPI por los
pueblos indgenas.
El anlisis que sigue demostrar que cuando se est desarrollando un

protocolo o una directriz del CLPI, surgen numerosas incertidumbres y problemas. Entre estos se encuentran:
1) Cul es el alcance de un protocolo para CLPI?
Aqu hay que contestar la pregunta fundamental de a quin le corresponde el derecho al CLPI? Para contestar, es clave entender qu significa ser afectado o impactado por proyectos de desarrollo o por
legislacin, la magnitud de los impactos medioambientales y sociales
de un proyecto, y cules comunidades probablemente sern afectadas. La definicin de lo que significa ser una comunidad indgena
varia, y siempre hay diferentes maneras de evaluar la magnitud del
impacto que puede tener un proyecto. Adems, dentro de las comunidades, es crucial definir a quin se va a consultar. Por lo tanto, las
comunidades indgenas deben definir sus propias leyes locales o
reglamentos comunitarios, decidir cules tierras o territorios y cules
personas o pueblos tienen derecho al CLPI, cules actividades se
abarcan en el protocolo, cules entidades son obligadas a consultar
con y/o conseguir consentimiento de grupos indgenas, y quines
son los representantes indgenas apropiados.
2) Cundo y cmo debe aplicarse el CLPI y de qu manera deben
llevarse a cabo las consultas?
Esto requiere determinar en qu momento del proceso de implementar un proyecto se debe consultar a los pueblos indgenas, la duracin apropiada de las consultas, la cantidad y el formato de la
informacin proveda a los pueblos indgenas, y de qu manera se
impedir la coaccin. Algunas directrices para el CLPI requieren que
el proceso se inicie antes de que un proyecto sea aprobado por un
gobierno, por ejemplo buscando que los pueblos indgenas concedan
una concesin. Muchas organizaciones indgenas proponen que los
procedimientos de consulta deben coincidir con sus propios procesos de toma de decisiones, tomando en cuenta los procedimientos de
aprobacin y perodos de tiempo correspondientes.
3) Cul es el proceso para llegar a un acuerdo?
Esto requiere que se especifique si los pueblos tienen o no el derecho
a vetar una propuesta de proyecto y, si s, de qu manera ser expresada su decisin. Tambin requiere que se establezcan tanto procedimientos para llegar a un acuerdo como procedimientos a seguir en
el caso de que llegar a un acuerdo no sea posible.
4) Cmo monitorizar el protocolo?
Esto requiere tanto la adopcin de sistemas apropiados para medir
la eficacia de los procesos, como un mecanismo mediante el cual los
pueblos indgenas puedan hacer cumplir un acuerdo o buscar
ayuda si sus derechos de CLPI no se estn respetando.
Haciendo los derechos en realidad: Temas a considerar en implementacin del derecho al Consentimiento Libre, Previo, e Informado 2
Anlisis: Alcance
Quin tiene el derecho al CLPI?
Identificar las tierras indgenas
Quin tiene el derecho al CLPI?

Un asunto preliminar es establecer la definicin de pueblos indgenas o tribales y definir si un protocolo, una directriz, o un acuerdo
ser de aplicacin nacional o local. La ONU y la OIT han elaborado
definiciones que se aplican globalmente a todo pueblo indgena. En
algunos pases, constituciones nacionales proveen definiciones de
indgena que articulan etnias, idiomas, y reas geogrficas donde
los derechos indgenas son aplicables. Los protocolos del CLPI tambin pueden expresarse en la forma de tratados o acuerdos que slo
se aplican a grupos o tribus indgenas particulares. Por ejemplo, la
estrategia de Columbia Britnica ha sido la de firmar tratados con
pueblos individuales en lugar de firmar un solo tratado que incluya
todas las Naciones Originarias en la provincia.
Identificar las tierras indgenas

Dado que el CLPI muchas veces depende de si cierta actividad toma
lugar o tiene un impacto sobre tierras identificadas como indgenas,
la definicin de ttulos de propiedad y resolucin de disputas territoriales es crucial para que los pueblos indgenas puedan verdaderamente ejercer sus derechos al CLPI. Los protocolos/directrices del
CLPI que se estudiaron no indican cules son los procedimientos que
los pueblos indgenas deben seguir para conseguir ttulos para territorios reivindicados pero no reconocidos. No obstante, algunas directrices se han redactado de tal manera que se permite el ejercicio del
CLPI aun en la ausencia de ttulos de propiedad indgena definitivos.
La seleccin de si hacer que la aplicacin de un protocolo de CLPI

sea a nivel nacional o local depender del contexto bajo el cual se est
escribiendo y aplicando. Para organizaciones multilaterales como la
ONU o el Banco Mundial, un protocolo que se aplica globalmente a
todos los pueblos indgenas puede ser ms adecuado. A nivel nacional, la ventaja de negociar un acuerdo ms amplio es que puede
permitir que los pueblos indgenas se organicen colectivamente y
aprovechar de mayor poder poltico para negociar. Otra ventaja es
que un acuerdo as se aplicara de igual manera a todos los pueblos
indgenas en el pas, sin tomar en cuenta el tamao del grupo. Sin
embargo, permitir que pueblos individuales confeccionen sus propios
acuerdos lleva a mayor participacin desde abajo. Esto puede resultar
en protocolos que aborden ms especficamente las necesidades y
costumbres de cada pueblo individual.
Como lo ilustran los ejemplos que se dan a continuacin, es posible

redactar una directriz de forma expansiva, de tal manera que sta
aplique a territorios cuyo ttulo an est en disputa. Aunque puede
que sea preferible resolver este tipo de problema antes de adoptar
una directriz, es posible que esto no siempre sea posible, a menos a
corto plazo. En vez de esperar y correr el riesgo a que sigan en marcha proyectos sin primero velar de manera adecuada los derechos de
CLPI indgenas, podra ser recomendable desarrollar un protocolo
que contenga provisiones respecto a actividades en tierras que: 1) son
materia de disputas legales indgenas, 2) son de dominio histrico indgena, y/o 3) son utilizadas por pueblos indgenas, incluyendo el uso
cclico o por temporadas, para su supervivencia, o para propsitos
culturales, ceremoniales y espirituales que definen su identidad y su
comunidad. Como es el caso con las directrices de CLPI, el protocolo
podra tambin incluir un reconocimiento de la prdida que han
sufrido los pueblos indgenas de vinculacin o ttulos legales a sus
tierras tradicionales. Adems, dadas las deficiencias de muchos
mapas oficiales, los protocolos deberan obligar a los que proponen
un proyecto hacer un esfuerzo razonable para asegurarse de definir
bien cules son las tierras las que los pueblos indgenas dicen ser
suyas y qu derechos y esquemas tradicionales de usufructo podran
estar involucradas. Tambin debera incluirse un mecanismo bajo el
cual se puedan resolver y remediar las disputas territoriales.
Es posible redactar una directriz de forma expansiva, de tal manera que sta aplique a territorios cuyo ttulo an est en disputa
Las Directrices Canadienses para la
Consulta y Acomodacin Aborigen requieren la consulta cuando una actividad gubernamental propuesta puede
impactar de modo adverso los potenciales o ya establecidos derechos indgenas o por tratado reconocidos por la
Constitucin de Canad. (25)
De manera parecida, el Tratado entre
el pueblo Kitsumkalum y el gobierno de
Columbia Britnica requiere consulta
cuando la actividad tiene un impacto
en territorio tradicional reivindicado o
declarado. (26)
Las directrices de la IFC toman una
perspectiva relativamente expansiva al
incluir proyectos referentes a o que
hacen uso comercial de recursos naturales en tierras sujet[a]s al rgimen de
propiedad tradicional o bajo uso consuetudinario [indgena], o proyecto[s
que] pueda[n] tener un impacto significativo en el patrimonio cultural de los
pueblos indgenas (27)
La IFC tambin reconoce que

si bien los Pueblos Indgenas podran carecer de titularidad legal
sobre dichas tierras conforme la
define la legislacin nacional, con
frecuencia se puede comprobar y
documentar su uso de las mismas, incluido el uso estacional o
cclico, para su subsistencia o
para fines culturales, ceremoniales o espirituales que definen su
identidad y comunidad. (28)
La IFC adems incluye en su
definicin de pueblos indgenas
a comunidades o grupos que
hayan perdido su apego colectivo
a hbitats demarcados o territorios ancestrales dentro del rea
del proyecto a causa de una separacin forzosa, conflictos, programas de reasentamiento del
gobierno, despojo de sus tierras,
desastres naturales o la incorporacin de dichos territorios a una
zona urbana, ocurridos durante la
vida de los miembros del grupo
afectado. (29)
El Protocolo de la FAPI aplica a actividades que afectan a los territorios, las

tierras, los recursos naturales, y los
derechos humanos de los pueblos indgenas. (30) Tambin declara que es
posible que los pueblos indgenas
pueden verse afectados por una actividad as no tengan un ttulo de
propiedad emitido y registrado por el
Estado Paraguayo. (31)Adems,
como parte del proceso de negociacin, deber llegarse a un acuerdo
escrito que delimite, demarque y
otorgue un ttulo a cualquier tierra indgena afectada, antes de que los pueblos indgenas tomen cualquier decisin
respecto al proyecto. (32)
La Ley de Consulta Previa de Per
dirige a la entidad estatal correspondiente a identificar cules son los pueblos indgenas con quienes debe
consultarse cada medida propuesta,
segn el contenido de esta, su relacin
a los pueblos indgenas, y su alcance
territorial. (33)
Anlisis: Alcance
Definir las actividades abarcadas

Definir las actividades abarcadas
Aun cuando ya se han resuelto los problemas con los ttulos de
propiedad, es importante notar el nmero de actividades que
pueden ser afectadas por los derechos al CLPI. Entre los ejemplos
presentados se notar que vara significativamente de protocolo
en protocolo el nmero de actividades que cada uno abarca. Algunos protocolos enumeran especficamente los tipos de actividades que desencadenan el derecho al CLPI.
El Acuerdo entre Columbia Britnica y los Kitsumkalum es

mucho ms reducido en su alcance, y aplica nicamente a una
decisin tomada por el Ministro u otra persona oficialmente autorizada para tomar decisiones con respecto a recursos forestales
y pastizales que sean sujetos a las leyes de la provincia y varios
Planes Operacionales, los cuales consisten de ciertos planes de licencia y administracin, tambin concernientes a asuntos forestales y pastizales. (35)
La Orden Administrativa Filipina se aplica a:

La exploracin, el desarrollo, la explotacin, y la utilizacin de recursos naturales para propsitos comerciales
tanto por pueblos indgenas como no indgenas dentro de
dominios/tierras ancestrales;
Investigaciones de sistemas, conocimientos, y prcticas
indgenas; Exploraciones arqueolgicas;
Actividades que infringiran sobre las tradiciones espirituales y religiosas de pueblos indgenas;
Programas, proyectos, y actividades que llevaran al desplazamiento y/o reubicacin de pueblos indgenas;
La entrada de migrantes y otras entidades que pretenden
hacer negocios o involucrarse en actividades de desarrollo
dentro de los dominios ancestrales;
Manejo de reas protegidas y criticas al medioambiente,
y otros proyectos colectivos dentro de los dominios ancestrales;
Implementacin de proyectos gubernamentales de reforestacin e infraestructura;
Polticas que afectan el bienestar y los derechos generales
de los pueblos indgenas;
Ocupacin de fuerzas militares o paramilitares o el establecimiento de instalaciones militares dentro de los dominios, excepto cuando este se hace en conexin con
operaciones de persecucin que no han de durar ms de
siete (7) das;
Otras actividades o proyectos parecidos o anlogos a lo
anterior. (34)
Se puede decir que ambas estrategias ofrecen ventajas y desventajas. Al usar la estrategia de enumerar actividades especficas, los
redactores del protocolo pueden ser extremadamente precisos y
asegurarse de que las actividades que ms probablemente los
afectarn se incluyan en el protocolo. Sin embargo, esto lleva a la
posibilidad de que una actividad importante se excluya por error
o porque tal actividad actualmente no tiene ningn impacto en la
comunidad, aunque s pudiera tenerlo en el futuro. Abordar
estas deficiencias requerira la negociacin de enmiendas al protocolo o la creacin de un nuevo protocolo, dependiendo de futuras circunstancias polticas. El limitar el alcance de un
protocolo de CLPI a un solo tipo de actividad o programa conlleva a riesgos similares. Por ejemplo, el Acuerdo Kitsumkalum
slo aplica a actividades forestales y pastizales. Aunque puede
que las actividades forestales sean el principal tipo de actividad
que actualmente afecte su tierra, existe la posibilidad de que otra
actividad, como la minera, se haga viable, lo que requerira que
los Kitsumkalum negocien un protocolo completamente nuevo
para abarcar el tema de actividades mineras.
No obstante, protocolos con un alcance ms generalizado tambin sufren de desventajas. Debido a la gran variedad de intereses
involucrados en un protocolo que abarca mltiples industrias,
este tipo de acuerdo puede hacer ms difcil una negociacin
para los pueblos indgenas. Limitar el documento a un solo sector o programa permite que los pueblos indgenas obtengan un
protocolo ms robusto y que ofrezca mejor proteccin que si hubieran intentado negociar con todos los sectores a la vez.
Adems, es posible que vare el formato de CLPI ms apropiado,
dependiendo del tipo de industria o programa que se est
tratando. Por lo tanto, puede ser ms eficiente crear protocolos
distintos donde cada uno abarque actividades especficas.
Otros protocolos no enumeran eventos especficos

sino que establecen un estndar ms general que se
basa en medir que tanto pueden ser afectados los
pueblos indgenas:
Los requisitos para el CLPI de la OIT aplican a medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente. (36)
El Acuerdo de Consulta entre Noruega y el parlamento Sami abarca asuntos que pueden tener un impacto directo en los intereses de los Sami. (37)
Las Directrices Canadienses para la Consulta y
Acomodacin Aborigen slo aplican a actividades del
gobierno federal con la posibilidad de impacto adverso sobre derechos indgenas. (38)
Las Directrices Voluntarias del CDB se deberan

tomar en cuenta siempre que se propongan proyectos de desarrollo que hayan de realizarse, o que
probablemente repercutan en lugares sagrados o en
tierras o aguas ocupadas o utilizadas por las comunidades indgenas y locales . (39)
El OIT 169 tambin establece la posibilidad de que
los pueblos indgenas participen en la planificacin e
implementacin de medidas para el desarrollo que
pueden afectarlos directamente. (40)
Anlisis: Alcance
Santa Cruz Barillas, Guatemala
Otra cuestin crucial es el alcance y el tipo de impacto que requiere la implementacin de un proceso de CLPI. Primero, hay
que preguntar si los derechos al CLPI son desencadenados nicamente por actividades que ocurren en tierras indgenas o si tambin estos derechos se ven afectados por actividades que ocurren
en otro lugar pero que afectan a los pueblos indgenas, tal como
la legislacin nacional sobre el uso de la tierra. En otras palabras,
el protocolo abarcar nicamente actividades que tendrn un
impacto directo sobre los pueblos indgenas o tambin abarcar
actividades que tendrn un impacto indirecto sobre los pueblos
indgenas?
los que proponen los proyectos intenten evitar su obligacin de

respetar el CLPI cuando los impactos de su proyecto son inciertos o desconocidos. Algunos protocolos, como las Directrices
Voluntarias del CDB, son un poco ms limitados y requieren que
los impactos sean probables para que se implemente un proceso
de CLPI. Esto podra crear una mayor oportunidad para que los
que proponen el proyecto planteen que el CLPI no aplica porque
no hay la probabilidad suficiente de que la actividad propuesta
afecte a los pueblos indgenas. Como tal, los protocolos deberan
incluir protecciones que apliquen a actividades que puedan o
tengan la posibilidad de afectar a pueblos indgenas.
Muchos de los ejemplos anteriores, incluso la OIT 169 y el

Acuerdo de Noruega con los Sami, indican que los impactos
sobre tierra o pueblos indgenas debern ser directos. Esto podra impedir el ejercicio de los derechos al CLPI por parte de los
pueblos indgenas en relacin a proyectos que los impactaran de
manera indirecta. Tales proyectos incluyen operaciones que se
encuentran ro arriba y que corren el riesgo de afectar negativamente tanto la calidad de las aguas ro abajo como la pesca.
Tambin incluyen las excavaciones que contaminan el agua subterrnea, los proyectos que afectan la calidad del aire regionalmente, y las operaciones de forestales que afectan la salud de las
especies con las cuales los pueblos indgenas cuentan para su bienestar. Como resultado, puede ser recomendable que se evite
usar la palabra directo al describir los tipos de actividades que
desencadenan el CLPI y que se especifique qu proyectos tienen
la posibilidad de impactar indirectamente las tierras, comunidades o sustento de personas que requieran del CLPI. Se debe
considerar seriamente tambin incluir actividades que afectan el
aire y el agua con el que cuentan los pueblos indgenas.
Adems, existe la cuestin de si slo impactos negativos desencadenan el CLPI o si los impactos positivos tambin deben incluirse. La Directrices Canadienses, por ejemplo, slo aplican
cuando exista la posibilidad de impactos adversos a las Naciones
Originarias; de manera parecida, la Ley de Consulta Previa en
Per excluye todo proyecto positivo, como programas de salud
y educacin. Sin embargo, aunque tales programas tengan la intencin de beneficiar a las comunidades indgenas, de todas maneras existe la posibilidad de que estos programas no respondan a
las preocupaciones o tradiciones indgenas. Incluir solamente impactos negativos lleva a que entidades e individuos externos a las
comunidades indgenas determinen qu constituye un impacto
positivo o negativo, en lugar de permitir que las comunidades indgenas hagan estas determinaciones por s mismas. Tambin
crea un incentivo para que los proponentes de un proyecto
busquen un mtodo de proponer que su proyecto tiene un efecto
neto positivo, evitando as el proceso de CLPI. Por lo consiguiente, si los que confeccionan protocolos para el CLPI estn buscando maximizar la proteccin de los pueblos indgenas,
entonces deberan considerar exigir que tanto los impactos positivos como los negativos sean capaces de desencadenar procesos
de CLPI.
Adems es importante considerar cules sern los posibles y futuros impactos. La mayora de los ejemplos anteriores establecen
que el CLPI es desencadenado cuando una actividad puede
afectar a los pueblos indgenas o cuando una actividad tiene la
posibilidad de afectar a los pueblos indgenas. Esto impide que
Anlisis: Alcance
Definir las entidades que deben cumplir con CLPI

Identificar a representantes indgenas apropiados
Definir las entidades que deben cumplir con CLPI
Aunque tpicamente son los gobiernos que tienen la responsabilidad de asegurarse que se respeten los derechos al CLPI, sus protocolos tambin pueden aplicarse a empresas y/u organizaciones
internacionales, as como a sus representantes. Muchas de las actividades que tpicamente afectan a las tierras indgenas involucran al gobierno, ya sea porque la actividad la est emprendiendo
una entidad gubernamental o porque el gobierno le ha concedido
a una entidad privada licencia o autorizacin para involucrarse
en dicha actividad. Sin embargo, es posible que entidades privadas adquieran tierra y se involucren en actividades no reguladas que tengan un impacto sobre las comunidades indgenas.
Por lo consiguiente, dependiendo de cules tipos de actividades o
programas se incluyan en el protocolo, puede ser clave la seleccin de cules son las entidades obligadas a seguir dicho protocolo.
Los protocolos existentes tienden a slo aplicarse a entidades
gubernamentales.
El Acuerdo de Consulta entre Noruega y el Parlamento
Sami slo aplica al Gobierno y sus ministerios, directivas,
y otras agencias o actividades subordinadas. (41)
El Acuerdo entre Columbia Britnica y los Kitsumkalum
slo vincula a los dos signatarios: el Gobierno y los Kitsumkalum. (42)
Las Directrices Canadienses slo se aplican al Gobierno
Federal de Canad. (43)
Las directrices de la OIT especficamente estipulan que
la obligacin de garantizar que se efecten las consultas
adecuadas recae en los gobiernos y no en particulares o
empresas privadas. (44)
La Orden Administrativa Filipina se aplica a solicitudes
para el alquiler, licencia, autorizacin, acuerdo, y/o concesin para implementar y/u operar programas/proyectos/actividades en dominios ancestrales. (45)
A diferencia de los ejemplos anteriores, el protocolo paraguayo se
aplica explcitamente a entidades gubernamentales y privadas,
adems de instituciones financieras internacionales.
El Protocolo de la FAPI estipula que el proceso de CLPI aplica en
cualquier caso en que gobiernos, compaas, instituciones financieras internacionales, y otras entidades tengan inters de trabajar en Paraguay y manejen actividades que afecten territorios,
tierras, recursos naturales, y derechos humanos de los pueblos indgenas. (46)
Sin embargo, aun suponiendo que el gobierno adopte la versin
actual del Protocolo de la FAPI, ser responsabilidad del gobierno asegurarse de que compaas e instituciones financieras internacionales cumplan. A menos que un protocolo se convierta
en ley, o que una entidad privada firme el protocolo, la entidad
privada no ser directamente sujeta al protocolo. Por eso, para
que un protocolo de CLPI afecte a entidades privadas que no
estn debidamente tramitando las autorizaciones o licencias requeridas por ley para sus proyectos, o de alguna otra manera interactuando con el gobierno, es importante que el protocolo 1)
estipule especficamente que este aplica a entidades privadas y sea
adoptado dentro de la ley por el gobierno, o 2) incluir a la entidad privada como signatario al protocolo.
Identificar a representantes indgenas apropiados

Dadas las varias formas de gobierno y autorepresentacin indgena, un protocolo que incluye ms de un grupo indgena debera proveer suficiente flexibilidad para permitir que diferentes
pueblos y tribus ejerzan sus derechos al CLPI empleando sus propios sistemas para la toma de decisiones. Deberan existir suficientes salvaguardias para asegurar que ni el proponente del
proyecto ni el gobierno pueda nombrar a representantes indgenas que no representen verdaderamente a su pueblo. Los protocolos siguientes pretenden abordar este tema empleando una
variedad de estipulaciones.
La Orden Administrativa Filipina estipula que los pueblos indgenas participarn en el proceso de toma de decisiones principalmente a travs de sus propias estructuras
sociopolticas y que tambin afirmarn las decisiones de
sus representantes. (47)
La Ley de Consulta Previa de Per dictamina que los
pueblos indgenas participen a travs de sus organizaciones representativas. Para ello, los pueblos indgenas
nombrarn a sus representantes segn sus usos, costumbres, y normas propias. (48)
La IFC estipula que el proceso de CLPI debe [promover] la participacin de los rganos y organizaciones
representativos de los Pueblos Indgenas (tales como los
consejos de ancianos o consejos de aldea), as como de los
miembros de las Comunidades Afectadas de Pueblos Indgenas. (49)
Las directrices del Grupo de la ONU del Desarrollo estipulan que los pueblos indgenas deben poder participar
mediante sus representantes libremente elegidos y sus instituciones consuetudinarias o de otra ndole. (50)
Las Directrices de la OIT proporcionan un poco ms detalle y sugieren que [a]ntes de realizar cualquier tipo de
consulta, las comunidades interesadas debern identificar
las instituciones que [sean representativas]. (51) Las Directrices enfatizan que si no se desarrolla un proceso de
consulta adecuado con las instituciones u organizaciones
indgenas y tribales verdaderamente representativas de las
comunidades afectadas, la consulta encaminada no
cumplira con los requisitos del Convenio.
La Ley Fundamental Guna estipula que toda decisin
relacionada al uso de recursos naturales en sus tierras sea
tomada por el Congreso General de los Guna. (52)
Si un protocolo slo aplica a un grupo indgena, debera especificar cules representantes de esa comunidad deberan ser los responsables de negociar y de llevar acabo la toma de decisiones. El
protocolo tambin puede exigir participacin comunitaria ms
amplia en las etapas iniciales del proceso de consulta pero debera claramente identificar los representantes o entidades que estarn a cargo de expresar la decisin final de la comunidad. Si el
protocolo abarca o contiene la posibilidad de abarcar mltiples
pueblos indgenas, debera estipular que antes del inicio de la
consulta, el/los grupo(s) indgena(s) deben libremente identificar
sus representantes y que de no hacerlo podra invalidarse
cualquier proceso de CLPI que se lleve a cabo.
Anlisis: Qu forma deber tomar un proceso de consulta?
Cundo deber comenzar la participacin de los pueblos indgenas?

Duracin de las consultas
Las consultas son esenciales para otorgarles a los pueblos indgenas la
oportunidad de conceder o negar su consentimiento libre, previo, e informado. Para asegurar que los pueblos indgenas puedan ejercer sus
derechos al CLPI de manera significativa, un protocolo de CLPI debe
delinear las consideraciones que necesitan tomarse en cuenta para llevar a cabo un proceso de consulta adecuado. Estas consideraciones incluyen: 1) qu tan temprano en el proceso de planificacin del
proyecto debe consultarse a los pueblos indgenas y si se requiere
algn proceso de capacitacin; 2) cunto tiempo deberan durar las
consultas para permitir que los pueblos indgenas tengan la oportunidad de obtener suficiente informacin y deliberar entre si acerca del
proyecto; 3) qu formato deber emplearse para presentarles a los
pueblos indgenas la informacin relacionada al proyecto, y si se les
debe ofrecer asistencia de afuera; y 4) cmo debe prevenirse la coaccin de o influencia indebida sobre los pueblos indgenas.
Cundo deber comenzar la participacin de los pueblos indgenas?
Debido a que previo es un componente clave del CLPI, es importante que un protocolo de CLPI defina qu tan temprano deberan involucrarse los pueblos indgenas para que el proceso de consulta sea
significativo. Los protocolos existentes contienen una variedad de estipulaciones que intentan cumplir esta meta:
Las Directrices del Programa ONU-REDD estipulan que previo
implica antes de que las actividades puedan ser iniciadas, al comienzo
o inicio de una actividad, proceso o fase de implementacin, incluyendo la conceptualizacin, diseo, propuesta, informacin, ejecucin, y posterior evaluacin[.] (53)
Las Notas de Orientacin de la IFC requieren que la consulta y la
relacin participativa entre el proponente del proyecto y los pueblos
indgenas inicie lo antes posible en el proceso de evaluacin de riesgos e impactos. (54)
El Grupo de la ONU para el Desarrollo estipula que [d]ebe tratarse
de conseguir el consentimiento libre, previo, e informado con suficiente antelacin al comienzo o autorizacin de las actividades, teniendo en cuenta el propio proceso de adaptacin de decisiones de los
pueblos indgenas, en las fases de evaluacin, planificacin, aplicacin,
vigilancia, evaluacin y clausura de un proyecto. (55)
El Acuerdo entre los Kitsumkalum y Columbia Britnica establece
que el intercambio de informacin con el grupo ocurrir "durante la
etapa de planificacin para dar oportunidad de incorporar intereses
aborgenes antes de presentar el plan/peticin" a la entidad de gobierno encargada de tomar la decisin definitiva. (56)
El Acuerdo entre los Sami y Noruega requiere que Noruega informe al Parlamento Sami lo antes posible acerca del inicio de cuestiones relevantes (57)
El Protocolo de la FAPI requiere que la consulta ocurra durante las
etapas iniciales de planificacin de un proyecto y no solo cuando surja
la necesidad de obtener la aprobacin indgena. (58)
La Orden Administrativa Filipina aborda esta cuestin de una manera un poco diferente, estableciendo una fecha lmite especfica para
que tome lugar la reunin consultiva preliminar con la comunidad anfitriona. Dicha reunin debe llevarse a cabo dentro de los primeros
quince das despus de la entrega del plan de operaciones de los solicitantes al gobierno. (59)
Para asegurar que las comunidades afectadas se involucren con suficiente antelacin en el proceso para poder significativamente ejercer
sus derechos al CLPI, los protocolos deberan requerir que los proponentes de dichos proyectos identifiquen y se comuniquen con comunidades que pudieran ser afectadas lo antes posible. El proceso de
consulta debera ocurrir temprano en las etapas de planificacin, antes
de que se tome cualquier decisin importante, para que los pueblos indgenas puedan influir en la trayectoria del proyecto. Esto no solamente asegura un proceso de CLPI ms significativo sino que tambin
incrementa la posibilidad de que se llegue a un acuerdo al final del
proceso. El incluir una fecha lmite especfica (p. ej., 15 das) restringe
significativamente el proceso de una manera que puede ser inapropiada, especialmente si el protocolo se aplicar a una amplia variedad de
actividades y pueblos indgenas.
Una pregunta relacionada es si un protocolo debera incluir medidas
para capacitacin dentro de comunidades donde hacen falta las habilidades y los conocimientos necesarios para participar efectivamente en
el proceso de consulta y consentimiento. Aunque pocos protocolos estipulan ese tipo de medida, el proyecto piloto del Programa ONUREDD en Vietnam emprendi una serie de talleres de Despertar
Conciencia para educar a comunidades respecto al CLPI y al ONUREDD. (60) En situaciones en las cuales ese tipo de capacitacin es
apropiada, los protocolos del CLPI deberan no solamente permitir suficiente tiempo para emprender tales actividades, sino tambin asegurar que se dispongan de los recursos necesarios para hacerlo.
Duracin de las consultas

Los protocolos del CLPI deben tomar en cuenta la gran variedad de
diferentes procesos internos que tienen los diferentes grupos indgenas
para la toma de decisiones. Las consultas deben durar el tiempo suficiente tanto para permitir que estos procesos tomen lugar, como tambin para que los pueblos indgenas tengan la oportunidad de obtener
y entender toda la informacin relevante al proyecto propuesto.
El Programa ONU-REDD estipula que un marco de tiempo para la
toma de decisiones debe ser establecido por los pueblos indgenas y
que este marco de tiempo debe ser respetado porque ya refleja el
tiempo necesario para comprender, analizar, y evaluar las actividades
siendo consideradas de acuerdo con sus propias costumbres. (61)
La Norma de Desempeo de la IFC requiere que las consultas [incluyan la] previsin de tiempo suficiente para los procesos colectivos
de toma de decisiones de los Pueblos Indgenas. (62)
El Acuerdo entre los Sami y Noruega requiere que se permita el
tiempo suficiente para posibilitar que las partes lleven a cabo consultas
genuinas y efectivas, as como una consideracin poltica de toda
propuesta relevante. (63)
El Protocolo de la FAPI estipula que para cada proyecto, las partes
deben llegar a un acuerdo en cuanto a la coordinacin del tiempo y establecer un esquema razonable de fechas lmites para el proceso. (64)
La Ley Fundamental de los Guna de Panam no permite ninguna
explotacin ni exploracin de tierra Guna sin el consentimiento del
Congreso General Guna, (65) el cual slo se rene tres veces al ao.
(66) Por lo tanto, cualquier proceso de CLPI que involucra a los Guna
debe dejar bastante tiempo para que el Congreso se rena y decida
conceder o no el consentimiento.
Compartir informacin y otros temas relacionados a la consulta

La Ley de Consulta Previa de Per indica que las consultas deben durar un plazo razonable que permit[a] a las
instituciones u organizaciones representativas de los pueblos indgenas u originarios conocer, reflexionar y realizar
propuestas concretas sobre la medida legislativa o administrativa acerca del objeto de consulta. (67)
La Orden Administrativa Filipina estipula fechas lmites
ms especficas:
Una reunin consultiva preliminar se llevar a cabo
dentro de los primeros 15 das despus de la entrega del
plan de operacin del proponente del proyecto a la Oficina Regional de la Comisin Nacional sobre Pueblos Indgenas. Avisos sobre esta reunin deben publicarse en
comunidades indgenas afectadas por lo menos 5 das
antes de la reunin.
El consejo de ancianos/lderes decidirn si otra reunin
es necesaria para completar el proceso de CLPI.
Los pueblos indgenas tienen 15 das despus de la ltima reunin consultiva para consultar con miembros de
sus comunidades.
Los ancianos/lderes pueden pedir otra reunin consultiva para discutir puntos de negociacin adicionales con
el proponente del proyecto.
15 das despus del perodo de consulta comunitaria, la
Comisin Nacional sobre Pueblos Indgenas llevar a
cabo una asamblea de la comunidad indgena para determinar su decisin. (69)
Aunque la Orden Administrativa Filipina impone fechas lmites
ms concretas, es posible que los plazos de consulta sean demasiado cortos, dependiendo de la naturaleza y complejidad del
proyecto siendo considerado. Especialmente si hay mucha disputa econmica en juego, los pueblos indgenas pueden sentirse
presionados a privarse de pedir otras reuniones consultivas despus de la presentacin inicial de la propuesta, o despus de
consultar con sus comunidades. Adems, el perodo de cinco das
para avisar a los pueblos indgenas afectados puede ser insuficiente para reunir los elementos necesarios de la comunidad.
Tampoco es claro si los 15 das entre la entrega del plan de operaciones y la primera reunin consultiva comprender una cantidad de tiempo suficiente para que los oponentes al plan
preparen su caso en contra del proyecto (y la Orden Administrativa no dice nada sobre la provisin a oponentes potenciales
fuera de la comunidad de un aviso sobre la reunin o de una
copia del plan de operacin antes de la reunin).
Compartir informacin y otros temas relacionados a la consulta

Durante el proceso de consulta, las comunidades indgenas debern disponer de informacin total y completa presentada mediante un formato comprensible para ellos. Por lo consiguiente,
el protocolo debera concretar la manera en que dicha informacin ser proporcionada, especificando caractersticas como el
formato y el idioma de tales materiales. Adems, muchos protocolos permiten que los pueblos indgenas busquen o reciban asistencia de expertos de fuera para asegurar que entiendan
completamente la informacin proveda. Para que las comunidades puedan contratar a consultores y expertos de fuera, algunos protocolos estipulan que los proponentes del proyecto
deberan correr con los costos razonables de obtener dicha asistencia:
Las Directrices del CDB requieren de una temprana
identificacin y suministro de recursos humanos, financieros, tcnicos y legales necesariospara dar apoyo a
las pericias indgenas y locales, [y para facilitar] la participacin efectiva de la comunidad local e indgena en el proceso de evaluacin de impactos. (69) Tambin, requieren
el suministro de informacin precisa, factual, y legalmente correcta. (70)
La Orden Administrativa Filipina estipula que durante
una reunin consultiva preliminar, la cual ocurrir dentro
de los primeros 15 das despus de que el proponente del
proyecto haya entregado su plan de operaciones al gobierno:
El proponente del proyecto debe presentar a la comunidad indgena la informacin que apoya a la propuesta,
lo que incluye, de forma enunciativa pero no limitativa:
o los costos y los beneficios del proyecto;
o las desventajas o adversos efectos percibidos que
puede tener en la comunidad y las medidas adoptadas
o por el proponente del proyecto para mitigarlos;
y una declaracin de compromiso a una Fianza de
Cumplimiento para responder a cualquier dao circunstancial que sufra la comunidad. (71)
o Si surge cualquier oposicin a la propuesta, los individuos presentndola se darn tiempo equitativo para
presentar las bases y razones para su oposicin. (72)
La estrategia ms abierta que usan los otros protocolos listados

anteriormente deja espacio para que los varios procesos de toma
de decisiones tradicionales se incorporen al cronograma de las
consultas. Un protocolo debera hacer referencia a la necesidad
de acomodar estos procesos, adems de permitir suficiente
tiempo para consultas genuinas y efectivas y, una profunda consideracin de toda propuesta.
Suriname
El Protocolo de la FAPI contiene numerosas estipulaciones

que gobiernan el intercambio de informacin y la provisin de
expertos para ayudar a los pueblos indgenas:
Con
respecto
a la obtencin
de asistencia
expertos,will
esIf there
is any
opposition
to the proposal,
those de
individuals
tipula
que
cada
parte
tiene
derecho
a
la
asistencia
de
consebe given equal time to present the basis and reasons for their opjeros tcnicos
position.
(73) y abogados durante la consulta. Estos
expertos deben ser seleccionados antes de la consulta. Los
pueblos indgenas tienen derecho a que el proponente del
proyecto pague los costos razonables de los abogados y expertos tcnicos que ayudarn a la comunidad indgena.
(73)
Con respecto al intercambio de informacin, el Protocolo
de la FAPI requiere que:
o Toda la informacin que se proporciona debe ser culturalmente adecuada en cuanto a la naturaleza y la calidad de la informacin. Esto incluye la provisin de
imgenes grficas, mapas, carteles y video cuando sea
posible, en lugar de depender solamente de una comunicacin por escrito. (74)
o En comunidades indgenas donde hay una alta tasa de
analfabetismo, hay que llegar a un acuerdo en cuanto a
los mtodos especficos para compartir informacin antes
del comienzo de la consulta. (75)
o La informacin acerca del proyecto que se proporciona
debe detallar al menos:
La naturaleza, tamao, y alcance del proyecto;
La duracin del proyecto;
Las reas locales y los recursos que se afectarn;
Un estudio preliminar de los potenciales impactos del
proyecto;
La razn o propsito del proyecto;

El personal que probablemente ester involucrado en
todas la etapas del proyecto;
Las medidas especficas que emplear el proponente
del proyecto, incluyendo las medidas que se emplearn
para mitigar daos e impactos adversos y para monitorizar la implementacin y conclusin del proyecto;
Los riesgos e impactos adversos potenciales que el
proyecto presenta, incluyendo pero no limitado a los
riesgos sociales, medioambientales, culturales, y de
salud;
Los beneficios para la comunidad; y
Borradores y versiones finales de cualquier estudio
de impacto medioambiental o social hecho en conexin
con el proyecto. (76)
o Las comunidades indgenas pueden solicitar copias de
las proyecciones financieras y planes de negocios del
proyecto. (77)
o El proponente tambin debe proporcionar a las comunidades indgenas respuestas completas y adecuadas a
preguntas o dudas vayan surgiendo. (78)
o Se debe proporcionar informacin con suficiente antelacin para facilitar el dialogo. (79)
Adems, es de notar que el Protocolo de la FAPI permite
que los pueblos indgenas afectados soliciten recursos financieros, en cantidades razonables, para ayudarlos con el
costo de informar a los miembros de su comunidad y del
costo del proceso de la toma de decisiones. (80)
Como se ha afirmado anteriormente, para que pueda llevarse a cabo un proceso de CLPI significativo, es necesario que exista un intercambio de informacin completo y adecuado. Un protocolo debe requerir especficamente un intercambio avanzado de toda la informacin relevante en un idioma y en un formato que sea culturalmente apropiado para los pueblos indgenas afectados. Tambin deben
ponerse a la disposicin de los pueblos indgenas el tiempo y los recursos necesarios para ellos poder contratar a expertos de fuera para
ayudarlos a comprender completamente la informacin bajo consideracin.

Para que un proceso de consulta y consentimiento sea libre, los pueblos indgenas no deben ser sujetos a ningn tipo de coaccin durante el proceso de negociacin y consentimiento. Este requisito incluye la prevencin de amenazas explcitas o implcitas de uso de
fuerza o represalias, as como tambin el soborno o cualquier otro tipo de corrupcin.
El Protocolo FAPI incluye estipulaciones extensas con el
fin de crear un ambiente sin coaccin:
Los proponentes de un proyecto, as como tambin
todo agente actuando a peticin de ellos o con su
conocimiento, tienen prohibido el uso o amenaza del
uso de violencia o intimidacin, el ofrecimiento de
sobornos, o regalos, as como cualquier otro ofrecimiento irregular o cuestionable durante el proceso de
consulta y negociacin. (81)
Los participantes en las negociaciones deben evitar
contacto con representantes de otras partes en la negociacin que no estn autorizadas a participar en la negociacin. (82)
Agentes de seguridad pblicos o privados no deben
estar presentes durante el proceso de negociacin y
consulta, ni se les permite estar presentes en territorios
indgenas durante las negociaciones. (83)
La Orden Administrativa Filipina contiene varias estipulaciones para limitar la coaccin::
El proponente del proyecto no debe:
o Usar fuerza, amenaza, coaccin, intimidacin,
en ningn grado ni de ninguna manera, incluyendo
aquella hecha por individuos o grupos actuando
en nombre del proponente del proyecto;
o Traer armas a la comunidad durante visitas por
el solicitante o por un grupo de personas actuando
en nombre del proponente del proyecto;
o Usar usar sobornos o promesas de dinero, privilegios, beneficios, o recompensas;

o Usar el soborno o prometer dinero, privilegio,
beneficio, o recompensa;
o Participar en negociaciones clandestinas o subrepticias con [pueblos indgenas], individuos, o
miembros de la comunidad en cuestin sin el
conocimiento del consejo de lderes o ancianos;
o Proveer a la comunidad ni a ninguno de sus
miembros ningn tipo de donacin. (84)
La Orden Administrativa tambin prohbe a los

miembros de la comunidad indgena aceptar o recibir
ningn tipo de regalo o soborno del proponente del
proyecto. (85)
Otros actores, como las organizaciones no gubernamentales y oficiales del gobierno local, tambin tienen
prohibido ejercer influencia indebida dentro de la comunidad. (86)
Las Directrices del Programa ONU-REDD estipulan
que el proceso [sea] auto conducido por la comunidad
de la cual se busca obtener el consentimiento, no sea
comprometido por coercin, expectativas, ni marcos de
tiempo que sean impuestos desde afueraEl proceso est
libre de coercin, sesgo, condiciones, sobornos o premios. (87)
Estipulaciones contra la coaccin deben prohibir especficamente todo tipo de soborno, incluyendo promesas de pago o la provisin de
cualquier cosa de valor despus de la conclusin del proceso del CLPI. Estas estipulaciones deben aplicar a todas las partes involucradas,
incluyendo al proponente del proyecto, pueblos indgenas, oficiales gubernamentales, expertos independientes, y organizaciones no gubernamentales. Para disminuir la probabilidad de este tipo de conducta inadecuada, se deber disuadir el contacto entre individuos trabajando en nombre del proponente del proyecto e individuos indgenas fuera de reuniones formales.
Un protocolo del CLPI tambin debe asegurar que pueblos indgenas no tengan causa de temer el uso de fuerza ni de ningn tipo de
represalia por retener el consentimiento o por insistir en concesiones particulares. Fuerzas gubernamentales, as como privadas no deben
estar presentes en lugares de reunin ni en tierras indgenas durante el proceso de negociacin y de toma de decisiones. El protocolo
tambin debe prohibir especficamente a las partes amenazar con violencia en el futuro o sanciones despus de que termine el proceso
del CLPI.
Panama
10
Anlisis: Concluir el proceso de negociacin
Concluyendo el proceso de negociacin

Concluyendo el proceso de negociacin
Los protocolos del CLPI tambin deben proveer un mecanismo
para concluir el perodo de negociacin y consulta. Ms an,
deben establecer si los pueblos indgenas tendrn el poder de veto
en cuanto a la implementacin del proyecto. En muchos casos,
los protocolos excluyen este componente del CLPI y slo estipulan que se compartan crticas o que los puntos de vista de pueblos
indgenas que se han expresado durante el proceso de consulta, se
tomen en cuenta en la decisin del gobierno sobre el proyecto.
Bajo el Acuerdo entre los Kitsumkalum y Columbia
Britnica, no hay estipulaciones para el consentimiento.
Los Kitsumkalum se consultan pero slo se discuten opciones adecuadas para la acomodacin y soluciones temporales cuando sea apropiadoColumbia Britnica proveer
a los Kitsumkalum la decisin final y raciocinio por escrito. (88) El Acuerdo tambin estipula participacin en
los ingresos.
De manera parecida, la Ley de Consulta Previa de Per
ordena a la entidad gubernamental relevante a tomar una
decisin respecto al proyecto. Esta decisin debe estar debidamente motivada e implica una evaluacin de los puntos de vista, sugerencias y recomendaciones planteadas por
los pueblos indgenas u originarios durante el proceso de
dilogo, as como el anlisis de las consecuencias que la
adopcin de una determinada medida tendra respecto a
sus derechos colectivos reconocidos constitucionalmente
en los tratados ratificados por el Estado peruano. (89)
La Ley de Consulta Previa tambin estipula que se
puede llegar a un acuerdo entre el gobierno y los pueblos
indgenas como resultado del proceso de consulta. Este
acuerdo es vinculante para ambas partes.
Si no se llega a ningn acuerdo, las entidades del estado
an tienen que adoptar todas las medidas que resulten
necesarias para garantizar los derechos colectivos de los
pueblos indgenas u originarios y los derechos a la vida,
integridad y pleno desarrollo. (90)
Aunque la IFC busca asegurar el consentimiento previo,
libre e informado (91) de pueblos indgenas afectados
por sus proyectos, la Norma de Desempeo de hecho slo
requiere de consulta y participacin.
Si un protocolo va a proporcionar a los pueblos indgenas sus

derechos completos bajo el CLPI, tiene que existir un proceso estipulado para que estos expresen su decisin, y esta decisin tiene
que ser documentada. Adems, si la comunidad indgena consiente al proyecto propuesto, puede que quiera hacerlo slo bajo
ciertas condiciones, como por ejemplo con promesas de parte del
proponente del proyecto que limite impactos medioambientales.
En este tipo de caso, los trminos precisos del acuerdo entre una
comunidad indgena y el proponente del proyecto deben ser
cuidadosamente documentados.
La Orden Administrativa Filipina estipula que:
La Comisin Nacional sobre Pueblos Indgenas rena una

asamblea en que la comunidad indgena sea representada por
cada cabeza de familia. A travs de un voto a mano alzada, la
comunidad expresar su decisin en el proyecto.
Se requiere que los lderes/ancianos expliquen el resultado de
la votacin y los trminos y condiciones de una decisin concediendo consentimiento. (92)
Una decisin de no consentir deber ser documentada por
escrito y este documento contendr las razones especficas
para no consentir. Este documento ser firmado/marcado
por la huella del pulgar por los lderes/ancianos autorizados en
cada una de las hojas de papel y ser entregado al Director
Regional. (93)
En el caso de una decisin favorable, los acuerdos y condiciones que se disputaron en el proceso del [CLPI] sern expresados en un Memorndum de Acuerdo (MDA) entre el
[pueblo indgena] y la [Comisin Nacional sobre Pueblos Indgenas] y cualquier otra parte igualmente involucrada y presenciada por los miembros de los gruposEl Acuerdo debe ser
escrito en ingls o en tagalo y el idioma indgena apropiado.
(94)
El MDA contendr varias estipulaciones:
o Los beneficios que disfrutarn los pueblos indgenas;
o Informacin para guiar la monitorizacin y evaluacin en
el futuro del MDA;
o El uso de los fondos que recibirn las comunidades indgenas, incluso garantas que una parte de estos fondos se
dediquen a proyectos de desarrollo, servicios sociales, y/o desarrollo de infraestructura;
o Medidas detalladas para proteger los derechos y sistemas
de valores indgenas;
o Medidas detalladas para conservar/proteger cualquier porcin del dominio ancestral que se encuentre afectada;
o Las responsabilidades del proponente del proyecto y de la
comunidad indgena. (95)
Anlisis: Concluir el proceso de negociacin
Roraima, Brazil
Adems, el oficial regional de la Comisin Nacional

sobre Pueblos Indgenas debe emitir una Certificacin
de Condicin Previa que certifica que el proceso del
CLPI ocurri. La Certificacin debe contener:
o Avisos de toda reunin relacionada al cumplimiento del CLPI;
o Minutas de toda reunin en que el proyecto fue
presentado a las comunidades indgenas;
o Minutas de toda reunin para la consulta;
o Minutas de toda reunin para negociar los trminos y condiciones necesarios para el conceder del
CLPI;
o Minutas de toda reunin en que se valida la decisin de el/los representante(s) indgena(s) autorizado(s);
o Un mapa boceto de el rea afectada por el
proyecto;
o Documentacin de la prctica usual de llegar a un
consenso; y
o Un censo de la poblacin de la comunidad indgena anfitriona.
Las Directrices del CDB estipulan que podra negociarse un acuerdo entre la comunidad y el proponente
del desarrollo, las condiciones del cual podran cubrir
los aspectos de procedimiento de las evaluaciones de impacto, incluida la opcin de la alternativa de no seguir
adelante con el proyecto, establecimiento de los derechos, funciones y responsabilidades de todas las partes, y
tambin responder a todas las medidas para impedir o
mitigar los impactos negativos del desarrollo propuesto.
(97)
El Protocolo FAPI requiere que acuerdos escritos sobre
varios asuntos, incluso la propiedad intelectual, el
reparto de beneficios, las medidas de restauracin y mitigacin medioambiental, y las medidas y mecanismos de
promover y proteger los derechos e intereses de pueblos
afectados sean establecidos antes de que los pueblos indgenas tomen cualquier decisin sobre el proyecto.
(98) Despus de que se haya llegado a estos acuerdos y
hayan concluido las negociaciones, la decisin de los
pueblos indgenas ser documentada.
Todos los acuerdos, incluso el acuerdo final que retiene o
concede el consentimiento, deben ser por escritos y firmados por ambas partes. (99)
Para proteger toda la amplitud de los derechos al CLPI, un protocolo del CLPI debe claramente proveer a los pueblos indgenas el derecho de conceder o retener el consentimiento para un proyecto. Una consulta por s sola no respeta todos los derechos del CLPI. Un
protocolo tambin debera asegurar que los procesos tradicionales indgenas de la toma de decisiones se utilicen para llegar a una determinacin final. Por ejemplo, no es claro que el mtodo de las Filipinas en el que las cabezas de familia votan a mano alzada sea congruente con las prcticas de todas las comunidades indgenas de las Filipinas. Adems, el hecho de que esta votacin se realiza en la
presencia de oficiales de la Comisin Nacional sobre Pueblos Indgenas puede tener una influencia sutil en el proceso de votacin.
Una vez que se haya llegado a una decisin, hay que haber un proceso claro a travs del cual la decisin indgena sea documentada y
reconocida por todas partes. Si el grupo indgena est concediendo su consentimiento, el documento debera incluir todas las condiciones que los pueblos indgenas quieren que sean impuestas en el proyecto, incluso cronogramas, medidas de mitigacin, y el reparto
de beneficios.
Anlisis: Monitorizacin e Implementacin
Monitorizacin e Implementacin
Ngong Hills, Kenya
Para que el proceso CLPI sea significativo, un protocolo del CLPI

debe establecer pautas sobre cmo los acuerdos alcanzados durante el proceso de negociacin se llevarn a cabo, como las controversias relativas a estos acuerdos se plantean y se resuelven, y
cmo los pueblos indgenas pueden recurrir si creen que sus
derechos al CLPI han sido o estn siendo violados.
La Ley de Consulta Previa de Per estipula un proceso de
apelacin cuando el gobierno niega la peticin de un pueblo
indgena por un proceso de consulta para algn proyecto.
(100) Tambin estipula que cualquier acuerdo al que se llegue
conforme al proceso de negociacin es vinculante para ambas
partes y ejecutable en el sistema administrativo y judicial.
(101) Sin embargo, no provee explcitamente un mecanismo
de recurso para pueblos indgenas en situaciones en que
algn aspecto del proceso del CLPI no es adecuado y no estipula monitorizacin. (102)
Bajo la Orden Administrativa de las Filipinas:
Para la aplicacin de un Memorando de Acuerdo (MDA):
En cuanto a la aprobacin de un proyecto, un MDA debe
incluir sistemas de seguimiento y evaluacin, as como sanciones por incumplimiento. (103)
o Todas las quejas sobre la aplicacin del MDA sern
dirigidas a la Oficina de Audiencia Regional de la
Comisin Nacional de los Pueblos Indgenas. Las decisiones de esta entidad pueden ser apeladas ante la
Comisin en Banc y luego ante la Corte de Apelaciones. Sin embargo, la Oficina de Audiencia Regional
de la Comisin Nacional de los Pueblos Indgenas slo
adquiere competencia sobre una denuncia despus de
que el consejo de lderes / ancianos de la comunidad
indgena pertinente haya certificado que el asunto no
haya podido ser resuelto de acuerdo con las instituciones tradicionales de resolucin de conflicto, as
como mediante el derecho consuetudinario y sus prcticas.(104)
Para el seguimiento del proceso del CLPI como un todo:

o Las sanciones pueden ser impuestas si cualquier proponente del proyecto, funcionario gubernamental, indgena o una ONG involucrada comete un acto
prohibido por la Orden Administrativa (por ejemplo, el
soborno). Los casos no indgenas son manejados por la
Comisin Nacional de los Pueblos Indgenas y las sanciones pueden incluir la suspensin de actividades futuras que involucren a pueblos indgenas. Las
denuncias de conducta prohibida en contra de las personas indgenas deben ser remitidas al Consejo de Ancianos / lderes y estas pueden resultar en la
suspensin del proceso del CLPI hasta que el pueblo
indgena aclare el acto prohibido. (105)
o Tambin es posible solicitar a la Comisin para evitar la
emisin de la certificacin del proceso de CLPI en el caso
de una irregularidad que "afecte sustancialmente los intereses de las partes involucradas." La Comisin "puede
declarar el procedimiento como nulo y determinar la conveniencia de la celebracin de actos penales, o declarar el procedimiento como se ha venido haciendo, y/o el impacto de
las sanciones administrativas en este documento. (106)
Las Directrices del Programa ONU-REDD incluyen el
monitoreo/implementacin de las disposiciones siguientes:
"Si no se cumplen las condiciones en las que una comunidad indgena ha basado su consentimiento a un proyecto,
la comunidad podra revisar y reafirmar o negar el consentimiento. (107)
Esta opcin podra ser invocada en cualquier etapa de la
implementacin del programa". Sin embargo, si las condiciones sobre las cuales estuvo basado el consentimiento
original estn siendo cumplidas, est implcita la continuidad del consentimiento. (108)
Si existe un desacuerdo sobre si las condiciones estn
siendo cumplidas o no, las comunidades pueden expresar
su reclamacin mediante el mecanismo relevante de reclamacin a nivel nacional".(109)
Anlisis: Monitorizacin e Implementacin
Monitorizacin e Implementacin
Las Directrices tambin requieren que se establezca un
mecanismo de denuncia para el Programa, el cual debe ser:
1) independiente e imparcial, 2) justo y objetivo en el proceso y en los resultados, 3) transparente y responsable 4)
profesional, contratando consultores expertos cuando sea
necesario; 5) accesible; 6) eficaz y eficiente; 7) crear espacios
para resolucin de quejas a un nivel administrativo alto, y
para el empleo de procesos de resolucin de conflictos propios de los pueblos indgenas afectados, siempre que sea
posible, y 8) adoptado a la estructura, el marco y la cultura
del Programa ONU-REDD. (110)
Bajo el Protocolo de la FAPI, antes que las comunidades indgenas tomen una decisin, deben de existir acuerdos escritos entre las diferentes partes para acordar el seguimiento,
la implementacin y la resolucin de conflictos: (111)
Esto incluir el monitoreo conjunto para asegurar que los
acuerdos y planes de trabajo entre las partes se lleven a
cabo de buena fe. (112)
Si una parte desea, una entidad independiente podr encargarse de la supervisin del cumplimiento de los acuerdos y planes de trabajo. Esta entidad u organismo puede
tener la facultad de remitir las controversias entre las partes
a un proceso de arbitraje o a un organismo de resolucin
de disputas previamente acordado. (113)
Las partes debern acordar cules sern los mecanismos
mediante los cuales resolvern cualquier disputa referente a
la interpretacin de los acuerdos o planes de trabajo o
cualquier denuncia de violaciones de los mismos. Tambin
identificaran y acordaran cuales problemas se resolvern
mediante el arbitraje vinculante. (114)
Los protocolos anteriores tienen dos enfoques generales para su implementacin y seguimiento. El primer enfoque es el seleccionado
en la Orden Administrativa Filipina, donde los procedimientos especficos para manejar las disputas y las quejas estn establecidos, y
en el proceso de verificacin de la ONU-REDD, donde una institucin independiente verifica los elementos especificados sobre el
proceso de CLPI. El segundo es el enfoque seleccionado en el Protocolo de la FAPI, el cual deja que las partes negocien el seguimiento,
la ejecucin y los acuerdos de resolucin de conflictos antes de que
los pueblos indgenas tomen su decisin, y en el mecanismo de denuncia ONU-REDD.
Permitir que las partes negocien los mecanismos de aplicacin y
seguimiento proporciona ms flexibilidad al proceso, incluyendo la
posibilidad de elegir una entidad que supervise el cumplimiento o
presente cualquier disputa a procesos de arbitraje obligatorio, segn
corresponda. Sin embargo, tambin aade un elemento potencialmente conflictivo a la lista de temas que deben ser negociados con
los pueblos indgenas antes de que se tome una decisin respecto al
proyecto. Como tal, el dejar el tema de la monitorizacin e implementacin abierto para el debate podra prolongar o incluso descarrilar el proceso de CLPI. Si se elige este mtodo, se debe prestar
especial atencin a asegurar que los pueblos indgenas tengan un
conocimiento suficiente y/o la asistencia de expertos para poder participar en las negociaciones en igualdad de condiciones que el proponente del proyecto.
No obstante, la especificacin de un mecanismo para la monitorizacin e implementacin podra dar lugar a una falta de flexibilidad
y/o empleo de sistemas o entidades ineficaces. Por ejemplo, en el
caso de la Orden Administrativa Filipina, gran parte de la responsabilidad de vigilar la resolucin de conflictos queda bajo la responsabilidad de las autoridades regionales de la Comisin Nacional de
los Pueblos Indgenas, lo que significa que una falla por parte de
esta entidad podra afectar significativamente la integridad del proceso de CLPI en las Filipinas. Por lo tanto, si se elige este mtodo, el
protocolo debera incluir un proceso de apelacin robusta para asegurarse de que una entidad no sea capaz de descarrilar el proceso
entero de CLPI.
The Philippines
14
Evaluacin General
Todos los protocolos y directrices mencionadas anteriormente
tienen diferentes fortalezas y debilidades. Los pros y los contras
provienen no slo de las disposiciones particulares de los proGobierno/Entidad
tocolos, sino tambin de cmo esta gua ser aplicada en la

prctica a medida que esta informacin se vaya haciendo
disponible.
Pros
Columbia Britnica
Diferentes tratados negociados

con diferentes pueblos indgenas
proporcionan oportunidades para
resolver las necesidades de pueblos
individuales.
Tratados firmados con varios
pueblos incluyen la participacin
compartida de ingresos obligatoria
y aplican a "territorios reclamados
o afirmados".
Canad
Aplica a toda conducta "prevista"

por parte del Gobierno Federal y a
derechos indgenas "potenciales o
establecidas".
Noruega
Reconocer que los sami tienen

derecho a ser consultados respecto
a una amplia gama de actividades
que los afectan directamente
Requerir que los Sami estn plenamente informados respecto a
todas las cuestiones y preguntas
pertinentes lo antes posible y en
todas las etapas del proceso
Permitir que el Parlamento Sami
identifique de forma independiente
los asuntos en los que cree que
debe ser consultado.
Panam
Es evidente que requiere que al

rgano Guna encargado de tomar
decisiones se le otorgue el poder
del veto sobre cualquier exploracin / explotacin en tierra
Guna.
Desarrollado por el pueblo Guna,
no impuesto de arriba hacia abajo;
por lo consiguiente permite la autodeterminacin en decidir el contenido de la ley
Gobierno panameo ha cedido a
la fuerte oposicin que han tenido
los Guna hacia algunos proyectos
especficos
Contras
Slo incluye estipulaciones para la consulta y la participacin de ingresos; no otorga a los pueblos indgenas el derecho al consentimiento.
No cubre las actividades por parte de terceros en las
que el gobierno no se ve involucrado.
Cada tratado aplica a una lista limitada de actividades, no aplican a todas las actividades que podran
afectar al pueblo indgena.
Slo incluye estipulaciones para la consulta y la
adaptacin; no otorga a los pueblos indgenas el derecho al consentimiento.
La consulta y la adaptacin slo son requeridas
cuando el impacto potencial es considerado "adverso"
por el Gobierno Federal, no por los pueblos indgenas.
No cubre actividades de terceros en las que el gobierno no est involucrado.
Slo aplica a acciones del gobierno y no a actividades de terceros.
Slo es desencadenado por las actividades que
afectan directamente a los Sami.
No reconoce el derecho de los Sami a dar su consentimiento.
Aunque el gobierno panameo ha accedido a numerosos elementos; por lo consiguiente, el gobierno

podra cambiar comportamientos y aprobar proyectos
en el futuro que afectan al pueblo Guna sin reconocer
los derechos de CLPI ni la Ley Fundamental.
Evaluacin General
Gobierno/Entidad
Paraguay
Per
Las Filipinas
Pros
Desarrollado por los pueblos indgenas

Probable que el gobierno
paraguayo lo apruebe
Amplia cobertura de actividades,
incluyendo las estatales y las privadas
Requiere que todas las partes
lleguen a un acuerdo respecto a
mecanismos de resolucin de disputas y el calendario de las consultas
Contiene disposiciones detalladas
para impedir la coaccin de las comunidades indgenas durante el
proceso de CLPI
Contiene mecanismos para ayudar a los pueblos indgenas con los
gastos del proceso de CLPI, incluyendo los relacionados con la
asistencia de expertos externos.
Incluye estipulaciones para que
se hagan consultas referente a una
amplia variedad de actividades gubernamentales
Mandatario peruano accedi
Eficacia de la ley no parece depender de resolucin de disputas
de titulacin de tierras
En lo que concierne a ciertas medidas especficas, permite que los
pueblos indgenas inicien el proceso de consultas sin depender del
gobierno para tomar la primera
iniciativa
Posibilita la creacin de una base
de datos oficial de los pueblos indgenas y originarios, la cual incluye
informacin sobre los diferentes
tipos de asentamiento y patrones
de uso indgenas, lo que podra
darle al gobierno una mejor idea de
cuales proyectos tendrn un impacto para los pueblos indgenas.
Uno de los intentos ms completos de crear un protocolo nacional
de CLPI con directrices detalladas
Debera aplicar a una amplia
gama de actividades
Incluye directrices concretas para
la negociacin, implementacin y
seguimiento del proceso de CLPI
Garantiza a los pueblos indgenas
el derecho a dar su consentimiento.
Contras
Difcil de seguir, repetitivo.

Deja muchos detalles abiertos a discusin entre las
partes, lo cual incrementa la probabilidad de que las
negociaciones se estanquen o que las comunidades indgenas no estn tan informadas ni tan preparadas financieramente como lo estn los gobiernos o las
entidades privadas para sobrevivir un proceso largo y
complicado de negociacin
Slo aplica a proyectos del gobierno y no de entidades privadas.

Slo aplica a actividades que tienen un "impacto directo sobre los derechos colectivos" de los pueblos indgenas y originarios.
No proporciona a los pueblos indgenas el derecho a
dar su consentimiento a los proyectos, dejando al gobierno con la ltima palabra en caso de que no se llegue
a un acuerdo.
Slo requiere que los indgenas sean consultados despus
de que un contrato de proyecto haya sido concedido.
La base de datos est siendo compilada por el gobierno y an no ha sido publicada; las organizaciones
indgenas temen que la base de datos pueda excluir a
ciertas comunidades.
Incluye una provisin mediante la cual cualquier actividad solicitada

por grupos indgenas a travs de sus lderes que no requiera de una licencia ni permiso del gobierno, tampoco requiere cumplimiento del
CLPI
Slo permite 15 das para completar ciertas partes del proceso de CLPI
en lugar de permitir que el tiempo lmite se acomode a las necesidades
indgenas.
No incluye estipulaciones para personal experto externo.
El mecanismo de recurso les otorga una cantidad significativa de poder
al representante regional de la Comisin Nacional de los Pueblos Indgenas.
Defectos importantes que se han visto hasta la fecha en su aplicacin:
o Permite demasiada libertad en la interpretacin de las autoridades gubernamentales, permitiendo as que las empresas encuentren maneras de pasar por alto las leyes e instituciones
consuetudinarias ";
o Las directrices simplificadas emitidas en 2006 permiten que las
"consultas sean ms superficiales y aceleradas";
o "El procedimiento limita el CLPI a temas que el Gobierno ya ha
enumerado como subordinadas a derechos indgenas, lo cual termina excluyendo a grandes reas de temas que an no han sido oficialmente reconocidas pero dentro de las cuales podran hacerse
reclamos".
Haciendo los derechos en realidad: Temas a considerar al implementar el derecho al Consentimiento Libre, Previo, e Informado
16
Evaluacin General
Entidad
CDB
Pros
Contras
Especficamente recomendar que

suficientes recursos humanos, financieros, tcnicos y jurdicos sean
proporcionados a los pueblos indgenas para asegurar su participacin efectiva en las
negociaciones.
Incluir estipulaciones para invalidar el proceso de CLPI si se determina que los representantes
indgenas incorrectos fueron seleccionados para participar en las negociaciones.
Exige que exista un impacto directo sobre las comunidades indgenas para desencadenar el CLPI.
Slo se aplicarlo a los gobiernos, no a las entidades
privadas.
Meramente voluntario, no obligatorio para ninguna
entidad.
Estricto con respecto a la identificacin apropiada de los representantes indgenas, de no hacerse

correctamente, el proceso de consulta se invalidara.
Convocatoria para la evaluacin
peridica del funcionamiento de
los mecanismos de consulta con la
participacin indgena en el proceso de evaluacin.
Tiene aplicacin limitada porque pocos pases lo

han firmado.
Slo aplica a gobiernos
No proporciona directrices particularmente robustas
con respecto a los procedimientos necesarios para un
proceso de consulta de CLPI significativo.
Slo requiere el consentimiento en caso de reubicacin indgena.
IFC
Reconoce que existen diferentes

definiciones de "pueblos indgenas"
y que el CLPI puede aplicarse a
grupos que han perdido su apego
colectivo a sus tierras ancestrales.
Aunque las Normas de Desempeo indican que el

objetivo de la IFC es garantizar el "consentimiento
libre, previo e informado" de los pueblos indgenas
afectados, las Normas mismas solo incluyen estipulaciones para la consulta con los pueblos indgenas.
Grupo de Desarrollo de la
ONU
Reconocer la necesidad de tomar

en cuenta los procesos de toma de
decisiones de los pueblos indgenas
en todas las fases del proceso de
CLPI, incluyendo las fases de
planeacin, implementacin y finalizacin del proyecto.
Estipular que los pueblos indgenas deben participar en el proceso
de CLPI a travs de sus propios
representantes, libremente elegidos.
Responsabilidad de cumplir con el CLPI en el Estado y no con las entidades privadas.

Afirmar que "el consentimiento a cualquier acuerdo
debe ser interpretado como pueblos indgenas lo
hayan entendido razonablemente" y no proporcionan
mecanismos de recurso, excepto para la realizacin de
estudios y encuestas de los pueblos indgenas para
medir el progreso de un programa.
OIT
ONU-REDD
Reconoce que el cronograma de los
pueblos indgenas para la toma de decisiones debe ser respetado.
Estipular que una verificacin independiente del proceso de CLPI y resultados debe ser realizado por un
tercero y requerir que se desarrolle un
mecanismo de apelacin/recurso.
Los pueblos indgenas conservan la
libertad de retirarse del proyecto si
ellos tienen evidencia de violaciones
17
Conclusin
El papel que desempea el CLPI a nivel comunitario y nacional ser fundamental en los prximos aos. Algunos, entre muchos, de los
retos que tendrn que abordarse son:
1) Punto de vista conceptual: Quin debera tener el derecho al consentimiento? Para qu tipo de proyectos?
2) Los procesos adecuados: Cmo puede la comunidad tomar decisiones verdaderamente autnticas con el apoyo del CLPI?
3) Qu es el consentimiento? el voto mayoritario? consenso?
4) Cmo puede implementarse el CLPI en contextos donde el gobierno es dbil y el inters en las tierras y recursos indgenas sigue
aumentando?
5) Cmo se puede afrontar la asimetra entre las comunidades indgenas y las grandes entidades, como los gobiernos y las empresas?
Todas estas son preguntas que los pueblos indgenas enfrentan en todo el mundo, especialmente dadas las crecientes presiones sobre
sus tierras y recursos. Los protocolos del CLPI tanto a nivel comunitario y nacional como dentro de los lineamientos de agencia y estndares corporativos, seguirn evolucionando. Este documento intent identificar algunas de las preguntas que deben plantearse, ya
sea en los documentos o en el momento en que una comunidad este pasando por un proceso de consulta. A medida que se van multiplicando las experiencias con la aplicacin del CLPI - exitosas y no exitosas - trataremos de actualizar este documento. Con este fin,
por favor envennos sus comentarios y cualquier documento adicional que deben ser considerados.
La situacin va cambiando rpidamente. Desde la publicacin del primer borrador de este documento durante el verano de 2011, se
han creado varias leyes nuevas; algunas directrices se han desarrollado ms a fondo; y se han realizado procesos de consulta. Hemos
actualizado el documento desde entonces, pero pronto tendr que actualizarse nuevamente. Por lo tanto, animamos la entrega de tratados, protocolos, directrices, etc., de CLPI que nos faltan o que todava estn desarrollndose. Todo ese material se puede enviar a
fpic@rffny.org y/o a fpic@cs.org. Nuestra esperanza es que podamos publicar una versin actualizada que incluya ms materiales y que
aborde otras preguntas a medida que estas vayan surgiendo. Esperamos que este documento sea de su ayuda y de igual manera les invitamos a compartir con nosotros cualquier comentario, duda y/o sugerencia.
Mayo de 2013
Cultural Survival
18
Fuentes
(1) Ver, por ejemplo, CIDH, Informe de Fondo No. 40/04, Caso 12.053, Comunidades Indgenas Maya en el Distrito de Toledo en Belice, 12 de octubre del 2004, nota a pie de pgina nm.
123
(2) Jennifer Corpuz, Onel Masardule and Mikhail Todyshev, Indigenous Peoples Free, Prior
and Informed Consent in the Convention on Biological Diversity: An Overview, Indigenous
Peoples Contributions to COP-8 of the CBD (March 2006), http://www.ffla.net/new/es/bibliografia-recomendada/doc_download/63-indigenous-peoples-free-prior-and-informed-consentin-the-convention-on-biological-diversity.html.
(3) Organizacin Internacional de Trabajo, Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, Art.
6, 27 de junio del 1989,
http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C169, (en adelante, OIT Nm. 169).
(4) Ibid, Art. 7
(5) Convenio sobre la Diversidad Biolgica, Art. 8(j), 1992, http://www.cbd.int/doc/legal/cbdes.pdf.
(6) Secretara del Convenio sobre la Diversidad Biolgica, Directrices Akw: Kon, 2004,
http://www.cbd.int/traditional/doc/guidelines/akwe-brochure-es.pdf (en adelante, Directrices
CDB).
(7) Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, Art. 120 (1999),
http://www.tsj.gov.ve/legislacion/constitucion1999.htm.
(8) Fundacin para el Debido Proceso, The Right of Indigenous Peoples to Prior Consultation: The Situation in Bolivia, Colombia, Ecuador, and Peru, p.9, May 5, 2011,
http://www.oxfamamerica.org/files/dplf-executive-summary.pdf.
(9) Republic of the Philippines, An Act to Recognize, Protect and Promote the Rights of Indigenous Cultural Communities/Indigenous Peoples, Creating a National Commission on Indigenous Peoples, Establishing Implementing Mechanisms, Appropriating Funds therefor, and
for Other Purposes, Sec. 16-17, October 29, 1997, http://www.metagora.org/training/encyclopedia/IPRA_IRR.pdf.
(10) See Law 29785 of 2011, http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/29785.pdf
(11) National Commission on Indigenous Peoples, Revised Guidelines for the Issuance of
Certification Precondition and the Free and Prior Informed Consent in Connection with Applications for License, Permit, Agreement or Concession to Implement and or Operate Programs/Projects/Plans/Business or Investments Including Other Similar or Analogous Activities
or Undertaking that do not Involve of License, Permit, Agreement or Concession but Requires
the Free and Prior Informed Consent of ICC/IP Community in Ancestral Domain Areas in
Accordance with R.A. 8371 (2002) (en adelante, NCIP Administrative Order).
(12) Corporacin Internacional Financiera, Grupo Banco Mundial, Norma de Desempeo 7
V2: Pueblos Indgenas, 1 de enero del 2012.
http://www1.ifc.org/wps/wcm/connect/f6a7cd8049a79b58b993fba8c6a8312a/PS7_Spanish_2012.pdf?MOD=AJPERES (en adelante, Norma IFC).
(13) Ver los Directrices sobre el Consentimiento Libre, Previo e Informado del Programa
ONU-REDD, enero 2013, disponible al http://www.unredd.org/Launch_of_FPIC_Guidlines/tabid/105976/Default.aspx.
(14) Amy K. Lehr and Gare A. Smith, Implementing a Corporate Free, Prior and Informed
Consent Policy: Benefits and Challenges, p.5, May 2010, http://www.foleyhoag.com/NewsCenter/Publications/eBooks/~/media/2AF1DB5B36FF46A39C18E2C7AA8F6D2A.ashx.
(15) Sohn, J, (ed) (2007), Development Without Conflict: The Business Case for Community
Consent, World Resources Institute, p. 3.
(16) Es posible que existan borradores ms recienes que los que son revisados en este documento. El hecho de que un protocolo es mencionado en este documento no se debe entender
como una indicacin de que la versin mencionada siga en vigor actualmente.
(17) Government of British Columbia, The New Relationship with Aboriginal People,
http://www.newrelationship.gov.bc.ca/shared/downloads/new_relationship.pdf.
(18) E.g., Consultation and Revenue Sharing Agreement on Forest and Range between the
Kitsumkalum Indian Band and Her Majesty the Queen in Right of the Province of British Columbia, May 11, 2011, http://www.newrelationship.gov.bc.ca/shared/downloads/Kitsumkalum_may_2011.pdf (en adelante, Kitsumkalum Agreement).
(19) Puesto que la Ley Fundamental Guna no es disponible en ingls y este documento fue
escrito originalmente en ingls, la Ley Fundamental no se incluye en los apndices de este informe. El informe tampoco cita directamente de la Ley Fundamental debido a la falta de una
traduccin oficial en ingls.
(20) Federation for Self-Determination of Indigenous Peoples (FAPI), Proposed Protocol for
the Process of Consultation and Consent with Indigenous Peoples of Paraguay, May 2011 (unofficial translation from original Spanish) (en adelante Protocolo FAPI).
(21) Peru passes indigenous rights law without consent of the Indians, Survival for Tribal
Peoples, April 4, 2012, http://www.survivalinternational.org/news/8251.
(22) The Indigenous Peoples Rights Act of 1997, Sec. 13-20.
(23) NCIP Administrative Order.
(24) http://www.un-redd.org/Launch_of_FPIC_Guidlines/tabid/105976/Default.aspx
19
Fuentes
(25) Government of Canada, Aboriginal Consultation and Accommodation: Updated
Guidelines for Federal Officials to Fulfill the Duty to Consult, 12, March 2011,
http://www.ainc-inac.gc.ca/ai/arp/cnl/ca/intgui-eng.pdf (emphasis added) (en adelante,
Canada Consultation Guidelines).
(26) Kitsumkalum Agreement, Sec. 1.20.
(27) Norma IFC, Para. 15 y 16.
(28) Norma IFC, Para. 13.
(30) Protocolo FAPI, Prembulo.
(31) Protocolo FAPI, Para. I.1.1.
(32) Protocolo FAPI, Terms of Agreement, Para. 1(c).
(33) Congreso de la Repblica de Per, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Art. 10, May 19, 2010,
http://www.selvasperu.org/documents/Ley_Derecho_Consulta.pdf, (en adelante, Ley de
Consulta Previa de Per).
(34) NCIP Administrative Order, Sec. 6.
(35) Kitsumkalum Agreement, Sec. 1.2, 1.12.
(36) OIT Nm. 169, Art. 6.1(a).
(37) Procedures for Consultations between State Authorities and the Sami Parliament
[Norway], Sec. 2, May 11, 2005, http://www.regjeringen.no/en/dep/fad/Selectedtopics/Sami-policy/midtspalte/PROCEDURES-FOR-CONSULTATIONS-BETWEENSTA.html?id=450743 (en adelante, Acuerdo Sami).
(38) Canada Consultation Guidelines, p.12.
(39) Directrices CDB, Para. I.1.
(40) Convention No. 169, Art. 7.1.
(41) Acuerdo Sami, Sec. 2.
(42) Kitsumkalum Agreement.
(43) Canada Consultation Guidelines, p.12.
(44) ILO, Indigenous & Tribal Peoples Rights in Practice: A Guide to ILO Convention
No. 169, p.61, 2009, http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_106474.pdf (en adelante, Guide to Convention No. 169).
(46) Protocolo FAPI, Prembulo.
(47) NCIP Administrative Order, Sec. 4(a).
(48) Ley de Consulta Previa de Per, Art. 7.
(50) United Nations Development Group, Guidelines on Indigenous Peoples Issues, 28,
February 2008, http://www2.ohchr.org/english/issues/indigenous/docs/guidelines.pdf (en
adelante, UN Development Group Guidelines).
(51) Guide to Convention No. 169, p.61.
(52) Guna Yala, Fundamental Law, Part I, Chap. VII, Art. 44.
(53) Ver Programa ONU-REDD, Directrices sobre el Consentimiento Libre, Previo e Informado January 2013, available at http://www.unredd.org/Launch_of_FPIC_Guidlines/tabid/105976/Default.aspx (en adelante Directrices
ONU-REDD), pg. 19.
(54) Notas de orientacin de la Corporacin Financiera Internacional: Normas de desempeo sobre sostenibilidad ambiental y social, Corporacin Financiera Internacional,
Nota de orientacin 19, p. 262),
http://www1.ifc.org/wps/wcm/connect/98e901004dd837f0a8b4a87a9dd66321/GN_Spanish_2012_Full-Document.pdf?MOD=AJPERES.
(55) UN Development Group Guidelines, p.28.
(56) Kitsumkalum Agreement, Appendix B.
(57) Acuerdo Sami, Sec. 6.
(58) Protocolo FAPI, Para. II.1.
(59) CIP Administrative Order, Sec. 14(c).
(60) UN-REDD Programme, Applying the Principle of Free, Prior and Informed Consent
in the UN-Redd Programme in Vietnam, 18, 21, August 2010.
(61) Directrices ONU-REDD, p.8.
(62) Norma IFC, Para 10.
(63 Acuerdo Sami, Sec. 6.
(64) Protocolo FAPI, Time Arrangements, Para. 1
(65) Guna Yala, Fundamental Law, Part II, Chap. 14, Art. 210.
(66) Guna Yala, Fundamental Law, Part II, Chap. 1, Article 1.
(67) Ley de Consulta Previa de Per, Art. 4(e).
(68) NCIP Administrative Order, Sec. 14 (c)-(e).
(69) Directrices CDB, Para. 18.

(70) Directrices CDB, Para. 53.
(71)NCIP Administrative Order, Sec. 14(c)
(72)NCIP Administrative Order, Sec. 14(c).
(73)Protocolo FAPI, Specialists and External Consultants, Para. 1.
(74)Protocolo FAPI, Sharing Information, Para. 2.
(76)Protocolo FAPI, Sharing Information, Para. 3.l.
(77)Protocolo FAPI, Sharing Information, Para. 3.k.
(78)Protocolo FAPI, Sharing Information, Para. 3.m.
(80)Protocolo FAPI, Para II.4.
(81) Protocolo FAPI, Environment Free of Coercion. Unauthorized Contact and Promises, Para. 1.
(82)Protocolo FAPI, Environment Free of Coercion. Unauthorized Contact and Promises, Para. 3.
(83)Protocolo FAPI, Environment Free of Coercion. Unauthorized Contact and Promises, Para. 4.
(84)NCIP Administrative Order, Sec. 31 (a).
(85)NCIP Administrative Order, Sec. 31 (b)-(c).
(86)NCIP Administrative Order, Sec. 31(d).
(87)Directrices ONU-REDD, pg. 18, 19.
(88)Kitsumkalum Agreement , Appendix B.
(89)Ley de Consulta Previa de Per, Art. 15.
(91)Norma IFC, Objetivos.
(92)NCIP Administrative Order, Sec. 14 (c).
(93)NCIP Administrative Order, Sec. 21.
(97)Directrices CDB, Para. 21.
(98)Protocolo FAPI, Terms of the Agreement, Para. 1.
(99)Protocolo FAPI, Evidence of the Agreements and their Mandatory Nature, Para. 1.
(102) Ley de Consulta Previa de Per, Art. 15.
(107) Directrices ONU-REDD, p. 16.
(110) Directrices ONU-REDD, p. 18-19.
(111) Protocolo FAPI, Terms of Agreement, Para. 1.
(112) Protocolo FAPI, Independent and Participatory Monitoring, Para. 1.
20
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