Livro Governanca Função Publica de Interesse Comum Vol2 IPEA

Este o segundo livro produzido pela pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, desenvolvida
no mbito da Rede Ipea, por meio de uma articulao institucional que envolve, entre outras
instituies, alguns dos mais importantes institutos de pesquisa do pas, a saber, IDESP
(RM de Belm), IMESC (RM da Grande So Lus), Ipece (RM de Fortaleza), FUNDAJ (RM
do Recife), Sedur-BA (RM de Salvador), IJSN (RM da Grande Vitria), Fundao Joo
Pinheiro/Agncia RMBH (RM de Belo Horizonte), Fundao CEPERJ (RM do Rio
de Janeiro), Emplasa (RM de So Paulo), FEE (RM de Porto Alegre), Ipardes (RM de Curitiba),
Secretaria das Cidades-MT (RM do Vale do Rio Cuiab), Sicam-GO (RM de Goinia) e CODEPLAN
(Ride-DF).
Esta publicao traz uma reflexo indita sobre a gesto e a governana de algumas
das mais importantes funes pblicas de interesse comum (FPICs) que se fazem presentes e
estruturam o espao metropolitano: uso do solo, saneamento bsico e transporte pblico/
mobilidade urbana.
Na primeira parte, o captulo 1 sistematiza e apresenta os resultados gerais da pesquisa
por meio de uma avaliao que alerta para o fato de que os instrumentos de planejamento, as
ferramentas e recursos de gesto e o controle social nessas FPICs so deficientes, instveis e que
os casos bem-sucedidos no so a regra, mas a exceo.
A segunda, terceira e quarta parte do livro so dedicadas anlise mais aprofundada
de cada uma dessas trs FPICs. Assim, na segunda parte, que trata do uso do solo, so
apresentados sete captulos, sendo seis de anlises de RMs participantes da pesquisa e um de
avaliao geral desta funo pblica.
A mesma lgica de captulos trazendo anlises especficas, seguidos de um captulo
de avaliao se encontra na terceira parte, que trata da FPIC transporte pblico/mobilidade
urbana, com seus cinco captulos; a quarta parte do livro, por sua vez, analisa a FPIC saneamento
bsico, reunindo tambm cinco captulos.
Finalmente, o livro se encerra com um captulo que procura identificar e problematizar
alguns elementos que estruturam a gesto das FPICs nas RMs, em dilogo com o recente
debate em torno das decises do Supremo Tribunal Federal acerca da titularidade da gesto
destas funes e com as propostas de regulamentao da gesto metropolitana, atualmente
em discusso no Senado Federal.
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais, Substituto
Carlos Henrique Leite Corseuil
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Bernardo Abreu de Medeiros
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Braslia, 2014
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014
Funes pblicas de interesse comum nas metrpoles brasileiras:

transportes, saneamento bsico e uso do solo / organizadores:
Marco Aurlio Costa, Brbara Oliveira Marguti. Braslia :
IPEA, 2014.
519 p. : il., grfs., mapas color. (Srie Rede Ipea. Projeto
Governana Metropolitana no Brasil ; v. 2)
Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-227-1
1. Regies Metropolitanas. 2. Gesto Urbana. 3. Funo
Pblica. 4. Governabilidade. 5. Uso da Terra. 6. Transporte
Pblico. 7. Saneamento Bsico. 8. Brasil. I. Costa, Marco
Aurlio. II. Marguti, Brbara Oliveira. III. Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 307.7640981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO................................................................................................... 9
PREFCIO............................................................................................................ 11
PARTE I
ANLISE DA GESTO E DA GOVERNANA METROPOLITANAS DAS
FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM SELECIONADAS................................ 13
CAPTULO 1
FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM SELECIONADAS................................ 15
Brbara Oliveira Marguti
Marco Aurlio Costa
PARTE II
A GESTO E GOVERNANA METROPOLITANAS DO USO DO SOLO........................ 47
CAPTULO 2
A GOVERNANA DO USO DO SOLO ENQUANTO FUNO PBLICA DE
INTERESSE COMUM NA REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO....................... 49
Diana Meirelles da Motta
Zoraide Amarante Itapura de Miranda
Maria Ligia Wertheimer
Mrcia Rodrigues
Luiza Helena Araujo
Grasiella Drumond Vilas Novas
CAPTULO 3
A GESTO DO TERRITRIO NA REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE.... 85
Maria Valeska Duarte Drummond
Luana Rodrigues Godinho Silveira
CAPTULO 4
TRANSFORMAES URBANAS E GESTO DO USO DO SOLO NA
REGIO METROPOLITANA DE CURITIBA.............................................................. 111
Liria Yuri Nagamine
Thais Kornin
Cludio Jesus de Oliveira Esteves
CAPTULO 5
REGIO METROPOLITANA DO RECIFE: O DESAFIO DA GESTO
COMPARTILHADA E A INTEGRAO TERRITORIAL............................................... 137
Ctia Wanderley Lubambo
Suely Juc Maciel
Marieta Baltar
CAPTULO 6
GOVERNANA METROPOLITANA E USO E OCUPAO DO SOLO NA REGIO
METROPOLITANA DO VALE DO RIO CUIAB: CONFLITOS E DESAFIOS NA
GESTO INTEGRADA DAS FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM.............. 159
Rita de Cssia Oliveira Chiletto
Diogo Marcelo Delben Ferreira de Lima
Flavyane Rosa Borges
CAPTULO 7
SANEAMENTO AMBIENTAL NA GRANDE SO LUS: O QUE OS OLHOS NO
VEEM, A POPULAO SENTE.............................................................................. 185
Mayara Silva Oliveira
Andressa Brito Vieira
Mnica Teixeira Carvalho
CAPTULO 8
USO DO SOLO NAS REGIES METROPOLITANAS BRASILEIRAS: A GOVERNANA
FRGIL E A PRODUO DO ESPAO FRAGMENTADO.......................................... 209
Marco Aurlio Costa
PARTE III
A GESTO E GOVERNANA METROPOLITANAS DO TRANSPORTE PBLICO
E MOBILIDADE URBANA..................................................................................... 231
CAPTULO 9
A INTEGRAO DA REDE DE TRANSPORTE COLETIVO DA REGIO
METROPOLITANA DE GOINIA............................................................................ 233
Dbora Ferreira da Cunha
Elcileni de Melo Borges
Lucelena Melo
CAPTULO 10
GOVERNANA METROPOLITANA E TRANSPORTES NA
REGIO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE..................................................... 257
Carlos Renato Savoldi
Cristina Maria dos Reis Martins
Esteban Santana Carrion
Patricia Fernanda de Sousa Cruz
Pedro Xavier de Araujo
CAPTULO 11
A POLTICA DE TRANSPORTE PBLICO E A ESTRUTURAO DO ESPAO
URBANO NA REGIO METROPOLITANA DE BELM............................................. 291
Andra de Cssia Lopes Pinheiro
Juliano Pamplona Ximenes Ponte
Roberta Menezes Rodrigues
CAPTULO 12
TRANSPORTE PBLICO E (I)MOBILIDADE URBANA NA REGIO
METROPOLITANA DA GRANDE VITRIA.............................................................. 323
Adauto Beato Venerano
Rossana Mattos
Larissa S. Oliveira
CAPTULO 13
A GOVERNANA METROPOLITANA DA MOBILIDADE: UMA ANLISE A
PARTIR DOS RELATOS ESTADUAIS........................................................................ 337
Vicente Correia Lima Neto
Rmulo Dante Orrico Filho
PARTE IV
A GESTO E GOVERNANA METROPOLITANAS DO SANEAMENTO BSICO......... 373
CAPTULO 14
GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DO
RIO DE JANEIRO: ANLISE DA FPIC SANEAMENTO SOCIOAMBIENTAL................. 375
Marcos Antonio Santos
Ione Salomo Rahy
Marcos Thimoteo Dominguez
Juliana Nazar Luquez Viana
Lorena de Freitas Pereira
Luiz Felipe Felix Thomaz da Silva
Renata Lopes dos Santos
CAPTULO 15
SANEAMENTO AMBIENTAL E TRANSPORTE NA RIDE/DF: OS DESAFIOS DA
GESTO DAS FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM E O
PLANEJAMENTO INTEGRADO.............................................................................. 403
Crita da Silva Sampaio
Francisca de Santana Paz
Giuliana de Abreu Corra
CAPTULO 16
GOVERNANA DO SANEAMENTO AMBIENTAL NA REGIO METROPOLITANA
DE FORTALEZA: NOVOS INSTRUMENTOS E ANTIGAS DIFICULDADES.................... 439
Rgis Faanha Dantas
Ricardo Brito Soares
CAPTULO 17
GOVERNANA DO SANEAMENTO BSICO NA REGIO METROPOLITANA
DE SALVADOR: UM OLHAR SOBRE OS RESDUOS SLIDOS.................................. 457
Maria das Graas Torreo Ferreira
Mrcia Sampaio Baggi
Rafael Camaratta Santos
CAPTULO 18
SANEAMENTO BSICO METROPOLITANO: NOVAS POLTICAS, VELHAS PRTICAS......... 487
Cleandro Krause
Lo Heller
PARTE V
APONTAMENTOS SOBRE AS FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM........... 507
CAPTULO 19
ENTRE O MUNICPIO E A CIDADE: SUPERANDO 1938 E ASSUMINDO A TITULARIDADE
SOBRE O AMANH............................................................................................... 509
Marco Aurlio Costa
APRESENTAO
O Ipea tem investido em diferentes estudos e pesquisas que procuram ampliar

as bases de dados, o conhecimento e a reflexo sobre o que acontece nos espaos
socioeconmicos mais dinmicos do Brasil, nossas regies metropolitanas.
Valendo-se da importante contribuio das instituies que participam da
pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, desenvolvida pela Rede Ipea, sob
a coordenao nacional do instituto, apresentamos sociedade brasileira, nesta
publicao, importantes contribuies acerca da gesto e da governana de algumas
das mais importantes (e estruturantes) funes pblicas de interesse comum: uso
do solo, transporte pblico/mobilidade urbana e saneamento bsico.
Os espaos metropolitanos so aqueles que concentram a maior parte dos
recursos de infraestrutura urbana do pas. Por concentrar parte considervel do
esforo de investimento nacional, pblico e privado, fundamental que as redes
de infraestrutura, encontradas no espao metropolitano, cumpram seus objetivos
e colaborem adequadamente para o desenvolvimento social e econmico do pas.
importante que a infraestrutura seja adequada, que sua gesto, a qual envolve
decises locacionais, a definio do escopo dos sistemas de proviso de servios
e de suas escalas de operao, bem como as polticas tarifrias (seja no caso dos
servios de gua e esgoto, seja no caso do transporte pblico) contribuam para que
a sociedade tenha servios de qualidade, favorecendo o desenvolvimento nacional.
, portanto, nesse esprito de contribuir com estudos relevantes para o
pas, que o Ipea traz a pblico esta publicao, visando cumprir sua misso de
aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro, por
meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria ao Estado
nas suas decises estratgicas.
Sergei Suarez Dillon Soares
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
PREFCIO
No incio da dcada, quando da estruturao da Plataforma Ipea de Pesquisa em Rede

(Rede Ipea), um diagnstico que dava conta do divrcio entre o processo socioespacial de formao de espaos metropolitanos e a metropolizao institucional foi o
elemento inicialmente motivador da pesquisa Governana Metropolitana no Brasil.
Em 2012, a pesquisa se iniciou e j em 2013 uma primeira publicao foi
lanada, comemorativa dos quarenta anos de regies metropolitanas no pas, trazendo
um balano no muito auspicioso das solues institucionais para a promoo da
gesto e da governana metropolitanas.
Naquele primeiro livro, o diagnstico apontava para a fragilizao da gesto
metropolitana no Brasil, no momento em que o processo de metropolizao se
consolidava, seja do ponto de vista da formao socioespacial, seja por meio da
metropolizao institucional ps-Constituio Federal de 1988.
O balano crtico que emergiu daquela primeira sistematizao dos resultados
da pesquisa, que abordara os arranjos institucionais para a gesto metropolitana,
demandava um aprofundamento por parte da pesquisa: era necessrio investigar
como se d a gesto e como , afinal, a governana das funes pblicas de interesse
comum (FPICs), notadamente daquelas funes estruturantes e centrais para a
dinmica metropolitana.
E isso que este segundo livro traz para os pesquisadores, gestores pblicos
e para a populao em geral: um balano e uma reflexo indita sobre a gesto e
a governana de trs das principais FPICs metropolitanas, a saber, uso do solo,
transporte pblico/mobilidade urbana e saneamento bsico.
Na primeira parte, o captulo 1 sistematiza e apresenta os resultados gerais
da pesquisa, em uma avaliao que alerta para o fato de que os instrumentos de
planejamento, as ferramentas e recursos de gesto e o controle social nessas FPICs
so deficientes, instveis e que os casos bem-sucedidos no so a regra, mas a exceo.
No primeiro captulo, a anlise se detm sobre as informaes coletadas por meio
de formulrios/planilhas preenchidos pelas equipes estaduais e revisados a partir
das informaes constantes nos relatrios tcnicos produzidos por quatorze equipes
estaduais, e produz uma anlise quantitativa para cada uma das FPICs analisadas.
A segunda, terceira e quarta parte do livro so dedicadas anlise mais aprofundada de cada uma dessas trs FPICs. Assim, na segunda parte, que trata do uso do
solo, so apresentados sete captulos, sendo seis de anlises de regies metropolitanas
(RMs) participantes da pesquisa e um de avaliao geral desta funo pblica.
12
Funes Pblicas de Interesse Comum nas Metrpoles Brasileiras:

transportes, saneamento bsico e uso do solo
Essa mesma lgica, de captulos trazendo anlises especficas, seguidos de um

captulo de avaliao, se encontra na terceira parte, que trata da FPIC transporte
pblico/mobilidade urbana, com seus cinco captulos; a quarta parte do livro analisa
a FPIC saneamento bsico, reunindo tambm cinco captulos.
Na terceira parte, sobre transporte pblico/mobilidade urbana, importantes
contribuies das RMs de Goinia, Porto Alegre, Belm e da Grande Vitria,
seguidas de uma anlise geral da FPIC no Brasil, so oferecidas aos leitores.
Experincias positivas e exemplos que podem inspirar gestores metropolitanos
podem ser encontrados aqui, ainda que a existncia de bons casos no obscurea
a crtica gesto desta FPIC.
Na quarta parte, so apresentados os captulos relativos FPIC saneamento
bsico, com contribuies que vm da RM do Rio de Janeiro, da Ride/DF, da RM
de Fortaleza e da RM de Salvador, alm do captulo analtico que fecha esta parte
do livro. Aqui, os relatos so menos homogneos e abordam algumas questes
especficas, como, de um lado, o caso singular da Ride-DF, e de outro, a questo
especfica dos resduos slidos, trazida pela RM de Salvador.
Finalmente, o livro se encerra com um captulo que procura identificar e
problematizar alguns elementos que estruturam a gesto das FPICs nas RMs, em
dilogo com o recente debate em torno das decises do Supremo Tribunal Federal
acerca da titularidade da gesto das FPICs e com as propostas de regulamentao
da gesto metropolitana, atualmente em discusso no Senado Federal.
Esperamos que o aprofundamento das anlises aqui empreendido contribua
para o debate pblico e poltico, na esperana de, no curto prazo, j podermos
contar com uma legislao federal que oriente os atores sociais e os agentes polticos
e econmicos na construo das institucionalidades e arranjos necessrios para a
gesto e a governana metropolitanas no Brasil.
Brbara Oliveira Marguti
Marco Aurlio Costa
Organizadores
PARTE I
ANLISE DA GESTO E DA GOVERNANA
METROPOLITANAS DAS FUNES PBLICAS DE
INTERESSE COMUM SELECIONADAS
CAPTULO 1

FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM SELECIONADAS
Brbara Oliveira Marguti1
Marco Aurlio Costa2
1 INTRODUO
Em publicao lanada em 2013, resultante do componente inicial do projeto

Governana Metropolitana no Brasil, no mbito da Plataforma Ipea de Pesquisa em
Rede (Rede Ipea), evidenciou-se a fragmentao, a fragilidade e a baixa densidade
de articulao da gesto e da governana metropolitanas no Brasil, notadamente nas
principais regies metropolitanas (RMs) do pas,3 a maior parte delas originrias do
perodo pr-constitucional, no qual cabia ao governo federal a criao legal desses
recortes regionais.
Dando continuidade e aprofundando a avaliao da gesto e da governana
metropolitanas no pas, esta segunda publicao do projeto se debrua sobre trs
funes pblicas de interesse comum (FPICs) especficas, escolhidas pelas equipes
participantes da rede como objeto do segundo componente da pesquisa, visando
oferecer uma viso do que se passa no mbito de cada gesto e, ao mesmo tempo,
permitindo uma viso comparativa entre as diferentes FPICs selecionadas.
Este captulo oferece uma viso panormica do planejamento, da gesto e
da governana das FPICs selecionadas pelo projeto Governana Metropolitana no
Brasil a saber: uso do solo, saneamento bsico e transporte pblico/mobilidade
urbana , a partir das informaes prestadas pelas equipes da rede de pesquisa por
meio de planilhas de avaliao, oferecendo uma viso que abrange os principais
instrumentos, recursos e mecanismos para o planejamento, a gesto e a governana
dessas FPICs.
1. Assistente de Pesquisa III do projeto Governana Metropolitana no Brasil da Rede Ipea.

2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Assessoria de Planejamento e Articulao Institucional (Aspla) da Presidncia
do Ipea. Coordenador da Rede Ipea e do projeto Governana Metropolitana no Brasil.
3. O projeto abrange as regies metropolitanas (RMs) associadas aos doze espaos metropolitanos reconhecidos pelo
estudo Regio de influncia de cidades, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2008), alm de trs RMs
correspondentes a espaos metropolitanos emergentes: Grande Vitria (ES), Vale do Rio Cuiab (MT) e Grande So Lus (MA).
Infelizmente, no foi possvel contar com as contribuies da RM de Manaus neste estudo.
16

apresentado o estado da arte do planejamento, da gesto e da governana das

FPICs selecionadas, inclusive em termos comparativos, a partir da anlise cruzada
das informaes constantes nas planilhas preenchidas pelas equipes da rede de
pesquisa, sob uma perspectiva essencialmente quantitativa para favorecer a prpria
comparao dos casos estudados, ainda que as equipes tenham complementado as
planilhas com diversas informaes que muito enriqueceram as anlises constantes
nos demais captulos analticos que fazem parte do livro.
Considerando a estrutura das planilhas utilizadas na pesquisa material bsico
que subsidiou a elaborao deste captulo , e ressalvadas especificidades atinentes
a cada uma delas, foram avaliadas a estrutura institucional e normativa para a
governana metropolitana e a existncia e implementao de instrumentos e arranjos
de planejamento e gesto; a estimativa e destinao de recursos oramentrios para
a realizao de investimentos nas FPICs selecionadas; e os mecanismos e espaos
de controle social. Assim, para todas as FPICs foram obtidas informaes sobre
planos metropolitanos e municipais setoriais, tais como planos diretores, Plano de
Gesto de Resduos Slidos e outros. Do ponto de vista da gesto, foi levantada
a existncia de consrcios intermunicipais, que envolvessem parte ou a totalidade
de municpios metropolitanos.
No caso do transporte pblico/mobilidade urbana, alm dos aspectos mencionados acima, foram tambm consideradas a existncia de pesquisa origem-destino, a
integrao modal e tarifria no sistema e, nos casos em que no existiam, a previso
de integrao. Especificamente para a funo pblica uso do solo, foi levantada a
existncia de rgos de controle, responsveis por conceder anuncia prvia e diretrizes
metropolitanas, e as presenas de rgo colegiado deliberativo e de promotoria do
Ministrio Pblico para as questes exclusivamente metropolitanas.
Outra etapa da pesquisa envolveu o levantamento de informaes sobre os
empreendimentos de grande porte em andamento nas RMs, para os quais foram
identificados os principais atores sociais e agentes polticos e econmicos na produo
do espao metropolitano, bem com as principais fontes de recursos e volume de
investimentos para infraestrutura urbana e produtiva. Este ltimo aspecto ser
detalhado e analisado mais adiante neste captulo, enquanto as planilhas completas,
com o conjunto de informaes fornecidas pelas equipes regionais, esto disponveis
para consulta no site do projeto.4 A ltima seo deste captulo apresenta um
grfico-sntese, com o resultado final da comparao da gesto e governana das
FPICs entre as RMs.
4. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/redeipea/index.php?option=com_content&view=article&id=97:governancametropolitana&catid=89:projetos-de-pesquisa&Itemid=206>.
Anlise da Gesto e da Governana Metropolitanas das

Funes Pblicas de Interesse Comum Selecionadas
17
2 NOTAS METODOLGICAS: CONSTRUINDO UM QUADRO COMPARATIVO

DA GESTO E DA GOVERNANA DAS FUNES PBLICAS DE INTERESSE
COMUM SELECIONADAS NAS REGIES METROPOLITANAS DA PESQUISA
A avaliao do grau de institucionalizao e efetivao da governana e gesto

metropolitanas das FPICs selecionadas nas catorze RMs em estudo deu-se por meio
da anlise comparativa sobre (1) a existncia e implementao de planos metropolitanos e planos setoriais municipais; (2) estruturao e nmero de municpios
envolvidos em Consrcios Pblicos Intermunicipais; (3) existncia e previso no
sistema de transporte de integrao, modal e tarifria, e de pesquisa origem-destino
atualizada; (4) existncia de rgo metropolitano para concesso de anuncia prvia;
(5) previso e execuo de recursos destinados infraestrutura e ao planejamento
e gesto; e (6) mecanismos e espaos de controle social.
Todas as informaes da pesquisa Governana Metropolitana no Brasil foram
obtidas atravs de levantamentos executados pelas instituies que fazem parte
da Plataforma Ipea de Pesquisa em Rede, sob a coordenao nacional do Ipea,
e materializados em catorze Relatrios de pesquisa: anlise comparativa da gesto
das FPICs. Para cada um dos aspectos analisados, foram atribudas pontuaes
que permitiram dimensionar a importncia da existncia de rgos, instrumentos, recursos e espaos e, ao mesmo tempo, criar um parmetro para confrontar
quantitativamente os elementos existentes, ou no existentes, em cada uma das
RMs. As pontuaes atribudas a cada um dos elementos para avaliao da gesto
e governana metropolitanas nas RMs esto detalhadas no quadro 1, a seguir.
Em linhas gerais, maiores pontuaes foram atribudas quando da existncia
de planos metropolitanos e municipais, recursos previstos nos planos e destinados
pelo oramento do estado, estruturao de consrcios pblicos, existncia de
rgos deliberativos e integrao no sistema de transporte, com pontuao adicional
pela implementao dos planos e pelo nmero de reunies realizadas pelo rgo
deliberativo para o uso do solo.
Destaca-se que a anlise da existncia de planos setoriais para a FPIC transporte
pblico/mobilidade urbana levou em considerao o fato de o municpio sede possuir,
ou no, plano setorial. Nesses casos, maior pontuao foi atribuda s RMs cujas
sedes possuem plano, o resultado desta pontuao ser apresentado ao longo deste
captulo, tratando de forma comparativa cada um dos elementos para avaliao da
governana metropolitana.

18
QUADRO 1
Anlise comparativa dos elementos para a Governana Metropolitana das Funes

Pblicas de Interesse Comum (FPICs) selecionadas
Aspectos analisados
FPIC transporte pblico/mobilidade urbana
Pontuao
Possui plano exclusivamente metropolitano atualizado (cinco

anos) ou outro plano trata desta FPIC para a regio metropolitana?
(4)
(2)
(0)
Sim, possui plano exclusivo

No, mas outro plano trata da
FPIC no plano da RM
No
Est implementando o plano metropolitano ou o plano que

contm diretrizes para a RM?
(2)
(1)
(0)
Sim
Parcialmente
No/NSA
Quantos municpios possuem planos setoriais de transporte

pblico/mobilidade urbana? A sede possui plano setorial?
(4)
(3)
(2)
(1)
(0)
50% + a sede
<50% + a sede
Apenas o municpio sede (ncleo)
<50% - a sede
Nenhum
Existe Consrcio Pblico na RM para a gesto desta FPIC

(transporte pblico)?
(3)
(2)
(1)
(0)
Sim, e envolve(m) a maioria dos

municpios
Sim, e envolve(m) alguns
municpios
No, mas h ao menos um sendo
estruturado
No
Possui ou est elaborando pesquisa origem-destino atualizada

(cinco anos)?
(3)
(2)
(0)
Sim
No, mas est em elaborao
No
Possui integrao modal? (cartes e passes que permitem que o

usurio utilize os vrios modais)
(3)
(1,5)
(0)
Sim
Parcialmente
No/NSA
Possui integrao tarifria na RM? (tarifa nica para transporte

entre municpios, com sistema de transbordo etc.)
(3)
(1,5)
(0)
Sim
Parcialmente
No/NSA
H previso de integrao modal no sistema de transporte

pblico?
(1)
(0)
Sim ou j possui integrao

No/NSA/SI
H previso de integrao tarifria no sistema de transporte

pblico?
(1)
(0)
Sim ou j possui integrao

No/NSA/SI
Recursos
O plano estimou e/ou o Oramento do Estado destinou recursos

para a infraestrutura de transporte pblico (sistema virio, metr
etc.)?
(3)
(1,5)
(0)
Sim
Sim e no
No/NSA/SI
Controle social
H mecanismos de controle social operando/ativos no sistema?
(3)
(0)
Sim
No
Instrumentos de
planejamento
Gesto e
integrao
modal e
tarifria
Aspectos analisados
FPIC saneamentobsico
Instrumentos de
planejamento
Possui plano exclusivamente metropolitano de gua e esgoto

atualizado (cinco anos) ou outro plano trata da questo da gua
e do esgoto na RM?
Pontuao
(3)
(2)
(0)

FPIC no plano da RM
No
(Continua)

19
(Continuao)
Aspectos analisados
FPIC saneamentobsico
Pontuao
Est implementando o plano metropolitano de gua e esgoto ou

o plano que contm diretrizes para a RM?
(2)
(1)
(0)
Sim
Parcialmente
No/NSA
Possui plano exclusivamente metropolitano de resduos slidos

atualizado (cinco anos) ou outro plano trata de resduos slidos
na RM?
(3)
(2)
(0)

FPIC no plano da RM
No
Est implementando o plano metropolitano de resduos slidos

ou o plano que contm diretrizes para a RM?
(2)
(1)
(0)
Sim
Parcialmente
No/NSA
Possui plano exclusivamente metropolitano de macrodrenagem

atualizado (cinco anos) ou outro plano trata de macrodrenagem
na RM?
(2)
(1)
(0)

FPIC no plano da RM
No
Est implementando o plano metropolitano de macrodrenagem

ou o plano que contm diretrizes para a RM?
(2)
(1)
(0)
Sim
Parcialmente
No/NSA
Quantos municpios possuem planos de resduos slidos?
(3)
(2)
(1)
(0)
90%
50% x < 90%
<50%
Nenhum
Quantos municpios possuem planos de macrodrenagem?
(3)
(2)
(1)
(0)
90%
50% x < 90%
<50%
Nenhum
Gesto
Existe Consrcio Pblico na RM para a gesto desta FPIC (saneamento e/ou gesto de recursos hdricos)?
(4)
(2,5)
(1)
(0)
Sim, e envolve(m) a maioria dos

municpios
Sim, e envolve(m) alguns
municpios
No, mas h ao menos um sendo
estruturado
No
Recursos
Os planos estimaram e/ou o Oramento do Estado destinou

recursos para a infraestrutura de saneamento?
(3)
(1)
(0)
Sim
Sim e no
No/NSA/SI
Controle social
H mecanismos de controle social operando/ativos no sistema

(saneamento)?
(3)
(0)
Sim
No
Instrumentos de
planejamento
Aspectos analisados
FPIC uso do solo
Instrumentos de
planejamento
Pontuao
Possui ou est elaborando plano metropolitano ou Plano de

Desenvolvimento Integrado atualizado (cinco anos)?
(4)
(2)
(0)
Sim
Em elaborao ou parcial
No
Est implementando o plano metropolitano?
(2)
(1)
(0)
Sim
Parcialmente
No/NSA
Quantos municpios possuem planos diretores atualizados (dez

anos de aprovao)?
(3)
(2)
(1)
(0)
90%
50% x < 90%
<50%
Nenhum
Quantos municpios possuem leis de parcelamento uso e ocupao do solo atualizadas (elaboradas a partir de planos diretores
vigentes e atualizados)?
(3)
(2)
(1)
(0)
90%
50% x < 90%
<50%
Nenhum
(Continua)

20
(Continuao)
Aspectos analisados
FPIC uso do solo
H um rgo responsvel pela concesso de diretrizes metropolitanas e anuncia prvia?
(3)
(1,5)
(0)
Sim
Apenas para as diretrizes
No/NSA
As anuncias prvias tm sido observadas para efeitos do

registro nos cartrios de registro de imveis?
(2)
(1)
(0)
Sim, em todos municpios

Parcialmente
No/NSA
O plano estimou e/ou o oramento do estado destinou recursos

para gesto e planejamento integrado da RM?
(3)
(1)
(0)
Sim
Sim e no
No/NSA/SI
No que diz respeito ao uso do solo e ao planejamento integrado,

h rgo colegiado deliberativo instalado?
(4)
(0)
Sim
No
Quantas vezes este rgo se reuniu em 2013? (entre janeiro e

dezembro)
(4)
(3)
(2)
(1)
(0)
6 ou mais
4a5
3a2
1
0/NSA/SI
Existe, na RM, Promotoria do Ministrio Pblico que trate

exclusivamente das questes metropolitanas?
(2)
(0)
Sim
No
Gesto
Recursos
Controle social
Pontuao
Fonte: Pesquisa Governana Metropolitana no Brasil da Rede Ipea.

Elaborao dos autores.
Obs.: NSA = no se aplica; SI = sem informao.
Para a anlise das informaes sobre os grandes empreendimentos em curso

ou previstos nas RMs, diante do vasto leque de informaes levantadas pelas
equipes regionais, foram selecionados e agrupados o volume de investimentos
previstos ou executados para cada FPIC, alm de outros dois conjuntos de investimentos: investimentos produtivos e outros investimentos em infraestrutura urbana
e social. Este aspecto no foi levado em considerao na pontuao para a anlise
comparativa da gesto das FPICs nas RMs, mas grficos comparativos permitem
a anlise do montante de recursos destinados viabilizao de obras e aes nos
municpios metropolitanos.
3 OS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTO
Entre os vrios aspectos levantados para a avaliao da gesto e governana metropolitana, inicia-se a anlise pela verificao da existncia de instrumentos de planejamento e gesto metropolitana, levando em considerao a existncia e vigncia de
planos metropolitanos atualizados h, pelo menos, cinco anos. Na ausncia de planos
exclusivamente metropolitanos, foram considerados outros planos que contenham
diretrizes para as FPICs em questo. Na sequncia, foram levantados os planos setoriais
existentes nos municpios que compem a regio metropolitana. Neste espao, so
tambm abordados os aspectos especficos das FPICs transporte pblico/mobilidade
urbana (previso e existncia de integrao modal e tarifria no sistema e pesquisa
origem-destino) e uso do solo (existncia e efetividade de rgo responsvel pela

21
concesso de diretrizes metropolitanas e anuncia prvia e a presena de promotoria

do Ministrio Pblico, exclusiva para questes metropolitanas).
3.1 Planos metropolitanos
Algumas experincias expostas nos Relatrios de pesquisa: anlise comparativa da

gesto das FPICs relatam uma significativa produo de planos metropolitanos no
perodo militar, momento em que se consolidam diversos rgos de planejamento
metropolitano, alguns atuantes at os dias atuais. Em linhas gerais, trata-se de planos
em que prevalece a racionalidade tcnica do planejamento urbano/metropolitano.
Fazem parte dessa safra, entre outros, o Plano de Desenvolvimento da Grande
Belm (PDGB), de 1974, e o Plano de Estruturao Metropolitana (PEM), de
1980, os quais, como ser tratado em detalhes no captulo 11, foram elaborados
com base em
modelos de expanso urbana, a partir de projees matemticas e inspirados em
diagramas tericos de crescimento urbano da sociologia urbana da Escola de Chicago,
principalmente no modelo de setores urbanos de Homer Hoyt e de crculos
concntricos de Ernest Burguess.
Outros exemplos so o Plano de Desenvolvimento Metropolitano (PDM),

elaborado para a RM de Porto Alegre, em 1973, e o Plano Metropolitano de
Desenvolvimento Integrado (PMDII), que trazia diretrizes para o desenvolvimento
urbano, saneamento bsico, circulao e transportes para a RM de So Paulo.
Este ltimo foi revisto em 1982 (PMDIII), incorporando questes sobre o
meio ambiente da regio e sobre o sistema de funcionamento setorial do estado.
No caso de So Paulo, um novo plano metropolitano foi desenvolvido pela Empresa
Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa), contemplando o perodo
de 1994 a 2010, assim como teve incio, em 2011, a elaborao de dois outros
planos: o Plano de Ao da Macrometrpole (PAM) e o Plano Metropolitano de
Desenvolvimento Habitacional (PMDH).
Contudo, a constante atualizao e implementao de planos metropolitanos,
como verificado na RM de So Paulo, no uma prtica observada em todas as
RMs que tiveram seus planos elaborados no perodo militar, como o caso das
mencionadas RM de Belm e RM do Par. A RM de Fortaleza chegou a elaborar
seu Plano Estratgico (Planefor), com a finalidade de promover a integrao metropolitana e o fortalecimento da gesto pblica na regio. No entanto, o plano
no logrou seus objetivos, sobretudo por dificuldades oramentrias, resultando na
ausncia de um instrumento de planejamento para a RM de Fortaleza. Em muitos
casos, assim como no h um rgo de planejamento metropolitano, no existem
planos atuais de ordenamento territorial em escala metropolitana.
O grfico 1, elaborado a partir das informaes levantadas pelos parceiros
da Rede Ipea, aponta que apenas cinco RMs possuem plano exclusivamente

22
metropolitano para a FPIC transporte pblico/mobilidade urbana. Como exemplo

possvel citar o Plano Diretor Setorial de Transporte Coletivo (PDSTC), elaborado
para a RM de Goinia, com base em amplos estudos de demanda, oferta e infraestrutura para o transporte coletivo da RM e tendo como instrumento executivo
o Programa Metropolitano de Transporte Coletivo (PMTC). Outras cinco RMs
possuem planos que do diretrizes para esta FPIC, porm no so especficos para
o conjunto de municpios que compe a regio metropolitana, sendo, na maioria
dos casos, de abrangncia estadual.
Para a FPIC de saneamento bsico, verifica-se um maior nmero de RMs
com planos para abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, totalizando nove
planos, sejam eles exclusivamente metropolitanos ou no. Esse nmero menor
para o caso dos resduos slidos e ainda menor para a macrodrenagem, presentes
em apenas trs RMs. Para esta FPIC, os planos que no so exclusivamente metropolitanos so de abrangncia estadual ou, em grande parte dos casos, contemplam
recortes territoriais correspondentes a bacias hidrogrficas que abarcam parte ou a
totalidade dos municpios metropolitanos, acrescidos de municpios do entorno.
GRFICO 1
Existncia de plano exclusivamente metropolitano, atualizado nos ltimos cinco anos,

para as FPICs transporte pblico/mobilidade urbana e saneamento bsico
10
8
6
4
2
0
Transporte e mobilidade
gua e esgoto
Possui plano exclusivo
Resduos slidos
Outro plano trata da FPIC
Macrodrenagem
No possui plano

No que diz respeito existncia de planos metropolitanos, ou planos de

desenvolvimento integrado, para a FPIC uso do solo, apenas as RMs de So
Paulo e Belo Horizonte possuem esse plano elaborado e atualizado (cinco anos),
destacando-se o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI), elaborado para a RM de Belo Horizonte, o qual, alm de fornecer diretrizes para a

23
elaborao de um macrozoneamento metropolitano, traz polticas estruturantes,5

propondo fomentar solues integradas para articulao e estruturao do territrio metropolitano. Outras cinco RMs esto em processo de elaborao do plano
metropolitano, enquanto sete no o possuem e no esto elaborando.
A despeito da existncia de planos metropolitanos, ou outro(s) plano(s) que
d(deem) diretrizes para as FPICs, muitos deles no esto sendo implementados.
O grfico 2 mostra que dos 36 planos metropolitanos existentes apenas quinze
deles, ou seja, menos da metade, esto sendo integralmente executados. Dez planos
esto sendo parcialmente implementados, enquanto outros dez, apesar de existirem,
no esto em implementao.
GRFICO 2
Nmero de planos metropolitanos existentes em implementao, total ou parcial,

para as FPICs selecionadas
12
10
8
6
4
2
0
Transporte
gua e esgoto
Sim
Resduos slidos
Parcialmente
No
Macrodrenagem
Uso do solo
SI

Obs.: SI = sem informao.
3.2 Planos municipais
Se, por um lado, a existncia de planos metropolitanos para as funes pblicas

selecionadas so exceo e no a regra, por outro, a mesma constatao vlida
para os planos municipais.
5. Da extensa lista de polticas e respectivos programas apresentados pelo Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado
(PDDI) da RM de Belo Horizonte, destacam-se a Poltica Metropolitana Integrada de Centralidades em Rede, que objetiva
promover uma rede de centralidades em contraposio concentrao urbana no ncleo central, e a Poltica Metropolitana
Integrada de Regulao do Uso e da Ocupao do Solo, a qual prope, entre outras aes, a compatibilizao dos
zoneamentos municipais com a rede de centralidades.

24
No caso desses planos, a anlise da existncia de planos setoriais para a funo

pblica transporte pblico/mobilidade urbana levou em considerao o fato de o
municpio sede possuir, ou no, plano setorial. Maior pontuao foi atribuda s
RMs cujas sedes possuem plano para esta FPIC, visto que os sistemas de transporte
nessas localidades so, invariavelmente, os mais sobrecarregados de toda a RM,
dado o poder de atrao, inerente s sedes que em geral concentram a maior parte
da oferta de equipamentos, servios e oportunidades de estudo e emprego.
Assim, verifica-se que em treze RMs o municpio-sede possui plano municipal
para o setor de transporte pblico/mobilidade urbana. Em seis delas, nenhum outro
municpio possui plano alm da sede, enquanto em outras seis menos da metade
dos municpios, incluindo a sede, possuem plano setorial. A RM de Salvador a
nica em que nem ao menos a sede possui plano para esta FPIC.
Para as demais funes pblicas, o grfico 3 apresenta o nmero de RMs em
relao proporo de municpios metropolitanos que possuem os planos setoriais
de saneamento bsico (resduos slidos e macrodrenagem), planos diretores e leis de
uso, ocupao e parcelamento do solo. Um dos casos mais extremos observados a
ausncia de planos que deem diretrizes para a macrodrenagem urbana, j que em nove
RMs nenhum municpio apresenta o instrumento, e nas demais menos da metade dos
municpios o possuem. Chama ateno ainda a baixa proporo de municpios metropolitanos com leis de uso e ocupao e parcelamento do solo atualizadas elaboradas
a partir de planos diretores vigentes e atualizados e de planos de resduos slidos.
GRFICO 3
Proporo de municpios metropolitanos que possuem planos setoriais de saneamento

bsico, planos diretores e leis de uso e ocupao e parcelamento do solo
10
Nmero de RMs
Mais de 90% dos

municpios
De 50% a 90%
dos municpios
Menos de 50%
dos municpios
Macrodrenagem
Plano Diretor
Resduos slidos
Leis de parcelamento e uso do solo

Nenhum
municpio

25
No outro extremo, est a existncia de planos diretores, uma vez que mais de
90% dos municpios em nove RMs possuem o instrumento, atualizado e vigente.
Esta alta proporo reflete o efeito do esforo de elaborao dos planos diretores
(participativos), compulsrios para os municpios com mais de 20 mil habitantes,
para aqueles de interesse turstico ou inseridos em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, para o qual muito contribuiu a campanha nacional empreendida
pelo Ministrio das Cidades (MCidades).
A anlise dos Relatrios de pesquisa: anlise comparativa da gesto das FPICs
demonstra que, apesar de a maioria dos municpios das RMs apresentarem planos diretores aprovados, estes raramente trazem diretrizes que apontem solues
integradas para as questes do uso e ocupao do solo.
3.3 Consrcios pblicos
Considerando os territrios em estudo e tomando o exemplo da observada falta

de integrao dos planos diretores com a questo metropolitana, evidencia-se a
dificuldade ou o baixo registro de cooperao entre os municpios. Para Garson
(2009), um dos obstculos cooperao est nas dificuldades de coordenao
intragovernamental: no Brasil, os governos federal e estaduais deveriam induzir
mais fortemente a cooperao atravs de incentivos. Para a autora, uma maior probabilidade de cooperao existe quanto menores forem os custos de transao da
ao coletiva. Alm disso, territrios com maior homogeneidade econmica, por
exemplo, estariam mais propensos cooperao enquanto diferenas de porte e de
densidade populacionais implicam prioridades diferentes, para atender preferncias
diversas, dificultando a cooperao (Garson, 2009, p. 439).
Ao discorrer sobre a desconcentrao autnoma conferida aos municpios
pela Constituio Federal de 1988, Abrucio, Sano e Sydow (2010) sugerem que o
comportamento cooperativo est sujeito competio partidria entre governantes
de uma mesma regio e aos casos em que a competio mais interessante que a
cooperao. No caso das RMs,
Nem municpios nem estados queriam pagar os custos da barganha federativa envolvida
na maior integrao metropolitana. Os governos municipais porque temiam perder
autonomia e uma parte deles, ademais, preferia repassar suas responsabilidades ou
custos para a(s) cidade(s) vizinha(s). Os governos estaduais, por sua vez, sabiam que
as RMs so aquelas em que a poltica mais competitiva, de modo que bem mais
difcil construir cooperao e obter dividendos eleitorais nestes lugares (Abrucio,
Sano e Sydow, 2010, p. 39).
Esse procedimento bastante caracterstico da dcada de 1990, quando h

o predomnio do federalismo compartimentalizado, onde cada nvel de governo
desempenha individualmente suas funes sem um olhar propositivo para os
26

problemas em comum, acrescido do fato de que o processo de descentralizao

ocorreu sem o desenvolvimento de instituies de estmulo cooperao e de
espaos de negociao e resoluo de conflitos (Garson, 2009).
Numa perspectiva mais positiva, Abrucio, Sano e Sydow (2010) apontam a
perda de fora desta tendncia, abrindo passagem para formas mais cooperativas
entre os Entes Federativos. Isso se d a partir do reconhecimento da necessidade de
maior coordenao federativa, ocorrida durante os governos FHC e Lula, e da criao
de novas institucionalidades territoriais, como os consrcios pblicos regulamentados, em 2005, pela Lei dos Consrcios Pblicos (Lei Federal no 11.107/2005),
permitindo a articulao administrativa e poltica entre todos os Entes Federados
e viabilizando a unio de recursos para o enfrentamento de problemas comuns.
Os consrcios estabelecidos antes da publicao da lei tiveram seu potencial
de atuao intensificado, uma vez (1) que passam a ser pessoas jurdicas de direito
pblico, (2) que a lei reduz a fragilidade institucional das entidades e (3) que a lei
confere maior segurana s relaes consorciativas, j que os entes consorciados
so compelidos a cumprir com suas obrigaes contratuais (Dias, 2010). Para
Losada (2010), a Lei dos Consrcios Pblicos configura-se como um importante
instrumento de reforma do Estado, com potencial para repactuar a Federao em
suas diversas escalas, contribuindo com a gerao de polticas pblicas.
A partir dos relatos trazidos pelos parceiros da Rede Ipea, nos Relatrios de
pesquisa: anlise comparativa da gesto das FPICs, foram extradas experincias, nem
sempre consolidadas, de consorciamento ocorridas nas RMs. Em Fortaleza tem
destaque a iniciativa de formao do Consrcio Rio Maranguapinho, no mbito da
FPIC saneamento bsico, prevendo aes de responsabilidade entre as prefeituras
de Fortaleza, Maracana e Maranguape para a execuo das obras do Projeto Rio
Maranguapinho (controle de inundaes e reas de risco, desassoreamento, urbanizao, saneamento e habitao social para remanejamento de famlias em rea
de risco). Apesar de ser considerada uma das principais iniciativas de articulao
intermunicipal na RM de Fortaleza, o Consrcio Rio Maranguapinho no chegou
a ser efetivado pelos prefeitos. Para Dantas e Costa (2013):
Embora este [consrcio] seja um importante instrumento de ao regional, ele pode e
deve ser complementado com outros instrumentos de controle e cobrana em instncia
maior, que garantam ou induzam uma ao coordenada dos municpios. Planos
e diretrizes setoriais metropolitanos, por exemplo, reforariam o planejamento e a
cobrana de servios pblicos comuns aos municpios. O acordo, e posteriormente
a dissoluo, do Consrcio do Rio Maranguapinho mostra que o protagonismo
poltico sempre uma restrio muito forte ao planejamento regional.
Para a FPIC transporte pblico/mobilidade urbana, tem destaque a experincia

do Grande Recife Consrcio de Transporte. Formalizado em 2008 e inserido na

27
estrutura organizacional da Agncia de Regulao de Pernambuco (Arpe), atualmente o Consrcio executa as seguintes funes: (1) planejar e gerir o Sistema
de Transporte Pblico da RM do Recife assegurando a qualidade e a universalidade
dos servios, (2) contatar os servios de transportes, atravs de licitao pblica, (3)
regulamentar e fiscalizar os contratos de concesso (Lubambo e Costa, 2013, s.p.).
Na RM de Salvador existem dois consrcios pblicos: Consrcio Intermunicipal Costa dos Coqueiros (CICC) e Consrcio Intermunicipal do Recncavo
Baiano (CIRB). O CICC envolve parte dos municpios da RM de Salvador e
teve iniciativas no sentido de engendrar a gesto compartilhada, como o caso da
elaborao de um plano de saneamento bsico que, apesar dos esforos, no teve
xito. Segundo Torreo e Costa (2013), a no eficincia do consrcio se deu pela
falta de vontade e de preparo poltico para resoluo dos problemas, alm do
enfraquecimento da instituio ante as modificaes na gesto em consequncia
das eleies municipais e falta de corpo tcnico qualificado.
O CIRB tem como proposta a gerao de emprego e renda atravs da
promoo do desenvolvimento dos municpios que o compem e a partir da
criao de cmaras tcnicas para as temticas da agricultura, meio ambiente, sade,
educao, ao social, infraestrutura, turismo e desenvolvimento econmico.
No entanto, de acordo com Torreo e Costa (2013), o funcionamento de ambos
os consrcios tem sido incipiente, no avanando em articulaes consistentes
para o equacionamento dos problemas comuns.
Na RM de Porto Alegre, alm do Consrcio Pr-Sinos, que abarca grande
parte dos municpios da RM e trata especificamente da questo do saneamento,
outros dois consrcios se destacam por tratar de diversos temas simultaneamente.
Esse o caso do Consrcio Pblico Intermunicipal Granpal (CP-Granpal), que
atua regionalmente como gestor, articulador, planejador ou executor de aes
nas reas de sade, educao, segurana pblica, meio ambiente, infraestrutura,
saneamento bsico, sistema virio, mobilidade urbana, emprego, assistncia social
e cidadania. Da mesma forma, o Consrcio Intermunicipal do Vale do Rio Ca
(CIS/CA) tem caractersticas multifuncionais. Tendo sido criado com foco nas
aes para a sade, a atuao do consrcio se ampliou, em 2008, para inmeros
temas, como agricultura, assistncia social, cincia e tecnologia, cultura, defesa e
conservao do patrimnio histrico, desenvolvimento econmico-social, desenvolvimento urbano, educao, habitao, meio ambiente, planejamento e gesto
administrativa, segurana alimentar e nutricional, segurana pblica, saneamento,
turismo e transportes.
28

Em 2011, a Emplasa identificou e mapeou onze consrcios atuantes na RM

de So Paulo.6 Dos 39 municpios que fazem parte desta RM, 29 esto envolvidos
em ao menos um consrcio intermunicipal, algumas vezes formados por municpios externos RM. Destas iniciativas, destaca-se a importante experincia de
consrcio multissetorial, o Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, composto
por sete municpios da RM de So Paulo7 que, por sua homogeneidade econmica
e poltico-administrativa, conformam a regio do Grande ABC. O Consrcio tem
sua origem no incio da dcada de 1990, a partir da criao do Consrcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Billings, por iniciativa dos prefeitos
das sete cidades e com a definio de temas que iam desde a gesto ambiental, o
gerenciamento e destino de resduos slidos at o desenvolvimento econmico
local (Klink e Lpore, 2006). Na sequncia, a articulao da sociedade civil, associaes de empresas, sindicatos, movimentos ambientais e outros, deram origem
ao Frum da Cidadania do Grande ABC, atuante desde 1991 e formalizado em
1995, que tem como principal questo o desenvolvimento econmico e urbano
de corte regional.
A unio do frum, do consrcio intermunicipal e do governo do estado deu
origem, em 1997, Cmara da Regio do Grande ABC, estruturada em quatro
grupos temticos (desenvolvimento econmico e emprego, planejamento urbano e
de meio ambiente, desenvolvimento social e aspectos administrativos e tributrios),
posteriormente ampliados, de onde passaram a sair propostas e acordos regionais.
Em novembro de 1997 foram assinados os nove primeiros acordos regionais.
A partir da destaca-se a criao, em 1998, na rea temtica do desenvolvimento
econmico regional, da Agncia Regional de Desenvolvimento Econmico, uma
organizao no governamental com o objetivo de elaborar e implementar aes
voltadas para a revitalizao da economia regional (Klink, 2001, p. 182).
Em 2000 foi elaborado o 1o Plano Regional Estratgico (1o PRE 2001-2010)
e, em 2010, este foi atualizado e ampliado (2o PRE 2011-2020). Como desdobramento da definio da agenda de prioridades do 2o PRE, ocorreu a apresentao da
Agenda Metropolitana do Consrcio e do Governo Estadual, englobando aes nas
reas de defesa civil, mobilidade, segurana, desenvolvimento econmico (cadeia
de fornecedores de petrleo e gs) e relevante investimento para o Programa de
Proteo a Crianas e Adolescentes Ameaados de Morte (PPCAAM).
6. Os consrcios existentes na RM de So Paulo so: Consrcio Intermunicipal da Regio Sudoeste da Grande So Paulo
(CONISUD), Consrcio Intermunicipal do Aterro Sanitrio de Vrzea Paulista, Consrcio Intermunicipal do Aterro Sanitrio de Biritiba Mirim, Consrcio Intermunicipal de Sade do Vale do Ribeira (Consade), Consrcio Intermunicipal das
Bacias do Alto Tamanduate e Billings Grande ABC, Consrcio Intermunicipal dos Municpios que Integram a Bacia do
Rio Juqueri, Consrcio de Desenvolvimento Intermunicipal do Vale do Ribeira (Codivar), Agncia de Desenvolvimento
Econmico do Grande ABC, Frum da Cidadania do Grande ABC, Cmara do Grande ABC e Associao dos Municpios
do Alto Tiet e Regio (AMAT).
7. A regio do Grande ABC localiza-se na poro sudeste da metrpole paulista e formada pelos municpios de Santo
Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra.

29
Alm das iniciativas anteriormente citadas, o estudo dos arranjos colaborativos nas
RMs nos apresenta inmeras outras iniciativas em diversos setores, a saber: transporte
coletivo, gesto de resduos slidos, uso do solo em reas de mananciais e no campo do
desenvolvimento econmico local e regional, envolvendo diversos segmentos.
Das FPICs selecionadas, o maior nmero de consrcios intermunicipais tem
foco na rea da gesto dos resduos slidos, envolvendo, muitas vezes, questes
ambientais e de uso do solo. As RMs de Goinia, Curitiba, Porto Alegre, Rio de
Janeiro e a Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno
(Ride/DF) possuem consrcios intermunicipais para a gesto desta funo pblica,
enquanto as RMs de Belo Horizonte, Fortaleza, So Paulo e Recife tm em seus
planos metropolitanos, vigentes ou em elaborao, a previso de implantao de
consrcios para a gesto dos resduos slidos. Essa constatao vai de encontro
com a hiptese lanada por Costa e Tsukumo (2013) no captulo conclusivo do
volume 1 desta srie, no qual os autores dizem haver funes pblicas mais favorveis ao arranjo cooperativo, no qual os autores dizem haver funes pblicas
mais favorveis ao arranjo cooperativo.
Para a funo pblica transporte pblico/mobilidade urbana so verificados
consrcios intermunicipais nas RMs de Goinia, Recife e So Paulo; duas outras
RMs tm ao menos um consrcio sendo estruturado, enquanto as demais (oito)
no possuem nenhum consrcio para essa FPIC (grfico 4). O cenrio se inverte
para a FPIC saneamento bsico, para a qual nove RMs possuem consrcios e quatro
no possuem; a RM da Grande Vitria tem ao menos um consrcio intermunicipal
sendo estruturado.
GRFICO 4
Existncia de consrcios intermunicipais nas RMs, para as FPICs transporte pblico/

mobilidade urbana e saneamento bsico
10
0
Transporte pblico/mobilidade urbana
Sim
Ao menos um sendo estruturado

Saneamento bsico
No

30
3.4 Aspectos especficos da gesto das FPICs

3.4.1 Integrao modal e tarifria na FPIC transporte pblico/mobilidade urbana
Para a FPIC transporte pblico/mobilidade urbana, foi investigada a existncia de

integrao modal, com a presena de cartes e passes que permitam que o usurio
utilize os vrios modais, e integrao tarifria que, por sua vez, implica em uma tarifa
nica para o transporte entre municpios. O resultado, apresentado no grfico 5,
mostra que apenas quatro RMs possuem integrao modal (RMs de Porto Alegre,
Recife, Rio de Janeiro e So Paulo) e cinco possuem integrao tarifria (RMs de
Curitiba, Goinia, Grande Vitria, Grande So Lus e So Paulo). Quando verificada
a ausncia de integrao, perguntou-se a respeito da previso para execut-la; sendo
assim, cinco RMs (de Belm, Fortaleza, Salvador, Goinia e Vale do Rio Cuiab)
possuem previso de implementao da integrao modal. Para a integrao tarifria,
apenas a RM de Belo Horizonte e a Ride/DF no possuem previso.
GRFICO 5
Nmero de regies metropolitanas que possuem integrao modal e tarifria no

sistema de transporte
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Integrao modal
Integrao tarifria
Sim
No
Previso de
integrao modal
Previso de
integrao tarifria
Parcialmente

Importante ferramenta para o planejamento do sistema de transporte, a

pesquisa origem-destino permite identificar a natureza e o padro dos deslocamentos
que ocorrem nas RMs, tornando-se, portanto, subsdio para rgos e empresas do
governo projetarem suas aes. Segundo o levantamento feito para este estudo,
quatro RMs (de Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo) e a Ride/DF
possuem este instrumento elaborado e atualizado. Outras trs RMs (de Belm,
Curitiba e Grande So Lus) esto elaborando suas pesquisas origem-destino.

31
3.4.2 Anuncia prvia e promotoria do Ministrio Pblico
Especificamente para a funo pblica uso do solo, foram levantadas a existncia de

rgos de controle, responsveis por conceder diretrizes metropolitanas e anuncia
prvia, e a presena de promotoria do Ministrio Pblico, para as questes
exclusivamente metropolitanas.
Na esfera federal, a Lei no 6.766/1979 d as diretrizes para o parcelamento
do solo urbano, definindo limites mnimos para lotes e requisitos de infraestrutura
bsica, como iluminao pblica, escoamento de guas pluviais, abastecimento de
gua, esgotamento sanitrio e vias de circulao. O Artigo 13 da referida lei federal
determina que a aprovao de projetos de loteamentos ou desmembramentos em
municpios integrantes de regies metropolitanas fica sujeita ao exame e anuncia
prvia pela autoridade metropolitana.
Na maior parte das RMs em estudo, observa-se a inexistncia de rgos
de gesto e controle metropolitano para a FPIC uso do solo. Das catorze RMs
analisadas, apenas cinco possuem rgo responsvel pela concesso de diretrizes
metropolitanas e anuncia prvia (RMs de Porto Alegre, Belo Horizonte, Rio de
Janeiro, So Paulo e Recife), outras duas (RMs de Curitiba e Salvador) possuem
rgos que executam parcialmente estas funes. Na ausncia deste rgo, os
projetos e pedidos de empreendimentos e parcelamentos so analisados e aprovados
apenas nas instncias municipais.
Os rgos responsveis pelo acompanhamento e concesso de anuncia prvia
possuem caractersticas e histricos de atuao distintos e, em boa medida, a
histria da governana e da gesto metropolitanas no Brasil um mosaico formado
por suas trajetrias. No casualmente, as experincias mais significativas nessa rea
vm das regies metropolitanas da dcada de 1970, ainda que, do ponto de vista
institucional, no tenha havido uma soluo de continuidade em todos os casos
observados, como se pode ver adiante.
A Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional (Metroplan),
na RM de Porto Alegre, tem uma atuao que busca garantir que os projetos de
loteamentos, desmembramentos e condomnios aprovados estejam de acordo com
a legislao que rege o uso do solo em territrio metropolitano, sendo a anuncia
prvia uma exigncia para o registro cartorial do imvel.
A Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte,
por seu turno, busca garantir o controle do uso do solo metropolitano da capital
mineira, atravs da emisso de diretrizes para o parcelamento, alm de conceder
anuncia prvia para projetos de loteamento e desmembramento do solo para fins
urbanos, visando o ordenamento territorial metropolitano.
32

Na RM do Rio de Janeiro, as atribuies de concesso de anuncia prvia e

diretrizes metropolitanas ficavam a cargo da extinta Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana (Fundrem), at 1989. Aps passagem por outras
secretarias, essa funo foi atribuda Secretaria de Estado de Obras (Seobras).8
No estado de So Paulo, o Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos
Habitacionais (GRAPROHAB), colegiado de secretarias de estado e concessionrias
de servios pblicos, atua desde 1991 como sistema unificado de licenciamento
territorial em reas urbanas e de expanso urbana e de ncleos habitacionais no
Estado de So Paulo (Rumel, 2013, p. 101).
J no estado de Pernambuco, as diretrizes para o uso e ocupao do solo nos
municpios da RM do Recife so determinadas pela Agncia Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco (Condepe/Fidem).
Na RM de Curitiba, a Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba
(COMEC) a instituio responsvel pelo planejamento e gesto do desenvolvimento integrado dos municpios metropolitanos e pela coordenao das funes
pblicas. Com mais detalhes, o captulo 4 deste livro (Transformaes urbanas e
gesto do uso do solo na Regio Metropolitana de Curitiba) diagnostica o enfraquecimento da COMEC e a ocorrncia, na fase atual, de uma atuao pouco efetiva
no planejamento territorial.
A Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Conder),
na RM de Salvador, detinha, entre 1974 e 1999, a competncia para o exame e
concesso de anuncia prvia para os projetos na regio metropolitana. A partir da,
de acordo com Torreo e Costa (2013), a Conder sofreu reestruturaes, dentre as
quais a perda da competncia de atuao sobre a esfera metropolitana, bem como da
funo de planejamento, tornando-se um rgo de carter executor, com abrangncia
em todo o territrio estadual (Torreo e Costa, 2013, s.p.). Aps 2008, deixam de
ser realizadas as concesses de anuncia prvia pela Conder, ou por qualquer outro
rgo. Atualmente a Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia
(Sedur) o rgo responsvel pela questo metropolitana e suas diretrizes.
Quando questionadas se as anuncias prvias tm sido observadas para efeito
de registro nos cartrios de registros de imveis, apenas as RMs de Recife e So
Paulo responderam positivamente, ressaltando que isso se aplica totalidade dos
municpios destas duas RMs. Outras quatro RMs, como o caso da RM de Porto
Alegre, executam parcialmente esse processo, enquanto as nove restantes responderam que no h registro dessa vinculao. Por fim, apenas duas RMs (de So Paulo
8. Informao concedida por Paulo Cesar Costa, Superintendente de Urbanismo Regional da Secretaria de Estado de
Obras do Rio de Janeiro (Seobras-RJ).

33
e do Vale do Rio Cuiab) possuem promotoria do Ministrio Pblico que trate

exclusivamente da questo metropolitana.
4 RECURSOS ORAMENTRIOS E EMPREENDIMENTOS METROPOLITANOS
Dos planos existentes para a FPIC transporte pblico/mobilidade urbana, quatro

deles (RMs de So Paulo, Goinia, Belm e Grande Vitria) preveem recursos para
a infraestrutura de transporte pblico e contam com recursos do oramento do
estado, destinados para o ano de 2014. Outras quatro RMs (de Curitiba, Porto
Alegre, Recife e Salvador) relatam apenas a existncia de recursos destinados pelo
oramento do estado (grfico 6).
Para a infraestrutura de saneamento bsico, os planos das RMs de So Paulo,
Curitiba, Recife e Grande Vitria possuem previso de recursos. Para as trs ltimas
RMs h tambm recursos destinados do oramento do estado, assim como para
as RMs de Belm, Belo Horizonte e Porto Alegre. Para a gesto e planejamento
integrado da regio metropolitana (FPIC uso do solo), apenas a RM de So Paulo
possui recursos previstos pelo plano e destinados do oramento do estado. Esta
ltima fonte de recursos tambm est presente nas RMs Belo Horizonte, Vitria,
Porto Alegre e Salvador. Para as demais RMs a pergunta no se aplica, pela ausncia
de planos, ou no dispem da informao (grfico 6).
GRFICO 6
Existncia de recursos previstos nos planos metropolitano e/ou destinados pelo

oramento do estado
14
12
10
8
6
4
2
0
Plano
Oramento
Plano
Transporte pblico/
mobilidade urbana
Oramento
Saneamento bsico
Sim
No

Obs.: SI = sem informao; NSA = no se aplica.
SI/NSA
Plano
Oramento
Uso do solo
34

O levantamento de informaes sobre os grandes empreendimentos em curso

ou previstos nas RMs, referentes s FPICs, resultou em uma importante fonte de
informaes sobre o volume de investimentos realizados/previstos para obras e
aes, os agentes responsveis e envolvidos (agentes pblicos, privados, sociedade
civil), a participao social na definio do empreendimento, a existncia de rgo
de monitoramento e controle, os impactos do empreendimento na gesto da FPIC
e os interesses pblicos e privados envolvidos.9
A anlise desse material se restringiu ao montante investido em cada RM,
nos ltimos cinco anos (2008-2013), para viabilizar obras e aes para cada FPIC.
Complementarmente, algumas equipes informaram valores de relevantes empreendimentos que, quando no se enquadravam na categoria das FPICs, foram agrupados
em dois outros grupos, a saber: investimentos produtivos e outros investimentos em
infraestrutura urbana e social. A seguir so apresentados os grficos 7 e 8, nos quais
possvel comparar o volume de investimento em empreendimentos de grande
porte nas RMs. Os dados para as RMs do Rio de Janeiro e de So Paulo foram
separados (grfico 8), uma vez que a maior parte dos aportes ultrapassam, e muito,
o limite mximo efetuado nas demais RMs.
O grfico 7 aponta maiores investimentos em grandes empreendimentos na
rea de transporte pblico/mobilidade urbana nas RMs de Salvador, Curitiba e
na Ride/DF, com aportes de R$ 8,31 bilhes, R$ 4,92 bilhes e R$ 3,71 bilhes,
respectivamente. No caso da RM de Salvador, R$ 5,52 bilhes so destinados
ao Sistema Integrado de Transporte Metropolitano (SITM), cujo projeto prev
a implantao e operao do Sistema Metrovirio de Salvador e Lauro de Freitas
(concluso e ampliao da Linha 1; implantao da Linha 2; implantao de estaes e terminais de integrao), alm de dois corredores de alimentao. Outros
R$ 2 bilhes destinam-se requalificao do conjunto de rodovias estaduais que
integram o sistema BA-093, com objetivo de integrar os principais polos industriais
do estado. As demais RMs apresentam aportes inferiores a R$ 2 bilhes, chegando
a apenas R$ 38 milhes na RM de Porto Alegre.
Para a FPIC de saneamento bsico, o maior aporte verificado na RM do
Recife, onde R$ 4,5 bilhes so destinados ampliao da cobertura do servio de
saneamento, envolvendo todos os municpios da RM do Recife mais o municpio
de Goiana. Nas demais RMs, os investimentos variam de R$ 1,05 bilho (RM de
Fortaleza) a R$ 225 milhes (RM de Curitiba).
9. Todas essas informaes podem ser consultadas em documento disponvel no seguinte endereo: <http://www.ipea.
gov.br/redeipea/index.php?option=com_content&view=article&id=97:governanca-metropolitana&catid=89:projetos-depesquisa&Itemid=206>.

35
GRFICO 7
Montante de recursos investidos (previstos ou executados) em empreendimentos de

grande porte nas RMs de Curitiba, Belo Horizonte, Goinia, Recife, Belm, Fortaleza,
Porto Alegre e na Ride/DF (2008-2013)
(Em R$ milhes)
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
FPIC transporte/mobilidade
FPIC saneamento bsico
RM de
Porto Alegre
RM da
Grande So Lus
RM de
Fortaleza
RM de
Belm
RM de Belo
Horizonte
RM de
Recife
RM de
Goinia
RM do Vale
do Rio Cuiab
Ride/DF
RM de
Curitiba
RM de
Salvador
FPIC uso do solo
Fonte: Planilhas Grandes Empreendimentos, preenchidas pelas equipes estaduais, com fontes diversas (2013); Pesquisa Governana
Metropolitana no Brasil da Rede Ipea.
Para a FPIC uso do solo tm destaque os investimentos feitos pela RM de

Belm (R$ 2,69 bilhes), que envolvem as obras de urbanizao de assentamentos
precrios e construo de novas unidades habitacionais no mbito do Programa
Minha Casa Minha Vida. Na sequncia, os maiores investimentos so observados
nas RMs de Belo Horizonte e Recife, que destinam aos grandes empreendimentos
R$ 1,72 bilho e R$ 1,38 bilho, respectivamente.
Na RM de Belo Horizonte as aes para essa FPIC envolvem a urbanizao
de assentamentos precrios e, em grande proporo, a remoo e reassentamento
de famlias em reas de risco e de desadensamento, promovendo a requalificao
viria, implantao de parques e a construo de equipamentos pblicos.
Nas demais RMs os investimentos variam de R$ 916 milhes (RM de Salvador)
a R$ 42 milhes (RM de Curitiba).
No caso das RMs do Rio de Janeiro e de So Paulo (grfico 8), as somas dos
valores investidos so bilionrias para as trs FPICs selecionadas. As informaes
fornecidas para a RM do Rio de Janeiro no trazem valores de investimentos
ligados FPIC uso do solo, embora grandes empreendimentos nas categorias

36
de investimentos produtivos e infraestrutura de esporte e lazer (grandes eventos)

tenham considerveis efeitos sobre o ordenamento territorial.
GRFICO 8
Montante de recursos investidos (previstos ou executados) em empreendimentos de

grande porte nas RMs de So Paulo e do Rio de Janeiro
(Em R$ milhes)
80.000
60.000
40.000
20.000
RM de So Paulo
FPIC transporte/mobilidade
RM do Rio de Janeiro
FPIC saneamento bsico
FPIC uso do solo
Fonte: Planilhas Grandes Empreendimentos, preenchidas pelas equipes estaduais, com fontes diversas (2013); Pesquisa Governana
Metropolitana no Brasil da Rede Ipea.
Na RM do Rio Janeiro, a rea que menos recebe recursos a do saneamento bsico (R$ 2,33 bilhes), onde parte do investimento diz respeito ampliao
do sistema de tratamento de esgoto Alegria, situado no Bairro do Caju, que ir
melhorar os sistemas de tratamento do esgoto destinado Baa de Guanabara,
atravs do tratamento de cerca de 5 mil litros de esgoto por segundo, beneficiando
aproximadamente 1,5 milho de pessoas. Enquanto isso, para a FPIC transporte
pblico/mobilidade urbana, so investidos R$ 49,03 bilhes em importantes estruturas de transporte, como a Linha 4 do Metr (extenso da Linha 1 de Ipanema at
o Jardim Ocenico, na Barra da Tijuca, Zona Oeste da cidade do Rio de Janeiro),
o Arco Metropolitano (conexo entre as rodovias BR-101/Norte e BR-101/Sul)
e o bus rapid transit (BRT), sistema de transporte pblico rodovirio que circula
em faixas segregadas.
Na RM de So Paulo, por sua vez, os maiores investimentos esto na rea
de transporte (PAC, PPA Transporte e Logstica e transporte metropolitano),
totalizando R$ 86,91 bilhes. Para o saneamento so destinados R$ 60,79 bilhes, enquanto o uso do solo (PAC Uso do Solo) fica com a menor parcela de
investimentos, R$ 9,51 bilhes.

37
Os quadros 2 e 3 trazem os valores de investimentos informados por algumas

RMs, no todas, e que foram enquadrados em dois grupos: investimentos produtivos
e outros investimentos em infraestrutura urbana e social.
No quadro 2, investimentos de R$ 2,72 bilhes realizados pela RM de Porto
Alegre dizem respeito gerao e transmisso de energia eltrica e produo
de petrleo e gs nos municpios de Canoas, Porto Alegre e Viamo. Na RM de
Salvador, R$ 15,41 bilhes foram investidos em projetos da Refinaria Landulpho
Alves (Petrobras) e na implantao de empresas nos ramos qumico/petroqumico
(gs natural, fertilizantes e acrlicos, resinas, produtos de higiene, cosmticos);
metalomecnico (equipamentos elicos); de gerao de energia (eltrica, biomassa)
e construo de usinas termeltricas; automotivo e comrcio e servios (centro de
distribuio e shopping center).
QUADRO 2
Volume informado de investimentos em empreendimentos produtivos, por RM

(Em R$ milhes)
RM do Par
2.729,65
RM de Salvador
15.419,00
25.900,00
RM da Grande So Lus
73.262,53

Na RM do Rio de Janeiro, os R$ 25,9 bilhes em investimentos produtivos

so destinados ao Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ),
produtor de petrleo e de produtos petroqumicos de primeira e segunda geraes,
e ao Porto Centro Atlntico do Complexo Industrial da Companhia Siderrgica
do Atlntico (CSA), formado por uma usina siderrgica integrada, uma usina
termoeltrica e um porto com dois terminais, com capacidade de produo de 10
milhes de toneladas de placas de ao por ano.
Os mais volumosos investimentos foram informados pela RM da Grande
So Lus (R$ 73,26 bilhes) e envolvem empreendimentos como a construo
de armazns e correia transportadora de navios no Porto de Itaqui; a construo
da termeltrica Itaqui (carvo mineral); a implantao do Stio de Lanamento
da Binacional (Brasil/Ucrnia) Alcntara Cyclone Space (ACS) e a construo da
Torre Mvel de Integrao (TMI) do centro de lanamento equipamento que
permite o lanamento do veculo lanador de satlites; a implantao da Refinaria
Premium I (petrleo e gs Petrobras); a implantao de indstrias metalrgicas
e fbricas de cimento e moagem; a construo do Pier IV (Ponta da Madeira), do
Terminal Ferrovirio da Ponta da Madeira (Retroporto) e a duplicao da Estrada

38
de Ferro Carajs; alm da construo e ampliao de shoppings centers, centros

empresariais e complexos hoteleiros.
O quadro 3 apresenta investimentos de grande porte que no se do no mbito exato das trs FPICs aqui discutidas, como o caso da reforma de aeroportos
ocorridas na RM do Par (novo terminal de cargas) e na RM de Goinia (novo
terminal de passageiros, ptio de aeronaves, estacionamento de veculos e taxis) e de
grandes infraestruturas de esporte implementadas em decorrncia dos eventos Copa
do Mundo (2014) e Olimpadas (2016), como o caso da reforma e ampliao do
estdio e complexo esportivo de Curitiba (RM de Curitiba); da reconstruo da
Arena Fonte Nova (RM de Salvador); da estruturao da Arena Multiuso Programas Pantanal 2014 e Copa Verde na RM do Vale do Rio Cuiab; da reforma
do Estdio de Futebol Plcido Castelo Branco na RM de Fortaleza e das obras de
modificao do Estdio Jornalista Mrio Filho (Maracan), do Parque Olmpico
e da Cidade do Rock, na RM do Rio de Janeiro, esses ltimos com investimentos
equivalentes a R$ 1,19 bilho, R$ 1,65 bilho e R$ 37 milhes, respectivamente.
QUADRO 3
Volume informado de investimentos em outros empreendimentos de infraestrutura

urbana e social, por RM
(Em R$ milhes)
RM do Par
137,15
RM de Curitiba
234,00
RM de Belo Horizonte
461,00
RM de Salvador
717,60
RM de Goinia
795,00
RM do Vale do Rio Cuiab
865,71
RM de Fortaleza
1.044,84
2.880,00

5 CONTROLE SOCIAL E PARTICIPAO NA GESTO E NA GOVERNANA

METROPOLITANAS
A existncia de mecanismos de controle social foi averiguada para as FPICs saneamento bsico e transporte pblico/mobilidade urbana. Em ambos os casos,
nem um tero das regies metropolitanas contam com mecanismos ativos no
sistema, como mostra o grfico 9. Para o uso do solo, foi levada em considerao a existncia e a frequncia de reunies do rgo colegiado deliberativo para
questes do planejamento integrado. Sua presena pressupe a efetivao de um
espao de partilha do poder decisrio e de garantia do controle social, por meio
da paridade de sua composio entre poder pblico, representantes da sociedade
civil e entidades de classe.

39
GRFICO 9
Existncia de mecanismos e espaos de controle social nas FPICs

14
12
10
8
6
4
2
0
Controle social FPIC transporte

pblico/mobilidade urbana
Controle social FPIC

saneamento bsico
Sim
rgo colegiado deliberativo

FPIC uso do solo
No

Neste caso, oito RMs no possuem rgo colegiado deliberativo, e naquelas

que possuem o nmero de reunies realizadas no foi maior que quatro no ano de
2013; dois deles no se reuniram nenhuma vez. A tabela 1 apresenta quais RMs
possuem estes rgos e a frequncia com que se reuniram em 2013.
TABELA 1
Nmero de reunies dos rgos colegiados deliberativos existentes (2013)

RMs
Nmero de reunies em 2013
RM de Curitiba
RM de Goinia
RM de Porto Alegre
RM de So Paulo
O que se pode extrair dos relatos sobre os espaos e mecanismos de controle

social nas RMs que estes, na maior parte das vezes, se restringem aos conselhos
estaduais e municipais e s consultas e audincias pblicas especficas para elaborao
de planos setoriais. No campo do saneamento bsico, ampliada a participao
social atravs dos comits de bacias hidrogrficas. Na prtica, a ausncia de canais
amplos e efetivos impede a participao dos segmentos no governamentais nas
discusses e tomadas de decises concernentes gesto dos territrios metropolitanos.
Ademais, no que diz respeito existncia de rgo deliberativo para as questes

40
relativas ao uso do solo, observa-se que nem sempre a institucionalizao da regio

metropolitana vem acompanhada de rgos e mecanismos para a sua gesto.
6 ANLISE COMPARATIVA DA GESTO DA FPICS: PONTUAO E RANKING
DAS REGIES METROPOLITANAS
Tomando como referncia os elementos analisados at aqui, com exceo dos investimentos em infraestrutura, apresenta-se o grfico-sntese comparativo das pontuaes
obtidas por cada uma das RMs em estudo. Para dimensionar o desempenho de cada
RM neste ranking, introduziu-se uma RM hipottica que contaria com todos os
instrumentos, mecanismos e instituies relacionados no quadro 1. Esta RM hipottica
atingiria a pontuao mxima em todos os aspectos analisados sobre o planejamento,
a gesto e a governana das trs FPICs, ou seja, a pontuao total para uma RM que
apresentasse o cenrio ideal seria de 90 pontos, sendo 30 para cada FPIC.
A partir desse referencial hipottico, a anlise do grfico 10 mostra que nenhuma
RM atinge esse cenrio ideal, estando a RM de So Paulo mais prxima dessa realidade, com pontuao total igual a 74,5. As RMs que apresentam pior desempenho
neste ranking comparativo so a de Fortaleza e a da Grande So Lus, com pontuaes
totais iguais a 12 e 11, respectivamente. Os melhores desempenhos esto no setor
de transporte pblico/mobilidade urbana, para o qual a pontuao mais alta, em
relao s demais FPICs, em oito RMs. Para esta funo pblica, a RM que mais
se aproxima do cenrio ideal , novamente, a RM de So Paulo, com 29 pontos.
GRFICO 10
90
Anlise comparativa do planejamento, gesto e governana das FPICs nas RMs em estudo
80
70
60
50
40
30
20
10
Subtotal FPIC transporte e mobilidade urbana
Subtotal FPIC uso do solo
Subtotal FPIC saneamento bsico
Total FPICs
Fonte: Pesquisa Governana Metropolitana no Brasil da Rede Ipea

RM da Grande
So Lus
RM de
Fortaleza
Ride/DF
RM do Vale
do Rio Cuiab
RM de
Salvador
RM de
Belm
RM do Rio
de Janeiro
RM de
Curitiba
RM de
Goinia
RM do
Recife
RM da
Grande Vitria
RM de Belo
Horizonte
RM de
Porto Alegre
RM de
So Paulo
RM
hipottica

41
Por outro lado, as menores pontuaes se concentram na FPIC saneamento

bsico, sendo a RM da Grande So Lus, indubitavelmente, o maior exemplo da
ausncia de dispositivos para gerir essa FPIC. Para essa funo pblica a RM do
Par apresenta a maior pontuao (20), uma vez que conta com plano que d
diretrizes para os setores de gua e esgoto, macrodrenagem e resduos slidos,
alm de ter alta proporo de municpios com planos setoriais e envolvidos em
consrcios pblicos.
A pontuao atinge mxima discrepncia na RM de Goinia, que claramente
apresenta maior volume e eficincia de mecanismos para o planejamento e gesto
da FPIC transporte pblico/mobilidade urbana do que para as demais. Em outras
propores, essa discrepncia tambm observada nas RMs de Belm e da Grande
So Lus. A RM de Porto Alegre e, em menor proporo, as RMs de Curitiba e
de So Paulo so as que apresentam maior equilbrio na pontuao entre as trs
FPICs, demostrando que, nessas trs metrpoles, tanto os esforos para construir
uma estrutura de governana quanto as deficincias em implementar aes e
instrumentos so equivalentes para as trs funes pblicas analisadas.
7 CONSIDERAES FINAIS
A trajetria da governana das metrpoles brasileiras passa, ao longo desses pouco

mais de quarenta anos, por alguns percalos, refletindo diferentes momentos do
processo de desenvolvimento brasileiro, do papel do Estado na promoo desse
desenvolvimento e de como isso se reflete nas relaes federativas.
Ao longo do tempo, observa-se o esvaziamento ou a extino das autarquias
estaduais criadas na dcada de 1970, de onde partiram os primeiros Planos
Metropolitanos, mencionados na terceira seo deste captulo.
A Constituio Federal de 1988, importante divisor de guas nesse processo,
ao mesmo tempo em que valorizou o poder local e promoveu a descentralizao
poltica, conferindo aos municpios a gesto do seu territrio, enfraqueceu o
planejamento regional e a governana metropolitana, trazendo indefinies,
pendncias e insegurana institucional para o campo da gesto metropolitana.
A nova atribuio conferida aos estados acabou por afastar o governo federal
dos temas da gesto das metrpoles brasileiras, apesar do protagonismo que
permanece quando se observa a fonte dos recursos envolvidos na dotao de infraestrutura urbana nesses espaos estratgicos. Assim, compreende-se a atual situao
de desarticulao e enfraquecimento do planejamento, da gesto e da governana
metropolitanos atribudos, sobremaneira, s falhas de articulao entre as esferas
de governo (Balbim et al., 2011).
42

Como visto no primeiro volume desta srie, a gesto metropolitana no Brasil

compe um quadro geral de fragilidades. Os arranjos institucionais existentes no
so capazes de propiciar uma gesto metropolitana eficiente e efetiva em face dos
desafios e entraves polticos e institucionais existentes em nosso arranjo federativo
vis--vis o papel dos Entes Federativos de vrios nveis na conformao da governana
metropolitana, bem como o papel de agentes econmicos e atores sociais e polticos.
Neste segundo volume, com a anlise centrada na gesto de FPICs especficas,
esse quadro de fragilidades, tenses e desarranjos, ao mesmo tempo, afirma-se, mas
tambm se complexifica.
A anlise quantitativa comparativa mostra, decerto, que os instrumentos de
planejamento, que as ferramentas e recursos de gesto e que o controle social nessas
FPICs so deficientes e instveis, e que os casos bem-sucedidos so exceo, ainda
que mais frequentes nas RMs consolidadas.
So poucos os planos e rgos metropolitanos responsveis pela gesto e
controle das FPICs. Quando existem, so raros os planos que preveem recursos
para infraestrutura, gesto e planejamento integrado das funes pblicas.
Mais frequentes so as ocorrncias de recursos destinados pelo oramento
estadual. Os planos municipais setoriais, apesar de mais presentes, raramente
trazem diretrizes que apontem solues integradas para as FPICs entre todos
os municpios metropolitanos.
So tambm modestos os mecanismos de participao social, quase sempre
vinculados s temticas locais e no metropolitanas e restritos aos conselhos estaduais
e municipais, s consultas e audincias pblicas especficas para elaborao de planos
setoriais e, no campo do saneamento bsico, aos comits de bacias hidrogrficas.
Ou seja, numa leitura geral, o quadro apresenta mais insucessos e deficincias
do que bons exemplos ou experincias inovadoras e portadoras de futuro. O que
no chega a ser uma surpresa.
Mas a anlise das funes selecionadas apresenta tambm algumas diferenas
em seus desempenhos. A funo pblica do transporte pblico/mobilidade urbana,
em que pesem os problemas e deficincias que sero explorados mais adiante neste
livro, mostrou um desempenho relativo maior que as demais funes. A pontuao
mdia dessa FPIC foi bem superior quela observada para as demais, e muitas
RMs apresentaram experincias inovadoras e diferentes articulaes orientadas
para superar os desafios da gesto integrada.
Nessa FPIC, as RMs de So Paulo e de Goinia se destacam como casos
bem-sucedidos, onde os avanos, ao menos numa perspectiva comparativa, so
importantes. Ainda nesta FPIC, as RMs de Recife, Porto Alegre, Belm e Vitria
tambm trazem contribuies importantes, algumas relatadas neste livro, mostrando

43
um maior sucesso, sobretudo no campo da operao dos sistemas de transporte,

incluindo arranjos que permitiram, como no caso de Goinia, a implementao
de sistemas integrados com bilhete nico.
No caso do saneamento bsico, uma avaliao comparativa mais precisa
deve considerar as diferenas entre o abastecimento de gua, a questo do esgoto
sanitrio, a coleta, a disposio final e o tratamento de resduos slidos e a macrodrenagem urbana o que ser feito na anlise especfica dessa funo, oferecida
pelos captulos que compem a parte IV deste livro.
Ainda assim, especialmente se considerarmos o sistema de gua e esgoto e
os avanos relativos aos resduos slidos, tambm encontraremos, ainda que de
forma localizada, experincias bem-sucedidas e a busca por solues compartilhadas
para os desafios encontrados. Exemplos so encontrados nas RMs de Porto Alegre
(macrodrenagem), de So Paulo (resduos slidos e macrodrenagem, ainda que
localizada na capital paulista), da Grande Vitria e de Curitiba (a articulao entre
o zoneamento e a proteo dos mananciais de abastecimento da regio), ainda que,
como visto, por caminhos diferentes.
Em relao FPIC uso do solo, algumas experincias inovadoras, sobretudo
no campo da construo de marcos legais, puderam ser observadas, mesmo que
em menor profuso. o caso, sobretudo, da RM de So Paulo e da RM de Belo
Horizonte. Na RM de Belo Horizonte, em especial, a elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) e a elaborao, ora em curso, de um
macrozoneamento metropolitano, instrumentos ancorados numa legislao que
procura consolidar a atuao do governo estadual, tm inspirado outras RMs que
buscam lidar com a gesto e a governana de uma FPIC singular, onde no h
servios a serem compartilhados (salvo o da concesso das anuncias prvias), mas
onde sobram conflitos a serem geridos e, talvez, solucionados.
Nesse sentido, a busca por novos desenhos institucionais e novos caminhos
de cooperao encontra-se na base das experincias bem-sucedidas encontradas.
E, certamente, especial destaque deve ser dado questo dos consrcios intermunicipais.
Os consrcios setoriais intermunicipais consolidam-se como importantes
ferramentas para a soluo dos problemas comuns aos municpios metropolitanos.
Vimos que so inmeras as experincias nas RMs, envolvendo temticas diversas,
com o predomnio dos consrcios para a gesto dos resduos slidos. Por um lado,
os consrcios so poderosas ferramentas de articulao entre os municpios, e aqui
destacamos os consrcios gachos (CP-Granpal e CIS/CA) e paulista (Consrcio
Intermunicipal do Grande ABC), que envolvem nmero expressivo de municpios, e
tratam simultaneamente de diversos temas. Por outro lado, eles representam a explcita
fragilidade de articulao entre as esferas de governo para uma gesto metropolitana
mais abrangente, j que surgem preenchendo o vcuo deixado por estas.

44
So raras nas metrpoles brasileiras as aes coordenadas entre municpios

e estados para o planejamento metropolitano. Por essa razo, so to expressivas
as iniciativas consorciativas, que partem da pr-atividade de cada municpio para
resoluo de questes regionais, mas e a esto outras fragilidades , estas no
envolvem a totalidade dos municpios que compem a RM, no abarcam, apenas
em raros casos, mais do que uma FPIC (o que aponta para a tese de setorializao da
gesto metropolitana) e, frequentemente, esbarram em obstculos poltico-partidrios.
As experincias de consorciamento apontam para a melhoria da poltica
pblica em questo, como o caso do Grande Recife Consrcio de Transporte
e outros mencionados. Da mesma forma, a entrada de uma esfera superior de
governo no processo de gesto cooperativa entre municpios pode contribuir para
a atenuao dos custos de transao da governana metropolitana, como aponta
Machado (2010) ao tratar das experincias da RM de Belo Horizonte e do Consrcio Intermunicipal de Grande ABC.
O que este captulo introdutrio procura mostrar que, apesar de uma necessria perspectiva crtica, os resultados da pesquisa apontam para a necessidade de
se olhar de forma mais acurada para a gesto e para a governana metropolitanas,
compreendendo-as em suas especificidades e singularidades, tal qual tentado por
meio da anlise das FPICs selecionadas, na busca de se compreender as nuances
envolvidas, de identificar padres, tendncias e tambm alguns pontos fora da
curva, de modo a tentar contribuir para esse campo frtil de desafios, mas tambm
de possibilidades.
H muito o que avanar, isso certo. A estruturao da gesto metropolitana
passa pela possibilidade de ampliao e fortalecimento do consorciamento e da
cooperao interfederativa. Passa pela busca da constituio de uma coordenao
metropolitana articulada entre os Entes Federativos, bem como pela busca de
recursos e financiamento para os investimentos que se fazem necessrios, vis--vis
o deficit acumulado nesses espaos e que compromete a vida da populao que vive
nas metrpoles brasileiras. Enfim, passa por um esforo de insero da questo
metropolitana na agenda poltica do pas.
REFERNCIAS
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PARTE II
A GESTO E GOVERNANA METROPOLITANAS DO
USO DO SOLO
CAPTULO 2
A GOVERNANA DO USO DO SOLO ENQUANTO FUNO PBLICA DE

INTERESSE COMUM NA REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO1
Diana Meirelles da Motta2
Zoraide Amarante Itapura de Miranda3
Maria Ligia Wertheimer4
Mrcia Rodrigues5
Luiza Helena Araujo6
Grasiella Drumond Vilas Novas7
1 APRESENTAO
Este captulo rene a pesquisa apresentada no Relatrio de pesquisa: anlise comparativa da gesto das FPICs na RM de So Paulo (Motta e Costa, 2013, no prelo),
do projeto de pesquisa Governana Metropolitana no Brasil.
A pesquisa tem por objetivo a anlise das funes pblicas de interesse comum
(FPICs) da Regio Metropolitana de So Paulo (RM de So Paulo), considerando
o uso do solo, o saneamento ambiental e o transporte metropolitano.
O captulo destaca a FPIC uso do solo e est dividido, alm desta apresentao, em trs sees: seo 2 Dinmica metropolitana e evoluo da
mancha urbana na RM de So Paulo; seo 3 Gesto do uso do solo na RM
de So Paulo; e seo 4 Governana metropolitana e as funes pblicas de
interesse comum.
1. Texto elaborado pela equipe da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa), no mbito do projeto
Governana Metropolitana no Brasil.
2. Arquiteta e urbanista. Diretora de gesto de projetos da Emplasa. Coordenadora estadual do projeto Governana
Metropolitana no Brasil da Rede Ipea, em So Paulo.
3. Doutora em economia urbana e regional. Assessora e tcnica da Diretoria de Gesto de Projetos da Emplasa.
4. Arquiteta, urbanista e gerente da Unidade de Desenvolvimento Urbano da Emplasa.
5. Engenheira civil. Gerente da Unidade de Infraestrutura e Meio Ambiente da Emplasa.
6. Economista e coordenadora de transporte e mobilidade urbana da Emplasa.
7. Arquiteta e urbanista. Pesquisadora do Ipea e da Emplasa.
50

2 DINMICA METROPOLITANA E EVOLUO DA MANCHA URBANA NA RM

DE SO PAULO
2.1 Caracterizao socioeconmica
Com 19.683.975 habitantes (2010), 8.047 km de extenso territorial e 39

municpios, a RM de So Paulo a mais complexa e diversificada da macrometrpole
paulista (MMP), do estado de So Paulo e do pas, em termos sociais, econmicos
e demogrficos, exercendo forte centralidade sobre um vasto territrio.
A RM de So Paulo possui situao demogrfica distinta de todas as demais
regies metropolitanas paulistas (Emplasa e FUNDAP, 2014). A taxa de crescimento
demogrfico a mais baixa em relao a todas as RMs do estado, refletindo em
grande medida o comportamento do municpio de So Paulo, com 11 milhes de
habitantes. A regio apresentou reduo da taxa de crescimento populacional no
perodo 2000-2010 em relao ao perodo anterior, com crescimento de 0,97% ao
ano. Apesar disso, o incremento demogrfico apresentou volume relevante 1,8
milho de pessoas, em 2000-2010, contra 2,4 milhes de pessoas, em 1991-2000,
aumentando a populao total em 10,3%, no perodo 2000-2010. Esta reduo
est associada diminuio dos processos migratrios, que representaram apenas
9,7% do incremento demogrfico, entre 1991 e 2000, e foram negativos entre
2000 e 2010. A reduo da migrao no significa perda de importncia da RM
de So Paulo no cenrio migratrio e demogrfico paulista e nacional, somente que
este componente j no atua to decisivamente no crescimento regional e de seus
municpios como no passado.
Ressalta-se que os processos de desconcentrao e desmetropolizao esto
longe de se concretizar no estado de So Paulo. As projees demogrficas informam
que estes fenmenos ocorrem em pequena escala, uma vez que o peso relativo da
populao na RM de So Paulo decrescer apenas 3,5 pontos percentuais at 2030.
Atualmente, o grau de urbanizao atingido pela RM de So Paulo de 98%.
A RM de So Paulo se destaca por ser a regio metropolitana paulista que
mais recebeu migrantes e a que mais gerou emigrao nos dois perodos abordados.
Considerando as trocas entre as RMs da MMP (intraMMP), os principais volumes
envolvem sempre a RM de So Paulo, mostrando o seu protagonismo no processo
migratrio do estado de So Paulo. O municpio de So Paulo direciona a tendncia
na RM de So Paulo da imigrao interestadual, uma vez que 66,8% da imigrao
no municpio, no perodo 2005-2010, vem de outros estados. O segundo grupo
com mais imigrao de origem interestadual o de municpios com mais de 500 mil
habitantes, tendo 34,7% dessa modalidade entre os imigrantes no perodo 2005-2010.
importante notar que, com exceo feita ao municpio de So Paulo, a
migrao intrametropolitana responde pela maior parte da imigrao registrada
A Governana do Uso do Solo Enquanto Funo Pblica de Interesse Comum

na Regio Metropolitana de So Paulo
51
nos municpios da RM de So Paulo. Alm dos fluxos de imigrao do municpio

de So Paulo com os outros municpios da RM de So Paulo, chamam ateno
os fluxos entre os municpios do ABC Paulista e os fluxos entre os municpios de
Carapicuba, Osasco, Embu das Artes e Barueri. Na RM de So Paulo, a migrao
com origem intrametropolitana possivelmente menos motivada por razes
econmicas ou pela busca de trabalho que nas outras RMs.
O mapa 1 ilustra como o expressivo dinamismo populacional e econmico
influi na dinmica da mobilidade populacional, que tem na RM de So Paulo sua
maior expresso. Entre 2000 e 2010, cresceu 73%, aumentando de 1,1 milho
para 1,9 milho de pessoas. A pendularidade apresenta importante relao com o
processo de redistribuio espacial da populao, o qual no depende apenas da
migrao, mas tambm do crescimento vegetativo, mais intenso nos municpios
perifricos. A grande defasagem existente entre os lugares onde so oferecidas
oportunidades econmicas e servios e aqueles onde vivem as pessoas faz da regio
um ambiente propcio para a intensa mobilidade da populao. Mais de 85% das
pessoas que realizam movimentos pendulares da RM de So Paulo apresentam
como destino um municpio da prpria regio, o que mostra a grande interao
entre eles. Destes, a maior parte se dirige para So Paulo e outros municpios de
grande porte, como So Bernardo, Santo Andr e Osasco.
MAPA 1
Principais fluxos migratrios intrametropolitanos RM de So Paulo (1995-2000;

2005-2010)
1A 1995-2000
1B 2005-2010
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE (2001; 2011).

Obs.: 1. tabulaes especiais elaboradas pelo Ncleo de Estudos de Populao da Universidade Estadual de Campinas (Nepo/
UNICAMP).
2. imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores.
52

para publicao (nota do Editorial)
Quando se observa a origem das pessoas que realizam os movimentos

pendulares da RM de So Paulo, segundo os municpios de destino, 79% daqueles
que se dirigem para a sede tm origem nos municpios grandes e mdios e 9%,
em outras Unidades da Federao (UFs). Para os municpios grandes e mdios, a
origem RM de So Paulo importante, representando 94% e 96%, respectivamente.
Para todos os destinos, os municpios mdios aparecem como a principal
origem, tendo como destino principal a sede (com 49% dos pendulares que esta
recebe) e os municpios pequenos, perfazendo 55% do total de pendulares que
estes municpios recebem.
Em relao ao perfil da populao que realiza movimentos pendulares na RM
de So Paulo, a maior parte homem, est na faixa dos 25 aos 39 anos e possui maior
nvel de escolaridade que a mdia da populao em idade ativa (PIA) enquanto
praticamente metade da PIA regional apresenta o ensino fundamental, bem como
a maior parte dos pendulares dos municpios grandes apresenta graduao e dos
mdios e pequenos, o ensino mdio.
A RM de So Paulo o maior polo de riqueza nacional. Trata-se da principal regio que compe a MMP. O produto interno bruto (PIB) da regio,
em 2010, foi de R$ 701,85 bilhes, o equivalente a 56% do estado e 20% do
Brasil, sendo responsvel pelo recolhimento de um quarto dos impostos no pas
(Seade, [s.d.]). Abriga a principal metrpole nacional, So Paulo cidade global,
principal centro de decises polticas do estado, centro de servios diversificado
e especializado, com destaque para as reas de telecomunicao, cultura, educao, sade, transporte, gastronomia e turismo de negcios. Abriga sedes de
empresas transnacionais, complexo industrial So Paulo, ABC, Guarulhos
e Osasco e o mais importante centro financeiro da Amrica Latina, a Bolsa
de Valores de So Paulo (Bovespa).
A RM de So Paulo tambm a regio metropolitana mais complexa e
diversificada do pas em termos econmicos (Emplasa, 2014), contando com um
elevado grau de concentrao e articulao entre os diversos ramos industriais, e
sua estrutura produtiva apresenta crescente integrao tcnica e funcional com as
demais regies da MMP (Abdal, 2010; Egler, 2011).
Na indstria, a RM de So Paulo mantm o predomnio na gerao do valor
agregado da MMP, com 58% do total, seguida pela RM de Campinas, que responde
por 12% do total, e pelo Vale do Paraba, com 10%. Estas trs regies respondem
pela gerao de mais de trs quartos do valor adicionado industrial da MMP. Apesar

53
de deter a maior fatia do valor adicionado da indstria da macrometrpole paulista,

a RM de So Paulo tem o menor coeficiente de industrializao (24% de seu
valor adicionado gerado na indstria), enquanto o Vale do Paraba exibe a maior
participao da indstria em sua estrutura produtiva (46%). Por seu turno, nos
servios o predomnio da RM de So Paulo imenso em relao s demais regies
da MMP, com quase trs quartos do total (73%), seguida da RM de Campinas (8%).
expressiva a participao dos empregos de segmentos industriais de alta
e mdia-alta intensidade tecnolgica8 da MMP no total do estado (81% e 82%)
e do pas (38% e 40%), conforme dados do grfico1. Integrado a esta dinmica
industrial, se desenvolve um crescente conjunto de servios voltados ao apoio
produo, visando fornecer as condies necessrias para melhorar sua operao.
Ao longo das ltimas duas dcadas, a produo de servios novos e mais complexos
passou a se instalar fora das empresas industriais. Estes servios mais avanados so
chamados de servios intensivos em conhecimento de natureza empresarial,9 campo em
que a RM de So Paulo se sobressai por seu tamanho econmico e populacional,
com mais de 74% das ocupaes em tecnologia da informao e comunicao
(TIC) do estado e 28% do pas.
GRFICO 1
Evoluo do pessoal ocupado RM de So Paulo (2000, 2005, 2007 e 2010)

130
120
110
100
90
80
2000
2005
2007
2010
BCND
100
90
97
99
BCCD
100
110
117
122
BCI
100
103
113
119
Ind. transf.
100
101
110
114
Fonte: IBGE (2012).

Elaborao: Emplasa.
Obs.: tabulao especial de 2013.
8. Esses so os mais avanados, do ponto de vista da organizao de suas cadeias produtivas, e que possuem o maior
grau de conhecimento tecnolgico.
9. Knowledge-intensity business services (KIBS) ou servios intensivos em conhecimento (SICs).
54

A RM de So Paulo concentra diversos ativos e instrumentos de poltica

necessrios expanso da manufatura de maior intensidade tecnolgica, entre eles:
os chamados fatores locacionais, usualmente denominados ativos intangveis; e
aqueles derivados da economia do conhecimento, que inclui presena de instituies
de pesquisa e universidades, oferta de servios tecnolgicos, disponibilidade de
mo de obra qualificada e alta densidade de pesquisa e desenvolvimento (P&D),
presentes no setor privado. A convergncia do elevado dinamismo econmico com
a existncia de polticas de cincia, tecnologia e informao (CT&I) culminou no
estabelecimento de um tecido institucional que ditou a liderana de So Paulo
nesta rea em relao ao pas.
Alm da excelncia das universidades estaduais e do ensino tcnico presentes
na RM de So Paulo e na MMP, verifica-se que dos trinta institutos de pesquisa
cientfica e tecnolgica existentes no estado de So Paulo, dezessete esto localizados
na cidade de So Paulo. Ainda no que se refere qualificao da mo de obra, h
programas do governo do estado destinados a ampliar a oferta de ensino tcnico e
superior por meio das escolas tcnicas e das faculdades de tecnologia.
H tambm modernas estruturas institucionais de mbito cientfico e tecnolgico, como a Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP),
o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo (IPT), o Instituto de
Pesquisas Energticas e Nucleares (IPEN) e a Universidade de So Paulo (USP).
Anualmente, a FAPESP aplica 1% do total do Imposto sobre Operaes Relativas
Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual
e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) arrecadado em pesquisa e tecnologia,
o que significou R$ 894 milhes em 2012, ou 1,5% do PIB do estado.
A RM de So Paulo exibe participao expressiva no valor adicionado estadual:
90% da indstria editorial est concentrada na regio; a indstria de confeco de
vesturio e a indstria de mquinas e equipamentos de informtica respondem por
73% e 72%, respectivamente. O valor adicionado da indstria de mquinas para
escritrio e equipamentos para informtica e de produtos alimentares diminuiu
na RM de So Paulo e cresceu no estado de So Paulo (Seade, [s.d.]).
A alterao mais significativa na estrutura industrial da RM de So Paulo no
perodo 2000-2010 se deve ao aumento da produo de bens de capital e consumo
durvel (BCCD), que passa a representar 38% de sua produo industrial e 53%
na produo da MMP. Ao mesmo tempo, a presena da categoria de bens de
consumo no durveis (BCND) reduz-se de 24% para 14%, enquanto a produo
de bens intermedirios (BCI) permanece como a mais importante da regio, em
torno de 46%. Embora conte com uma estrutura industrial muito diversificada,
apenas seis divises da indstria de transformao so responsveis por cerca de
70% do valor da transformao industrial (VTI) da regio.

55
A indstria qumica (que inclui a fabricao de produtos farmacuticos e representa

cerca de 20% do VTI no perodo) e a indstria de veculos automotores (que saltou de
11%, em 2000, para 23%, em 2010) seguem como as principais divises da estrutura
industrial da RM de So Paulo. Em ambas, o grau de concentrao de mais de 60%
da produo da MMP no caso da farmacutica, chega a 75%.
O complexo automobilstico da RM de So Paulo, localizado no ABC,10
concentra plantas industriais com alta intensidade tecnolgica, com previses de
inmeros investimentos, como ampliao de estruturas fsicas, aquisio de equipamentos, modernizao de plantas, novos produtos, novos processos de engenharia,
bem como ampliao da capacidade produtiva e tambm do sistema de logstica.
Estas informaes sinalizam desdobramentos futuros positivos e confirmam a
importncia deste parque automotivo na regio.
O deslocamento de pessoas internamente RM de So Paulo assumiu grandes
propores entre 2000 e 2010. Embora o municpio de So Paulo continue como
destino principal, novos polos de emprego se desenvolveram, atraindo trabalhadores
de vrios municpios. A mobilidade se imps como prioridade tanto para as pessoas
como para a circulao das mercadorias produzidas e/ou consumidas na RM de So
Paulo e distribudas para dentro e fora do pas. Esta tendncia deve ter continuidade,
visto que existem previses de investimentos industriais, com ampliao
de estruturas fsicas, aquisio de equipamentos, modernizao de plantas, bem
como ampliao da capacidade produtiva e do sistema de informao e pesquisa.
Estas intenes sinalizam desdobramentos futuros positivos e confirmam a importncia
deste parque industrial.
A maior parte dos novos investimentos deslocou-se da RM de So Paulo
para outras regies, principalmente para a RM de Campinas. Nos setores de
mquinas e equipamentos e de metalurgia de ferrosos, o valor adicionado
cresceu na regio e, mais intensamente, no estado. Sofreram esvaziamento,
tanto na RM de So Paulo quanto no estado de So Paulo, os ramos de
mquinas, aparelhos e materiais eltricos, material eletrnico e equipamentos de
telecomunicaes, eletrodomsticos, combustveis, papel e celulose, produtos
farmacuticos e txtil. No ramo de material de transportes, ocorreu o mais
expressivo crescimento na dcada, um aumento real de R$ 8,4 bilhes no valor
adicionado estadual, cerca de 65% (R$ 5,5 bilhes) tiveram origem na RM
de So Paulo. Esta performance, alicerada no tradicional conjunto de montadoras e indstrias de autopeas instaladas sobretudo no ABC e na capital, foi
responsvel por uma queda menos acentuada da participao industrial da RM
de So Paulo no total do estado. O ramo de equipamentos mdicos, ticos,
10. Composto por Ford, Volkswagen, Mercedez-Benz, Scania e Toyota.
56

de automao e preciso envolve indstrias de maior contedo tecnolgico,

pesa relativamente pouco no total e cresceu no estado majoritariamente fora
da RM de So Paulo.
O peso relativo do municpio de So Paulo na atrao de novos investimentos muito grande, conforme demonstrado na Pesquisa de Investimentos
Anunciados no Estado de So Paulo (PIESP) de 2013, elaborada pela Fundao
Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade), em que representa 32%
do total da RM de So Paulo (Seade, 2013).11 Seus principais investimentos
neste perodo esto relacionados a comrcio, servios e atividades imobilirias.
No Grande ABC, alm da manuteno dos investimentos no setor industrial
diversificado, ganharam destaque os investimentos nas atividades imobilirias e
no setor logstico, reforando o processo de reorganizao dos setores industrial
e logstico na RM de So Paulo. Em Guarulhos, destacaram-se os investimentos
nas atividades imobilirias e logsticas.
A implantao do Rodoanel, bem como a complementao da capacidade
dos grandes sistemas de circulao rodoviria no entorno da metrpole, tem
contribudo para a formao de novos distritos de negcios junto aos eixos
rodovirios e a seus principais entroncamentos, notadamente relacionados ao setor
logstico. Este setor representa uma oportunidade para uma nova localizao
de atividades e de conformao de novos polos de negcio, concernentes ao
desenvolvimento da logstica na RM de So Paulo e na MMP. O provimento de
infraestrutura e o desenvolvimento de servios relacionados logstica devem
estimular a implantao de plataformas logsticas, ligadas ao processamento final
de produtos, estocagem e transbordo, alm de servios financeiros, aduaneiros,
fiscais e administrativos.
A operao dos trechos oeste e sul do Rodoanel est associada ocupao
de glebas situadas junto s rodovias troncais, localizadas nas proximidades dos
trevos de interligao quele, prximas aos principais eixos de movimentao
de cargas, no corredor de transporte formado pelos sistemas Anhanguera/
Bandeirantes, Rodoanel e Anchieta/Imigrantes. A figura 1 mostra os
empreendimentos logsticos privados, marcados por pontos amarelos; os locais
prioritrios definidos pelo planejamento estadual e os locais prioritrios do
Plano Diretor de Desempenho de Transportes (PDDT) e do Plano Integrado
de Transportes Urbanos (Pitu), em pontos azuis; e os principais corredores de
exportao, representados por linhas, sendo as vermelhas os corredores ferrovirios
e as brancas, os corredores rodovirios.
11. No esto somados os anncios de investimento em que as empresas indicam diversos municpios. A Regio
Metropolitana de So Paulo (RM de So Paulo) responde por 52,2% do total dos anncios do estado.

57
FIGURA 1
Empreendimentos logsticos, principais corredores de exportaes e locais prioritrios

MMP (2010)
Fonte: Google Earth.
2.2 Evoluo da mancha urbana
A expanso da mancha urbana da RM de So Paulo ocorreu devido ao crescimento de

seu ncleo principal a cidade de So Paulo e ao seu posterior espraiamento pelos
eixos de maior acessibilidade regional, incorporando os territrios vizinhos.
A estrutura primria do ncleo era apoiada especialmente nos acessos fluviais
por meio dos rios Tiet e Tamanduate. Depois disso, passou a se apoiar na
rede ferroviria, que se constituiu no principal eixo indutor da evoluo urbana
desse perodo. So Paulo foi o ponto de origem desta estrutura ferroviria, que se
iniciou a partir da dcada de 1860, composta por cinco principais companhias:
So Paulo Railway Company (Santos-Jundia), Companhia Paulista, Estrada de
Ferro Sorocabana, Companhia Mogiana e Estrada de Ferro Central do Brasil.
As ferrovias marcaram profundamente o territrio da RM de So Paulo e deram o
necessrio apoio e suporte aos primeiros movimentos de expanso urbana, voltada
ao apoio s atividades industriais decorrentes do surgimento de vilas operrias e
pequenos ncleos de atividades diversificadas de alcance local, especialmente nos
arredores das estaes.
Essa dinmica de crescimento provocou a incorporao sucessiva de novas
reas ao tecido urbano, propiciando o surgimento de uma faixa continuamente
urbanizada, que envolvia parcelas de So Paulo, Osasco, So Caetano do Sul e Santo
Andr. A partir de 1930, comea a se desenhar o primeiro setor significativo de
expanso da mancha urbana, no sentido leste-oeste. A partir da dcada de 1950, a
RM de So Paulo passa a contar com uma nova estruturao da expanso urbana,
58

mediante a induo promovida pelos melhoramentos das rodovias existentes e a

construo de outras, mais modernas, que dividem com as ferrovias o papel de
eixos polarizadores da urbanizao e da implantao industrial. Em funo disso,
a mancha prossegue seu deslocamento para leste, seguindo as direes da rodovia
Presidente Dutra e da Estrada de Ferro Central do Brasil; para sudeste, acompanhando a Estrada de Ferro Santos-Jundia; e para o sul, ao longo da rodovia
Anchieta. Vale observar que as rodovias Dutra e Anchieta facilitaram a ligao aos
municpios de So Bernardo do Campo e Guarulhos, ento includos no processo
de expanso industrial. Nas direes oeste e sudoeste, a ocupao inicial ocorreu de
forma dispersa e desordenada, tendo como seus principais vetores, respectivamente,
a Estrada de Ferro Sorocabana e a rodovia Rgis Bittencourt.
Essas estruturas virias permitiram a intensificao da mobilidade da populao,
por meio do transporte pblico e individual motorizado. Novas avenidas e
estradas so construdas e novos espaos so ocupados para fins urbanos.
A expanso consolida-se e espalha-se sem planejamento adequado. Houve uma tentativa
de ordenamento, ainda na dcada de 1930, por meio do Plano de Avenidas,
projetado pelo engenheiro Francisco Prestes Maia, o qual assumia uma estrutura
radiocntrica j existente e um sistema de avenidas diametrais e perimetrais.
Tal plano serviu de base para a estruturao das reas mais centrais de So Paulo
at a dcada de 1960.
Na dcada de 1970, o processo de desenvolvimento metropolitano intensificou-se
na direo oeste, devido oferta de terras para o assentamento residencial das classes
mdia-alta e alta, com a implantao de loteamentos, situados, inicialmente, nos eixos
das rodovias Raposo Tavares, Rgis Bittencourt e, posteriormente, Castelo Branco.
Na poro norte, esta situao ocorreu na Serra da Cantareira.
A urbanizao encontrou barreiras fsicas para o processo formal de expanso
ao norte, a Serra da Cantareira; ao sul, as represas Billings e Guarapiranga; e a
sudeste, o relevo de Mares de Morros do rebordo da Serra do Mar.
A Serra da Cantareira e o entorno das represas foram objeto de intenso processo de ocupao irregular, a despeito de reas protegidas por legislao ambiental.
Esta situao ocorreu especialmente pela falta de alternativas habitacionais para a
populao de menor renda, associada s oportunidades de emprego no setor sul
(Ipea, USP e UNICAMP, 2001, p. 64). O eixo leste-oeste se organizou como um
vetor de expanso preferencial, abrindo-se corredores que atravessam as reas de
topografia mais acidentadas.
A grande maioria dos loteamentos clandestinos surgidos aps 1972 na RM
de So Paulo est em reas de proteo de mananciais (APMs). Somente entre
1988 e 1994, foram implantados no municpio de So Paulo 19,64 milhes
de metros quadrados e 100 mil lotes (Ipea, USP e UNICAMP, 2001, p. 94).

59
A necessidade de preservao de mananciais de gua e outros recursos naturais

em reas densamente urbanizadas tem levado delimitao de enormes reas,
onde a ocupao e o uso do solo so alvo de grandes restries. Esta situao
ocorreu devido, entre outros fatores, ao fato de que, para o uso residencial, estas
restries de ocupao atingem principalmente os assentamentos populares, por
suas caractersticas de densidade. No entanto, em alguns casos, a impossibilidade
de aproveitamento das reas protegidas as tornam propcias ocupao pela
populao mais pobre; processo viabilizado tambm pela falta de fiscalizao,
como tem revelado diversas pesquisas realizadas sobre o uso do solo em mbito
metropolitano no Brasil.
A dinmica da expanso urbana na RM de So Paulo baseou-se, principalmente
aps a metade do sculo XX, em um padro que apresentava uma rea central e um
centro expandido adensado, identificado como o municpio de So Paulo ncleo
da RM de So Paulo, com infraestrutura urbana adequada, onde se concentrava, e
ainda se concentra, a maior parte das ofertas de trabalho, o comrcio e os servios
especializados. Alm deste centro expandido, uma imensa rea de urbanizao
perifrica, especialmente envolvendo os municpios de Diadema, Sao Bernardo do
Campo e Guarulhos, com infraestrutura e equipamentos urbanos e comunitrios
insuficientes e pouca oferta de empregos, onde a excluso social se reflete em um
padro de excluso territorial representado pela ocupao territorial com padres
habitacionais precrios.
A conformao topogrfica da RM de So Paulo demonstra situaes mais
favorveis ocupao no sentido leste-oeste, onde ocorreu seu maior espraiamento,
que ultrapassa a extenso de 90 quilmetros entre Amador Bueno, em Itapevi, e
Csar de Souza, em Mogi das Cruzes. No sentido norte-sul, a conurbao ultrapassa
a distncia de 70 quilmetros.
As reas centrais, tambm favorveis ocupao, so aquelas onde a conformao
topogrfica, embora apresente ondulaes e morros, se caracteriza por grandes reas
consideradas adequadas ao assentamento urbano. Estas reas, de relevo mais suave,
se encontram principalmente nas plancies aluviais dos rios Tiet, Tamanduate,
Pinheiros e Aricanduva, entre outros cursos dgua menores.
Para monitorar o crescimento urbano da RM de So Paulo, a Empresa Paulista
de Planejamento Metropolitano (Emplasa) elabora o mapeamento da expanso
da rea urbanizada periodicamente. O mapa 2 ilustra a expanso urbana em doze
perodos: 1881, 1914, 1929, 1949, 1962, 1974, 1980, 1985, 1992, 1997, 2002
e 2010. At 1949, as informaes foram coletadas de mapas antigos, os quais no
abrangiam a totalidade da regio. A partir de 1962, as informaes foram extradas
de fotos areas ou de imagens de satlites, recobrindo toda a rea da regio.

60
MAPA 2
Evoluo da mancha urbana
Fonte: Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano Emplasa (2010).
3 GESTO DO USO DO SOLO NA RM DE SO PAULO
A Lei Complementar no 14/1973 criou a Regio Metropolitana de So Paulo12

e estabeleceu o uso do solo metropolitano, entre os servios comuns de interesse
metropolitano, abrindo ao estado a possibilidade de disciplinamento de uso e
ocupao do solo, um dos pontos centrais do planejamento urbano. Desde ento,
grande a heterogeneidade de instrumentos de gesto do uso do solo (leis de zoneamento, cdigos de obras e edificaes, planos diretores e leis regulamentadoras de
usos). A despeito da sua existncia, h necessidade de avanos destes instrumentos,
visando eficcia das polticas pblicas de desenvolvimento urbano especialmente,
as relativas a habitao, saneamento e transporte.
O uso do solo metropolitano uma expresso criada pela Lei Complementar
Federal no 14, de 8 de junho de 1973, para designar um servio comum de interesse metropolitano, cujas solues extrapolam a competncia de cada municpio
(Emplasa, 2012b).
12. Os temas institucional e histrico foram tratados detalhadamente no relatrio tcnico de pesquisa Arranjos
institucionais de gesto metropolitana na RM de So Paulo, que deu origem ao captulo Governana metropolitana
na Regio Metropolitana de So Paulo (Motta e Miranda, 2013).

61
O planejamento metropolitano na RM de So Paulo teve incio em 1970,

com a elaborao do Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (PMDI).
As primeiras diretrizes metropolitanas relativas ao uso e ocupao do solo na
RM de So Paulo foram aprovadas em 1976, pelo Conselho de Desenvolvimento
da Regio Metropolitana da Grande So Paulo (CODEGRAN), com base no
PMDI. Este plano embasou o Estudo de implementos legais de ordenamento do uso
e ocupao do solo, que deu origem Lei Estadual de Proteo aos Mananciais
(LPM) no 898/1975 e Lei de Zoneamento Industrial (LZI) n o 1.817/1978.
Em 1985, a Emplasa elaborou o estudo Polticas e diretrizes para o ordenamento do
uso e ocupao do solo na RM de So Paulo, parte integrante do Plano Metropolitano
de Desenvolvimento (PMD).
O Plano Metropolitano da Grande So Paulo 1994-2010 foi elaborado
pela Emplasa como instrumento estratgico. Em 2004, esta elaborou a Agenda
Metropolitana de Aes Estratgicas para a RM de So Paulo, a qual seria um guia
orientador das aes pblicas e privadas necessrias para o equacionamento dos
problemas e para o desenvolvimento das potencialidades da regio, identificando
parcerias, definindo prioridades e origem dos recursos para a sua execuo.
Em 2011, iniciou-se a nova fase do processo de governana metropolitana
paulista, com a reorganizao do Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano e uma expressiva articulao poltico-institucional entre a Emplasa e os
municpios da RM, por meio da sua atuao como Agncia de Desenvolvimento
da RM de So Paulo. Nesta fase, inicia-se a elaborao de importantes projetos no
mbito da Emplasa, tais como o Plano de Ao da MMP, o Plano Metropolitano
de Desenvolvimento Habitacional (PMDH) e o Sistema Integrado de Informaes de Desenvolvimento Urbano e Habitao, sendo estes dois ltimos objeto de
contratao pela Secretaria Estadual de Habitao.
Quanto s estruturas de governana da FPIC uso do solo metropolitano, a RM de
So Paulo possui o Conselho de Desenvolvimento Metropolitano (CDM-RM
de So Paulo), a Cmara de Desenvolvimento Metropolitano, como colegiado de
Estado, e os conselhos consultivos para cada sub-regio, com participao social, para
subsidiar a definio dos temas comuns regio. O conselho de desenvolvimento
e os conselhos consultivos podero constituir cmaras temticas, para as FPICs, e
cmaras temticas especiais, voltadas a um programa, um projeto ou uma atividade
especfica. Alm destas organizaes, existem os consrcios intermunicipais,
que ocupam um espao importante de gesto regional de problemas comuns.
Trata-se de uma iniciativa que vem sendo adotada por diversos municpios
para lidar com problemas comuns, amparadas na Lei Federal no 11.107/2005,
regulamentada pelo Decreto Federal no 6.017/2007. No mbito do trabalho
realizado pela Emplasa quando da reorganizao da RM de So Paulo, em 2011,
foram identificados e mapeados onze consrcios atuantes neste territrio.
62

Tambm foi elaborado pela Emplasa, em 2013, uma proposta de criao

de um fundo de compensao socioambiental para os municpios integrantes da
macrometrpole com menor dinamismo econmico e mais vulnerveis do ponto
de vista ambiental. Este projeto tambm constitui um instrumento de gesto
e articulao da poltica metropolitana, visando conciliar preservao ambiental e
desenvolvimento metropolitano nos municpios que integram as APMs na RM de
So Paulo. O projeto est em fase de anlise das fontes de financiamento.
3.1 Gesto do uso do solo e precariedade habitacional
A insuficincia e a inadequao dos instrumentos de planejamento e gesto do

uso do solo resultam, muitas vezes, na favelizao e na ocupao de novas reas
nas periferias metropolitanas. Assim, no mbito dos instrumentos de gesto do
uso do solo urbano, observa-se ainda na legislao vigente restries de natureza
institucional, tcnica e burocrtica, que vm se constituindo em obstculos a
uma gesto eficaz do uso do solo metropolitano. Tais restries tm contribudo
tambm para o aumento dos preos dos terrenos e para a elevao dos custos dos
investimentos pblicos e privados.
Sistemas de planejamento de gesto do uso do solo devem ser dinmicos e
capazes de assimilar processos sociais e econmicos urbanos, permitindo o atendimento
das demandas habitacionais e de desenvolvimento urbano, visando evitar graves
disfunes nas cidades. Tais disfunes se manifestam negativamente na cidadania,
nos aspectos econmicos, socioambientais e fsico-territoriais, tornando ineficazes
os instrumentos de gesto do uso do solo como orientadores do desenvolvimento
urbano e penalizando a populao pobre que vive em assentamentos insatisfatrios,
margem das normas, nas favelas, nos loteamentos clandestinos e nas moradias
precrias de aluguel.
Nesse contexto, propor polticas pblicas no mbito do planejamento urbano
e da gesto do uso do solo, avaliar o papel do planejamento e da gesto do uso
do solo no equacionamento dos problemas urbanos, propor a adoo de novos
parmetros para as prticas de planejamento e gesto do uso do solo e desenvolver
estratgias urbanas com vistas ao atendimento e soluo das reas urbanas
informais so atividades necessrias para o avano da poltica de desenvolvimento
urbano em mbito metropolitano. Portanto, o aperfeioamento de instrumentos
de planejamento e a definio de estratgias para a formulao e a execuo de
poltica de uso do solo inclusiva so necessrios superao desses problemas.
A ineficcia e a inadequao dos instrumentos de planejamento e gesto
urbana podem contribuir para o estabelecimento de padres irregulares e informais
de ocupao e urbanizao, em especial dos segmentos mais pobres da populao.
Em alguns casos, ao propiciarem a supervalorizao de imveis em algumas reas,
podem incentivar por omisso ou inadequao um grande contingente da
populao pobre a ter apenas acesso a formas irregulares de ocupao e habitao.

63
O acesso habitao , nesses termos, afetado pelo ambiente regulador,

institucional e normativo. A habitao resultante desse processo , em geral, no
autorizada e de baixos custo e padro de qualidade. Situa-se em reas restritivas
ocupao, geralmente no atendidas por servios e infraestrutura urbana.
Nesse entendimento, destaca-se a expressiva populao em situao de informalidade em favelas e loteamentos clandestinos e em desconformidade com a regulao
urbana vigente na RM de So Paulo, em especial nas reas de proteo aos mananciais.
A legislao de proteo aos mananciais disciplina e estabelece parmetros de
controle de uso e ocupao do solo, com o objetivo de garantir o abastecimento e a
qualidade da gua, alm de conter a poluio na fonte e de ampliar a oferta de gua.
A necessidade de preservar os mananciais de gua tem exigido a delimitao
de grandes reas onde a ocupao e o uso do solo so alvo de restries que atingem
principalmente os assentamentos populares. Em alguns casos, a impossibilidade
de aproveitamento rentvel desvaloriza as reas protegidas e as tornam propcias
ocupao pela populao mais pobre, processo tambm viabilizado pela falta de
polticas habitacionais dirigidas e de fiscalizao (Ipea, 2001, p. 94).
O mapa 3 e a tabela 1 apresentam a identificao dos municpios da RM de
So Paulo, cujo territrio parcial ou integralmente inserido em rea de manancial.
MAPA 3
rea de proteo aos mananciais RM de So Paulo
Fonte: Emplasa (2014).

Obs.: a rea verde representa o limite da rea de proteo aos mananciais (APM).

64
TABELA 1
Classificao das reas dos municpios Lei de Proteo aos Mananciais (LPM)
Municpios
Franco da Rocha
rea total (km2)
rea em APM (%)
rea em APM (km2)
133,33
5,02
Po
17,48
5,72
1,00
Caieiras
96,85
19,52
18,90
Mau
61,95
20,02
12,40
Diadema
30,76
23,41
7,20
Guarulhos
317,85
29,07
92,40
So Paulo
1.523,20
36,14
550,50
324,71
39,70
128,60
Cotia
Ferraz de Vasconcelos
Mogi das Cruzes
6,70
29,57
41,59
12,30
713,30
48,86
348,50
Aruj
96,27
50,59
48,70
So Bernardo do Campo
408,92
52,06
212,90
Santo Andr
174,39
54,93
95,80
70,35
57,85
40,70
Suzano
205,28
64,55
132,50
Mairipor
321,02
80,56
258,60
Santa Isabel
363,26
81,71
296,80
Biritiba-Mirim
318,22
89,25
284,00
Salespolis
423,55
98,48
417,10
Embu-Guau
154,98
100,00
154,98
Itapecerica da Serra
150,74
100,00
150,74
Juquitiba
522,27
100,00
522,27
Ribeiro Pires
99,65
100,00
99,65
Rio Grande da Serra
36,24
100,00
36,24
186,97
100,00
186,97
Embu das Artes
So Loureno da Serra

Notas: 1At 50% do territrio em APM.
2
De 50% a 99% em APM.
3
100% em APM.
Nesse contexto, so necessrias a implementao de polticas de proviso de

moradias, aes socioambientais, urbanizao de favelas e proviso de infraestrutura
em reas j ocupadas por exemplo, nas APMs da RM de So Paulo. Tambm devem
ser implementadas aes nas reas de risco e deve ser adotada fiscalizao adequada
nas reas de proteo ambiental objeto de plano de manejo.
As polticas pblicas voltadas aos assentamentos precrios includos os
loteamentos clandestinos e as favelas constituem um grande desafio da poltica
metropolitana, sendo prioridade do PMDH em fase de elaborao pela Emplasa
e objeto de contrato com a Secretaria da Habitao. O plano prev aes dirigidas
aos assentamentos precrios em suas diferentes tipologias, recomendando reas e
eixos estratgicos para a atuao da poltica metropolitana de habitao.

65
As estimativas das necessidades habitacionais no mbito do Plano Estadual de

Habitao com base na Pesquisa de Condies de Vida (PCV) 2006, da Fundao
Seade mostram que a RM de So Paulo rene cerca da metade dos domiclios do
estado de So Paulo (47,8%). A regio concentra 52,7% do total do deficit habitacional do estado e 53,9% do total de domiclios inadequados (tabelas 2 e 3).
TABELA 2
Distribuio dos domiclios segundo as necessidades habitacionais: nmeros

absolutos So Paulo e regies metropolitanas (2011)
Total
Necessidades habitacionais
Total de domiclios
13.546.131
Regies metropolitanas
So Paulo
Baixada Santista
Campinas
6.477.788
554.553
918.058
Vale do Paraba e Litoral Norte

690.691
Deficit
1.159.435
610.613
61.644
79.048
32.471
Inadequado
3.190.543
1.719.431
159.177
131.375
113.706
Fonte: So Paulo (2011).
TABELA 3
Distribuio dos domiclios segundo as necessidades habitacionais So Paulo e

regies metropolitanas (2011)
(Em %)
Necessidades habitacionais
Total
Total de domiclios
Deficit
Inadequado
Regies metropolitanas
So Paulo
Baixada Santista
Campinas
Vale do Paraba e Litoral Norte
100
47,8
4,1
6,8
5,1
100
52,7
5,3
6,8
2,8
100
53,9
5,0
4,1
3,6
Fonte: So Paulo (2011).
Para a elaborao do Plano de Ao da Macrometrpole Metropolitano e do

PMDH, o Centro de Estudos da Metrpole (CEM) realizou, em 2013, um estudo
sobre os assentamentos precrios na RM de So Paulo. O trabalho foi desenvolvido a
partir dos dados dos Censos Demogrficos de 2000 e 2010, do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE). Os setores censitrios no especiais em condies
similares queles classificados pelo instituto como subnormais foram denominados
setores precrios. A soma dos setores subnormais do IBGE com os setores precrios
identificados no trabalho do CEM resultou no chamado assentamento precrio.
Esses estudos indicam que, na RM de So Paulo, o nmero de pessoas
residentes em assentamentos precrios passou de 2.616.178, em 2000 para
2.821.820, em 2010, um aumento de 205.642, equivalente a 7,8%.
Os maiores nmeros em termos absolutos esto nas cidades de So Paulo, com
468.023 domiclios em assentamentos precrios; Guarulhos, com 62.678; Sao
Bernardo do Campo, com 45.846; e Santo Andr, com 29.990. Os maiores

66
nmeros em termos relativos esto nas cidades de Diadema, com 22,3% de

seus domiclios em assentamentos precrios; Sao Bernardo do Campo, com
19,5%; Embu das Artes, com 19,1%; e Mau, com 18,9% (tabela 4 e grfico 2).
Como pode ser observado no mapa 4, que ilustra a localizao dos setores
urbanos censitrios subnormais e precrios, a precariedade habitacional ocorre de
forma mais concentrada prxima aos limites municipais.
TABELA 4
Nmero de pessoas residentes em domiclios particulares permanentes, por tipo de

setor censitrio e regio
Tipo de setor censitrio
Regio
Setores
subnormais
(A)
Setores
precrios (B)
Assentamentos
precrios
(A + B)
Total de setores
censitrios
Assentamentos precrios/
total de setores
(%)
RM de So Paulo
2.169.502
652.318
2.821.820
19.456.367
14,5
RM da Baixada Santista
297.091
41.753
338.844
1.653.543
20,5
RM de Campinas
160.825
234.273
395.098
2.735.378
14,4
18.522
123.947
142.469
2.131.448
6,7
RM do Vale do Paraba e
Litoral Norte
AU de Jundia
22.949
79.917
102.866
664.361
15,5
MMP total
2.668.889
1.132.208
3.801.097
26.641.097
14,3
Fonte: Centro de Estudos da Metrpole CEM (2013).
GRFICO 2
Distribuio dos domiclios em setores subnormais e precrios municpios da RM

de So Paulo (2010)
(Em milhares)
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
Aruj
Barueri
Biritiba-Mirim
Caieiras
Cajamar
Carapicuba
Cotia
Diadema
Embu
Embu-Guau
Francisco Morato
Franco da Rocha
Guararema
Guarulhos
Itapecerica da Serra
Itapevi
Itaquaquecetuba
Jandira
Juquitiba
Mairipor
Mau
Moji das Cruzes
Osasco
Pirapora do Bom Jesus
Po
Ribeiro Pires
Rio Grande da Serra
Salespolis
Santa Isabel
Santana de Parnaba
Santo Andr
So Bernardo do Campo
So Caetano do Sul
So Loureno da Serra
So Paulo
Suzano
Taboo da Serra
Vargem Grande Paulista
Domiclios em setores subnormais (a)
Fonte: CEM (2013).

Elaborao: Emplasa.
Domiclios em setores precrios (b)

67
MAPA 4
Setores censitrios agrupados conforme a precariedade habitacional RM de

So Paulo (2010)
Fonte: CEM (2013).
Estudo realizado pela Emplasa, visando elaborao de aes especficas

de poltica habitacional em APMs, identificou os assentamentos precrios nas
sub-bacias de Guai, Juquitiba e Jaguari (mapa 5). Este estudo visa apoiar aes
prioritrias no mbito da Poltica Estadual de Habitao.
TABELA 5
Nmero de domiclios e moradores em domiclios particulares permanentes em

aglomerados subnormais/assentamentos precrios nas APMs
Sub-bacias/municpios
Guai
Nmero de domiclios particulares permanentes
Moradores em domiclios particulares permanentes
2.024
7.358
611
2.195
Mau
1.413
5.163
Jaguari
1.816
6.658
Aruj
1.373
5.060
Santa Isabel
443
1.598
Juquitiba
424
1.522
4.264
15.538
Total
Fonte: IBGE (2011).

Elaborao: Emplasa.
Nota: Municpios que possuem parte ou total de seu territrio na APM.

68
MAPA 5
Necessidades habitacionais em reas de proteo aos mananciais RM de So Paulo
3.2 Monitoramento do uso do solo
Para subsidiar as atividades de monitoramento do uso do solo metropolitano, em

2002, a Emplasa iniciou a estruturao do banco de dados corporativo, denominado
SIGEmplasa, com a validao de uma base cartogrfica com preciso de representao
na escala de 1:25.000, a qual viabilizou a introduo de uma nova forma de mapear
o uso e a ocupao do solo urbano. Neste sistema, o mapeamento de uso e ocupao
do solo urbano identifica a predominncia do uso, na quadra, nas reas urbanizadas e
registra, nos usos isolados, o limite da rea ocupada. Com isso, foi possvel introduzir
um elevado nvel de detalhes e quantificar os diferentes tipos de uso. O sistema foi
desenvolvido para favorecer associaes de dados espaciais, econmicos e sociais,
proporcionando mltiplas anlises e vrias escalas de abordagem que certamente
contribuem para o planejamento e a gesto mais qualificada do territrio.
O mapeamento para a RM de So Paulo foi realizado com detalhe na escala
1:10.000, a partir de imagens do satlite Ikonos, para o perodo 2002-2003, e de
ortofotos, para o ano de 2007, complementado com intenso trabalho de campo.
Este mapeamento vem sendo atualizado a partir das ortofotos do Projeto Mapeia So Paulo,
do governo do estado de So Paulo (2010-2011), sediado na Emplasa (Emplasa, 2010).

69
O monitoramento do uso do solo tem como foco principal o uso urbano

existente, as reas comprometidas com a urbanizao, que incluem as reas com
arruamentos e loteamentos em incio de ocupao ou desocupados, e as reas destinadas
a atividades econmicas isoladas, com presena de indstrias, comrcio e servios.
As reas definidas como em ocupao, vertical, misto (uso residencial horizontal e vertical)
e sem ocupao identificam as possveis reas de expanso urbana. O uso comrcio
e servio, com identificao de shopping centers, hipermercados e atacadistas, centro
de distribuio, depsitos e transportadoras, e o uso industrial, com identificao
do tipo de indstria e de equipamentos de infraestrutura, indicam as reas de maior
dinamismo da atividade econmica na RM de So Paulo.
O crescimento e a alterao de uso so quantificados no banco de dados e
permitem demonstrar as tendncias de transformao de cada municpio e da
prpria regio metropolitana. O resultado deste trabalho, apresentado no mapa 6,
um retrato qualificado da ocupao na RM de So Paulo porm com mais
intensidade nos eixos das rodovias Raposo Tavares (SP-270) e Presidente Castello
Branco (SP-280), a oeste, e da Presidente Dutra (BR-116) e Ayrton Senna da
Silva (SP-070), a leste.
Cabe ressaltar a elevada concentrao dos usos industrial, comercial e servio
nas reas lindeiras aos eixos das principais rodovias. Destaca-se especialmente a
localizao do uso comercial e servio nas proximidades do trevo de conexo da
rodovia Castello Branco com o trecho oeste do Rodoanel, particularmente em
Barueri e no trecho inicial da rodovia Anhanguera, em So Paulo. Estas concentraes
so exemplos expressivos da modificao do uso do solo urbano, decorrentes
da implantao de via do porte do Rodoanel, que tem a importante funo de
interligar as dez principais rodovias da RM de So Paulo.
Outros eixos importantes de concentrao desses usos so as marginais
do rio Tiet e Pinheiros e a avenida do Estado, nos municpios de So Paulo, e
sua sequncia no municpio de Santo Andr, alm da ferrovia, especialmente
nos municpios de Suzano e Mogi das Cruzes. O mapa 6 mostra ainda que,
em relao ao crescimento urbano, a parte leste da RM de So Paulo a que
oferece as melhores condies de expanso, porque, alm de possuir mais reas
disponveis, no est sujeita s fortes restries ambientais que as partes norte
e sul apresentam, a despeito de ainda ser carente de infraestrutura urbana e
apresentar forte presena de uso precrio.
A anlise por sub-regio mostra alguns aspectos interessantes do territrio.
Na cidade de So Paulo, possvel identificar os seguintes aspectos: exiguidade
de reas livres disponveis para a expanso da cidade, o que aumenta a presso
por ocupao em reas precrias; fragilidade das reas destinadas preservao
ambiental (proteo aos mananciais) localizadas ao norte e ao sul do municpio,
70

que continuam sendo ocupadas de forma desordenada e com adensamento indesejado; expanso dos usos assentamento precrio e favela na periferia da cidade,
especialmente ao sul, nas proximidades das represas Billings e Guarapiranga, e ao
norte, no limite da reserva da serra da Cantareira. Na rea de confluncia dos rios
Tiet e Tamanduate, possvel identificar edificaes, quadras de esporte, piscinas,
campos de futebol etc. cadastrados no banco de dados, o que permite quantificar
estes usos e produzir mapas temticos.
A sub-regio sudeste apresenta seu territrio dividido em dois compartimentos
bem diferenciados: uma rea de urbanizao total e uma rea destinada proteo
ambiental que abrange mais de 50% de seu espao territorial. Os sistemas rodovirio
e ferrovirio para transporte de passageiros e de carga que a servem, alm de
a aproximarem do Porto de Santos, colocam-na como uma das mais privilegiadas
do estado com relao infraestrutura logstica, fator que favoreceu, desde a
dcada de 1950, o seu forte desenvolvimento econmico. Na rea urbanizada,
h o predomnio do uso residencial horizontal, que sofre um acentuado processo
de verticalizao, especialmente nos municpios de Santo Andr e So Bernardo
do Campo. Nota-se a expressiva presena de favelas e assentamentos precrios
em Diadema, nas proximidades da Rodovia dos Imigrantes; em So Bernardo do
Campo, entre a via Anchieta e o limite de Santo Andr; e em Mau, nos arredores
da refinaria de Capuava.
Observa-se tambm a forte concentrao dos usos industrial e comrcio e
servio, particularmente nas reas limtrofes dos eixos da via Anchieta (indstria
automobilstica) e da Avenida dos Estados (indstrias qumicas e petroqumicas,
pela proximidade da refinaria); histricos vetores de localizao das indstrias ao
longo do processo de implantao desse importante parque industrial da RM de
So Paulo. No outro compartimento, localizam-se a represa Billings e um dos
principais fragmentos de Mata Atlntica do estado. A necessidade de preservao
coloca esta sub-regio sob severas restries da legislao ambiental, que passa a
exercer papel fundamental na gesto municipal, uma vez que os fatores de desenvolvimento esto intimamente ligados ao uso e ocupao do solo.
A sub-regio oeste tem seu espao territorial organizado inicialmente pela
ferrovia (ncleos centrais de Osasco, Carapicuba, Jandira, Barueri e Itapevi) e, nas
dcadas mais recentes, pelas rodovias Presidente Castello Branco e Raposo Tavares,
que induziram novas reas de ocupao. A disperso do uso residencial nos tipos
horizontal, condomnio fechado horizontal, condomnio fechado em ocupao,
loteamento de chcara e loteamento de chcara em ocupao a caracterstica
marcante da expanso urbana nesta sub-regio, particularmente nos municpios
de Cotia e Vargem Grande Paulista. Os usos industrial e comrcio e servio esto
concentrados nos municpios de Osasco, nos eixos das rodovias Anhanguera, no

71
limite com So Paulo e no trecho inicial da Castello Branco; Barueri, nos eixos das
rodovias dos Romeiros e Castello Branco; e Cotia, no eixo da Raposo Tavares.
A atividade industrial de extrao mineral tambm expressiva e est localizada
em Santana de Parnaba e Pirapora de Bom Jesus.
A sub-regio nordeste tem na rodovia Presidente Dutra um importante
eixo organizador desta poro do territrio metropolitano, com a instalao de
plantas industriais em terrenos s suas margens ao longo da dcada de 1960.
Mais recentemente, embora a marcante atividade industrial, h intenso crescimento da classe comercial e servio, devido presena de grandes depsitos e
empresas de logstica. Na rea urbanizada, aparece intensamente o uso misto
(residencial, comercial e servio), em Guarulhos, onde tambm se encontra a maior
concentrao dos usos assentamento precrio e de favela, ao norte do Aeroporto
Internacional Andr Franco Montoro. Outra caracterstica desta sub-regio a
expanso dos usos loteamento de chcara e loteamento de chcara em ocupao,
especialmente em Aruj e Santa Isabel. Nota-se tambm uma intensa atividade
industrial de extrao mineral, particularmente concentrada em Guarulhos e Santa Isabel.
No mapa 6, uma representao espacial deste processo.
MAPA 6
Uso do solo RM de So Paulo

Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicao (nota do Editorial).

72
Ainda no mbito do processo de monitoramento do uso do solo metropolitano,

desde sua criao, a Emplasa participa da gesto do processo de parcelamento do
solo na RM de So Paulo. Em 1991, foi criado o Grupo de Anlise e Aprovao de
Projetos Habitacionais (GRAPROHAB),13 para analisar projetos de parcelamento do
solo e de ncleos habitacionais, dando ritmo e transparncia ao processo. A atuao
da Emplasa no GRAPROHAB ocorre desde sua concepo e seu funcionamento,
com foco nas regies metropolitanas do estado de So Paulo e na anlise dos aspectos
de localizao, acessibilidade, conformidade com os mapeamentos e caracterizao
dos empreendimentos, de acordo com a Lei Federal no 6.766/1979 e suas alteraes
pela Lei Federal no 9.785/1999. Tambm realiza o mapeamento georreferenciado
dos empreendimentos de parcelamento do solo para fins habitacionais, utilizados
para subsidiar as anlises territoriais sobre a ocupao do solo e a expanso urbana.
Nos ltimos cinco anos, foram analisados pela Emplasa, na RM de So Paulo,
1.069 empreendimentos habitacionais novos e complementaes, incluindo loteamentos e condomnios. Entre 2009 e 2013, foram encaminhados para anlise do
GRAPROHAB, na RM de So Paulo, 34.505 lotes, totalizando uma rea de 2.225
ha, e 60.565 unidades habitacionais, referentes a uma rea de 670,8 ha (tabela 6).
Entre as RMs do estado de So Paulo, a maior rea de condomnios mapeados ao
longo dos cinco anos situa-se na RM de So Paulo, representando 48% do total.
Em 2012, Osasco, So Paulo e Mogi das Cruzes foram, nesta ordem, os municpios
de maior nmero de unidades habitacionais aprovados; em 2013, So Paulo,
Itaquaquecetuba e Santana de Parnaba.
TABELA 6
Empreendimentos habitacionais protocolados no GRAPROHAB RM de So Paulo

(2009-2013)
Regio Metropolitana de So Paulo
Loteamento
Ano
rea (ha)
Lotes
Condomnios
Lotes habitao de
interesse social (HIS)
rea (ha)
Unidades habitacionais
Unidades habitacionais HIS
2009
546,8
10.640
702
124,7
10.334
2010
279,6
4.405
3.506
101,1
10.503
4.466
2011
565,5
9.053
139,6
19.731
2.273
2012
513,4
7.556
91
156,8
10.568
3.006
2013
319,7
2.851
20
148,6
9.429
2.849
2.225,1
34.505
4.319
670,8
60.565
12.594
Total
Fonte: Emplasa (2012b).
13. Esse colegiado, criado pelo Decreto Estadual no 33.499/1991, reformulado pelo Decreto Estadual no 52.053/2007,
foi constitudo por representantes da Secretaria de Estado da Habitao (SH), da Companhia Ambiental do Estado de
So Paulo (CETESB), da Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP), da Empresa Paulista
de Planejamento Metropolitano (Emplasa) e do Departamento de guas e Energia Eltrica (DAEE).

73
MAPA 7
Empreendimentos habitacionais GRAPROHAB (2009-2013)
A tabela 6 indica o aumento das reas loteadas na RM de So Paulo

entre 2010 e 2011 (50,5%), acompanhando o aumento do nmero de lotes,
que passou de 4.405 para 9.053 nesse perodo. Entretanto, em 2013, ocorreu
uma queda tanto na rea loteada quanto no nmero de lotes, que contabilizou
2.851 lotes, o menor valor da srie. Cotia, Guarulhos e Santana de Parnaba
foram os municpios que apresentaram os maiores percentuais de rea loteada
em 2011; em 2013, destacaram-se Mogi das Cruzes, Itaquaquecetuba e Santa
Isabel. Nos empreendimentos analisados pelo GRAPROHAB, 12,5% dos
loteamentos e 20,8% das unidades habitacionais foram voltados para habitao
de interesse social (HIS).
O mapa 7 apresenta a espacializao dos empreendimentos na RM de So
Paulo. Nesta RM, os empreendimentos tambm tendem a se localizar na rea
externa da mancha urbana. As principais direes de espraiamento da regio se
do no eixo das rodovias Presidente Dutra, Raposo Tavares e Castelo Branco,
concentrando desta maneira os empreendimentos nas bordas leste e, com mais
intensidade, oeste da regio. Observa-se tambm um agrupamento de empreendimentos na parte nordeste de Mogi das Cruzes. Os empreendimentos das partes
sul e norte da regio, por sua vez, esto mais dispersos.
74

Alm da atuao do GRAPROHAB, a RM de So Paulo conta ainda com

uma estrutura institucional de aplicao da legislao de proteo aos mananciais
(Leis Estaduais no 1.172/1969, no 898/1975 e no 866/1997), sediada na Companhia
Ambiental do Estado de So Paulo (CETESB). De forma geral, a aplicao
da referida legislao inclui diretrizes e normas para a proteo e a recuperao
dos mananciais de interesse regional; mecanismos para compatibilizar as aes
voltadas preservao dos mananciais de abastecimento pblico e proteo do
meio ambiente; delimitao das reas de proteo relativa aos mananciais, cursos
e reservatrios de gua; e aplicao de normas de restrio de uso do solo em tais
reas. Esta proteo deve estar aliada ao desenvolvimento socioeconmico, por meio
da implementao da gesto integrada, que envolve, alm de setores e instncias
governamentais, agentes da sociedade civil e setor produtivo. Existem mecanismos
de compensao financeira para os municpios atingidos pelas restries. A Emplasa
est concluindo o estudo Critrios para a Distribuio dos Recursos do Fundo de
Desenvolvimento da RM de So Paulo, o qual visa proposio de novos mecanismos de compensao socioambiental, para alm do Fundo Metropolitano de
Financiamento da RM de So Paulo (Fumefi).
Destaca-se a importncia da anlise da interao das atividades urbanas na
interface do planejamento metropolitano de uso do solo com as outras FPICs.
Em relao aos transportes metropolitanos, e no mbito do PMDH, a Emplasa
incorporou os produtos do SIGPLAM anlise do desenvolvimento urbano
regional. O SIGPLAM uma ferramenta do governo do estado sediada na Emplasa,
de apoio articulao institucional, que viabiliza o compartilhamento eletrnico de
informaes sobre obras de expanso dos servios pblicos e de anlises
referentes insero territorial destas obras, de modo a promover o planejamento
intersetorial e sua vinculao ao territrio metropolitano. O SIGPLAM tambm
viabiliza o acesso, via web, a informaes georreferenciadas, geoespaciais, socioeconmicas, ambientais, de redes de infraestruturas e equipamentos urbanos,
para a realizao de anlises sobre a insero territorial das obras de expanso de
servios pblicos e ferramentas eletrnicas para a produo de mapas temticos
e consultas geogrficas.Com o auxlio desta ferramenta, foram lanadas na base
do SIGPLAM as informaes sobre as redes pblicas de transportes de carter
metropolitano e definido um buffer de 2 quilmetros de cada lado dos eixos dessas
redes, visando subsidiar estudos para localizao de reas destinadas habitao
de interesse social (mapa 8).

75
MAPA 8
Rede estrutural de transportes urbanos RM de So Paulo
Fonte: Emplasa (2012b).
3.3 Recursos hdricos e unidades de conservao
A principal bacia hidrogrfica da RM de So Paulo est inserida na Unidade

de Gerenciamento de Recursos Hdricos (UGRHI) Alto Tiet. No mbito
do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Lei Federal
no 9.433/1997 e Lei Estadual no 7.663/1991), foi criado o Comit da Bacia
Hidrogrfica do Alto Tiet, que elabora o Plano de Bacia como instrumento de
planejamento e controle da qualidade dos recursos hdricos, enquanto sistema
de gesto descentralizado.
O mais recente plano de recursos hdricos com a RM de So Paulo o Plano
Diretor de Aproveitamento de Recursos Hdricos da MMP PDARH/MMP,
elaborado pela Companhia Brasileira de Projetos e Empreendimentos (Cobrape)
para o DAEE e publicado em 2013. Este documento configura um avano
importante nas anlises de viabilidade econmica dos arranjos hdricos estudados
e nas diretrizes gerais para aes de gesto de demanda e medidas no estruturais,
a respeito de um dos mais importantes recursos para a atividade humana, a gua.
Este plano, enquanto ferramenta de planejamento metropolitano, indito e seus
componentes foram incorporados ao planejamento da macrometrpole, uma vez
que, por sua natureza, exigem uma integrao tanto territorial, entre as diferentes
76

bacias hidrogrficas, quanto setorial, entre as diferentes reas de governo Emplasa,

recursos hdricos, meio ambiente etc.
A RM de So Paulo abriga um expressivo conjunto de unidades de conservao que demandam aes permanentes de planejamento e gesto do uso e da
ocupao de seu solo e de seu entorno. A seguir, lista-se cada uma delas, por grau de
proteo, segundo o Sistema Nacional de Unidades de Conservao, e apresenta-se
a distribuio espacial (figura 2).14
1) rea de proteo ambiental unidade de uso sustentvel:
a) Cajamar: 13.400 ha
b) Haras So Bernardo: 35,30 ha
c) Mata do Iguatemi: 3 ha
d) Parque e Fazenda do Carmo: 867,60 ha
e) Serra do Mar (parcial): 489.000 ha
f ) Sistema Cantareira: 249.200 ha
g) Vrzea do rio Tiet: 7.400 ha
2) Estao ecolgica unidade de proteo integral
a) Itapeti: 89,47 ha
3) Reserva biolgica unidade de proteo integral:
a) Alto da Serra de Paranapiacaba: 336 ha
4) Parque estadual unidade de proteo integral
a) Alberto Loefgren: 174 ha
b) Cantareira: 7.900 ha
c) Fontes do Ipiranga: 543 ha
d) Jaragu: 492,68 ha
e) Juquery: 1.927,70 ha
f ) Serra do Mar: 315.390 ha
14. As unidades de proteo integral devem, obrigatoriamente, ser reas pblicas e ter por objetivo bsico preservar
a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais. As unidades de uso sustentvel
destinam-se a compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela de seus recursos naturais.
Elas podem permanecer sob o domnio particular, desde que obedecidas as regras para a proteo ambiental da
rea (Brasil, 2000).

77
FIGURA 2
Unidades de conservao RM de So Paulo

3.4 Uso do solo dos municpios metropolitanos
Os municpios que compem a RM de So Paulo possuem planos diretores e leis de

uso e ocupao do solo aprovados, sendo boa parte em perodo recente; portanto,
contemplam a participao social em sua concepo e aprovao. No mbito dos
processos de monitoramento do uso do solo metropolitano e de elaborao do
PMDH, em 2014, a Emplasa georreferenciou as informaes sobre macrozonas e
zonas da legislao municipal e de mananciais e agrupou-os em quatro macrozonas:
urbana, rural, interesse ambiental e proteo integral, destacando as zonas especiais de
interesse social e as reas de proteo de mananciais da legislao estadual (mapa 9).
No mbito do monitoramento do uso do solo, a Emplasa georreferencia as
informaes dos investimentos estruturadores do territrio metropolitano presentes
nos planos plurianuais (PPAs) e oramentos estaduais, incluindo tambm os grandes
investimentos federais, que subsidiam a anlise das tendncias de transformao da
ocupao decorrentes destes investimentos, previstos e em curso, cotejando com
as restries de ocupao vindas da regulao urbanstica e ambiental (mapa 10).

78
MAPA 9
Macrozoneamento dos municpios metropolitanos RM de So Paulo
MAPA 10
Investimentos estruturadores RM de So Paulo

79
3.5 A governana metropolitana e as FPICs
A governana metropolitana, enquanto sistema que abrange a formulao, a gesto e o

financiamento de polticas, planos, projetos e aes destinados ao desenvolvimento de
um territrio metropolitano, envolve no apenas a ao do setor pblico, mas tambm a
participao do setor privado e da sociedade (Emplasa, 2013a).15 Governana inclui
a anlise da formulao, da implementao e da gesto de polticas e projetos
prioritrios para o desenvolvimento territorial, os ordenamentos, as ferramentas
e os instrumentos adequados para sua gesto mecanismos e instrumentos de
financiamento das polticas e projetos; a discusso de possibilidades e limites
de maior participao do setor privado; e o desenvolvimento dos processos de
discusso pblica e de validao poltica de propostas e projetos.
As RMs so lcus de dinamismo econmico e de concentrao de populao
e atividades econmicas, reunindo funes com alto grau de complexidade e diversidade, geradoras de riqueza, emprego e produtividade.16 So tambm territrios
em que o intenso processo de urbanizao, a diversidade econmica prevalente e
a heterogeneidade dos nveis de desenvolvimento urbano ou regional interpem
grandes desafios a serem enfrentados pelas polticas pblicas, os quais se expressam,
por exemplo, na crescente presso pela proviso de servios bsicos e equipamentos
sociais ou por novas e melhores infraestruturas urbanas.
A complexidade da metropolizao do territrio impe a governana dos
problemas urbanos mediante soluo articulada e integrada de diferentes setores
dos servios urbanos e de infraestrutura, alm de pelo fato de as polticas metropolitanas terem carter transversal exigirem a integrao das polticas pblicas
setoriais. Uso do solo, saneamento e transportes metropolitanos ultrapassam
fronteiras municipais, devendo ser enfrentados por meio de cooperao entre os
diferentes Entes da Federao que atuam neste territrio estado, municpios e
Unio , com a participao da sociedade.
A cooperao entre os agentes do desenvolvimento, em mbito metropolitano,
enfrenta dificuldades de ordem poltico-institucional relacionadas autonomia dos
governos locais, ou repartio formal de atribuies entre os Entes da Federao,
no que respeita soluo de problemas que se estruturam como de interesse
comum, ou ainda dificuldade de implementao de mecanismos e instrumentos
que ensejem a participao do setor privado ou da sociedade.
15. A macrometrpole paulista abrange as cinco regies metropolitanas paulistas (So Paulo, Campinas, Baixada
Santista, Sorocaba, Vale do Paraba e Litoral Norte); duas aglomeraes urbanas (Jundia e Piracicaba); e a microrregio
de Bragantina, em um territrio de 50 mil km (6% do estado de So Paulo), com 30,5 milhes de habitantes (74%
do estado e 15% do pas) e que produz 83% do produto interno bruto (PIB) do estado de So Paulo e 28% do pas.
16. As chamadas economias de aglomerao so oportunidades que se abrem para cidades e regies e que contribuem
para a interconexo das metrpoles com outras aglomeraes urbanas, no apenas no prprio pas, mas tambm
no mbito internacional, formando uma rede internacional de interdependncias funcionais entre cidades e regies
metropolitanas (Soja, 2000).
80

Alm das dificuldades poltico-institucionais, existem as relacionadas ao

financiamento de projetos metropolitanos, que no contam com fontes de recursos
especficos. A partir da Constituio de 1988, houve um fortalecimento relativo
da posio financeira dos municpios na repartio de tributos; em contrapartida,
ocorreu tambm um aumento de suas competncias em funo do processo de
descentralizao das polticas pblicas. Em face desta realidade, sua capacidade
de investimento , em geral, baixa (Emplasa, 2012a).
De modo geral, a capacidade institucional dos municpios e das instituies
estaduais tem se mostrado insuficiente para implementar e gerir a infraestrutura e os
servios em mbito metropolitano. Por seu turno, o financiamento dos investimentos
em projetos metropolitanos exige arranjos institucionais com maior capacidade
de coordenao que aquela de que dispem as estruturas de Estado criadas nos
ltimos anos. Dessa forma, as regies metropolitanas tm enfrentado dificuldades
para formular e implementar polticas e projetos eficientes para promover o
desenvolvimento regional sustentvel, incluindo-se o financiamento de projetos.
A reduzida capacidade de investimento dos municpios, a necessidade dos
estados de cumprirem a disciplina fiscal e o volume de recursos exigidos para
projetos de infraestrutura como os de saneamento, transporte, logstica, drenagem e habitao, entre outros , aliados ao fato de que investimentos desta
natureza ultrapassam mandatos governamentais, so fatores que demandam
solues inovadoras e eficientes, visando ao envolvimento do setor privado no
financiamento do desenvolvimento metropolitano.
A escala da RM de So Paulo exige, especialmente no mbito do planejamento e da gesto do uso do solo, aes articuladas aos desafios de ordem social,
econmica e institucional metropolitanos. O desafio social inclui, especialmente, a
pobreza. O desafio econmico reside em aumentar a competitividade das cidades,
melhorando a infraestrutura e o transporte. O desafio institucional a adequao
de polticas e instrumentos de planejamento e gesto urbana s necessidades
urbanas e da populao.
Assim, os principais desafios metropolitanos a serem enfrentados so articular
o desenvolvimento territorial e a urbanizao inclusiva para as aes a seguir.
1) M
elhorar as condies de vida da populao pobre, promovendo o combate
pobreza, com foco nas reas urbanas informais (favelas, loteamentos clandestinos e outras formas); proporcionar melhorias habitacionais e proviso
de habitao; promover urbanizao progressiva e dot-la de infraestrutura,
equipamentos e servios pblicos comunitrios.
2) P
romover aes e programas urbanos integrados habitao, saneamento,
transporte urbano, meio ambiente, sade, educao, cultura, e segurana
pblica , com vistas a proporcionar o desenvolvimento sustentvel da
RM de So Paulo.

81
Tambm devem ser considerados os desafios de ordem financeira e institucional,

mobilizando recursos compatveis com a escala dos investimentos necessrios,
com a adoo de mecanismos e instrumentos de planejamento e gesto garantidores
da eficincia da atuao metropolitana.
Portanto, para o melhor desempenho do planejamento do uso do solo
metropolitano, so necessrias as seguintes aes.
1) A
perfeioar e fortalecer o planejamento e a gesto urbana por meio
do fortalecimento municipal, visando a uma nova governana urbana
inclusiva , com base em uma abordagem holstica de desenvolvimento
urbano, para superar deficincias legais, tcnicas e burocrticas; aperfeioar
a regulao urbana, para refletir a realidade e as condies socioeconmicas
da populao; melhorar os sistemas de informao municipal; aumentar
a agilidade na gesto urbana; e promover programas de capacitao das
prefeituras e da gesto municipal.
2) I nstituir poltica fundiria para promover a titulao e a regularizao
de terras urbanas e rurais.
3) A
umentar a capacidade de investimento dos municpios metropolitanos
e a participao do setor privado no desenvolvimento urbano com
consrcios, parcerias e outros instrumentos.
Todos esses desafios integram o Plano de Ao da MMP (PAM 2013-2040).
Enquanto instrumento de planejamento de mdio e longo prazo, constitui uma
referncia bsica para a formulao e a implementao de polticas pblicas e aes
metropolitanas do governo do estado de So Paulo no territrio da MMP, possibilitando o desenvolvimento das principais potencialidades deste territrio e apontando
diretrizes, metas e aes para a superao dos principais gargalos ao desenvolvimento
regional, de maneira a atingir o futuro desejado em 2040, com metas intermedirias
para 2020.
O PAM destaca, ainda, a necessidade de articulao dos trs nveis de governo,
contemplando os seguintes princpios.
1) C
onsenso social envolve a adoo de mecanismos que garantam a
participao na formulao e na formao de consensos sobre propostas
de ao definidas.
2) A
rticulao poltica envolve a instituio de processos de consulta e
de validao poltica permanente de metas e propostas do PAM e da
Carteira de Projetos da MMP.
3) E
nvolvimento de agentes do desenvolvimento regional, j organizados
institucionalmente e formalizados por meio de consulta e participao
dos conselhos regionais de desenvolvimento.

82
Dessarte, o enfrentamento dos desafios exige no somente uma ao colaborativa nas trs esferas de governo, mas tambm uma poltica metropolitana capaz
de coordenar o planejamento, a execuo e o financiamento das funes pblicas de
interesse comum.
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CAPTULO 3
A GESTO DO TERRITRIO NA RMBH1

Maria Valeska Duarte Drummond2
Luana Rodrigues Godinho Silveira3
1 INTRODUO: USO DO SOLO COMO FUNO PBLICA DE INTERESSE

COMUM NA RMBH
O uso do solo metropolitano uma funo pblica de interesse comum preconizada pela Lei Complementar no 89/2006, que dispe sobre a Regio Metropolitana
(RM) de Belo Horizonte, e a atuao dos seus rgos de gesto deve abranger aes
que assegurem a utilizao do espao metropolitano sem conflitos e sem prejuzo
proteo do meio ambiente. luz da legislao mineira, funo pblica de interesse
comum a atividade ou o servio cuja realizao por parte de um municpio, isoladamente, seja invivel ou cause impacto nos outros municpios integrantes da regio
metropolitana. luz da doutrina, funes pblicas de interesse comum so polticas
pblicas ou aes que, em contextos de regies metropolitanas e outras modalidades
regionais, devem ser conduzidas de forma compartilhada entre estado e municpios.4
O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) da RM de Belo
Horizonte assenta-se no pressuposto de que o controle do uso e da ocupao do solo
a materializao das relaes socioeconmicas diante de condicionantes ambientais,
legais e das caractersticas da infraestrutura instalada (Cedeplar, 2011). A sua regulao
vista como instrumento de interveno em todas as outras funes pblicas de
interesse comum com repercusses diretas no territrio: polticas metropolitanas
de mobilidade, saneamento bsico, aproveitamento dos recursos hdricos, preservao
ambiental, habitao, rede de sade e desenvolvimento socioeconmico.
O controle do uso do solo metropolitano atribuio da Agncia de
Desenvolvimento da RM de Belo Horizonte (Agncia RMBH), por meio da
emisso de diretrizes e da concesso de anuncia prvia aos parcelamentos.
Ela possui tambm a prerrogativa de exercer o poder de polcia estadual para
1. O texto foi baseado na pesquisa Governana metropolitana no Brasil, coordenada pelo Ipea, que contou com a
participao dos pesquisadores Terncio Octvio Avelino da Rocha, Luiza Lobato Andrade e Akino Takeda.
2. Mestre em estruturas ambientais urbanas pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAUUSP).
3. Mestranda em ambiente construdo e patrimnio sustentvel pela Escola de Arquitetura da Universidade Federal de
Minas Gerais (EAUFMG).
4. Ver Alves (1998): as funes pblicas de interesse comum so da competncia conjunta (comum) dos Municpios
metropolitanos e do Estado que os integra. Por isso que so chamadas funes pblicas de interesse comum.
86

transportes, saneamento socioambiental e uso do solo
o controle da expanso urbana na RM de Belo Horizonte: o poder de polcia

preventivo no caso da anuncia prvia e o poder de polcia corretivo no caso
da fiscalizao. Para alm destas atividades de rotina, a Agncia RMBH tem
buscado atuar em atividades de planejamento territorial. No final de 2013, a
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) foi contratada, com recursos do
fundo de desenvolvimento metropolitano, para elaborar o macrozoneamento da
regio, cuja implementao ter retaguarda jurdica de um projeto de lei (PL)
em tramitao na Assembleia Legislativa de Minas Gerais.
Este texto traa um cenrio do uso do solo na RM de Belo Horizonte a partir
de empreendimentos imobilirios mais recentes, e discorre sobre o processo de
emisso de diretrizes, concesso de anuncia prvia aprovao dos projetos de
parcelamento do solo e fiscalizao dos loteamentos. Ao final, este estudo informa
sobre o processo em curso, de elaborao do macrozoneamento e do trmite do PL
no 3.078/2012, que dispe sobre a gesto unificada da funo pblica de interesse
comum do uso do solo metropolitano no estado de Minas Gerais.
2 CARATERIZAO DA RMBH A PARTIR DO CENRIO MAIS RECENTE
A RM de Belo Horizonte composta por 34 municpios. A constituio estadual de

1999 criou a figura do colar metropolitano, que um grupo contguo de municpios
afetados pelo processo de metropolizao. O entorno da regio, incluindo o colar, marcado por significativa desigualdade de renda e desarticulao entre seus principais polos.
Segundo dados do Censo Demogrfico de 2010, a populao dos 34 municpios
da regio naquele ano era de 4.883.970 pessoas, o que representa um crescimento
geomtrico anual mdio de 1,15% em relao a 2000. Na dcada anterior (1991-2000),
o crescimento geomtrico anual da populao havia sido de 2,39%, o que sinaliza um
processo de desacelerao do crescimento, acompanhando a tendncia do pas.
Segundo diagnstico do PDDI, a estrutura espacial da regio polarizada
por um nico centro, o ncleo de Belo Horizonte. Existem outros centros sub-regionais com uma oferta menos diversificada de servios. No geral, os centros
sub-regionais ou novas centralidades se conformam em funo de fatores locacionais
e disponibilidade de infraestrutura.
A centralidade regional mais dinmica formada pelo bairro Eldorado e pela
Cidade Industrial, em Contagem. H uma concentrao expressiva de atividades
produtivas, presena de comrcio e servios e diversas alternativas de acessibilidade.
Esta centralidade polariza outros municpios do vetor oeste: Igarap, Juatuba,
Mrio Campos, Mateus Leme, So Joaquim de Bicas e Sarzedo.
Uma nova centralidade vem se conformando tambm no vetor norte, em razo
da instalao da cidade administrativa e de investimentos que vm sendo realizados.
Ela envolve o centro tradicional de Venda Nova (Belo Horizonte) conurbado com
A Gesto do Territrio na RMBH
87
Justinpolis (Ribeiro das Neves), e a regio da Pampulha (Belo Horizonte) e centro

do So Benedito (Santa Luzia), com ndices significativos de excluso social (Instituto
Horizontes, 2009). A ocupao do distrito de Justinpolis ocorreu sob influncia do
processo de periferizao de Belo Horizonte, graas ao crescimento de Venda Nova.
Na direo noroeste, a sede de Sete Lagoas, no colar metropolitano, tem
aumentado sua influncia sobre os municpios daquela regio, como Baldim,
Capim Branco, Matozinhos e Pedro Leopoldo.
Ao sul, as regies do Belvedere, em Belo Horizonte, e Vale do Sereno, Jardim
Canad e Alphaville; em Nova Lima, sinalizam a formao de uma nova polarizao
terciria ao longo da Alameda da Serra Seis Pistas e da BR-040, que tendem a
se consolidar com os investimentos virios previstos para a regio.
Ainda de acordo com o PDDI, no restante do territrio metropolitano, centros locais permanecem restritos s suas funes de sedes municipais, exercendo
pouca atratividade, como o caso das sedes de Baldim, Capim Branco, Itaguara,
Itatiaiuu, Jaboticatubas, Raposos, Rio Manso, Taquarau de Minas e Nova Unio.
Segundo o estudo Movimento pendular e polticas pblicas: algumas possibilidades
inspiradas numa tipologia dos municpios brasileiros, realizado pelo Instituto Paranaense
de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes), em parceria com o Ipea, os vetores
norte e oeste da RM de Belo Horizonte so reas de evaso de populao para fins de
trabalho.5 Santa Luzia e Ribeiro das Neves (vetor norte), Ibirit e Contagem (vetor
oeste) so os municpios de onde saem diariamente o maior fluxo de pessoas com o
objetivo de trabalhar ou estudar em outras cidades. Observando-se as caractersticas
municipais e os movimentos pendulares, possvel afirmar que Ibirit, Ribeiro das
Neves e Santa Luzia caracterizam-se como cidades-dormitrios: h pouca oferta de
servios educacionais e de emprego e o fluxo de sada cerca de dez vezes superior ao
de entrada. Apesar de Contagem contar com mais sadas que entradas, a razo entre os
fluxos pequena (1,6 vezes mais sadas que entradas) e o muncipio possui, em nmeros
absolutos, o maior fluxo de entrada da RM de Belo Horizonte depois da capital: quase
84 mil pessoas se deslocam para Contagem diariamente para estudar ou trabalhar. Betim
(vetor oeste) o municpio com maior fluxo bidirecional da RM de Belo Horizonte,
seguido por Nova Lima (vetor sul) e Sete Lagoas, no colar metropolitano.
O estudo sobre o uso do solo realizado pelo Observatrio de Polticas Metropolitanas
para a pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, coordenada pelo Ipea, adotou uma
subdiviso da RM de Belo Horizonte em cinco vetores ou eixos no entorno da capital,
5. O estudo de 2013 assenta-se em uma tipologia de anlise dos fluxos populacionais dentro dos territrios, com fulcro
nos dados do Censo 2010 relativos ao movimento pendular casa-trabalho. Os municpios foram classificados em trs
tipos: i) evasores, municpios com predomnio das sadas, em vrios casos podendo-se falar de tpicos municpios dormitrios, dada a provvel ausncia local de oportunidades de trabalho; ii) receptores, municpios com predomnio
das entradas, expressando a concentrao das oportunidades de trabalho e/ou a oferta de servios educacionais; e
iii) bidirecionais, municpios nos quais as trocas se aproximam da equivalncia (Moura, Delgado e Costa, 2013).

88
Belo Horizonte (figura 1). No h uma subdiviso oficial para a regio e a definio de
vetores varia em funo do contexto e do foco do estudo.6
No vetor norte,7 possvel observar uma ocupao horizontalizada em parcelamentos com infraestrutura precria. Nas reas mais prximas Belo Horizonte
e cidade administrativa e melhor servidas de infraestrutura, h uma tendncia
verticalizao. A implantao da cidade administrativa teve como corolrio uma
grande valorizao do seu entorno. Mais recentemente, observa-se o adensamento
de assentamentos precrios voltados para a populao de baixa renda, especialmente
nas reas de melhor acesso virio, como a BR-424 em direo a Pedro Leopoldo.
FIGURA 1
Municpios da RM de Belo Horizonte por vetores
Fonte: Observatrio de Polticas Metropolitanas da Agncia RMBH (2013).
6. Tem-se conhecimento de diversos estudos sobre a RM de Belo Horizonte utilizando critrios distintos de subdiviso
da regio, a exemplo dos trabalhos do Instituto Horizontes, o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RM de
Belo Horizonte e os estudos recentes do Observatrio das Metrpoles.
7. Baldim, Capim Branco, Confins, Jaboticatubas, Lagoa Santa, Matozinhos, Pedro Leopoldo, Ribeiro das Neves, Santa
Luzia, So Jos da Lapa, Vespasiano.
89
A Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico de Minas Gerais

(Sede) tem investido em estratgias calcadas no pressuposto de que o Aeroporto
Internacional Tancredo Neves (AITN) impulsionar a economia do estado nas
prximas dcadas. H projees do governo estadual estimando que o volume
de passageiros at 2040 seja quatro vezes maior que o de novembro de 2013, por
exemplo. A Sede contratou estudos para transformar este equipamento na primeira
aerotrpole da Amrica do Sul, confiante que o aeroporto funcionar como um
indutor de desenvolvimento e atrair diversos investimentos para o seu entorno.8
O governo do estado aposta no potencial do empreendimento para multiplicar o
produto interno bruto (PIB) no apenas da RM de Belo Horizonte, mas tambm
de todo o estado:
Com a aerotrpole, a meta do governo mineiro , at 2030, dobrar o produto
interno bruto (PIB) do Estado, com novas tecnologias e servios avanados. Entre os
setores de alto valor agregado que integraro esse novo patamar da economia mineira
se destacariam as indstrias de microeletrnica, biomedicina e farmacutica, alm
de componentes e acessrios aeroespaciais e instrumentos mdicos e suprimentos
hospitalares. Inclusive, a atrao deste tipo de indstria inerente das aerotrpoles
(Bianchetti, 2013).
O municpio de Confins, onde se situa o AITN, possui o maior PIB per

capita da RM de Belo Horizonte, ainda que a sua renda mdia nominal mensal
por domiclio no seja significativa. Este municpio apresentou um vertiginoso
crescimento do PIB, cerca de 2.000% na ltima dcada, impulsionado pelos investimentos pblicos e privados realizados nos ltimos anos na esteira do aeroporto
internacional.
Os estudos de Mendona e Costa (2011, p. 175) indicam que at os anos de
1990 o capital incorporador buscava oportunidades de investimento na capital e
nos anos 2000 houve uma expanso do mercado imobilirio concorrencial para a
rea norte, assim como para o oeste e sul da regio metropolitana.
Na ltima dcada, os parcelamentos para condomnios residenciais fechados
se intensificaram em praticamente todas as direes da RM de Belo Horizonte,
com maior concentrao nos vetores norte e sul, particularmente, em Lagoa Santa e
mais recentemente na Serra do Cip. Em entrevista ao Jornal Hoje em Dia, publicada em 14 de julho de 2013, o presidente do Conselho Regional de Corretores
de Imveis de Minas Gerais afirma que a euforia de BH acabou e a bola da vez
principalmente o vetor norte, por causa da cidade administrativa, da Linha
8. O conceito de aerotrpole foi cunhado pelo norte-americano John Kasarda, professor de estratgia e empreendedorismo e diretor do Instituto Kenan das Empresas Privadas, na Universidade de Carolina do Norte, que no momento est
prestando consultoria para a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico de Minas Gerais (Sede). Aerotrpole
basicamente uma cidade aeroporturia de grande importncia econmica, estruturada para atuar como um complexo
de transporte multimodal, com a funo de promover conectividade com custos competitivos.
90

Verde, e das melhorias previstas para o aeroporto de Confins (Preo..., 2013).

Geralmente o incentivo municipal aos condomnios est associado expectativa
de elevao da arrecadao de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e
atrao de populao com maior estatura econmica. Magalhes ressalta tambm
o estmulo pela via da permissividade das legislaes urbansticas dos municpios
(Magalhes et al., 2011).
O municpio de Jaboticatubas vem sendo contemplado com um leque de
projetos imobilirios de luxo. O grupo portugus Design Resorts est implantando
o condomnio Reserva Real, considerado o maior empreendimento imobilirio
do vetor norte at o momento. Instalado em uma rea de mais de 10 milhes
de m2, antes ocupada por quatro fazendas, o Reserva Real contar com infraestrutura
de comrcio, servios, lazer, cultura e quatro condomnios: Hpica, Golfe, Fly-in
e Tnis, alm do Uptown, um centro de compras do empreendimento.
Em 2010, o municpio de Jaboticatubas contava com uma populao de
17.134 habitantes, segundo dados do Censo Demogrfico. Os responsveis pelo
empreendimento Reserva Real estimaram uma projeo de acrscimo populacional
de 1.001 pessoas nos primeiros dez anos, quando estariam ocupados 31% dos lotes
da primeira etapa, equivalente aos quatro condomnios. Contudo, se considerados
os lotes de todo o Masterplan, que ainda inclui cinco biovilas, a previso de acrscimo de populao seria de 7.541 pessoas em dez anos e 24.424 em trinta anos.
Prximo ao condomnio Reserva Real, o mesmo grupo est lanando o
empreendimento Cidade da Cultura, com 700 mil m2, reunindo negcios, lazer,
turismo e at mesmo moradia. Haver uma praa com antiqurios, restaurantes,
bares, museus, boates, arena multiuso para shows e edificaes cujas fachadas reproduzem as de imveis tombados pelo Instituo do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional (IPHAN).
No momento, o municpio de Jaboticatubas possui indicadores econmicos,
como PIB e renda, pouco expressivos, mas a perspectiva de alterao do perfil
socioeconmico da populao aps a implantao deste rol de empreendimentos.
Refletindo o rpido crescimento do vetor norte, apenas o grupo mineiro
Vitria da Unio empreendeu, nos ltimos anos, doze condomnios em Lagoa
Santa e ainda est comercializando outros sete no conjunto dos municpios.
Em Lagoa Santa, esto venda lotes nos condomnios Montreal Tnis Residence,
Victria Golf Residence, Champagne Tnis Residence, e Residencial Vale dos
Sonhos. Em Pedro Leopoldo, esto venda lotes no Vitria Tennis Prime Residence
e em Jaboticatubas no Canto da Siriema Resort Residence, que contar com
quadras de tnis, campo de futebol, pista de skate, bicicross e espao gourmet.
Em Matozinhos, h o condomnio Represa Ville.
91
Na divisa dos municpios de Pedro Leopoldo e Confins, h planos de se

construir o Fashion City Brasil (FCTY) ou Cidade de Moda, a 4 km do aeroporto
de Confins, com previso de inaugurao em maro de 2015. Trata-se de um mall
com mais de quinhentas marcas, hotel, rea de eventos e um condomnio com
2,3 milhes de m2, empreendimento do grupo mineiro Precon. Foi firmada uma
parceria com a paulista Alphaville Urbanismo para a urbanizao do condomnio.
O incio das obras est previsto para o primeiro semestre de 2015.
Em entrevista ao jornal Dirio do Comrcio, em 26 de outubro de 2013, o
Fundador do Grupo Precon relatou que adquiriu, na dcada de 1980, o terreno
com rea de 11 milhes de m2. Na poca, vigia uma lei que, segundo o entrevistado,
beneficiava com iseno de impostos aquele que mantivesse plantios de rvores.
Com vistas a usufruir desta vantagem, ele manteve no local uma plantao de
eucaliptos e um pomar de manga. O engenheiro discorreu sobre as suas expectativas
de valorizao imobiliria, ministrando uma aula sobre a reteno especulativa
do solo e a produo de mais-valia fundiria:
Eu j comprei o terreno imaginando que aquela regio, por ser muito perto de Belo
Horizonte, poderia crescer, lembra. Eu pensava em um grande projeto imobilirio,
que est se consolidando agora, completa. J funciona na rea a faculdade da
Fundao Pedro Leopoldo. Agora, esto comeando as terraplanagens para a construo do Fashion City Brasil (FCTY), que ser o maior centro de distribuio da
moda nacional em um shopping de atacado de 514 lojas integrado a um hotel e um
centro de eventos (Duarte, 2013).
H uma previso de que o fluxo de pessoas na regio seja triplicado, a despeito do fato de se situar em rea crstica, cujo solo bastante frgil, cercada por
grutas e prxima a atrativos relevantes da arqueologia e paleontologia mundiais,
como o Parque Estadual do Sumidouro e a Gruta Lapa Vermelha, onde foi encontrado o crnio de Luzia, fssil humano mais antigo das amricas, com 11,5
mil anos. Os responsveis pelo empreendimento afirmam que esto tomando
medidas para evitar contaminaes e impactos que afetem o equilbrio hdrico
e geolgico da regio, assim como a flora e a fauna.
No vetor oeste,9 predomina, nos municpios de Contagem e Betim, uma
ocupao de classes de renda mdia, residindo em pequenos conjuntos de prdios,
inseridos em reas urbanizadas ou de urbanizao recente. Estes municpios se
caracterizam pela presena de unidades habitacionais para populaes de menor
renda em locais desocupados e prximos a Belo Horizonte, incentivadas pelo
programa federal Minha Casa Minha Vida (MCMV). Contagem e Betim foram
os municpios da RM de Belo Horizonte onde mais se construram unidades do
9. Betim, Contagem, Esmeraldas, Florestal, Ibirit, Igarap, Juatuba, Mrio Campos, Mateus Leme, So Joaquim de
Bicas, Sarzedo.
92

programa, depois da capital. H tambm conjuntos de baixa verticalizao, com

unidades de rea mdia de 45m2 cada, em municpios como Igarap, Ribeiro das
Neves e Sarzedo.
Nos demais municpios desse vetor, h um estoque significativo de lotes
desprovidos de infraestrutura ou com infraestrutura precria, alm de chcaras e
stios de lazer voltados para camadas de renda mdia da prpria regio.
O bairro Eldorado e a Cidade Industrial, em Contagem, conformam, como foi
dito, o centro sub-regional de maior porte e dinamismo da RM de Belo Horizonte.
O seu acesso se d por meio dos eixos virios da BR-381/Avenida Amazonas, da
Via Urbana Leste-Oeste (via expressa), e da Linha 1 do metr.
Betim possui o segundo maior PIB do estado e uma populao de quase
400 mil habitantes. At recentemente, sua economia era ancorada na Fiat e no
seu parque de fornecedores, hoje em dia, os servios no municpio esto se diversificando. A inaugurao de dois shopping centers de grande porte emblemtica
das mudanas recentes. O Metropolitan Garden, s margens da BR-381, com 250
lojas, foi inaugurado em julho de 2013. Trata-se de um shopping com terminal
rodovirio e hipermercado. O seu projeto foi executado por um consrcio entre
a Partage Empreendimentos, com sede em So Paulo, a MK Empreendimentos e
a Tenco Shopping Centers, ambas com sede em Belo Horizonte. O Metropolitan
Garden conta com 100 mil m2 de rea construda. O terminal rodovirio, realizado
em parceria com a prefeitura, foi uma obra escolhida por meio do oramento
participativo municipal de 2010 e concluda em junho de 2012. No entanto, a
rodoviria ainda no est operando.
O segundo shopping, Monte Carmo, localiza-se prximo ao centro do municpio, no bairro Angola. O mall, com 41 mil m2 de rea bruta locvel, contar
com 205 lojas, praa de alimentao e sete salas multiplex de cinema. O empreendimento est sendo realizado por uma joint venture composta pela Hemisfrio
Sul Investimentos (HSI) e Saphyr Shopping Centers. A HSI uma gestora de
fundos de private equity, com sede em So Paulo, que atua no mercado imobilirio
desenvolvendo ativos nos segmentos de shopping centers, galpes logsticos e
industriais, edifcios comerciais e loteamentos residenciais, entre outros.10 A Saphyr
Shopping Centers, com sede no Rio de Janeiro, uma empresa especializada em
shopping centers que atua desde o planejamento e vendas at a sua administrao.
O Grupo Vale Verde lanou, em Betim, o Ecovillas Vale Verde, composto
por 368 lotes. Trata-se de um condomnio residencial com um parque linear, hotel e centro de convenes, e est com 67% das obras executadas em dezembro
de 2013. O empreendimento est localizado prximo Ambev, em Vianpolis.
10. Os private equity so um tipo de fundo que compra participaes em grandes empresas.
93
O grupo mineiro Vale Verde atua na indstria de bebidas cerveja Kaiser e gua
de coco Kero Kero , tendo diversificado seus investimentos no segmento do
agronegcio, com o plantio de eucalipto, coco e pecuria. O foco atual tem sido
o ramo imobilirio nos segmentos hoteleiro, loteamentos de luxo, complexos
corporativos e shopping centers.
O condomnio residencial Valle da Serra tambm destinado ao pbico de
alta renda e situa-se no mesmo bairro, Vianpolis, a 11 km do centro de Betim e
a 45 km do centro de Belo Horizonte. O empreendimento foi desenvolvido pela
MIP Edificaes, com sede em Belo Horizonte, em parceria com a Pingo Imveis
de Betim. O projeto tem aproximadamente 983 mil m2, quatrocentos lotes a
partir de 1 mil m2, 11.309,70 m2 de rea de lazer e 514.754, 57 m2 de rea verde
preservada. Foram executadas cerca de 82% das obras de terraplanagem, 93% das
obras de drenagem e 55% da pavimentao em janeiro de 2014.
No vetor sul,11 Nova Lima sofreu o impacto do transbordamento da ocupao
de grande densidade da zona sul de Belo Horizonte. Os condomnios fechados se
expandiram em vrias frentes de ocupao do municpio, assim como em parte
de Brumadinho e, em menor escala, nos demais municpios deste eixo. Vrios
empreendimentos tm sido autorizados em reas desprovidas de sistema de
esgotamento sanitrio.
Os condomnios no vetor sul no so uma tipologia recente de ocupao.
Grande parte deles foi implantada na dcada de 1970 e ainda so replicados nos
dias atuais. Este vetor conta hoje com mais de quarenta condomnios.12 Muitas
destas reas no so servidas por infraestrutura. Com o esgotamento da explorao
de ouro e minrio de ferro em muitas reas, as mineradoras passaram a buscar novas
alternativas econmicas no mercado imobilirio, transformando suas terras em
grandes empreendimentos a exemplo das Quintas do Sol, Vale do Sol, Vale dos
Cristais, Village Terrasse. Na dcada de 1980, foram criados cinco condomnios e
nos anos 1990 dois outros, incluindo o Alphaville Lagoa dos Ingleses.
O condomnio Alphaville, projetado em 1995 pelo escritrio carioca Coutinho,
Diegues e Cordeiro Arquitetos, em parceria com o norte-americano SWA Group,
apostava inicialmente no predomnio das moradias de final de semana. Inaugurado
em maio de 2000, o condomnio tem setecentas casas, com cerca de 2.500 moradores.
O Alphaville rompeu com o padro exclusivamente residencial at ento vigente
e implantou em seu permetro atividades de comrcio, estudo, servios e lazer.
11. Brumadinho, Nova Lima, Raposos, Rio Acima.

12. Em que pese o Retiro das Pedras e Morro do Chapu terem sido implantados nas dcadas de 1950 e 1960, a
construo mais intensa de condomnios ocorreu a partir da dcada de 1970. O condomnio Residencial Vale do Sol foi
criado na dcada de 1950, mas durante muitos anos permaneceu parcialmente habitado.
94

Alm dos parques e jardins, conta com o Minas Nutico Clube, o Mercure Hotel,
a Fundao Dom Cabral, dois colgios e um shopping center.
O administrador da regional municipal noroeste gerencia o maior contingente de condomnios de luxo de Nova Lima. Sob sua tutela esto registrados 24
bairros/condomnios. Em entrevista concedida revista Matria Prima, em 2013,
o administrador afirmou que cerca de 60% a 70% da arrecadao de Nova Lima
vm da regional noroeste do municpio. O bairro Jardim Canad abriga mais de
3 mil empresas, a exemplo de onze fbricas de cerveja artesanal. Na regio da
Vila da Serra, esto concentradas faculdades, hospitais e a sede brasileira da Fiat.
Segundo o administrador da regional noroeste de Nova Lima, se somarmos tudo,
os bairros geram mais receitas que a prpria sede (Doyle Jr., 2013).
O crescimento imobilirio em Nova Lima tem tido um incremento expressivo
na ltima dcada. Nos ltimos seis anos, foram construdos 75% dos 186 prdios
erguidos nos bairros Vila da Serra e Vale do Sereno, na divisa com Belo Horizonte.
Todavia, a falta de infraestrutura urbana tem, em certa medida, comprometido
a qualidade de vida dos moradores. Bairros verticalizados de alta renda e bairros
populares situados na regio tm problemas anlogos, como a falta de saneamento
bsico, o acmulo de lixo e entulho e o trnsito catico.
Os grandes loteamentos fechados com diversidade de usos e edifcios verticais
constituem um novo modelo de ocupao, a exemplo do Vale dos Cristais, de
iniciativa da Odebrecht Empreendimentos Imobilirios em parceira com a Anglo
Gold Ashanti, proprietria das terras.13 Costa (2003) registra a alterao no perfil
dos parcelamentos em Nova Lima, partindo de uma primeira gerao de moradores que fugia do cotidiano urbano e buscava loteamentos de pequeno porte no
interior de matas e vales da regio, em uma cultura de moradia bastante prxima
natureza. As taxas de ocupao destes lotes eram baixas. Em um perodo mais
recente, houve uma mudana na paisagem construda, com edificaes em vrios
andares, ocupando grande parte dos lotes e suprimindo a vegetao original (Costa,
2003). Os principais condomnios de Brumadinho esto localizados no eixo da
BR-040, distantes da sede Retiro das Pedras, Retiro do Chal, aprovado em 1980
13. A Odebrecht Empreendimentos Imobilirios uma empresa do conglomerado brasileiro Odebrecht, que atua em
vrias partes do mundo, nas reas de engenharia, construo, produtos petroqumicos e qumicos. As exploraes da
AngloGold Ashanti em Minas Gerais remontam Saint John Del Rey Mining Company, companhia inglesa que detinha
e explorava as minas de ouro nos municpios de Nova Lima e Raposos. Na dcada de 1950, a empresa norte-americana The Hanna Mining Company adquiriu o controle da St. John Del Rey Mining Company e dividiu as propriedades,
incorporando-as a duas empresas: Minerao Morro Velho S/A (ouro) e Minerao Novalimense S/A (ferro). A Minerao
Morro Velho surgiu da associao da Hanna com empresrios brasileiros, tendo herdado da antiga St. John Del Rey
Mining as operaes de ouro e todos os ativos ligados a esta operao. Em 1975, ocorre a associao com a Anglo
American Corporation, ento a maior empresa de minerao de ouro do mundo. A origem do grupo Anglo American
est ligada explorao de minas na frica do Sul, mas desde 1999 sua sede foi transferida para Londres, aps a fuso
da Minorco (sediada em Luxemburgo) com a Anglo American Corporation of South Africa. Em 1999, a sul-africana
AngloGold passa a controlar a Minerao Morro Velho e, em 2004, ocorre a fuso entre a Anglo Gold e a Ashanti Gold
Fields, com sede em Gana, que passa a se chamar AngloGold Ashanti.
95
na antiga Fazenda Bragas, e Aldeia da Cachoeira das Pedras, tambm criado na

dcada de 1980, na regio de Casa Branca, com a aquisio das fazendas Maceno
e Cachoeira, ento pertencentes ao Bradesco e tm relaes mais intensas com a
regio industrial de Contagem e Betim. O interior do municpio ainda apresenta
atividade rural.
Nova Lima e Brumadinho apresentaram, na dcada de 1990, dois fenmenos
importantes: alto crescimento populacional e grande adensamento dos condomnios
residenciais. Estes municpios tendem a repelir empreendimentos voltados para a
populao de baixa renda.
No municpio de Rio Acima, destacam-se os condomnios Canto das guas,
com incio na dcada de 1980 e concluso na dcada de 1990, situado em uma rea
de proteo ambiental (APA); o Vale da Mata e o condomnio Chcaras Cachoeiras
do Tangar iniciados na dcada de 2000.
Segundo o Instituto Horizontes, no h registro no vetor sul de ocorrncia significativa de loteamentos clandestinos, como ocorreu na ocupao de
Ribeiro das Neves, no vetor norte. Os pesquisadores do instituto atribuem
o fato vigilncia das mineradoras, proprietrias de boa parte das reas, e
ao de ambientalistas, que se anteciparam aos planejadores urbanos e conseguiram criar dezessete reservas e reas de preservao ambiental (Instituto
Horizontes, 2009).
No vetor sudoeste,14 os centros locais exercem pouca atratividade sobre o
territrio. Este vetor composto por municpios que possuem baixo nvel de
integrao dinmica de metropolizao da RM de Belo Horizonte, segundo
estudo realizado em 2012 pelo Observatrio das Metrpoles, intitulado Nveis de
integrao dos municpios brasileiros em RMs, Rides e AUs dinmica da metropolizao.
A metodologia baseou-se, em linhas gerais, no levantamento de informaes
referentes concentrao, distribuio e ao crescimento populacional; produo
e distribuio da riqueza; ocupao do territrio; mobilidade populacional e grau
de urbanizao. O estudo define quatro categorias de nveis de integrao: muito
alto, alto, mdio e baixo.15
Segundo dados do PDDI, no perodo de 2000 a 2009, no houve qualquer
projeto de parcelamento analisado em Itaguara, o que coaduna com as pequenas
taxas de crescimento, indicativas da sua baixa insero no processo de ocupao
da metrpole. Observa-se uma tendncia recente ao parcelamento de fazendas em
reas rurais, revelia do Poder Executivo.
14. Itaguara, Itatiauu e Rio Manso.
15. Itaguara e Itatiauu possuem baixo nvel de integrao dinmica de metropolizao e Rio Manso possui um
nvel muito baixo.
96

A dinmica imobiliria no vetor sudoeste tem crescido, apesar de no ser

expressiva se cotejada com os outros eixos. Com o crescimento da atividade ligada
minerao de minrio de ferro e siderurgia, a procura por terrenos regularizados
para atender os trabalhadores deste setor tem aumentado. As principais empresas
instaladas no vetor so a AMM Metalrgica Ltda, Arcelor Mital, Usiminas, Ferro
Resources do Brasil S/A e Minerita Minrios Itana Ltda. A expanso dos novos
empreendimentos imobilirios est concentrada nos municpios de Itaguara
e Itatiaiuu.
Grande parte de Rio Manso situa-se em reas de reserva da Companhia de
Saneamento do Estado de Minas Gerais (Copasa), tendo funo de preservao
ambiental. Todavia, no h tratamento de esgoto no municpio. A atividade predominante a agricultura. As casas de campo e os condomnios so as ocupaes
preponderantes. Rio Manso teve o primeiro loteamento regularizado por meio da
assinatura do compromisso de anuncia corretiva (CAC) da RM de Belo Horizonte.16
No vetor leste,17 Sabar um municpio fortemente integrado dinmica
metropolitana, Caet tem um perfil de mdia integrao e Nova Unio e Taquarau
de Minas possuem uma integrao muito baixa.
Sabar encontra-se conurbada com Belo Horizonte, com urbanizao precria
e tendncia a pequena verticalizao, abrigando grande parcela da populao de
baixa renda com vnculos com a capital. H uma grande quantidade de loteamentos
irregulares. A regio de General Carneiro, a oeste do municpio, historicamente se
configura como uma periferia precria.
Caet tem um perfil de ocupao horizontal, tanto na sede quanto nos seus
quatro distritos: Antnio dos Santos, Morro Vermelho, Penedia e Roas Novas.
Nova Unio e Taquarau de Minas tambm apresentam ocupao horizontal e
com baixa densidade demogrfica.
Belo Horizonte uma metrpole com forte segregao socioespacial. A recente
dinamizao do setor da construo civil intensificou o processo de verticalizao
que vinha ocorrendo em reas mais dinmicas, como a regio centro-sul, e alguns
bairros mais distantes onde a ocupao horizontal ainda predominante.
Em alguns bairros da rea central e zona sul, com destaque para o Belvedere,
Funcionrios, Lourdes e Santo Agostinho, verifica-se um processo de substituio
do parque imobilirio antigo (Mendona e Costa, 2011). Tem ocorrido, tambm,
16. O CAC um instrumento extrajudicial empregado para fins de regularizao de parcelamento com pendncias
legais, por meio de medida corretiva. O documento firmado entre o infrator e o estado, e regulamentado pelo Decreto
estadual no 44.647/2007. O CAC possui analogia com o termo de ajustamento de conduta (TAC), previsto na Lei de
Ao Civil Pblica (Lei no 7.347/1985), para fins de acordo entre autoridades pblicas e infratores de direitos difusos
ou coletivos, com vistas a corrigir e/ou indenizar danos ao meio ambiente, ao patrimnio cultural, a um bem urbanstico,
ao consumidor, ordem econmica e popular.
17. Caet, Nova Unio, Sabar e Taquarau de Minas.
97
a ocupao de reas ainda vazias nos limites do municpio, incentivada, sobretudo,

pelo Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) e por conjuntos habitacionais
de prdios de iniciativa de incorporadoras.
Nos ltimos anos, a valorizao imobiliria tem atingido Belo Horizonte
de forma mais intensa, contribuindo para um processo de elitizao da moradia.
A oferta de imveis para venda e aluguis caiu nos ltimos dez anos, e os preos
mdios de venda subiram, refletindo um aumento de vendas (Magalhes et al.,
2011). Corroborando as pesquisas de Mendona e Costa (2011), Arajo (2011)
observou um nmero significativo de projetos de conjuntos residenciais de grande
porte orientados para alta e mdia renda, concentrados em frentes de renovao do
mercado imobilirio na zona central nos bairros de Lourdes e Funcionrios ,
e em frentes de expanso e adensamento na zona sul e regio oeste nos bairros
Belvedere, Santa Lcia e Buritis; e zona norte na regio da Pampulha bairros
Castelo e Aeroporto. Estes condomnios fechados verticais caracterizam-se por altas
densidades e proviso de reas de lazer de uso comum. A produo de conjuntos
habitacionais para faixas de renda mdia tambm vem crescendo, com tipologias
de menor porte em reas parceladas e urbanizadas.
Arajo (2011) registra tambm verses mais populares dos condomnios
residenciais, ofertadas a parcelas da populao de renda mdia baixa e em reas
mais perifricas, porm dotadas de rede de comrcio e servios, como o caso dos
centros tradicionais do Barreiro e Venda Nova. Os empreendimentos residenciais
de interesse social localizam-se em reas perifricas, com edifcios de pequeno
porte. O PDDI destaca que, apesar da tendncia de escassez de reas para expanso
urbana na capital, h um elevado grau de vacncia de lotes e imveis de tipologias
diversas, inclusive em reas bem servidas de infraestrutura.
3 ESTRUTURA INSTITUCIONAL E NORMATIVA DO PARCELAMENTO DO SOLO
O ordenamento territorial uma competncia municipal outorgada pela Constituio

Federal, sendo o plano diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana (Brasil, 1988, Artigo 30, inciso VIII c/c Artigo 182, 1o).
Recentemente vem se firmando o entendimento de que em regies metropolitanas
esta prerrogativa encontra limites, nos casos em que o uso do solo for alado condio de funo pblica de interesse comum.
O parcelamento do solo urbano, uma das vertentes do ordenamento territorial,
regulado pela Lei Federal no 6.766/1979, que define o lote como unidade mnima
do territrio e estipula duas categorias de subdiviso das glebas: o loteamento,
em situaes nas quais se verifica a abertura ou modificao do sistema virio; e o
desmembramento, situao em que o sistema virio existente no sofre alterao.
98

A Lei Federal no 6.766/1979 prev circunstncias nas quais os estados devem

disciplinar a aprovao do parcelamento do solo pelos municpios, entre as quais
a sua insero em regies metropolitanas. Neste caso, cabem autoridade metropolitana o exame e a anuncia prvia aprovao dos parcelamentos do solo pelos
municpios. Como corolrio, tm-se que o planejamento e o controle da expanso
urbana nas regies metropolitanas no so prerrogativa exclusiva dos municpios,
mas compartilhada com o estado.
Uma iniciativa embrionria de planejamento regional na Grande Belo
Horizonte ocorreu em 1969, com o Plano Preliminar de Desenvolvimento
Integrado para Belo Horizonte e municpios prximos, no governo de Israel
Pinheiro (1966-1971). Em 1971, foi firmado um convnio entre o estado e
os municpios que posteriormente vieram a integrar a RM de Belo Horizonte,
para a elaborao do Plano Metropolitano de Belo Horizonte (Plambel), pela
Fundao Joo Pinheiro. Em 1973, a Lei Complementar no 14 instituiu, entre
outras, a RM de Belo Horizonte e, em 1974, no estado, foi criada a autarquia
Planejamento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Plambel).18
O Decreto Estadual no 20.791/1980 regulamentava a anuncia prvia no
estado, atribuindo Plambel esta competncia nos municpios da RM de Belo
Horizonte e em alguns outros no entorno da regio. Os planos elaborados pela
Plambel subsidiavam as diretrizes metropolitanas e as anlises dos processos de
loteamento na RM de Belo Horizonte.
Com a extino do Plambel, em 1996, essa competncia foi transferida para
a Secretaria de Estado e Planejamento e Coordenao Geral (Seplan). Em 2003,
a prerrogativa da anuncia prvia foi delegada recm-criada Secretaria de Estado
de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (Sedru). Em 2007, o decreto
que disciplinava a anuncia prvia foi alterado. At aquele momento, a legislao
estendia a sua obrigatoriedade a outros municpios limtrofes RM de Belo
Horizonte, tendo eliminado esta exigncia no novo texto. Foram definidos, ainda,
parmetros como lote mnimo mais restritivo que o da lei federal, declividade
mxima de lotes, porcentagem de reas pblicas e declividade mxima para as reas
institucionais, entre outros. A legislao municipal observada em todo o processo
de anlise, mas seus parmetros s prevalecem se forem mais restritivos que os do
decreto estadual, salvo os parmetros relativos ao sistema virio, tamanho mximo
de quadra e testada mnima para reas institucionais, que devem ser definidos em
legislao municipal.
18. A sigla Plambel foi atribuda ao Grupo Executivo do Plano Metropolitano de Belo Horizonte (Fundao Joo Pinheiro,
1972) que posteriormente se tornou Planejamento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte em 30/4/1974,
autarquia , Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte em 22/4/1975 e
novamente Planejamento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte em 28/8/1985, autarquia.
99
Em 2009, foi criada a Agncia RMBH, vinculada Sedru, com a prerrogativa

de exercer poder de polcia administrativa, notadamente no tocante regulao
urbana metropolitana.
Em que pese a Lei Complementar no 107/2009 delegar Agncia RMBH
o poder de polcia administrativa no que se refere regulao urbana, a atividade
de anuncia prvia permaneceu sob responsabilidade da Sedru at 2011, quando
foi transferida para a agncia. O texto legal no restringe sua seara de atuao aos
municpios da RM de Belo Horizonte, podendo se estender ao colar metropolitano
nos casos previstos. Contudo, a anlise da anuncia prvia pela Agncia RMBH
tem ficado circunscrita aos municpios da regio. A anuncia no colar tem sido
realizada pela Sedru, que exerce esta atividade nas situaes em que ela legalmente
prevista para municpios no integrantes de regies metropolitanas.
Apesar das frequentes alteraes na estrutura administrativa estadual, o fluxo
bsico para anuncia prvia e aprovao de parcelamento do solo na RM de Belo
Horizonte essencialmente o mesmo desde 2007, haja vista que o Decreto Estadual
no 44.646/2007 sofreu poucas alteraes. Nos casos de desmembramentos assim
como os casos de desdobro , o processo se inicia na prefeitura, que aps julgar
a sua convenincia, o encaminha para o rgo responsvel pela gesto metropolitana, no caso a Agncia RMBH. Considerado apto pela agncia, o projeto de
desmembramento recebe o selo de anuncia prvia e devolvido prefeitura para
a aprovao e o registro no cartrio de imveis.
O processo de loteamentos tambm se inicia na prefeitura, com a solicitao de diretrizes municipais, que so encaminhadas para Agncia RMBH
e subsidiam as diretrizes metropolitanas. Aps a expedio das diretrizes, em
conformidade com o planejamento municipal e metropolitano, o empreendedor do loteamento elabora o projeto urbanstico e outros complementares,
submetendo-os anlise do municpio. Se apto para a aprovao, o municpio
encaminha o processo para a anlise da Agncia RMBH. No havendo restries
de ordem metropolitana, a agncia expede a anuncia prvia e o devolve para
aprovao municipal definitiva e registro.
O projeto de parcelamento do solo cuja anuncia prvia for indeferida
poder ser reapresentado agncia para novo exame, com as devidas adequaes
s exigncias de planejamento metropolitano.
Algumas alteraes pontuais foram inseridas no processo de anlise. Em 2007,
foi criada a comisso mista, composta por representantes de diversos rgos estaduais
e dos municpios envolvidos com o processo, responsveis por infraestrutura, meio
ambiente, desenvolvimento econmico, sistema virio. A comisso se reunia para
avaliar a emisso das diretrizes metropolitanas e a concesso das anuncias prvias.
Um de seus objetivos era aferir se o parcelamento proposto conflitava com algum
100

projeto de governo, com alguma rea de interesse ambiental em fase de estudo, ou

outras situaes anlogas. A comisso mista foi substituda, no final de 2011, pela
comisso de gesto territorial (CGT). Basicamente, houve algumas alteraes na
composio e no fluxo do processo. Hoje em dia so submetidas CGT apenas
os processos na etapa das diretrizes metropolitanas.
So poucos os municpios da RM de Belo Horizonte que possuem equipe
tcnica qualificada para emitir diretrizes e analisar os processos. Na maior parte
dos casos, a diretriz municipal se limita a reproduzir o texto legal, deixando ao
alvedrio da instituio metropolitana a indicao do sistema virio principal e da
localizao preferencial para a implantao das reas pblicas reas institucionais
e espaos livres de uso pblico.
A aprovao do PDDI no contribuiu para o processo de refinamento das
diretrizes de parcelamento, haja vista que seu rol de propostas situa-se em uma
escala mais ampla. Na falta de referncias, as diretrizes metropolitanas e a anlise
do parcelamento do solo ainda privilegiam a escala local, em detrimento de um
planejamento regional. Acredita-se que esta situao ser contornada com a aprovao do macrozoneamento metropolitano e a implementao de outros programas
previstos no PDDI.
Em que pese a precariedade de referncias metropolitanas para subsidiar a
expanso urbana por meio do parcelamento, a Agncia RMBH tem obtido sucesso
nas concertaes em que a realizao do empreendimento imobilirio gera impacto
em outro municpio. o caso, por exemplo, de parcelamentos com acesso por
outros municpios.
O licenciamento ambiental um procedimento apartado da anuncia prvia.
A anlise dos impactos ambientais de empreendimentos de parcelamento do solo
no est subordinada Agncia RMBH, e sim Secretaria e Estado de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (SEMAD) e ao Conselho Estadual de
Poltica Ambiental (Copam). A articulao se d por meio de uma compatibilizao de fluxos. Resumidamente, as etapas de licenciamento so trs: a primeira
a licena prvia (LP), quando a viabilidade do empreendimento analisada; a
segunda licena de instalao (LI), quando as condies para implantao do
empreendimento so avaliadas; e a terceira a licena de operao (LO), quando
o funcionamento do empreendimento autorizado. A LP s expedida aps a
emisso das diretrizes metropolitanas. Em contrapartida, a anuncia prvia s
expedida aps a emisso da LI. Apesar de aparentemente simples, este fluxo enseja
alguns problemas. Existem critrios relacionados ao porte e ao potencial poluidor
do empreendimento balizando a exigncia ou no do licenciamento ambiental.
No caso dos parcelamentos do solo, salvo algumas excees, os empreendimentos que
possuem rea inferior a 25 ha so dispensados de licenciamento e os que possuem
101
rea entre 25 ha e 50 ha recebem uma licena simplificada, que a autorizao

ambiental de funcionamento (AAF). Nestes casos, a anuncia prvia antecede a
dispensa ou a emisso de AAF, no sendo possvel a solicitao de compensaes
por impactos ambientais.
H ainda certa dificuldade em se distinguir as competncias do municpio
e do estado quando o empreendimento se submete ao licenciamento ambiental
e anuncia prvia. Por exemplo, em casos de dispensa ou AAF, o licenciamento
ambiental pode se dar em mbito municipal. Nestas situaes, a autorizao de
supresso de vegetao e a autorizao de interveno em reas de proteo permanente (APPs) so competncia do municpio, mas a outorga de uso das guas e a
autorizao de supresso de vegetao de mata atlntica so competncia do Estado.
Na RM de Belo Horizonte, cerca de um quarto dos loteamentos encaminhados para anuncia prvia esto sujeitos a licenciamento ambiental. Grande
parte dos terrenos desmembrada junto ao Instituto Nacional de Colonizao
e Reforma Agrria (Incra), na condio de imvel rural, utilizando a estratgia
de restringir a rea ao limite que enseja a dispensa do processo de licenciamento.
3.1 A discricionariedade no processo de anuncia prvia
A anuncia prvia considerada um procedimento vinculado, ou seja, no pode ser

negada se o empreendedor cumprir todos os requisitos legais. Contudo, o excesso
de normas, as especificidades de diversos terrenos e a rotatividade de tcnicos responsveis pela anlise tornam o processo eivado de certo grau de discricionariedade.
A norma geral que trata da anuncia prvia o Decreto Estadual no 44646/2007
como foi dito anteriormente. Mas as legislaes federal, estadual e municipal tambm devem ser observadas, o que confere relativa complexidade ao processo e d
margem a interpretaes diferenciadas. H tambm situaes que no possuem
previso legal, mas que ocorrem na prtica, a exemplo das reas remanescentes.19
Em geral, os empreendedores desconsideram estas reas nos clculos da rea a ser
parcelada, o que resulta em reduo da porcentagem a ser transferida para o poder
pblico. O respaldo a esta estratgia acaba sendo uma deciso discricionria.
H situaes particulares nas quais o analista verifica a necessidade de
flexibilizar os paramentos com vistas a assegurar a qualidade do parcelamento.
A ttulo de exemplo, o limite estipulado para o cumprimento de uma quadra pode
ser ampliado em funo da declividade ou de uma barreira natural.
A frequente rotatividade dos tcnicos responsveis pela anlise tambm se
configura como um problema, principalmente quando se atenta para o princpio da
isonomia. Casos anlogos podem ser decididos de maneiras diferentes por distintos
19. As reas remanescentes so reas residuais do terreno parcelado, que continuam com a matrcula da gleba de origem.

102
analistas, trazendo alteraes nem sempre positivas na hermenutica. A Diretoria de

Regulao Metropolitana da Agncia RMBH est realizando estudos para aprimorar
o decreto vigente, a partir das experincias acumuladas ao longo da sua aplicao.
3.2 A fiscalizao dos parcelamentos
A fiscalizao dos empreendimentos de parcelamento do solo adquiriu vulto na RM

de Belo Horizonte em 2009, quando foram estabelecidas as sanes administrativas
pela Agncia RMBH. Com esta retaguarda legal, a agncia pode aplicar multas,
embargar obras, e suspender a venda de lotes, entre outras medidas. A legislao
prev um instrumento chamado CAC, assinado pelo estado e pelo empreendedor,
com vistas a pactuar a adequao do parcelamento irregular, evitando um processo
judicial. O empreendedor que assina o CAC se beneficia da reduo de multas.
Apesar dos procedimentos de fiscalizao de parcelamento do solo terem se iniciado
em 2009, somente em 2012 comearam a surtir efeito, a partir de um convnio de
cooperao tcnica entre a Agncia RMBH e o Ministrio Pblico (MP), que resultou na
assinatura do primeiro CAC naquele mesmo ano. Na esteira deste convnio, a Agncia
RMBH fornece dados tcnicos sobre as fiscalizaes ao MP, que faz as intimaes e, se
for o caso, prope ao civil pblica. O responsvel pelo parcelamento irregular pode
optar pela assinatura do CAC ou do termo de ajustamento de conduta (TAC), com a
intervenincia da Agncia RMBH. De 2012 at o momento, foram assinados trinta
TACs ou CACs e um empreendimento foi regularizado (tabela 1).
TABELA 1
Nmero de TACs e CACs assinados e de processos regularizados (2013)

Vetores
TACs ou CACs assinados
Processos regularizados
Norte
20
Leste
Oeste
Sudoeste
Sul
Belo Horizonte
Total
30
Fonte: Observatrio de Polticas Metropolitanas a partir de dados fornecidos pela Diretoria de Regulao Metropolitana da
Agncia RMBH (2014).
A maior concentrao de CACs e TACs assinados encontra-se no vetor norte,

provavelmente em funo do acordo de resultados estabelecido pelo estado, que previa
maior incidncia de fiscalizao dos empreendimentos de parcelamento neste vetor.20
20. O acordo de resultados um instrumento de pactuao de resultados que estabelece, por meio de indicadores e
metas, quais os compromissos devem ser entregues pelos rgos e entidades do Poder Executivo estadual, em linha
com os objetivos expressos na agenda de governo. Disponvel em: <http://www.planejamento.mg.gov.br/estrategiade-governo/acordo-de-resultados>. Acesso em: 27 jan. 2014.
103
O nico empreendimento regularizado por fora desses instrumentos situa-se

no vetor sul, onde houve o segundo maior contingente de CACs e TACs, seguido
pelo vetor oeste. Os vetores leste e sudoeste possuem apenas um empreendimento
cada com regularizao pactuada por CAC ou TAC.
A atividade de fiscalizao complementar atividade de anuncia prvia,
assegurando a correta implementao do projeto e das demais obrigaes relativas
infraestrutura, de responsabilidade do empreendedor.
3.3 A expanso metropolitana de parcelamentos do solo
A atividade de parcelamento do solo, sobretudo em uma poca de intensa valorizao

dos imveis na RM de Belo Horizonte e da facilidade de crdito para reforma e
construo em imveis regulares, tem sido altamente rentvel e bastante demandada.
Os vetores com maior incidncia de parcelamento na RM de Belo Horizonte
foram o norte e o oeste, mantendo a tendncia dos ltimos anos (tabela 2).
TABELA 2
Nmero de processos de anuncia prvia de parcelamentos do solo na RM de Belo

Horizonte (2011-2013)
Vetores
Diretrizes
Oeste
Sudoeste
Sul
Belo Horizonte
Total
146
83
23
21
282
54
27
10
97
No passvel
ou dispensado
48
18
79
Pendentes
44
38
10
106
Solicitaes
50
42
17
12
24
149
Emitidas
47
28
14
12
110
14
12
39
Solicitaes
61
23
101
Anudos
32
15
57
25
38
Pendentes ou
no passveis
Loteamentos
Leste
Anudos
Solicitaes
Desmembramentos
Norte
No passvel
ou dispensado
Pendentes
Fonte: Observatrio de Polticas Metropolitanas a partir de dados fornecidos pela Diretoria de Regulao Metropolitana da
Agncia RMBH (2014).
Obs.: os valores da tabela so aproximados, haja vista a incidncia de pequenos erros na tabela original da Diretoria de
Regulao Metropolitana da Agncia RMBH.
O vetor com maior contingente de loteamentos anudos na RM de Belo

Horizonte, nos ltimos trs anos, foi o vetor norte, que tem atrado os empreendedores imobilirios devido aos investimentos na regio. Cerca de 48% das solicitaes
104

de parcelamento do solo na RM de Belo Horizonte, no perodo de 2011 a 2013,

so originrias deste eixo incluindo as solicitaes de diretrizes, desmembramentos
e loteamentos. Foram anudos aproximadamente 1.953.258,80 m de desmembramentos e 19.650.415,41 m de loteamentos neste perodo.
O segundo vetor com maior demanda de parcelamentos foi o oeste, reunindo
cerca de 28% do total de solicitaes de anuncia prvia, 29% das demandas por
desmembramentos, 28% das diretrizes metropolitanas e 23% dos processos de
loteamentos. Em termos de rea, foram anudos aproximadamente 863.799,97
m de desmembramentos e 3.667.622,51 m de loteamentos.
A demanda por parcelamento nos vetores leste, sudoeste e sul foi menos
expressiva. A baixa porcentagem de solicitao de anuncia prvia do municpio
de Belo Horizonte se explica em funo de um convnio de cooperao tcnica
entre o estado e o municpio, que vigeu at maro de 2012. Aps essa data, o municpio teve de se adequar ao fluxo de processos de anuncia prvia, tendo tido o
benefcio de dispensar deste procedimento os loteamentos que obtiveram diretrizes
municipais at a data em que o convnio expirou.
Os desmembramentos anudos no vetor leste totalizaram uma rea de cerca
de 4.380,00 m; no vetor sudoeste, cerca de 25.638,60 m; e no vetor sul, cerca
de 84.350,54 m. Os loteamentos anudos totalizaram 181.250,00 m no vetor
leste, 261.247,10 m no vetor sudoeste e 1.395.119,33 m no vetor sul.
Vale destacar a baixa porcentagem de anuncias expedidas em relao ao
nmero de processos demandados. Apenas cerca de 34% das solicitaes de desmembramento obtiveram anuncia, lembrando que a legislao prev critrios
para a sua dispensa. Apenas 56% dos loteamentos foram anudos. Este ndice est
relacionado com a alta incidncia de pendncias nos processos. Apesar de se tratar
de uma anlise vinculada, em que o cumprimento dos critrios legais assegura a
aprovao, o desconhecimento da norma, dos padres e as variaes de interpretao contribuem para imprimir lentido ao processo.
4 O PLANEJAMENTO TERRITORIAL NA AGNCIA RMBH
Do ponto de vista da escala local, dos 34 municpios que compem a RM de

Belo Horizonte, 33 possuem planos diretores aprovados. A exceo fica por conta
de Matozinhos, que possui uma lei de uso e ocupao do solo datada de agosto
de 2000, cumprindo o papel de plano diretor. O municpio de Ibirit possui um
plano, porm datado de 1999. A maioria deles contempla propostas de polticas
que possuem algum vis de integrao metropolitana, exceto Nova Unio, Rio
Manso, Taquarau de Minas e Vespasiano. No perodo de intensa realizao de
planos diretores, a Associao dos Municpios da RMBH (Granbel) realizou
105
reunies e distribuiu informativos nos quais incentivava os municpios a absorverem

preocupaes supralocais em seus planos diretores municipais (Machado, 2009).
Na escala metropolitana, a principal ao de planejamento do territrio se
deu com a elaborao do PDDI da RM de Belo Horizonte, que estabeleceu diretrizes, polticas, programas e projetos voltados para a funo pblica de interesse
comum do uso do solo. Hoje em dia a Agncia RMBH vem dando andamento a
alguns dos programas propostos no PDDI, na medida da sua disponibilidade de
equipe e oramento.
O plano metropolitano assinalou a necessidade de elaborao de um macrozoneamento, mas no chegou a avanar neste estudo, tendo em vista o curto prazo
em que foi realizado. O macrozoneamento, com vistas a promover a reestruturao
territorial metropolitana com foco na reduo das desigualdades socioespaciais,
iniciou-se em dezembro de 2013, por meio de um contrato celebrado entre a
Agncia RMBH e o Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional de
Minas Gerais (Cedeplar), mesma instituio que coordenou o PDDI. Sua proposta
se alicera nas zonas de interesse metropolitano, figura jurdica criada a partir do
PL no 3.078/2012 e entendida como territrios em que o interesse metropolitano
se sobrepe ao interesse local.
O PL no 3.078/2012, em tramitao, uma iniciativa do governo do estado,
e dispe sobre a gesto unificada do uso do solo metropolitano, quando este se
reveste do atributo de funo pblica de interesse comum. Gesto unificada, no
caso deste marco regulatrio, a gesto exercida conjuntamente pelo Estado e pelos
municpios, do ponto de vista de planejamento estratgico, operacional e execuo.
O PL traz para a esfera metropolitana um rol de instrumentos de planejamento e
gesto antes aplicados na esfera urbana municipal.
O protagonismo dos rgos do arranjo metropolitano reforado: assembleia
metropolitana, conselho deliberativo de desenvolvimento metropolitano, a secretaria responsvel pela gesto metropolitana e a Agncia RMBH, delegando-lhes
a competncia para gerir, junto com os municpios, a funo pblica de interesse
comum de uso do solo.21
Os recursos auferidos com a aplicao dos instrumentos previstos na lei sero
aportados no fundo de desenvolvimento metropolitano, sendo que a sua destinao
21. O atual arranjo de gesto metropolitana tem fulcro em uma emenda Constituio estadual, datada de 2004. Ele se
assenta em dois rgos colegiados, o Conselho Deliberativo da RM de Belo Horizonte e a Assembleia Metropolitana; e
um rgo tcnico, a Agncia de Desenvolvimento da RM de Belo Horizonte (Agncia RMBH), uma autarquia vinculada a
uma secretaria de estado. A agncia foi criada em 2009, vinculada Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional
e Poltica Urbana (Sedru). De 2011 a 2013, foi transferida para a recm-criada Secretaria Extraordinria de Gesto
Metropolitana (Segem), extinta em dezembro. A partir de janeiro de 2014, a Agncia RMBH retomou seu vnculo com
a Sedru, que passou a se chamar Secretaria de Estado de Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional, Poltica
Urbana e Gesto Metropolitana.

106
ser definida pelo conselho deliberativo de desenvolvimento metropolitano e pela

assembleia metropolitana, observado o disposto no PDDI. Um exemplo de recurso
a ser alocado no fundo aquele proveniente da flexibilizao de parmetros urbansticos nas zonas de interesse metropolitano, em troca de contrapartida financeira.
O macrozoneamento e o PL no 3.078 so face dupla da mesma poltica pblica
de organizao do territrio, preconizada no PDDI e cuja estratgia metodolgica
pretende replicar o seu processo participativo. A mobilizao do PDDI envolveu
mais de 3 mil participaes, distribudas entre 610 organismos ou entidades,
incluindo poder pblico municipal, estadual e sociedade civil organizada. At janeiro
de 2014, foram realizadas visitas as 34 prefeituras dos municpios da regio, com
o objetivo de assegurar a participao dos diversos atores municipais no processo
de elaborao do macrozoneamento. Nestas visitas, estiveram presentes 560
participantes, incluindo dezenove prefeitos, seis vice-prefeitos e 83 vereadores.
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CAPTULO 4
TRANSFORMAES URBANAS E GESTO DO USO DO SOLO NA

REGIO METROPOLITANA DE CURITIBA
Liria Yuri Nagamine1
Thais Kornin2
Cludio Jesus de Oliveira Esteves3
1 INTRODUO
A gesto do uso e da ocupao do solo na Regio Metropolitana (RM) de Curitiba

carece de maior proximidade com a realidade imposta pelos desafios metropolitanos
em constante e rpida transformao. O cenrio da falta de integrao de interesses
polticos, da desestruturao do rgo metropolitano e das dificuldades para um
efetivo controle social so as principais razes que estabelecem essa distncia com
os problemas locais de essncia metropolitana, tendo como resultado a falta de
priorizao de necessidades prementes no que se refere ao uso e ocupao do solo.
Baseado nessa premissa, este captulo procura resgatar, em sua primeira seo, uma
reflexo acerca da dinmica territorial atual da RM de Curitiba, marcada por um processo
de metropolizao que vem se diferenciando em relao s dcadas anteriores, na medida
em que se observa a intensificao da segregao espacial metropolitana. Ao mesmo tempo,
constata-se que persistem os problemas bsicos de habitao e infraestrutura conforme
verifica-se a partir de uma perspectiva histrica da RM de Curitiba nas ltimas dcadas.
Com o intuito de identificar os problemas enfrentados para a gesto dos
principais desafios da contemporaneidade assim delineados, aborda-se na seo
subsequente uma anlise das aes efetuadas pelo rgo metropolitano, de seus
principais instrumentos e estruturas de organizao existentes para o desenvolvimento de atividades de planejamento e controle do uso e da ocupao do solo.
Na ltima seo, destacam-se os principais aspectos que comprometem o
desenvolvimento de um processo de gesto compartilhada do uso do solo como
funo pblica de interesse comum. Procura-se apontar caminhos, tendo em vista
o cenrio de desestruturao institucional e fragmentao poltica que se apresenta
em virtude da falta de um real interesse poltico quando o assunto diz respeito a
restringir ou compartilhar potencialidades e oportunidades, promovidas pelo uso
e pela ocupao do solo, especialmente com as vantagens especulativas geradas
pelo interesse do capital, globalizado e internacionalizado.
1. Arquiteta e urbanista formada pela Universidade Federal do Paran (UFPR).

2. Psicloga e tcnica do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes).
3. Gegrafo e tcnico do Ipardes.
112

2 DINMICA DE OCUPAO TERRITORIAL NA RM DE CURITIBA: DELINEANDO

OS PRINCIPAIS DESAFIOS
A RM de Curitiba atualmente constituda por 29 municpios, quatorze dos

quais conformam a chamada rea de Concentrao da Populao ACP (mapa
1). O conceito de ACP faz-se importante para as anlises efetuadas, pois a sua
delimitao na RM de Curitiba apresenta-se pelo conjunto de municpios
com maior nvel de integrao ao polo, para o qual utiliza-se, neste captulo,
tambm a denominao de aglomerao urbana. Destaca-se que as ACPs foram
determinadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em seu
estudo sobre Regio de Influncia de Cidades (REGIC) de 2007 no qual foram
definidas como grandes manchas urbanas de ocupao contnua, caracterizadas pelo tamanho e densidade da populao, pelo grau de urbanizao e pela
coeso interna da rea, dada pelos deslocamentos da populao para o trabalho
ou estudo (IBGE, 2008, p. 11).
A evoluo da ocupao urbana observada nas dcadas de 1950 a 1980, na
RM de Curitiba, constituiu-se em um processo de caminho sem volta rumo
metropolizao, marcado pela crescente periferizao da metrpole (Ultramari
e Moura, 1994). luz do cenrio atual de sua dinmica socioespacial, pode-se
hoje afirmar que a configurao da aglomerao urbana da RM de Curitiba
no somente se estendeu e alcanou os limites fsicos de suas condicionantes
ambientais, como se tornou mais intensa na medida da complexidade e extenso
de sua rede de relaes. Alm disso, exibe um modelo de segregao social cuja
base explicativa no se limita ao padro centro-periferia ou lgica simplista
da produo da cidade industrial (Rufino e Pereira, 2011, p. 70).
Pondera-se que os acontecimentos da ltima dcada na RM de Curitiba
esto relacionados ao agravamento de problemas cada vez mais comuns s reas
metropolitanas. Lencioni (2011, p. 52-53), ao analisar So Paulo, Santiago e
Buenos Aires, identifica que as mudanas observadas nestas metrpoles expressam uma metamorfose social e espacial e constituem um produto contemporneo
da metropolizao do espao. Afirma ainda que tais mudanas trouxeram
limites ao uso que, h sculos, atribui-se palavra metrpole, colocando-se
frente da transio urbana que levou, no passado, crescente urbanizao da
populao e ao intenso desenvolvimento de cidades.
Transformaes Urbanas e Gesto do Uso do Solo na Regio Metropolitana de Curitiba
113
MAPA 1
Configurao atual da RM de Curitiba
Fonte: COMEC (2013a) e IBGE (2008).

Elaborado por: Liria Yuri Nagamine.
Embora a RM de Curitiba seja caracterizada como uma metrpole de

hierarquia em um patamar inferior ao das RMs analisadas pela autora em seu
livro,4 ela apresenta algumas das caractersticas do processo de metropolizao
contemporneo. Com o intuito de uma leitura ampliada da atual configurao
4. Para mais informaes, ver Lencioni (2011).
114

do espao na RM de Curitiba, sem que isto represente a inteno de comprovar

os oito aspectos apresentados por Lencioni (2011), destacam-se a seguir trs
destas evidncias.
1) Na RM de Curitiba, observa-se em seu processo de metropolizao uma
dinmica de diminuio relativa do crescimento demogrfico da cidade
central, acompanhada de expanso demogrfica e de desenvolvimento
do ambiente construdo de outros municpios da regio (a exemplo de
Almirante Tamandar, Colombo, Pinhais, So Jos dos Pinhais e Araucria, com elevado nvel de integrao com o polo).
2) A RM de Curitiba conforma na atualidade uma escala territorial de
metropolizao do espao em franco crescimento, apresentando limites
dinmicos e difusos, onde se constata maior intensidade dos movimentos
pendulares entre algumas cidades da regio, conformando expressiva estrutura regional em rede, cujas caractersticas no dizem respeito apenas
transio do rural para o urbano, embora o processo possa cont-la;
porque seu ncleo a urbanizao (Lencioni, 2011, p. 52).
3) As transformaes territoriais de uso e ocupao do solo verificadas nesta
grande rea metropolizada, portanto, embora repitam a mesma lgica
das dinmicas oriundas do desenvolvimento capitalista, expressam uma
ntida e intensa fragmentao territorial e transparente segregao social,
at ento nunca vistas, ao lado de espaos com caractersticas bastante
homogneas (Lencioni, 2011, p. 52).
Considera-se que como vlvula propulsora deste cenrio est a trajetria do
vigoroso crescimento econmico da ltima dcada, com expanso dos empregos
formais, distribuio da renda e incorporao de amplos segmentos da populao
historicamente marginalizados ao mercado de bens modernos. Ao mesmo tempo, a grande mobilidade de capitais internacionais vinculada ao carter liberal
das polticas de planejamento e gesto urbana resultou em uma intensificao
da produo imobiliria, processo que passa a aparecer como um dos fatores
determinantes na reestruturao destes espaos (Rufino e Pereira, 2011, p. 68).
Apesar disso, embora semelhanas de processos possam ser identificadas nas
diferentes metrpoles, elas ocorrem com molduras distintas. Sendo assim, a atual
configurao espacial do uso e da ocupao do solo na RM de Curitiba s pode ser
entendida pela evoluo temporal demogrfica e de expanso do seu territrio, s
quais devem ser consideradas tambm as condicionantes fsicas e legais incidentes
em cada poca (mapa 2).
115
Destaca-se, dessa forma, que criao da RM de Curitiba pela Lei

Complementar n o 14/1973 e ao fenmeno do grande aumento populacional
que experimentou, tem sequncia um processo contnuo de crescimento da
malha urbana da cidade-polo, extrapolando seus limites territoriais. Curitiba
crescia a altas taxas desde 1950, praticamente dobrando sua populao a
cada dcada. Chega em 1970 com aproximadamente 600 mil habitantes e
uma ocupao urbana que se estendia em todas as direes, ultrapassando
a barreira da rodovia BR-116 em direo a So Jos dos Pinhais. Foi neste
perodo que, antecipando-se ao planejamento municipal ou metropolitano e
propiciada pela legislao que no oferecia restries, a produo imobiliria
de loteamentos e parcelamentos ocorreu de forma desordenada e em nmero
sem precedentes na histria do pas. No sendo diferente em Curitiba, este
processo definiu o desenho e a ocupao dos vazios perifricos a ela, mais
baratos e com infraestrutura escassa, alcanando e ultrapassando as suas
franjas junto aos municpios do seu entorno direto, especialmente no arco
norte-leste da regio abrangendo os municpios de Almirante Tamandar,
Colombo, Piraquara e So Jos dos Pinhais (mapa 2).
Em termos de populao, o grande crescimento observado, na cidade
de Curitiba, na dcada de 1950, com uma taxa de 7,18 ao ano (a.a.), foi
superado, na dcada de 1960, pelos municpios de Colombo e Piraquara,
com 8,25% a.a. e 6,17% a.a., respectivamente (Curitiba manteve uma taxa
de 5,36% a.a. nesse perodo). Verifica-se que estas taxas so ainda maiores na
dcada de 1970, chegando a 12,56% a.a., em Colombo, e 12,76% a.a., em
Piraquara, junto aos quais somam-se os municpios de Almirante Tamandar
(8,37% a.a.), Araucria (7,35% a.a.) e So Jos dos Pinhais (7,55% a.a.).
Considerando-se que em Curitiba a taxa manteve-se ainda no patamar de
5,34% a.a. na dcada de 1970, no foi por outro motivo, seno pela crescente
metropolizao e periferizao, que a RM de Curitiba consolidou-se como
uma das maiores aglomeraes urbanas em expanso no pas.
Destaca-se neste contexto que o crescimento populacional vertiginoso
do municpio de Araucria possuiu outro grande fator de potencializao da
ocupao de suas reas perifricas: a implantao da Refinaria Getlio Vargas
em 1972 e o estabelecimento do Centro Industrial de Araucria (Ciar) em
1973. Esta rea industrial foi implementada ao mesmo tempo e conectada
territorialmente Cidade Industrial de Curitiba (CIC), situada na poro
sudeste da capital.

116
MAPA 2
Evoluo da ocupao urbana RM de Curitiba
Fonte: COMEC (2006).

A partir do processo de ocupao do territrio descrito anteriormente, avalia-se

que o estabelecimento, em 1974, da RM de Curitiba, assim como a implantao
do Eixo de transporte Norte-Sul na cidade-polo, nesse mesmo ano, no obra do
acaso. A canaleta exclusiva de nibus expresso interligando linearmente, em cerca
de 20 km, os seus bairros de norte a sul, atende, sob esta tica, a uma demanda que
ultrapassava os contornos de Curitiba. Esta implementao seguida pela entrada em
operao, em 1976, do Eixo Boqueiro e, em 1980, do Eixo Leste-Oeste, completando os principais corredores estruturantes da cidade de Curitiba com a RM. Baseado
no sistema trinrio, os corredores estruturantes possuem uma canaleta exclusiva de
nibus ladeada por duas vias de trfego lento, paralelas s quais existem ainda duas
avenidas de trfego rpido (mapa 3).
117
Complementarmente, o rgo metropolitano, Coordenao da Regio

Metropolitana de Curitiba (COMEC) construiu, entre 1978 e 1980, a Avenida
das Torres (importante eixo de ligao entre Curitiba e So Jos dos Pinhais
ao leste), a Avenida das Araucrias (ligao com o municpio de Araucria
percorrendo o seu Centro Industrial ao sudoeste) e a via de ligao Campo
Largo-Araucria (ao sul) (mapa 3).
Estavam, dessa forma, delineadas as principais estruturas urbanas que
possibilitaram, por intermdio da mobilidade e acessibilidade, a continuidade e intensificao, na dcada de 1980, do processo de periferizao da RM
de Curitiba. Ao mesmo tempo em que se via aumentar a dependncia das
cidades pelo comrcio e servios pblicos e privados de maior qualidade e
especializao da capital, tambm ficou evidenciado pelo movimento laboral
pendular dirio das pessoas residentes nestas periferias ao polo o surgimento
de cidades-dormitrios, especialmente nas franjas da RM de Curitiba, nos
municpios de Colombo, Piraquara (a rea conurbada a Curitiba do municpio
de Piraquara desmembrou-se deste em 1992 a partir da criao do municpio
de Pinhais), Araucria, Almirante Tamandar, Campina Grande do Sul e So
Jos dos Pinhais (mapa 2).
No caso de Colombo, Piraquara, Almirante Tamandar e Campina Grande
do Sul, estas reas consolidaram-se com populao superior s suas respectivas
sedes, com graves problemas devido s precrias condies de saneamento e infraestrutura, potencializados pela baixa capacidade financeira e de gesto urbana
das prefeituras s quais pertenciam.
A esse cenrio de extremo descontrole sobre o uso e a ocupao do solo,
sobrepe-se o momento de profunda crise econmica do pas, na dcada de
1980. Assim, no mesmo compasso em que Curitiba era alada ao ttulo de capital ecolgica, sustentava e promovia o marketing para o reconhecimento de seu
planejamento urbano construdo sob o trip do uso do solo, transporte e sistema
virio, na aglomerao urbana de Curitiba: i) aprofundava-se o distanciamento
social das camadas mais empobrecidas da populao com a qualidade de vida;
ii) intensificava-se o surgimento das ocupaes irregulares e dos assentamentos
informais, transformando a paisagem conhecida pela sua organizao e pela preservao e conservao de suas reas verdes.

118
MAPA 3
Sntese das principais configuraes espaciais da RM de Curitiba na atualidade
Fonte: Silva (2012) e Nagamine (2001).

Alm do desafio de vencer o reconhecido conservadorismo da capital mais

europeia do Brasil, essa populao passa a enfrentar uma rdua luta para a garantia de moradia digna. A regularizao fundiria e a produo habitacional
para a baixa renda estavam longe de asseverar os canais polticos e financeiros
ou as regras adequadas para o suprimento das necessidades sociais. Nas cidades
do entorno de Curitiba, as ocupaes irregulares despontaram com maior vigor
a partir da dcada de 1990, podendo ser explicadas pela ocorrncia do processo
de ocupao de lotes vazios dos loteamentos aprovados nas dcadas de 1950,
1960 e 1970. Estes loteamentos mantinham-se desocupados pela fora do poder pblico que, amparado pela Lei Federal no 6.766, de 19 de dezembro 1979
(Lei de Parcelamento do Solo), proibia ocupao dos lotes situados em reas
frgeis, alagveis e sem infraestrutura.
Se, por um lado, a citada lei disciplinou o parcelamento adequado do solo nas
grandes cidades, criou as circunstncias perfeitas para a ocupao irregular de reas
com grande fragilidade ambiental, uma vez que a aglomerao urbana encontra-se
assentada justamente nas cabeceiras do rio Iguau e de seus afluentes, caracterizadas
por extensas plancies midas de campos turfosos e de drenagem natural de suas guas.
A dcada de 1990 assim marcada pelo surgimento das maiores reas com ocupaes
irregulares na RM de Curitiba, onde se destacam o Guarituba, em Piraquara, a Vila
Zumbi e Liberdade, em Colombo, e Jardim Alegria em So Jos dos Pinhais.
119
Paralelamente ao advento das lutas sociais por moradia e qualidade de vida,

outro movimento toma forma e fora ao longo da dcada de 1980, atingindo o
seu pice com a realizao da Eco 92 no Rio de Janeiro. Na RM de Curitiba, as
repercusses das discusses sobre preservao, proteo e conservao em busca de
um desenvolvimento sustentvel, na dimenso do uso e ocupao do solo, podem
ser representadas por duas frentes tcnicas de discusso nas instituies governamentais. A primeira caracterizada pelo debate em torno da proteo e gesto de
mananciais de abastecimento pblico e do controle e gesto da ocupao do solo,
considerando principalmente a manuteno da qualidade hdrica e a preservao
das reas de inundao e de drenagem natural dos leitos dos rios. A segunda, menos
citada em artigos e publicaes, a da poluio atmosfrica e de efluentes gerados
pelas muitas indstrias que se instalaram nas dcadas de 1970 e 1980, frutos do
modelo ento vigente de desenvolvimento industrial das cidades.
Como corolrio da primeira frente de discusso, aprovada a Lei Estadual
no 12.248/1998, concebida pela COMEC. Elaborada para ser um sistema integrado
de gesto e proteo,5 surgiu a partir do debate da necessidade de prover as reas
de mananciais de abastecimento pblico, as quais atingem todos os municpios de
entorno do polo, com instrumentos e diretrizes que fizessem frente aos problemas de
uso e ocupao do solo. Conforme destacado anteriormente, estes problemas foram
provenientes das proibies demasiado restritivas impostas e aplicadas a partir da Lei
Federal no 6.766/1979. A partir desta lei, a COMEC buscou atuar de forma a instrumentalizar as principais reas de mananciais, que conviviam com o problema da
grande presso por ocupao, intensificada pela condio de ilegalidade da populao
que ali se instalava em ritmo crescente.
Os zoneamentos propostos permitiram, dessa forma, a permanncia de ocupaes
j consolidadas, desde que localizadas fora de reas frgeis e de preservao permanente,
consoante diretriz de manuteno de baixas densidades sobre rea de mananciais.
Foi um mecanismo que propiciou aos tcnicos atuantes um ferramental de deciso
necessrio aos problemas que se avolumavam de ocupao indiscriminada destas reas.
Considerando as prioridades tcnicas e tambm polticas da poca, os zoneamentos
foram formulados e aprovados na seguinte ordem (todos em 1999): unidade territorial de planejamento (UTP) do Guarituba, UTP de Pinhais, UTP do Itaqui, UTP
de Campo Magro e UTP de Quatro Barras; em 2000, a rea de proteo ambiental
(APA) do Ira; em 2001, a APA do Passana; e, em 2002, a APA do Piraquara (mapa 3).
Ao mesmo tempo em que a flexibilizao do uso do solo viabilizaria a regularizao fundiria dos assentamentos informais e uma ocupao orientada das cidades, a
legislao tambm propiciou direta ou indiretamente a reproduo, na RM de Curitiba,
de outra forma de ocupao, considerada, de um ponto de vista racional e tecnocrtico,
compatvel com a rea de proteo dos mananciais pela sua baixa densidade populacional: os condomnios residenciais horizontais fechados (figura 1).
5. Sistema Integrado de Gesto e Proteo dos Mananciais (SIGPROM).

120
FIGURA 1
Condomnios residenciais fechados nas dcadas de 1970, 1980, 1990 e ano de 2000
Fonte: Nagamine (2001).
Essa forma de ocupao considerada excludente, desigual e fragmentadora do

espao urbano j predominava, desde a dcada de 1990, em reas valorizadas de vazios
urbanos no entorno prximo aos servios e ao comrcio especializado da capital, especialmente em sua poro do arco norte-oeste (bairros de Vista Alegre, Cascatinha, So
Joo, Santa Felicidade, So Braz, Campo Comprido, Campina do Siqueira, Seminrio,
Bom Retiro, So Loureno e Barreirinha) e ao sudeste (bairro do Uberaba). Fazia parte
da nova dinmica de apropriao do espao urbano que, associada ao estabelecimento
de novos shopping centers e ao aumento em massa da frota de veculos, representaria um
modelo da materializao do medo generalizado nas cidades e do abandono do centro
(Wacquant, 2001).
Da mesma forma, na RM de Curitiba, a mobilidade e acessibilidade cada vez
mais facilitadas para as faixas de renda mdia e alta da populao, pelo binmio
carro versus infraestrutura viria, fizeram com que a implantao dos condomnios
residenciais horizontais fechados se estendesse para alm dos contornos da periferia
metropolitana, sobretudo em reas de alto valor paisagstico e ambiental: especificamente nas reas da UTP de Pinhais, UTP de Quatro Barras e APA do Ira (mapa 3).
Caracteriza-se como um divisor de guas o estabelecimento, em 2003, do Alphaville
Graciosa, no municpio de Pinhais, sobre UTP homnima. O Alphaville Graciosa
representativo de um modelo de empreendimento associado a propostas mercadolgicas
121
excludentes, segundo Lopes e Mendona (2010, p. 243), fundamentado na ideia de

que a preservao do meio ambiente s pode ser alada pela privatizao da natureza
para as classes economicamente mais favorecidas da sociedade. Para alm do debate da
desigualdade social gerado por esta tipologia de enclave fortificado (Caldeira, 2000),
ou ainda do intrincado alinhamento poltico de interesses manifestados por empresas
desse porte para a consecuo de suas obras, com influncia inclusive na mudana de
parmetros de legislao, cabe destacar a lgica capitalista envolvida neste tipo de empreendimento, a partir da qual seus agentes so levados a incorporar modelos globais
de urbanizao e a criar externalidades positivas, no sentido de direcionar esforos
para tornar os espaos atrativos dessa metrpole, se no todos, pelo menos aqueles de
interesse do grande capital (Ritter, 2010, p. 276).
Essa mesma lgica pode ser observada ao se analisar o processo de implementao
das indstrias automotivas na RM de Curitiba, no mesmo perodo. Alm de modificar
legislaes de ordenamento territorial, o governo do Estado ofereceu vantagens competitivas para atrair novos investimentos do capital industrial, sobretudo das empresas
transnacionais principalmente indstrias automobilsticas que serviriam como indstrias motrizes para alavancar o crescimento econmico regional (Lopes e Mendona,
2010, p. 240). Assim, a implantao da Renault e Audi, em So Jos dos Pinhais, e da
Chrysller, em Campo Largo, vem acompanhada de mudanas estruturais na RM de
Curitiba. Destacam-se entre estas a implantao da obra do Contorno Leste em 2002 e
do Contorno Norte em 2003, e a formao, no caminho de sua acessibilidade intrametropolitana e interestadual, de novas espacialidades produtivas de pequenas indstrias
de apoio aos complexos automotivos (mapa 3). De acordo com Baliski (2011, p. 170):
A metropolizao acentuada a partir dos anos de 1990 permitiu que determinadas
condies, antes existentes em Curitiba e em algumas pores limtrofes a esta cidade,
se expandissem e abrangessem mais lugares do aglomerado. Isso pde ser constatado
principalmente pela extenso dos deslocamentos da atividade produtiva, os quais se
ampliaram no perodo 1996-2008, em comparao s dcadas anteriores. Apesar
de serem basicamente os mesmos municpios de destino das indstrias relocadas da
metrpole, verificou-se que as instalaes ocorreram em locais mais distantes dos
limites municipais com Curitiba. Tal situao permite evidenciar o processo de expanso urbana em curso no aglomerado, tendo como um dos precursores, a indstria.
Os contornos Leste e Norte vm a complementar a formao do anel de contorno

virio da RM de Curitiba, que se distingue atualmente como a principal estrutura de
ligao intermunicipal metropolitana com caracterstica centrfuga, ao contrrio das
demais infraestruturas rodovirias, que so centrpetas em relao capital. Exerce
esta funo principalmente na poro oriental, onde o contorno leste, na categoria
de rodovia federal (BR-116), fortaleceu a ligao direta entre So Jos dos Pinhais,
Piraquara e Quatro Barras, ao mesmo tempo em que conferiu potencialidade regional
e logstica a estes municpios, por se localizarem em vias de ligao direta com polos
urbanos de grande importncia, como So Paulo, Joinville, Florianpolis e Porto
Alegre, alm do Porto de Paranagu, sem a necessidade de passar pela capital (mapa 3).
122

Ao sul e a oeste, por sua vez, o anel virio perpassa a malha urbanizada de
Curitiba, destacando-se na poro meridional o desenvolvimento da mancha
conurbada Araucria, como consequncia da implementao do complexo industrial CIC/Ciar em 1973. Ao norte, o anel virio consolida a ligao de extensas
manchas contguas de urbanizao, formadas a partir da dcada de 1970, entre os
municpios de Almirante Tamandar e Colombo, conforme j relatado (mapa 3).
De acordo com Firkowski (2009), a dcada de 1990 representou, dessa
forma, um perodo de grandes transformaes socioespaciais na RM de Curitiba,
resultado da conjugao da produo de uma imagem positiva da cidade-polo e
seguida da implantao de importantes indstrias do ramo automobilstico na
aglomerao urbana. Ressalta-se que apesar da evidente construo da imagem
de Curitiba, ocorrida durante as dcadas de 1970 e 1980, tambm com o intuito
de atrair atividades diferenciadas e especializadas e tornando-a mais competitiva,
isto s se materializou enquanto transformaes concretas quando a cidade se
fez interessante aos grandes capitais internacionais, desencadeados primeiramente
pela chegada das montadoras de veculos, ao que se seguiram importantes redes
de comrcio e servios, entre outros (Firkowski, 2009, p. 32).
possvel afirmar que nessa lgica da produo do espao metropolitano
que se estabeleceram, portanto, os grandes empreendimentos no somente representados pelas indstrias automobilsticas como pelos condomnios residenciais
horizontais. Alm disso, na atualidade, agregam-se os grandes conjuntos de edifcios
residenciais, configurados, sobretudo, pelo capital internacional de natureza privada,
ditando regras urbansticas, alterando a conformao da cidade planejada e ainda
com efeitos devastadores sobre as empresas locais. Conforme Firkowski (2009, p. 42),
inmeras atividades antes controladas por capitais locais ou regionais passam para o
mbito de grandes empresas de atuao nacional ou global, seja atravs da aquisio,
da implantao ou mesmo da composio entre ambas as possibilidades.
No interior da aglomerao urbana, destaca-se, portanto, o expressivo crescimento da produo imobiliria sentido em importantes vetores de crescimento
existentes na cidade de Curitiba. Entre eles, o corredor trinrio para o oeste, nas
reas de grandes glebas dos bairros Mossungu e Campo Comprido, em que se
verifica um vertiginoso crescimento em altura (mapa 3). Alm disso, de forma difusa
no territrio, outras glebas remanescentes foram ocupadas com a implantao de
empreendimentos de grande porte.
Em 2012, a pesquisa Perfil Imobilirio 2012, realizada pela Brain Bureau
de Inteligncia Corporativa, sob encomenda da Associao dos Dirigentes de
Empresas do Mercado Imobilirio no Estado do Paran (Ademi-PR), mostrou a
consolidao da tendncia de verticalizao em Curitiba pelo nmero de alvars
emitidos para a construo de edifcios com quatro pavimentos ou mais, quatro
123
vezes maior que o volume de prdios de at trs pavimentos. Este fenmeno da

cidade que cresce para o alto ocorre em razo da disponibilidade cada vez menor
de grandes terrenos e reas para grandes condomnios horizontais, em funo da
necessidade de preservao ambiental (Nascimento, 2012).
Outro importante vetor de crescimento a chamada linha verde, via que antes
tinha a funo de rodovia federal (BR-116), e que foi incorporada ao municpio
quando esta foi transferida para o contorno leste. As mudanas incorporadas no
zoneamento municipal de Curitiba em 2000 e os projetos e investimentos em obras
nesta via, foram fatores suficientes para transform-la em um dos vetores atuais
de induo da produo imobiliria. Atravessa de norte a sul a malha urbana de
Curitiba e detm importante funo metropolitana, apesar de que a sua estratgia
de utilizao segue o modelo da falta de dilogo ou de um planejamento integrado
entre os municpios afetados em detrimento da cidade-polo.
No s sobre a linha verde, mas tambm sobre as vias a ela conectadas, como a
Wenceslau Braz ou a Avenida Braslia-Francisco Derosso, podem ser observados os
efeitos multiplicadores gerados pela indstria da construo, especialmente por meio
do Programa Minha Casa Minha Vida PMCMV (mapa 3). O modelo praticado
pelo municpio-polo, no entanto, repete o padro de excluso da populao de mais
baixa renda das reas com melhor infraestrutura dentro da viso unificada do uso
do solo, sistema virio e transporte , tanto mais acentuado ao se considerar que a
dinmica pendular diria urbana observada extrapola os seus limites municipais.
Ou seja, estas reas mais bem estruturadas possuem valor venal superior possibilidade de aquisio pelas famlias de mais baixa renda residentes dentro do prprio
municpio ou fora dele, que, alm disso, so coincidentemente as mesmas famlias
com maior dependncia do transporte pblico para o seu deslocamento dirio, hoje
realizado de forma ainda precria e cada vez levando mais tempo.
Dados fornecidos pelo Ministrio das Cidades (MCidades) e pela Secretaria
Nacional de Habitao (SNH), em relao ao PMCMV, e pela entre o ano de seu
lanamento em 2009 e julho de 2013, demonstram que os empreendimentos contratados em razo do seu nmero e valor foram proporcionalmente muito maiores
em Curitiba, onde 103 contratos foram assinados neste perodo. A intensidade de
construo foi maior nos trs primeiros anos, quando a capital contou com 70,78%,
em 2009, 67,19%, em 2010, e 68,04%, em 2011, do total de valores disponibilizados
para a RM de Curitiba (tabela 1). Em 2012, esta porcentagem caiu para 34,45%,
e, at julho de 2013, no havia sido contratado nenhum outro empreendimento na
capital pelo PMCMV. Assim, Curitiba perde participao em relao principalmente
a So Jos dos Pinhais, que constitui o segundo municpio com maior nmero de
empreendimentos durante esses anos (31 empreendimentos), passando de 12,82%
do valor contratado total na RM de Curitiba, em 2009, para 27,42% em 2012, e
65,27%, no primeiro semestre de 2013.

124
TABELA 1
Empreendimentos MCMV contratados RM de Curitiba (2009-julho de 2013)

Municpio
Porcentagem em
relao ao ano
Nmero de empreendimentos
Valor contratado (R$)
Unidades contratadas
Araucria
14.537.120,00
4,70
Colombo
13.810.000,00
4,47
301
Curitiba
23
218.905.259,87
70,78
4.376
Fazenda Rio Grande
22.365.767,99
7,23
501
So Jos dos Pinhais
39.644.077,01
12,82
852
32
309.262.224,87
100,00
6.190
Almirante Tamandar
8.581.314,18
2,27
160
Campina Grande do Sul
5.504.000,00
1,46
88
Campo Largo
21.606.000,00
5,72
264
2009
Total
160
2010
Colombo
3.808.764,54
1,01
48
Curitiba
30
253.942.265,99
67,19
4.328
Tijucas do Sul
3.080.783,70
0,82
47
Pinhais
16.605.880,98
4,39
312
So Jos dos Pinhais
64.827.052,24
17,15
1.098
50
377.956.061,63
100,00
6.345
Araucria
17.692.000,00
6,11
277
Campo Largo
8.220.000,00
2,84
114
Colombo
5.600.000,00
1,93
112
Cerro Azul
5.148.000,00
1,78
99
35
196.935.360,26
68,04
3.601
Lapa
13.946.600,00
4,82
274
So Jos dos Pinhais
41.919.743,92
14,48
824
53
289.461.704,18
100,00
5.301
Total
2011
Curitiba
Total
2012
Almirante Tamandar
21.475.680,00
3,33
415
11
122.364.999,00
18,96
1.384
1.615.226,00
0,25
14
Cerro Azul
950.000,00
0,15
19
Colombo
27.852.779,99
4,31
234
Curitiba
Araucria
15
222.378.401,62
34,45
2.363
Fazenda Rio Grande
32.581.709,02
5,05
608
Pinhais
39.260.000,00
6,08
350
So Jos dos Pinhais
12
177.025.159,00
27,42
1.963
Total
50
645.503.954,63
100,00
7.350
Araucria
22.666.000,00
12,27
209
Colombo
8.640.000,00
4,68
72
Piraquara
21.824.000,00
11,81
341
Pinhais
11.050.000,00
5,98
85
So Jos dos Pinhais
120.612.490,00
65,27
1.006
13
184.792.490,00
100,00
198
1.806.976.435,31
2013
Julho/2013
Total
Fonte: Ministrio das Cidades/SNH, julho de 2013.

Elaborado por: Instituto de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes).
1.713
26.899
125
Os demais municpios do entorno metropolitano, embora com menor intensidade,

tambm sofreram os reflexos dessa nova reestruturao urbana, sob os efeitos da globalizao do capital e dos investimentos governamentais, sobretudo, das somas distribudas
pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Destacam-se os municpios de
Araucria com dezenove empreendimentos contratados, Colombo com treze e Pinhais
com nove empreendimentos. Ainda, includos na chamada ACP, embora com poucos
empreendimentos contratados, podem ser mencionados os municpios de Campina
Grande do Sul (seis), Almirante Tamandar (quatro), Campo Largo (quatro), Fazenda
Rio Grande (trs) e Piraquara (um). Outros trs municpios localizados em um segundo
anel metropolitano tambm tiveram empreendimentos aprovados pelo PMCMV Cerro
Azul (dois), Lapa (dois) e Tijucas do Sul (um) (grfico 1).
GRFICO 1
Nmero de empreendimentos contratados pelo PMCMV RM de Curitiba (janeiro

2009 (julho-2013)
1
Tijucas do Sul
So Jos dos Pinhais
Piraquara
Pinhais
Lapa
Fazenda Rio Grande
Curitiba
Colombo
Cerro Azul
Campo Largo
Araucria
Almirante Tamandar
31
1
9
2
3
103
13
2
4
6
19
4
0
20
40
60
80
100
120
Fonte: Ministrio das Cidades/SNH, julho de 2013.

Elaborado por: Ipardes.
Verifica-se assim que o maior nmero de empreendimentos do PMCMV, fora

de Curitiba, demonstrou preferncia pela localizao sobre So Jos dos Pinhais,
Pinhais, Colombo e Araucria, conforme visto, municpios constitudos por extensas
reas contnuas e contguas ao polo. Nos demais, conclui-se que a lgica de restrio
ocupao e ao adensamento a partir dos zoneamentos elaborados como instrumento
do sistema de gesto e proteo dos mananciais, no foi interrompida. O modelo
preponderante nestes municpios, como Quatro Barras, Campina Grande do Sul
ou Campo Largo, ainda de continuidade preferencial de uso por condomnios
residenciais horizontais, como forma de obter ocupao mais rarefeita em termos
de densidade populacional e como consequncia de melhor controle para a proteo
dos mananciais de abastecimento pblico.
126

Embora os dados obtidos no revelem se nos municpios fora de Curitiba h

um nmero maior de empreendimentos contratados pelo PMCMV para famlias
com faixa de renda abaixo de trs salrios mnimos, um fato concreto, seja em
reas centrais ou perifricas, que a grande aglomerao metropolitana mostra-se cada
vez mais fragmentada e segregada. Ao fenmeno da supervalorizao dos eixos de
adensamento de Curitiba, segue-se o aumento da procura por opes de residncias
de qualidade tambm nos municpios do entorno, possibilitado pela fcil acessibilidade aos centros de consumo do municpio-polo. Em Curitiba, os servios prestados
para consumo desta populao mais privilegiada so cada vez mais especializados e
globalizados, sendo evidente a subordinao do espao ao capital imobilirio.
Ao mesmo tempo, o que se v na grande aglomerao urbana o aumento
da informalidade da habitao, nas pores de mais difcil acesso aos servios de
transporte para o seu deslocamento para o trabalho ou estudo. Dados levantados
por Silva (2012) para onze municpios6 localizados na ACP revelam que o nmero de domiclios em espaos informais de moradia (mapa 2) cresceu de 54.662
domiclios na dcada de 1990 para 98.444 na dcada de 2000, com participao
expressiva dos municpios de Curitiba (59.064), seguida por Piraquara (11.966),
Almirante Tamandar (6.238) e So Jos dos Pinhais (5.442). Destaca-se tambm
que, de acordo com Silva (2012), o conjunto de domiclios em espaos informais
de moradia representam 10,24% dos domiclios particulares destes municpios.
3 CARACTERSTICAS DA GESTO DO USO DO SOLO NA RM DE CURITIBA
O histrico de ocupao e apropriao do territrio da RM de Curitiba revela que

a dinmica socioespacial incidente sobre o espao metropolitano de Curitiba
representada, notadamente na ltima dcada, por transformaes rpidas, profundas e diferenciadas da metropolizao do espao, ao mesmo tempo em que
problemas bsicos de habitao ou infraestrutura persistem como os principais
desafios. Concomitantemente, observa-se um tcito enfraquecimento do rgo
metropolitano responsvel pelo planejamento e controle do uso e da ocupao
do solo, a COMEC, aprofundando cada vez mais a distncia para a sua atuao
efetiva em aes prioritrias de planejamento territorial.
Uma avaliao dos contratos firmados pelo rgo metropolitano nos ltimos
anos confirma a sua baixa atuao no que se refere ao planejamento do uso e da
ocupao do solo na RM de Curitiba (COMEC, 2013b). Analisados os contratos
entre 2007 e 2013, sinalizam que o principal rumo tomado pela entidade no que se
refere sua frente de atuao deu-se pela aplicao da maior parte de seus recursos
em empreendimentos de obras virias e de transporte urbano. Embora o sistema
6. Curitiba, Pinhais, Piraquara, Almirante Tamandar, Campo Largo, Araucria, Fazenda Rio Grande, So Jos dos Pinhais,
Quatro Barras e Campina Grande do Sul.
127
virio e de transporte constituam importante eixos de diretriz metropolitana, a

implementao de obras nesta rea necessita do acompanhamento e, na mesma
medida, do planejamento de adequado ordenamento territorial, haja vista as presses
e mudanas que resultam destas aes e que atuam diretamente sobre a dinmica
do uso e da ocupao do solo na grande aglomerao urbana metropolitana. Alm
disso, necessria avaliao constante e integrada entre os municpios, relativa aos
principais problemas de acessibilidade e mobilidade metropolitana, sob o risco de
os recursos financeiros empreendidos ficarem margem das suas reais necessidades.
Ciente de seus propsitos, a COMEC, ainda sob os efeitos da legislao
que a criou h quase quarenta anos (Lei Estadual no 6.517/1974) e daquela que
a transformou em entidade autrquica em 1994 (Lei Estadual no 11.027/1994),
cujos regulamentos foram aprovados pelo Decreto Estadual no 698/1995, esforase por enfrentar os cada vez mais complexos problemas que rebatem sobre o uso
e ocupao do solo da RM de Curitiba, apoiando-se em um conjunto de instrumentos formulados em dois segmentos: o primeiro, j contextualizado historicamente,
compe diretrizes para o uso e a ocupao do solo em rea de mananciais, calcado
em um modelo baseado no Sistema Integrado de Gesto e Proteo dos Mananciais (SIGPROM), do qual faz parte o Conselho Gestor dos Mananciais (CGM);
e o segundo, com diretrizes para o sistema virio regional, cuja implementao
demandou a instituio da Cmara Tcnica do Sistema Virio.
Tais estruturas revelam deficincias, dadas principalmente pela parcialidade
no tratamento dos problemas, na medida em que no se encontram orientadas por
um planejamento contnuo, funo primordial de um rgo metropolitano, que
envolva uma viso mais ampla e abrangente e na qual os elementos gerados pelas
dimenses social e econmica situem-se em igual campo de anlise das dimenses
fsico-territorial e ambiental.
Sob essa perspectiva, o SIGPROM, institudo pela Lei Estadual no 12.248/1998,
demonstra sua primeira deficincia por no ter sido implementado, aps quinze
anos, com todas as ferramentas necessrias para o seu funcionamento efetivo, destacando-se o sistema de informaes e o sistema de monitoramento e fiscalizao.
A segunda deficincia manifestada quando da verificao de que, para o CGM,
so encaminhadas discusses que necessitam de uma viso mais ampla do uso do
solo, de mbito social e econmico, como o caso de alguns planos diretores ou de
habitao, e que, no entanto, acabam sendo avaliados para aprovao considerando,
sobretudo, a tica ambiental de proteo e gesto dos mananciais. Mesmo quando se
identificam pareceres do rgo focalizados em outros temas e mediante a indicao
da existncia de um planejamento metropolitano, ainda assim a anlise parcial,
porquanto realizada tendo em vista as diretrizes emanadas pelo plano metropolitano
de 2006, cujas propostas no chegaram a ser detalhadas para importantes questes
como a habitao de interesse social ou a mobilidade urbana.
128

O documento intitulado Plano de Desenvolvimento Integrado, que contm diretrizes

para o ordenamento territorial na RM de Curitiba, foi elaborado pela COMEC e disponibilizado em 2006. O processo de elaborao do Plano de Desenvolvimento Integrado
(PDI) foi iniciado pela instncia estadual em 2000, sendo que em 2002 uma consultoria
contratada em conjunto com a equipe da COMEC desenvolveu discusses participativas
com os municpios da RM de Curitiba, obtendo como resultado um extenso diagnstico.
No obstante, no momento em que as propostas estavam sendo elaboradas, este processo
foi relegado a um segundo plano, tendo em vista a transio governamental marcada
pela sada do governador Jaime Lerner (1995-2002) e entrada do governador Roberto
Requio (2003-2010), com orientaes polticas historicamente opostas.
Convm ressaltar, que a COMEC manteve-se em destaque durante o primeiro
governo mencionado em virtude da estratgia de uma gesto voltada para a consolidao de uma metrpole competitiva, permitindo facilidades ao investimento
de capitais nacionais e internacionais no cenrio metropolitano, o que resultou
em sementes para um territrio que se transformou a partir de uma nova rede de
relaes e necessidades de produtos e servios. o caso dos condomnios residenciais,
tipologia que passa a despontar em cidades do entorno metropolitano por um padro
cujo marketing respalda-se na sustentabilidade ambiental alcanada pela baixa
densidade, adequados, portanto, para rea de mananciais. Outro exemplo da nova
conformao espacial dada pela produo global do espao, a gerao em cadeia
de um grande nmero de empresas do ramo automobilstico atradas pela oferta
de logstica e espaos prximos das indstrias de automveis que se instalaram,
no final da dcada de 1990, na RM de Curitiba. Ressalte-se que ambos os casos
envolviam a criao de novas diretrizes de uso e ocupao do solo.
O momento foi propcio para agregar uma discusso que efervescia na RM
de Curitiba, em torno da definio das reas de mananciais de abastecimento e
da necessidade de flexibilizao de parmetros frente ao grande nmero de ocupaes irregulares que s intensificava, conforme anteriormente relatado, sob a
perspectiva histrica. Neste contexto, o interesse tcnico e o poltico se aliaram na
construo do SIGPROM. No entanto, a adoo deste instrumento de planejamento metropolitano no veio acompanhado da priorizao das aes necessrias
reestruturao da organizao institucional da COMEC, que conforme slidas
evidncias j sinalizavam, se encontrava em processo de desmonte administrativo,
tendo em vista o nmero reduzido de funcionrios efetivos.
Essa ameaa s se tornou mais visvel quando, oito anos depois, o governo seguinte no investiu em reestruturar o rgo, passando as atividades da COMEC a se
estabelecer no campo do desenvolvimento de estudos e operacionalizao para obras
virias, redundando em uma considervel queda nas atividades relativas ao planejamento
metropolitano. Com o objetivo de enfrentar a precariedade da organizao institucio-
129
nal vigente, entre 2003 e 2006,7 uma equipe formada por tcnicos remanescentes na
COMEC entre efetivos e aqueles que ali se mantiveram durante longos anos com
cargos comissionados necessrios para complementar um corpo tcnico mnimo
conjugou esforos, em conjunto com o Instituto de Desenvolvimento Econmico e
Social (Ipardes) e a empresa pblica Servio Geolgico do Paran (Mineropar) para a
elaborao de um documento propositivo, o Plano de Desenvolvimento Integrado da
Regio Metropolitana de Curitiba 2006 (PDI/2006), cujo contedo expe, de forma
bastante pragmtica, o posicionamento da instituio quanto ao principal desafio a
ser enfrentado: a necessidade de um novo arranjo institucional, condio sine qua non
para a continuidade do planejamento e das aes metropolitanas.
A proposta de ordenamento fsico-territorial, por sua vez, estabeleceu-se sobre
a rea em que a equipe tcnica que elaborava este documento constituda por
arquitetos e engenheiros dos setores de planejamento do uso do solo e sistema
virio possua maior domnio. Havia portanto a clara preocupao de consolidar as diretrizes territoriais que foram formuladas ao longo da ltima dcada em
continuidade ao PDI de 1978. desta forma que o PDI/2006 (COMEC, 2006),
alm de indicar as aes necessrias para o cenrio escolhido de expanso urbana
metropolitana, visando ao adequado ordenamento territorial e considerando as condicionantes fsicas e ambientais existentes:
consolidou o SIGPROM;

respaldou a proposta existente de delimitao da rea de interesse do Karst;
indicou a necessidade de otimizar as reas disponveis nas malhas urbanas

dos municpios para a consolidao de polticas e programas habitacionais
no mbito do Estatuto da Cidade;
indicou a necessidade de respaldar os estudos de desfragmentao florestal, especialmente em unidades de conservao (UCs), e instituir um
instrumento legal de proteo das vrzeas do rio Iguau;
alm de propor nova hierarquia de sistema virio metropolitano, consideradas as questes de acessibilidade logstica regional.
Os esforos para a elaborao do PDI foram as ltimas aes efetivas de
planejamento territorial metropolitano que se tem notcia, sendo que tanto as atas
do CGMHcomo os contratos efetivados pela Coordenao de Planejamento da
COMEC entre 2007 e 2013 revelam que as atividades neste setor tem se voltado
7. Ressalta-se que, nesse perodo, houve um avano no desenvolvimento de propostas de estratgias para a estruturao
de uma Poltica Estadual de Desenvolvimento Urbano e Regional PDU (Paran, 2003; Ipardes, 2006), com o intuito
de melhor equilibrar as relaes em rede das cidades que exercem funes de maior centralidade no Paran neste
contexto, procedendo-se a uma reviso do papel da RM de Curitiba. A continuidade destas aes poderia vir a contribuir
para a construo de uma poltica efetiva nesta escala intermediria, com resultados positivos que poderiam servir de
presso para uma reorganizao institucional para a COMEC.
130

consolidao de diretrizes do plano integrado, destacando-se: a proposta de

delimitao da rea de Interesse Especial Regional do Iguau (Aieri), em 2008,
e como continuidade desta ao, em 2012, a contratao de cinco estudos: Estudos de Concepo do Parque Ambiental Itaqui, Piraquara, Palmital e do Parque
Metropolitano do Iguau, bem como o Estudo de Concepo do Plano Diretor
da Aieri (COMEC, 2013a).
Constata-se, entretanto, que o volume de atuao da COMEC, no que se
refere ao uso e ocupao do solo, concentrou-se, nesse ltimo perodo, no campo
do controle territorial, consoante baixa prioridade poltica que foi dada quanto
importncia do planejamento urbano metropolitano. A Coordenao de Controle
Territorial da COMEC e o CGM possuem, desta forma, papel relevante no que se
refere continuidade das atividades da instituio, devendo-se observar que compem
duas estruturas organizacionais com atribuies legalmente institudas.
A primeira estrutura, a Coordenao de Controle Territorial, a responsvel
pela emisso de pareceres sobre o parcelamento do solo urbano, em concordncia
com o estabelecido pelo pargrafo nico do Artigo 13 da Lei Federal no 6.766/1979,
que atribuiu autoridade metropolitana o exame e a anuncia prvia aprovao
dos projetos de loteamentos ou desmembramentos localizados em rea de municpio integrante de regio metropolitana. A COMEC, mesmo antes da aprovao
desta que chamada de Lei Lehmann, atuava em respostas a consultas realizadas
pelos municpios da RM de Curitiba, sendo que a partir de 19 de dezembro de
1979 passou a realiz-lo, com o respaldo da lei. A partir desta atribuio, cumpriu
importante funo no que se refere ocupao ordenada do solo metropolitano,
contendo o histrico de aprovao desenfreada de loteamentos, ocorrido nas
dcadas anteriores. Hoje, o exame e a anuncia prvia encontram-se baseados
especialmente em arcabouo legal constitudo pelos diversos zoneamentos de
uso e ocupao do solo (APAs e UTP anteriormente elencadas), instrumentos do
SIGPROM da RM de Curitiba.
Entre os processos que tramitaram na COMEC, na ltima dcada, duas tipologias se destacam em relao a perodos anteriores: a primeira refere-se a um nmero
considervel de solicitaes para regularizao fundiria, inclusive de usucapio, na
primeira metade desse perodo; e a segunda demanda por aprovao de processos
de condomnios residenciais, sendo que nos ltimos cinco anos esta tipologia abrangeu
mais de 80% das anlises realizadas. Entre 2007 e junho de 2013, foram analisados um
total de 4.967 processos, contabilizando uma mdia de 382 processos por semestre.
Alm do exame e da anuncia prvia aprovao dos projetos de loteamentos
ou desmembramentos na RM de Curitiba, a Coordenao de Controle Territorial
participa tambm: i) em respostas a processos de licenciamento ambiental de
empreendimentos cuja anlise solicitada pelo rgo ambiental; ii) das cmaras
131
tcnicas formadas para discutir os casos de exceo nas reas de proteo ambiental
(APAs) do Ira, Piraquara, Passana e Verde; iii) em processos de denncias do
Ministrio Pblico de reas de conflito urbano e; iv) alm de discusses de processos ambientais e urbanos junto ao Grupo Interinstitucional de Trabalho (GIT).
Quanto ao GIT, sua equipe foi formada em maro de 2012, pelo Decreto
Estadual no 3.992/2012, com
a atribuio de atuar nos procedimentos administrativos referentes ao parcelamento
do solo, condomnios e indstrias, projetos de regularizao fundiria e loteamentos
de interesse social e privados, alm de quaisquer outras atividades que possam afetar
significativamente as reas de interesse especial de proteo aos mananciais da Regio
Metropolitana de Curitiba (Paran, 2012).
Essa equipe do GIT constituda por tcnicos da COMEC, do Instituto

Ambiental do Paran e Instituto das guas do Paran, possui como objetivo precpuo dar agilidade a processos que antes eram analisados sequencialmente e de
forma isolada pelas trs instituies, o que agora feito em reunies, de acordo
com a necessidade. J foram realizadas at o momento 25 reunies, resultando na
anlise de 88 processos.
A segunda estrutura, o CGM, foi instalado em 26 de fevereiro de 1999,
como parte da instrumentalizao do SIGPROM. Com base na sistematizao
de temas discutidos, avaliados e aprovados, efetuada segundo o contedo de 55
atas de reunies realizadas, at incio de dezembro de 2013, verificou-se que a
partir de 2003 houve uma reduo do desenvolvimento e da aprovao de propostas que tem como base o planejamento urbano, passando a maior parte das
pautas discusso de questes relativas permisso de uso industrial e de servios
de regularizao fundiria e anlise de planos diretores, desenvolvidos pelos
municpios localizados em reas de mananciais. Em relao aos planos diretores,
explicita-se que embora sejam considerados instrumentos de planejamento e
gesto, as anlises realizadas pelo CGM restringiram-se ao controle quanto ao
cumprimento das diretrizes metropolitanas em rea de mananciais, em sua maioria, emanadas pelos zoneamentos institudos no primeiro perodo aps a criao
do SIGPROM. Verifica-se tambm, ao longo desse perodo, a discusso e/ou
aprovao de alteraes nos zoneamentos estaduais das UTPs do Itaqui, Pinhais,
Guarituba e Campo Magro. Mais uma vez, pode-se constatar que tais alteraes
no se conformam como aes de planejamento, mas de controle territorial para
aprovao ou no de parmetros especficos. Em sua maioria, tais alteraes provm
de discusses municipais locais, como no caso dos planos diretores, e no de uma
explorao ou estudo de abrangncia metropolitana e interinstitucional.
Sobre as atividades remanescentes antes expostas, verifica-se que apesar de
se considerar que a sobrevida do rgo metropolitano ocorreu em parte pelas
132

atribuies que lhe foram legalmente institudas, mesmo estas demonstram fragilidade quando o planejamento urbano no d conta de acompanhar o dinamismo
das mudanas territoriais. Cita-se como exemplo desta necessidade a proposta
aprovada em 2012 no CGM para a definio de parmetros para parcelamentos
e condomnios na rea de mananciais, cuja iniciativa foi da Coordenao de
Controle Territorial, mediante dificuldades enfrentadas com o intuito de frear
o adensamento territorial em reas inapropriadas na RM de Curitiba, diante da
presso exercida pelas incorporadoras imobilirias face s facilidades de investimento deste ltimo perodo.
Finalmente, no que se refere caracterizao da gesto do espao metropolitano,
no somente a responsabilidade da COMEC deve ser destacada. Concorre tambm
para a discusso deste tema o papel central do municpio polo na consecuo de
uma efetiva gesto integrada. Entre os inmeros aspectos desta histrica falta de
integrao, apresenta-se o exemplo recente dos grandes projetos em andamento na
RM de Curitiba para a Copa 2014, financiados pelo governo federal, com maior
proporo de recursos. Subdivididos em obras de Curitiba e obras do governo do
Estado, constituem modelos representativos do retrato da fragmentao poltico-espacial existente na RM de Curitiba (COMEC, 2014). Salienta-se assim que
vultuosos recursos esto sendo gastos em obras de arte, como o caso da polmica
Ponte Estaiada, proveniente do montante destinado s obras do corredor Aeroporto-Rodoferroviria urbana, sem que tenha sido avaliada a sua compatibilidade com
a escala de interveno em uma rede de mobilidade metropolitana com ganhos
efetivos para a sociedade.
4 O DESAFIO DA GESTO INTEGRADA: COMPARTILHAR OPORTUNIDADES
GERADAS PELO USO E PELA OCUPAO DO SOLO
guisa de concluso, verifica-se que o histrico de desestruturao institucional

e de fragmentao poltica afetou diretamente o uso e a ocupao do solo na RM
de Curitiba, na medida em que revelou um cenrio de subordinao de interesses
ao capital, globalizado e internacionalizado, em grande medida por processos
que passaram a ser permitidos ou ainda estimulados por normas institudas pelo
prprio estado ou municpio. Tal subordinao demonstrada, por um lado,
pelos municpios que de forma isolada e parcial exercem sua autonomia concedida
pela Constituio Federal, no que se refere gesto de uso do solo de seu territrio, e
pelo Estado, em decises tomadas sem a articulao tcnica e poltica dentro de uma
percepo mais ampla, necessria para atuao nesta escala intermediria.
Com efeito, so escassos os casos que podem ser identificados como de interesse
poltico de gesto integrada metropolitana da RM de Curitiba quando o assunto diz
respeito a restringir ou compartilhar potencialidades e oportunidades geradas pelo uso e
pela ocupao do solo. Neste sentido, cabe ressaltar que no h registro de experincias
133
de polticas ou discusses de interesse comum entre dois municpios, originadas a

partir da elaborao de planos diretores na RM de Curitiba, os quais se limitam a
incluir em diagnsticos os reflexos de sua insero em um contexto metropolitano.
De forma geral, as manifestaes de interesse de integrao entre os municpios
ocorrem com presses exercidas pela sociedade e sentidas em outras polticas, como a
falta de transporte pblico, baixa acessibilidade, falta de local para a destinao final
dos resduos slidos, aumento das ocupaes irregulares ou fatalidades ambientais.
No entanto, o que merece ser esclarecido que os problemas relacionados a temas desta
ordem no podem ser vistos isoladamente, mas devem obrigatoriamente ser analisados
luz da produo do espao urbano na escala metropolitana, sob o risco de no serem
solucionados, em uma perspectiva de longo prazo. Assim, proposies de parmetros
de uso e ocupao do solo na escala municipal devem considerar diretrizes metropolitanas que resolvam os problemas afetos ao histrico de deficit de qualidade de vida da
populao periferizada e marginalizada da grande aglomerao urbana, ressaltando-se
a prioridade em solues cabveis cidade-polo no tratamento destas questes.
O interesse por solues faz-se diminuto no mbito da construo poltica da
dimenso metropolitana e tampouco resolvido a partir da viso dos verdadeiros
interessados, qual seja, a populao envolvida, uma vez que a anlise do controle
social exercido para questes relativas ao uso e ocupao do solo revelou-se
inexistente no mbito metropolitano. Esta lacuna tambm se justifica porque a
organizao da sociedade civil ainda se encontra em processo de percepo de sua
insero metropolitana e porque, mesmo percebendo-se metropolitana, no encontrar,
nesta instncia, os canais adequados para sua efetiva participao.
Verifica-se a necessidade de iniciativas institucionais que possam suprir a enorme lacuna de discusso existente entre os cidados metropolitanos, os municpios e
o Estado, com estruturas compartilhadas de poder de deciso que possam de fato
representar a expresso da conciliao necessria para a soluo dos problemas.
Uma discusso baseada em uma maior proximidade com a realidade imposta pelos
novos desafios de essncia metropolitana em constante e rpida transformao.
Por fim, destaca-se que o uso do solo como funo pblica de interesse comum
uma discusso enraizada na busca por maior integrao dos municpios metropolitanos para solues com responsabilidades comuns. Isto implica a urgncia
de implementao, por parte da esfera estadual, de um processo de governana
territorial para o desenvolvimento regional que contribua para reverter o quadro
da concentrao econmica dos investimentos e seus efeitos.

134
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CAPTULO 5
REGIO METROPOLITANA DO RECIFE: O DESAFIO DA GESTO

COMPARTILHADA E A INTEGRAO TERRITORIAL
Ctia Wanderley Lubambo1
Suely Juc Maciel2
Marieta Baltar3
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo apresentar os principais resultados da investigao

sobre o cenrio em que se articulam os agentes econmicos e polticos e outros
atores sociais para a conformao do espao metropolitano do Recife e para as possibilidades da gesto pactuada das funes pblicas de interesse comum (FPICs).
A anlise empreendida resulta em um detalhamento da gesto do uso do solo
e o seu rebatimento territorial, principalmente na temtica da mobilidade e da
articulao metropolitana. A concentrao de investimentos em torno do Grande
Recife sugere a retomada do debate metropolitano e da proposta de construo
de uma agenda comum e integrada. Como constatado na pesquisa, h uma multiplicidade de novos arranjos setorizados e de abrangncia intermunicipal, sem a
necessria articulao metropolitana. De todo modo, as anlises que partem de
setores especficos constituem um primeiro passo e podem somar subsdios para
propostas de articulaes mais consequentes para a gesto da cidade metropolitana.
H um consenso sobre a relevncia da temtica metropolitana nos debates
acerca da gesto das funes pblicas de interesse comum nos governos municipais. Contudo, a reduzida relevncia analtica dos fatores poltico-institucionais,
observada nos estudos sobre a ordenao territorial de municpios metropolitanos,
causa preocupao. Significa dizer que a questo da integrao entre municpios
tem sido tratada, preponderantemente, a partir de critrios tcnicos e, sobretudo,
econmicos, onde a varivel cultura poltica simplesmente anunciada como uma
dimenso explicativa dos fracassos, e no investigada com o devido aprofundamento
1. Mestre em desenvolvimento urbano pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) em 1986. Doutora em sociologia pela UFPE em 1999. Pesquisadora titular da Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ). Responsvel do estado de
Pernambuco pelo Projeto Governana Metropolitana no Brasil no Ipea.
2. Mestre em gesto pblica pela UFPE em 2006. Pesquisadora do Projeto Governana Metropolitana no Brasil Regio
Metropolitana do Recife no Ipea.
3. Especialista em estatstica social pela Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ) em 2014. Analista de dados sociais,
analista colaboradora.
138

analtico. Interessante notar, por exemplo, que o papel poltico e institucional dos
municpios que compem a metrpole no tem sido considerado adequadamente
quando se precisa fazer a gesto das funes pblicas de interesse comum entre
outras polticas municipais.
No mbito deste texto, a concepo de territrio compreendida como
um processo que envolve prticas e decises, alm da implementao de aes
pblicas, independentemente de fronteiras poltico-administrativas predefinidas
pela estrutura federativa. Contudo, ainda que se compreenda, de um lado, a
gesto pblica como um mecanismo de alocao tima de recursos e, de outro,
como um frum privilegiado de articulao de atores polticos, a metrpole no
costuma ser vista como uma unidade que exibe uma capacidade institucional
prpria a depender da composio poltica circunstancial. Este dado de varincia no consegue ser captado ou previsto nos arranjos institucionais que so
propostos como modelo para as metrpoles. O dilema formado entre a funcionalidade exigida para o conjunto (onde o principal exemplo so as FPICs) e as
institucionalidades e arranjos polticos construdos localmente parece no ter
ainda a ressonncia necessria.
Focalizar o debate sobre a peculiar distribuio de nus e bnus entre os municpios metropolitanos, que acontece em escala completamente diferente de outros
municpios no metropolitanos, seria um bom elemento de partida. Certamente,
uma centelha a mais na polarizao entre aqueles que apostam no fortalecimento
dos governos locais como um processo positivo para a democracia e a eficincia
alocativa do setor pblico e aqueles que entendem que os municpios so a prpria
manifestao do clientelismo e da ineficincia, onde o aumento da autonomia local
s favorece a ingovernabilidade e impede aes pblicas mais coletivas.
Observa-se indiscutivelmente a ausncia de coordenao e gesto das funes
pblicas de interesse comum na RM do Recife, a despeito da presena do
Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Recife (CONDERM),
secretariado pela Agncia Condepe/Fidem, rgo articulador intergovernamental
do planejamento do estado. O CONDERM procurou desempenhar este papel
com apoio das cmaras tcnicas setoriais, mecanismos criados para participao
da sociedade civil e para ampliao da rede de entidades no sistema gestor
metropolitano. Os representantes das cmaras avaliavam e opinavam sobre
planos e projetos de desenvolvimento urbano e ordenao territorial e encaminhavam
os projetos de resoluo para serem deliberados pelo CONDERM. As cmaras
tcnicas eram as instncias do sistema gestor com flexibilidade para convocar os
atores a participarem das discusses sobre as funes pblicas de interesse comum,
considerando-as de forma integrada.
Regio Metropolitana do Recife: o desafio da gesto compartilhada e a integrao territorial
139
Esse arranjo foi viabilizado por fora do alto grau de especializao e

reconhecimento que a agncia conseguiu alcanar ao longo dos anos. Alm da
certeza de que alguns problemas comuns no poderiam ser tratados isoladamente
por um nico municpio da regio, nem exclusivamente por uma nica setorial
estatal, fato que fortaleceu o sistema gestor metropolitano entre 1994 e 1998.
Em 2010 o modelo j apresentava sinais de esgotamento. Existe, portanto,
um vazio de gesto integrada na Regio Metropolitana (RM) do Recife. Alm
deste fato, destacam-se as seguintes questes que caracterizam a ausncia desta
gesto integrada:
a reduzida capacitao tcnica para a viso integrada tcnicos mais bem
preparados podem entender melhor qual o papel de cada temtica da
infraestrutura urbana dentro do ciclo das polticas pblicas de mbito
metropolitano;
a diferena entre os interesses e ideologias que podem levar inviabilizao
do processo de planejamento metropolitano e da gesto compartilhada;
a falta de articulao entre as instituies responsveis pelas atividades
relativas s FPICs, superpondo esforos e atribuies; e
a falta de um padro de planejamento que inclua a ao de monitorar e
avaliar uma poltica pblica.
Ora, aps mais de duas dcadas de vivncia de participao, o caso em
pauta deixa claro que o debate sobre a temtica no pode prescindir de anlises
que focalizem os casos metropolitanos sob o nico aspecto capaz de revelar o
impacto desse processo: o desempenho da gesto para assumir desenhos de gesto
compartilhada. Inexistem estudos sistemticos sobre experincias metropolitanas
participativas, registrando-se, fundamentalmente, trabalhos que preferem abordar
estudos de caso.4
A discusso sobre os constrangimentos e vicissitudes da gesto compartilhada
na metrpole sofre, assim, os efeitos da ausncia de estudos que tomem por base
um nmero significativo destes casos. A iniciativa da Rede Ipea na direo do
estudo da governana metropolitana, a partir de quinze estudos de caso, constitui
uma oportunidade seminal nesta direo.
4. Frey (1995) compara as experincias municipais de Curitiba e de Santos; Souza (1997) examina o caso de Salvador;
Couto e Abrucio (1995) analisam a gesto de So Paulo; Baiocchi (2001) focaliza o ativismo e a participao poltica
na experincia de Porto Alegre; ou Fernandes (2005), que estuda a gesto de capitais na dcada de 1990, comparando
os casos Recife e Salvador.
140

2 NOVA CONFIGURAO DA REGIO METROPOLITANA DO RECIFE:

TRANSFORMAES URBANAS E A MOBILIDADE NO TERRITRIO
Falar das tendncias da dinmica urbana falar de fatores relacionados, nas

primeiras anlises, dinamizao econmica do sul da RM do Recife, decorrente
da consolidao do Complexo Industrial Porturio de Suape (CIPS), com empreendimentos de grande porte, a exemplo da Refinaria Abreu e Lima (RNEST) e
do Estaleiro Atlntico Sul, entre tantos outros, que vm colocando os municpios
sob sua rea de influncia, em posio de crescente atratividade do ponto de vista
da expanso urbana, com demandas constantes por habitaes e todos os servios
que permeiam a habitabilidade. Deste modo, a RM do Recife apresenta uma nova
e importante configurao. Fato ressaltado no Seminrio Desafios Metropolitanos:
como enfrent-los?, em que foram tratadas as temticas da mobilidade, conectividade
e acessibilidade.5
No debate foi considerado que a atratividade exercida pelos empreendimentos j implantados e em fase de implantao no sul, no oeste e no norte
metropolitano far uma presso latente no solo urbano infraestruturado, ocasionando transformaes nas redes de mobilidade e na morfologia urbana. Tal
dinmica econmica acarreta o surgimento de novos vetores de crescimento,
com impacto sobre as condies de uso e ocupao do solo no territrio metropolitano. Assim, no seminrio foram apresentados os empreendimentos
(pblicos e privados) que constituem a atual dinmica do crescimento urbano
metropolitano, projetos e empreendimentos que, de forma direta ou indireta,
incidem sobre a RM do Recife, quais sejam, no setor oeste metropolitano,
induzidos pela Cidade da Copa/Arena Pernambuco, novos investimentos
produtivos na parte norte da RM do Recife e Goiana, e no sul metropolitano.
A proposta apresentada pelo governo de Pernambuco para implantao do Arco
Metropolitano abre a possibilidade de fluir mais a movimentao de carga na
RM do Recife. O Arco ligar Suape ao polo automobilstico de Goiana, com
traado percorrendo Cabo, Moreno, So Loureno, Paudalho, Abreu e Lima
e Igarassu.
5. O seminrio Desafios metropolitanos: como enfrent-los? foi realizado nos dias 2 e 3 de outubro de 2013, em
Recife, tendo sido organizado e coordenado pela Agncia Condepe/Fidem.
141
FIGURA 1
Regio Metropolitana do Recife novo contexto metropolitano
Fonte: Chaves (2013).

Obs.: imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).
O processo de expanso da mancha urbana da RM do Recife est sendo

conduzido por trs grandes movimentos que se completam: a expanso do ncleo
central, a irradiao pelos eixos de ligao entre o litoral e o oeste (BR-232, BR-408 e Cidade da Copa com a Arena Pernambuco); a expanso para o litoral sul
(complexo porturio de Suape), a ocupao industrial do litoral norte (Goiana/
Polo Farmacoqumico e Fiat) e pelo polo alimentcio em formao em Gloria de
Goit e Vitria de Santo Anto. Este dinamismo est motivando a construo
de novos bairros/cidades nos municpios metropolitanos e em Goiana (Mata Norte),
formando, assim, uma nova coroa urbana no entorno do ncleo expandido central.
2.1 Indicadores de crescimento da populao urbana
A Regio Metropolitana (RM) do Recife tem populao de 3,69 milhes de pessoas

(IBGE, 2013), que vivem nos quatorze municpios que a compem: Araoiaba,
Igarassu, Itapissuma, Ilha de Itamarac, Abreu e Lima, Paulista, Olinda, Camaragibe,
Recife, Jaboato dos Guararapes, So Loureno da Mata, Moreno, Cabo de Santo
Agostinho e Ipojuca. A taxa de crescimento da populao residente no perodo de
2000-2010 foi de 1,01% ao ano (a.a.), enquanto Pernambuco teve taxa de 1,06%.

142
A figura 2 apresenta a taxa anual de crescimento da populao residente no perodo

de 2000-2010. A taxa mdia de crescimento da populao na RM do Recife
de 1,05%. A maior taxa est em Ipojuca (dinmica Suape), que cresceu acima de
3,15%, seguidos de Igarassu e Itamarac. As menores taxas so apresentadas em
Olinda e Recife, correspondendo a trs quartos do valor da RM do Recife.
FIGURA 2
Taxa de crescimento1 da populao urbana, por municpio (2000-2010)

(Em %)
Fonte: IBGE (2013).

Nota: 1 Refere-se taxa geomtrica de crescimento (% ao ano).
Obs.: imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).
143
2.2 Transformaes socioeconmicas e o rebatimento no territrio metropolitano
De acordo com informaes da Agncia Condepe/Fidem (IBGE, 2011), o produto

interno bruto (PIB) do estado obteve crescimento de 5,7% no primeiro semestre de
2011, enquanto que o Brasil registrou 3,6%, na comparao com o mesmo semestre
do ano anterior. A expanso da economia pernambucana foi influenciada, sobretudo,
pelo desempenho do setor industrial, em especial a atividade da construo civil,
seguido da indstria de transformao. Neste cenrio, a capital Recife comea a perder
peso na RM do Recife, tanto em relao ao PIB (queda de 6,9 pontos percentuais
da participao metropolitana de 2000 a 2009) quanto em relao a sua populao.
Deste modo, os demais municpios comeam a ter um novo papel neste arranjo
metropolitano. Dentro da economia metropolitana (RM do Recife), o municpio
de Recife tem a maior contribuio, seguido dos municpios de Ipojuca e Jaboato
dos Guararapes, como mostra o grfico 1, Recife (48,9%) e Ipojuca (14,8%), onde
esto se concentrando os grandes investimentos de Suape (dados de 2010).
GRFICO 1
Produto interno bruto dos dez maiores municpios de Pernambuco (2010)

(Em R$ milhes)
35
30
30,032
25
20
15
3,149
3,108
3,004
2,130
1,253
1,147
Igarassu
4,476
Vitria de Santo
Anto
8,360
Paulista
9,095
10
Caruaru
Olinda
Petrolina
Cabo de Santo
Agostinho
Jaboato dos
Guararapes
Ipojuca
Recife
Fonte: IBGE (2011).

O Atlas Brasil 2013, trabalho realizado em uma parceria entre Ipea, PNUD
e Fundao Joo Pinheiro (FJP), apresenta o ndice de Desenvolvimento
Humano Municipal, o IDHM (2010). A partir destes dados, o grfico 2 compara
o desempenho dos municpios da RM do Recife, no que se refere ao ndice de
desenvolvimento humano. Dos quatorze municpios da RM do Recife, quatro esto

144
na faixa considerada de alto desenvolvimento humano, nove apresentam mdio

desenvolvimento e apenas um est no segmento de baixo desenvolvimento humano.
GRFICO 2
Alto desenvolvimento
humano
0,619
0,592
Araoiaba
So Loureno
da Mata
Mdio desenvolvimento
humano
0,652 0,633
Ipojuca
0,653
Itapissuma
0,653
Moreno
0,665
Ilha de Itamarac
0,679
Abreu e Lima
0,686
Cabo de Santo
Agostinho
0,692
Camaragibe
0,717
Jaboato dos
Guararapes
0,732
Paulista
0,735
Olinda
Recife
0,772
Igarassu
IDHM dos municpios da Regio Metropolitana do Recife (2010)

0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
Baixo desenvolvimento
humano
Fonte: PNUD Atlas do Desenvolvimento Humano Municipal (2013). Disponvel em: <www.pnud.org.br>.
2.3 A atual configurao urbana
A Regio Metropolitana do Recife atualmente palco das mencionadas transformaes territoriais. Neste contexto, novas urbanizaes so protagonistas do atual
processo de reestruturao metropolitana, atuando de forma acelerada e dispersa,
sem o respaldo de um plano de ordenamento territorial6 e o atendimento s demandas por infraestruturas e por servios pblicos. Efetivamente, a RM do Recife se
amplia como um aglomerado urbano, onde se aglutinam segmentos importantes
do poder econmico, uma grande populao de trabalhadores, residentes e no
residentes, todos consumidores e portadores de mercadorias, em circuitos e fluxos
desmedidos de mobilidade urbana. Constitui, efetivamente, um polo territorial
em expanso em escala local, regional e nacional. A dinmica da RM do Recife
tem se refletido, sobretudo, no processo de integrao dos municpios perifricos
mancha urbana de forma intensa (do nvel mdio para o alto e para o muito alto)
e acelerada (em um espao de tempo menor que uma dcada). Assiste-se hoje,
conforme j mencionado, integrao espontnea de municpios como Goiana e
Vitria de Santo Anto, j atuantes na dinmica da microrregio, embora ainda
no se constituam como municpios metropolitanos pela legislao estadual.
6. O mais recente plano metropolitano o Plano Metrpole Estratgica (2002), que no teve o seu modelo de gesto
implantado neste seria reforado o papel da Agncia Condepe/Fidem e do CONDERM.
145
No quadro 1 apresenta-se um conjunto dos empreendimentos geradores de impactos, em implantao e implantados, nos municpios metropolitanos e as novas
propostas para o sistema virio metropolitano e os sistemas de transporte projetados
(VLT/Metr e BRT Linha Norte/Sul e Linha Leste/Oeste). A dinmica territorial
atual exige planejamento, poltica e gesto articulada e integrada entre governos
federal, estadual e municipal. So prementes, pois, as polticas de desenvolvimento
que ultrapassam os limites municipais e que integrem regionalmente o planejamento, a proviso de servios pblicos e a dotao dos equipamentos urbanos e
da infraestrutura urbanstica.
QUADRO 1
Empreendimentos de impacto no territrio metropolitano e propostas de mobilidade

RM do Recife
Territrio norte:1 Itapissuma,

Igarassu, Itamarac, Araoiaba,
Abreu e Lima e Paulista.
Territrio oeste: Camaragibe,

So Loureno e Moreno.
Ncleo central: Recife,

Olinda e Jaboato dos
Guararapes.
Territrio sul: Cabo de Santo

Agostinho e Ipojuca.
Principais empreendimentos em implantao/

implantado
Proposta estruturadora para a mobilidade

metropolitana
Polo vidreiro
Polo frmaco
Parceria pblico-privada (PPP) do

saneamento
Polo automotivo
Arco Metropolitano
Empreendimentos habitacionais
Eixo Norte-Sul do BRT
(Programa Minha Casa Minha Vida)
Terminais de integrao (SEI)
Arena Pernambuco
PPP do saneamento
Cidade da Copa
Arco Metropolitano
Polo de indstrias alimentcias em Vitria
Ramal Cidade da Copa
Eixo Leste-Oeste do BRT
Terminais de integrao (SEI)
Porto Digital
PPP do saneamento
Centro de comrcio, servios e equipamentos

educacionais e culturais, com abrangncia e
influncia regional.
Via Mangue
Zona de concentrao de trfego de cargas
Terminal
Shopping centers
VLT linha Diesel/metr
Eixo Leste-Oeste do BRT
Eixo Norte-Sul do BRT
Complexo porturio de Suape
PPP do saneamento
Cone sul polo de logstica
Arco Metropolitano
Projeto Rios da Gente
Complexo virio do Paiva (Cabo)

Via expressa - Expresso Way
VLT linha Diesel/metr (Cabo, Jaboato,

Curado/Recife)
Fonte: Ipea e Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ).

Nota: 1 O municpio de Goiana, no litoral norte metropolitano, candidato a fazer parte da RM do Recife.

146
Importante realar que os impactos de empreendimentos desse porte reverberam

rapidamente (ainda no processo de implantao) na ocupao do solo das reas abrangidas direta e indiretamente. A presso sobre a infraestrutura viria e de mobilidade,
sobre o saneamento e sobre a regularizao e o controle de riscos ambientais, passa a
ser ampliada e crescente. As solues no previstas na esfera metropolitana acabam
sendo arranjadas localmente pelas gestes municipais e pelas aes dos setores privados, que tm mais urgncia e menos regulamentaes a cumprir.
3 ANLISE DAS FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM USO DO SOLO E
MOBILIDADE: ATORES PBLICOS E PRIVADOS
A gesto das FPICs da Regio Metropolitana do Recife selecionadas para este

estudo tem sido conduzida de modo minimamente compartilhado pelo poder
pblico estadual e municipal. Destacam-se, no quadro 2, as FPICs selecionadas,
as atividades envolvidas e as respectivas agncias de competncia.
QUADRO 2
Funes pblicas de interesse comum selecionadas e gestor pblico

FPIC
Atividade
Gestor estadual
Gestor municipal
Uso do solo
Parcelamento
Agncia Condepe/Fidem
Prefeitura municipal
Controle urbano
Saneamento
Transporte
Gesto ambiental
Agncia Estadual de Meio Ambiente CPRH
Habitao (PAC)
Secretaria das Cidades CEHAB
Esgoto
Secretaria de Recursos Hdricos e

Energticos Compesa1
gua
Secretaria de Recursos Hdricos e

Energticos Compesa
Resduos slidos
Secretaria das Cidades/SECID
Sistema estrutural Integrado

EMTU/SEI
Secretaria das Cidades
Consrcio Grande Recife
sistema complementar
Metr/trens
CBTU Superintendncia de Trens

Urbanos2
Fonte: Ipea/FUNDAJ.
Nota: 1 PPP do Saneamento gesto Compesa.
2
Sociedade de economia mista, subsidiria da Rede Ferroviria Federal (RFFSA), Empresa de Transporte de Passageiros,
CBTU Companhia Brasileira de Trens Urbanos, integrada ao METROREC.
Para fins da anlise das FPICs, imprescindvel considerar aes pblicas das
quais se esperam originar efeitos de grande escala. De partida, inclui-se o governo
federal, que implanta o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), visando
estimular o crescimento da economia brasileira atravs do investimento em obras
147
de infraestrutura. O PAC tem como objetivo promover empreendimentos na rea

de habitao, saneamento, transporte, energia e recursos hdricos, entre outros,
em vrias reas urbanas do pas. O PAC uma fonte importante de financiamento
na infraestrutura urbana do pas. Porm, necessita ainda de uma viso sistmica,
baseada em um planejamento integrado metropolitano com articulaes e pactos
nos nveis federal, regional, estadual e municipal, incluindo a hierarquizao e
priorizando a aprovao dos projetos e liberao dos recursos.
A partir de dados do governo federal,7 foi realizada a seleo dos investimentos
localizados em municpios pertencentes s quinze RMs brasileiras. Esta base de
dados constitui a primeira fonte de informaes do tipo: latitude/longitude, tipo
de empreendimento e valor de investimento, entre outros, sobre a carteira do
PAC nos municpios das RMs. A RM do Recife, com populao de 3.690.547
(2010), recebeu 415 empreendimentos do PAC. No grfico 3, observa-se que os
municpios menores, com menor populao, tiveram menor nmero de obras do
PAC. O municpio do Recife recebeu 124 obras, o maior nmero, e o municpio
de Itamarac, somente quatro empreendimentos.
Entre os 414 empreendimentos da RM do Recife organizados por atividades,
destacam-se: uso do solo, que representa 47,8% do total, com 198 obras neste
item esto agregadas as obras de urbanizao de assentamentos precrios, de
preveno de reas de risco, de quadras esportivas e de praa de esportes e de
cultura; a sade, com 25,1%, representada por cem unidades bsicas de sade;
o menor quantitativo de empreendimentos est designado para a mobilidade;
o item energia tem 3,4%, porm contm os maiores investimentos dirigidos s
atividades do porto de Suape. O municpio que recebeu mais recursos foi Ipojuca,
porm estes recursos foram destinados ao porto de Suape (energia/petrleo/gs).
O menor investimento foi para o municpio de So Loureno da Mata, porm
os recursos destinados Arena Pernambuco no esto contabilizados na lista
apresentada do PAC.
7. Para mais informaes, ver: <http://dados.gov.br/dataset/obras-do-pac-programa-de-aceleracao-do-crescimento>.

Sexto balano, de dezembro de 2012, correspondendo ao perodo 2011-2014.

148
GRFICO 3
Participao percentual dos municpios da RM do Recife no total da populao e dos

empreendimentos do PAC na RM do Recife
(Em %)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
Populao
Ilha de Itamarac
Araoiaba
Itapissuma
Moreno
So Loureno
da Mata
Igarassu
Camaragibe
Abreu e Lima
Ipojuca
Cabo de Santo
Agostinho
Paulista
Olinda
Jaboato dos
Guararapes
Recife
Empreendimentos
Fonte: Ipea/FUNDAJ. Disponvel em: <http://dados.gov.br/dataset/obras-do-pac-programa-de-aceleracao-do-crescimento>.

Alm desses recursos, esto surgindo outras formas de financiamento e execuo das infraestruturas urbanas, tais como as parcerias pblico-privadas (PPPs).
As PPPs esto sendo contratadas na gesto urbana para complementar a ao
pblica de promoo e oferta da infraestrutura urbana nos municpios brasileiros.
A primeira parceria implantada em Pernambuco foi para a construo do complexo
virio do Paiva, uma nova via para o litoral sul. O quadro 3 apresenta as candidaturas de PPPs para atendimento s FPICs na RM do Recife. Constata-se o poder
de interferncia dos agentes privados, com possibilidades tcnicas e financeiras para
concorrer aos grandes empreendimentos de escala metropolitana, articulando-se
diretamente com o poder federal, estadual e com os municpios. A PPP da ponte
do Paiva, da via expressa Suape/Porto de Galinhas, da Arena Pernambuco e do
Saneamento esto em operao.
149
QUADRO 3
PPP em Pernambuco relativa s FPICs1

FPIC
Projetos
Objetivo
Situao
Recursos
Mobilidade
Complexo Virio
do Paiva
Construo e operao da ponte

e via de acesso Reserva do
Paiva, um novo acesso ao litoral
sul. Permitir a construo de um
bairro planejado de alto padro.
Em operao pela concessionria

da Odebrecht com o Grupo
Cornlio Brennand.
R$ 73 milhes
Via expressa
Concesso de um novo sistema

de acesso e vias internas em
Suape, integrado a uma nova
rodovia de 43 quilmetros rumo
a Porto de Galinhas.
Em obras pela concessionria

da Odebrecht com a Invepar.
R$ 450 milhes
Transporte/
mobilidade
Arco Virio
Construo e operao de uma

via expressa de 77 quilmetros,
novo contorno da Regio
Metropolitana do Recife.
Consrcio da Odebrecht
Transport, Invepar e Queiroz
Galvo, que elaboram os
projetos e articulam recursos
para participar da licitao.
R$ 763 milhes
Transporte/
mobilidade
Sistema Monotrilho
do Grande Recife
(RM do Recife)
Construo de um novo tipo de

transporte pblico sobre trilhos.
Estudos entregues ao governo

pela Odebrecht Transport.
No revelado
Transporte/
mobilidade
Rota do Capibaribe
e Ramal da Copa
2014
Ligao do norte, do centro do

Recife e do Oeste metropolitano
atravs de um prolongamento
da atual avenida Beira Rio,
comeando no Bairro da Torre.
Em estudos pela Odebrecht

Transport
R$ 490 milhes
Uso do solo
Arena Pernambuco
para Copa 2014
Construo e operao da Arena

Pernambuco para potencializar
uma nova centralidade na RM
do Recife (bairro planejado).
Saneamento
PPP do saneamento
Elevao de 30% para 90% em

doze anos da coleta de esgoto
na rea urbana2 da Regio Metropolitana do Recife + Goiana.
Uso do solo
Transporte/
mobilidade
R$ 523 milhes
Realizada a licitao. Ganhadores: Foz do Brasil e Lidermac.

Contrato ainda no assinado.
R$ 4,5 bilhes
Fonte: Ipea/FUNDAJ.
Nota: 1 Fonte: JC, Caderno Economia, pgina 6, em 3 de fevereiro de 2013.
2
Na PPP do saneamento considerada rea urbana aquela que tem implantada a canalizao de distribuio de gua.
3.1 Gesto do uso do solo na RM do Recife
Questiona-se como tem sido implementada a governana metropolitana ante

todos os impactos advindos com tais empreendimentos e quais so os novos desafios polticos e institucionais colocados pelos problemas esperados para a futura
governana. No caso da RM do Recife, a Agncia Condepe/Fidem oficialmente
desempenharia o papel de coordenao da gesto metropolitana, contudo, a atuao
atual se restringe explicitamente anlise dos projetos, com vistas a regular o uso e o
parcelamento do solo urbano. Os proponentes (privados ou pblicos) submetem-se
150

a um processo de aprovao composto de trs fases, como mencionado. Vale ressaltar

que, nos ltimos cinco anos, uma srie de projetos esteve em processo de aprovao
nesta agncia, mas sem que fosse diagnosticado algum indeferimento significativo.
Esta constatao reveladora de uma prtica mais prxima da negociao prvia
estabelecida entre os grandes empreendedores e construtores de elaborarem projetos sob a consulta de urbanistas e planejadores urbanos, muitos deles inseridos
na prpria burocracia pblica local e, por isto mesmo, tais projetos j seguem
ajustados aos requisitos desta agncia.
A gesto do solo urbano , por sua natureza, intrinsecamente impulsionada
pela demanda gerada pelo crescimento econmico e atuao do setor empresarial,
mediante a implantao de empreendimentos de grande porte no entorno metropolitano. Tal fato acarreta grande presso para a infraestrutura de saneamento,
de recursos ambientais e para a mobilidade de pessoas e mercadorias. As novas
configuraes urbanas requerem novas vises e instrumentos. Por um lado, estas
se manifestam na ampla gama de tipos e formas: difusas, isoladas, globalizadas e
fragmentadas. Por outro lado, o territrio vai sendo construdo como um novo
objeto de estudo, ao e gesto.8 No caso da RM do Recife, os atuais processos de
ocupao fsicos/espaciais enfatizam a fragmentao da malha urbana e integrao,
pelos eixos virios metropolitanos, entre as novas urbanizaes e as existentes
(ncleos urbanos consolidados). O entorno do ncleo central metropolitano surge
como um territrio de intenso dinamismo e alta complexidade, vivenciando
conflitos, em decorrncia da multiplicidade dos atores e interesses envolvidos,
sem a devida coordenao de aes integradas, complementares e compartilhadas.
Da mesma forma que a compreenso do conceito de governana parece til
para analisar propostas de gesto compartilhada, tambm se revela bastante adequada
para integrar o debate sobre as PPPs. Hoje se admite (e at mesmo se estimula) o
aumento da participao dos demais setores sociais nos negcios pblicos um
forte indcio de que o conceito ainda tende a se difundir. Sem prejuzo de outras
propostas mais criativas e inovadoras, a partir da transferncia ou do compartilhamento de atividades e responsabilidades tradicionalmente ligadas ao setor pblico
para o setor privado ou semiprivado que se vislumbram perspectivas de minimizar
o impasse descrito anteriormente. E a est outro forte argumento para a ascenso
das PPPs. Diante de diagnsticos onde prevalecem as frequentes presses polticas
por decises individualizadas; a baixa valorizao poltica da atividade de regulao;
e a desarticulao entre as aes de controle urbano e outras aes de gesto para
ocupao do solo nos municpios, a RM do Recife tem buscado alternativas de
PPPs, ainda que de forma incipiente e sem o embasamento de um planejamento
metropolitano estruturado.
8. Caracciolo et al. (2013) sobre as experincias apresentadas no Seminrio de Investigao em Urbanismo Universidade
Politcnica da Catalunha, em 13 e 14 de junho de 2013.
151
3.2 Anlise da governana para FPIC transporte na RM do Recife
A anlise da governana da FPIC transporte demonstra que os maiores entraves

ao processo parecem residir nos aspectos polticos e de gesto e na ausncia de
entendimento entre os atores envolvidos analisando o caso especfico da mobilidade urbana no Brasil, onde a sociedade est comeando a se preocupar com a
repercusso negativa da situao da mobilidade nas reas urbanas de vrias cidades,
fato que possivelmente est comeando a criar um ambiente favorvel ao enfrentamento destes problemas.
O grfico 4 mostra o quantitativo de pessoas residentes na Regio Metropolitana do Recife que saem do municpio onde residem para trabalhar ou estudar em
outro municpio, retornando para casa diariamente. Observa-se, em uma anlise
comparada, a importncia de Jaboato, Olinda, Paulista e Recife nos deslocamentos
metropolitanos, fato que evidencia a temtica mobilidade como dimenso estratgica nas polticas pblicas metropolitanas.
GRFICO 4
Pessoas residentes na RM do Recife que trabalham ou estudam em outros municpios

e retornam para casa diariamente (2010)
100.000
92.541
90.000
70.000
56.546
64.240
Fonte: IBGE Censo Demogrfico 2010. Microdados da amostra.
3.821
So Loureno
da Mata
Paulista
Olinda
Pessoas que trabalham em outro municpio e retornam para casa diariamente

Pessoas que frequentam escola em outro municpio
14.655
16.514
19.823
6.224
1.634
Moreno
Jaboato dos
Guararapes
2.572
755
Itapissuma
844
1.044
Itamarac
1.005
1.132
Ipojuca
9.751
2.425
Igarassu
5.811
Camaragibe
15.080
1.783
373
4.133
Cabo de Santo
Agostinho
Abreu e Lima
Araoiaba
10.000
16.228
20.000
4.884
30.000
26.672
40.000
33.605
50.000
15.357
41.459
60.000
Recife
80.000
152

Na opinio de um especialista:9
Hoje o arranjo metropolitano est muito fragilizado por no existir uma instncia
de coordenao da ao no territrio. A Agncia Condepe/Fidem desempenhou esse
papel no passado. A questo dos projetos urbansticos de grande escala, demandas dos
empreendedores imobilirios, esto provocando na populao local uma reao com
protestos que comearam com a questo da mobilidade e as aprovaes de projetos
urbanos em grandes reas fechadas com impacto na mobilidade e no acesso aos espaos pblicos. Para agravar, considera-se que a questo da mobilidade est na cabea
dos governantes e/ou das grandes empreiteiras, porm sem a definida articulao e
pactuao com os diferentes setores e os municpios metropolitanos.
O debate da prioridade da mobilidade ganhou fora nos ltimos anos, mas

efetivamente a questo no est sendo conduzida com a eficincia e a coordenao
necessria. O protagonismo das empreiteiras demasiado, pois existe este vazio
institucional. Como exemplos indicam-se as diversas alteraes e indefinies sobre
o traado do Arco Metropolitano, sobre como se dar a sua composio financeira
e sobre quem far a gesto da via. Do mesmo modo, identifica-se a falta de coordenao na definio do conjunto de intersees que esto em estudo no entorno
do Terminal de Integrao de Cajueiro, no municpio de Jaboato dos Guararapes,
com a chegada do BRT (bus rapid transit), da implantao do VLT (trem para cabo)
e a interseo da Via Metropolitana Sul com a Estrada da Batalha. A problemtica
de conhecimento dos tcnicos das diversas instncias envolvidas, porm no h
convergncia poltica e tcnica e muito menos liderana para coordenar as aes.
Identificam-se alguns entraves para a gesto pactuada na FPIC transporte/
mobilidade na Regio Metropolitana do Recife, de trs naturezas, conforme a seguir.
1) Poltica: evidenciam-se interesses privados e pblicos conflitantes; vaidades
dos gestores e falta de coordenao e de pactuao sobre as responsabilidades: quem faz o que, onde, de que forma e com que complementaridade.
Existe um sombreamento de gesto quando se refere s principais vias
de articulao metropolitana e aos sistemas de transporte metropolitano:
Grande Recife, METROREC e o novo sistema do BRT, com obras na
calha da BR-101, delegadas Secretaria Estadual das Cidades.
2) Tcnica: ampliar e incentivar a formao especfica para a temtica mobilidade e rede de transporte, com o conhecimento e desenvolvimento de
novas tecnologias nas universidades e na capacitao de gestores pblicos.
O BRT implantado em Curitiba exemplo de tecnologia de xito, utilizado tambm em outras cidades, como Bogot, que implantou o sistema.
9. Conforme entrevista concedida em 9 de agosto de 2013 pelo professor Maurcio Andrade, da Universidade Federal
de Pernambuco (UFPE), no mbito do Projeto Governana Metropolitana no Brasil/RM do Recife no Ipea.
153
3) Financeira: atualmente quem financia o sistema o prprio usurio,

pois as meias passagens (estudantes/idosos/especiais) so bancadas pelo
sistema; os estudantes pagam 50% do valor da passagem e os idosos e
especiais no pagam. No existe subsdio pblico. Hoje esta questo est
na pauta com a possibilidade de reduo de impostos e outros formatos.
Pactos metropolitanos poderiam estabelecer a exigncia de alguns recursos e instrumentos para tornar universal servios tais como o transporte
pblico multimodal integrado com tarifa nica. O exemplo de Goinia
mostra que isso possvel.
4 A GOVERNANA DA REGIO METROPOLITANA DO RECIFE NA BERLINDA:
MAIS INTEGRAO IMPRESCINDVEL NA GESTO DAS FPICs
A gesto compartilhada de algumas funes pblicas, em especial a de uso do solo,

associadas mobilidade (transporte) e ao saneamento socioambiental emerge no
debate como justificativa institucionalizao das regies metropolitanas. Contudo,
a reduzida discusso sobre alternativas no sistema jurdico brasileiro, em especial
a dos consrcios pblicos, tem fragilizado tal argumento. Ocorre que, s vezes, as
propostas tm envolvido articulao entre empresrios e municipalidades, abrindo
espao para um debate ainda inconcluso sobre as competncias e sobre o poder
nas tomadas de deciso. Resta, assim, que se tem assistido, mais frequentemente, a
um processo de constituio de metrpoles corporativas, a servio das empresas
hegemnicas, mais preocupadas com a eliminao das deseconomias urbanas e
menos com a produo de servios sociais e de bem-estar coletivo de modo compartilhado. Significa dizer que se evidencia uma metropolizao contempornea,
momento mais avanado da urbanizao, com a marca da dinmica da economia
global, como j havia anunciado Santos (1990). Verificar, contudo, at que ponto
tais alternativas tm se constitudo em solues efetivas, no sentido de garantir a
integrao das FPICs, uma anlise ainda a ser realizada.
A escala dessa preocupao se amplia quando se ostentam dados10 de que mais
de 155 milhes de brasileiros vivem nas periferias urbanas. Trata-se de uma quantia
expressiva de consumidores, frente de pases como a Sua e a Holanda, para os
quais o mercado rapidamente encontra solues de atendimento. Simultaneamente,
trata-se da mesma quantidade de pessoas que demandam servios pblicos, e para
tanto, diferentemente do mercado, o poder municipal e estadual no apresenta
capacidade administrativa para atend-las.
As referncias ao crescimento da renda e do poder de compra dessas pessoas,
em sua maioria das classes C, D e E, podem seguir em uma escalada de exemplos,
mas esto longe de ocupar nveis satisfatrios de habitabilidade: so reas urbanas
10. Para mais detalhes, ver: Instituto Data Popular, publicado em reportagem da Veja, 29 jan. de 2014, p. 62-79 (Allegretti, 2014).
154

onde no h saneamento, nem coleta de lixo, nem drenagem, nem controle de

risco na ocupao do solo. Vive-se na periferia o paradoxo de ter um celular de
ltima gerao e ser obrigado a carregar uma lata dgua na cabea (Allegretti,
2014 p. 66). Significa dizer que h um problema crtico de competncia prioritria
do poder pblico (ao menos no modelo da administrao vigente no pas), que
espera solues institucionais mais consequentes.
Nessa perspectiva, com relao ao desenho institucional, parece que a adoo
de um nico modelo de gesto metropolitana ideal no seja garantia de condies
favorveis governana metropolitana. Se critrios e parmetros so estabelecidos, tais como aqueles sobre os quais se manifestou o Supremo Tribunal Federal
(obrigatoriedade do rgo de gesto metropolitana e equilbrio entre os Entes
Federativos, sem a predominncia de nenhum deles), o desenho institucional de
cada RM pode, sim, respeitar as autonomias estaduais. Mas continuar levando em
considerao informaes recentes de pesquisa de campo realizada nas periferias
parece estratgia sensata que pode auxiliar na busca de solues.
Diferentemente da necessidade de algum tempo atrs de mudar de moradia,
ou mesmo de circular diariamente para trabalhar no centro das regies metropolitanas, o desejo de permanecer nos locais de origem afasta a obsesso de ir morar,
trabalhar ou se divertir onde os integrantes das classes A e B o fazem. Os fatores de
mobilidade social das classes emergentes incluem o orgulho de viver no subrbio,
e a identidade cultural dita um alerta: a desconcentrao dos servios urbanos e
do atendimento pblico merece ser vista como um paradigma diferenciado nos
modelos de gesto e de uso do solo propostos pelos analistas e gestores.
Se a gesto do solo urbano tem sido impulsionada pela atuao do setor empresarial, gerada para atender novos padres de moradia demandados pelas classes
A e B, o crescimento econmico das classes C, D e E parece ser um novo condutor
implantao de empreendimentos de grande porte, sobretudo comerciais e de
servios, mas tambm de produo habitacional no entorno metropolitano. Cabe
ao poder pblico antecipar-se, em uma gesto integrada e compartilhada, instituindo condicionalidades a este setor construtivo, de forma a minimizara grande
presso sobre a infraestrutura de saneamento, de controle a riscos ambientais e
de mobilidade.
Dois institutos jurdicos merecem ateno especial na perspectiva de buscar
solues de gesto compartilhada: as PPPs e os consrcios municipais. Ambos
constituem movimentos de cooperao intersetorial que sinalizam um movimento
positivo de renovao e diversificao das prticas tradicionais de atuao do poder
pblico, alternativo s solues extremas do Estado onipresente/provedor. Neste
debate, contudo, algumas questes precisam ser orientadoras: i) se a proposta tem
como principal objetivo a implantao de projetos ou a realizao de atividades
155
de interesse pblico; ii) se a proposta envolve recursos e se a responsabilidade pelo

financiamento, investimento e execuo proporcionalmente compartilhada pelos
atores; iii) se a proposta pressupe riscos e benefcios, advindos da utilizao ou
explorao do objeto da parceria; iv) se a proposta construda de forma compartilhada e pressupe equidade de poder decisrio; e v) se a proposta demanda a
criao de uma entidade especfica, com autonomia financeira e gesto profissional
compartilhada, bem como aporte de garantias, de ambos os setores.
Considerando as caractersticas do federalismo brasileiro, reconhecer-se
metropolitano significa identificar-se como parte de um espao dinmico singular,
que demanda a adoo de escalas e parmetros distintos. No deveriam, assim, os
municpios integrantes das RMs serem obrigados a atender alguns parmetros e
oferecer servios compatveis com a sua escala?
Tal reconhecimento, em particular, tem induzido a uma maior capacidade
da Unio em disponibilizar recursos para os investimentos em infraestrutura social e urbana nessas regies. Significa dizer que estados e municpios buscam na
constituio das RMs uma forma de se qualificarem como elegveis para receber
investimentos federais. Contudo, a soluo dos problemas que so metropolitanos
acaba restrita aos trmites de cada municpio isoladamente. O Estatuto da Metrpole poderia estabelecer a exigncia de alguns recursos e instrumentos para tornar
universal servios tais como o transporte pblico multimodal integrado com tarifa
nica para o cidado metropolitano (hoje, ainda uma abstrao).
Sem perder o sentido da integrao, poderia tambm estabelecer padres
regulatrios diferenciados aos setores de empreendimentos privados, para reas
distintas, tendo em vista a tendncia de opo por pequenos negcios que geram
renda e atendem os elementos identitrios prprios dos segmentos da populao que mora nas periferias dos grandes centros. De um modo geral, as reas
assim ocupadas esto abrigadas administrativamente por municpios tambm
perifricos nas RMs, e, por isso mesmo, parecem merecedores de uma leitura
distinta para que se possa construir proposta consensual de gesto metropolitana
compartilhada e integrada.
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CAPTULO 6
GOVERNANA METROPOLITANA E USO E OCUPAO DO SOLO

NA REGIO METROPOLITANA DO VALE DO RIO CUIAB:
CONFLITOS E DESAFIOS NA GESTO INTEGRADA DAS
FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM
Rita de Cssia Oliveira Chiletto1
Diogo Marcelo Delben Ferreira de Lima2
Flavyane Rosa Borges3
1 INTRODUO
A questo metropolitana, luz da emergente rede urbana brasileira, constitui

fenmeno espacial marcado pela estrutura fsica dos lugares das grandes cidades, especialmente e pela velocidade dos fluxos sociais, econmicos e culturais.
O resultado deste processo a polarizao geogrfica, as espacialidades metropolitanas atraem para si, e para os municpios de sua rea de influncia, recursos
humanos e financeiros. Dessa forma, o desenvolvimento das regies metropolitanas
(RMs) se relaciona com a insero destas na diviso ao papel que desempenham
na economia-mundo. Por este motivo, o presente trabalho aborda a caracterizao
da dinmica socioespacial e os aspectos demogrficos e econmicos do territrio
metropolitano mato-grossense, da Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab
(RM do Vale do Rio Cuiab), criada em 2009.
A questo no se restringe nova geografia regional, mas contempla elementos importantes da poltica urbana, como o ordenamento territorial e a
gesto das funes pblicas de interesse comum (FPICs). As regies metropolitanas no se submetem exclusivamente aos ditames do mercado e do capital
internacional, em verdade, elas confirmam a pertinncia do pacto federativo e
do planejamento estratgico.
A governana metropolitana, entendida como o conjunto de institucionalidades, tomadas de decises e gerenciamento democrtico e integrado dos servios
pblicos e privados essenciais, torna-se fator contundente de desenvolvimento
1. Pesquisadora no projeto Governana Metropolitana no Brasil, coordenado pelo Ipea, em parceria com a Fundao
de Apoio e Desenvolvimento (Uniselva) da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT).
2. Pesquisador no projeto Governana Metropolitana no Brasil.
3. Pesquisadora no projeto Governana Metropolitana no Brasil.
160

regional, devidamente articulado ao desenvolvimento urbano das municipalidades.

Assim sendo, o estudo trata da produo do espao metropolitano mato-grossense,
com o objetivo de analisar a gesto da FPIC uso do solo e a governana metropolitana na RM do Vale do Rio Cuiab. O intuito no s fornecer os subsdios para
o entendimento das dinmicas em curso no estado, mas permitir uma construo
ampla do tema em escala nacional, considerando as distintas realidades e a necessidade de adequada execuo das polticas de interesse comum.
2 CARACTERIZAO DAS DINMICAS METROPOLITANAS NO VALE
DO RIO CUIAB
A presena de metais preciosos (ouro) e a posio geogrfica privilegiada da capital

de Mato Grosso no territrio nacional, que fez conservar sua influncia poltica,
so fatores histricos de seu crescimento populacional e desenvolvimento urbano.
Ainda que suscetvel ao desempenho de atividades produtivas (extrativas, pecuria,
indstria canavieira),4 Cuiab teve sua emancipao poltico-administrativa e foi
reconhecida como centro do poder provincial no primeiro quartel do sculo XIX.5
Nesse perodo, a estrutura agrria e o modo de explorao da riqueza da terra no
sofreram mudanas significativas, permanecendo inalterados o acervo fundirio e
as relaes sociais de produo pr-capitalistas.
A navegabilidade pelos rios brasileiros favoreceu a integrao de Cuiab aos
grandes centros, esta conexo territorial trouxe impulsos econmicos e sociais. 6
At os anos 1910 e 1920 do sculo XX, foi intenso o trnsito fluvial na bacia
do Prata;7 o rio Paraguai constituiu-se a principal via de acesso aos mercados
nacional (Rio de Janeiro) e internacional (Europa e pases cisplatinos). As regies
porturias, Corumb, Cceres e Cuiab, com destaque para a primeira, que era
porto alfandegrio, escoavam a produo interna (couro, borracha, erva-mate,
poaia) e alavancavam os intercmbios comerciais. Com a mudana de fixos, das
bases tcnicas e operacionais dos fluxos, especificamente a substituio da matriz
de transporte, do fluvial para o ferrovirio, e mais tarde, para o rodovirio, novos
arranjos espaciais so formados.
A (des)articulao da rede de poder no territrio nacional, deflagrada com
a primeira Constituio republicana de 1891 e com a moderna ideia de nao,
ambas implementadas pelo movimento militar-populista, permitiu a polarizao
4. Ver Borges (2001).

5. Elevada condio de cidade em 1818 e declarada capital da provncia de Mato Grosso em 1835. Com a promulgao
da Constituio de 1891, as provncias passaram a ser denominadas de estados.
6. Ver Povoas (1983).
7. A navegao pela bacia do Prata foi interrompida, temporariamente, por ocasio da Guerra do Paraguai (1886-1870),
quando encerrada, foi retomado o comrcio com Buenos Aires e Montevidu (Povoas, 1983).
Governana Metropolitana e Uso e Ocupao do Solo na Regio Metropolitana do

Vale do Rio Cuiab: conflitos e desafios na gesto integrada das funes pblicas
de interesse comum
161
e a hegemonia do centro-sul do pas, 8 cujo resultado no foi outro seno a

macrocefalia urbana. Mas, antes disso, a concentrao demogrfica, decorrente
do fluxo de migrantes de outras regies, a relativa diversificao das atividades
produtivas e a prestao de servios pblicos, alm da presena e atuao de
firmas privadas em Cuiab, tornaram vetores do processo de desenvolvimento
territorial e regional (Rivera, 2011). Por conseguinte, a espacialidade urbana
mato-grossense assumiu outras frentes e contornos, no mais restritos aos
interesses eclesisticos ou poltico-administrativos, mas vinculados ao modelo
urbanstico das regies centrais.
Desse modo, em Cuiab, a expanso do ncleo urbano assumiu outra direo,
projetava-se em razo da localizao das igrejas, do Porto Geral (rea porturia),
da sede do poder institudo e da Santa Casa de Misericrdia. Todavia, os prdios
pblicos e as habitaes nas ruas paralelas ao crrego da Prainha contriburam no
patrimnio arquitetnico e no desenho urbano. Alm disso, os espaos pblicos
e a ligao leste-oeste do permetro praticamente definiram o traado virio da
capital (Cuiab, 2012). Este espao, em razo da Guerra do Paraguai (1864-1870)
e da implantao de bases militares e ncleos populacionais, foi conurbado rea
localizada na margem direita do rio Cuiab, atual municpio de Vrzea Grande.9
Devido atividade de extrao mineral no sculo XVIII, nas relaes estabelecidas pelas mones, que buscavam os metais preciosos partindo da capital,
surgiram municpios como Santo Antonio de Leverger (Leverger). Outras atividades
econmicas se sucederam no territrio, a produo aucareira, a pesca e o turismo,
mas em todas elas foram mantidas a proximidade do relacionamento com Cuiab.
Nossa Senhora do Livramento (Livramento) tambm surgiu a partir da explorao
do ouro, desenvolveu-se na rota de Cuiab para a antiga capital do estado, Vila Bela
da Santssima Trindade, em local de descanso para as tropas em marcha no territrio
mato-grossense. Percebe-se a antiguidade e intensidade do relacionamento desses
municpios, o que serviu de base para as anlises que determinaram a criao da
regio metropolitana de modo a coordenar polticas de interesse comum.
Aps longo perodo de estagnao econmica, decorrente da crise da
cana-de-acar e da borracha e do isolamento da capital em razo das pssimas
condies de transporte fluvial, os espaos e as funes pblicas, na rea central
de Cuiab, alteraram formas e contedos. de se recordar que a ligao terrestre
com Mato Grosso jamais foi concluda com sucesso pela via ferroviria (Estrada
de Ferro Noroeste do Brasil)10 e, apenas em 1915, houve melhorias das condies
8. Ver Egler e Becker (2010).
9. Desmembrado do municpio de Cuiab em 1948.
10. A linha ferroviria chegou at a parte sul, do atual estado de Mato Grosso do Sul, em Corumb. Para mais detalhes,
ver Siqueira (1990).

162
de trfego entre Cuiab e So Paulo, embora a malha rodoviria estadual tenha

sido estruturada dos anos 1980 em diante.11 Fato que a geopoltica nacional
levou a cabo a expanso da fronteira de recursos, ou melhor, a ocupao da
Amaznia e do Centro-oeste, com a construo de Braslia e de rodovias federais (Belm-Braslia, Cuiab-Santarm). A figura 1 mostra as vias terrestres e as
principais economias intrarregionais, alis, a combinao destas variveis refora
a questo do desenvolvimento estadual.
FIGURA 1
Rede urbana estadual, principais polos regionais e produo, PIB por regies de
planejamento (2011)
(Em R$ mil)
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2011).

Elaborao: Jonas Ferreira dos Santos e Flavyane Rosa Borges.
A poltica desenvolvimentista nacional teve xito na explorao do territrio

e de seus recursos naturais, e a migrao sulista favoreceu a colonizao, tanto
pblica quanto privada, e a difuso de colnias agrcolas a partir dos anos 1960.
A integrao nacional se materializa na nova composio do capital em torno da
produo primria agricultura, pecuria, indstria madeireira, metais e, mais
recentemente, da agroindustrializao. Os projetos e as intervenes governamen11. Povoas (1983) expe que o governo Mdice foi responsvel pela implementao e pavimentao de estradas nos
anos 1950 e 1960.

de interesse comum
163
tais foram de suma importncia para a reordenao do territrio e a insero das

economias internas deprimidas ao circuito capitalista nacional e mundial.
Consoante Becker (2001), essas iniciativas determinaram a produo poltica do espao, implementando a ocupao regional e utilizando as cidades como
base logstica das aes, com papel significativo no processo, consolidando o que
Lefebvre (1978) denominou de a produo do espao pelo Estado. Ento, esta
geometria territorial corresponde ao modelo de ocupao baseado na viso externa
e nas relaes com a metrpole e o mercado internacional.
Vilarinho Neto (2009) explica que, a partir do processo de industrializao
brasileiro, as cidades se tornaram lcus para a acumulao do capital, imprescindveis manuteno do sistema capitalista, contudo, cada centro urbano passou
por transformaes especficas, de acordo com sua posio geogrfica e suas
funes no sistema nacional (Santos, 2002). Em verdade, a desconcentrao das
atividades produtivas no territrio, ou seja, a implantao da agricultura moderna
e dos complexos agroindustriais no interior, nas regies Centro-Oeste e Norte,
incrementou a rede urbana brasileira, produzindo espaos dinmicos e luminosos,
luz da globalizao econmica e da urbanizao (Ipea, 2002). A tabela 1 traz mais
detalhes sobre o crescimento demogrfico em Mato Grosso.
TABELA 1
Evoluo da populao do estado de Mato Grosso

Ano
1960
Populao total
Populao urbana
Populao rural
Populao da RM do Vale
do Rio Cuiab
Populao do entorno
545.970
68.694
889.539
343.569
1970
1.597.090
684.189
912.901
119.363
1980
1.138.691
654.952
483.739
286.658
1991
2.027.231
1.485.110
542.121
564.771
1996
2.235.832
1.695.548
540.284
626.756
2000
2.504.353
1.982.417
521.936
726.220
109.566
2010
3.033.991
2.484.838
541.153
834.057
110.395
Fonte: Mato Grosso (2005; 2011; 2012).

Nota: 1 At 1996, a populao mencionada diz respeito aglomerao urbana Cuiab e Vrzea Grande. Aps esse ano (2000
e 2010), o dado refere-se RM do Vale do Rio Cuiab.
A regio do Vale do Rio Cuiab recebeu movimentos migratrios de diversas

partes do pas, logo, a metropolizao decorreu da interiorizao da urbanizao.
Para Abutakka (2012), a expanso da fronteira agrcola, em distintas frentes, proporcionou um conjunto variado de formas de apropriao do espao agrrio, sendo
determinante no processo de ocupao e povoamento do estado, este conduzido pelo
poder pblico, mas levado a cabo pela apropriao privada das terras e dos recursos. Predominam numericamente na configurao da RM do Vale do Rio Cuiab,
164

aqueles migrantes oriundos primeiramente da regio Sul, seguidos daqueles da regio

Sudeste do pas (IBGE, 2011). Fato que as cidades da Amaznia apresentaram
ritmo de crescimento superior ao restante do pas, evidenciando demandas por
servios aos quais o poder pblico no conseguiu atender, e passaram a conviver
com problemas urbanos e ambientais em diferentes escalas.
Em detalhes, reportando Souza (2007), a ocupao dos espaos amaznicos
tem momentos distintos, a ttulo de informao, entre as dcadas de 1960 e 1980
os migrantes tinham destino certo, buscavam os novos municpios, as reas a
serem colonizadas e as grandes fazendas. J na dcada de 1990, desativadas certas
frentes de trabalho na agricultura e decomposta parte das regies de oportunidades
no estado, uma massa pobre, sem ocupao e desprovida de moradia, ocupara os
bairros perifricos da aglomerao urbana Cuiab/Vrzea Grande. Entre crises no
setor agropecurio e conflitos de modelos produtivos moderna e empresarial
versus tradicional e familiar , o crescimento econmico, nas ltimas dcadas, perceptvel pelo aumento do produto interno bruto (PIB), no passou por tendncias
recessivas. Porm, isto no implica dizer que foram criados postos de trabalho em
quantidade suficiente, nem que a massa de trabalhadores encontrou, nas cidades,
as condies de vida urbana necessrias.
Em outros termos, a rede urbana do pas, historicamente concentradora
e excludente, no que se refere repartio dos benefcios econmicos, sociais e
culturais, decorrentes da gerao de riquezas, se organiza para atender aos interesses do mercado internacional, mas tambm para satisfazer a demanda crescente
da populao urbana, fazendo crescer a oferta de bens e de servios nos grandes
centros. Na viso de Becker (2001), houve equvoco nesse processo intensivo de
ocupao, os espaos eram vistos como isotrpicos e homogneos, desconsiderando as profundas diferenas sociais e ecolgicas, o que determinou ocupaes que
destruram gneros de vida e saberes tradicionais.
Alis, as particularidades regionais proporcionaram as condies diferenciadas
para a reproduo do capital. Conforme Souza-Higa, Romancini e Nunes (2011),
o marco da ocupao e do desenvolvimento de Mato Grosso foi a diviso territorial, em 1977, que, apoiada em polticas fiscais e na expanso da infraestrutura,
promoveu a interiorizao da populao e o crescimento das estruturas produtivas
regionais na poro norte da antiga Unidade da Federao (UF).
Portanto, o avano do setor primrio serviu para fomentar a estrutura
urbano-regional, logo, as relaes campo-cidade, ainda mais complexas e interdependentes, imprimem o ritmo da modernizao territorial inter e intra-urbana
mato-grossense, que um fenmeno do sculo XX. As fisionomias e as paisagens
urbanas corroboram para a constituio de espaos sociais modernos e progressistas,
Bomfim (2010) atribui esse cenrio ao papel que Cuiab desempenha como um

de interesse comum
165
espao de recepo de fluxos migratrios e de capitais. A recente e incompleta

reconfigurao da cidade (e dos seus lugares) est associada sua funo no contexto e na conjuntura nacional.
A saber, a caracterizao do traado virio e da feio urbanstica, demonstrada com riqueza de detalhes por Romancini (2005), comprova o desenvolvimento
urbano em Cuiab. A disposio das ruas, avenidas e estradas, a construo de
edifcios altos, a importncia dos ambientes pblicos (reas verdes, praas, teatros,
igrejas) e os grandes empreendimentos privados sinalizam a ruptura com os padres ento vigentes.12 At o incio dos anos 1970, o permetro urbano da capital
no tinha sofrido alteraes significativas; apenas nas dcadas seguintes, e para
suportar a exploso demogrfica e a presso da populao residente e migrante, o
poder pblico delimitou reas urbanas e de expanso, e investiu em intervenes
na malha viria (vias urbanas estratgicas) e na criao de ncleos habitacionais,
expandindo territorialmente a cidade em todas as direes (Cuiab, 2007).
Enquanto isso, parafraseando Monteiro (1987), a transformao do aspecto
urbano de Vrzea Grande, nos anos 1970 e 1980, foi possvel em face da disponibilizao de lotes urbanos, antigas terras devolutas municipais, e do aumento no
nmero de loteamentos, conjuntos habitacionais, ruas e bairros novos. A cidade,
marcada pelas contradies sociais provenientes da industrializao local e pela
descontinuidade de infraestrutura bsica, isto , de equipamentos pblicos, progride
lentamente no enfrentamento dos problemas afetos ao uso e segregao do solo
urbano. Vivenciam os municpios de Nossa Senhora do Livramento e Santo Antonio
do Leverger situao igualmente difcil, aqueles ainda no conseguiram efetivar uma
poltica de urbanizao justa, nem se fazer incluir no processo de metropolizao.
A constituio da RM do Vale do Rio Cuiab, em 2009, abrangendo os
quatro municpios (Cuiab, Vrzea Grande, Nossa Senhora do Livramento e Santo
Antnio de Leverger), decorreu da percepo do relacionamento histrico dos
demais municpios com Cuiab e da dependncia destes em relao prestao
de servios pela capital. Este fato estabelece dinmicas urbanas particulares nos
municpios centrais e no entorno, determina a necessidade de definir as funes
pblicas de interesse comum e de buscar efetiv-las por meio de polticas adequadas, consolidando um pacto metropolitano que atenda s reais necessidades de
populao em constante deslocamento.
As polticas pblicas refletem o conjunto dos interesses locais e nacionais
em suas relaes com o mundo, a partir de valores consolidados historicamente e
condicionantes geoeconmicos e geopolticos. No Brasil, percebe-se a nfase dada
busca do desenvolvimento econmico associado importncia da manuteno
12. indiscutvel que essa transio urbanstica tenha ocorrido custa do patrimnio arquitetnico histrico e cultural,
especialmente na capital.
166

da diversidade cultural. Acrescentam-se a estes fatores os imperativos da conservao ambiental e do respeito aos direitos humanos e democracia. Para Becker
(2001), a questo territorial de interesse nacional, no entanto, a concretizao
das perspectivas espaciais (ambiental, social, econmica, poltica e cultural) fica
prejudicada pela desarticulao das polticas pblicas.
A democratizao do espao urbano a medida que se impe para o
enfrentamento de novos e velhos problemas das cidades, uma vez que o crescimento econmico no repartiu satisfatoriamente as possibilidades de trabalho,
renda e vida digna para a populao. O legado de segregao socioespacial
s pode ser extinto com a gesto integrada e inclusiva do espao urbano.
Os conflitos pelo uso do solo, a carncia de infraestrutura bsica e a dificultosa
mobilidade devem ser administrados e as funes pblicas de interesse comum
efetivadas, inclusive na RM do Vale do Rio Cuiab, cuja constituio recente
permite a identificao das dificuldades, mas no aponta nem garante ainda
as solues necessrias.
3 TERRITRIO METROPOLITANO MATO-GROSSENSE: ASPECTOS DEMOGRFICOS
E ECONMICOS
O debate sobre metropolizao plural, so diversas correntes terico-metodolgicas,

bem como as perspectivas acadmicas, cientficas e polticas. Nesse diapaso,
procedente a preocupao em diferenciar a realidade social metropolitana do
processo de institucionalizao da metrpole. Ento, existem duas faces da mesma
moeda: a metrpole propriamente dita e vivenciada, elemento estruturador da
rede urbana, que define a distribuio de fixos e estimula a circulao dos fluxos
(pessoas, mercadorias, investimentos, informaes), e a sua fico jurdica a regio
metropolitana legalmente criada, gerida pelos governantes, assimilada (ou no)
pela populao (Moura, 2013).
Com efeito, o espao hbrido, difuso e complexo, dotado de elevada heterogeneidade de aes e objetos a metrpole pode ser caracterizado pelo modo
e sistema de produo de riquezas (PIB exposto na figura 1) e forma de insero
no mercado; pelo fator demogrfico (tabelas 1 e 2 e figura 2); pelos indicadores
sociais de desenvolvimento humano (tabela 3); pelas oportunidades de trabalho,
renda e vida digna no territrio, isto , prestao e acesso aos servios pblicos e
privados essenciais.
Em sntese, a metrpole o reflexo da socioeconomia regional, contudo,
tambm resultado de aglomeraes, e no somente territoriais. Por conseguinte,
dois fatores denunciam o ambiente metropolitano, so eles: a populao e a renda,
porque, em termos numricos, so expressivos e, espacialmente, indicam rugosidades
e tenses no territrio. A tabela 2 explora essa problemtica espacial.

de interesse comum
167
TABELA 2
Indicadores demogrficos, de urbanizao e de renda, relativos RM do Vale do Rio

Cuiab e ao entorno metropolitano
Unidade de referncia
(regies e municpios)
Taxa de crescimento da populao
Urbanizao
(%)
PIB
(per capita)
1991-2000
2000-2010
2000
2010
2005
2,32
1,55
96,0
96,1
8.208
Cuiab
2,05
1.47
98,6
98,1
12.499
Nossa Senhora do Livramento
1,66
-0,50
32,1
36,5
4.723
Santo Antnio de Leverger
0,03
2,01
35,7
38,8
7.860
Vrzea Grande
3,21
1,79
98,1
98,5
7.752
Entorno metropolitano
0,16
0,08
62,8
65,4
6.754
Acorizal
1,02
-0,59
47,7
53,1
8.408
Baro do Melgao
-2,73
-0.13
47,3
45,1
5.801
Chapada dos Guimares
2,26
1,38
56,1
61,9
6.477
Jangada
3,52
0,85
38,4
38,3
5.761
Nobres
-0,14
0,01
79,8
83,0
8.443
Nova Brasilndia
-5,48
-2,55
69,8
79,8
6.065
Planalto da Serra
-0,61
58,0
75,3
8.201
Pocon
0,34
0,36
72,6
72,6
4.961
Rosrio Oeste
-0,74
-0,65
58,0
60,3
6.669
Fonte: IBGE (2011) e Mato Grosso (2005).
FIGURA 2
Variao da distribuio populacional na aglomerao urbana de Cuiab e Vrzea Grande
Fonte: Ipea e FJP (2013).

Elaborao: Flavyane Rosa Borges.
168

A RM do Vale do Rio Cuiab tem uma rea total de 21.871,70 km2, o que
corresponde a 2,4% do territrio estadual, e populao de 833.766 habitantes, 27%
da populao de Mato Grosso. Os dois maiores municpios da RM do Vale do Rio
Cuiab, Cuiab e Vrzea Grande, se originaram umbilicalmente conectados pelo
rio Cuiab e vivenciaram, ao longo das dcadas, distintos processos de urbanizao,
sempre sofrendo e exercendo influncia mtua. Ademais, os municpios conurbados
apresentam urbanizao significativa (98%), e as maiores populaes, contrastando
com os demais municpios, de caractersticas nitidamente rurais Santo Antonio do
Leverger e Nossa Senhora do Livramento, que diferem daqueles por possurem escassa
populao, destacando que na ltima dcada apenas Livramento perdeu populao.
indiscutvel a polarizao exercida por Cuiab na RM do Vale do Rio Cuiab
e no entorno. As relaes entre os municpios da RM do Vale do Rio Cuiab com
a capital ocorrem em distintos nveis de integrao, identificando-se mais estreitos
vnculos com Leverger e Vrzea Grande, ao passo que Livramento definiu fluxos
mais consistentes com Vrzea Grande. Quando da criao da RM do Vale do Rio
Cuiab, foi institudo ainda o entorno metropolitano, com rea de 53.665 km2,
5,9% do territrio de Mato Grosso, contendo nove municpios, que provam estreitos e histricos vnculos relacionados prestao de servios e disponibilidade
de equipamentos urbanos em Cuiab, alm de sua origem propriamente. Nesta
regio, h municpios espacialmente grandes, como Pocon e Baro de Melgao,
constituindo mais que o dobro da rea da RM do Vale do Rio Cuiab, ao mesmo
tempo em que sua populao de 110.397 habitantes, apenas 3,6% da populao
estadual. Desse modo, sua densidade demogrfica baixa, 2,06 hab./km2, inferior
mdia do estado, que de 3,36 hab./km2, e distante da densidade da RM do Vale
do Rio Cuiab, que de 38 hab./km2.
Anlises da distribuio da populao na RM do Vale do Rio Cuiab e no
entorno, a partir dos dados do IBGE (2011), apontam que, se nas dcadas de 1990
a 2000, os municpios da aglomerao evidenciaram os maiores ndices de crescimento populacional, 20,5% em Cuiab e 32,10% em Vrzea Grande no perodo,
inverte-se esta lgica no perodo 2000-2010, quando decrescem para 14,70% em
Cuiab e 17,9% em Vrzea Grande. Leverger inverte esta lgica e apresenta significativo ndice de crescimento, saindo de 3% no primeiro intervalo de tempo para
20,10% no segundo. Fato que se pode justificar pela proximidade e conurbao com
Cuiab e a infraestrutura mais qualificada disponvel, se comparado a Livramento,
que perde populao, oscilando de 16,60% a -5% nos intervalos de tempo citados.
Em Cuiab e Vrzea Grande, a densidade demogrfica da ordem de
157,66 hab./km2 e 240,98 hab./km2 respectivamente, enquanto na RM do
Vale do Rio Cuiab de 38,10 hab./km2, devido aos resultados encontrados
em Leverger e Livramento, respectivamente 1,51 hab./km2 e 2,29 hab./km2.
Mato Grosso apresenta valores pouco superiores, da ordem de 3,36 hab./km2.

de interesse comum
169
Em relao populao de Mato Grosso, a RM do Vale do Rio Cuiab apresentou em 1990, 2000 e 2010, respectivamente, 29,44%, 29,00% e 27,47%
da populao total, confirmando perda de populao para demais regies do
estado, particularmente para municpios mais novos e voltados s atividades
econmicas da agricultura moderna. Um exame comparativo entre RM do Vale
do Rio Cuiab e entorno elucida que este grupo de municpios se assemelha
bastante aos menores municpios da RM do Vale do Rio Cuiab (Leverger e
Livramento), com rarefeita populao e baixa densidade demogrfica. Entre
eles, Jangada e Baro de Melgao possuem populaes predominantemente
rurais, enquanto os demais so majoritariamente urbanos.
Pois bem, a anlise demogrfica pode tratar ou considerar o elemento humano
como: trabalhador ou populao economicamente ativa; consumidor; e habitante. Para
este estudo, especialmente cara cidadania metropolitana, a populao e o seu bem-estar no territrio a partir do acesso das funes pblicas de interesse comum. O cenrio
atual mostra que 27% da populao do estado de Mato Grosso, que de 3.035.122
habitantes, metropolitana (IBGE, 2011). No entanto, a concentrao demogrfica est
restrita aos municpios de Cuiab e Vrzea Grande, que possuem altas densidades, como
ilustrado. Os indicadores sinalizam que o restante da populao estadual vive em mais
de 130 municpios, cidades pequenas em maior nmero, mas tambm cidades mdias
ou polos regionais, como Rondonpolis, Sinop, Cceres, Tangar da Serra e Sorriso.
Nota-se que Cuiab, centro poltico e administrativo do estado, e regio
prestadora de servios tercirios modernos, historicamente atrai fluxos populacionais. Vrzea Grande possui bom desempenho nos setores industrial e tercirio,
sua situao espacial conurbada capital decisiva no que se refere ao seu
desenvolvimento socioeconmico. O mesmo no ocorre com os municpios
metropolitanos menores Nossa Senhora do Livramento e Santo Antonio do
Leverger nem com municpios do entorno, a metropolizao rene os efeitos
positivos da urbanizao na rea contgua.
Na macrozona urbana da capital, todas as regies (norte, sul, leste e oeste) tm
uma populao superior a 100 mil habitantes, sem nenhuma expressiva diferena
numrica entre elas (Cuiab, 2007). No entanto, a regio sul, por ter a maior rea
urbana (12.863,20 ha), possui baixa densidade populacional (9,14 hab./ha). J as
regies norte, sul e leste, possuem rea menor e maior densidade populacional,13
certamente resultado da influncia direta no s do centro histrico e comercial
da capital, mas das centralidades urbanas, como o Centro Poltico Administrativo
e a avenida Historiador Rubens de Mendona (avenida do CPA); o parque Me
Bonifcia e a avenida Miguel Sutil.
13. A regio norte tem 3.070 ha, 104.536 habitantes, 34,05 hab./ha. A regio oeste tem 4.707 ha, 112.197 habitantes
e 23,84 hab./ha. A regio leste tem 4.553 ha, 140.178 habitantes e 30,78 hab./ha (Cuiab, 2007).

170
Em Vrzea Grande, o excedente populacional encontra-se nas reas prximas

ao centro e aos bairros tradicionais, como Ipase, Ponte Nova, Manga, Cristo Rei,
devido estrutura viria, s principais vias de acesso e deslocamento da populao
avenida da FEB, Filinto Muller e Couto Magalhes. O saldo populacional na RM
do Vale do Rio Cuiab e a sua distribuio no territrio indicam a apropriao e
a disputa pelo uso do solo metropolitano, seno veja-se.
Tanto em Cuiab quanto em Vrzea Grande observa-se a expanso da periferia,
porm o surgimento dessas novas terras urbanizadas nem sempre resultado do
movimento de evaso da populao de renda baixa, que geralmente forada a se
retirar de reas centrais devido especulao imobiliria. Por exemplo, a ocupao
do extremo leste, na capital, nos bairros Jardim Imperial, Jardim Universitrio,
Recanto dos Pssaros, Santa Cruz e Morada dos Nobres e tambm na rea de
expanso urbana, refletem a dinmica do capital imobilirio e a reestruturao
urbana. Nestas regies, foram realizados loteamentos e construdos condomnios
horizontais e verticais de mdio e alto padro. Em Vrzea Grande, a regio do
aeroporto, constitui centralidade de comrcio e de servios hoteleiros, mas tambm rea residencial de padro mais elevado. A figura 3 comprova as reas mais
valorizadas na metrpole mato-grossense.
FIGURA 3
Renda na aglomerao urbana de Cuiab e Vrzea Grande

Elaborao: Flavyane Rosa Borges.

de interesse comum
171
A apropriao de reas perifricas tambm ocorre no municpio de Vrzea

Grande, ora esse processo associa-se s ocupaes irregulares, ora presso do
mercado imobilirio e, via de regra, em ambos os casos, sem o devido amparo legal,
isto , inexistentes ou ineficazes os instrumentos para regulao do uso do solo
urbano municipal, permanecendo inerte o poder pblico ou tomando providncias
retardatrias de consequncias paliativas. Por sua vez, a duplicao da rodovia Mario
Andreazza e da ponte sobre o rio Cuiab, o conhecido Corredor Mrio Andreazza,
e as melhorias virias na regio do Pari, em Vrzea Grande, constituem intervenes
importantes para a promoo de novas frentes de ocupao do solo urbano, de
modo especial para a populao mais carente. Em verdade, estas intervenes, e
mais a duplicao da estrada da Guarita, servem interligao viria e locomoo
humana entre o aeroporto, a Arena do Pantanal e a rede hoteleira, ou seja, so
investimentos pblico-privados para a Copa do Mundo de 2014.
4 PRODUO DO ESPAO METROPOLITANO MATO-GROSSENSE
Os ndices econmicos apontam a concentrao da produo e oferta de bens e

servios, e os indicadores demogrficos confirmam a presso urbana nas cidades de
Cuiab e Vrzea Grande. Trata-se de um espao urbano dinmico, com infraestrutura e localizao privilegiada na rede urbana brasileira (IBGE, 2008). Os dados j
expostos informaram as taxas de crescimento demogrfico e os nveis de urbanizao,
mostrando as contradies existentes entre as principais cidades e os ncleos urbanos
de menor importncia nessa regio poltico-administrativa.
A aglomerao Cuiab/Vrzea Grande o principal centro urbano de apoio
a toda rede estadual, j que proporciona servios tercirios especializados e equipamentos pblicos de boa qualidade, muito embora a produo seletiva do espao se
ocupe no s em difundir feies paisagsticas modernas, mas distintos rendimentos
e benefcios para setores do circuito superior e inferior da economia local, conforme posio de Rivera (2011). O desenvolvimento urbano e socioeconmico da
capital contrasta com taxas e ndices dos demais municpios (tabela 3), ao mesmo
tempo, implica desigualdades espaciais relacionadas ao acesso e ao usufruto do
meio ambiente urbano por parte da populao da RM e de seu entorno.
TABELA 3
Indicadores de desenvolvimento humano municipal (2010)

Unidade
de referncia
ndice de desenvolvimento humano municipal (IDHM) brasileiro

IDHM
Renda
Longevidade
Educao
Cuiab
0,785
0,800
0,834
0,726
0,638
0,600
0,820
0,529
Santo Antonio do Leverger
0,656
0,651
0,806
0,539
Vrzea Grande
0,734
0,711
0,842
0,661
(Continua)

172
(Continuao)
Unidade
de referncia
Entorno metropolitano
ndice de desenvolvimento humano municipal (IDHM) brasileiro

IDHM
Renda
Longevidade
Educao
Acorizal
0,628
0,594
0,816
0,510
Baro do Melgao
0,600
0,598
0,820
0,440
Chapada dos Guimares
0,688
0,677
0,833
0,578
Jangada
0,630
0,567
0,805
0,549
Nobres
0,699
0,675
0,827
0,611
Nova Brasilndia
0,651
0,673
0,845
0,485
Planalto da Serra
0,656
0,615
0,813
0,565
Pocon
0,652
0,643
0,806
0,534
Rosrio Oeste
0,650
0,653
0,807
0,520
Em Cuiab, as centralidades urbanas sugerem padres espaciais de agrupamento demogrfico, econmico e poltico, e superam a organizao urbana
monocntrica a partir de novas relaes de fixos e fluxos no territrio. A reestruturao intra-urbana na capital, especialmente aps os anos 1970, foi fomentada
pelo poder pblico e impulsionada pela iniciativa privada, conspirando a favor
da constituio de trs importantes eixos de desenvolvimento territorial, ou seja,
centralidades urbanas, conforme ilustra Romancini (2009).
1) Goiabeiras: prolongamento da Avenida Getlio Vargas, favorecido pela
implantao, nos anos 1980, do shopping Goiabeiras, e em processo de
valorizao imobiliria em face da presena do parque Me Bonifcia,
instalado no ano 2000.
2) Avenida Fernando Correa: importante via de acesso rea central da
cidade, tambm uma rea distinta pela localizao da Universidade
Federal de Mato Grosso (UFMT), do shopping Trs Amricas (1996) e
de condomnios verticais.
3) Avenida Historiador Rubens de Mendona: estrategicamente pensada
para descentralizar funes pblicas e administrativas, fazendo da regio
norte uma centralidade o Centro Poltico Administrativo, especial
diante das possibilidades de explorao do solo urbano decorrentes da
presena do shopping Pantanal, da subcentralidade da regio da Morada
da Serra e dos espaos urbanos disponveis.
A expanso do permetro urbano veio acompanhada da ampliao horizontal
da cidade de Cuiab. A partir de ento, foi desencadeado o processo de crescimento vertical que imprimiu novas caractersticas cidade e facultou a especulao
imobiliria na construo de moradias e comercializao de imveis, na viso de

de interesse comum
173
Vilarinho Neto (2009). A anlise de Souza (2002) fortalece estas constataes acerca
do interesse especulativo na verticalizao das cidades, nas quais o solo urbano se
torna rentvel mercadoria, acessvel a poucos.
Aps os anos 1990, se implementam novas formas de produo do espao urbano na capital, os condomnios horizontais e os loteamentos fechados.
Este modelo de ocupao, classificado por Caldeira (2000) como verdadeiro enclave
fortificado, especializado em grandes reas privadas e muradas, foi disseminado
nas cidades brasileiras em razo da escalada da violncia urbana, impactando no
apenas na estruturao do espao urbano como nas relaes sociais ali estabelecidas.
O novo estilo de moradia induziu transformaes no modo de vida citadino,
inibindo o convvio entre as classes socais e ampliando a segregao socioespacial.
A figura 4 mostra, por amostragem, a distribuio dos empreendimentos habitacionais em Cuiab e refora a problemtica espacial.
FIGURA 4
Disperso dos empreendimentos habitacionais na cidade de Cuiab
Fonte: Prefeitura de Cuiab.

Elaborao: Mrcio Aparecido de Campos, Adelmo Barros e Flavyane Rosa Borges.
As regies oeste e leste renem a maior oferta de imveis na capital.

Os novos empreendimentos nestas reas confirmam um processo de valorizao
de determinados bairros e de espaos prximos centralidade ou de equipamentos
174

urbanos (escolas, universidades, hospitais) ou das principais vias de acesso ao Centro

(avenidas Fernando Crrea da Costa e Miguel Sutil). A regio sul tem a terceira
maior oferta de imveis, sobretudo nos bairros que esto na faixa de ampliao
da infraestrutura urbana e de obras de mobilidade. Enquanto isso, a regio norte
tem menor oferta, ao mesmo tempo, possui um padro ocupacional consolidado,
marcado pela influncia do Centro Poltico Administrativo.
Observando as disputas em torno do solo urbano, a municipalidade em
questo oferta uma srie de instrumentos legais, a exemplo da Lei de Uso,
Ocupao e Urbanizao do Solo, do zoneamento ambiental e da figura da
hierarquia viria e das vias verdes, e regras urbansticas, na tentativa de reduzir
os impactos negativos provenientes da exploso imobiliria e da implantao
indiscriminada de condomnios e loteamentos. Destarte, o fim do monoplio
da capital, no que se refere ao poder de deciso poltico-administrativa de
se implantar ou no empreendimentos na rea metropolitana, deve forar a
definio de outros marcos regulatrios para a apropriao do solo na RM do
Vale do Rio Cuiab.
A respeito dos conflitos no uso do solo metropolitano, a fixao do permetro urbano do municpio de Vrzea Grande j um litgio judicial, uma
vez que as leis urbansticas municipais esto sendo questionadas sob o prisma
jurdico e constitucional. Alm disso, a ordenao territorial e a incorporao
da terra urbana pelos agentes produtores do espao no esto respeitando os
critrios polticos e tcnicos afetos capacidade da municipalidade de atender
essas demandas criadas na periferia. Resultado disso a precria concretizao
do planejamento urbano e a supervenincia de efeitos negativos da urbanizao,
como sobrecarga e deficincia dos equipamentos urbanos em distintas reas,
dificuldades no acesso aos servios pblicos e tenses nas periferias. A figura 5
expe as assimetrias espaciais.
Em Vrzea Grande, interessante observar que a oferta de imveis, sobretudo de apartamentos de padro mais elevado concentra-se nos bairros Jardim
Aeroporto, Ipase, Nova Vrzea Grande, Ponte Nova e Alameda, em lugares com
melhores condies urbansticas, de interesse da iniciativa privada. reas privilegiadas da cidade incrementam a disputa pela terra urbanizada, ressaltando a
relevncia da cidade formal. A legislao municipal poupa seus esforos quando
o assunto a permanncia da populao em aglomerados subnormais ou em
reas urbanas degradadas e insalubres, a demanda por habitao digna um dos
aspectos da excluso social decorrente do uso e da apropriao indiscriminada
do solo urbano.

de interesse comum
175
FIGURA 5
Disperso dos empreendimentos habitacionais em Vrzea Grande
Fonte: Prefeitura de Vrzea Grande.

Elaborao: Mrcio Aparecido de Campos, Deivison Arruda Ferreira e Flavyane Rosa Borges.

176
Segundo Rossetto e Silva (2013), com base nas pesquisas do Ipea e da Fundao
Joo Pinheiro, o estado de Mato Grosso, em 2006, registrou 835 mil domiclios e
deficit habitacional de 127 mil residncias; pode ser considerado tambm o levantamento do IBGE, que aponta 1.093.774 domiclios no estado e deficit habitacional
de 153.484 moradias (Rossetto e Silva, 2013). Ambos cenrios do conta que a
realizao do sonho da casa prpria ainda est distante de parcela da sociedade mato-grossense, ainda mais se for considerado rigorosamente o nmero de habitaes
precrias, que aumenta a demanda da populao carente. O deficit habitacional
reflexo da vulnerabilidade socioambiental e da desassistncia comunitria, os dados
sobre este problema (tabela 4), demonstram o quadro mais crtico da moradia na RM.
TABELA 4
Aglomerados subnormais na RM do Vale do Rio Cuiab, por municpio

Unidade de referncia
Aglomerados existentes
Domiclios permanentes
Domiclios subnormais
14
240.640
16.472
Cuiab
10
165.888
14.789
-
Santo Antonio do Leverger
74.752
1.683
Vrzea Grande
04
Fonte: Mato Grosso (2005).
Segundo informaes obtidas do Sindicato das Empresas de Compra, Venda,

Locao e Administrao de Imveis Residenciais, Comerciais e Condomnios de
Cuiab e Vrzea Grande SECOVI, o mercado imobilirio j teve um perodo de
maior crescimento, ainda assim est assegurado para os prximos anos, at 2017,
uma grande oferta de imveis em condomnios verticais (13.713 apartamentos),
sendo: 2.152 apartamentos em 49 torres em Vrzea Grande; 11.561 apartamentos em 192 torres em Cuiab. Registra-se que estas unidades habitacionais esto
acessveis para as classes C e B, especialmente para a primeira.
A respeito do drama social presente na segregao do espao metropolitano, a
situao de Vrzea Grande, Nossa Senhora do Livramento e Santo Antonio do Leverger
assemelha-se no que se refere falta de planejamento (efetivo) e de polticas pblicas
voltadas ao desenvolvimento urbano. O entendimento do espao urbano/metropolitano deve ser buscado a partir da integrao das funes pblicas de interesse comum.
5 AVALIAO DA GOVERNANA METROPOLITANA COM NFASE NO USO DO
SOLO NA RM DO VALE DO RIO CUIAB
inegvel o alto relevo da questo metropolitana e da busca integrada de solues que atendam aos desejos da populao reunida nas aglomeraes urbanas.
Entretanto, deve-se atentar para a importncia de promover o disciplinamento

de interesse comum
177
da vida urbana e das atividades imobilirias, com a oferta adequada de servios

e equipamentos, com vistas promoo do crescimento ordenado e coordenado
segundo as polticas pblicas de carter nacional. A ao do poder pblico precisa
desafiar a livre apropriao do solo urbano e a ocorrncia de reas privilegiadas,
destinar investimentos que no favoream a segregao socioespacial em curso
na cidade de Cuiab, tendo em vista a disperso pontual dos empreendimentos
conforme a regio da cidade.
A multiplicao de grandes empreendimentos induziu esse municpio a
produzir legislao adequada ao estabelecimento de regras urbansticas para tratar de condomnios horizontais e loteamentos fechados. A ao proposta pelo
Instituto de Planejamento e Desenvolvimento Urbano (IPDU) ao Conselho
Municipal de Desenvolvimento Urbano, culminou na Lei Complementar
no 56/1999 (Cuiab,1999), Lei de Condomnios Horizontais, que tentou disciplinar
a matria sem ferir a lei federal de parcelamento do solo urbano (Lei no 6.766 de
1979) (Brasil, 1979).
Sem dvida, essa legislao foi inovadora ao estabelecer regras e conceitos
urbansticos especficos para os condomnios horizontais, mas no impediu que
novos empreendimentos pressionassem a ampliao incessante do permetro urbano,
sem que os vazios urbanos existentes fossem ocupados, imprimindo caracterstica
singular ao processo de uso e ocupao do solo. A criao de novos bairros e
o adensamento das reas carentes de infraestrutura determinou o aumento do
custo-cidade com o crescimento da demanda por servios e equipamentos pblicos de sade, educao, transporte, saneamento, entre outros , inviabilizando o
gerenciamento urbano, conduzido com oramentos limitados e tcnicos incapazes
de atuar diante dessa intensa dinmica urbana.
Vrzea Grande passa por processos e transformaes urbansticas relevantes.
A descontinuidade da infraestrutura, a dificuldade na prestao de servios pblicos e
a instabilidade poltica, que conduziram o municpio crise urbana, sero enfrentados
com investimentos pblicos e privados nas reas de transporte (virio e areo), sade,
educao e servios. Assim sendo, os principais projetos em implementao na cidade
prometem dinamizar a economia local e metropolitana, so eles: implementao
do veculo leve sobre trilhos (VLT); reforma e ampliao do aeroporto Marechal
Rondon; funcionamento do Hospital Metropolitano; obras de saneamento bsico
e esgotamento sanitrio; novo campus da Universidade Federal de Mato Grosso, e
projeto de outro campus para Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT);
e at a construo do lendrio shopping center de Vrzea Grande. Obviamente que
as medidas modernizantes no se restringem aquele municpio, fato que, alm dos
conjuntos habitacionais (Minha Casa Minha Vida, especialmente), um conjunto
de obras do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), do governo federal,

178
pretende desenvolver o territrio metropolitano e ampliar as atividades econmicas

tercirias. A partir de levantamentos feitos junto base de dados do governo federal,14
a RM do Vale do Rio Cuiab deve receber 77 empreendimentos, dos 4.467 previstos
para todas as regies metropolitanas no pas, sendo 52 deles em Cuiab, dezoito em
Vrzea Grande e sete em Nossa Senhora do Livramento. Na capital, as intervenes
esto voltadas infraestrutura social e urbana, destacam-se essas funes pblicas
de alcance metropolitano: mobilidade; pavimentao, urbanizao, patrimnio e
ordem urbanstica; sade e educao (tabela 5).
TABELA 5
Nmero de empreendimentos por tipo, previstos no PAC

Tipo de empreendimentos do PAC
Total de empreendimentos
Unidade Bsica de Sade (UBS)
25
Creches e pr-escolas
21
Urbanizao de assentamentos precrios
12
Quadras esportivas nas escolas
guas em reas urbanas
Unidade de Pronto Atendimento (UPA)
Aeroporto
Transmisso de energia eltrica
Praa dos Esportes e da Cultura
Rodovias
Fonte: Governo federal PAC (2012).
15
Pois bem, as urbanidades e ruralidades presentes na RM do Vale do Rio Cuiab

no podem prescindir de polticas pblicas diferenciadas, as contendas intermunicipais devem ser diludas a partir de modelos de gesto e medidas adaptadas s
realidades locais. Nessa tica, a hegemonia de Cuiab no um srio problema a
ser diametralmente enfrentado, mas um aspecto do fenmeno da metropolizao
entre tantos outros, a ser administrado na esfera da articulao metropolitana.
No se pode analisar a governana metropolitana propriamente dita e referente ao uso do solo na RM do Vale do Rio Cuiab posto que este gerenciamento
inexiste. A Agncia de Desenvolvimento Metropolitano (Agem) foi criada h pouco
mais de um ano e no tratou ou aprovou sequer um projeto de interesse comum
dos municpios da RM do Vale do Rio Cuiab. A situao fica mais grave quando
se constata que a Agem j consumiu mais de R$ 1,4 milho dos cofres pblicos,
apenas em custeio da estrutura e folha de pagamentos.
14. Dados obtidos do sistema de informaes do governo federal sobre empreendimentos do Programa de Acelerao
do Crescimento PAC 2. Disponvel em: <http://www.pac.gov.br/estado/mt>. Acesso em: jan. 2014.
15. Dados obtidos do sistema de informaes do governo federal sobre empreendimentos do PAC 2. Disponvel em:
<http://www.pac.gov.br/estado/mt>. Acesso em: jan. 2014.

de interesse comum
179
Em verdade, a nica iniciativa de articulao intermunicipal para gesto do

espao remete ao aglomerado urbano Cuiab/Vrzea Grande no que se reporta
atuao da Cmara Setorial de Habitao e Urbanismo, vigente at 2009. Nem a
constituio do Comit de Assuntos Metropolitanos (CAM), em 2012, nem a criao
jurdica da estrutura bsica de gesto metropolitana, em 2013, so suficientes para
indicar um quadro poltico de administrao dos interesses metropolitanos.
No entanto, estudo de Chiletto (2009) comprova que o nico modelo de
gesto integrado j implementado, referente ao aglomerado urbano, foi bastante
frgil e por diversos fatores: pelo incipiente relacionamento desenvolvido pelos
atores sociais, pela inexistncia de controle social eficiente e pela dbil atuao
dos tcnicos municipais e estaduais. Assim, a instncia de gesto compartilhada
entre o estado e os municpios no se concretizou, de modo especial a governana
do uso do solo. Mas esta experincia serviu para orientar a necessidade da elaborao do planejamento metropolitano, o que veio a se constituir o Plano Diretor
Participativo Integrado (PDPI).
Persistem as expectativas acerca do modelo de gesto integrada a ser concretizado, cumprindo destacar o alerta de Grostein (2002), o que far a diferena no futuro ser a forma de se apropriar da estrutura existente (institucional,
poltica, tcnica ou jurdica) na busca de fortalecer relaes horizontais entre
municpios ou verticais entre estado e municpios para a busca de polticas
adequadas. No basta instituir estruturas ou legislaes em modelos avanados,
mas, a partir destas, estabelecer as mais acertadas ferramentas de interveno de
forma democrtica e participativa, para se garantir a legitimidade das aes que
favorecero o xito ou no do projeto comum.
Como o poder pblico o responsvel pelas intervenes que orientam o
ordenamento territorial na rea metropolitana, o seu desempenho se imbui de
maior responsabilidade, pois objetiva estabelecer os parmetros necessrios para
reduzir as heterogeneidades constantes e formatar o modelo de crescimento urbano
adotado para a metrpole. Aspecto importante que resta indefinido como se dar
o gerenciamento metropolitano das FPICs uso do solo: por meio da autorizao
de parcelamentos, desmembramentos e condomnios ou por meio de termos de
aceitao, anuncia ou outros?
Alm disso, imperativo estabelecer, por meio do Plano Diretor Participativo
Integrado, as metas e as estratgias que devero balizar os planejamentos municipais. A rigor, esses objetivos s podem ser alcanados se essa agenda positiva
da administrao metropolitana formatar uma carteira de projetos, organizada
a partir dos oramentos e recursos disponveis para concretizao dos projetos
e empreendimentos. O PDPI deve ser autoexecutvel, sob pena de ineficcia da
poltica estadual metropolitana.
180

A RM do Vale do Rio Cuiab integra a rede metropolitana do pas, ou melhor, a

economia regional do Vale do Rio Cuiab, baseada no setor tercirio moderno,
oferece produtos e servios para a populao do estado, especialmente. Em que
pese descontinuidade do territrio metropolitano, restam configuradas a rea de
influncia da RM do Vale do Rio Cuiab e as relaes intermunicipais. O adensamento demogrfico na rea conurbada e a concentrao social da renda em dadas
pores do espao urbano no s indicam centralidades, mas tambm conflitos
no uso do solo e segregao socioespacial, no acompanhados nem trabalhados
por instncia de gesto metropolitana.
Cuiab e Vrzea Grande compem o espao dinmico metropolitano. A capital se destaca pelo histrico processo de desenvolvimento urbano, de certa forma,
regulado pelas normativas urbansticas municipais e administrado por secretaria
especializada e rgos de planejamento. Enquanto Vrzea Grande, sem tradio
no gerenciamento do espao e ainda mais carente de infraestrutura urbana, tem
recebido, por ocasio da Copa do Mundo assim como Cuiab grandes investimentos e obras que devem modernizar o territrio e fortalecer as funes sociais
da cidade. A aglomerao Cuiab/Vrzea Grande continua sendo a expresso mais
clara do territrio metropolitano, se bem que o aglomerado, enquanto institucionalidade, no contou com instncias efetivas de gesto.
Os demais municpios da RM do Vale do Rio Cuiab, Santo Antonio
do Leverger e Nossa Senhora do Livramento, esto margem da metropolizao, ou seja, ainda no foram integrados de forma satisfatria na nova fase de
planejamento e gesto das FPICs. Os investimentos, previstos pelos governos
federal e estadual, e os grandes empreendimentos sero construdos na rea
central da metrpole, no tendo seus benefcios repartidos espacialmente. Isto
se deve fragilidade da poltica estadual no que se refere implementao das
leis metropolitanas e ao efetivo funcionamento da estrutura bsica de gesto,
recentemente criada.
A falta de sensibilidade poltica impede a realizao do projeto metropolitano,
assim no podem ser observadas mudanas positivas relacionadas governana,
como a horizontalizao dos poderes; a gesto integrada do territrio; a ampliao
da oferta e a melhoria nos servios e equipamentos urbanos; a participao popular
e o controle social. Por conseguinte, os velhos problemas permanecem: abuso do
poder econmico na apropriao do espao urbano; abordagem fragmentria dos
problemas comuns; adoo de solues paliativas; excluso e tenses sociais nas
reas perifricas.

de interesse comum
181
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CAPTULO 7
SANEAMENTO AMBIENTAL NA GRANDE SO LUS:

O QUE OS OLHOS NO VEEM, A POPULAO SENTE
Mayara Silva Oliveira1
Andressa Brito Vieira2
Mnica Teixeira Carvalho3
1 INTRODUO
Entre os principais sistemas da infraestrutura urbana, est o de saneamento bsico,

que tem como alvo de suas aes a preservao do meio fsico e da sade pblica,
essenciais vida humana. Ento, teoricamente, o saneamento bsico de acordo
com a Lei Federal (LF) no 11.445/2007, constitudo pelo conjunto de servios,
infraestruturas e instalaes operacionais de abastecimento de gua potvel, de
esgotamento sanitrio, de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e de drenagem
e manejo das guas pluviais urbanas deveria ser prioridade das administraes de
mbitos municipal, estadual e federal, assim como da sociedade civil, pois propicia
melhorias na qualidade de vida da populao.
Este trabalho tem como objetivo contribuir para o debate acerca da funo
pblica de interesse comum (FPIC) e do saneamento bsico na Regio Metropolitana
(RM) da Grande So Lus, ao caracterizar a cobertura dos servios e as lacunas existentes na governana desta FPIC. A pesquisa que subsidiou este captulo utilizou-se
de visitas a rgos relacionados ao saneamento na RM, tais como a Companhia
de Saneamento Ambiental do Maranho (Caema), os servios autnomos de gua
e esgotos (SAAEs) e as prefeituras municipais, alm de anlise de leis e relatrio
tcnicos referentes ao saneamento.
A apresentao deste captulo est estruturada em quatro sees, alm desta
introduo e das consideraes finais. Na seo 2, discorre-se sobre a caracterizao
do saneamento ambiental na RM da Grande So Lus e sua interface com a
dinmica socioeconmica, realizada por meio do estudo dos principais sistemas
que compem o saneamento bsico.
1. Pesquisadora do Projeto Governana Metropolitana no Brasil, no Ipea.

186

A seo 3 tem como foco os atores e os instrumentos legais relacionados

ao saneamento ambiental na RM da Grande So Lus; destaca, principalmente,
as obrigaes legais decorrentes das leis federais de saneamento e resduos slidos e
os aspectos legais deste servio no mbito metropolitano. J na seo 4, realiza-se
anlise dos problemas ambientais decorrentes da desestruturao dos sistemas
de saneamento bsico, considerando-se os impactos da questo habitacional
e os principais problemas ambientais na RM.
A ltima seo trata de fatores e repercusses da implantao dos grandes
empreendimentos na rea do saneamento ambiental principalmente no esgotamento
sanitrio e no abastecimento de gua na RM da Grande So Lus , correlacionando-se
com a necessidade da populao e a demanda por mais infraestrutura em
saneamento ambiental, uma vez que perceptvel que existe acesso diferenciado
aos servios na rea do saneamento bsico e h uma dvida social com boa parte
da populao, que consistem em desafio a ser superado, como atestam os dados
do Plano Nacional de Saneamento Bsico (PNSB) de 2008 (Rodrigues, 2011).
2 RETROSPECTIVA E CENRIO ATUAL DO SANEAMENTO NA RM DA GRANDE
SO LUS
Os servios de saneamento no Brasil foram tratados de diferentes maneiras ao longo

do tempo e de acordo com o territrio, que podem ser expressos por meio de nveis
como, (...) individual e coletivo, com a influncia preponderante de aspectos econmicos, sociais, polticos e culturais (Rubinger, 2008, p. 7). Assim, em perodos
distintos, observam-se aes desintegradas, executadas seja por particulares, seja por
regies isoladamente, no se observando planejamento integrado. As aes coletivas
que existiram associaram-se aos interesses das elites, sendo pontuais e insuficientes,
existindo apenas em reas de interesse econmico (op.cit.).
Houve mudanas institucionais ao longo dos anos; contudo, h destaque
ao perodo do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Planasa), nos anos
1960, que segundo a Fundao Instituto de Pesquisa Econmica (Fipe)
foi marcado por:
a) proliferao de mecanismos de estabelecimento de preos permeados pela unilateralidade; b) dependncia de poltica de subsdios cruzados; c) centralizao da
poltica de saneamento com preponderncia das determinaes federais e estaduais;
d) aumento na prestao dos servios, principalmente distribuio de gua; e) pouca ou
nenhuma ingerncia dos municpios na operao ou nos modelos tarifrios utilizados;
e f ) pouca participao do setor privado (Fipe, 2014, p. 270).
Saneamento Ambiental na Grande So Lus: o que os olhos no veem, a populao sente
187
Apesar do importante crescimento na rea do saneamento promovido pelo

Planasa, a situao do saneamento no Brasil ainda possui muitos deficits,
(...) pois parcelas significativas da sua populao no tm acesso aos benefcios
do saneamento ambiental. Essa situao visvel tanto quando se comparam as
regies do pas ou quando se comparam reas da maioria das grandes cidades,
e est na base dos grandes diferenciais inter e intraregionais, intraurbanos e
urbano-rural observado nas condies de vida e de sade. No por acaso, polticas
de saneamento vm sendo identificadas como prioridades que poderiam reduzir
esses imensos diferenciais, constituindo-se em um importante fator de equidade
(Brasil, 2004, p. 20).
De acordo com o Atlas de Saneamento 2011 (Guerra, 2011), a integrao

entre os servios de saneamento acontece em poucos estados como So Paulo
e Minas Gerais , e existe cobertura relevante em todos estes, sendo que em um
nmero expressivo de unidades da Federao, seus municpios no contam com
o sistema de saneamento de forma integrada (Rodrigues, 2011).
O retrato do saneamento descrito na citao anterior confirmado por
intermdio de dados sobre rede de abastecimento de gua, rede de esgotamento
sanitrio, tratamento de esgoto e perdas de gua no Brasil, no Nordeste e no
Maranho, bem como por meio dos dados da principal prestadora de servios de
saneamento ambiental, a Caema (tabela 1). Com relao ao estado do Maranho e
esta companhia, estes possuem todos os indicadores considerados abaixo da mdia
do Brasil e da mdia do Nordeste.
TABELA 1
Comparao dos indicadores de atendimento Brasil, Nordeste, Maranho e Caema (2011)

(Em %)
Brasil
Nordeste
Maranho
Caema
Abastecimento de gua
82,4
71,2
50,4
44,9
Esgotamento sanitrio
48,1
21,5
10,5
10,9
Tratamento de esgoto
37,5
30,1
7,8
8,2
Perdas de gua
38,8
51,4
55,4
59,0
Fonte: Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS, 2011) apud Fipe (2014).
Apesar do destacado desenvolvimento econmico da RM da Grande So Lus

no cenrio estadual, os indicadores de saneamento desta RM refletem os mesmos
nveis do estado confirmado por meio de dados sobre rede de abastecimento
de gua, rede coletora de esgoto e manejo de resduos slidos, como demonstra
a tabela 2 , e revelam, em anlise mais criteriosa, que h desequilbrio com a
realidade econmica da RM, principalmente do municpio-polo.

188
TABELA 2
Redes de gua e esgoto e coleta de lixo RM da Grande So Lus

Municpios
RM da Grande So Lus
Alcntara
Pao do Lumiar
Raposa
So Jos de Ribamar
So Lus
Total de
domiclios
Rede de gua
Com rede
de gua
359.114
6.074
Rede de esgoto
Com rede
de esgoto
265.149
73,83
3.495
57,54
27.114
174.46
6.552
5.143
42.562
27.706
65,10
4.136
276.812
211.359
76,35
129.218
Coleta de lixo
Com coleta
de lixo
Percentual
141.498
39,40
308.180
85,82
57
0,94
1.350
22,23
64,34
8.004
29,52
16.682
61,53
78,50
83
1,27
3.318
50,64
9,72
34.494
81,04
46,68
252.336
91,16
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2010).
2.1 Abastecimento de gua potvel
Os quatro municpios da Ilha do Maranho possuem (...) de forma individualizada

os seus sistemas de abastecimento de gua (So Lus, 2011, p. 62). No municpio de
So Lus, na sede do municpio de So Jos de Ribamar,4 no Conjunto Habitacional do
Maiobo pertencente ao municpio de Pao do Lumiar e nas reas de conurbao
entre So Lus, So Jos de Ribamar e Pao do Lumiar, os sistemas de abastecimento
de gua existentes tm como concessionria a Caema, empresa estatal vinculada
Secretaria de Estado da Sade (SES). J nas sedes municipais de Raposa e Pao do
Lumiar, os sistemas de abastecimento de gua esto sob a responsabilidade do poder
pblico municipal, por meio do SAAE.
O abastecimento de gua em So Lus realizado pela contribuio de gua
superficial e subterrnea, sendo composto pelo Sistema Italus (superficial), pelo
Sistema Produtor Sacavm (superficial e subterrnea com poos monitorizados),
Sistema Produtor Pacincia I e II e Cidade Operria (subterrnea com poos monitorizados) e sistemas de poos isolados (no monitorizados). Todos genuinamente
da Ilha do Maranho, exceto o Italus (figura 1), cuja captao de gua do Rio
Itapecuru a 56 quilmetros da capital se localiza no municpio de Santa Rita
e recebe tratamento para adequar-se ao consumo humano, sendo responsvel por
60% do abastecimento de gua da cidade.
4. O restante do municpio de So Jos de Ribamar utiliza poos individuais para o abastecimento de gua.
189
FIGURA 1
Representao do trajeto da adutora de gua tratada do Sistema Italus
Fonte: So Lus (2011).
Alm dos sistemas mencionados anteriormente, cabe destacar o sistema

produtor do Maiobo responsvel por parte do abastecimento pblico neste
bairro , por ser rea de elevado adensamento populacional e estar na regio de
conurbao. Assim como o sistema So Raimundo, composto por bateria de poos
tubulares, responsvel pelo abastecimento de umas das reas mais povoadas do
municpio de So Lus.
Utilizam-se mananciais subterrneos nos municpios de forma descontrolada,
por intermdio de poos isolados que alimentam diretamente a rede de distribuio
em todas as zonas de abastecimento do municpio. Estes poos tambm so
responsveis pelo atendimento dos povoados da rea rural e das indstrias instaladas

190
no distrito industrial de So Lus (So Lus, 2011). Esta gua no tratada, sendo
distribuda populao sem atentar para o padro de potabilidade estabelecido
pela Portaria no 2.914/20115 do Ministrio da Sade (MS).
Em relao ao abastecimento de gua no municpio de Alcntara, este realizado por meio da contribuio de gua superficial do rio Peptal, administrado pelo
Sistema de Alcntara, unidade de negcio da Caema no municpio de Pinheiro,
localizado na Baixada Maranhense.
A tabela 3 apresenta a extenso das redes dos principais sistemas produtores
de abastecimento de gua por unidade de negcio da Caema, com abrangncia
dos bairros do seu entorno, no municpio de So Lus, e conurbao com os
municpios de So Jos de Ribamar e Pao do Lumiar, assim como o sistema de
Alcntara, que descrevem a cobertura e a distribuio da rede de gua na RM da
Grande So Lus no que concerne rede de distribuio subadutora e adutora ,
o que explicita a cobertura de rede de gua no territrio desta RM, em 2012.
TABELA 3
Extenso das redes subadutora e adutora: gua

(Em m)
Unidade de negcio
Total
Rede
Subadutora
Adutora
Cohab
581.311
11.513
21.619
614.443
Vinhais
544.788
29.575
1.740
576.103
Cidade Operria
285.494
4.885
3.060
293.439
Centro
450.978
12.439
29.716
493.133
Anjo da Guarda
141.903
4.982
6.505
153.390
65.912
65.912
12.831
9180
22.011
2.004.474
63.394
141.383
2.218.431
Italus
Pinheiro
RM da Grande So Lus
Fonte: Caema, 2012.
2.2 Esgotamento sanitrio
O sistema de esgotamento sanitrio (SES) na RM da Grande So Lus (figura 2)

foi objeto de diversos planejamentos, no tendo, contudo, resultado em implantaes satisfatrias e integradas. No municpio de So Lus, o atendimento vem
ocorrendo mais em funo da presso do crescimento urbano em aglomerados
e reas de maior concentrao do que de diretrizes gerais de um planejamento
global (So Lus, 2011, p. 110). Isto tambm ocorre nos outros municpios da
Ilha do Maranho.
5. Que dispe sobre os procedimentos de controle e vigilncia da qualidade da gua para consumo humano e seu padro
de potabilidade. Esta nova portaria a quinta verso da norma brasileira de qualidade da gua para consumo, desde 1977.
191
FIGURA 2
Contextualizao do SES
Fonte: Unidade Gestora de Projetos (UGP) da Caema, 2013.

Obs.: material grfico de divulgao adquirido UGP/Caema.
O municpio de Alcntara no dispe de rede coletora de esgoto sanitrio.

Segundo a prefeitura municipal tanto na sede como nos maiores centros rurais ,
o descarte de dejetos e guas servidas realizado em unidades sanitrias domiciliares,
compostas de banheiros, bacias sanitrias, fossas spticas e sumidouros. Das 204
comunidades rurais, 65% destas utilizam este sistema, 25% usam as chamadas
fossas negras e os 10% restantes no possuem padro especfico.
A tabela 4 apresenta a extenso das redes das bacias de esgotamento sanitrio
por Unidade de Negcio da Caema, no municpio de So Lus e reas conurbadas
com os municpios de So Jos de Ribamar e Pao do Lumiar, que descrevem
a baixa cobertura da rede de esgoto na RM da Grande So Lus, no que concerne
extenso da coleta e emisso de esgoto, evidenciando-se a caracterizao da rede
de esgoto no territrio desta RM em 2012.

192
TABELA 4
Extenso da coletora/emissrio: esgoto

(Em m)
Unidade de negcio
Cohab
Rede coletora
Emissrio grav.
Emissrio rec.
Total
235.579
4.939
13.005
253.523
235.66
8.002
38.471
282.142
Cidade Operria
139.320
2.305
8.002
149.627
Centro
235.621
750
1.491
237.862
8.682
8.682
854.871
15.996
60.969
931.836
Vinhais
Anjo da guarda
RM da Grande So Lus
Fonte: Caema, 2012.
Assim como ocorre com o abastecimento de gua nos municpios de Pao do

Lumiar e Raposa, o esgotamento sanitrio tambm era para ser gerido pelo SAAE
existente nestes municpios; contudo, estas autarquias municipais independentes no
realizam o servio abordado. A soluo encontrada pelo municpio de Raposa para o
esgotamento sanitrio na maioria dos domiclios a individual isto , o uso de fossas e
sumidouros nos limites de suas propriedades, segundo a Prefeitura Municipal de Raposa.
2.3 Limpeza urbana, drenagem e manejo de resduos slidos e guas pluviais
Em So Lus, todo o resduo slido coletado, exceto parte dos entulhos da construo
civil e resduos contaminados advindos de unidades de sade, transportado at o Aterro
Municipal da Ribeira. J os resduos gerados nos servios de sade so coletados pela
empresa contratada SERQUIP Tratamento de Resduos Ltda. De acordo com o Plano
Municipal Integrado de Saneamento Bsico (PMISB) de So Lus (2011) baseado no
relatrio Diagnstico preliminar para campanha de comunicao integrada para a limpeza
urbana e ambiental em So Lus MA , so enviados diariamente ao Aterro da Ribeira
cerca de 1,4 mil toneladas de resduos, como pode ser evidenciado na grfico 1, que
apresenta variao temporal da quantidade de resduos entre 2003 e 2009.
GRFICO 1
Quantidade de resduos enviados ao Aterro da Ribeira diariamente (2003-2009)

1.600
1.460
1.495
1.400
1.200
Ton./dia
1.421
1.400
1.380
1.375
2006
2007
2008
2009
1.234
1.000
800
600
400
2003
2004
Fonte: So Lus (2011, p. 88).
2005
193
Na RM da Grande So Lus, os municpios apresentam situao preocupante

quanto destinao final dos resduos slidos, sendo identificadas duas reas de
lixes em So Jos de Ribamar e Pao do Lumiar. No caso do municpio de Raposa,
nos primeiros anos aps a emancipao do municpio de Pao do Lumiar em 1994,
o poder pblico municipal usava terrenos prximos ao ecossistema de mangues para
a deposio de lixo domstico, como destaque, podemos citar o Lixo da Vila Nova,
que atualmente foi invadido e ocupado por moradores de baixa renda e que neste
local construram suas sub-habitaes (Raposa, 2013, p. 11).
A partir de 2005, um consrcio foi realizado com a prefeitura de So Lus

e o municpio de Raposa passou a usar o Aterro da Ribeira, at meados de 2009.
Subsequentemente, Raposa (Raposa, 2013, p. 11) passou a utilizar uma rea de
dentro do municpio de Pao do Lumiar, para a deposio do lixo domstico na
forma de aterro controlado e que at a presente data encontra-se em uso.
Quanto coleta de lixo domstico em Raposa (Raposa, 2013), esta realizada
pelos profissionais contratados com o apoio de quatro caambas basculantes que
percorrem apenas algumas reas da cidade; assim, este servio se revela insuficiente
para atendimento da populao raposense, fato tambm verificado em Alcntara.
Em relao destinao final dos resduos slidos em So Jos de Ribamar, o
Instituto Maranhense de Estudos Socioeconmicos e Cartogrficos (IMESC) relata que
explicita-se que a destinao final dos resduos ocorre em uma rea chamada Canavieira, a 4,5 km de distancia da sede, com uma produo semanal de 450 toneladas.
Prximo ao lixo (600m) existe a comunidade Mutiro, local onde a populao
se encontra mais vulnervel e ocorre srios riscos de perder a sade, devido proximidade com o local do forte odor e da presena de grande quantidade de roedores
e insetos, dentre outras problemticas (IMESC, 2011, p. 37-38).
Atenta-se que a insuficincia de dados mais detalhados sobre a macrodrenagem

urbana e a coleta de resduos slidos em So Lus pelos rgos competentes prejudicou o aprofundamento sobre tal temtica. Assim, esclarece-se que existem graves
problemas na gesto dos servios de limpeza e drenagem urbana, tal precariedade
afeta diretamente a sade pblica da populao e impacta o meio ambiente local,
tornando-se, portanto, o grande problema a ser enfrentado pelo poder pblico
(So Lus, 2011, p. 75).
Alm disso, segundo o PMISB de So Lus, no relatrio sntese:
No municpio de So Lus, as informaes inerentes s estruturas de drenagem
existentes so pulverizadas, no existindo um cadastro atualizado de localizao e
condio operacional de bocas de lobo, galerias e canais, o que dificulta sobremaneira
a elaborao de um diagnstico da situao do servio. Um diagnstico especfico de
drenagem, com a integrao das informaes deve ser contemplado por um Plano
Diretor de Drenagem e Manejo de guas Pluviais (So Lus, 2011, p. 91).
194

3 ATORES E ASPECTOS LEGAIS DO SANEAMENTO NA RM DA GRANDE SO LUS
Historicamente, os servios de abastecimento de gua em So Lus foram prestados

por empresas privadas. Inicialmente por empresrios membros da Associao
Comercial do Maranho; posteriormente pela Companhia Anil, a partir de 1850,
e pelas empresas Companhia das guas So Luz e Ulen & Company, em 1874
e 1922, respectivamente.
Em 1947, pela primeira vez o governo do Maranho por meio do Decreto-Lei
no 1.491 criou uma autarquia estadual para execuo dos Servios de guas, Esgotos,
Luz e Trao (SAELTPA), com sucessivas mudanas nas competncias e nas autarquias.
Em 1958, o governo promoveu nova reestruturao dos servios criando o
Departamento de guas e Esgotos Sanitrios (Daes), desvinculando os servios de
gua e esgotos da SAELTPA. Este departamento foi incorporado pela Companhia de
Saneamento de So Lus (Sanel), por meio da Lei no 2.078, em 7 de julho de 1968.
Em 1966, por meio do Decreto no 2.653 foi criada a Companhia de guas
e Esgotos do Maranho (Caema), empresa de economia mista de direito privado
voltada, inicialmente, para ocupar o vazio de aes de saneamento no interior do
estado, sendo a Sanel incorporada Caema em 1972. J em 2010, a companhia
passa a chamar-se Companhia de Saneamento Ambiental do Maranho.
Atualmente, os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio so
prestados em 143 municpios no estado do Maranho pela Caema, por meio de
concesso. At mesmo prestando servios para todos estes municpios, esta empresa
no autossustentvel financeiramente, dependendo de repasses do governo do
estado para completar o custeio e realizar investimentos (Maranho, 2012,
p. 53), alm de ter acesso a recursos de programas nacionais.
Para a prestao desses servios no municpio de So Lus, conforme estabelecido na clusula 1a do Termo de Ratificao Contratual, assinado em 1996,
em que o municpio de So Lus concede ao estado os servios de gua e esgoto,
como expresso a seguir.
A CAEMA tem concesso para planejar, de comum acordo com o CONCEDENTE,
e executar, operar e explorar, em carter de exclusividade, os servios pblicos de
abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, bem como realizar as obras
de saneamento a eles necessrios (So Lus, Termo de Retificao Contratual, 1996).
O Servio Autnomo de guas (SAA) de Pao do Lumiar institudo pela Lei

no 62/1971 passou a intitular-se de Servio Autnomo de guas e Esgotos (SAAE) de
Pao do Lumiar, pela Lei no 507/2003; trata-se de entidade autrquica municipal que
tem como finalidade a administrao dos servios operacionais de captao, distribuio
e manuteno de sistema de gua e esgotamento sanitrio no mbito do territrio deste
municpio. J o Servio Autnomo de gua e Esgoto de Raposa foi criado pela Lei
no 2/1997 e possui atribuies em comuns com o SAAE de Pao de Lumiar.
195
A Prefeitura Municipal de So Lus por meio da Secretaria Municipal de Obras e

Servios Pblicos de So Lus (SEMOSP) responsvel pelos servios de abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio em parte do seu territrio, no cobertos pela rede da
Caema, alm da totalidade dos servios de drenagem e manejo das guas pluviais urbanas.
Segundo o PMISB de So Lus, no relatrio sntese:
Com relao aos servios de abastecimento de gua, a Prefeitura responsvel pela
operao de parte da margem esquerda do rio Bacanga (bairros S Viana, Vila Embratel
e Campus UFMA) e da Cidade Operria. No tocante aos servios de esgotamento
sanitrio, a Prefeitura responsvel pela margem esquerda do rio Bacanga e parte da
margem direita (bairros Pindorama e Coroadinho) (So Lus, 2011, p. 50).
J os servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e de drenagem

e manejo de guas pluviais so de responsabilidade direta da Prefeitura Municipal
de So Lus. Especificamente aos servios de limpeza urbana, a SEMOSP vem,
nos ltimos anos, terceirizando continuamente todos os servios, tendo como
responsabilidade apenas a fiscalizao destes. Isto tambm ocorre em So Jos de
Ribamar e Pao do Lumiar, com a contratao empresa responsvel para a realizao
da coleta de lixo, estando a Secretria Municipal de Obras, Habitao e Servios
Pblicos de So Jos de Ribamar (SEMOSP) e a Secretaria de Infraestrutura de Pao
do Lumiar (Sinfra), respectivamente, responsveis pela fiscalizao deste servio.
Existe uma evoluo do marco legal do saneamento bsico nacional (figura 3),
que demonstra que durante mais de vinte anos houve falta de investimento
na rea do saneamento. Este cenrio apresenta pontual mudana com as leis de
saneamento bsico e de resduos slidos.
FIGURA 3
Evoluo do marco legal do saneamento bsico

Infraestrutura
Lei do Saneamento
(LF no 11.445/2007)
Lei de Concesses
(LF no 8.987/1995)
Lei de Consrcios
Pblicos
(LF no 11.107/2005)
Saneamento
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Lei no 2.291/1986:
Extingue o BNH
Fim do Planasa
Decreto Federal
no 7.217/2010
LF no 12.305/2010
Decreto Federal
no 7.404/2010
Criao da poltica pblica fragmentada aps 21 anos...

Lei do Saneamento traz grandes avanos, mas
no aborda a estrutura de financiamento do setor; e
decretos e PLANSAB so tardios
Fonte: Fipe (2014, p. 29).
Obs.: BNH = Banco Nacional da Habitao.
PLANSAB = Plano Nacional de Saneamento Bsico.
196

Ao longo dos ltimos anos, o saneamento principalmente depois da recente Lei

n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, intitulada de Lei Nacional de Saneamento Bsico
(LNSB) vem passando por mudanas em seu marco legal e institucional que motivam uma srie de discusses acerca das alternativas de proviso de servios e viabilidade
de atingir as metas de universalizao (Nadalin, Lima Neto e Krause, 2013, p. 225).
o
A propsito, a referida lei foi marco regulatrio dessa poltica pblica que
estabeleceu as diretrizes nacionais para o saneamento bsico, apresentando no
Artigo 2o seus princpios fundamentais a exemplo da universalizao do acesso,
da integralidade e do abastecimento de gua, do esgotamento sanitrio, da limpeza
urbana e do manejo dos resduos slidos realizados de formas adequadas sade
pblica e proteo do meio ambiente, entre outros.
Assim como o Estatuto das Cidades, a LNSB determinou a obrigatoriedade
dos municpios de realizarem seus planos de saneamento bsico no que concerne s
diretrizes estabelecidas. A elaborao e a reviso destes planos segundo o Decreto
no 7.217/2010, Artigo 26, 2o estabelecem que o exerccio financeiro de 2014
ser condio para o acesso a recursos oramentrios da Unio ou a recursos de
financiamentos geridos ou administrados por rgo ou entidade da administrao
pblica federal, quando destinados a servios de saneamento bsico.
Outra poltica importante para os municpios da RM diz respeito Poltica
Nacional de Resduos Slidos, LF no 12.305, de 2 de agosto de 2010, que
preconiza que:
A Poltica Nacional de Resduos Slidos rene o conjunto de princpios, objetivos,
instrumentos, diretrizes, metas e aes adotados pelo Governo Federal, isoladamente
ou em regime de cooperao com Estados, Distrito Federal, Municpios ou particulares, com vistas gesto integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado
dos resduos slidos (Brasil, 2010, Artigo 4o).
Entre os instrumentos da Poltica Nacional de Resduos Slidos, tem-se a

exigncia da elaborao dos planos de resduos slidos pelos estados e municpios,
devendo os envolvidos obedecer ao que dispem as diretrizes e as metas desta poltica. importante destacar que essa lei determina que os estados, alm dos seus
prprios planos, podero elaborar planos especficos direcionados s RMs.
De acordo com a LF no 12.305/2010 (Brasil, 2010, 2o, Artigo 17), a elaborao
e a implementao pelos estados de planos de RMs, dar-se-o obrigatoriamente
com a participao dos municpios envolvidos e no excluem nem substituem
qualquer das prerrogativas a cargo dos municpios previstas por esta lei.
Atualmente, em razo do prazo estipulado pela LF no 11.445/2007 para a
elaborao do Plano de Saneamento Municipal, todos os municpios da RM da
Grande So Lus esto em processo de elaborao dos seus planos, em razo das
penalidades impostas.
197
Dos municpios da RM da Grande So Lus, observou-se que So Lus est

em processo de finalizao dos procedimentos para a aprovao do Plano Municipal
Integrado de Saneamento Bsico de So Lus, j havendo contratado o servio
de um consrcio para viabilizao do estudo e elaborao de proposta do plano.
Recentemente, foram realizadas pela prefeitura audincias pblicas para discutir
o contedo do PMISB.
So Jos de Ribamar outro municpio que, segundo informao da prefeitura,
j contratou os servios da empresa que realizar o estudo para viabilizao do plano
de saneamento. No momento, as informaes recebidas limitam-se ao servio
contratado. Alm disso, o municpio de Pao do Lumiar realizou o diagnstico
sobre a situao de saneamento bsico em conjunto com So Jos de Ribamar, o
que originou o relatrio e a proposta do Plano de Saneamento Ambiental para
Pao do Lumiar, j discutida em audincia pblica.
Quanto aplicabilidade desses planos na RM da Grande So Lus, observa-se
que no existem planos de saneamento metropolitano e de saneamento do estado
e dos municpios que integram a regio e, tampouco, plano de resduos slidos.
Entre estes instrumentos legais ausentes, importante frisar a Lei Estadual
no 8.149/2004, que estabeleceu a Poltica Estadual de Recursos Hdricos (Santos
e Leal, 2013), devido sua correlao com a poltica de saneamento (esgoto e
abastecimento de gua).
Outra poltica que integra o saneamento bsico a de resduos slidos. Sobre
seu manejo, foi a partir da LF no 11.445/2007 que houve sua definio; porm,
a Poltica Nacional de Resduos Slidos teve seu marco regulatrio promulgado
com a LF no 12.305/2010 e elencou em seu Artigo 1o seus principais objetivos:
institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos, dispondo sobre seus princpios,
objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas gesto integrada
e ao gerenciamento de resduos slidos, includos os perigosos, s responsabilidades
dos geradores e do poder pblico e aos instrumentos econmicos aplicveis (Brasil,
2010, Artigo 1o).
Entre os instrumentos previstos na LF no 12.305/2010 (Brasil, 2010), chama

ateno o tratamento dado pelo legislador quanto questo da gesto integrada
e ao gerenciamento de resduos slidos, percebendo-se com isto que a poltica
setorial de resduos slidos confere tratamento mais sistemtico s RMs (Fix
e Pereira, 2013, p. 272) que, por exemplo, a LNSB. Em meio aos destaques
conferidos pelo legislador s RMs, os autores citados anteriormente destacam
o tratamento especfico ao manejo dos resduos slidos nestas regies, alm de
prever instrumentos para a concretizao de diretrizes estabelecidas para esta escala
territorial (op. cit., p. 272).
198

O texto da referida lei ordenou de forma mais objetiva como ser determinada a relao do estado com as RMs e as aglomeraes urbanas, a partir das
diretrizes para planejamento, manejo e tratamento dos resduos slidos nestas regies.
Alm do plano estadual de resduos slidos, os Estados podero elaborar planos
microrregionais de resduos slidos, bem como planos especficos direcionados s
regies metropolitanas ou s aglomeraes urbanas (Brasil, 2010, Artigo 17, 1o).
Analisando-se a estrutura institucional e normativa a partir da lei que dispe

sobre a RM da Grande So Lus (Lei Complementar Estadual LCE no 69/2003)
(Maranho, 2003), verifica-se a inexistncia de gesto metropolitana relacionada
ao saneamento bsico, sendo que a governana desta FPIC na RM da Grande So
Lus acontece de forma isolada, por meio da Caema; em especial, a explorao
dos servios pblicos de abastecimento de gua e esgotos sanitrios, as secretarias
municipais referentes a obras e servios da RM da Grande So Lus e os SAAEs
de Raposa e Pao do Lumiar.
O atual cenrio evidencia que a ausncia de gesto compartilhada das funes
pblicas de interesse comum entre estas, o saneamento recai na falta do
adequado atendimento destas funes, uma vez que os problemas relacionados a
esta FPIC, como j demonstrado no texto, perpassam por todos os municpios que
integram a RM da Grande So Lus ou seja, extrapolam o interesse municipal
e perpetuam velhas e novas problemticas pela falta de normativos adequados e
gesto compartilhada.
Apesar da Constituio Federal de 1988 (CF/1988) (Brasil, 2012) em
seu Artigo 30, inciso V tratar da competncia do municpio para a prestao
dos servios de interesse local, Galvo Junior et al. (2009) apresentam a seguinte
considerao acerca do tema:
a divergncia sobre os servios que se enquadrariam no interesse local torna razoavelmente complexa a definio da competncia dos diversos nveis de poder com relao
aos sistemas de saneamento. Essa competncia difusa na Constituio Federal de
1988 e nas leis que regulam o assunto. As leis estaduais que dispem sobre a matria
vm sendo questionadas por aes de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal
Federal (Galvo Junior et al., 2009, p. 208).
Com relao ao papel dos entes federados sobre a titularidade dos servios
de saneamento, recentemente, o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou a Ao
Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) no 1.842/1998, referente transferncia
da titularidade dos servios de saneamento para o estado do Rio de Janeiro, no
mbito da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e da Microrregio dos Lagos
(Nadalin, Lima Neto e Krause, 2013, p. 257). Estes autores, diante do julgado do
STF, realizaram a seguinte ponderao:
199
Foi decidido que a titularidade ser compartilhada entre municpios e estado, e

que nenhum dos participantes poder impor sua vontade aos demais. Assim, seria
preservada a autonomia municipal, mantendo o papel do estado principalmente
como instituidor de entes regionais que atuem como poder concedente, planejem,
regulem e fiscalizem as funes publicas de interesse comum (Nadalin, Lima Neto
e Krause, 2013, p. 257).
De acordo com o Acrdo proferido pelo STF acerca da ADIn no 1.842/1998,

a funo pblica do saneamento bsico frequentemente extrapola o interesse
local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituio de regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, nos termos do art. 25, 3o,
da Constituio Federal (Brasil, 2013, p. 2).
Diante dessas consideraes acerca da ausncia de gesto compartilhada das
funes pblicas de interesse comum na RM da Grande So Lus, importante
destacar com base na LCE no 69/2003 (Maranho, 2003) que no h carteira
de projetos e investimentos vinculados ao Plano de Desenvolvimento Integrado da
Grande So Lus, com alguma definio de responsabilidade sobre o Plano Regional
de gua, Esgoto, Resduos Slidos e Drenagem. Alm disso, no existindo fundo
metropolitano e tampouco dispositivo na LCE no 69/2003 (Maranho, 2003)
que esclarea sobre a fonte de recursos para os investimentos , a governana desta
FPIC tem como principal fonte de recursos aqueles oriundos do governo federal
por meio do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e de contrapartidas
estadual e municipal, quando assim houver.
4 OS IMPACTOS AMBIENTAIS E A DESESTRUTURAO DA GESTO DO
SANEAMENTO BSICO NA RM DA GRANDE SO LUS
Na Ilha do Maranho, vivenciam-se situaes que no conciliam a oferta dos

servios de infraestrutura de saneamento e o atendimento demanda da populao,
com consequncias diretas e indiretas sobre a qualidade de vida do cidado
metropolitano. Segundo Silva et al.:
Tal situao se agravou, sobretudo, a partir da dcada de 1950, em razo do fenmeno da migrao de grandes contingentes populacionais do campo para a cidade,
o qual no foi acompanhado de polticas pblicas voltadas ao ordenamento eficaz
da ocupao do solo e da expanso urbana, bem como da ampliao concomitante
da oferta de servios pblicos de infraestrutura, particularmente no que se refere ao
esgotamento sanitrio. De modo que, alm do atendimento insuficiente populao,
tem-se ainda a ausncia de um sistema de tratamento de esgoto e a baixa abrangncia
e eficcia do gerenciamento dos servios (Silva et al., 2013, p. 4-5).
Esse retrospecto histrico acarreta consequncias ambientais que se somam

aos reflexos de base econmica e propiciam dificuldades ao desenvolvimento de
atividades tursticas, visto que monitoramentos realizados pela Secretaria de Estado
200

de Meio-Ambiente (sic) e Recursos Naturais tm constatado nveis preocupantes de

poluio nas praias de So Lus, alm dos rios Anil e Bacanga e Lagoa da Jansen
(Silva et al., 2013, p. 5). A deficincia nas atividades tursticas e a poluio das
praias so intensificadas devido insuficiente cobertura de rede e tratamento de
esgotamento sanitrio, o que agrava as condies de vida da populao, principalmente
relacionadas s doenas de veiculao hdrica.
importante ressaltar que os principais problemas de interesse intermunicipal
dizem respeito poluio das bacias hidrogrficas, sendo o lanamento de
esgotos e lixo a principal causa da depreciao da qualidade das guas a jusante de
So Lus. Na Ilha do Maranho, as bacias so formadas principalmente pelos rios
Anil, Bacanga, Calhau, Pimenta, Tibiri, Pacincia, Santo Antnio (Cururuca),
Estiva, Coqueiro, Cachorros, entre outros. Estes desguam em vrias direes
da ilha, em reas de dunas e praias a exceo dos rios Anil (com 13,8 km de
extenso) e Bacanga (com 9,5 km), que drenam reas de manguezais e formam
um grande esturio.
Nesse contexto, as bacias hidrogrficas deveriam ser amplamente trabalhadas
como unidades de gesto, com fiscalizao e monitoramento de suas condies
ambientais para atender a interesses especficos da Poltica Estadual de Recursos
Hdricos, como:
assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua em padres de qualidade adequados aos respectivos usos; a utilizao racional e integrada
dos recursos hdricos; a preveno e defesa contra eventos hidrolgicos crticos; a
utilizao racional das guas superficiais e subterrneas; o aproveitamento mltiplo
dos recursos hdricos; e a conservao e a proteo permanente de reas dotadas de
caractersticas fisiogrficas indutoras de recarga natural de aquferos para a manuteno
da dinmica das guas superficiais (Maranho, 2004, Artigo 3o).
Na RM da Grande So Lus, outro problema ambiental de grande visibilidade

se relaciona destinao final dos resduos slidos do municpio de So Lus, sendo
o nico com rea de destinao final identificada como Aterro Controlado da
Ribeira ou Aterro Municipal da Ribeira. A destinao final dos resduos de So
Lus at o incio dos anos 1990 ocorria no Lixo do Jaracati, e a partir de
1993 esta ao comeou a ser realizada no Aterro da Ribeira, localizado a 15
quilmetros de distancia da sede municipal e a 1,27 quilmetros das residncias.
O Aterro da Ribeira teve sua licena caada em 1996, pois no estava adequado
s normas da Norma Brasileira (NBR) no 8.419/1984, que trata dos projetos
sanitrios. Ressalte-se que, em 2001, foi realizado laudo tcnico que desaprovou a
utilizao da rea para a atividade de destinao final de resduos, que segundo
o IMESC alegava que:
201
Havia exposio de risco sade da populao prxima (o projeto cinturo verde

da prefeitura de So Lus encontra-se na rea do aterro); Contaminao do riacho
do Sabino (afluente do rio Tibiri que recebe o chorume); e Perigo em relao aos
pousos e decolagens dos avies, pela proximidade com o aeroporto Marechal Cunha
Machado, uma vez que o lixo atraa grande quantidade de aves, principalmente
Coragyps atratua (urubu) (IMESC, 2011, p. 37).
Segundo a SEMOSP, em mdia, so destinadas ao Aterro da Ribeira 1.400

toneladas de lixo por dia. Convm destacar que cerca de 36% do lixo domiciliar-comercial de So Lus so potencialmente reciclveis e 34% so resduos da
construo civil, sendo estes direcionados para usina de reciclagem no Parque
Vitoria (IMESC, 2011).
Toda essa problemtica foi agravada nos ltimos anos pelo grande volume
de empreendimentos em implantao, como a construo de shopping centers e
condomnios de alto padro, e dos empreendimentos da poltica habitacional do
governo federal.
Nesse universo, observa-se o paradoxo existente na implantao dos empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida, que enquanto poltica social
tem atendido ao seu propsito de reduzir o deficit habitacional no Brasil. Contudo,
tem-se observado que a busca por esta reduo tem se pautado na simplria questo
numrica ou seja, a resoluo do problema delimita-se a termos quantitativos ,
permanecendo tanto os administradores pblicos quanto as empresas privadas
ignorando os aspectos qualitativos da inter-relao entre a habitao, as redes de
infraestrutura e os servios urbanos coletivos; correlao esta necessria para que
a poltica urbana seja contemplada na sua totalidade.
A problemtica confirma-se a partir da escolha dos locais que sero construdos
esses empreendimentos, em que geralmente desmata-se uma grande rea verde,
como o caso das margens do rio Pacincia, nas proximidades da estrada de So
Jos de Ribamar, onde se percebe o assoreamento do curso dgua, em decorrncia
do grande nmero de apartamentos construdos na suas margens (Vieira, Oliveira
e Carvalho, 2013, p. 274). Como afirma Burnett (2012, p. 45), logo esta questo
se mostrou fatal para a qualidade dos novos conjuntos residenciais e o meio
ambiente do entorno.
5 FATORES E REPERCURSSES DA IMPLANTAO DOS GRANDES
EMPREENDIMENTOS NA REA DO SANEAMENTO AMBIENTAL
A respeito dos projetos de investimentos e recursos de financiamento especficos da

FPIC saneamento ambiental, foram identificados dois empreendimentos pblicos
de grande porte a partir de 100 milhes implantados ou em implantao nos

202
ltimos cinco anos (perodo 2008-2013) na RM da Grande So Lus, os quais

somam a quantia de R$ 232.504.451 (quadro 1).
QUADRO 1
Grandes empreendimentos do saneamento na RM da Grande So Lus (2011-2013)

Ano de incio
da implantao
Empreendimento
Descrio
Ampliao do SES dos

sistemas Anil, Vinhais e
So Francisco, em So
Lus - MA
Construo de estao
de tratamento de esgoto
(ETE), estaes elevatrias
de esgoto (EEEs), tubulaes de transporte e coleta
de esgoto, de ligaes
prediais de esgoto e de
kits sanitrios nas bacias
do Vinhais, Anil e So
Francisco (municpio de
So Lus)
2012
Adequao do sistema
de abastecimento de
gua e recuperao e
relocao da adutora
Italus 1a etapa
(trecho que passa pelo
Campo de Perizes), em
So Lus - MA
Relocao e substituio
da tubulao da adutora
de gua tratada do
Sistema Italus, no trecho
do Campo de Perizes
2012
Localizao do
municpio
Valor do investimento (R$)
Principal fonte
de recursos
So Lus
125.616.858,07
Governo
federal/
Ministrio
das Cidades
(MCidades),
por meio do
PAC 1
So Lus
106.887.593,62
Governo
federal/
MCidades, por
meio do PAC 1
Fonte: PAC, 2012; Secretaria de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (SEDINC), 2013.
Esses so financiados pelo PAC, por meio do Ministrio das Cidades.

No geral, estes empreendimentos visam reduo do deficit no esgotamento
sanitrio e no abastecimento de gua.
A ampliao do SES dos sistemas Anil, Vinhais e So Francisco, em So Lus
MA, caracteriza-se como empreendimento de grande porte na rea do esgotamento sanitrio que contempla a construo da estao de tratamento de esgoto,
das estaes elevatrias de esgoto, das tubulaes de transporte e coleta de esgoto,
de ligaes prediais de esgoto e de kits sanitrios nas bacias do Vinhais, Anil e So
Francisco, localizados no municpio de So Lus.
J o outro empreendimento de grande porte do saneamento se relaciona ao
abastecimento de gua na Ilha do Maranho, por intermdio da relocao e da
substituio da tubulao da adutora de gua tratada do Sistema Italus no trecho
do Campo de Perizes, situado na rea do continente de acesso Ilha do Maranho.
Os principais recursos do PAC, especificamente na RM da Grande So Lus,
so originrios dos recursos da Unio. Portanto, o agente pblico responsvel pelos
maiores empreendimentos pblicos implantados ou em implantao nos ltimos
203
dois anos o MCidades. E o principal agente pblico local responsvel por estes
empreendimentos a Secretaria de Estado da Sade, por meio da Caema, tendo
como setor responsvel a Unidade Gestora de Projetos (UGP).
Segundo a Caema, como benefcios com a implantao das obras do PAC
espera-se: expanso da cobertura de servios de esgotamento sanitrio, coleta
e tratamento dos atuais 10% para 90% (figura 4); despoluio ambiental e
melhoria das condies de banho das praias; reduo de doenas de origem hdrica,
o que diminuiria a mortalidade infantil; elevao dos nveis de qualidade de vida
e salubridade de maior parte da populao da cidade; melhoria das condies de
urbanizao pela implantao de servios urbanos adicionais, como drenagem e
pavimentao; e desagravo das penalidades impostas Caema em decorrncia de
poluio das praias.
FIGURA 4
Evoluo das obras do PAC e suas metas So Lus
Fonte: UGP/Caema.
204

Os empreendimentos do PAC na RM da Grande So Lus somam vultosos

investimentos e colaboram para cumprir o objetivo nacional do programa na
rea do saneamento, que o de promover (...) acesso de 7 milhes de domiclios
aos servios de abastecimento de gua; 7,3 milhes de domiclios aos servios de
esgotamento sanitrio; e 8,9 milhes de domiclios coleta adequada de resduos
slidos (Lima e Marques, 2012, p. 35). Estas metas so importantes para melhorar
a situao do saneamento ambiental na RM; entretanto, observa-se que ainda so
insuficientes para sanar as deficincias nesta localidade.
O fato que esses empreendimentos em esgotamento sanitrio se localizam
no municpio de So Lus e atendem apenas indiretamente aos demais municpios
da RM, melhorando a qualidade da utilizao das bacias hidrogrficas; ressalte-se
que este atendimento se limita s localidades sob responsabilidade da Caema,
permanecendo as reas abrangidas pelos SAAEs descobertas de infraestrutura.
A situao delicada no municpio de Alcntara, que praticamente no possui rede
coletora de esgoto e para o qual no est destinado nenhum empreendimento em
saneamento nas primeiras fases do PAC.
A ausncia de qualquer empreendimento ou investimento na rea de coleta
de resduos slidos como a fomentao de cooperativas de coleta seletiva e,
ainda, a possibilidade destes empreendimentos no acompanharem a atual
demanda provocada pelas obras comerciais e residenciais evidenciam porque ainda
so insuficientes.
A realidade ainda precria nos servios de saneamento na RM da Grande
So Lus compartilhada por vrias cidades brasileiras, principalmente nas regies
norte e nordeste do pas, as quais acompanham situao mundial, comprovada
pela descrio a seguir:
40% da populao mundial continuam [sic] sem saneamento bsico. Segundo dados
da ONU, aproximadamente 1,5 milho de crianas morrem ao ano no mundo em
conseqncia da carncia de gua potvel, saneamento ambiental adequado e
condies higinicas saudveis. Estima-se que cerca de 42 mil pessoas morram
semanalmente devido a doenas relacionadas com a qualidade ruim da gua que
consomem e por falta de saneamento ambiental adequado. Dados do Fundo das
Naes Unidas para a Infncia (UNICEF) apontam que na Amrica Latina e Caribe
a segunda causa de mortalidade infantil, depois das doenas respiratrias, a diarreia,
causada por infeces transmitidas das mos sujas para a boca. E, embora a situao
tenha melhorado na regio nas ltimas dcadas, atualmente, mais de 100 milhes
de pessoas, na regio, no tm saneamento bsico. Pesquisas da ONU revelam ainda
que, em 2004, apenas 59% da populao mundial tinham acesso a qualquer local
com saneamento adequado (Bezerra, 2008).
Observando-se o quadro descrito, pode-se analisar que embora exista

percepo da intrnseca relao entre poltica sanitria e de sade, a ao de gestores
205
e do restante da sociedade caminha em sentido oposto, pois parece no dar conta

desta relao, o que agravou e muito o quadro do saneamento ambiental ao
longo dos anos. O Brasil tentando reverter esta situao indica meta de 20 anos
para universalizar os servios de saneamento bsico. Entretanto, dison Carlos
(presidente do Instituto Trata Brasil) preocupado com os dados do Ranking do
Saneamento pontua que para o cumprimento desta meta teramos de investir
em mdia 15 a 16 bilhes/ano, mas ainda no passamos dos 9 bilhes de reais por
ano (Carlos, 2013).
Ento, a urgncia na otimizao dos investimentos em saneamento deve-se ao
fato de ser uma das principais formas de reverter a situao vigente, uma vez que
segundo o Ministrio da Sade para cada R$ 1,00 investido no setor de saneamento,
economiza-se R$ 4,00 na rea de medicina curativa (IMESC, 2012, p. 70).
Na anlise dos servios da FPIC saneamento ambiental, foi possvel realizar

caracterizao da cobertura dos servios de gua, esgoto e resduos slidos nos
municpios da RM da Grande So Lus, que tratam de forma no integrada sua
governana. Foram detectadas, tambm, lacunas existentes na prestao destes
servios que intensificam os problemas ambientais e de sade decorrentes do
crescimento urbano nesta RM.
Pode-se perceber que a inexistncia e a precariedade dos servios de saneamento
ambiental indicativo de ordenamento territorial descontrolado e de condies
habitacionais inadequadas, o que resulta em danos ambientais e prejuzos sade
pblica. Outro aspecto importante abordado foi quanto aos planos, aos projetos
e s obras para os respectivos servios de saneamento, que quando existem so
pouco abrangentes.
A implantao de sistemas de esgotamentos na RM da Grande So Lus
principalmente no municpio-polo tem ocorrido para solucionar problemas
imediatos e localizados, no contemplando a perspectiva global de cidade. Assim, o
SES sanitrio desta RM exemplo tpico de que aes isoladas, no sentido amplo,
nem sempre acarretam os benefcios esperados, pois interferem na gesto de outros
aspectos urbanos da cidade a exemplo do turismo regional, que enfrenta graves
problemas com a balneabilidade das praias.
O desencontro entre o planejamento, a organizao e a participao de todos
os entes federados e a sociedade na rea de saneamento ambiental tem se revelado
prejudicial para a dinmica de crescimento vivenciado nos ltimos anos, pois este
crescimento pautado em resoluo de problemas quantitativos, restando em
segundo plano a inter-relao entre questes quantitativas e qualitativas essenciais
para o ordenamento territorial da RM da Grande So Lus.

206
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CAPTULO 8
USO DO SOLO NAS REGIES METROPOLITANAS BRASILEIRAS:

A GOVERNANA FRGIL E A PRODUO DO ESPAO
FRAGMENTADO
Marco Aurlio Costa1
1 INTRODUO
O uso do solo, que envolve as diversas formas de parcelamento do solo e os parmetros de uso e ocupao do solo urbano, consiste na funo pblica de interesse
comum (FPIC) articulante/articuladora das demais funes e que, na prtica,
operacionaliza o desenvolvimento integrado metropolitano medida que trata da
gesto deste espao, permitindo a produo de configuraes territoriais que so
resultantes das disputas entre projetos socioeconmicos, produtivos, conservacionistas e poltico-culturais diferentes.
Ainda que um conjunto de condicionantes ambientais e de caractersticas
geofsicas seja referncia para projetos alternativos para o uso e a ocupao do solo,
a regulao sobre os diferentes usos e a distribuio da infraestrutura no espao
urbano que iro favorecer, orientar ou permitir que determinadas configuraes
socioespaciais se constituam e se consolidem, conformando o espao metropolitano
em sua estrutura, forma e relaes dinmicas.
A FPIC uso do solo no uma infraestrutura, mas influenciada e influencia
a disposio de infraestrutura no territrio. A FPIC uso do solo tambm no um
servio, mas os servios se localizam e sofrem presses das relaes e interaes que
se do no territrio metropolitano. A FPIC uso do solo tem o potencial de articular
tudo que diz respeito ocupao do espao metropolitano, favorecendo este ou
aquele projeto de cidade, entendendo este termo para alm de sua concepo legal,
herdada ainda da primeira metade do sculo XX.2
O uso do solo pode ser considerado a FPIC das FPICs, uma vez que abriga
as disputas pelos usos da cidade, pela apropriao do espao urbano-metropolitano e pelos projetos alternativos que se traduzem e podem ser lidos por meio
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Coordenador da Rede Ipea e do projeto Governana Metropolitana
no Brasil.
2. Conforme Decreto-lei no 311, de 2 de maro de 1938.
210

dos processos e conflitos socioespaciais presentes neste espao: o planejamento

estratgico e o projeto da cidade-empresa; a produo do espao urbano e os
processos de gentrificao e segregao socioespacial; a luta pelo direito cidade
e pela cidade de direitos; os conflitos socioambientais em torno das reas de
preservao permanente (APPs), entre tantos outros que se fazem presentes nas
regies metropolitanas brasileiras.
Portanto, no entendimento deste trabalho, analisar a FPIC uso do solo
analisar parte fundamental, estruturante da produo da prpria cidade
metropolitana. Neste sentido, caracterizar e analisar os instrumentos de gesto
e os arranjos de governana do uso do solo urbano-metropolitano permitem
revelar quais projetos (mesmo que no se coloquem como tal e raramente
o fazem) esto saindo vitoriosos das disputas em curso; como os atores sociais
e polticos e os agentes econmicos se articulam na e para a governana metropolitana; e quais destes atores/agentes possuem maior protagonismo e/ou
fora, conquistam mais espao na gora metropolitana, fazendo com que seus
interesses se sobreponham aos demais e que seus projetos, ao final, tenham
maior xito.
Alm desta introduo, o captulo est organizado em trs sees. Na seo
seguinte, introduzindo a discusso sobre a gesto da FPIC uso do solo, feita uma
breve discusso sobre a competncia de sua gesto. Na seo 3, faz-se a sistematizao do contedo quantitativo da pesquisa, com os resultados da tabulao das
respostas dadas pelas equipes estaduais em planilhas que foram por elas preenchidas. Nesta terceira seo, portanto, pode ser encontrada uma anlise descritiva dos
resultados da componente quantitativa da pesquisa. E, na seo final, apresenta-se
uma anlise da gesto da FPIC uso do solo, na qual se atesta a existncia de um
vazio institucional no plano metropolitano e uma fragmentao do planejamento
no plano de igualmente frgeis sistemas municipais de planejamento e gesto do
uso do solo, que favorecem, sobretudo, os interesses corporativos e particulares e a
presena preponderante dos atores representantes destes interesses na governana
metropolitana desta FPIC.
2 A COMPETNCIA SOBRE A GESTO DO USO DO SOLO
Antes de empreender a anlise das experincias trazidas para o projeto pelas equipes
estaduais, por meio dos relatrios de pesquisa e dos captulos aqui reunidos, prope-se
recuperar aqui uma discusso que nem sempre se fez presente nos relatrios de
pesquisa: a questo da titularidade.
Na base dessa discusso, faz-se necessrio observar o que diz a Constituio
Federal de 1988 (CF/1988) e como as questes relacionadas gesto das FPICs esto
regulamentadas (ou no) a partir do texto constitucional e da legislao complementar.
Uso do Solo nas Regies Metropolitanas Brasileiras:

a governana frgil e a produo do espao fragmentado
211
A organizao do Estado brasileiro encontra-se fundamentada no reconhecimento do municpio como ente federado, no contexto do pacto federativo trazido
pela CF/1988. Este federalismo tripartite veio acompanhado e associado ao princpio
da valorizao da participao social na vida pblica e, sobretudo, como expresso
espacial e poltico-administrativa desta ampliao da participao, da descentralizao de polticas sociais e da valorizao da esfera municipal (supostamente mais
prxima do cidado) na gesto governamental.3
Contudo, se o arranjo federativo ensejado pela CF/1988 valorizou a esfera
municipal, implicou, tambm, a produo de uma extensa superposio de atribuies entre os entes federados e promoveu a desvalorizao dos estados-membros
da federao, sobretudo no que diz respeito ao planejamento regional, que se
encontra mencionado na CF/1988, mas no se encontra devidamente situado em
termos de uma hierarquia legal ou de um sistema coordenado entre as esferas de
governo (Castro, 2005).
H, de fato, o reconhecimento corrente de que a coordenao entre os trs
nveis governamentais, especialmente das competncias comuns previstas no Artigo
23 da Constituio, tem se mostrado complexa.
A crise do federalismo brasileiro deve ser encarada com um olhar atento a esse sistema
de repartio de competncias e ao seu funcionamento (ou no funcionamento),
pois dele decorrem as principais deficincias nas relaes intergovernamentais, que
tm comprometido, de uma forma geral, a eficcia das polticas pblicas no Brasil
(Souza, 2006, p. 68).
Em relao ao planejamento e gesto territorial, a CF/1988, de fato, fortaleceu os municpios e valorizou a esfera e o poder locais, concorrendo para a
descentralizao da poltica e do planejamento e da gesto do territrio. Contudo,
inclusive por conta das complexas relaes federativas ensejadas pelo federalismo
brasileiro, produziu uma fragmentao do planejamento territorial, em suas diferentes expresses e recortes.
A extenso territorial do Brasil e, sobretudo, as profundas desigualdades socioespaciais existentes em seu territrio; sua rede urbana formada, predominantemente,
por pequenos municpios, com reduzida capacidade tcnico-administrativa e com
diminutos recursos humanos, gerenciais e financeiros; a diversidade sociocultural
do pas e a existncia de diferentes perfis de cultura poltica e participao cidad/
civismo so algumas das variveis que interferem de forma decisiva na equao da
descentralizao no Brasil, seja das polticas sociais, em geral, seja no que diz respeito
s prticas de planejamento e gesto territorial (Costa, 2008, p. 157-158).
3. A despeito dessa afirmao, vale ressaltar que h uma crtica a essa descentralizao, que, para alguns, teria enfatizado a transferncia de recursos, sem a transferncia clara de responsabilidades, o que s viria a ocorrer ao longo dos
anos 1990 (Arretche, 2000).
212

Somam-se a essas dificuldades todas as questes decorrentes das disputas

poltico-partidrias locais/regionais que desafiam a efetividade do planejamento
territorial quando se encontram envolvidas diferentes esferas de governo, submetendo-o lgica poltico-eleitoral (Rocha, 2006).
No mbito metropolitano, h conflitos e disputas latentes no nvel horizontal, entre os diferentes prefeitos de municpios metropolitanos, e no nvel
vertical, sobretudo entre o prefeito do municpio ncleo da regio metropolitana
e o governador do estado. Sem embargo, o planejamento regional e, em especial,
o planejamento metropolitano, foi impactado pela Constituio Federal, em que
pese o processo de estadualizao das implementaes das regies metropolitanas
e da constituio de aglomeraes urbanas e microrregies (Costa, 2008, p. 158).
A CF/1988, em seu Artigo 25, pargrafo 3o, delega aos estados a instituio
de regies metropolitanas, de aglomeraes urbanas e microrregies para integrar a
organizao, o planejamento e a execuo das funes pblicas de interesse comum. J
o Artigo 30, por meio do inciso VIII, estabelece que cabe ao municpio promover,
no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (Brasil, 1988).
No captulo relativo poltica urbana, o Artigo 182 da CF/1988 estabelece,
ainda, a obrigatoriedade da elaborao de planos diretores nas cidades com mais
de 20 mil habitantes. Posteriormente, o Artigo 41 do Estatuto da Cidade (Lei
Federal no 10.257, de 10 de julho de 2001) ampliou esta obrigatoriedade para
outras cidades, inclusive aquelas inseridas em regies metropolitanas.4
Portanto, o texto constitucional e a legislao posterior trazem uma diretriz
clara de valorizao da descentralizao, mas tambm distribuem competncias
entre os entes federados, de modo que se faz necessria uma eficiente coordenao
intergovernamental entre eles, de forma a tornar possvel o planejamento e a gesto
integrados e compartilhados do territrio, em especial, do territrio metropolitano.
Diversas interpretaes sobre a titularidade da competncia sobre a gesto do
uso e da ocupao do solo vm sendo feitas a partir do Estatuto da Cidade (EC).
H autores que criticam a interferncia da Unio no que seria uma matria jurdica
local, e que interpretam o EC (Brasil, 2001) como uma faceta da (re)centralizao
4. Vale fazer aqui a observao de que o termo cidades, que aparece na CF 1988 e no Estatuto da Cidade, vem sendo
interpretado como sinnimo de municpio, j que o prprio plano diretor deve abranger a totalidade do territrio municipal,
conforme instrues posteriores emanadas pelo Conselho Nacional das Cidades. curioso que este termo, do ponto de
vista legal, tenha sua referncia legal na legislao federal de 1938: de acordo com o Artigo 3o do Decreto-lei no 311,
de 2 de maro de 1938, a sede do municpio tem a categoria de cidade e lhe d o nome. Portanto, o que a norma
original reconhece como cidade no exatamente correspondente ao entendimento corrente que se tem de cidade, e
tambm no guarda proximidade com as cidades referidas pela CF 1988 ou pelo Estatuto da Cidade.

213
poltico-administrativa promovida pelo governo federal, uma espcie de sintoma

da dubiedade da descentralizao brasileira (Castro, 2005).5
Ainda que fundamentadas em uma interpretao possvel da norma, tais
crticas parecem ignorar a competncia da Unio em legislar, de forma concorrente
com os estados e com o Distrito Federal, sobre urbanismo (ver inciso I, Artigo
24) e, sobretudo no caso metropolitano, ignoram o fato de que uma nova territorialidade emerge a partir das instituies das regies metropolitanas, com suas
funes pblicas compartilhadas, exigindo formas alternativas e complementares
de articulao governamental para promoo do planejamento e da gesto destes
territrios e das infraestruturas e servios que se do nele.
A despeito da estadualizao do poder de instituir regies metropolitanas, o
fato que no h um claro entendimento, no contexto do atual arranjo federativo,
sobre a titularidade das FPICs. No que diz respeito ao uso do solo, h a tendncia, inspirada no binmio participao democrtica-descentralizao presente na
CF/1988, de considerar que o municpio o titular da gesto do uso e da ocupao do solo e que qualquer regulao vinda dos estados seria uma ingerncia, um
desrespeito autonomia municipal.
O recente acrdo do Supremo Tribunal Federal, de setembro de 2013,
relativo Ao de Inconstitucionalidade no 1.842/RJ, que questionava legislao
estadual fluminense sobre a titularidade do saneamento bsico, traz um pouco de
luz e um tanto de indefinies para esta discusso.
De um lado, h o reconhecimento de que nas regies metropolitanas, a
necessidade do planejamento e da gesto compartilhada das FPICs retira, em alguma medida, a titularidade sobre estas FPICs do municpio. Ser um municpio
metropolitano (o que inclusive no uma alternativa, mas a decorrncia de uma
configurao territorial) implica ser um municpio que no possui mais a titularidade exclusiva sobre as FPICs, aquelas funes/servios consideradas legalmente
como compartilhadas.
Por outro lado, no o estado que assume a titularidade sobre essas FPICs.
Neste sentido, uma atuao reguladora unilateral dos governos estaduais tambm
no encontra sustentao legal.
H uma institucionalidade a ser construda, uma titularidade que permita
o compartilhamento, sem o predomnio de nenhum dos entes federados, do planejamento e da gesto das FPICs. E este o quadro legal-institucional no qual,
desde 1988, se do o planejamento e a gesto das FPICs nas regies metropolitanas
do pas. com referncia a este quadro jurdico que as experincias aqui reunidas
5. Para uma resposta a essas crticas, ver Sundfeld (2006).
214

foram avaliadas. Este o quadro que favorece a governana frgil e a produo do

espao fragmentado.
3A
VALIAO DA GESTO DA FPIC USO DO SOLO NAS REGIES
METROPOLITANAS BRASILEIRAS
Por ora, deixar-se- a discusso da titularidade nesse ponto, sem explorar outras
possibilidades e interpretaes da, por vezes, confusa legislao federal sobre o
tema, sobretudo no que diz respeito ao uso do solo e ao planejamento territorial.
Esta seo se concentrar em apresentar os principais resultados da pesquisa
realizada em quatorze das principais regies metropolitanas do pas, no mbito da
pesquisa Governana Metropolitana no Brasil.
A pesquisa produziu quatorze relatrios estaduais sobre a gesto e a governana
de algumas FPICs, e contou ainda com a produo dos artigos publicados neste
livro e em uma outra publicao.
Como parte do trabalho, as equipes estaduais responderam tambm a um
formulrio, em forma de planilha, no qual foram abordados aspectos relativos ao
planejamento, gesto e governana das FPICs selecionadas.
No que diz respeito ao uso do solo, as perguntas foram organizadas em trs
blocos, a saber: i) os instrumentos de planejamento e gesto, incluindo a perguntas
especficas sobre a concesso de anuncia prvia para o parcelamento do solo urbano metropolitano; ii) a disponibilidade de recursos oramentrios para a gesto
e o planejamento integrado metropolitano; e iii) o controle social e a participao
social na gesto da FPIC.
Nesta seo, apresentam-se os resultados quantitativos da pesquisa, obtidos a
partir da tabulao e atribuio de pontos para as respostas presentes nas planilhas,
conforme metodologia apresentada no captulo inicial deste livro.
3.1 Instrumentos de planejamento e gesto do uso do solo metropolitano
No que diz respeito aos instrumentos de planejamento e gesto, metade das RMs
informou que no possui e no est elaborando plano metropolitano ou plano de
desenvolvimento integrado. Outras cinco RMs informaram que o plano estava em
processo de elaborao (a maior parte delas ainda em fase embrionria), e apenas
as RMs de Belo Horizonte e So Paulo declararam possuir este instrumento de
planejamento metropolitano.
Das duas RMs que possuem planos vigentes, o Plano Diretor de Desenvolvimento
Integrado (PDDI) da RM de Belo Horizonte encontra-se em processo de implementao, enquanto o plano da RM de So Paulo apresenta implementao parcial.

215
Em uma anlise combinada dessas duas respostas, considerando os critrios e

pesos de avaliao quantitativa dos formulrios da pesquisa, conforme apresentados
no captulo 1, tem-se que as quatorze principais RMs do pas, de forma agregada,
alcanam menos que um tero da pontuao referente aos planos metropolitanos.
Os destaques ficam por conta da RM de Belo Horizonte, que atinge pontuao
mxima por possuir um plano metropolitano aprovado e em implementao, e da RM de
So Paulo, que possui um plano parcialmente implementado. Metade das RMs
no pontua neste critrio.
A situao mostra-se melhor quando se avalia a presena dos instrumentos
de planejamento urbano nos municpios metropolitanos. No caso dos planos
diretores, algo prximo de 85% dos pontos so obtidos pelas RMs pesquisadas,
sendo que apenas a RM de Fortaleza apresenta um desempenho mais fraco, apresentando menos da metade de seus municpios com planos diretores elaborados
ou atualizados em um prazo inferior a dez anos.
Nas demais RMs, refletindo o esforo empreendido pelos governos locais,
estaduais e pela campanha do Ministrio das Cidades de elaborao dos Planos
Diretores Participativos, observa-se um quadro mais positivo, sendo que em nove
das quatorze RMs, mais de 90% dos municpios metropolitanos possuam planos
diretores atualizados.
Ainda sobre a existncia de um bom nmero de planos diretores atualizados
nos municpios pesquisados, deve-se destacar que poucos planos levam em conta
a insero metropolitana de seus municpios. Na RM de Fortaleza, o relatrio
menciona apenas dois municpios que teriam diretrizes metropolitanas, ao passo
que o relatrio da RM de Goinia salienta que no h recortes metropolitanos nos
planos diretores de seus municpios, predominando um foco localista de intervenes e grandes empreendimentos, mesmo quando o pblico-alvo metropolitano.
O quadro relativamente positivo propiciado pela maior ocorrncia de planos
diretores, apesar da falta de uma abordagem metropolitana, deteriora-se quando
se lida com o indicador da existncia de leis de parcelamento, uso e ocupao do
solo tambm atualizadas a partir dos planos diretores elaborados/revisados.
Nesse caso, a pontuao atingida nessa questo ficou na metade da pontuao ideal, ainda que apenas a RM de Belm tenha declarado no haver nenhum
municpio metropolitano com legislao urbanstica atualizada. No caso de Belm,
o relatrio produzido pela equipe estadual destaca dois elementos que tornam esta
lacuna regulatria mais grave: de um lado, a RM de Belm aquela que apresenta
a maior ocorrncia de assentamentos subnormais no Brasil, 54% dos domiclios
da regio se encontram em setores classificados como subnormais; de outro lado,
a regio, e, em especial, o municpio de Belm, tem sido palco de uma intensa
216

dinmica de produo imobiliria, sobretudo para o atendimento das famlias que

se encontram nas faixas 2 e 3 do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV),
que vem sendo capitaneado por empresas de outros estados que tm investido em
empreendimentos de maior porte.
A legislao urbanstica torna aplicvel as diretrizes de poltica urbana presentes no plano diretor, quando este no traz instrumentos que operacionalizem a
poltica urbana. Se apenas alguns municpios metropolitanos declaram possuir leis
urbansticas atualizadas (no caso da RM de Belm, nenhum), a gesto do parcelamento, do uso e da ocupao do solo urbano mostra-se deficiente e potencialmente
inadequada em face da dinmica de ocupao do solo urbano, sobretudo em um
contexto marcado por intensa expanso da ocupao e da mancha urbana em um
processo alimentado por polticas de estmulo produo habitacional com vistas
reduo do deficit existente e ao crescimento econmico.
A expanso da mancha urbana tem como um de seus mecanismos a transformao de glebas, especialmente, mas no exclusivamente, aquelas rurais, em
estoque de terra urbanizvel, por meio do loteamento do solo urbano. Nas regies
metropolitanas, desde o final dos anos 1970, prev-se o exame e a concesso de
anuncia prvia aprovao dos projetos de parcelamentos (loteamento ou desmembramento) por parte da autoridade metropolitana.6
Ainda que o entendimento do que seja a autoridade metropolitana varie
entre as Unidades da Federao (havendo casos de vazio institucional), a pesquisa
procurou identificar, ainda no que diz respeito aos instrumentos de planejamento
e gesto do solo urbano, a ocorrncia do exame e da concesso de anuncia prvia
aprovao dos projetos de parcelamento submetidos s prefeituras municipais.
Em metade das RMs, a saber, na Regio Integrada de Desenvolvimento Econmico do Distrito Federal (Ride/DF) e nas RMs de Belm, Fortaleza, Goinia,
Grande So Lus, Grande Vitria e Vale do Rio Cuiab, no h rgo responsvel
pela emisso de diretrizes e concesso de anuncias prvias para os projetos de
parcelamento do solo urbano.
Considerando as RMs originais dos anos 1970, apenas Belm e Fortaleza
apresentam o que este trabalho chama de vazio institucional, enquanto as demais
RMs criadas por legislao federal possuem, em alguma medida, a indicao de
uma autoridade metropolitana.
Por outro lado, todas as RMs criadas no perodo ps-CF/1988 apresentam
o vazio institucional, no havendo a definio do rgo responsvel pela anlise
e concesso das anuncias (bem como emisso das diretrizes metropolitanas,
6. Ver Lei Federal no 8.666, de 19/12/1979, com redao alterada pela Lei Federal no 9.785, de 29/1/1999.

217
fundamentais para orientar a elaborao dos projetos de parcelamento por parte

dos empreendedores).
Nas sete RMs em que h um rgo responsvel por essas emisses, apenas
nas RMs de Recife e So Paulo os documentos de anuncia condicionam o registro
dos imveis nos cartrios de todos os municpios metropolitanos. Em outras trs
RMs, as anuncias so observadas apenas parcialmente, como o caso da RM de
Porto Alegre, onde elas no so observadas no municpio ncleo da RM, ainda
que onze municpios possuam convnios firmados com a Fundao Estadual de
Planejamento Metropolitano e Regional (METROPLAN), visando facilitar a
emisso das anuncias prvias.
Nas RMs do Rio de Janeiro e de Salvador, as anuncias prvias no so concedidas e/ou observadas, ficando a aprovao dos projetos de parcelamento do solo
urbano circunscritos anlise dos municpios metropolitanos.
Em uma anlise da performance das RMs analisadas em relao a esses dois
quesitos, a pontuao atingida no chega a 35% da ideal, mostrando a baixa efetividade do instrumento da anuncia prvia dos parcelamentos de solo urbano no
territrio metropolitano.
No geral, analisando todos os quesitos avaliados neste bloco, pode-se observar
que a pontuao do conjunto das RMs no chega metade da pontuao ideal.
O grfico 1, a seguir, mostra a performance nos quesitos analisados e a coluna final
traz a performance mdia deste bloco, abaixo da linha dos 50% e ligeiramente
superior linha dos 40%.
GRFICO 1
Performance satisfatria para o bloco de instrumentos de planejamento e gesto da

FPIC uso do solo
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Planos metropolitanos
Planos diretores e LUB
Fonte: Governana metropolitana no Brasil 2014.
Anuncia prvia
Instrumentos de
planejamento
e gesto

218
Olhando para a performance nas quatorze RMs avaliadas, o grfico 2 apresenta

o resultado obtido, neste bloco. Destaca-se a elevada performance da RM de Belo
Horizonte, seguida pela RM de So Paulo e, em um nvel mais baixo, a RM do
Rio de Janeiro (acima de 60%) e a RM de Porto Alegre (ligeiramente abaixo da
linha dos 60%). Na outra extremidade, encontram-se as RMs de Fortaleza, Belm
e da Grande So Lus, abaixo da linha de 20%.
GRFICO 2
Performance das RMs no bloco de instrumentos de planejamento e gesto da FPIC

uso do solo
Ride/DF
RM de Belm
RM de Curitiba
RM de Fortaleza
RM de Goiania
RM da Grande So Lus
RM da Grande Vitria
RM de Porto Alegre
RM do Recife
RM de Salvador
RM de So Paulo
0
20
40
60
80
100
De um modo geral, portanto, exceo das RMs de Belo Horizonte e So

Paulo, a avaliao relativa aos instrumentos de planejamento e gesto da FPIC uso
do solo muito ruim, atenuada apenas pela existncia mais disseminada de planos
diretores atualizados e, em alguns casos, pela existncia de legislao urbanstica
nos municpios metropolitanos.
Retirando-se da anlise o planejamento municipal e centrando-se a anlise
nos instrumentos disponveis na escala metropolitana, a avaliao ratifica o melhor
desempenho encontrado nas RMs de Belo Horizonte e So Paulo, seguidas, em
um nvel abaixo, pelas RMs de Porto Alegre, Recife e Rio de Janeiro.
Curiosamente, as RMs de Belo Horizonte e So Paulo so as nicas que apresentam um desempenho relativamente melhor quando se analisam exclusivamente
os instrumentos de planejamento na escala metropolitana, algo que se d de forma
inversa no caso das demais RMs.
No que tange s RMs de pior performance, a Ride/DF e as RMs de Belm,
Fortaleza e Grande So Lus apresentam um desempenho nulo, com vazio institucional associado ausncia de instrumentos de planejamento e gesto do uso do
solo no nvel metropolitano. Estas, em alguma medida, so o retrato da crtica de

219
Gouva (2005) acerca das RMs, quando o autor diz que o que estas regies tm
em comum o fato de existirem legalmente, mas no funcionarem na prtica.
Trata-se de um quadro grave. RMs importantes, marcadas por um vigoroso
processo de crescimento e expanso urbano-metropolitano, tm seu planejamento
e gesto limitados to somente ao planejamento municipal, quando existente.
A gesto metropolitana mostra-se frgil, e esta fragilidade parece (e pode) favorecer
a produo fragmentada do espao urbano-metropolitano.
3.2 Recursos oramentrios para a gesto do uso do solo urbano metropolitano
No que diz respeito destinao de recursos para a gesto do uso do solo e para o
planejamento integrado, apenas cinco RMs (So Paulo, Belo Horizonte, Grande
Vitria, Porto Alegre e Salvador) previram recursos para a gesto desta FPIC,
sendo que apenas a RM de So Paulo destinou recursos oramentrios para o
planejamento metropolitano integrado.
Nas demais RMs, por conta do vazio institucional e pela ausncia de instrumentos
de planejamento, no h a dotao de recursos oramentrios para o planejamento e
a gesto do uso do solo metropolitano ou para o planejamento integrado.
Em todas as RMs, contudo, com ou sem recursos para o planejamento metropolitano, o que se observou, nos ltimos anos, foi a presena de vultosos investimentos
em infraestrutura e em proviso habitacional, gerando profundas transformaes
no espao metropolitano: novos eixos indutores do desenvolvimento urbano, revitalizao e/ou requalificao de reas centrais, novas diretrizes de expanso urbana
e novos loteamentos, a maior parte deles distante do centro metropolitano.
Na base dessas transformaes, a maior parte dos volumes investidos advm do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), do Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC), em suas diversas expresses, e do PMCMV.7
Esses recursos destinam-se, sobretudo, aos municpios ncleos das regies
metropolitanas, ou seja, s capitais estaduais, e a alguns poucos municpios
que possuem uma localizao estratgica para a configurao de novos eixos de
crescimento urbano.
O grande protagonista do desenvolvimento metropolitano, portanto, a
Unio, por meio dos programas federais, com seus investimentos em infraestrutura,
em mobilidade urbana e na poltica habitacional.
Nesse sentido, vale a pena observar o que vrios relatrios das equipes estaduais
afirmam, notadamente em relao poltica habitacional: h uma tenso entre o
7. Cabe o registro de que, a partir de 2011, o PMCMV, em sua segunda fase, passa a integrar o PAC, constituindo-se
em um de seus eixos.
220

PMCMV e sua lgica de operao assentada na parceria com o capital imobilirio

e as diretrizes do planejamento urbano dos municpios metropolitanos.
Em funo disso, a despeito do limbo jurdico e dos instrumentos de gesto
inativos, o relatrio de Fortaleza, por exemplo, atesta para o papel do governo
estadual na gesto do solo urbano, onde o estado acaba tornando-se passivo das
resolues federais e parceiro/apoiador das municipais (Dantas e Costa, 2013).
Por outro lado, se boa parte dos recursos que promovem o desenvolvimento
urbano-metropolitano so federais, no se pode desprezar o papel do capital imobilirio neste processo.
Sem embargo, a partir do desenho, sobretudo, da poltica habitacional, com o
deslocamento do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) para
o PMCMV, os agentes do mercado assumiram o papel de protagonistas, junto com
o governo federal, na produo imobiliria e, por conseguinte, nas transformaes
do espao urbano-metropolitano.
Antes, contudo, de focar no papel dos agentes privados, dos incorporadores,
promotores e construtores, este trabalho avanar na anlise para o terceiro bloco,
aquele relativo ao controle social e participao no planejamento e na gesto do
uso do solo metropolitano.
3.3 Controle social e participao no planejamento e na gesto do uso do
solo metropolitano
O terceiro bloco temtico da avaliao sobre a gesto e a governana da FPIC uso

do solo nas RMs trata do controle social e da participao. So trs questes que
tratam da existncia de rgo deliberativo que trate de assuntos ligados ao uso do
solo e ao planejamento integrado, que aferem o nmero de reunies que estes rgos realizaram entre janeiro e dezembro de 2013 e, por fim, verificam a existncia
de uma promotoria do Ministrio Pblico dedicada aos temas metropolitanos.
Os resultados desse bloco temtico s no so piores que o que se apresenta
no bloco anterior. Apenas seis RMs pontuam neste bloco. Em oito RMs, no h
nenhum mecanismo de controle social e de participao na gesto do uso e da
ocupao do solo metropolitano.
Considerando a performance das quatorze RMs, a pontuao no chega a
30% da pontuao ideal. Entre as RMs em que os resultados so mais positivos,
o destaque fica para a RM de So Paulo, seguida pelas RMs de Porto Alegre e do
Vale do Rio Cuiab e, um pouco mais atrs, pela RM de Belo Horizonte, esta com
60% da pontuao mxima.
A RM de Belo Horizonte apresenta uma particularidade. Havia, at recentemente, uma promotoria do Ministrio Pblico exclusiva para tratar de assuntos
metropolitanos, mas o escopo da promotoria foi ampliado e passou a abarcar a

221
habitao e o urbanismo de forma ampliada para todo o estado de Minas Gerais, o

que fez com que a RM perdesse alguns pontos, conforme os critrios desta avaliao.
Vale ressaltar tambm, no caso da RM de Belo Horizonte, como um aspecto
positivo e que conta a favor da avaliao social na gesto da FPIC uso do solo
desta RM, o recente processo de elaborao do macrozoneamento metropolitano,
elaborado por professores da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), e
que vem contando com a realizao de diversas oficinas e seminrios de discusso
da proposta. Este tipo de iniciativa no foi encontrado em nenhuma outra RM
avaliada e acaba sendo uma referncia para as demais, como foi o prprio Plano
Diretor de Desenvolvimento Integrado, elaborado no incio dos anos 2010.
Contudo, iniciativas como essa da RM de Belo Horizonte so pontuais, localizadas, e mesmo estas iniciativas mereceriam uma avaliao qualitativa detalhada
para que pudessem ser consideradas efetivamente positivas.
No geral, exceo de algumas poucas RMs, o quadro do controle social e
da participao na gesto do uso do solo metropolitano aponta para uma baixa
participao social nesta gesto. Como salienta o relatrio da RM de Goinia, no
h controle social e participao nem mesmo no Consrcio Intermunicipal do
Rio Meia Ponte, o que sugere que isto ocorra mesmo no caso das novas institucionalidades, tal qual referidas no livro 40 anos de regies metropolitanas no Brasil
(Costa e Tsukumo, 2013).
Pergunta-se quais so as implicaes dessa baixa participao social e da inexistncia de instrumentos e mecanismos para a gesto do uso do solo metropolitano. Do ponto de vista da governana do uso do solo metropolitano, questiona-se
quem so, efetivamente, os players. Afinal, quem produz o espao metropolitano?
Ensaios de respostas e hipteses para essas e outras questes centrais sobre a
governana do uso do solo metropolitano refletem a avaliao apresentada neste
item e encontram-se tambm nas entrelinhas (e, em alguns casos, formuladas de
forma mais explcita) nos relatrios elaborados pelas equipes estaduais.
Para trazer mais insumos para esta discusso, o item seguinte faz o balano
geral dessa avaliao, de natureza mais quantitativa, e oferece, ainda, algumas
contribuies presentes nos relatrios, alm de informaes complementares, que
no foram abarcadas por esta avaliao, de natureza mais quantitativa.
4 DA GESTO GOVERNANA: UM BALANO DA FPIC USO DO SOLO
METROPOLITANO
O grfico 3 traz a avaliao consolidada dos trs blocos que compuseram o componente quantitativo da pesquisa, e traz tambm a avaliao final da gesto da FPIC
uso do solo nas principais RMs brasileiras. As colunas trazem os valores observados

222
e o hiato, demonstrando a porcentagem de no cumprimento dos parmetros de

avaliao propostos pela avaliao.
GRFICO 3
100
Avaliao da gesto da FPIC uso do solo
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Instrumentos
Recursos
Hiato
Participao
FPIC uso do solo
Observado
Observando o grfico, evidente que em todos os critrios considerados, o

hiato supera o desempenho observado, sustentando o diagnstico da baixa eficincia da gesto do uso do solo nas regies metropolitanas mais importantes do pas.
A situao especialmente crtica quando se observa a existncia de recursos
oramentrios destinados gesto do uso do solo e ao planejamento integrado,
mas no menos negativa quando se observa o bloco da participao social.
Nesta perspectiva comparativa, a avaliao dos instrumentos de planejamento
e gesto consideravelmente melhor, mas h que se lembrar que a parte mais positiva desse bloco foi aquela que informa sobre os instrumentos de planejamento
municipal, leia-se, os planos diretores.8
Ou seja, o quadro aponta para um inegvel vazio institucional e para a
fragmentao da gesto do uso do solo para a esfera municipal, sob a proteo do
estatuto da autonomia municipal.
Nesse quadro, se a baixa participao social somada aos problemas de
coordenao horizontal e vertical aludidos anteriormente neste captulo, com
todos os desafios trazidos pelo federalismo brasileiro, tem-se que a governana do
8. Vale salientar aqui que, no obstante os recursos federais disponibilizados para intervenes fsicas, pouco (ou nada)
deste montante investido no desenvolvimento/fortalecimento institucional do poder pblico local, responsvel pela
execuo dos projetos.

223
uso e da ocupao do solo metropolitano encontra-se centrada em poucos atores,

provavelmente, nos agentes econmicos que promovem a produo do espao
metropolitano.
Na prtica, a gesto encontra-se fragmentada em governos municipais que
possuem baixa capacidade tcnica e de recursos para lidar de forma adequada com
os desafios e com as presses dos agentes imobilirios.
Nesse contexto, de vazio institucional no plano metropolitano e de fragmentao do planejamento no plano dos igualmente frgeis sistemas municipais de
planejamento e gesto do uso do solo, o espao para a prevalncia de interesses
econmicos ou particulares sobre interesses mais gerais, coletivos, considervel.
Em um contexto recessivo e de baixo dinamismo urbanstico, esse quadro
no to preocupante quanto em um contexto de retomada das atividades econmicas e de intenso dinamismo urbano, tal qual se observa a partir de meados
dos anos 2000.
Em diversas das RMs pesquisadas, o volume de recursos investidos em
empreendimentos produtivos, de infraestrutura e de produo imobiliria expressivo. Seja na RM do Rio de Janeiro, com os investimentos do COMPERJ e
do Arco Metropolitano, seja na RM do Recife, com Suape e a Cidade da Copa,
seja na RM da Grande So Lus, com os investimentos no porto e com a intensa
ocupao urbana no eixo da avenida dos Holandeses (at chegar aos condomnios
privados, como o Alphaville), a ltima dcada tem sido, nas RMs brasileiras, uma
dcada de elevados investimentos em empreendimentos produtivos, os quais tm
sido acompanhados pelos investimentos federais em infraestrutura e habitao,
por meio do PAC (e do PMCMV).
Ao encontrar sistemas de planejamento metropolitano desmontados, frgeis
ou inexistentes, tais empreendimentos, especialmente aqueles associados produo
habitacional, no encontraram resistncia, e tm podido se localizar nos locais e
regies mais convenientes, na perspectiva dos empreendedores privados.
De um lado, concentram-se nas cidades ncleos das regies metropolitanas,
avanando sobre as reas rurais e mais distantes desses municpios, e aproveitando,
raramente, os vazios existentes em reas j urbanizadas.
De outro lado, a despeito da concentrao do deficit habitacional na faixa
de renda inferior a trs salrios mnimos (a faixa 1), os empreendimentos tm
privilegiado as faixas 2 e 3, especialmente nas cidades-ncleo, e, at 2012/2013,
vinha sendo apontado uma espcie de desencontro entre a localizao das zonas
de especial interesse social (Zeis) e dos empreendimentos do PMCMV. Este diagnstico pode ser encontrado nos relatrios das RM de Fortaleza, da Ride/DF e da
RM de Goinia, por exemplo.
224

Na Ride/DF, onde o vazio institucional tem uma conformao peculiar, em

funo das caractersticas da prpria Ride, que muito mais uma regionalizao
para fins de planejamento do desenvolvimento regional que uma regionalizao
orientada para o contexto metropolitano, esta situao foi sublinhada pela equipe
local. Segundo o relatrio, a Ride/DF tem convivido com elevadas taxas de crescimento demogrfico e de expanso urbana, sobretudo nos municpios goianos que
fazem parte do chamado entorno do Distrito Federal. Este crescimento se sustenta
em diversas lgicas e dinmicas urbanas, sem que haja a coordenao de planos e
instrumentos de regulao do uso e da ocupao do solo. Neste contexto, a mancha
urbana da Ride/DF vai se expandindo em torno do Distrito Federal, com a persistncia
de diferentes nveis de irregularidade e conformando uma expanso urbana ainda
carente de infraestrutura.
Como j dito anteriormente, o descolamento entre o iderio da reforma urbana,
em tese refletida no EC e no SNHIS, e a lgica do PAC e do PMCMV um dos
elementos crticos aludidos nos relatrios estaduais. Alm desta anlise, os relatrios
das RMs de Fortaleza, Goinia, Cuiab, Recife e Rio de Janeiro, para citar alguns,
reforam o papel dos grandes empreendimentos no espao metropolitano e entendem que Estado e empreendedores so os grandes atores da produo do espao.
A expanso do mercado, o avano imobilirio, guia boa parte do crescimento
urbano, estabelece a forma de ocupao do espao urbano, define novas espacialidades e centralidades no espao metropolitano, produzindo aumento no preo
da terra, valorizao dos ativos imobilirios e a ocupao de pores da RM, sem
estender a disponibilidade de infraestrutura social e urbana, dificultando o funcionamento das cidades.
Esse quadro parece se agravar medida que o respeito autonomia municipal,
potencialmente comprometida pelo acrdo do Supremo Tribunal Federal (STF),
aparece como elemento que pode multiplicar os problemas de coordenao dos
instrumentos de planejamento. Este alerta feito no relatrio da RM de So Paulo,
que chama a ateno para o risco de se deixar o controle do adensamento por meio
de coeficientes de aproveitamento em poder dos municpios, dadas as distores
existentes entre eles, sem que isto reflita um olhar integrado metropolitano.
De fato, diversos aspectos que demandariam alguma forma de coordenao
entre os sistemas de planejamento municipais foram apontadas nos relatrios,
com destaque para os conflitos entre as legislaes de municpios limtrofes, para
os conflitos entre usos do solo vis--vis as restries ou condicionantes ligados
proteo do meio ambiente (muitas vezes envolvendo um planejamento em escala
territorial mais ampla) e a questo da concentrao de infraestruturas nas reas
centrais dos ncleos metropolitanos, ao mesmo tempo que ocorrem ali vazios
urbanos que poderiam ser aproveitados para promoo da reforma urbana.

225
A articulao entre diferentes escalas (e escopos) de planejamento e a coordenao entre um sistema metropolitano e os sistemas municipais de planejamento
so um grande desafio para a gesto e a governana metropolitanas. Um desafio
cuja soluo ainda est para ser construda.
Ao listar os instrumentos de poltica urbana a serem utilizados, o Artigo 4o
do EC apresenta os diversos nveis de planejamento existentes, sugerindo uma
hierarquia de abrangncia territorial que passa: i) pelo planejamento nacional,
regional e estadual de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e
social; ii) pelo planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies; e chega ao iii) planejamento municipal.
A pressuposta hierarquia contida no EC no se operacionalizou, talvez por
conta da crena predominante nos aspectos potencialmente transformadores dos
instrumentos propostos no EC, expressando o iderio da reforma urbana.
O EC expressa uma diretriz de valorizao do planejamento e foi avaliado,
sobretudo em seus primeiros anos de vida, como um instrumento da reforma urbana, visando ao cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana.
Autores como Cardoso (2003), De Grazia (2003) e Ribeiro (2003), ao fazerem uma
primeira avaliao do EC, de seus princpios e de suas promessas, percebiam-no
como uma conquista dos movimentos populares e dos setores empenhados em
viabilizar a reforma urbana: a Lei Federal no 10.257/01 expressa o debate urbano
acumulado nos ltimos 20 anos, bem como boa parte dos princpios estabelecidos
pelo Movimento da Reforma Urbana (De Grazia, 2003, p. 60).
Passados treze anos do EC, as avaliaes mostram-se menos positivas, seja no
que diz respeito ao plano diretor, seja no que diz respeito aplicao dos instrumentos de poltica urbana previstos no EC e que deveriam ser operacionalizados
pelos planos diretores e pelas legislaes urbansticas.9
A essa altura, parece evidente que a gesto do uso do solo metropolitano no
pode mais ficar fragmentada na esfera municipal. Sendo o uso do solo uma FPIC
clssica, a sua gesto deve ser de responsabilidade de municpios, estados e, no
entendimento deste trabalho, da prpria Unio, um dos principais financiadores
e promotores das transformaes urbano-metropolitanas.
Ao olhar para o que se passa nas quatorze RMs avaliadas pela pesquisa, o
quadro no se mostra nada promissor. O grfico 4 faz o balano geral do desempenho das RMs participantes da pesquisa.
9. A respeito dessa discusso, ver Lima Neto, Krause e Balbim (2014).

226
GRFICO 4
Avaliao da gesto da FPIC uso do solo por RM avaliada

Ride/DF
RM de Fortaleza
RM da Grande So Lus
RM de Porto Alegre
RM de So Paulo
Total
0
20
40
Avaliao
60
80
100
Hiato
De modo agregado, como no grfico 3, o conjunto das RMs apresenta um

desempenho fraco, chegando a 35% da pontuao mxima. Na avaliao individual
de cada RM, apenas as RMs de So Paulo e de Belo Horizonte, seguidas pela RM
de Porto Alegre, apresentam um desempenho mais consistente (igual ou superior
a 60%). Ao passo que a RM de Fortaleza, uma das mais antigas do pas, no chega
a 10% da pontuao geral.
No caso da RM de Belo Horizonte, cabe ainda a meno a duas iniciativas em
curso, ambas diretamente associadas ao uso do solo. Uma diz respeito ao Projeto
de Lei (PL) no 3.078/2012, que dispe sobre a gesto unificada da funo pblica
do uso e da ocupao do solo metropolitano. Outra diz respeito elaborao, a
partir do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) da RM de Belo
Horizonte, da proposta de macrozoneamento.
Segundo o PL no 3.078/2012, em seu Artigo 3o,
a gesto unificada da funo pblica de interesse comum de uso do solo tem como
objetivo principal o desenvolvimento econmico e social sustentvel da regio metropolitana, a partilha equilibrada dos seus benefcios e a minimizao dos efeitos
adversos da metropolizao, a definio de polticas compensatrias dos efeitos de
sua polarizao e o estabelecimento de planejamento de mdio e longo prazo de seu
crescimento (Brasil, 2012).
O PL aponta os seguintes princpios da regulao do solo metropolitano:

I a gesto unificada do solo nas zonas de interesse metropolitano;
II a autonomia municipal no planejamento e na gesto do solo em reas no definidas como zonas de interesse metropolitano;

227
III o exerccio da cidadania metropolitana nos espaos institucionalizados de

participao;
IV a responsabilidade territorial dos empreendedores imobilirios, pblicos e
privados;
V a recuperao da valorizao fundiria decorrente de normas, atos, permisses,
aes e intervenes do Poder Pblico; e
VI a justa distribuio, entre os municpios da regio metropolitana, de encargos
e benefcios decorrentes da gesto unificada da funo pblica de interesse comum
de uso do solo (Brasil, 2012).
Por meio da identificao das zonas de interesse metropolitano, o sistema

de planejamento metropolitano estabeleceria condicionantes a serem observadas
pelos sistemas municipais.
A legislao encontra-se em tramitao na Assembleia Legislativa do Estado
de Minas Gerais, estando pronta para ordem do dia, em plenrio.
O segundo elemento que demanda uma meno especial na avaliao do
caso da RM de Belo Horizonte diz respeito ao macrozoneamento. A partir do
PDDI, a mesma equipe responsvel pela elaborao do plano est encarregada
de conduzir os trabalhos para elaborar a proposta de macrozoneamento da RM
de Belo Horizonte.
Nesse processo, vm sendo realizadas oficinas e seminrios, como j foi
dito anteriormente, contando com a participao de diversos segmentos sociais.
O macrozoneamento tem buscado identificar as zonas de interesse metropolitano, em um claro, mas no necessariamente explcito, dilogo com o PL
no 3.087/2012.
A construo da proposta do macrozoneamento est em curso e ser importante saber quais arranjos de governana emergiro da proposta e como o macrozoneamento ir lidar com os conflitos de uso do solo, com a questo ambiental
(vis--vis os interesses minerrios que esto presentes, sobretudo, no vetor Sul da
RM) e com os interesses em disputa na produo do espao metropolitano de
Belo Horizonte.
Na outra extremidade dessa avaliao da gesto do uso do solo metropolitano
esto os casos das RMs de Fortaleza e de Belm. Nestes casos, o fato de serem regies
metropolitanas criadas na dcada de 1970 agrava a situao. Em Fortaleza, onde o
diagnstico do vazio institucional encontra-se explicitado no relatrio de pesquisa,
fica claro que o vazio, associado fragilidade do planejamento urbano na esfera
municipal, abre espao para um modelo de governana integralmente entregue
iniciativa privada, que, segundo sua lgica de operao, distribui e localiza os
empreendimentos, sobretudo os imobilirios, segundo seus interesses, produzindo

228
um espao metropolitano condizente com estes interesses e com esta lgica, com
pouca ou nenhuma regulao por parte do poder pblico.
No caso da RM de Belm, como j explicitado, preocupa a situao na
RM que mais possui assentamentos subnormais no Brasil, onde a morfologia
metropolitana deve ser entendida a partir de perspectivas que contemplem a
situao das ilhas e de suas populaes, dependentes da infraestrutura social do
ncleo metropolitano.
Passados mais de 25 anos da CF/1988 e mais de treze anos do EC, a despeito
dos avanos sociais que o Brasil tem tido a oportunidade de testemunhar, o fato
que a gesto do uso do solo metropolitano uma realidade para poucas RMs
do pas. Provavelmente, se a anlise deste trabalho cobrisse as 65 RMs e Rides
existentes no Brasil ao final de 2013, os nmeros seriam ainda piores.
Um modelo baseado em arranjos de planejamento frgeis, em dificuldades
para a coordenao entre sistemas de planejamento e para propiciar uma governana
menos democrtica e com prevalncia de interesses econmicos parece emergir
desse quadro. Ser este um modelo portador de futuro para as cidades brasileiras?
Que cidades/metrpoles podem advir desta governana?
De uma forma ou de outra, as assim chamadas Jornadas de Junho de 2013
parecem deixar claro que as cidades brasileiras tm problemas. Em alguma medida,
o comportamento do eleitorado brasileiro parece refletir esta avaliao, ainda que
poucas pessoas no pas conheam e compreendam as implicaes do vazio institucional aqui diagnosticado.
Nesse contexto, parece especialmente preocupante a postura do governo federal
ante os efeitos de suas aes, de suas polticas e de seus programas. Se as polticas
e programas no so neutros, e eles no o so, h uma responsabilidade que deve
ser assumida pelo governo federal no que diz respeito a favorecer a conformao de
sistemas de planejamento metropolitano. Ainda que o governo federal no deseje
participar diretamente da gesto metropolitana, certamente ele figurinha carimbada
quando se observa a governana, da qual ele participa, direta ou indiretamente.
REFERNCIAS
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descentralizao. Rio de Janeiro: Revan; So Paulo: FAPESP, 2000.
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PARTE III
TRANSPORTE PBLICO E MOBILIDADE URBANA
CAPTULO 9
A INTEGRAO DA REDE DE TRANSPORTE COLETIVO DA

REGIO METROPOLITANA DE GOINIA
Dbora Ferreira da Cunha1
Elcileni de Melo Borges2
Lucelena Melo3
1 INTRODUO
Desde a dcada de 1970, mais especialmente com a implantao do Corredor

Anhanguera em 1976, Goinia e regio estabeleceram uma estrutura de rede dos
servios de transporte coletivo fundamentada no conceito de integrao, lanando
as bases de uma rede de transporte coletivo unificada em Goinia, de abrangncia
metropolitana, com destaque para a integrao espacial da rede de linhas conectadas
em uma estrutura de transporte representada pela linha eixo do corredor.
Partindo desse atributo de integrao da rede, concebida para o modo nibus
e que permanece ainda hoje com integrao deste nico modal, o presente captulo
visa debater sobre a rede de transporte coletivo da Regio Metropolitana (RM)
de Goinia, a partir de sua formao, estrutura fsica, institucional e operacional,
considerando tambm elementos que se relacionam aos padres de mobilidade
da RM de Goinia.
Assim, o captulo foi dividido em seis sees que incluem esta introduo e
as consideraes finais. A seo 2 faz uma sntese da histria e da caracterizao da
rede de transporte coletivo da RM de Goinia. A seo seguinte descreve e analisa os
padres de deslocamento da RM, com base no Plano Setorial Diretor de Transporte
Coletivo Urbano da Grande Goinia (PSDTC-Grande Goinia, 2007) e na Pesquisa de
Origem e Destino realizada em 2000. Apresenta-se ento, na seo 4, a movimentao
pendular da RM de Goinia, a partir dos dados do Censo 2010. Por fim, antecedem
as consideraes finais, na seo 5, a descrio das aes e dos projetos propostos e
realizados que impactam na mobilidade urbana da RM de Goinia.
1. Pesquisadora do projeto Governana metropolitana no Brasil da Rede Ipea e professora na Faculdade de Cincias
Econmicas da Universidade Federal de Gois (FCS/UFG).
2. Pesquisadora do Observatrio das Metrpoles (Ncleo Goinia), colaboradora do projeto Governana metropolitana
no Brasil.
3. Gerente na Secretaria Estadual de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia (SEDRM de Goinia) e
coordenadora estadual, em Gois, da pesquisa Governana metropolitana no Brasil.

234
2 HISTRICO E CARACTERIZAO DA REDE DE TRANSPORTE COLETIVO DA

RM DE GOINIA
A implantao do Corredor Anhanguera em 1976 o marco inicial da histria do

transporte coletivo na Regio Metropolitana de Goinia, quando a cidade de Goinia
tinha pouco mais de 550 mil habitantes, e ainda iniciava um processo de aglomerao urbana com outros municpios. Os corredores de nibus consistem em vias
construdas ou vias arteriais adaptadas para uso exclusivo ou preferencial dos nibus,
com o objetivo de aumentar sua velocidade e sua produtividade (Vasconcelos, 2005).
O Corredor Anhanguera introduziu no sistema de transporte coletivo da RM
de Goinia o conceito de integrao, estabelecendo um novo arranjo operacional
para as linhas por meio de um sistema tronco-alimentado, e estruturando a rede
integrada de transporte coletivo urbano de Goinia e regio (figura 1).
FIGURA 1
Rede bsica de corredores estruturais de transporte e terminais de integrao da rede

metropolitana de transporte coletivo da RM de Goinia
Fonte: CMTC (2012).

Elaborao: SEDRM de Goinia 2013.
A Integrao da Rede de Transporte Coletivo da Regio Metropolitana de Goinia
235
A rede integrada de transporte coletivo da RM de Goinia foi concebida para

o modo nibus, permanecendo at o presente momento com a integrao deste
nico modal, ainda que, segundo a abordagem do sistema de mobilidade urbana,
uma rede integrada pressuponha a interao entre diferentes modos, possibilitando
alternativas outras aos usurios.
Do ponto de vista da gesto do transporte, o Corredor Anhanguera trouxe
modificaes importantes nas relaes vigentes. Na ocasio, a administrao
municipal de Goinia delegou ao estado a incumbncia de planejar e fiscalizar a
prestao dos servios de transportes municipais por um prazo de trinta anos
portanto, com vencimento em 2006. oportuno destacar que, por este ato, foram
lanadas as bases da unidade sistmica, que marca positivamente o ordenamento
institucional do transporte coletivo metropolitano de Goinia que perdura at
os dias de hoje. O quadro 1 apresenta uma sntese de mais de quarenta anos de
histria do transporte coletivo da rede metropolitana.
QUADRO 1
Sntese da histria do transporte coletivo da rede metropolitana

Perodo
Marca do perodo
1970 a 1985
Estabelecimento da estrutura da rede e dos servios, fundamentada no conceito da integrao e ancorada no

Eixo Anhanguera.
Centralizao da gesto pelo estado.
Plano Diretor de Transporte Urbano PDTU (1984).
Expanso do sistema integrado (Goinia, Aparecida de Goinia e Trindade).
1986 a 1999
Estagnao da rede e dos servios.

Crescimento acentuado da populao e instabilidade econmica do pas.
Acomodao por parte das operadoras e ausncia do poder pblico.
Implantao do sistema de arrecadao automatizada com o uso de bilhetes e cartes sistema inteligente
de tarifao de passagens (SIT-PASS).
Reformulao do Corredor Anhanguera.
Servio alternativo de transporte coletivo na RM de Goinia.
2000 a 2002
Instabilidade das relaes contratuais.

Paralisia de investimentos.
Planos e projetos de reformulao realizados, mas no executados.
Realizao da pesquisa Origem e Destino (2000).
2003 a 2004
Incio da reestruturao da rede de transporte coletivo.

Implantao de novos terminais.
Aumento da oferta de ligaes integradas.
Desequilbrio do sistema.
Reordenamento da atuao das empresas operadoras e do servio alternativo.
2004 a 2005
Ajuste da operao do servio local.

Reduo da tarifa do Eixo Anhanguera.
Unificao tarifria.
Renovao da frota.
Retomada de aes em corredores de transporte.
2005 a 2008
Vencimento dos contratos de concesso do SIT-RMTC1 (2006).

Atualizao do Plano Diretor Setorial de Transportes Coletivos da Grande Goinia.
Realizao da licitao para concesso dos servios do SIT-RMTC.
Assinatura dos novos contratos de concesso.
Renovao da frota.
(Continua)

236
(Continuao)
Perodo
Marca do perodo
2009 a 2013
Implantao do Consrcio RMTC (centrais de controle operacional; servio de informao ao usurio; administrao, operao, manuteno, conservao, limpeza e segurana patrimonial dos terminais de integrao do
SIT-RMTC).
Reforma dos terminais de integrao.
Reestrurao e requalificao de corredores de transportes.
Proposta de implantao de veculos leves sobre trilhos (VLTs) no Corredor Anhanguera.
Projeto de implantao do Corredor Gois Norte/Sul BRT.2
Fonte: atualizado de Cunha (2012).

Notas: 1 RMTC= Rede Metropolitana de Transportes Coletivos.
2
BRT= transporte rpido por nibus do original em ingls, bus rapid transit.
O servio de transporte coletivo da RM de Goinia abrange Goinia e

dezessete municpios do seu entorno que mantm relaes econmicas entre si,
especialmente com o municpio de Goinia, organizado em uma rede de servios
denominada Rede Metropolitana de Transportes Coletivos RMTC.4 Apenas
dois municpios da RM de Goinia, Catura e Inhumas, no compem a RMTC,
conforme pode ser observado na mapa 1.
MAPA 1
Distribuio dos fluxos do transporte metropolitano da RMTC (2012)
Fonte: CMTC (2012).

Elaborao: SEDRM de Goinia 2013.
4. Lei Complementar no 34/2001, do Governo do Estado de Gois.
237
A concepo e conceituao do sistema tiveram por finalidade atender necessidades especficas, especialmente para ampliar a mobilidade dos usurios pela
rede, com pagamento de uma mesma tarifa, disponibilizando pelo menos trs
modalidades de integrao fsica, espacial e tarifria das diferentes linhas que
compem a rede de transporte pelo modo nibus.
A regulamentao e o gerenciamento dos servios de transporte esto fundamentados na lgica de unidade sistmica, mediante duas instncias5 que asseguram
a participao do estado de Gois e de municpios da RM de Goinia: a Cmara
Deliberativa de Transportes Coletivos (CDTC), rgo deliberativo das questes
do transporte coletivo, e a Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos
(CMTC), rgo responsvel pela gesto executiva e plurimunicipal da RMTC.
A figura 2 apresenta o desenho esquemtico do modelo institucional da rede.
FIGURA 2
Modelo institucional da Rede Metropolitana de Transportes Coletivos

CDTC
CMTC
Consrcio RMTC
Concessionrias
Pblica
Privadas
SETRANSP
Fonte: adaptado de Cunha (2012).

Aos contratos de concesso em vigor que foram celebrados em 25 de maro

de 2008, vinculam-se as seguintes concessionrias privadas: Rpido Araguaia Ltda.,
HP Transportes Coletivos Ltda., Viao Reunidas Ltda., Cootego Cooperativa
de Transportes do Estado de Gois, e a estatal Metrobus Transporte Coletivo
S.A. responsveis pela produo e execuo dos servios ofertados pela RMTC.
O Consrcio da Rede Metropolitana de Transportes Coletivos representa
a atuao conjunta e consorciada das concessionrias privadas na operao da
Central de Controle Operacional (CCO), na prestao do Servio de Informao
Metropolitano (SIM), e nas atividades de gesto, operao e manuteno dos
terminais de integrao da RMTC.
5. Lei Complementar no 27/1999, do Governo do Estado de Gois.
238

O Sindicato das Empresas de Transporte Coletivo Urbano de Passageiros de

Goinia (SETRANSP) a entidade sindical representativa das concessionrias, e
agente responsvel pela arrecadao tarifria da RMTC via bilhetagem eletrnica
integrada, por meio do sistema inteligente de tarifao de passagens (SIT-PASS).
A concesso dos servios de transporte coletivo da RM de Goinia foi renovada em 2008, por um prazo de vinte anos (prorrogvel), com parte das mesmas
concessionrias que operavam os servios anteriormente (Cunha, 2012). Segundo
Vasconcelos (2005), a relao estreita entre o poder pblico e operador privado
tem produzido efeitos adversos nos sistemas de transporte coletivo, destacando-se
a criao de monoplios regionais/locais, em que as mesmas empresas dominam
o mercado h dcadas, resultando na acomodao dos operadores privados em
relao s tendncias do mercado e s necessidades dos usurios.
A RMTC a unidade sistmica regional, composta por todas as linhas e
servios de transportes coletivos, que promove a interligao de dezessete municpios com o municpio de Goinia. Portanto, atende a dezoito municpios, com
um servio de transporte coletivo unificado, abrangendo uma rea de 6.576 km2
e uma populao de mais de dois milhes de habitantes (IBGE, 2010). Segundo a
CMTC, no SIT-RMTC so transportados em mdia 18,1 milhes de usurios por
ms e 709.610 usurios por dia, considerando dados de 2012. Ao longo do ano, a
demanda apresenta um comportamento estvel nos meses tpicos, com redues
apenas nas frias, quando se registra uma reduo da ordem de 11%.
A rede formada por 277 linhas com um modelo de ampla integrao entre
elas. Quase 90% das linhas esto integradas, mediante uma rede de vinte terminais
de integrao (onze terminais em Goinia, seis em Aparecida de Goinia, um em
Senador Canedo, um em Trindade, e um em Goianira) (figura 1), e de equipamentos de menor porte denominados estaes ou pontos de conexo, formando
o chamado sistema integrado de transporte SIT-RMTC (CMTC, 2012).
Os terminais de transporte pblico consistem em edificaes especiais para a
operao dos nibus e transbordo dos passageiros, possibilitando a integrao entre
diversas linhas rumo a seus destinos finais. Esta troca no desejada pelas pessoas,
que em geral preferem linhas diretas ligando sua origem ao seu destino. Porm,
a integrao entre os terminais torna-se necessria para a otimizao do sistema
de transportes da cidade e para a viabilizao de ligaes que no comportariam
uma linha direta.
Os terminais de integrao da rede, dispostos na figura 1, operam na forma de rea fechada: os usurios podem livremente desembarcar de um nibus e
embarcar em outro, sem acrscimo ou pagamento de outra tarifa. Desde 2005 o
SIT-RMTC opera com tarifa nica para todas as linhas do sistema. As estaes de
conexo so locais abertos no sistema virio, nas quais dispe-se de integrao entre
239
determinadas linhas definidas, sem acrscimo tarifrio, mediante o uso de bilhete

e cartes do sistema de bilhetagem automtica SIT-PASS, desde que observado o
limite de tempo de 90 minutos, contados a partir da primeira validao.
A utilizao do sistema virio pelo transporte coletivo apresenta um carregamento mximo de 200 nibus/hora na Praa Cvica, localizada no centro de Goinia
e de onde convergem praticamente todas as linhas radiais. Existem muitos outros
locais e vias em Goinia e Aparecida de Goinia que proporcionam carregamentos expressivos, mas a maioria no possui tratamento especfico para o transporte
coletivo: apresentam uma intensificao de uso do solo, notadamente comercial,
e tambm se constituem no acesso virio principal usado pelo trfego geral, com
perspectivas de uma intensificao de uso no futuro (PSDTC-Grande Goinia,
2007). A figura 1 mostra as principais vias e eixos de transporte do SIT-RMTC,
bem como as ligaes entre os municpios da rede.
A disputa pelo espao virio entre as diferentes categorias de transporte e
o adensamento descontrolado em reas de influncia dos principais corredores
so fatores que usualmente reduzem o nvel de servio em vias urbanas e afetam
o desempenho de sistemas de transportes pblicos de passageiros. No Brasil, este
quadro se repete nos principais centros urbanos, por falta de uma poltica mais
adequada de ocupao e de uso do solo (Nunes, 2001).
Para tratar dos diversos problemas do trnsito e do transporte nas cidades, so
necessrias tcnicas de interveno sobre circulao. Vasconcelos (2005) destaca trs
formas de interveno para tratar de problemas urbanos: o planejamento urbano, o
planejamento de transportes, e o planejamento da circulao, que so interligados.
O modelo operacional do sistema vlido para a maior parte da rede, do tipo
tronco alimentado. Existe um conjunto de linhas que fazem ligao dos bairros
com os locais de integrao, denominadas linhas alimentadoras; e outro conjunto
de linhas troncais (eixos), que realizam a distribuio das viagens nas reas mais
centrais, corredores e nos polos de atrao (figura 1). Alm das linhas alimentadoras e troncais, a rede possui ainda linhas classificadas como diretas, expressas
e metropolitanas. A maioria dos municpios da RM de Goinia atendida pelas
linhas metropolitanas, que so integradas em terminais e atendem municpios
no conurbados, como pode ser visto na mapa 1, a qual apresenta tambm seus
respectivos fluxos e demanda de passageiros.
A extenso mdia das linhas na RMTC de 21,4 km, considerado o percurso
completo de ida e volta, com uma variao de 2,6 km a 108 km. O tempo mdio
de percurso completo das linhas da RMTC nas horas de pico de 76 minutos
para as linhas estruturais (diretas, eixo e expressas). As linhas alimentadoras, que
servem s reas conurbadas, tm um tempo mdio de 32 minutos, e as que servem aos municpios mais distantes (metropolitanas), de 86 minutos (mapa 1).
240

Estas, apesar de mais extensas, apresentam uma velocidade maior, por circular em
rodovias (CMTC, 2012).
O sistema oferta aproximadamente 393 mil viagens mensais, tomando-se
como referncia o ms mdio do ano. As linhas alimentadoras e metropolitanas
respondem por 50% da oferta, e a outra metade ofertada por linhas estruturais,
predominantemente linhas de eixo, com 40% do total. A distribuio das linhas
da RMTC em relao aos intervalos na hora de pico da manh varia numa faixa
de intervalo de menos que cinco minutos a mais que trinta minutos, com uma distribuio equilibrada entre cinco faixas de intervalos. A frota operacional atual
de 1.448 veculos, distribudos segundo regio e tipo de linha (CMTC, 2012).
Apesar do elevado grau de cobertura e de integrao da rede metropolitana de
transporte coletivo, que possui uma boa estrutura institucional, fsica e operacional, o sistema apresenta carncias e necessidades que interferem na qualidade dos
servios prestados, tais como descumprimento das planilhas de horrios (atrasos),
superlotao de nibus e terminais, congestionamentos e acidentes, entre outros.
Assim, os servios ofertados pelo SIT-RMTC no so classificados como de boa
qualidade pelos usurios do sistema, pois no atendem suas necessidades, motivo
pelo qual frequentemente ocorrem reclamaes e manifestaes por melhorias no
transporte coletivo.
O recente episdio de manifestaes que teve lugar em todo o Brasil (junho
e julho de 2013), desencadeado pelo Movimento Passe-Livre sobre o aumento das
tarifas do transporte pblico, repercutiu tambm na RM de Goinia, onde foram
realizadas manifestaes contra o aumento da tarifa de R$ 2,70 para R$ 3,00,
obtendo-se resposta por parte do poder pblico de manuteno do valor da tarifa em
R$ 2,70. Em seguida, o governo estadual props o passe livre estudantil para toda a
RMTC, para ser sustentado pelo estado de Gois, pela Prefeitura de Goinia e pelas
prefeituras dos demais municpios da RMTC. A proposta enfrentou resistncia dos
demais municpios da rede de transporte metropolitano. Em 26 de junho de 2013,
o governo do estado publicou o Decreto n 7.911, que instituiu o Programa Passe
Livre (PLE), destinado a viabilizar aos estudantes nele cadastrados a gratuidade no
sistema do transporte coletivo urbano de passageiros da RM de Goinia.
Os problemas de operao e da qualidade dos servios prestados pelo
SIT-RMTC so reflexos da gesto e controle operacional por parte do poder
pblico, que deve acompanhar e fiscalizar as concessionrias operadoras, exigindo o cumprimento das clusulas contratuais, e monitorando os aspectos
relacionados ao planejamento e aos investimentos realizados no sistema, os
quais refletem diretamente na qualidade dos servios. Por isso, faz-se importante
considerar os padres de deslocamentos e a movimentao da populao na
RM de Goinia, pois so questes que se relacionam com a integrao da rede.
241
3 PADRES DE DESLOCAMENTO DA REGIO METROPOLITANA DE GOINIA
As pessoas organizam seus deslocamentos a partir de suas necessidades para realizar

atividades sociais, culturais, polticas e econmicas consideradas necessrias na sociedade. Adicionalmente, a circulao das pessoas est ligada aos fatores individuais
de mobilidade e acessibilidade. Os fatores que mais interferem nas decises para
deslocamentos so os pessoais (idade, renda, escolaridade, gnero), os familiares
(estgio do ciclo de vida, posse de automvel) e os externos (oferta de transporte
pblico e seu custo, custo do uso do automvel, localizao dos destinos, e horrios).
O estudo de demanda parte fundamental do planejamento de transporte.
De fato, conhecer as caractersticas dos deslocamentos da populao, em particular
aquelas que dizem respeito ao modo coletivo, constitui a etapa primordial para
a reflexo e posterior proposio de solues compatveis com as necessidades de
transporte da populao e com cidades sustentveis.
Segundo Lpez-Reyes e Kawamoto (2001), a distribuio espacial da demanda
por transporte tradicionalmente representada pela matriz origem-destino (OD),
que sintetiza o deslocamento espacial de passageiros e de cargas e corresponde a
um dos elementos fundamentais para o planejamento de transportes.
Para Magalhes (2001), estudos de previso de demanda em transportes
urbanos so bastante complexos, devido s incertezas futuras, mas so essenciais
para uma avaliao consistente da viabilidade de mudanas estruturais na rede
de transportes. Portanto, torna-se fundamental que o exerccio de previso seja
respaldado por uma anlise profunda sobre a evoluo em curso da distribuio
espacial da populao, a qual pode afetar a distribuio da demanda por transportes
em reas urbanas.
O Plano Setorial Diretor de Transporte Coletivo Urbano da Grande Goinia
(PSDTC-Grande Goinia, 2007) apresentou informaes gerais sobre mobilidade
na RM de Goinia, mediante dados da Pesquisa de Origem e Destino 2000 e sua
atualizao, por meio de mtodos matemticos e pesquisas complementares, para
2006, realizadas no mbito do plano.
No ano 2000 a Secretaria de Estado de Infraestrutura (Seinfra) realizou uma
pesquisa de origem e destino domiciliar que abrangeu 11.044 domiclios, bem
como postos de controle nas aproximaes rodovirias da RM de Goinia e no
terminal rodovirio da capital, com vistas obteno de dados sobre os deslocamentos da populao.6
6. A pesquisa foi realizada pela empresa Tecnologia e Consultoria Brasileira Ltda. (TC/BR), e os dados foram disponibilizados na forma bruta, ou seja, como pesquisado e na forma aferida e ajustada para o ano 2000 para o modo coletivo
na hora de pico matutina.

242
Os dados obtidos identificaram um total de 2,2 milhes de viagens dirias

na RM de Goinia, das quais aproximadamente 700 mil equivaliam a viagens
por modos coletivos. Na rea geogrfica abrangida pelos municpios de Goinia,
Aparecida de Goinia, Senador Canedo e Trindade, obteve-se o nmero de
690.500 viagens (98,6%).
A diviso modal indicava, para o total da RM de Goinia, a predominncia do
modo individual motorizado, com 36,4%, seguido do modo coletivo pblico, com
29,8%. Os modos no motorizados respondiam por 31,2% das viagens (grfico 1).
Estas informaes indicam uma elevada participao do modo motorizado individual,
particularmente influenciado, no conjunto de viagens realizadas, pelos resultados
do municpio de Goinia. Considerando o universo de viagens motorizadas, 54%
eram feitas por automveis e motos.
GRFICO 1
Diviso modal na RM de Goinia em 2000

(Em %)
6
26
36
30
Motorizado individual
Motorizado fretado
No motorizado bicicleta
Motorizado coletivo pblico

No motorizado a p
Fonte: extrado do PSDTC-Grande Goinia, 2007.
exceo de Goinia, todos os demais municpios so altamente dependentes dos modos coletivos. Os modos no motorizados tambm apresentam
elevada participao. Especificamente em relao ao modo bicicleta (grfico 2),
destaca-se que os municpios Trindade e Goianira mostravam em 2000 mais de
15% de suas viagens realizadas por este modo. Isto tanto pode indicar a carncia
243
do atendimento da rede de transporte de base local, que atende as viagens mais

curtas e no articuladas no contexto da rede metropolitana, como uma questo
de renda, ou ainda uma opo de fato por esta forma de deslocamento. De qualquer modo, um indicativo da necessidade das polticas pblicas municipais
considerarem um tratamento mais abrangente para este modal.7
GRFICO 2
Participao de cada modo de transporte por municpio, conforme pesquisa Origem

Destino (O/D) 2000
(Em %)
Goinia
Aparecida
de Goinia
Goianira
15,2
40,5
Senador Canedo
Trindade
10
A p
20
Bicicleta
30
40
50
Individial motorizado
1,00
40,2
60
2,20
25,2
24
18,7
29,9
4,10
30,6
9,6
17,5
13,4
27,9
5,80
33,7
22
7,3
31,2
1,50
27,9
42,8
3,9
23,9
70
80
Coletivo pblico
90
100
Fretado
Comparada com outras localidades, verifica-se que a mobilidade da populao

da RM de Goinia menor que a das regies metropolitanas de So Paulo e Rio de
Janeiro (grfico 3). Entre as regies analisadas, a RM de Goinia detm a menor
participao do modo coletivo, conforme mostra o grfico 3. De fato, evidente
a presena do modo individual motorizado no municpio de Goinia que, por ser
expressivamente maior que os demais, condiciona os resultados de toda a RM de
Goinia. Cabe destaque elevada concentrao de motocicletas, que respondem
por 5,7% das viagens dirias em Goinia.
7. Cabe registrar que o municpio de Aparecida de Goinia tem implantado algumas ciclovias, e que o municpio de
Goinia prope, no plano diretor em discusso na Cmara Municipal, a criao de uma rede cicloviria.

244
GRFICO 3
Comparao da diviso modal em vrias regies metropolitanas do pas

(Em %)
RM de Recife
71
29
70
30
Aglomerado Cuiab/VG
38
62
RM de Porto Alegre
40
60
RM de Vitria
59
RM de So Paulo
41
49
RM de Goinia
51
46
10
20
54
30
40
Coletivo
50
60
70
80
90
100
Individual
Os dados de origem e destino da pesquisa de 2000 foram objeto de tratamento

matemtico, visando atualizao dos dados relativos ao transporte coletivo para
o ano base de 2006. O mtodo empregado utiliza tcnicas conhecidas de planejamento de transporte para correlacionar estatisticamente as viagens produzidas ou
atradas por cada regio, com variveis que permitam explicar o comportamento
da populao. Tal mtodo conhecido como modelo de gerao de viagens.
As projees realizadas para o ano de 2006 mostram um quadro de perda de
participao das viagens realizadas pelo modo coletivo em relao aos dados do ano 2000,
evidenciando a permanncia da tendncia que j vinha sendo observada naquela ocasio.
Ainda que os dados tenham mostrado um pequeno crescimento na demanda
de transporte coletivo (6,3%), h de se considerar o crescimento populacional no
mesmo perodo, que registra uma evoluo de 1.695.070 para 2.002.123 habitantes, isto , um crescimento de 18,1%. Assim, a mobilidade por modo coletivo
passou de 0,44 viagem/habitante/dia para 0,40 viagem/habitante/dia, ou seja, uma
reduo de praticamente 10%.
Assumindo como hiptese que a mobilidade total motorizada tenha se mantido
a mesma desde o ano 2000, ou que a quantidade de viagens realizadas por veculos
motorizados (motocicletas, automveis ou nibus) por habitante no tenha variado
significativamente, deduz-se que a participao das viagens pelo modo coletivo no
total das viagens motorizadas nos ltimos cinco anos passou de 46% para 41%.
No sentido inverso, a participao das viagens dos modos individuais passou de
54% para 59% (grfico 4).
245
GRFICO 4
Evoluo da diviso modal das viagens motorizadas na Grande Goinia

(Em %)
2006
2000
1984
41
59
46
54
53
47
Modo coletivo
Modo individual
A situao diagnosticada no plano para a participao do modo coletivo no

conjunto das viagens motorizadas da RM de Goinia preocupante por vrias razes.
De imediato, representa uma circulao cada vez maior de veculos automotivos,
resultando em uma maior solicitao do sistema virio, queda do nvel de servio
das vias, maiores atrasos em semforos, congestionamentos, e maior emisso de
poluentes alm de maior risco de acidentes, especialmente em razo da grande
quantidade de motocicletas em circulao.
O maior nmero de veculos individuais em circulao e da correspondente
ocupao do sistema virio reduz o espao para a circulao dos nibus e ocasiona
maiores atritos de trfego, causando queda na velocidade comercial dos nibus.
Mesmo quando restrito, h trechos mais saturados, o aumento do tempo de viagem
e a aleatoriedade da ocorrncia de congestionamentos levam a irregularidades na
operao, com reflexos no cumprimento dos horrios.
Contudo, a reduo da participao do modo coletivo no conjunto das viagens da RM de Goinia significa uma perda de mercado efetivo para este modo,
isto , proporcionalmente populao, h um menor nmero de viagens sendo
realizadas pelo modo coletivo. Os dados atualizados para 2006 mostraram que so
feitas 112 mil viagens pelo transporte coletivo na hora de pico da manh. As viagens
originrias em Goinia representam 62% deste total. O municpio, entretanto,
atrai 86% do total das viagens da Grande Goinia em razo de sua caracterstica
de ncleo econmico e social da regio.
Aparecida de Goinia contribui com 26,7% das viagens originadas na RMTC
na hora de pico matutina, e atrai 12%. Os municpios de Trindade e Senador Canedo
representam 5,4% e 3,8%, respectivamente, do total das origens das viagens, com

246
uma pequena atrao, da ordem de 1,0%. Goianira apresenta uma participao

de 0,7%, e todos os demais municpios juntos respondem por 1,4% (grfico 5).
GRFICO 5
Produo e atrao de viagens por municpio na hora pico da manh

(Em %)
Atrao
86
Produo
12
63
Goinia
27
Aparecida de Goinia
Trindade
Senador Canedo
Goianira
A anlise da matriz de origem-destino permite um diagnstico das viagens

internas aos municpios, comparada com as que se do entre eles. Goinia, naturalmente, possui expressiva predominncia de viagens internas, que representam
96% das viagens originadas no municpio (grfico 6). Os demais municpios
contam com uma expressiva troca de viagens entre si. De fato, exceo de
Goinia, apresentam at 26% de suas viagens internas e 75% das intermunicipais,
notadamente para Goinia, que atrai 98% do total de viagens externas.
GRFICO 6
Distribuio das viagens por transporte coletivo, por municpio de origem, conforme
a sua distribuio interna e para outros municpios
(Em%)
Aparecida de Goinia
26,52
73,48
Goinia
96,09
Goianira 6,63
3,91
93,37
Senador Canedo
9,73
90,27
Trindade
9,78
90,22
RM de Goinia
71,55
Interna
28,45
Para outro municpio
247
4 MOVIMENTAO PENDULAR DA REGIO METROPOLITANA DE GOINIA
A discusso e reflexo sobre a integrao do transporte coletivo requerem que sejam

considerados os padres de deslocamento e movimentao da RM de Goinia.
A seo anterior apresentou o padro de deslocamentos da RM, com base nos
dados disponveis: a pesquisa O/D 2000 e o PSDTC-Grande Goinia 2007. Esta
seo se incumbe de examinar a movimentao pendular da RM de Goinia, a
partir de dados mais recentes do Censo 2010.
O maior nmero de deslocamentos na RM de Goinia tem sua origem nos
municpios do entorno com destino Goinia, nos quais grande parte da populao
vive, em regies perifricas, distantes dos locais de estudo, trabalho, sade e lazer e,
por isso, se deslocam para Goinia em busca de servios de educao, de sade, e
procura de emprego formal.
Especificamente quanto ao movimento pendular em busca de oportunidades de
emprego na RM de Goinia, um elevado contingente de trabalhadores gravita em torno
de Goinia, onde se encontra a maior parte das atividades industriais e estabelecimentos
comerciais, seguida por Aparecida de Goinia, Senador Canedo, Goianira e Trindade,
locais que concentram a maior disponibilidade de emprego e atividades de gerao de
renda. A tabela 1 mostra a movimentao pendular da RM de Goinia.
TABELA 1
RM de Goinia: estimativa da populao e movimentao pendular acima de 15% do

total de habitantes dos municpios (2010)
Municpio
Estimativa da
populao
total
Estuda em
municpio
diferente
Trabalha em
municpio
diferente
Estuda e
trabalha em
municpio
diferente
Total da
populao
pendular
Populao
pendular
(%)
Senador
Canedo
84.443
3.118
20.836
1.147
25.101
29,7
Goianira
34.060
1.108
7.527
365
9.000
26,4
455.657
20.163
88.718
6.824
115.705
25,4
Abadia de
Gois
6.876
238
1.284
81
1.603
23,3
Bonfinpolis
7.536
224
1.385
64
1.673
22,2
Santo Antnio
de Gois
4.703
115
768
34
917
19,5
104.488
3.057
16.227
780
20.064
19,2
3.232
217
361
42
620
19,2
Aparecida de
Goinia
Trindade
Brazabrantes
Caldazinha
Total
3.325
116
417
18
551
16,6
704.320
28.356
137.523
9.355
175.234
24,9
Fonte: microdados do Censo Demogrfico (IBGE, 2010).

Elaborao: adaptado de IMB/SEGPLAN (2012).

248
Um elevado nmero de pessoas que se desloca diariamente para Goinia se

origina de quatro municpios limtrofes capital: Aparecida de Goinia, Trindade,
Senador Canedo e Hidrolndia. Em Senador Canedo, praticamente 30% da
populao que trabalha ou estuda o fazem em outra localidade normalmente
em Goinia.
Em Aparecida de Goinia, dos 455.657 mil habitantes, 115.705 se deslocam
para Goinia, totalizando 25,4% da populao local. Por sua vez, no municpio de
Trindade, mais de 20 mil pessoas realizam deslocamento idntico rumo capital,
por motivos de estudo e trabalho, o que representa 19% da populao. A cidade
de Hidrolndia, municpio que concentra alguns empreendimentos industriais,
possui uma movimentao pendular da populao na faixa de 13% em relao ao
total de habitantes.
Goinia, maior polo urbano do estado, a localidade que recebe a segunda
maior quantidade de pessoas de outros municpios, com semelhante fenmeno de
pendularidade: recebe um tero do movimento pendular em Gois (35%), o que
corresponde a 191 mil pessoas, como mostra a tabela 2.
TABELA 2
Gois: localidades que recebem os maiores ndices de pessoas (2010)

Nmero de pessoas
Participao
(%)
Braslia
198.906
36,6
Goinia
191.163
35,1
Aparecida de Goinia
15.597
2,9
Anpolis
10.477
1,9
416.144
76,5
Municpio
Total
Fonte: microdados do Censo Demogrfico IBGE 2010.

Elaborao: adaptado SEGPLAN/IMB 2012.
No caso das aglomeraes urbanas, os deslocamentos ficam condicionados

distribuio e hierarquia de funes entre os municpios integrantes, devendo-se
considerar tanto a questo do mercado de trabalho quanto da infraestrutura
oferecida, como so os casos dos estabelecimentos educacionais e dos servios de
sade, entre outros.
Por sua vez, a mobilidade pendular tambm est presente entre municpios
no aglomerados, quando expressa a localizao de atividades atrativas em funo
exclusivamente de uma grande indstria ou de um grande estabelecimento de
comrcio ou de servios, cooperativa, empresa agropecuria, ou escola e universidade. A localizao das indstrias em regies que concentram populao e oferta
de servios acaba atraindo pessoas de outros municpios, como ficou perceptvel
em relao Goinia.
249
5 E O QUE TEM SIDO FEITO PARA MOBILIDADE DA REGIO METROPOLITANA

DE GOINIA?
A reverso das tendncias de uma mobilidade cada vez menor pelo modo coletivo
e dos efeitos adversos decorrentes para as cidades da RM de Goinia, especialmente aquelas conurbadas, passa, necessariamente, pela adoo de uma poltica
metropolitana de transporte coletivo para os principais problemas e necessidades do
SIT-RMTC. Entre os problemas destacam-se carncias das instalaes dos terminais
e estaes de integrao, de corredores estruturados para a operao do transporte
coletivo, e de infraestrutura bsica em pontos de parada.
Embora o PDSTC conte com o Programa Metropolitano de Transporte
Coletivo (PMTC), com objetivos para superao das carncias e necessidades
do SIT-RMTC, alm de preparao das condies indispensveis para sustentabilidade da mobilidade no cenrio futuro, cabe administrao pblica,
em especial, conduzir o processo que permita oferecer continuamente condies adequadas de mobilidade populao das cidades da RM de Goinia.
No PMTC foram dimensionados e fixados investimentos a serem realizados a curto
e mdio prazos, abrangendo aportes de recursos tanto do poder pblico quanto
das concessionrias.
Algumas das aes programadas j foram e esto sendo realizadas no mbito
dos atuais contratos de concesso, desde 2008, tais como: recuperao e reformulao dos terminais de integrao; adequao da rede de transporte e ampliao da
integrao com o uso dos meios eletrnicos de cobrana de passagens; renovao
da frota; acrscimo de veculos em operao; instalao de abrigos; priorizao do
transporte coletivo no sistema virio; criao do Consrcio RMTC; e implantao
da central de controle operacional e do sistema de informao ao usurio.
A metrpole goianiense tem 256,8 km2 de rea urbana e 1,3 milho de
habitantes. O crescimento da cidade e a preservao da qualidade de vida da populao exigem altos e constantes investimentos, especialmente em infraestrutura.
A previso oramentria da Prefeitura de Goinia para o ano de 2013 era de cerca
de 3,5 bilhes para investimentos em melhorias em diversas reas. A malha viria
da cidade ter R$ 42,4 milhes de investimentos, visando, sobretudo, a: abertura
de novas vias, prolongamento, recuperao, construo de corredores, e viadutos.
Segundo a prefeitura municipal, os projetos de custo mais elevado, tais
como os corredores de transporte, tero aporte do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) Mobilidade Urbana, e seguem as diretrizes estabelecidas no
Plano Diretor de Goinia (2007), em conformidade com o PSDTC-Grande
Goinia (2007) como a abertura de corredores de transporte, visando priorizar
o transporte pblico e facilitar a mobilidade urbana. Alguns corredores preferenciais j foram implantados, tais como os Corredores T-7, T-9, T-63 e o Corredor

250
Universitrio (figura 3). O Corredor Universitrio passou por requalificao

urbana seguindo os princpios de mobilidade e acessibilidade: alm de reservar
tratamento preferencial na via para o transporte coletivo, adicionou pistas para
ciclistas e pedestres, com adequada sinalizao para que as pessoas e os veculos
possam se deslocar com segurana, conforto e eficincia.
FIGURA 3
Corredor Preferencial Universitrio
Fonte: Fonte: Prefeitura de Goinia. Disponvel em :<http://www.goiania.go.gov.br/>. Acesso em: jul. 2013.
Outro corredor importante o Corredor Gois (BRT Norte Sul). A Prefeitura de

Goinia est finalizando o projeto do transporte rpido por nibus (BRT) (figura 4),
que cruzar a cidade de norte a sul, estendendo-se at o municpio de Aparecida de
Goinia. O corredor ter 22,7 km de extenso, contar com sete terminais de integrao, 32 estaes de embarque e desembarque, com estimativas para transportar
cerca de 12 mil passageiros hora-pico. O trecho ser exclusivo, com canaleta central
destinada operao do transporte coletivo, o qual utilizar nibus articulados que
vo circular com velocidade entre 25 e 30 km/h hoje a mdia na extenso proposta
de 14 km/h. O investimento previsto R$ 280 milhes, divididos entre recursos
do PAC 2 da Mobilidade Urbana e da Prefeitura de Goinia.
A principal opo para a soluo do problema do transporte pblico na RM
de Goinia apresentada por parte do governo do estado a interveno urbana de
expanso do sistema, sobretudo no corredor leste-oeste (Eixo Anhanguera), com
a implantao do VLT, envolvendo investimento estimado de R$ 1,3 bilho, por
meio de Parceria Pblico Privada instituies financeiras, Oramento Geral do
Estado, e PAC Mobilidade Grandes Cidades e que prope, alm da construo
de trilhos na superfcie, uma ousada iniciativa de requalificao urbana. O projeto
justificado sob a premissa de proporcionar inmeros ganhos aos usurios: aumento
da capacidade de transporte (o dobro do nmero de passageiros) a uma velocidade
duas vezes superior ao transporte atual, o que resultar na reduo, pela metade,
do tempo do trajeto.
251
FIGURA 4
Projeto Corredor Gois BRT Norte-Sul
Fonte: Prefeitura de Goinia. Disponvel em: <http://www.goiania.go.gov.br/>. Acesso em: jul. 2013.
No obstante, o projeto do VLT vem sendo recebido pela sociedade com certa
apreenso, devido, entre outros fatores, aos impactos tanto ambientais quanto no
trnsito da obra, e questo tarifria, uma vez que o custo operacional do VLT
maior que do transporte convencional, embora o poder pblico prometa continuar
bancando um subsdio correspondente diferena no valor da tarifa sobre a do
sistema convencional.
De modo geral, questiona-se se a construo do VLT Eixo Anhanguera e os
altos investimentos necessrios so a melhor soluo para o problema do transporte
pblico da Regio Metropolitana de Goinia.
FIGURA 5
Proposta VLT Eixo Anhanguera
Fonte: SDRM de Goinia. Disponvel em: <http://www.metropolitana.go.gov.br/>. Acesso em: jul. 2013.
O problema da mobilidade urbana da RM de Goinia crescente: so necessrias polticas pblicas para o transporte pblico, alm de amplos investimentos para
dotar a rede de transporte coletivo de uma capacidade operacional e uma qualidade
de servio capazes de atender os objetivos pretendidos no PMTC, especialmente
o de garantir as condies de mobilidade da populao.

252
De certa forma, as metas estabelecidas para o SIT-RMTC refletem a dinmica socioeconmica metropolitana, mas o atraso para a implementao das aes
planejadas no acompanha as necessidades e as demandas existentes no devido
tempo. Alm disso, inexiste um dilogo do plano de transporte com as demandas
de grandes empreendimentos: geralmente, tais empreendimentos so executados
sem re-planejar a mobilidade urbana, causando graves consequncias para o sistema
de transporte pblico, para a mobilidade da regio e, consequentemente, para os
demais modais de transporte.
Atualmente, com o boom imobilirio na RM de Goinia, a cada dia novos
empreendimentos so lanados, cada qual produzindo novas cidades em meio a
uma infraestrutura existente que ser fatalmente saturada, causando, em relao
mobilidade urbana, novas carncias, novas necessidades, e novos problemas, resultantes
tambm dos elevados ndices de crescimento de veculos individuais circulando
nas cidades especialmente carros e motos.
As estatsticas da frota de veculos apresentadas pelo Departamento Nacional
de Trnsito (Denatran) revelam um quadro preocupante para mobilidade urbana
das cidades brasileiras. De 2000 para 2012 observa-se o predomnio da participao
de veculos tipo automveis e motocicletas, indicando que mais de 80% da frota
esto distribudos na forma de transporte privado. Enquanto isso, a participao de
veculos tipo nibus e micro-nibus, utilizados para o transporte pblico coletivo
ou exclusivo (fretado), representava 1,2% em 2000, caindo para 0,86% em 2012
(Denatran, 2000; 2012). A situao no diferente para a RM de Goinia. O
grfico 7 mostra a participao da frota de alguns tipos de veculos para o Brasil,
Gois e RM de Goinia, nos anos de 2000 e 2012.
GRFICO 7
Participao de alguns de tipos de veculos

(Em %)
70,0
90,0
80,0
70,0
76,7
60,0
68,0
59,2
54,6
50,0
50,0
60,0
50,0
40,0
40,0
30,0
22,2
30,0
17,5
20,0
23,9
22,6
20,0
11,9
10,0
10,0
1,3
1,1
1,2
0,0
0,86
0,8
0,0
Automveis
Motocicletas
Brasil
Gois
Fonte: Denatran (dez. 2000 e 2012).

nibus/micro-nibus
Automveis
Brasil
Motocicletas
Gois
nibus/micro-nibus
RM de Goinia
253
Com a implantao do Corredor Anhanguera, no final da dcada de 1970,

lanaram-se as bases de uma rede de transporte coletivo unificada em Goinia,
de abrangncia metropolitana, com destaque para a integrao espacial da rede de
linhas do modo nibus, conectadas em uma estrutura de transporte representada
pela linha eixo do corredor.
O arranjo institucional do sistema de transportes coletivos metropolitano de
Goinia foi institudo a partir da lgica de unidade sistmica, legitimada pela Cmara
Deliberativa de Transportes Coletivos (CDTC), que exerce a governana metropolitana do transporte, congregando, para atuao, atores e agentes (pblicos e privados)
para gesto integrada dos servios de transporte coletivo, com apoio de um rgo
metropolitano: a Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos (CMTC).
O servio de transporte coletivo da Regio Metropolitana de Goinia, que
abrange Goinia e dezessete municpios do seu entorno com os quais mantm
relao econmica, est organizado em uma rede de servios instituda por lei,
denominada Rede Metropolitana de Transportes Coletivos (RMTC).
A RMTC possui uma boa cobertura na prestao de servios de transportes
coletivos populao metropolitana, assim como um bom arranjo institucional,
que conta com um instrumento de planejamento Plano Diretor Setorial de
Transporte Coletivo da Grande Goinia (PDSTC/2007) , e tambm com uma
estratgia inovadora de gesto via Consrcio RMTC, envolvendo o setor pblico
e privado, subordinado CMTC. Ainda assim, o sistema apresenta carncias e
necessidades que interferem na qualidade dos servios prestados, tais como descumprimento das planilhas de horrios (atrasos), superlotao de nibus e terminais,
congestionamentos e acidentes, entre outros.
Como na maioria das capitais brasileiras, a questo da mobilidade em Goinia
um fator preocupante, e o transporte pblico da RM de Goinia deficitrio, tendo
experimentado graves crises nos ltimos anos. Os estudos sobre sua mobilidade
urbana, realizados no PDSTC (2007) com base na Pesquisa de Origem Destino
(O/D 2000) e projees, demonstraram a predominncia do modo individual
motorizado na diviso modal da RM de Goinia, particularmente influenciado
pelos resultados do municpio de Goinia, no conjunto das viagens realizadas.
A partir das pesquisas realizadas para atualizao e projees, o cenrio apresentado
de reduo da participao do modo coletivo no total das viagens motorizadas e,
no sentido inverso, aumento da participao das viagens dos modos individuais.
A mobilidade urbana na RM de Goinia na ltima dcada, com seus 2,173
milhes de habitantes e uma frota que ultrapassa 1 milho de veculos registrados
somente na capital, vem mostrando srios gargalos e causando muito transtorno
populao, vindo assim a despertar a ateno de vrios segmentos da sociedade.

254
A maior parte dos deslocamentos na RM de Goinia se origina de quatro municpios

limtrofes capital: Aparecida de Goinia, Trindade, Senador Canedo e Hidrolndia.
O transporte entre estes municpios e Goinia se d sobretudo em funo da busca
dos cidados por servios de educao, de sade, e de emprego formal.
Algumas das aes planejadas para o SIT-RMTC j foram e esto sendo
realizadas no mbito dos atuais contratos de concesso desde 2008. Vale registrar a
implantao de alguns corredores de transporte preferenciais (Corredor Universitrio,
T-7, T-9 e T-63), destacados no Plano Diretor e no PDSTC-RM de Goinia, assim
como a construo, reformulao e reformas de terminais executadas com apoio
da Prefeitura de Goinia e das concessionrias dos servios de transporte coletivo.
Chamam ateno tambm duas propostas e projetos para o sistema: o VLT no
Corredor Anhanguera e o BRT Norte Sul.
Contudo, h muito que se fazer ainda, pois o problema da mobilidade urbana
da RM de Goinia crescente. So necessrias polticas pblicas para o transporte
pblico, alm de amplos investimentos para dotar a rede de transporte coletivo
de uma capacidade operacional e uma qualidade de servios capazes de atender
os objetivos pretendidos no PMTC, especialmente o de garantir as condies de
mobilidade da populao.
Em termos de integrao dos municpios da RM de Goinia, vale um esforo
de anlise. Percebe-se participao muito diferenciada dos municpios nos destinos
das polticas para benefcio da populao metropolitana, tendo em vista que os municpios mais conurbados ao ncleo da metrpole participam mais ativamente das
polticas. Este o caso da CDTC, onde tm assento apenas os prefeitos de Aparecida
de Goinia e Senador Canedo, alm do prefeito de Goinia (Arrais, 2012), o que
permitiria levantar a questo se Caldazinha ou mesmo Brazabrantes participariam
da RM de Goinia tanto quanto Aparecida de Goinia e Senador Canedo.
O processo de integrao via fluxos de mercadorias, servios e pessoas nesses
municpios, bem como o espraiamento da mancha urbana, acontece em escala reduzida. Trata-se, pois, de compreender que o avano ou homogeneizao do tecido
urbano (reas edificveis, lotes, glebas etc.) a partir do polo a expresso formal
do processo de metropolizao. Este movimento tem como principal articulador
o mercado imobilirio, que age de maneira integrada, influenciando os governos
municipais no parcelamento do solo urbano.
REFERNCIAS
ARRAIS, T. A. A escala de anlise metropolitana em questo: consideraes sobre

o processo de metropolizao. Revista do departamento de geografia, So Paulo,
v. 24, p. 4-23, 2012.
255
CMTC COMPANHIA METROPOLITANA DE TRANSPORTES COLETIVOS. Dados estatsticos do sistema. RMTC Goinia, Goinia, 2012.
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Metropolitana de Goinia. Conjuntura econmica goiana, Goinia, n. 23, dez.
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a constituir o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano de Goinia e d outras
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______. Lei Complementar n o 34, de 8 de outubro de 2001. Modifica a
Lei Complementar n o 27, de 30 de dezembro de 1999, alterada pela Lei
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CAPTULO 10
GOVERNANA METROPOLITANA E TRANSPORTES NA RM

DE PORTO ALEGRE
Carlos Renato Savoldi1
Cristina Maria dos Reis Martins2
Esteban Santana Carrion3
Patricia Fernanda de Sousa Cruz4
Pedro Xavier de Araujo5
1 APRESENTAO
A Regio Metropolitana de Porto Alegre (RM de Porto Alegre), com uma populao
em torno de 4 milhes de habitantes, em uma rea de 10.345,45 km e produto
interno bruto (PIB) de 112,08 bilhes em 2010, desde sua institucionalizao, em
1973, sofreu significativas alteraes. Entre 1973 e 2013, o nmero dos municpios
aumentou de quatorze para 34,6 com acrscimo de 134%, e um aumento de 177%
em sua extenso territorial. Na ltima dcada (2000-2010), a populao observou
um moderado crescimento, alcanando 6,6% no perodo, enquanto o crescimento
do PIB representou 187%, na mesma dcada.
Nesse contexto, a mobilidade urbana se mostra como uma das questes com
maior impacto sobre o desenvolvimento da RM de Porto Alegre. A organizao dos
transportes na rea metropolitana, assim como a gesto metropolitana como um
todo, envolve a articulao das diferentes esferas de governo, municipais, estadual/
metropolitano e federal em uma perspectiva de governana entre os diferentes
atores polticos, econmicos e sociais.
Com intuito de colocar a RM de Porto Alegre dentro das mesmas tendncias de desenvolvimento e organizao de vrias outras regies metropolitanas
existentes no Brasil, foi criado, em dezembro de 2011, o Conselho Deliberativo
Metropolitano (CDM),7 para resolver e discutir todos os problemas que dizem
1. Arquiteto e urbanista da Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional (METROPLAN).
2. Economista da Fundao de Economia e Estatstica (FEE).
3. Economista da METROPLAN.
4. Arquiteta e urbanista da METROPLAN.
5. Arquiteto e urbanista da METROPLAN.
6. Os municpios de Igrejinha e So Sebastio do Ca, com leis de incluso em 2011 e 2012, somente faro parte da Regio
Metropolitana de Porto Alegre (RM de Porto Alegre) em termos operacionais na prxima legislatura estadual, em 2015.
7. Lei Complementar no 13.854, de 26 de dezembro de 2011e Decreto no 48.946, de 26 de maro de 2012.
258

respeito a esta regio, que concentra aproximadamente 40% da populao do estado do Rio Grande do Sul. Com isso, criou-se a Diretoria Executiva, junto com o
Gabinete de Governana Metropolitana (GGM), para que as medidas e definies
do CDM fossem implantadas nos municpios que compem a RM de Porto Alegre.
Em 2012, o GGM passou a atuar junto a Fundao Estadual de Planejamento
Metropolitano e Regional (METROPLAN), contando com a expertise dos tcnicos
daquela instituio, para atuar solucionando e planejando as aes a serem
implantadas dentro da RM de Porto Alegre.
A implantao das medidas a serem tomadas para o pleno desenvolvimento da RM de Porto Alegre ficou a cargo dessas novas estruturas, que tm como
principais finalidades reduzir desigualdades sociais e territoriais, construir e divulgar a identidade metropolitana e agir como facilitadores entre os vrios rgos da
administrao pblica, promovendo o desenvolvimento sustentvel de todas as
cidades integrantes da RM de Porto Alegre.
Vrias medidas j foram tomadas, dentro de uma planificao preestabelecida, na tratativa de atuar na concertao de problemas estruturais existentes e j
identificados, como o transporte pblico metropolitano, entre tantos outros. Neste
aspecto, atualmente, uma srie de medidas esto em implantao para que sejam
minimizados estes problemas, mediante a integrao do sistema de transportes
urbano e metropolitano, bem como a criao e implantao de um sistema de bilhetagem nica, integrando todos os modais existentes e atuantes na RM de Porto
Alegre, tendo como principal foco facilitar ao usurio a mobilidade e a circulao
entre todos os municpios desta rea.
Esses sistemas, atualmente em fase de planejamento e execuo, objetivam,
dentro dos estudos elaborados, solucionar de forma gil e pontual as dificuldades
existentes no sistema de transportes, dando mais agilidade aos deslocamentos, bem
como tornando o sistema de transportes mais racional nos municpios integrantes
da RM de Porto Alegre.
Outro grande impasse que perdura por bastante tempo a definio e aplicao
de um plano estratgico de desenvolvimento da RM de Porto Alegre. O termo de
referncia para a contratao deste plano j foi elaborado pelo GGM, dando oportunidade, desta forma, de nortear e basear a formatao de edital para contratao
futura de uma empresa especializada. Para tanto, est sendo implantado tambm
na RM de Porto Alegre o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano (FDM),
para o qual foram necessrias vrias discusses com os municpios metropolitanos.
A governana metropolitana, com isso, pretende definir um plano de aes e
investimentos que dever servir para o desenvolvimento integrado da RM de Porto
Alegre, propiciando maior equidade e responsabilidade integrada no atendimento
Governana Metropolitana e Transportes na RM de Porto Alegre
259
das funes pblicas de interesse comum (FPICs) desta significativa regio do Rio
Grande do Sul.
Nesse sentido, este captulo apresenta um panorama geral sobre a governana nos transportes na RM de Porto Alegre, com destaque para a atuao e o
papel da METROPLAN no sistema de transporte metropolitano. A seo 2 traz
a caracterizao dos transportes nos diferentes modais, com a configurao das
redes urbanas e metropolitanas de transporte na RM de Porto Alegre. A seo 3
apresenta a estrutura institucional e normativa sobre os transportes, considerando
as principais disposies legais desde a institucionalizao da RM de Porto Alegre
e o arranjo de gesto existente, assim como os instrumentos de planejamento e
gesto nos transportes e as fontes de financiamento para a mobilidade urbana
na RM de Porto Alegre. A seo 4 traz as caractersticas do sistema de transporte
pblico coletivo desta regio no que tange articulao institucional, considerando as esferas de governo municipal, estadual/metropolitana e federal e
as perspectivas de integrao entre estas, com destaque para o sistema integrado
de bilhetagem.
A seo 5 apresenta uma sntese das principais obras de impacto sobre a mobilidade urbana na RM de Porto Alegre, em que se destacam: o Plano de Acelerao
do Crescimento (PAC) 2 Mobilidade Grandes Cidades; a rodovia ERS-010,
um projeto a ser realizado em parceria pblico-privada; assim como outras aes
relevantes: a rodovia BR-448, a duplicao da rodovia ERS-118 e as obras virias
no municpio de Porto Alegre, que se caracteriza como central dentro na rede de
transportes metropolitana. E, por fim, foram realizadas algumas consideraes
quanto ao exposto.
2 DINMICA SOCIOECONMICA E TRANSPORTE NA RM DE PORTO ALEGRE
Em relao ao sistema virio metropolitano, entre as rodovias federais que atravessam a RM de Porto Alegre encontram-se a BR-116, que tem incio no extremo
sul do estado, no municpio de Jaguaro, fronteira com o Uruguai, e corta a rea
metropolitana no sentido sul-norte; a BR-290, que tem incio no oeste do estado,
no municpio de Uruguaiana, fronteira com a Argentina, e corta a RM de Porto
Alegre no sentido oeste-leste e termina no encontro com a BR-101, com acesso ao
estado de Santa Catarina; e a BR-386, no sentido centro-oeste, liga o municpio
de Canoas ao de Ira, no extremo noroeste do estado, divisa com Santa Catarina.
Entre as principais rodovias estaduais que atravessam a RM de Porto Alegre, so
encontradas a ERS-030, ERS-040, ERS-115, ERS-122, ERS-124 e ERS-239.
Destacam-se tambm na rea de maior fluxo da RM de Porto Alegre, no eixo
sul-norte, a BR-448, no entroncamento com as BRs 116 e 386 e ERS-118, nos
municpios de Canoas e Sapucaia do Sul.

260
O transporte pblico de passageiros nessa rea conta com servios por meio
de nibus municipais e metropolitanos, trem metropolitano e, mais recentemente,
transporte hidrovirio. No entanto, as redes de transporte dos diferentes modais no
foram concebidas de forma integrada, tanto funcional quanto institucionalmente,
e os modais so geridos pelas trs esferas de governo: municipal, nos servios por
nibus e lotao; estadual/metropolitana, nos servios de nibus metropolitano;
e federal, no servio de trem metropolitano.
Conforme os dados dos estudos do Planejamento Integrado de Transporte
e Mobilidade Urbana (PITMUrb),8 em 2009, considerando o transporte por
nibus metropolitano, por nibus e lotao do municpio de Porto Alegre e trem
metropolitano, na RM de Porto Alegre eram realizadas 35,4 mil viagens/dia, com
o transporte em torno de 1,6 milhes de passageiros. Os servios de transporte
na RM de Porto Alegre ofereciam uma frota de 1,5 mil nibus metropolitanos,
distribudos em 445 linhas e uma linha de trem metropolitano com quatro carros.
Em Porto Alegre eram 1.590 nibus distribudos em 318 linhas, e 29 linhas de
servios de lotao com 403 veculos.
O modal com maior frequncia na RM de Porto Alegre era o nibus, que
representava 85,15% da demanda total de passageiros, e 89,4% da oferta total dos
servios. O fluxo de passageiros/dia por transporte de nibus somava 1,320 milhes
de pessoas. Somente o transporte por nibus metropolitano correspondia a 23,8%
da demanda total de passageiros da RM de Porto Alegre, enquanto o transporte
por trem metropolitano registrava 10,3% (tabela 1).
TABELA 1
Configurao das redes urbanas e metropolitanas de transporte na RM de Porto

Alegre (2009)
Oferta
Redes de transporte
RM de Porto Alegre
Demanda
Nmero de linhas
Nmero de carros
Viagens/dia
Passageiros/dia til
Total
793
3.497
35.434
100,0
1.552.000
100,0
Total de nibus
763
3.090
31.668
89,4
1.320.000
85,1
nibus metropolitano
445
1.500
8.168
23,1
370.000
23,8
nibus em Porto Alegre
318
1.590
23.500
66,3
950.000
61,2
30
407
3.766
10,6
232.000
14,9
Total outros
Trem
Lotao em Porto Alegre
236
0,7
160.000
10,3
29
403
3.530
10,0
72.000
4,6
Fonte: Planejamento Integrado de Transporte e Mobilidade Urbana PITMUrb (2009).
8. Com relao aos dados referentes rea de abrangncia do plano (treze municpios metropolitanos), ver item 3.3
do quadro 6 deste captulo.
261
No municpio de Porto Alegre, que se caracteriza como central na rede de

transportes metropolitana, com os maiores fluxos, o transporte por nibus, em
2009, correspondia a 86,9% da oferta de viagens/dia e 93% da demanda de passageiros/dia. Os servios de lotao correspondiam a 12,1% do total da oferta de
servios, e apenas 7% da demanda total de passageiros (tabela 2).
TABELA 2
Configurao das redes de transporte no municpio de Porto Alegre (2009)

Redes de transporte na
RM de Porto Alegre
Oferta
Demanda
Nmero de linhas
Nmero de carros
Passageiros/dia til
Total
347
1.993
Viagens/dia
27.030
100,0
1.022.000
100,0
nibus em Porto Alegre
318
1.590
23.500
86,9
950.000
93,0
Lotao em Porto Alegre
29
403
3.530
12,1
72.000
7,0
Fonte: PITMUrb (2009).
Conforme dados do PITMUrb, em 2003 o transporte coletivo por nibus

detinha 43,4% das viagens de transporte, sendo o principal transporte coletivo
utilizado. No entanto, somados os condutores e passageiros, 52,1% das pessoas
utilizavam o transporte individual como locomoo. O trem e os servios de
lotao detinham a menor parcela do transporte, 2% e 1,8% respectivamente
(tabela 3).
TABELA 3
Perfil de viagens dirias na RM de Porto Alegre (2003)

Modo
Viagens dirias
Viagens dirias (%)
Total
4.406.316
100,0
2.296.744
52,1
Condutores
1.516.327
34,4
Passageiros
780.418
17,7
2.109.572
47,9
Transporte individual
Transporte coletivo
Trem
86.279
2,0
1.913.477
43,4
Lotao
77.282
1,8
Integrados
32.534
0,7
nibus
Fonte: PITMUrb, base de dados consolidada (2003).
De acordo com estudo divulgado pelo Ipea em 2013, que tratou do tempo
de deslocamento casa-trabalho no Brasil, a RM de Porto Alegre contava, em 2010,
com uma taxa de motorizao de 31,2 automveis/100 pessoas, e o tempo mdio
de deslocamento casa-trabalho era de 27,7 minutos.

262
3 PLANEJAMENTO E GESTO DO TRANSPORTE NA RM DE PORTO ALEGRE

3.1 Principais disposies legais
No mbito metropolitano, entre as disposies legais que buscaram normatizar

o transporte coletivo, destacam-se a criao, em 1998, do Sistema Estadual de
Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiros (SETM) e do Conselho
Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiros (CETM); e, em
1999, a atribuio METROPLAN de finalidades privativas sobre o SETM,
mediante as quais o rgo passou a responder pelo planejamento, coordenao,
fiscalizao e gesto do sistema nos modais rodovirio, ferrovirio e hidrovirio.
Em funo disso, em 2000, foi criada junto a METROPLAN a Diretoria de
Transporte Metropolitano (DTM).
O projeto de concepo da linha de trem metropolitano teve incio nos anos
1970 e a implantao ocorreu a partir dos anos 1980, com a doao de uma rea
do Estado Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre (TRENSURB) em 1981.
O sistema foi instalado em 1985, com a integrao entre quatro municpios metropolitanos, localizados no eixo virio sul-norte da RM de Porto Alegre Porto
Alegre, Canoas, Esteio e Sapucaia do Sul , e teve sua primeira expanso da linha
em 1997, at o municpio de So Leopoldo, e a segunda expanso em 2012, at
Novo Hamburgo.
O processo de articulao institucional para a instalao do transporte hidrovirio na RM de Porto Alegre teve incio em 1994 e se estendeu at 2010, quando
foi implantada a hidrovia Porto Alegre-Guaba, mediante a concesso dos servios
de transporte hidrovirio de passageiros empresa CatSul. Em 2012, foi institudo
o terminal de passageiros da hidrovia, denominado Estao Hidroviria Esther de
Souza Worm (quadro 1).
QUADRO 1
Estrutura institucional e normativa metropolitana no transporte coletivo, trem metropolitano e hidrovirio na RM de Porto Alegre (1981, 1998, 1999, 2000 e 2012)
Estrutura institucional e normativa metropolitana
Transporte coletivo
1998: Sistema Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiros (SETM) e Conselho Estadual de Transporte Metropolitano
Coletivo de Passageiros (CETM).
1999: estatuto da METROPLAN, finalidades privativas sobre o SETM planejar, coordenar, fiscalizar e gerir o sistema.
2000: alterao do estatuto METROPLAN criao da Diretoria de Transportes (DTM).
Trem metropolitano
1981: transferncia de ttulo de subscrio de aes (reas) do estado TRENSURB.
Transporte hidrovirio
2012: terminal de passageiros da hidrovia Guaba/Porto Alegre, Estao Hidroviria Esther de Souza Worm.
Fonte: Rio Grande do Sul (1981; 1998a; 1998b; 1999; 2000; 2012c).
263
Para o transporte coletivo rodovirio, destacam-se algumas disposies legais

em relao integrao e melhoria dos transportes no mbito metropolitano: a
regulamentao do ingresso de linhas de nibus intermunicipais em Porto Alegre,
mediante corredores exclusivos para nibus; a renovao da frota dos veculos de
transporte coletivo metropolitano nas linhas das reas norte e nordeste da RM de
Porto Alegre; e disposies sobre os veculos, que criaram a obrigatoriedade da
adaptao acessibilidade de pessoas com necessidades especiais. Em 1986, foi
institudo o vale-transporte na regio e, entre 1993 a 2008, vrias leis estaduais
garantiram descontos para idosos e pessoas com baixa renda e a gratuidade do
transporte coletivo metropolitano para os policiais militares e para as pessoas carentes e com deficincias. Em 2013, foi instituda a gratuidade para os estudantes
comprovadamente carentes,9 Com a finalidade de propor adequaes no processo
e metodologia de clculo tarifrio dos servios rodovirios, no mbito do SETM,
foi criado, em 2012, um grupo de trabalho (quadro 2).
QUADRO 2
Estrutura institucional e normativa no transporte rodovirio na RM de Porto Alegre

Disposies gerais
1996: Protocolo de Intenes para o desenvolvimento dos transportes coletivos de Porto Alegre e RM de Porto Alegre.
1997: Projeto de Renovao do Transporte Coletivo por nibus nos Corredores Norte e Nordeste da RM de Porto Alegre.
Veculos
2002: permisso/concesso para a colocao de anncios em veculos de transporte coletivo intermunicipais.
2004: grupo de trabalho para a proposio de alternativas de acesso aos meios de transporte coletivo de pessoas portadoras de
deficincia ou com mobilidade reduzida.
2005: adaptao dos veculos do SETM para facilitar o acesso dos deficientes, das pessoas obesas, das gestantes e dos idosos.
Passagens
1985-1986: instituio do vale-transporte na RM de Porto Alegre.
1993: gratuidade para os policiais militares.
1997-1999: descontos para idosos e pessoas com baixa renda.
2001/2003/2008: descontos para pessoas com deficincia fsica, mental e sensorial comprovadamente carentes.
2012: grupo de trabalho para propor ajuste no processo e metodologia de clculo tarifrio dos servios rodovirios no mbito do
SETM.
2013: passe livre estudantil, gratuidade do transporte coletivo metropolitano para estudantes comprovadamente carentes.
Fonte: Brasil (1985); Rio Grande do Sul (1986; 1993; 1996; 1997a; 1997c; 1999; 2000; 2001; 2003; 2004; 2005; 2008; 2010;
2012a; 2012b; 2013).
3.2 Arranjo de gesto nos transportes metropolitanos na RM de Porto Alegre
O SETM tem por finalidade executar a poltica de transporte coletivo metropolitano

de passageiros, que foi definido como o servio essencial explorado diretamente
ou por delegao executado entre dois ou mais municpios, no mbito das regies
metropolitanas do estado (Rio Grande do Sul, 1998a; 1998b). As competncias
9. Para usufruir o benefcio da gratuidade, os estudantes devem estar comprovadamente matriculados e frequentando
instituies de ensino regular, bem como possuir renda familiar de at 1,5 salrio mnimo.

264
do SETM so reguladas conforme as resolues da Agncia Estadual de Regulao

dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS).10
O SETM composto pela Secretaria do Planejamento; pela METROPLAN;
pelo CETM; e pelas empresas, entidades e demais rgos executores das funes
ou servios intermunicipais de transporte coletivo de passageiros.
O CETM, rgo deliberativo do SETM, possui atribuies legais no mbito
do sistema referentes a propor, deliberar, examinar, apreciar sobre diversos aspectos
etc. e composto por nove membros (quadro 3).
QUADRO 3
Conselho Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiros (CETM)
Composio
Composio
Diretor superintendente da METROPLAN.
Cinco representantes do Poder Executivo.
Um representante da entidade sindical que congrega as empresas de transportes coletivos metropolitanos.
Um representante da entidade sindical que representa os trabalhadores dos transportes coletivos no estado.
Um representante indicado pelas entidades comunitrias das regies metropolitanas.
Atribuies
Polticas e diretrizes aplicveis ao sistema, em especial, sobre a estrutura tarifria.
Planos, programas e projetos para a alocao de recursos financeiros e formas de sua operacionalizao.
Estudos e clculos elaborados para a fixao de tarifas do sistema.
Compatibilizao das diretrizes, resolues e normas gerais relativas ao transporte coletivo de passageiros, como aquelas emanadas dos rgos deliberativos das regies metropolitanas.
Normas que regem o sistema, inclusive aquelas necessrias complementao ou interpretao de seus regulamentos.
Propostas para a criao, alterao e extino de servios ou linhas.
Apreciao e julgamento, em ltima instncia, sobre os recursos administrativos interpostos em razo de infrao s normas, ou
de aplicao de penalidades previstas para o transporte metropolitano coletivo de passageiros.
Medidas sobre os requisitos de qualificao e exigncias que devem constar nos editais de licitao pblica e nos contratos
relativos explorao dos servios de transporte metropolitano coletivo de passageiros.
Medidas acauteladoras que assegurem o adequado desempenho dos servios concedidos ou permitidos, tais como: intervenes,
cassaes de permisses e retomada dos servios, entre outros.
Medidas e providncias a respeito de multas e de outras penalidades a serem impostas pelo sistema.
Questes referentes ao transporte metropolitano coletivo de passageiros, submetidas ao conselho para exame e deliberao.
Fonte: Rio Grande do Sul (1998a; 1998b).
Em relao ao controle social dos transportes metropolitanos, no CETM

h espao para participantes das categorias do setor que representam as empresas
transportadoras e os trabalhadores rodovirios, bem como para participantes da
sociedade civil organizada. Como representante dos transportadores, se encontra
a Federao das Empresas de Transportes Rodovirios do Estado do Rio Grande
do Sul (FETERGS), que atua em todo o estado; e como representante dos trabalhadores, o Sindicato dos Trabalhadores Rodovirios da Regio Metropolitana
10. A Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS) foi criada em
1997, por meio da Lei Estadual no 10.931, com a finalidade de regular a prestao de servios pblicos delegados no
Rio Grande do Sul, incluindo os transportes.
265
(Sindimetropolitano), com atuao voltada especificamente para a RM de Porto

Alegre. A sociedade civil organizada tem como representante a Federao Riograndense
de Associaes Comunitrias e Moradores de Bairros (FRACAB), cuja atuao
abrange todo o estado e que tem como principal objetivo a defesa das comunidades
locais. Outras entidades de classe ligadas categoria dos transportadores tambm
se destacam no mbito estadual e metropolitano (quadro 4).
QUADRO 4
Controle social transporte na RM de Porto Alegre (2013)

Participao
Instituio
Representao
Participantes no CETM
FETERGS
Sindimetropolitano
FRACAB
Empresas de transporte coletivo Rodovirios e trabalhadores rodovirios

Sociedade civil organizada
Outras entidades relevantes no mbito estadual e

metropolitano
Sindimetr-RS
ATM
ATP
RTI
Trabalhadores metrovirios
Empresas de transporte coletivo rodovirio
A FETERGS, criada em 1952, congrega as empresas de transporte coletivo

rodovirio intermunicipal de passageiros de nibus e micro-nibus do Rio Grande
do Sul. Ao longo dos anos, a federao participou de vrias aes de repercusso no
mbito nacional, entre elas a criao do vale-transporte, nos anos 1980, e o Cdigo
Nacional de Transportes Urbanos. A federao vinculada a Confederao Nacional
dos Transportes, no Rio Grande do Sul, e atua em colaborao com o Departamento
de Estradas e Rodagens (Daer), METROPLAN e AGERGS para garantir os pleitos
classistas da categoria dos transportadores rodovirios. A FETERGS encontra-se
articulada as associaes de classes como a Associao de Transporte de Passageiros
de Porto Alegre (ATP), a Associao Riograndense de Transporte Intermunicipal
(RTI), a Associao de Transporte Metropolitano (ATM) e a Associao Gacha
de Pequenas e Mdias Empresas (AGPM).
O Sindimetropolitano a instituio sindical representante dos trabalhadores
rodovirios, a qual esto associados cerca de oitocentos trabalhadores, entre
motoristas e cobradores de nibus, nos servios de transporte intermunicipais da
RM de Porto Alegre.
A FRACAB, fundada em 1959 a partir de movimentos sociais, uma associao civil sem fins lucrativos, composta por associaes representativas de moradores, cooperativas habitacionais populares e comunitrias e unies municipais de
associaes de moradores. A FRACAB atua nas reas de sade, educao, transporte
e moradia, em que presta assistncia e assessoria s entidades filiadas; promove
estudos e debates sobre problemas locais e estaduais; incentiva a criao de novas
associaes de moradores; e defende e desenvolve a realizao de polticas pblicas
266

de sade, meio ambiente e saneamento bsico. A federao possui representantes

em diferentes espaos de articulao, entre conselhos e fruns relacionados, nas
reas de energia eltrica, transporte, assistncia social, sade, segurana, habitao
e defesa dos consumidores.11
O Sindicato dos Trabalhadores em empresa de Transporte Metrovirios e
Conexas do Rio Grande do Sul (Sindimetr-RS) representa os trabalhadores do
sistema metrovirio, com uma diretoria composta por 22 membros e por um
conselho diretivo, ambos eleitos em assembleia-geral.
A ATM foi criada em 1993 com a finalidade de congregar as empresas responsveis pelo transporte coletivo de passageiros na RM de Porto Alegre, sejam
concessionrias, sejam permissionrias. A associao tambm apoia as entidades
sindicais da categoria e representa os interesses do segmento nas negociaes com
os rgos pblicos. Nove empresas de nibus que realizam o transporte metropolitano de passageiros esto associadas ATM.
Ressalta-se que em 2013 o governo do estado instituiu a gratuidade das passagens para os estudantes carentes em linhas metropolitanas e linhas das aglomeraes
urbanas do Rio Grande do Sul (passe livre estudantil), em funo da mobilizao
da populao. Esta mobilizao ocorreu de forma direta, sem a utilizao dos canais
institucionalizados, e entre as principais demandas reivindicadas encontravam-se
as questes ligadas ao transporte, especialmente ao custo das tarifas.
3.3 Instrumentos de planejamento e gesto dos transportes: planos e
projetos integrados
O planejamento e a gesto do transporte no mbito metropolitano na RM de

Porto Alegre podem ser caracterizados em dois perodos, entre 1973 a 1976 e a
partir de 2003.
No perodo 1973-1976, a estrutura tcnico-institucional para o planejamento
do sistema de transportes metropolitano da RM de Porto Alegre comeou a ser
montada, mediante o convnio do Grupo Executivo da Regio Metropolitana
(GERM) com uma agncia de cooperao alem, contando tambm com a participao tcnica do Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes
(GEIPOT),12 que teve como principal resultado o Plano Diretor Metropolitano
11. Conselho de Consumidores da AES Sul; Conselho de Consumidores da Companhia Estadual de Energia Eltrica
(CEEE); Conselho de Consumidores da Distribuidora Rio Grande Energia (RGE); Conselho de Trfego do Departamento de
Estradas e Rodagens (Daer); Conselho Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiros (CETM); Conselho
Estadual da Assistncia Social; Conselho Estadual de Sade; Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional; Frum de
Defesa do Consumidor; Comit Estadual do Trnsito Seguro; Secretariado Latino-americano de Vivendas Populares; e
Coordenao Nacional dos Muturios.
12. O Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes (GEIPOT) foi criado em mbito federal em 1965, com
o objetivo de realizar um diagnstico sobre o sistema virio nacional e qualificar o quadro tcnico especializado para
o planejamento dos transportes.
267
(PDM), em 1973. Este plano, no contexto da institucionalizao da RM de Porto

Alegre, disps sobre as grandes diretrizes para o desenvolvimento do espao metropolitano e, dentro deste, do sistema de transporte coletivo.
O Plano Diretor Metropolitano de Transportes (PLAMET) para a RM de
Porto Alegre, concludo em 1976 e cujo ponto de partida foi o PDM, consistiu
em um estudo que definiu diversos projetos especficos na rea de transporte para
a regio metropolitana e teve por objetivo programar um sistema global de transporte, abrangendo os primeiros quatorze municpios metropolitanos.
O PLAMET definiu assim, de um lado, um conjunto de obras virias que
deram origem ao Estudo do Transporte Coletivo (Transcol) da RM de Porto
Alegre e ao estudo dos Corredores Metropolitanos (COMET) e, de outro, serviu
de complemento aos estudos do TRENSURB. Foi nesta fase do planejamento
metropolitano que surgiram tambm as primeiras propostas de traado da Rodovia
do Parque (BR-448), da Rodovia do Progresso (ERS-010) e da ERS-118.
O Transcol, em Porto Alegre, constitui-se na base dos estudos dos corredores
urbanos, denominado Projeto de Operao Integrada (POI), que, contando com
recursos do Programa EBTU-BIRD (Empresa Brasileira de Transportes Urbanos-Banco Interamericano de Reconstruo e Desenvolvimento), permitiu a implantao dos primeiros corredores exclusivos para nibus em Porto Alegre, no final
da dcada de 1970 e comeo da dcada de 1980.13
O COMET, realizado em 1981, foi um dos estudos mais significativos sobre
o sistema de transporte por nibus na RM de Porto Alegre. Este estudo tratou
dos corredores metropolitanos como um prolongamento, ou uma extenso, dos
corredores urbanos de Porto Alegre e reforou a estrutura urbano-metropolitana
concntrica, por meio das radiais da capital constitudas em corredores urbanos e
de seus prolongamentos, conformando os corredores metropolitanos. Utilizou-se
no COMET esta forma de grandes radiais como instrumento de planejamento e
como indutor natural da ocupao urbana e regional, o que se constituiu em um
fator de agravamento do trnsito da capital, ao serem utilizados os mesmos eixos
virios historicamente carregados, confirmando, por seu turno, a necessidade do
reforo da implementao das transversais urbanas e metropolitanas.
O Projeto do Trem Metropolitano, TRENSURB, contou com uma significativa participao da METROPLAN nas diferentes fases do projeto. Aps definidos
o percurso e as quinze estaes da primeira etapa do trem (Porto Alegre-Sapucaia
do Sul), coube a METROPLAN, particularmente, tanto o estudo do entorno de
13. Corredor da avenida Cristvo Colombo, em 1977; corredores das avenidas Farrapos e Assis Brasil, em 1980; e
avenidas Joo Pessoa e Bento Gonalves, em 1982. No corredor da Bento Gonalves, o Projeto de Operao Integrada
(POI) definiu um sistema tronco-alimentador, que alguns anos depois (1987) teve de ser desativado por falta de adeso
dos usurios. Igualmente, o POI deu origem implantao dos terminais de nibus das avenidas Cair, Azenha, Alameda
e, finalmente, ao terminal da avenida Antonio de Carvalho.

268
cada estao prevendo os impactos urbansticos e socioeconmicos e a integrao

fsica intermodal, principalmente com o sistema de transporte metropolitano por
nibus quanto das futuras reas de estacionamento, para automveis particulares, em cada estao, a fim de facilitar e incentivar a integrao dos usurios deste
modo privativo com o sistema TRENSURB. Ao longo do tempo, a METROPLAN
trabalhou integrada amide com as comisses tcnicas da TRENSURB, assim
como na definio das diretrizes e polticas do sistema TRENSURB, por meio do
seu Conselho Diretor.
Nos anos 1990, com a Constituio de 1988 que no trouxe resguardo
legal para as questes metropolitanas e fortaleceu o municipalismo e a partir da
extino da EBTU,14 o planejamento e a gesto de transporte na RM de Porto Alegre
sofreram uma fragmentao, passando a ser realizados por esfera de governo, em
funo de necessidades especficas de cada rede e sistema, com o desenvolvimento
de diferentes estudos e projetos pelas trs esferas de governo (quadro 5).
QUADRO 5
Estudos e projetos desenvolvidos pela esfera municipal (2000), estadual metropolitana

(1996) e federal (1997/2001)
Esfera/ano
Estudo e/ou projeto
Municipal
(2000)
Plano Diretor Setorial de Transporte Coletivo do Municpio de Porto Alegre, contratado pela Secretaria
Municipal dos Transportes (SMT)/Empresa Pblica de Transporte e Circulao (EPTC).
Estadual/metropolitana
(1996)
Projeto de Renovao Operacional do Transporte Coletivo por nibus dos Corredores Norte e
Nordeste da RM de Porto Alegre (Projeto Linha Rpida), para a integrao (fsica, operacional e
tarifria) dos servios dos municpios do eixo nordeste e norte da RM de Porto Alegre desenvolvido
pela METROPLAN.
Federal
(1997 e 2001)
Estudo de Viabilidade da linha 2, para expanso do TRENSURB, com a implantao de uma nova
ligao metroviria para atender a regio nordeste de Porto Alegre.
Em 2003, teve incio o PITMUrb no mbito da RM de Porto Alegre, cujas

aes se encontram em curso. Este planejamento teve como premissa a necessidade
de integrao entre os rgos gestores dos sistemas de transporte urbanos, de Porto
Alegre e metropolitano, e a necessidade de compatibilizao dos estudos e projetos
desenvolvidos pelas trs esferas de governo.
A execuo do processo de integrao ocorreu por meio do convnio de
cooperao tcnica e apoio recproco entre a TRENSURB, a METROPLAN e a
Empresa Pblica de Transporte Coletivo de Porto Alegre (EPTC), com o desenvolvimento de estudos, projetos, planos e programas que conjugassem e integrassem as
14. A Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU) foi criada em 1975 com o objetivo de efetivar a Poltica Nacional
dos Transportes Urbanos. A empresa promoveu e coordenou a elaborao dos planos diretores de transportes metropolitanos e municipais (urbanos), por meio de recursos internacionais, captados principalmente do Banco Interamericano
de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) e do Banco Mundial. A EBTU foi extinta em outubro de 1991, aps uma
significativa participao no desenvolvimento do sistema de transportes da RM de Porto Alegre.
269
modalidades de transporte pblico existentes na RM de Porto Alegre. Estes estudos

envolveram, em especial, o desenvolvimento de um sistema tarifrio integrado, a
partir do qual se possibilitou a implantao da bilhetagem eletrnica no transporte
coletivo de passageiros na regio metropolitana. Tal processo de integrao foi
desenvolvido em trs etapas, como mostra o quadro 6.
QUADRO 6
Etapas da integrao do transporte pblico coletivo na RM de Porto Alegre

Ano
Atividades
2003
Estudo de planejamento estratgico de integrao do transporte pblico coletivo da RM de Porto Alegre.
2009
Plano Integrado de Transporte e Mobilidade Urbana (PITMUrb), envolvendo treze municpios metropolitanos, que
correspondem a 45% da rea da RM de Porto Alegre e concentram 85,2% da populao da regio metropolitana.
2010 (atual)
Projetos bsico e executivo de engenharia, urbanizao, arquitetura e EIA-Rima para implantao do sistema
integrado e implantao das solues e execuo de obras.
Fonte: PITMUrb (2009).
Destaca-se que, com a criao do CDM (2011) e GGM (2012), encontrase em discusso a elaborao do plano estratgico de desenvolvimento da RM
de Porto Alegre, cujo desenvolvimento ser mediante a contratao de empresa
especializada. Este plano dever, de forma integrada com as demais FPICs, contemplar as questes relacionadas ao transporte. Para tanto, est sendo implantado
tambm na RM de Porto Alegre o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano,
que ser firmado aps vrias discusses, para sua perfeita compreenso e assimilao pelos municpios, oportunizando desta forma a atuao efetiva de todos
no desenvolvimento da regio.
3.4 Recursos para o financiamento da mobilidade urbana
No mbito metropolitano, os recursos financeiros utilizados para custear o planejamento, o gerenciamento, o desenvolvimento, a fiscalizao, a expanso e as
melhorias relacionadas ao SETM, de acordo com a lei, so oriundos de dotaes
consignadas no oramento anual do estado, por meio das secretarias de Estado e
da METROPLAN (tabela 4), bem como de outras fontes decorrentes das articulaes do prprio sistema.15
15. Entre as demais fontes de receita encontram-se as multas impostas s empresas operadoras; a receita decorrente
de pagamento efetuado por concessionrios ou permissionrios dos servios pblicos de transporte metropolitano
coletivo de passageiros; os aluguis de bens patrimoniais; a venda de materiais inservveis ou da alienao de
bens patrimoniais alocados para o sistema; as rendas decorrentes da prestao de servios a entidades pblicas e
privadas; as operaes de crdito; os auxlios e subvenes de rgos e entidades pblicas ou privadas, nacionais
ou internacionais; os recursos provenientes de convnios ou acordos firmados; os fundos ou programas especiais;
as receitas decorrentes da operao ou explorao de servios do Sistema Estadual de Transporte Metropolitano
Coletivo de Passageiros (SETM), como locaes de lojas, mdulos dos terminais, ptios de estacionamento e outros;
as doaes e legados, entre outras.

270
TABELA 4
Aes de mobilidade urbana previstas no oramento estadual do Rio Grande do Sul

Plano plurianual
Aes de mobilidade urbana previstas no oramento estadual
Dotao (R$)
2008-2011
Qualificao do SETM
3.782.397
2008-2011
Institucionalizao do processo de planejamento e gesto territorial e mobilidade urbana
2.640.000
2012-2015
Promoo do desenvolvimento da mobilidade urbana da RM de Porto Alegre e aglomeraes

urbanas do Rio Grande do Sul
10.779.636
Fonte: Secretaria de Planejamento, Gesto e Participao Cidad do Estado do Rio Grande do Sul (SEPLAG); Rio Grande do
Sul ([s.d.]a; [s.d.]b).
Os investimentos de grande porte para a expanso da infraestrutura urbana

contam com recursos provenientes de outras fontes, que incluem, sobretudo, a
esfera federal (tabela 5).
TABELA 5
Empreendimentos de grande porte na infraestrutura urbana da RM de Porto Alegre

Incio da implantao
Investimentos
(R$ milhes)
2009
1.100,0
Duplicao da rodovia ERS-118
2006
157,3
Governo do estado
PAC 2 Mobilidade Urbana
2012
314,7
Governo federal
Rodovia BR-448
2009
1.081,1
Governo federal
Aeroporto terminal de cargas
2012
137,2
Governo federal
Aeromvel
2012
37,8
Governo federal
Sistema virio e BRTs
2013
865,5
Governo federal
Empreendimentos
Principal fonte de recursos
RM de Porto Alegre
Rodovia ERS-010
Parceria pblico-privada
Porto Alegre

Nota: Atualizao do estudo realizado pela empresa Odebrecht.
4 EFETIVIDADE DO ARRANJO DE GESTO E DA GOVERNANA METROPOLITANA

NO TRANSPORTE NA RM DE PORTO ALEGRE
Segundo estudo realizado pela METROPLAN, em conjunto com a TRENSURB

e a Secretaria Municipal de Transportes de Porto Alegre (SMT/EPTC), intitulado
Processo de Integrao do Transporte Pblico da Regio Metropolitana de Porto
Alegre, o sistema de transporte pblico coletivo da RM de Porto Alegre apresentava
uma problemtica institucional em que as trs esferas de gesto federal, estadual/
metropolitana e municipal acabavam tratando separadamente os assuntos que
seriam de mbito comum.
271
Nesse sentido, pode-se considerar que, mesmo com as iniciativas das dcadas
de 1970 e 1980 em que se destacam o empenho da EBTU, a criao do Ncleo
Metropolitano de Transportes Urbanos da RM de Porto Alegre, em 1979,16 ou at
mesmo a criao, em 1998, do SETM, com a delegao METROPLAN da gesto
do sistema de transporte metropolitano , no houve efetivamente a integrao
dos transportes nesta rea.
A gesto de transporte por nibus est a cargo das esferas municipal e estadual,
com a maior parte da operao realizada de forma privada. Apenas Porto Alegre
possui um plano diretor de transportes, e no mbito metropolitano no h um
plano diretor atualizado que englobe a totalidade da RM de Porto Alegre (quadro 7).
QUADRO 7
Caractersticas do sistema de transporte pblico coletivo da RM de Porto Alegre (2013)

Modal
nibus em
Porto Alegre
nibus nos
demais municpios
nibus
metropolitano
Trem
metropolitano
MetrPOA
Transporte
hidrovirio
Esfera de governo
Municipal
Municipal
Estadual /
metropolitana
Unio federal
Federal
/municipal
Estadual
rgos de planejamento e gesto
SMT/EPTC
SMTs, SMOVs e
departamentos
METROPLAN
TRENSURB
Indefinido
SPH
Operao
Privada e
pblica
Privada
Privada
Pblica
Privada
Privada
Tarifa
nica
nica
Sees
tarifrias
quilomtricas
nica e
integraes
nica
nica
Subsidiado
Indefinido
Subsdio
Plano diretor
PDSTC 2000
PITMUrb (treze
municpios
metropolitanos)
Fonte: Kasper, Peixoto e Feitoza Filho ([s.d.]).

Notas: SMTs: secretarias municipais de transporte; SMOVs: secretarias municipais de obras e viao.
PDSTC-2000: Plano Diretor Setorial de Transporte Coletivo de Porto Alegre Modal nibus urbano.
Superintendncia de Portos e Hidrovias.
No PITMUrb, est prevista a instalao de um sistema integrado de transporte

(SIT) e de uma rede estrutural multimodal integrada para a RM de Porto Alegre,
que, a partir da integrao institucional das trs esferas de governo, dever atender
as necessidades funcionais da RM de Porto Alegre, envolvendo os treze municpios
contemplados no plano (figura A.1, anexo 1).
Outra ao em andamento com base na integrao institucional e operacional, como exposto anteriormente, a do bilhete nico urbano metropolitano,
que visa integrao da bilhetagem entre as diferentes linhas nos modais nibus
16. Extinto em 1982, por falta de poder legal.

272
e trem metropolitano, com o controle pblico do sistema. A gesto financeira

integrada tem por objetivo promover subsdios para o sistema e usurios, e
no somente para o operador; a desvinculao entre a arrecadao e o repasse;
tarifas sociais que no penalizem o operador; remunerao diferenciada para os
diferentes servios, mediante contratos especficos; a gesto do transporte por
bacias (regies), com equilbrio dentro destas; e a sustentabilidade da gesto
pblica dos transportes.
Como alternativa de um novo modelo de gesto, com efetiva integrao
institucional, no processo de integrao tambm foi proposta a criao de um
consrcio metropolitano de transporte urbano. Entre as principais finalidades
deste consrcio pblico estariam o planejamento, o gerenciamento e o controle
dos servios de transporte; a busca de recursos externos ao sistema; e a contribuio para a universalizao do acesso ao transporte pblico. Entretanto,
a criao do consrcio teria como prerrogativa a possibilidade de autonomia
gerencial, com a flexibilizao da ao do poder pblico enquanto rgo gestor
do sistema.
Com o projeto do MetrPOA (metr leve), a proposio seria o aumento
da participao no transporte coletivo na RM de Porto Alegre, que passaria de
47,3%, em 2003, para 52,2% em 2033. Enquanto o transporte individual, por
seu turno, teria sua participao reduzida em torno de 5% ao longo desses trinta
anos (tabela 6).
TABELA 6
Perspectivas de implantao do metr leve (2003-2033)

Situao
Modos de transporte
Cenrio do metr leve
2003
2023
2033
Viagens
Viagens
Viagens
Total
468.734
100
522.737
100
564.695
100
Transporte coletivo
221.894
47,3
271.306
51,9
294.576
52,2
Transporte individual
246.840
52,7
251.431
48,1
270.119
47,8
Fonte: METROPLAN (2009)

Obs.: base de dados consolidada em 2003.
Destaca-se que mesmo com vrios estudos e projetos de investimento que

visam integrao dos transportes na RM de Porto Alegre, pode-se considerar que
ainda no existe um plano regional para o desenvolvimento do sistema de transporte metropolitano que equacione as questes referentes integrao operacional,
institucional e de financiamento do sistema como um todo.
273
5 GOVERNANA DO TRANSPORTE METROPOLITANO E A EXPANSO DA

INFRAESTRUTURA URBANA
Em 2013, entre os principais projetos de investimento na RM de Porto Alegre se

destacam aqueles relacionados complementao da malha viria que incluem
a rodovia federal BR-448 e as rodovias estaduais ERS-010 e ERS-118 e s aes
previstas no PAC 2 Mobilidade Grandes Cidades, assim como as obras no municpio de Porto Alegre que foram impulsionadas pela realizao da Copa do Mundo
2014, em que se destacam a ampliao do aeroporto, o aeromvel e as obras no
sistema virio para implantao dos bus rapid transit (BRTs). O MetrPOA, outro
empreendimento de destaque, est previsto no PAC.
5.1 Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2) Mobilidade
Grandes Cidades
Entre os grandes empreendimentos na rea de transporte encontram-se as obras

do PAC 2 da Mobilidade Grandes Cidades da RM de Porto Alegre. O projeto
composto por dez intervenes em nove municpios da regio e visa qualificar o
servio de transporte coletivo e oferecer mobilidade por meio da implantao de
corredores e faixas exclusivas para nibus; de ciclovias; da qualificao dos passeios
pblicos, com solues de acessibilidade; e da implantao de sistemas tecnolgicos
de monitoramento e fiscalizao. Em conjunto, as intervenes somam quase 60
quilmetros de extenso por sentido (figura A.2, anexo 1).
O investimento total do programa ser da ordem de R$ 315 milhes, dos quais
R$ 299 milhes so provenientes de financiamento do governo federal e R$ 15
milhes so a contrapartida do estado do Rio Grande do Sul. As obras devero
beneficiar diretamente em torno de 600 mil usurios por dia. Os municpios com
os maiores montantes investidos so Gravata e So Leopoldo (tabela 7).
TABELA 7
Intervenes do PAC 2 Mobilidade na RM de Porto Alegre (2013)

Cidades
Extenso total (Km)
Investimento (R$)
Populao (2010)
2.883.085
Total
59,90
314.736.842,12
100,0
Esteio
4,98
8.455.881,64
2,7
80.755
Sapucaia do Sul
4,30
21.588.409,20
6,9
130.957
So Leopoldo
4,72
53.923.354,04
17,1
214.087
Novo Hamburgo
4,46
29.064.057,76
9,2
238.940
Porto Alegre
8,00
28.714.798,27
9,1
1.409.351
Cachoerinha
4,72
31.113.465,87
9,9
118.278
Gravata
11,20
67.735.398,67
21,5
255.660
Alvorada
5,12
37.967.999,74
12,1
195.673
Viamo
12,40
36.173.476,93
11,5
239.384
Fonte: METROPLAN (2013).

274
A METROPLAN est coordenando o projeto em conjunto com a Secretaria

de Planejamento e Gesto e Participao Cidad (SEPLAG) e com as prefeituras
dos nove municpios envolvidos. Em 2013, concluram-se os anteprojetos de engenharia, que possibilitaro a realizao de licitao pelo regime diferenciado de
contratao (RDC). A previso que a licitao ocorra no primeiro semestre de
2014 e que as obras possam iniciar at o final deste ano.
5.1.1 PAC 50/Pacto da Mobilidade
De forma complementar ao projeto do PAC 2, a partir das manifestaes da

populao ocorridas no pas em meados de 2013, que tiveram como foco a qualificao dos servios de transporte pblico, foi criado pelo governo federal o Pacto
da Mobilidade (ou PAC 50), mediante um investimento de mais de R$ 50 bilhes
em obras de mobilidade urbana. A METROPLAN, por meio do Escritrio do
PAC, prestou significativo apoio tcnico SEPLAG na elaborao das propostas
de interveno para o Rio Grande do Sul.
Ao longo de quatro meses, foram elaborados estudos e anlises tcnicas com
vistas a identificar as principais demandas de mobilidade urbana do estado, com
foco principalmente na RM de Porto Alegre. Aps longas tratativas, que envolveram as esferas municipal, estadual e federal, foram definidas as obras que sero
contempladas neste novo programa, que ainda ser regulamentado pelo Ministrio
das Cidades, mas que deve manter caractersticas semelhantes ao do PAC 2.
Foram contempladas no estado, alm do novo arranjo econmico proposto para
o MetrPOA, duas obras e dois projetos (quadro 8).
QUADRO 8
Obras previstas para a RM de Porto Alegre no PAC 50

Obra
Municpios
Descrio
Duplicao da Estrada do
Conde
Eldorado do Sul e Guaba
Implantao de faixa exclusiva de transporte pblico, ciclovias

e melhorias nos passeios, com uma extenso de aproximadamente 12 quilmetros.
Duplicao e implantao de
faixa exclusiva
Porto Alegre (avenida

Protsio Alves)
Viamo
Alvorada (avenida
Frederico Dihl)
Trata-se de trs projetos integrados que do continuidade e

se conectam com outras trs intervenes j contempladas no
PAC 2 Mobilidade Grandes Cidades e no PAC da Copa, qualificando de forma integral o sistema de mobilidade da RM de
Porto Alegre, atendendo principalmente estes trs municpios.
Extenso total de aproximadamente 18 quilmetros.
Projeto da perimetral
metropolitana
Viamo, Alvorada, Gravata

e Cachoeirinha
A avenida, prevista no PITMUrb permitir a ligao transversal

de 4 municpios da RM de Porto Alegre com uma extenso
total de 18 km.
Projeto de duplicao
Porto Alegre (avenida Castelo

Branco)
Implantao de Faixa Exclusiva para o Transporte Pblico, com

extenso de 6 km.
275
Os mapas (figuras A.4 e A.5, anexo 1) situam as intervenes mencionadas do

PAC 2 e PAC 50, contextualizando-as com as demais infraestruturas de prioridade
ao transporte pblico existentes ou em projeto na RM de Porto Alegre.
5.2 Rodovia ERS-010
A ERS-010 constitui a proposta de rodovia correspondente ao segmento leste do anel

rodovirio metropolitano, com direo norte-sul, prevista desde o trevo da BR-290
com a avenida Assis Brasil, em Porto Alegre, at a RS-239, em Campo Bom/Sapiranga.
Corresponde, portanto, ao mesmo traado da rodovia proposta nas diretrizes do
PLAMET, em 1976, pelo GEIPOT e pela METROPLAN, alm de uma constante
da rede viria proposta para mdio prazo em 1985. As intervenes propostas originalmente ocorrem nos municpios de Porto Alegre, Canoas, Cachoeirinha, Gravata,
Sapucaia do Sul, So Leopoldo, Novo Hamburgo, Campo Bom e Sapiranga.
A ERS-010 consiste na consolidao de uma diretriz viria metropolitana
formulada h mais de trinta anos. Essa diretriz foi reiterada em estudos posteriores
relativos ao planejamento virio da RM de Porto Alegre, elaborados tanto pela
METROPLAN quanto pelo DAER. Entre estes estudos, destaca-se o projeto
denominado Programa de Complementao da Malha Viria Metropolitana que
foi elaborado pela METROPLAN em 2000. Tal projeto definiu algumas diretrizes
virias para a RM de Porto Alegre, com base em estudos anteriormente desenvolvidos, em conjunto com os municpios da regio e com o DAER. Em 2002, foi
institudo um grupo de trabalho17 composto por representantes da Secretaria
dos Transportes, do DAER, da Secretaria de Administrao e dos Recursos
Humanos, da Secretaria de Coordenao e Planejamento, da Secretaria Estadual
de Meio Ambiente e da METROPLAN para estudar alternativas BR-116, que
j apresentava sinais de saturao.
Dentro desse sistema, que previu rodovias paralelas a leste e a oeste da
BR-116, ambas fora das reas urbanas existentes, a ERS-010 foi pensada originalmente como uma via expressa, com acesso restrito, ligando Porto Alegre RS-239.
O objetivo pautava-se em atrair parte do trfego no destinado s reas centrais
entre Canoas e Novo Hamburgo. Todos os estudos sobre a rede viria metropolitana
desenvolvidos desde os anos 1970 reconheceram a necessidade de propostas virias
alternativas BR-116, dada a previso de saturao dessa via.
5.2.1 Traado da rodovia ERS-010
Fez-se necessrio rever questes tcnicas de adaptao do traado original da

ERS-010 atual configurao urbana dos municpios que a integram, uma vez
que se trata de uma diretriz viria metropolitana formulada h mais de trinta anos.
17. Por meio do Decreto Estadual no 41.329, de 15 de janeiro de 2002.
276

O estudo elaborado pela METROPLAN em 2013 consistiu na sntese das demandas relativas aos ajustes do traado da ERS-010 nos referidos municpios.
Tal estudo resultou da deliberao da Diretoria Executiva do CDM, a qual definiu como responsabilidade da METROPLAN a prestao de assessoria tcnica
aos municpios no atendimento daquelas demandas. Em face da necessidade de
atualizar o projeto de implantao da ERS-010 de acordo com as condies territoriais de hoje, a METROPLAN procurou obter maior prazo para rediscutir o
traado da rodovia. Nesse sentido, o estudo para ajustes do traado da rodovia foi
desenvolvido com a colaborao das administraes municipais da RM de Porto
Alegre e com o suporte tcnico da METROPLAN.18
A agenda de reunies contemplou os municpios de Porto Alegre, por meio
da colaborao da EPTC, Canoas, Cachoeirinha, Sapucaia do Sul, So Leopoldo,
Novo Hamburgo, Campo Bom e Sapiranga. Em cada reunio, foram discutidas
alternativas que mais bem se adaptariam s demandas atuais, bem como s diretrizes
previstas nos planos diretores. As alteraes propostas se aplicam aos municpios de
Cachoeirinha, Novo Hamburgo, Campo Bom e Sapiranga (figura A.5, anexo 1).
Para alm das necessidades de fluxo virio, o traado da ERS-010 contempla
novas reas para ocupao. Isto porque, considerando o atual contexto, observa-se
que a respectiva rodovia no pode ser tratada to somente como uma via expressa
para escoamento de trfego, mas principalmente como um espao de integrao
metropolitana e gerador de oportunidades para o desenvolvimento. No que se
refere ocupao do territrio, o traado proposto para a ERS-010 dever induzir e orientar o crescimento dos municpios nesta direo, criando um eixo de
desenvolvimento regional. Reconhece-se, portanto, a inter-relao entre o uso das
vias e os usos do solo, tendo em vista o papel indutor de ocupao do territrio
provocado pelos novos eixos de acessibilidade.
5.2.2 Modelagem de concesso: parceria pblico-privada (PPP)
A execuo da obra da ERS-010 dever ser viabilizada por meio de uma parceria
pblico-privada (PPP),19 na modalidade patrocinada ou administrativa. Tal modalidade objetiva, complementarmente s receitas de pedgio, a contraprestao
pblica, de forma a manter-se um nvel tarifrio adequado capacidade de pagamento pelo usurio da futura rodovia. Esta condio torna-se ainda mais aplicvel
por se tratar de um projeto do tipo green field. Tal tipologia corresponde a um eixo
rodovirio completamente novo, cuja implantao feita em local onde no h
qualquer infraestrutura existente (Odebrecht, 2009).
18. Em 2009, foi contratado pelo governo do estado um estudo de traado para a rodovia, realizado pela empresa
Odebrecht.
19. A execuo da ERS-010, como uma parceria pblico-privada (PPP), foi discutida junto esfera municipal, dentro da
Associao dos Municpios da Grande Porto Alegre (GRANPAL).
277
Para a viabilizao do projeto, ser analisada uma alternativa de modulao

em fase de implantao para a estrutura viria proposta, de forma a minimizar os
efeitos dos investimentos iniciais do projeto. Para tornar possvel tal implementao, props-se a diviso da rodovia em trs trechos (figura A.6, anexo 1). Os dois
primeiros trechos, correspondentes ao trajeto entre Porto Alegre e So Leopoldo,
sero de responsabilidade dos investidores privados, enquanto a execuo do terceiro
trecho, entre Novo Hamburgo e Sapiranga, ficar a cargo do governo do estado.
5.3 Rodovia BR-448 e rodovia ERS-118
Outro grande empreendimento em destaque trata da implantao da rodovia

BR-448, no trecho de entroncamento da BR-116 (RS) e BR-290 (RS), tambm
conhecido como Rodovia do Parque, cuja nova pista foi inaugurada em dezembro de 2013. Com investimentos totais em torno de R$ 1 bilho, a obra foi
completamente financiada com recursos pblicos federais, via PAC. Com 22,3
quilmetros de extenso, atravessando os municpios de Sapucaia do Sul, Esteio,
Canoas e Porto Alegre, ligando a RM de Porto Alegre BR-290, espera-se que a
rodovia absorva entre 30% a 40% do trfego da BR-116, recebendo em torno de
35 mil veculos por dia.
Em obras desde julho de 2006, a duplicao da ERS-118 contempla 22
quilmetros entre os municpios metropolitanos de Sapucaia do Sul e Gravata, e
tambm a pavimentao de 18,9 quilmetros no entorno e interior do municpio
de Viamo, com previso de concluso para o primeiro semestre de 2014 e total
de investimento em cerca de R$ 157,3 milhes.20
5.4 Grandes empreendimentos no municpio de Porto Alegre
No municpio de Porto Alegre, em decorrncia da Copa do Mundo 2014, esto sendo realizadas diversas obras virias, com previso para concluso entre
2013-2014. Entre estas obras encontram-se a duplicao de vrias avenidas e
a adequao dos corredores de nibus em funo da implantao dos BRTs.
Em maro de 2013, estas obras somaram R$ 865 milhes, em que estavam
includos R$ 79 milhes para aes de desapropriao de residncias que se
encontravam sobre o traado das vias.
Com investimento total de R$ 37,8 milhes, foi inaugurado em agosto de
2013 o aeromvel, um veculo articulado sobre trilhos que liga o aeroporto Salgado
Filho estao do TRENSURB, que contar com dois veculos e capacidade para
trezentos e 150 passageiros.
20. Aps audincias pblicas com a Secretaria de Habitao e Saneamento, em torno de seiscentas famlias atingidas
pela obra esto sendo reassentadas via aluguel social do governo estadual ou pelo Programa Minha Casa Minha Vida,
do governo federal.
278

Com recursos federais, via PAC, foram realizadas, a partir de 2012, obras de
ampliao do aeroporto Salgado Filho em Porto Alegre, com um novo terminal
de cargas j concludo, onde foram investidos R$ 137,2 milhes.21
Tambm esto previstas algumas aes em relao aos transportes hidrovirios em Porto Alegre. Entre estas aes se destacam: a implantao do Cdigo
Internacional para Proteo de Navios e Instalaes Porturias (ISPS Code) e sua
adequao legislao porturia internacional; investimentos de cerca de
R$ 1 milho na recuperao de guindastes para operao porturia, assim como a
reintegrao de posse de reas ocupadas irregularmente, onde posteriormente h
previso de implantao de empresas da indstria naval; um terminal de passageiros;
e o arrendamento e implantao do Cais Mau.
Desde a criao da RM de Porto Alegre, buscou-se um planejamento integrado

dos transportes, que em certa medida, dada a atuao do rgo metropolitano, se
manteve em alguns aspectos ao longo dos anos.
Na dcada de 1970, houve um planejamento integrado para a RM de Porto
Alegre, com a elaborao do PLAMET e de estudos como o TRENSURB, o Transcol
e o COMET. Nos anos 1990, dadas as mudanas no contexto institucional, em
que no ocorreu o resguardo legal para as questes metropolitanas e com o fortalecimento do municipalismo, o planejamento e a gesto de transportes na RM de
Porto Alegre sofreram uma fragmentao, passando a ser realizados pelas esferas
de governo individualmente, em funo de necessidades especficas de cada rede
e sistema. Neste contexto, a gesto dos transportes vem sendo realizada pelas trs
esferas de governo federal, estadual/metropolitana e municipal, que acabam
concebendo redes de transporte de forma separada, tanto em termos funcionais
como institucionais.
Mesmo com as vrias iniciativas para a integrao como a EBTU e a criao
e operao do Ncleo Metropolitano de Transportes Urbanos da RM de Porto
Alegre, nas dcadas de 1970 e 1980, assim como a criao recente da AGERGS
e do SETM e a atribuio METROPLAN da gesto do sistema de transporte
metropolitano , ainda no ocorreu a integrao efetiva dos transportes nos trs
nveis de governo.
Foram realizados vrios estudos para a integrao dos transportes na regio
metropolitana, inclusive com projetos a serem implantados. Entretanto, o modelo
de gesto dos transportes na RM de Porto Alegre ainda se mostra insuficiente,
21. No mbito estadual, proposta da construo de um novo aeroporto internacional na RM de Porto Alegre com
capacidade para 40 milhes de passageiros/ano.
279
existindo a necessidade de solues integradas do ponto de vista institucional,

funcional e de financiamento do sistema.
Observa-se que aps a retomada da integrao do transporte metropolitano
via PITMUrb em 2003, alguns projetos que esto em estudo possuem como base
o primeiro Plano Metropolitano de 1973-1976, como o caso da ERS-010, que j
estava prevista naquela poca como via leste. No entanto, alguns projetos previstos
no planejamento dos anos 1970, com as devidas adaptaes, foram e esto sendo
implantados ao longo dos anos, entre os quais esto o TRENSURB, os corredores
de nibus e as vias transversais, o que demonstra a relevncia de um planejamento
metropolitano integrado de longo prazo.
O planejamento e a gesto do sistema de transporte metropolitano vm
sendo mantidos com recursos provenientes do oramento do estado e de algumas
receitas geridas dentro do prprio sistema, assim como pela busca de outras fontes
de financiamento. Os recursos para os empreendimentos de grande porte so em
geral oriundos da esfera federal.
Em relao ao controle social, observa-se que a participao est centrada
em atores privados e setoriais relacionados com a defesa dos trabalhadores do
sistema de transporte e representantes dos interesses das empresas privadas de
transporte. H tambm uma entidade atuante no mbito estadual (FRACAB) que
busca defender os interesses comunitrios locais, em especial os relacionados s
demandas de habitao e saneamento e no propriamente voltadas para a questo
da mobilidade urbana.
Quanto participao das entidades representativas dos trabalhadores do
setor (Sindimetr e Sindimetropolitano) e da populao (FRACAB), constata-se a
necessidade de uma avaliao temporal sobre a eficcia da atuao destes atores, a
fim de verificar se atualmente ainda constituem a melhor forma de representao,
tanto dos trabalhadores como dos usurios do sistema de transporte metropolitano, ou se h necessidade de criao de novas formas de representao, com
mecanismos mais abrangentes. A falta de avanos, por parte destes agentes, no
conhecimento da problemtica dos transportes metropolitanos e do instrumental
tcnico-analtico pode definir uma participao um tanto quanto protocolar e
burocrtica destes representantes.
Por seu lado, mediante a atuao do CDM e GGM, criados em 2011, que
se apresentam como meio de articulao de uma governana metropolitana, vrias
medidas vm sendo tomadas em relao ao transporte pblico metropolitano, para
que sejam minimizados os problemas estruturais j identificados, cujo principal
foco facilitar ao usurio a mobilidade e a circulao entre todos os municpios
da RM de Porto Alegre.

280
REFERNCIAS
BRASIL. Lei Federal no 7.418, de 16 de dezembro de 1985. Institui o vale-transporte

e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/l7418.htm>.
KASPER, Humberto; PEIXOTO, Nvea Maria Oppermann; FEITOZA FILHO,
Severino. Processo de integrao do transporte pblico da Regio Metropolitana
de Porto Alegre. [s.l.], [s.d.].
METROPLAN FUNDAO DE PLANEJAMENTO METROPOLITANO
E REGIONAL. Plano Integrado de Transporte e Mobilidade Urbana
relatrio-sntese. Porto Alegre: METROPLAN, nov. 2009.
ODEBRECHT. Documento-sntese da anlise de viabilidade da ERS-010.
Porto Alegre: Odebrecht, set. 2009.
RIO GRANDE DO SUL. Lei Estadual no 7.563, de 7 de dezembro de 1981.
Dispe sobre a autorizao do Poder Executivo a transferir, para a Empresa de
Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. TRENSURB, a ttulo de subscrio
de aes, as reas de terras que menciona. Porto Alegre: Assembleia Legislativa,
1981. Disponvel em: <http://goo.gl/iUS4ru>.
______. Decreto Estadual no 32.216, de 3 de abril de 1986. Dispe sobre a
implantao do vale-transporte na Regio Metropolitana ficando a METROPLAN,
atravs de sua Gerncia de Transportes, autorizada a gerenciar a implantao do
vale-transporte, institudo pela Lei Federal no 7.418, de 16/12/85. Porto Alegre:
Palcio Piratini, 1986. Disponvel em: <http://goo.gl/PkKAMf>.
______. Lei Estadual no 9. 823, de 22 de janeiro de 1993. Dispe sobre a cesso
de passagens a policiais militares no sistema de transporte coletivo intermunicipal
de passageiros. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 1993. Disponvel em: <http://
goo.gl/0jy3Ti>.
______. Decreto Legislativo no 7.905, de 21 de agosto de 1996. Aprova o Protocolo
de Intenes que entre si celebram o Estado do Rio Grande do Sul e a Prefeitura
Municipal de Porto Alegre, com vistas ao desenvolvimento dos transportes coletivos de Porto Alegre e regio metropolitana. Porto Alegre: Assembleia Legislativa,
1996. Disponvel em: <http://goo.gl/JGb7wD>.
______. Lei Estadual no 10.922, de 3 de janeiro de 1997. Autoriza o Poder Executivo
a contratar operaes de crdito e abrir crditos adicionais com o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social, destinados ao projeto de renovao do
transporte coletivo por nibus nos corredores norte e nordeste da regio metropolitana de Porto Alegre RMPA. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 1997a.
Disponvel em: <http://goo.gl/nMCB1O>.
281
_______. Lei Estadual no 10.931, de 9 de janeiro de 1997. Cria a Agncia

Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do
Sul AGERGS. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 1997b. Disponvel em:
<http://goo.gl/AThCLS>.
_______. Lei Estadual no 10.982, de 6 de agosto de 1997. Determina a concesso de desconto no valor das passagens rodovirias intermunicipais no estado do
Rio Grande do Sul. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 1997c. Disponvel em:
<http://goo.gl/FdW6CX>.
______. Decreto Estadual no 39.185, de 28 de dezembro de 1998. Aprova o
regulamento do Sistema Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de
Passageiros, no mbito das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas e d
outras providncias. Porto Alegre: Palcio Piratini, 1998a. Disponvel em: <http://
goo.gl/tD8P95>.
_______. Lei Estadual no 11.127, de 9 de fevereiro de 1998. Institui o Sistema
Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiros SETM, cria o
Conselho Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiros CETM
e d outras providncias. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 1998b. Disponvel
em: <http://goo.gl/ejwNda>.
______. Lei Estadual no 11.338, de 17 de julho de 1999. Introduz modificaes
na Lei no 10.982, de 6 de agosto de 1997. Porto Alegre: Assembleia Legislativa,
1999. Disponvel em: <http://goo.gl/8HJ3d1>.
_______. Decreto Estadual no 39.271, de 9 de fevereiro de 1999. Aprova o Estatuto da Fundao de Planejamento Metropolitano e Regional METROPLAN.
Porto Alegre: Palcio Piratini, 1999. Disponvel em: <http://goo.gl/QCcaQC>.
_______. Decreto Estadual no 40.148, de 21 de junho de 2000. Alterao do
Estatuto METROPLAN criao da Diretoria de Transportes DTM. Porto
Alegre: Palcio Piratini, 2000. Disponvel em: <http://goo.gl/ng2Wa3>.
______. Lei Estadual no 11.664, de 28 de agosto de 2001. Dispe sobre a gratuidade nas linhas comuns do transporte intermunicipal de passageiros, at o limite
de duas passagens por coletivo aos deficientes fsicos, mentais e sensoriais, comprovadamente carentes. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 2001. Disponvel
em: <http://goo.gl/cb6T0F>.
_______. Decreto Estadual no 42.410, de 29 de agosto de 2003. Regulamenta a
Lei no 11.664, de 28 de agosto de 2001, que dispe sobre a gratuidade nas linhas
comuns do transporte intermunicipal de passageiros, at o limite de duas passagens
por coletivo, a deficientes fsicos, mentais e sensoriais, comprovadamente carentes.
Porto Alegre: Palcio Piratini, 2003. Disponvel em: <http://goo.gl/J5GQ1>.
282

_______. Decreto Estadual no 43.279, de 30 de julho de 2004. Cria grupo de

trabalho para propor alternativas de acesso aos meios de transporte coletivo de
pessoas portadoras de deficincia ou com mobilidade reduzida. Porto Alegre:
Palcio Piratini, 2004. Disponvel em: <http://goo.gl/cAK3vW>.
_______. Lei Estadual no 12.227, de 5 de janeiro de 2005. Dispe sobre a adaptao dos veculos do Sistema Estadual de Transporte Metropolitano de Porto Alegre
RMPA com dispositivos de acesso s pessoas portadoras de deficincia fsica,
obesos, gestantes e idosos. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 2002. Disponvel
em: <http://goo.gl/JJ68M8>.
_______. Lei Estadual no 13.042, de 30 de setembro de 2008. Dispe sobre a
gratuidade nas linhas comuns do transporte coletivo intermunicipal de passageiros para pessoas com deficincias fsicas, mentais e sensoriais, comprovadamente
carentes. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 2008. Disponvel em: <http://goo.
gl/m2TN2E>.
_______. Decreto Estadual no 47.441, de 10 de setembro de 2010. Altera o regulamento do sistema estadual de transporte metropolitano coletivo de passageiros,
no mbito das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, aprovado pelo
Decreto no 39.185, de 28 de dezembro de 1998. Porto Alegre: Palcio Piratini,
2010. Disponvel em: <http://goo.gl/it8EMJ>.
______. Plano Plurianual Participativo 2008-2011. Porto Alegre: [s.d.]a.
Disponvel em: <http://goo.gl/b4Ruxr>.
______. Plano Plurianual Participativo 2012-2015. Porto Alegre: [s.d.]b.
Disponvel em: <http://goo.gl/LxVIhb>.
______. Decreto no 48.946, de 26 de maro de 2012. Regulamenta a Lei Complementar no 13.854, de 26 de dezembro de 2011, que cria o Conselho Deliberativo
da Regio Metropolitana de Porto Alegre CDM e o Gabinete de Governana
da Regio Metropolitana de Porto Alegre GGM. Porto Alegre: Palcio Piratini,
2012a. Disponvel em: <http://goo.gl/UxhhC9>.
______. Decreto Estadual no 49.101, de 14 de maio de 2012. Institui grupo de
trabalho com a finalidade de propor ajustes no processo e na metodologia de clculo
do custo tarifrio dos servios rodovirios. Porto Alegre: Palcio Piratini, 2012b.
Disponvel em: <http://goo.gl/ssK457>.
_______. Lei Estadual no 14.002, de 4 de junho de 2012. Denomina Estao
Hidroviria Esther de Souza Worm o terminal de passageiros da Hidrovia Guaba/
Porto Alegre. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 2012c. Disponvel em: <http://
goo.gl/xE0gS7>.
283
_______. Lei Estadual no 14.307, de 25 de setembro de 2013. Dispe sobre a

instituio do Programa Passe Livre Estudantil e cria o Fundo Estadual do Passe
Livre Estudantil. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 2013. Disponvel em:
<http://goo.gl/WC3hGs>.
BRASIL. Constituio Federal, de 5 de outubro de 1988. Braslia: Congresso

Nacional, 1988. Disponvel em: <http://goo.gl/Nv6XWr>.
Rio Grande do Sul. Lei Estadual no 11.729, 9 de janeiro de 2002. Dispe sobre a
colocao de anncios de propaganda em veculos de transporte coletivo intermunicipais, permisso ou concesso do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre:
Assembleia Legislativa, 2002. Disponvel em: <http://goo.gl/MZz6F7>.
_______. Lei Estadual no 13.854, de 26 de dezembro de 2011. Cria o Conselho
Deliberativo da Regio Metropolitana CDM e o gabinete de governana da regio
metropolitana de Porto Alegre, altera a Lei no 11.469, de 27 de abril de 2000, e
d outras providncias. Porto Alegre: Assembleia Legislativa, 2011. Disponvel
em:<http://goo.gl/82KQ68>.

284
ANEXO A
FIGURA A.1
Plano Integrado de Mobilidade Urbana (PITMUrb) da RM de Porto Aalegre e Sistema

Integrado de Transporte (SIT) Rede Estrutural Multimodal Integrada

285
FIGURA A.2
ndice geral de intervenes do PAC 2 Mobilidade na RM de Porto Alegre

Obs.: 1. as propostas se dividem conceitualmente em dois grupos. Nos eixos leste e nordeste, as propostas tm por objetivo
favorecer a troncalizao do modal sobre pneus por meio da implantao de faixas exclusivas nas avenidas troncais, em
continuidade com a infraestrutura existente ou o projeto no municpio de Porto Alegre viabilizando as intervenes
previstas no Planejamento Integrado de Transporte e Mobilidade Urbana (PITMUrb). Nele se inserem Porto Alegre,
Cachoeirinha, Gravata, Alvorada e Viamo. Enquanto nos municpios localizados no eixo norte a estratgia potencializar o modal de alta capacidade existente Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre (TRENSURB) , por meio da
qualificao das vias que favoream as integraes, por nibus e bicicletas, com o trem metropolitano. Formam parte
deste grupo os municpios de Esteio, Sapucaia do Sul, So Leopoldo e Novo Hamburgo.
2. imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores

286
FIGURA A.3
Mapa de contextualizao das intervenes do PAC 2 Mobilidade e PAC 50

287
FIGURA A.4
Mapa de contextualizao das intervenes do PAC 2 eixo norte


288
FIGURA A.5
Traado original (em azul) e alteraes propostas (em vermelho) para a ERS-010

Obs.: 1. pode-se visualizar a planta com o traado proposto originalmente para a ERS-010 (em azul) e as alteraes pactuadas
entre o governo do estado e os municpios (em vermelho).
2. imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
289
FIGURA A.6
Trechos para implantao da ERS-010
Fonte: Odebrecht (2009).
REFERNCIAS
METROPLAN FUNDAO DE PLANEJAMENTO METROPOLITANO

E REGIONAL. Plano Integrado de Transporte e Mobilidade Urbana. Relatrio-sntese. Porto Alegre: METROPLAN, nov. 2009.
______. Prospeco de fontes de recursos para planejamento, desenvolvimento
e gesto metropolitana. Porto Alegre: METROPLAN, jul. 2013.
ODEBRECHT. Documento-sntese da anlise de viabilidade da ERS-010.
Porto Alegre: Odebrecht, set. 2009.
CAPTULO 11
A POLTICA DE TRANSPORTE PBLICO E A ESTRUTURAO DO

ESPAO URBANO NA REGIO METROPOLITANA DE BELM
Andra de Cssia Lopes Pinheiro1
Juliano Pamplona Ximenes Ponte2
Roberta Menezes Rodrigues3
1 INTRODUO
O captulo aborda o problema da gesto, ou da governana metropolitana, na

Regio Metropolitana de Belm (RM de Belm) relacionada poltica de transporte
pblico e mobilidade, entendidos como servios comuns, ou funes pblicas de
interesse comum (FPICs),4 uma vez que o problema da mobilidade urbana compe
um dos aspectos prprios das polticas urbanas que representam fatores crticos
para as prefeituras municipais, governos estaduais (constitucionalmente responsveis por atribuies de cunho metropolitano, at o momento) e mesmo para o
governo federal, dado o atual quadro de concentrao de recursos e mecanismos
de seleo para contemplar projetos e obras. Neste contexto, o planejamento e a
alocao de recursos relacionados estruturao de sistemas de transporte pblico
e aes voltadas para a melhora da mobilidade na escala metropolitana so fatores
de importncia para que se discuta o tema da governana metropolitana no Brasil.
Esse tema ser abordado, nesse texto, a partir de polticas anteriores e projetos em
execuo, ou em fase de reviso, nos municpios e na rea de influncia direta da RM
de Belm.5 Metodologicamente, interessa tanto considerar os aspectos histricos do seu
1. Arquiteta e urbanista. Diretora do Ncleo de Estudos Urbanos do Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e
Ambiental do Estado do Par (NEURB-IDESP-PA). Coordenadora local da pesquisa.
2. Arquiteto e urbanista. Professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Instituto de Tecnologia da Universidade
Federal do Par (FAU-ITEC-UFPA).
3. Arquiteta e urbanista. Professora da FAU-ITEC-UFPA.
4. A Lei Complementar no 014, de 8 de junho de 2014 (Brasil, 1973, Artigo 5o), citava a figura dos servios comuns
aos Municpios que integram a regio, neste trabalho denominados funes pblicas de interesse comum (FPICs),
identificadas com as polticas urbanas tradicionais (habitao, saneamento, transportes etc.) e atividades correlatas.
Havia tambm a ideia do Conselho Deliberativo, de abrangncia metropolitana (Brasil, 1973), instncia decisria de grande
relevncia poltica naquele desenho previsto poca. No necessrio demorar-se no assunto para reconhecer que,
em um perodo autoritrio e com um modelo de gesto baseado na centralizao decisria e no no reconhecimento
das especificidades regionais brasileiras, havia j ali um problema estrutural de governo.
5. A Regio Metropolitana de Belm (RM de Belm) , atualmente, composta por sete municpios (Belm, Ananindeua,
Marituba, Benevides, Santa Brbara do Par, Santa Isabel do Par e Castanhal), embora tenha tido o formato de apenas
dois municpios em sua definio inicial (Belm e Ananindeua), com ampliao para cinco municpios nos anos 1990 (Belm,
Ananindeua, Marituba, Benevides, Santa Brbara do Par) e a posterior incorporao de dois outros municpios entre o
final dos anos 2000 e os anos 2010 (Santa Isabel do Par, Castanhal). A RM de Belm cobre uma extenso territorial
de 3.565,8 km, com populao, segundo o universo do Censo Demogrfico 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), de 2,275 milhes de habitantes, em uma densidade demogrfica bruta de cerca de 640 habitantes/km.
292

planejamento metropolitano quanto avaliar as formas atuais de planejamento, de regulao pblica ou mesmo de associao entre as instncias de Estado e de governo junto
aos capitais privados regionais e locais na produo do espao urbano e metropolitano.
Considera-se que as necessidades da administrao, da gesto ou da governana
metropolitana decorrem tanto das prprias contradies do sistema econmico,
criador de desigualdades e concentrador de benefcios, quanto de uma herana
antidemocrtica de tratamento das questes pblicas no Brasil. Vasconcellos (1995)
aponta que as metodologias tradicionais e consagradas no meio tcnico, quanto ao
planejamento de transportes, tm resultado em solues frequentemente ineficazes
diante das realidades peculiares de pases em desenvolvimento. De modo objetivo,
o autor coloca que o carter conservador dos projetos de transporte pblico urbano no Brasil, e em pases em desenvolvimento em geral, tende a concentrar os
benefcios da urbanizao e da acessibilidade espacial na cidade.
Adicionalmente, investimentos pblicos, tipicamente identificados com obras
como a manuteno ou ampliao de sistema virio, so apropriados de modo praticamente privado, uma vez que so consumidos de maneira mais intensa por usurios
de automveis individuais, em geral detentores de maior renda (Vasconcellos, 1995).
Fatores como este constroem o sentido da recorrncia dos problemas de transporte
pblico em cidades de mdio e grande porte no Brasil; tratado como ativo econmico e
investimento privado, o setor de transportes tem sua dimenso de direito social relegada
a um plano inferior. A prioridade de investimento, quase que invariavelmente, recai
sobre solues que beneficiam o transporte individual, concentrando infraestrutura em
reas j anteriormente nobres das cidades, e acentuando a desigualdade entre centro
e periferia (Vasconcellos, 1995).
Espacialmente a distribuio desigual das atividades econmicas, entendida
como previsvel e estrutural no sistema econmico capitalista (Smith, 1990), decorre
e est relacionada a um processo de diferenciao destas atividades. Nesse sentido,
a implantao de infraestruturas urbanas e regionais e de empreendimentos econmicos, atrelada ao uso do solo e base de circulao de pessoas e mercadorias,
reflete e condiciona processos de reproduo de desigualdades de imobilizao de
capital e concentrao de atividades.
Sob tal perspectiva, a abordagem do problema da governana metropolitana
parece depender, de modo decisivo, dos mecanismos institucionais (legais, inclusive)
vigentes e de sua credibilidade e transparncia diante do cidado. Alternativamente,
contudo, os mecanismos so tambm portadores de sentido; e as prticas que
representam concepes de mundo e modelos conceituais de exerccio da poltica,
e de elaborao e conduo das polticas de Estado. Cabe, portanto, reconhecer
que a ideia de governana possui limites em sua capacidade. No sendo propriamente um conceito, posto que no seja propriamente capaz de analisar, mapear
A Poltica de Transporte Pblico e a Estruturao do Espao Urbano

na Regio Metropolitana de Belm
293
ou explicar fenmenos, a governana merece ter seus fundamentos questionados

enquanto ferramenta de anlise e como parmetro de avaliao das polticas urbanas
no mbito metropolitano.
Como o estudo abrangente de Costa e Tsukumo (2013) demonstra, no Brasil
h um descompasso e, ainda, antagonismos entre a metropolizao institucional e
os sistemas concretos, efetivamente existentes, de gesto/governo/administrao
pblicos disponveis para o tema. Assim, apesar de os defensores do conceito propugnarem ser possvel atingir nveis desejveis de benefcios a partir do monitoramento de indicadores de governana (Kaufmann; World Bank Group, 2013), os
autores pensam ser importante questionar a prpria ideia como elemento central
de avaliao da gesto, ou governo, ou administrao pblica metropolitanos.
2 ESTRUTURAO DO ESPAO METROPOLITANO: OS PLANOS METROPOLITANOS E
A POLTICA DE TRANSPORTE PBLICO NA REGIO METROPOLITANA DE BELM
A Regio Metropolitana de Belm um aglomerado urbano institudo, como

unidade territorial para fins de planejamento, na dcada de 1970, durante a
ditadura militar de 1964-1985 e na vigncia de uma prtica estatal racionalista,
autoritria, centralizada e homogeneizante no planejamento (territorial, econmico)
como meio de atingir nveis desejados de desenvolvimento. Estes parnteses so
relevantes neste tema; a RM de Belm uma articulao territorial definida de
modo relativamente arbitrrio, a partir de uma conurbao ainda incipiente e,
sobretudo, pelo interstcio entre a desarticulao de formas econmicas seculares
e tradicionais diante do projeto de integrao regional do regime autoritrio da
ditadura de 1964 no Brasil. O tema da integrao espacial, portanto, era tratado
como relevante desde ento, porm em termos que se coadunassem com o papel
da regio amaznica como fornecedora de matrias-primas, recursos ambientais
(como o potencial hidreltrico de sua rede hidrogrfica) e receptora de mo de
obra (Ponte, 2003). A assimetria no tratamento da regio no campo das polticas
urbanas, nesse sentido, registra dcadas de desigualdades na obteno de recursos
e na realizao de projetos.
A RM de Belm no possui, at a atual dcada, um sistema integrado de
transporte pblico urbano ou intermunicipal. A prevalncia de interesses econmicos do setor empresarial na conduo e no planejamento do servio, e da prpria
poltica, de transporte na regio pode ser identificada como o principal fator de
bloqueio da integrao (tarifria, espacial, econmica ou tcnica). A mudana,
no Brasil, da titularidade dos prestadores de servio de transporte pblico para as
empresas criou um mercado rentvel, em paralelo formao de uma lgica de
restrio dos deslocamentos associada progressiva segregao do local de moradia.
294

Ainda em 1868, quando o municpio de Belm era, segundo o modelo

poltico vigente, governado por uma intendncia, uma empresa privada obteve
o direito de explorar o servio de transporte coletivo em regime de monoplio
por trinta anos, tendo iniciado o servio por meio de veculos de trao animal
(Par, 2006). Segundo o estudo do governo do estado do Par (Par, 2006)
sobre a estruturao territorial e as possibilidades de ordenamento territorial
da RM de Belm nos anos 2000, na virada do sculo XIX para o sculo XX
o sistema de bondes em funcionamento no municpio de Belm abrangia
79 quilmetros de extenso total da cobertura das linhas, contando com 167
carros, entre veculos com trao animal, em sua maioria, e algumas locomotivas
a vapor informaes compartilhadas pelo estudo de Antonio Rocha Penteado
(1968) sobre a cidade. A incorporao da energia eltrica no sistema de bondes
urbanos e iluminao pblica aconteceu apenas em 1905, com a atuao de
companhia privada de capital estrangeiro, fato comum no pas e na Amrica
Latina naquele momento de expanso dos interesses econmicos europeus e
norte-americanos no campo da infraestrutura e dos servios urbanos. Em 1909,
o sistema em funcionamento em Belm contava com quinze linhas em operao
e cem carros, atendendo 2,5 mil passageiros/dia (para uma populao na faixa
de 100 mil habitantes, o que atesta a capacidade reduzida do sistema) dentro
de corredores virios do centro da cidade de Belm e vias especficas em direo
aos limites da sua rea urbana (Par, 2006).
A deficincia de cobertura do servio de bondes na periferia da cidade de
Belm conviveu, ainda nos anos 1910, com a operao do servio dos autocarros,
caminhes motorizados com carrocerias em madeira para transporte de massas, alternativa que representou uma concorrncia efetiva ao sistema de bondes.
Os custos do bonde, associados a insumos e peas para manuteno indexados a
moedas estrangeiras, se elevavam ao longo do sculo, e a ausncia de regulao ou
mesmo de instituio de um sistema de transporte pblico planejado e integrado
em Belm, poca, ocasionou a sobreposio do bonde e do trfego de solues
de autocarros, alm dos nibus, trinta anos depois (Par, 2006), quando operavam
duzentas empresas de nibus na cidade. A ausncia de solues para a periferia das
reas urbanas ensejava, desde ento, solues informais de deslocamento, o que
, sem dvida, um dado relevante para o planejamento, sobretudo da modelagem
econmica desta poltica no pas. A falta de regulao e a operao dos servios
de forma praticamente amadora (no raro havia empresas de nibus operando
linhas com uma frota de dois veculos), associadas absoluta irracionalidade
tcnica (porm extrema racionalidade comercial) dos trajetos do nibus, com
grandes contingentes de sobreposio de linhas (fato ainda hoje existente em todas
as reas economicamente dinmicas da RM de Belm) e ao alto custo da tarifa,
representavam o cerne da problemtica de ento (Penteado, 1968; Par, 2006).

295
Curiosamente, mesmo durante a ditadura de 1964, j no ano de 1968, o

Departamento de Trnsito do Estado do Par (DETRAN-PA) teria coletado dados
e iniciado um processo de planejamento e reorganizao dos itinerrios das linhas
de nibus de Belm; poca, a competncia para a regulao desta atividade era
deste rgo estadual (Par, 2006). O DETRAN-PA, de qualquer modo, foi incapaz
de planejar e executar qualquer proposta de reorganizao e diviso de mercado
entre as demandas por transporte na cidade; as empresas mantiveram praticamente
intactos seus interesses e decises de planejamento empresarial, de maneira que
apenas ligeiras alteraes nos trajetos do transporte pblico foram concretizadas
(Par, 2006). O mito, que suscita saudades inconfessas entre tcnicos de longa
data dos setores de planejamento no Brasil,6 de que na poca da ditadura de 1964
as suas decises eram efetivas, se revela como tal; o privatismo de ento continuou,
o que era previsvel. O estudo do governo do estado do Par sobre a estruturao
e as possibilidades de ordenamento territorial da RM de Belm nos anos 2000
(Par, 2006) relata a existncia de oito planos setoriais no executados desde a
dcada de 1960.
O perodo ditatorial e sua burocracia contavam com a colaborao de um
corpo tcnico cuja caracterstica era o uso e a centralidade das tcnicas de previso,
quantificao e racionalizao dos processos como ferramenta de planejamento.
Este planejamento, supostamente racional poca, ensejava a elaborao de grandes
planos, documentos de natureza tcnica, em geral coordenados por consultorias
externas administrao pblica, contendo diagnsticos extensos e recomendaes
de interveno, em geral ambiciosas e de alto custo financeiro para implantao.
Deve-se pensar a elaborao dos planos metropolitanos para entender a
maneira pela qual prefeituras municipais, governos estaduais e mesmo o governo
federal pensaram a questo urbana/metropolitana no Brasil a partir da ditadura de
1964-1985. A crtica de Flvio Villaa (1998) aos chamados superplanos se dirige
suposta racionalidade tcnica (portanto, em tese, neutra, no poltica e racional) do
planejamento urbano neles contido. A racionalidade tcnica destes planos tambm
continha um modelo de cidade e de sociedade subjacente, com frequentes divises
de classes e grupos sociais no espao urbano, fragmentado por diferentes nveis de
oportunidade e acesso a seus benefcios, em uma lgica que o Estado cuidava de
reproduzir por meio do planejamento (Ribeiro e Cardoso, 1996).
6. Em entrevistas a rgos estaduais e municipais do estado do Par envolvidos na gesto de polticas urbanas da RM
de Belm, compilou-se uma srie de depoimentos elogiosos ao sistema de planejamento vigente poca do regime
ditatorial; a permanncia de tcnicos desta opinio, em funes dirigentes destas polticas, cerca de cinco dcadas
depois, um fator relevante para o entendimento da sua trajetria na regio e da continuidade de seus problemas e
contradies. Um expressivo contingente de quadros tcnicos de ntido perfil autoritrio, tecnocrtico, antidemocrtico,
elitista e arrogante se instalou nestes setores (planejamento de transportes, regulao do trnsito, logstica, estradas
etc.) no estado, e seus efeitos se fazem sentir.
296

No caso da RM de Belm, dois superplanos tm relevncia histrica, mais que

contedo tcnico propriamente: o Plano de Desenvolvimento da Grande Belm (PDGB),
de 1975, e o Plano de Estruturao Metropolitana (PEM), de 1980. O PDGB era
baseado em modelos de expanso urbana elaborados a partir de projees matemticas e inspirados em diagramas tericos de crescimento urbano da sociologia
urbana da Escola de Chicago, principalmente no modelo de setores urbanos de
Homer Hoyt e de crculos concntricos de Ernest Burguess. O PDGB, elaborado
pela Empresa de Desenvolvimento e Sistemas e seguindo as instrues metodolgicas do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), concebia a
regio metropolitana como um sistema tcnico, que tinha por objetivo alavancar
a economia local. Pretendia compreender os fluxos que permeavam o espao urbano
da RM de Belm para avaliar de qual forma a sua dinmica de organizao afetava
o desenvolvimento da regio (Lima, 2000, p. 107).
O PDGB teve como foco principal avaliar e propor alternativas para a
orientao do processo de desenvolvimento e ocupao da rea de expanso da
RBM, neste momento formada apenas pelos municpios de Belm e Ananindeua, definindo como reas estratgicas os principais eixos rodovirios rodovias
Augusto Montenegro e BR-316, sendo a primeira uma conexo da rea central do
municpio de Belm com o Distrito de Icoaraci e a segunda, uma via de acesso
Belm, sugerindo um modelo de concentrao desconcentrada.
Corra (1989) explica ainda que o modelo estrutural do PDGB prope atividades econmicas descentralizadas, zonas perifricas dotadas de alta renda mdia
per capita e densidade perifrica relativamente elevada, tpica de uma ocupao
horizontal, porm ordenada. Para o autor, tal estrutura no passa de uma transposio do modelo suburbano de organizao espacial norte-americano, totalmente
fora do contexto do processo de produo do espao urbano belenense e incapaz
de funcionar como elemento diretor da organizao intraurbana da RM de Belm.
Para determinar a estratgia de ao, foram feitos estudos sobre diferentes possibilidades de expanso da cidade, tentando minimizar o adensamento do centro
urbano (figura 1). A descentralizao ofereceria subsdios para o desenvolvimento de
reas no ocupadas ou subaproveitadas. Pretendia orientar tambm a implantao
da infraestrutura de forma racional e contnua.
Apesar da mincia tcnica verificada no plano, as proposies feitas, ainda que
baseadas em dados socioeconmicos e fsicos da populao, mostraram-se sempre
generalistas e superficiais, deixando as questes sociais implcitas, haja vista que
o plano era essencialmente tcnico e desenvolvimentista, e no eram analisadas
com o objetivo de compreender como afetariam o desenvolvimento local. Segundo
Corra (1989, p. 244), os objetivos e diretrizes de organizao e expanso urbana so excessivamente genricos e vagos para realmente direcionarem o processo
urbano. Assim sendo tiveram pouca influncia na formulao das alternativas de
estrutura urbana.

297
FIGURA 1
Alternativas de expanso urbana do PDGB
Fonte: Companhia de Desenvolvimento e Administrao da rea Metropolitana de Belm (Codem), Banco Nacional da Habitao
(BNH) e Desenvolvimento e Sistemas DS (1975).

298
FIGURA 2
Macrozoneamento proposto pelo PEM com centros tercirios da RM de Belm (1980)
Fonte: G
eotcnica Consultores, Codem e Secretaria Estadual de Planejamento do Estado do Par SEPLAN (1980).

299
O PEM, em um modelo policntrico (neste sentido tambm tributrio

do funcionalismo da Escola de Chicago) para a RM, era centralmente baseado
na caracterizao destes diferentes ncleos e na possibilidade de polinucleao
econmica da RM de Belm (Lima, Cardoso e Holanda, 2005). O principal
objetivo do plano era orientar a estruturao urbana e a ordenao espacial, com o
propsito de estimular a gerao de empregos e a produo habitacional. Para
isso, simulava e avaliava as condies para viabilizar a implantao da estruturao e a posterior adequao territorial em funo das simulaes realizadas e
comprovadamente viveis pelo mtodo adotado, baseado no Modelo Belm de
Uso do Solo (Mobel). Vale ressaltar que as simulaes computacionais pioneiras
e a crena na capacidade diretora do Estado como agente determinante para a
moldagem do crescimento urbano eram aspectos tpicos daquele perodo histrico e de um processo de ocupao da mentalidade dos tcnicos diante dos
rgos pblicos envolvidos no planejamento econmico e territorial.
A distribuio espacial desenvolvida no plano utiliza-se de elementos
estruturais bsicos como emprego, populao e estrutura viria. Partindo desta
premissa, cada ncleo seria estabelecido como um aglutinador de atividades
tercirias, seguindo o traado virio, que seria o responsvel pela orientao da
ocupao populacional. A partir desta abordagem fundamentada a organizao
espacial da RM de Belm, com base na qual seriam detalhados os seus prprios
planos diretores das reas urbanas (Corra, 1989).
Os anos entre 1991 e 2001 representaram na RM de Belm um perodo
de elaborao e reviso de planos diretores de transporte urbano (PDTUs).
O PDTU de 1991 inaugurou uma metodologia de trabalho aplicada ao diagnstico e s propostas para um futuro sistema integrado na RM de Belm, e
tambm inaugurou uma colaborao estreita entre a Agncia de Cooperao
Internacional do Japo (Jica, rgo de relaes internacionais do governo japons,
atuante na divulgao de tecnologias, consultorias e emprstimos a outras naes
e organizaes internacionais) e o governo do estado do Par. Tcnicos da Jica
foram treinados em nmero razovel, em regime de colaborao com tcnicos
especialistas em transportes pblicos da Jica e do Ministrio dos Transportes, em
programas apoiados pelo funcionamento da ento existente Empresa Brasileira
de Planejamento de Transporte (GEIPOT), grupo de trabalho incumbido de
pensar um planejamento integrado e nacional para o setor no Brasil, iniciado
na ditadura militar de 1964, especificamente em 1965 (Goularti Filho, 2013).
Formados dentro de uma concepo especfica de engenharia de transportes, os tcnicos do governo do estado do Par foram introduzidos tecnologia
do bus rapid transit (BRT) em um perodo histrico de disseminao desta
soluo para cidades de grande porte, em diversos pases, incluindo o Brasil.
300

Dentro das atribuies do GEIPOT, o PDTU era um dos produtos de maior

centralidade a ser produzido pelos setores tcnicos de transporte no Brasil,
juntamente com os planos operacionais de transporte (POTs), articulados
ao Plano Nacional de Transportes (PNT), desde a dcada de 1970 (Goularti
Filho, 2013).7
Na dcada de 1990, contudo, as atividades de planejamento estatal
e de expanso de infraestruturas urbanas e regionais apresentaram ntido
decaimento no Brasil, tanto em termos do nmero de estudos, projetos e
obras quanto de programas federais (Goularti Filho, 2013). A cooperao
internacional, ento, representava um momento de captao da expertise
estrangeira, ao mesmo tempo que resultaria em operao financeira, de emprstimo de recursos do Estado japons, em ienes. O conhecimento tcnico
e gerencial da Jica em projetos de transporte pblico era difundido, tambm,
por meio de relaes institucionais desta natureza, em que a consultoria era
adquirida juntamente com o montante total do emprstimo, destinado
futura execuo das obras civis.
O PDTU de 1991 era contemporneo da elaborao do Diagnstico do
Plano Diretor do Municpio de Belm, que se tornaria lei municipal apenas
em 1993. O momento era de influncia evidente do iderio da reforma
urbana da Constituio de 1988, recm-aprovada. A concepo do plano j
delineava aspectos que seriam desenvolvidos posteriormente: a metodologia
de caracterizao de demanda em manchas e corredores (screen lines; cordon
lines); a diferenciao da demanda por modal e macrozonas de trfego; a
elaborao de projees demogrficas para fins de dimensionamento da
expanso da demanda; o estudo sobre as opes tecnolgicas de adoo
do nibus em um sistema integrado como soluo para os deslocamentos
cotidianos na cidade.
O PDTU de 2001 foi finalizado como um plano de maior abrangncia
tcnica, territorial e com maior detalhamento de solues urbansticas. Vinte
macrozonas de trfego foram definidas neste plano como unidades territoriais
de diagnstico do volume de trfego a ser operado no sistema planejado, bem
como sob a tica da caracterizao da demanda, por motivos do deslocamento
e por volume de trfego (figura 3), quantificado a partir de metodologia do
veculo-equivalente, que cria um ndice nico para mensurao do volume
de trfego a partir de diferentes modais, simultaneamente.
7. A Lei Complementar no 14/1973, que criou formalmente as nove RMs pioneiras no Brasil, ensejou a formulao do
Plano Diretor de Transporte Urbano (PDTU), a partir da Empresa Brasileira de Planejamento de Transporte (GEIPOT),
como medida institucional para o atendimento das chamadas funes pblicas de interesse comum (uso e ocupao
do solo, saneamento e transportes), conforme estudo de Alcides Goularti Filho (2013).

301
FIGURA 3
As vinte macrozonas de trfego delimitadas no PDTU de 2001 na RM de Belm
Fonte: Companhia de Habitao do Estado do Par COHAB-PA (2001).

Obs.: inclui os municpios de Belm, Ananindeua e Marituba, para planejar o sistema de transportes; e identificou-se o volume
de viagens no modal nibus entre estas macrozonas.
Efetivamente, em meados dos anos 2000, o sistema de transporte da

RM de Belm possua apenas o modal nibus como autorizado pelos rgos
competentes; incorporava 147 linhas regulares (figura 4), com uma frota
de 1,8 mil veculos, realizando 12,8 mil viagens por dia e transportando
1.450.000 passageiros diariamente (Par, 2006). Segundo a estimativa
populacional do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para
o ano de 2006, este contingente representava 69% da populao da RM de
Belm neste ano (IBGE, 2006). Aparentemente, a expanso significativa
da populao transportada (2,5% no incio do sculo XX em relao a
quase 70% cem anos depois) representaria uma tendncia de resoluo
iminente do problema; o diagnstico do setor de transportes feito pelo
governo do estado, contudo, aponta a recorrncia dos problemas j citados
anteriormente ao longo do sculo XX (Par, 2006). Especificamente, a
baixa cobertura e a deficincia proporcional dos sistemas de transporte
pblico nas periferias da RM de Belm atestam os pontos mais crticos
da continuidade destas questes.

302
FIGURA 4
Nmero de linhas de nibus, mapeadas por trecho virio da RM de Belm: Belm-Ananindeua
Fonte: Par (2006, p. 152).
O investimento necessrio para a execuo do projeto, do ponto de vista do governo do estado do Par, foi estimado em US$ 80,17 milhes (2001), incluindo a execuo
de terminais urbanos de integrao e corredores segregados de nibus. O horizonte de
execuo total do plano foi definido para o ano de 2020, limite para a projeo demogrfica. O chamado sistema tronco-alimentador sintetiza a concepo do plano, com 62 quilmetros de corredores virios ou de nibus exclusivos e integrao operacional e tarifria
(COHAB-PA, 2001). Dentro do escopo do PDTU de 2001, contudo, foram previstas
adaptaes e expanses da malha viria da RM de Belm, com a requalificao de 193 quilmetros de vias, em investimento adicional de US$ 162,8 milhes (COHAB-PA, 2001).

303
A totalidade de investimento estimado atinge US$ 242,8 milhes (COHAB-PA,

2001). As projees do plano apuram 224 mil viagens no sistema, em 2000, e 446
mil viagens em 2020 (COHAB-PA, 2001), um aumento de 99,1%, aproximadamente
5% ao ano (a.a.).
Uma atualizao do Estudo de Viabilidade Econmica do PDTU de 2001 deu
origem, em administrao municipal posterior, ao projeto Via Metrpole. O projeto
estabelecia a priorizao de intervenes virias e construo de terminais urbanos de
nibus considerados estratgicos no PDTU de 2001. Parte destas intervenes virias foi
executada, desde o final da dcada de 1990 at meados dos anos 2000, produzindo novas
articulaes espaciais no territrio da RM de Belm (figura 5), porm sem correspondncia
com a implantao de um sistema integrado de nibus e sem integrao operacional.
FIGURA 5
Hierarquia viria proposta no PDTU de 2001
Fonte: COHAB-PA (2001).
304

A atual fase de reviso e atualizao dos pressupostos do PDTU de 2001,

por meio da elaborao de um novo estudo de viabilidade econmica; o vigente
projeto Ao Metrpole, conduzido por agncia governamental estadual, o Ncleo
de Gerenciamento do Transporte Metropolitano (NGTM), o qual ser tratado
a seguir, trabalha sobre atualizaes feitas a partir de 2009, sobre os estudos
do PDTU de 2001, e procede implantao do projeto com base na incluso do
sistema no conjunto de obras do Programa de Acelerao do Crescimento, fase 2
(PAC 2) do governo federal.
3 ESTRUTURA INSTITUCIONAL E NORMATIVA DA POLTICA DE TRANSPORTE
PBLICO NA RM DE BELM
A estrutura normativa disponvel poderia, alternativamente, ser analisada de modo

invertido, haja vista que o carter da regulamentao do sistema de transporte
pblico urbano na RM de Belm justamente a falta de regulamentao vigente.
A principal tnica da normatividade vigente no sistema de transportes pblicos
(que feito unicamente pelo modal nibus em toda a RM) da RM de Belm
o carter precrio, provisrio e juridicamente irregular das concesses de linhas
de nibus operadas pelas empresas locais. O sistema, alis, no possui integrao,
como dito, e no possui, subsequentemente, planejamento com coeso interna, em
termos tcnicos, na racionalizao dos trajetos das linhas, tempo e concatenao/
integrao de viagens ou quanto ao dimensionamento e atendimento da demanda.
A Secretaria de Estado de Transportes (SETRAN), atualmente vinculada
s polticas de infraestrutura urbana e regional do governo do estado do Par,8
foi criada pela Lei Estadual no 5.509, de 20 de dezembro de 1988 (SETRANPA,
[s.d.]). Entre as competncias da secretaria esto a coordenao da poltica de
transportes do estado do Par; a promoo de estudos e pesquisas da poltica
de transportes; e a articulao das polticas de transportes com as polticas municipais e nacionais (SETRAN-PA, [s.d.]). Porm, em termos especificamente
metropolitanos, a atualizao do estudo de viabilidade econmica, que, em 2009,
resultou na elaborao do relatrio Ao metrpole (Par, 2009), o documento
tcnico que representa o acmulo de diagnsticos tcnicos e arranjos institucionais
para a identificao da problemtica dos transportes pblicos urbanos na RM de
Belm. Nesse sentido, foi implantado, em 2011, o Ncleo de Gerenciamento
do Transporte Metropolitano (NGTM), criado pela Lei Estadual no 7.573, de
1o de dezembro de 2011 (Par, 2011).
8. A atual gesto do governo do estado do Par realizou uma reforma administrativa, criando secretarias caracterizadas
como especiais, agregando polticas setoriais por afinidade, dividindo-as entre proteo e desenvolvimento social;
desenvolvimento econmico e incentivo produo e infraestrutura e logstica.

305
A atribuio central do NGTM o gerenciamento e o planejamento do

sistema integrado de transporte pblico por nibus na RM de Belm, atualmente
mantendo a denominao de Projeto Ao Metrpole. Trata-se de projeto de BRT,
sistema de nibus com integrao operacional e tarifria, por ora cobrindo trs dos
sete municpios da RM de Belm, segundo planejamento divulgado pelo ncleo
(Par, 2009). Segundo a Lei Estadual no 7.573/2011, cabe ao NGTM, que tem
autonomia financeira, a articulao com os demais agentes de natureza tcnica
relacionados com a poltica metropolitana de transportes, bem como a contratao
e a gerncia de recursos e os demais procedimentos decisrios de implantao e
operao do futuro sistema (Par, 2011).
As prefeituras municipais diretamente relacionadas com a RM de Belm apresentam, em seus planos diretores municipais, as diretrizes para a poltica de transportes pblicos urbanos, embora em nveis variados de resoluo tcnica e clareza
propositiva. Em etapa anterior desta pesquisa, ao tratar da estrutura institucional
de gesto metropolitana por FPIC, o assunto foi abordado. Em sntese, o Plano
Diretor do Municpio de Belm (Belm, 2008) cita a implantao de um sistema
integrado de transportes pblicos, estabelece um plano de hierarquia de sistema
virio, diretrizes de expanso urbana e prioridades de expanso da capacidade de
escoamento de trfego em corredores virios especficos. Na poltica de transportes do municpio, so citadas diretrizes de integrao dos sistemas municipais de
transportes pblicos na escala metropolitana (Belm, 2008).
O Plano Diretor do Municpio de Ananindeua (Ananindeua, 2006) cita a
necessidade de integrao viria de dois de seus corredores troncais com o sistema
virio e a malha rodoviria metropolitana; cita, ainda, uma diretriz de integrao
das polticas de interveno na malha viria com as intervenes vigentes na RM.
O Plano Diretor do Municpio de Marituba (Marituba, 2007) previa duas diretrizes
para o setor, com a implantao de um terminal urbano de integrao de nibus e a
integrao viria com os municpios de Belm e Ananindeua, em consonncia com
suas respectivas polticas metropolitanas de transporte pblico. O Plano Diretor do
Municpio de Benevides (Benevides, 2006) prev apenas diretrizes gerais, referentes
garantia do direito circulao, alm de citar a necessidade de integrao com
os municpios vizinhos da RM de Belm, por meio da implantao futura de um
sistema unimodal de transporte pblico.
O Plano Diretor do Municpio de Santa Isabel do Par (Santa Isabel do
Par, 2006), com forte nfase na poltica ambiental municipal, aponta a necessidade de estabelecer um planejamento futuro para a integrao de um sistema
municipal de transporte pblico urbano com os sistemas j existentes na RM de
Belm, alm de recomendar o aumento de investimentos em transporte pblico,
em modais motorizados e no motorizados. O Plano Diretor do Municpio de
306

Santa Brbara do Par contm citaes pouco especficas sobre o tema da mobilidade
e da poltica municipal de transportes, mas cita a necessidade de elaborao futura
de um plano municipal de transportes e mobilidade, bem como discorre sobre
a necessidade de previso de polticas integradas de transporte, sade, educao,
desenvolvimento econmico e cultura para o municpio, articuladas dinmica
metropolitana, considerando o tema da mobilidade e dos transportes uma das
funes da vida coletiva (Santa Brbara do Par, 2006).
O Plano Diretor do Municpio de Castanhal (Castanhal, 2006) cita elementos conceituais que deveriam orientar a atuao tcnica do setor de planejamento urbano local em torno de corredores de acesso espacial e centralidades
econmicas urbanas, bem como de redes de integrao urbano-regionais
(Castanhal, 2006). citada a diretriz de incentivo a modais de baixo impacto
ambiental, em reas lindeiras e reas de proteo ambiental; implantao de um
sistema municipal integrado de transporte; priorizao de transporte pblico,
de pedestres e ciclovirio; integrao de sistemas de transporte e integrao
tarifria; elaborao do Plano Diretor de Transporte e Trnsito do municpio; e
coexistncia de transporte de cargas e passageiros, com minimizao do impacto
do transbordo de cargas no interior da cidade.
Alteraes recentes foram feitas nas secretarias municipais incumbidas das
polticas de transporte e trnsito nos municpios de Belm e Ananindeua, a propsito
da posse dos prefeitos municipais em 2013. Tais alteraes,9 contudo, representam
um impacto local sobretudo, apesar das recorrentes diretrizes legais de integrao
metropolitana dos itinerrios e das decises tcnicas e econmicas dos respectivos
sistemas municipais de transporte pblico.
4 O PROJETO AO METRPOLE PARA A RM DE BELM
Desde 1991, o governo do estado do Par mantm frequente relao com a Jica,
rgo de relaes internacionais do Japo responsvel pela capacitao de diversos
tcnicos do setor de planejamento do governo do estado e da Prefeitura Municipal
de Belm e, adicionalmente, pela penetrao de concepes especficas de planejamento de sistemas de transporte e do modelo tecnolgico do BRT na administrao
pblica local e regional. A insero e a opo, tambm poltica, pelo BRT na RM
de Belm data de dois planos tcnicos: as duas verses do PDTU (1991 e 2001).
9. A Lei Municipal no 9.031, de 18 de setembro de 2013 (Belm, 2013), que cria a Autarquia Municipal de Mobilidade
Urbana, em substituio antiga Companhia de Transportes do Municpio de Belm, e transforma a instituio, por
fim, na Secretaria Municipal de Mobilidade Urbana (SEMOB); e a Lei Municipal no 2.624, de 21 de agosto de 2013
(Ananindeua, 2013), que cria uma corregedoria na j existente Secretaria Municipal de Transporte e Trnsito da
Prefeitura Municipal de Ananindeua (SEMUTRAN-PMA), alterando a Lei Municipal no 2.384, de 9 de junho de 2009,
que formalizou a estrutura da atual SEMUTRAN-PMA (Ananindeua, 2009).

307
O diagnstico e a verso de 2001 do PDTU orientaram as atualizaes de estudos

de viabilidade econmica e estudos de demanda por sistemas de transporte, de modo
a, aps uma lenta implantao e inflexes nas diretrizes de governo, pela rotatividade
dos governantes eleitos e suas prioridades, resultar no atual projeto, denominado
Ao Metrpole. As verses do PDTU de 1991 e 2001, resultantes na atualizao do
EV-2003, seu estudo de viabilidade feito em 2003, geraram o documento tcnico de
planejamento da etapa atual do projeto, o Estudo preparatrio para o projeto de sistema
de transporte de nibus da Regio Metropolitana de Belm (Par, 2009).
A opo do NGTM pela tecnologia do BRT tem razes bastante especficas. Uma primeira razo a instalao prvia de empresas privadas de nibus j
atuantes na RM de Belm, operando linhas concedidas em outros tempos pelo
governo do estado e, aps a Constituio de 1988, pelos municpios, embora at
hoje com forte grau de precariedade jurdica nestas concesses, como os estudos de Simaia das Mercs (2007) j demonstraram. Em segundo lugar, a opo
desenvolvimentista da ditadura militar de 1964 pelo rodoviarismo acentuou a
inrcia deste aspecto, reforando os investimentos previamente realizados em
sistema virio como justificativa para o deslocamento por veculos automotores.
Em terceiro lugar, o prprio setor local de planejamento passou a se especializar
na tecnologia do nibus como soluo, desenvolvendo estudos e medidas de
trfego ou de adequao viria para contemplar as necessidades da expanso
urbana da RM de Belm. Em quarto lugar, o custo, tornado relativamente mais
baixo localmente pelas razes j histricas expostas, sustenta a avaliao da viabilidade da implantao de sistemas integrados de nibus urbanos como medida
adequada de circulao metropolitana em Belm. possvel apontar, portanto,
como uma quinta razo, a prpria existncia da Jica como agente consultora do
projeto e como difusora da tecnologia, fornecendo treinamento ao corpo tcnico
local, promovendo intercmbio institucional e prestando servios ao governo
do estado do Par desde ento, com a atual fase de contratao da consultoria
e acompanhamento tcnico do desenvolvimento e detalhamento dos projetos
executivos e da obra civil de implantao da chamada segunda etapa do Projeto
Ao Metrpole (Par, 2012).
A primeira fase foi executada pela gesto anterior do governo do estado, com
um sistema de faixas elevadas e ptalas virias na avenida Jlio Csar, rea institucional de Belm a caminho de seu aeroporto, de rgos pblicos e de terrenos
das Foras Armadas. Foram tambm requalificadas as rodovias Arthur Bernardes,
rea industrial com numerosos assentamentos precrios em Belm, e Pedro lvares
Cabral, entorno da zona porturia, que se estende at a citada avenida Jlio Csar
(Par, 2012). A execuo desta primeira etapa revela a continuidade do projeto,
pois foi assumida pelo governo do estado em gesto anterior, politicamente antagnica ao atual governo, inclusive com a participao de alguns de seus tcnicos
da formulao original, desde a dcada de 1990. Em maro de 2012, foi iniciada

308
a segunda etapa do projeto (figuras 6 e 7), que inclui o prolongamento da avenida

Joo Paulo II, em Belm, com a implantao de passeio e ciclovias, alm de uma
ptala viria na rodovia Mrio Covas, no municpio de Ananindeua.
FIGURA 6
Esquema cartogrfico dos corredores de nibus do BRT da RM de Belm, intitulado

Ao Metrpole
Fonte: Par (2012).

Obs.: em vermelho, o corredor da Rodovia BR-316; em amarelo, da Rodovia Augusto Montenegro; em Azul, o corredor Norte
(Avenida Independncia, rumo a Ananindeua, e Rodovia Arthur Bernardes); em verde, o corredor Sul, da Avenida Perimetral,
em direo Cidade Universitria da UFPA.

309
FIGURA 7
Diagrama da segunda etapa do Projeto Ao Metrpole
Fonte: Par (2012).

Obs.: o diagrama ilustra a chamada forma Y, uma bifurcao viria criada para garantir alternativas de circulao de nibus
e demais veculos, alm de entrada e sada da RM de Belm.
A chamada terceira etapa seria referente implantao do sistema integrado de

nibus articulados e convencionais do tipo BRT, com uso de estaes de transbordo e
ptios com garagens para estacionamento destes veculos, em terminais urbanos (Par,
2012). A implantao do projeto, segundo o planejamento do governo do estado, deve
permitir que o sistema opere com a circulao de 24 mil passageiros por hora-pico
(no incio da manh, em torno das oito horas, e no final da tarde, em torno das dezoito horas). O tipo de BRT projetado pelo Ao Metrpole utiliza nibus articulados,
310

com linhas troncais em faixas segregadas, permitindo ultrapassagem, com veculos de

capacidade para duzentos passageiros (Par, 2012). A gesto do sistema prev integrao
completa, com aquisio de bilhete com transbordo includo, sem pagamento adicional de tarifa. Diversos estudos da rea confirmam o aprofundamento da desigualdade
socioeconmica no caso de deslocamentos urbanos por transporte pblico de grandes
distncias em sistemas tarifrios de tarifa nica principalmente pela limitao de extenso das linhas, individualmente, o que obriga o usurio a fazer duas ou mais viagens
pagando tarifa nica por trecho, alm da proporo maior decorrente da relao entre
valor da passagem e baixa renda.
A gesto do sistema, segundo o projeto, deve ser assumida pela figura de
um consrcio pblico. Este consrcio deve ser composto por representantes do
governo do estado do Par, das prefeituras dos municpios da RM de Belm e
do segmento empresarial ligado ao setor (Par, 2012). A licitao das linhas de
nibus, com definio tcnica e econmica das rotas, evitando a sobrecarga dos
atuais e redundantes circuitos bairro-centro, representaria um esforo de racionalizao do sistema de transportes desta RM. Este aspecto, contudo, expressa um
evidente conflito com o atual sistema de concesses precrias dadas aos empresrios
do setor, em que o poder pblico , com frequncia, coadjuvante na definio das
rotas do sistema e atua de modo residual na sua regulao econmica.
Nesse sentido, nota-se um papel restrito ao consrcio pblico para o controle
social do sistema de transportes da RM de Belm, projeto ainda em implantao.
Nas condies atuais, entretanto, no h quaisquer formas de participao ou
controle social, uma vez que os conselhos do setor so compostos, essencialmente, pelo poder pblico, pelo setor empresarial e pelo sindicato de trabalhadores
do setor. A representao de usurios, por exemplo, sempre foi uma deficincia,
e a demora de duas dcadas na racionalizao do sistema um fator importante
para a identificao das resistncias na mudana do funcionamento da lgica da
circulao do transporte coletivo na regio, atualmente deficiente no atendimento
da demanda e pela coexistncia com solues informais e irregulares de outros
modais, como mototxi e vans de passageiros.
Os custos totais estimados em uma complexa operao de financiamento
internacional, envolvendo o governo do estado do Par, o governo federal brasileiro
e a Jica, perfazem, em valores de 2013, o montante de R$ 1,2 bilho entre custos
diretos e indiretos. A agncia japonesa estabeleceu custos relativos sua consultoria
e assessoria na implantao do projeto, bem como definiu com o contratante taxas
de juros e remunerao dos valores, de modo a preservar a rentabilidade do projeto
para o contratado. Segundo a Resoluo no 26 do Senado Federal, publicada no
Dirio Oficial da Unio no 139, de 19 de julho de 2012, o estado do Par figura
como devedor na operao, com a Jica como credora e a Repblica Federativa do
Brasil como parte garantidora (tabelas 1, 2 e 3).

311
TABELA 1
Valores projetados para o financiamento atual do Projeto Ao Metrpole na RM de

Belm (2009)
Fonte de financiamento
Jica (Japo)
Brasil (Par e Unio)
Total
(milhes)
R$ (milhes)
Total ( em milhes)
2.017
491
689
22.479
28.677
2.017
1.180
51.156
Fonte: Par (2012).
TABELA 2
Valores de investimento previsto no Brasil, do PAC e converso do valor mximo de

emprstimo feito Jica1
Investimento previsto
Brasil (PAC)
Brasil (crdito Jica)
Valor ( de 2013)
Valor (R$ de 2012)
498
16.411
386,48
Fonte: Brasil (2012); Par (2012).

Nota: 1 Segundo a Resoluo no 26/2012, publicada no Dirio Oficial da Unio (DOU) no 139, de 19 de julho de 2012.
TABELA 3
Converso de valores, de ienes de 2009 para reais de 2013, usando a cotao do

Banco Central de 12/8/2013
Fonte de financiamento
Jica (Japo)
Brasil (Par; Unio)
Total
Total convertido em 2013 (R$ milhes)

529,38
675,34
1.204,72
Fonte: Par (2012).

Os efeitos esperados com a implementao do projeto so referentes reduo

de congestionamentos, reduo do tempo de deslocamento e fluidez de trfego,
com efeitos econmicos positivos decorrentes, na avaliao do plano (Par, 2012).
A localizao das intervenes, contudo, refora centralidades econmicas da regio e consolida ns virios e corredores de trfego como opes de deslocamento.
Em comparao com o cenrio previsto para o ano de 2025, o projeto acarretaria
reduo do tempo de deslocamento em 15% (Par, 2009) no principal eixo virio
de articulao da RM de Belm. Estes efeitos, ressaltados em termos de sua eficincia
econmica decorrente, seriam advindos do planejamento do sistema de transporte
por nibus em troncos e corredores de deslocamento virio. Em corredor virio
da rea de expanso do municpio de Belm, em fronteira com o municpio de
Ananindeua, o tempo de deslocamento previsto deve ser reduzido em 5% no mesmo
horizonte temporal. So esperadas redues nas extenses dos congestionamentos
nos principais corredores de trfego metropolitano. A implantao de corredores

312
integrados de nibus e de terminais de integrao (figura 7) mostra a relao

com as centralidades econmicas metropolitanas, em comparao, por exemplo,
com o volume da demanda por transporte pblico (figura 8).
FIGURA 8
Macrozonas de trfego da RM de Belm
Fonte: Par (2009).

Obs.: segundo o planejamento vigente do projeto Ao Metrpole: necessidade de ampliao do sistema antes da implantao total.
A avaliao de benefcios econmicos do projeto considerada em torno

de duas variveis: o custo de operao do veculo e o custo do tempo de viagem
(Par, 2009). O texto do plano cita um possvel estmulo ao desenvolvimento
urbano (Par, 2009, p. 11) e uma elevao da segurana do trfego. considerada
a reduo da emisso de gases poluentes como um impacto positivo em termos
ambientais. A avaliao econmica do projeto concentrada na rentabilidade e na
viabilidade do projeto do sistema de transporte pblico metropolitano por nibus
como empreendimento, do ponto de vista empresarial (Par, 2009). Deste modo,
as receitas esperadas com a integrao de linhas e a implantao de um sistema
troncal so inseridas em um modelo econmico de previso, para estabelecer
condies de viabilidade do sistema.

313
O projeto concebido como parceria pblico privada (PPP), por isso o custo
de aquisio para renovao da frota de nibus seria de responsabilidade do empresariado vencedor das licitaes para operao e explorao de roteiros e linhas,
porm com financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES). O investimento em infraestrutura e na estrutura institucional
de gesto inteiramente previsto com recursos pblicos (Par, 2009), na simulao considerada como mais provvel. Do ponto de vista do governo, previsto o
aumento de impostos arrecadados, o que, no horizonte de implantao do plano,
cobriria 50% do valor investido pelo setor pblico.
Porm, a implantao do sistema passa pela articulao e pactuao entre
o governo do estado e as prefeituras dos municpios envolvidos. Como dito anteriormente, a capacidade de planejamento, de alocao de recursos e gesto no
mbito municipal tem se mostrado limitada, o que nos ltimos anos implicou
atrasos e mudanas em parte dos projetos previstos. Em especial, a prefeitura de
Belm desempenha papel-chave, uma vez que a maior parte do sistema dever
ser implantado e operar dentro deste municpio (corredor Augusto Montenegro,
corredor Almirante Barroso e parte do corredor BR-316), e por se tratar de um
municpio com maior capacidade de alavancagem de recursos e de execuo,
comparativamente aos demais.
Efetivamente, foram realizadas importantes obras preliminares pelo governo do
estado em Belm na primeira fase do projeto, como dito anteriormente, e a prefeitura
iniciou a construo das faixas exclusivas e segregadas no corredor Almirante Barroso
no final da gesto 2009-2012 de forma aodada, apresentando srios problemas
quanto ao financiamento, s solues tcnicas adotadas, qualidade da execuo
da obra e compatibilidade com o projeto na escala metropolitana j elaborado
pelo governo do estado, acarretando grande desgaste das aes e do projeto diante
da opinio pblica, em virtude dos problemas causados populao. A atual gesto
municipal de Belm, desde 2013, retomou o projeto a partir de novos parmetros
e iniciou um processo de reviso do projeto, captao de recursos e de ampliao
das aes previstas.
Em fevereiro de 2013, foi realizada uma audincia pblica, organizada pela
prefeitura de Belm, da qual participaram, alm desta, representantes do governo
do estado, da Cmara Municipal de Belm (CMB), do Ministrio Pblico Estadual
(MPE) e de outros rgos, bem como da populao em geral, para discutir a viabilidade e os encaminhamentos dos projetos do sistema de transporte pblico (BRT)
no municpio. Alm de existir um comit gestor do projeto, recentemente, em julho
de 2013, foi composta uma equipe tcnica com tcnicos da prefeitura de Belm e
do NGTM para trabalhar na implantao do sistema que se inicia pelo municpio,
onde a prefeitura da capital assumiu a responsabilidade sobre as obras virias dos

314
trechos dentro do municpio. A recente reviso do projeto incluiu a proposta de

ampliao da malha cicloviria em Belm e a interligao com o modal hidrovirio,
por meio da previso de terminais rodofluviais e criao de linhas de transporte fluvial ao longo da orla interligados ao sistema BRT, e de acesso s ilhas que formam
o municpio (figura 9).
FIGURA 9
Sistema BRT a ser executado pela Prefeitura Municipal de Belm
Fonte: Superintendncia Executiva de Mobilidade Urbana de Belm SEMOB (2013).
5 CONSIDERAES FINAIS: TENDNCIAS DA EXPANSO METROPOLITANA

NA RM DE BELM
Apesar do reconhecimento declarado da desigualdade de acesso aos transportes

pblicos (no caso da RM de Belm, uma soluo restrita ao modal nibus), nota-se
a permanncia de questes estruturais e entraves disponibilidade generalizada e
democrtica no acesso aos servios para a populao metropolitana. A recorrncia, j
secular, destes problemas aponta para sinais de questes efetivamente fundamentais,
bsicas e estruturantes, e no funcionamento do setor de transportes enquanto direito,
porm associado a setores empresariais de atuao sem maiores consequncias
ou subordinao a um papel regulador a ser, supostamente, exercido pelo Estado.
Efetivamente, o Projeto Ao Metrpole demonstra grande potencial de
articulao espacial e econmica por meio do sistema de nibus metropolitano.
O projeto, de custo alto e negociao longa com os agentes consultores externos e
tambm credores de emprstimo, interfere estruturalmente na distribuio econmica e no rateio do mercado do transporte coletivo urbano na RM, com modelos
formalizados de gesto e racionalizao tcnica da operao dos sistemas. Sob outro

315
ponto de vista, no h, concretamente, articulao entre as dinmicas de uso do

solo e os impactos da implantao do sistema de transporte coletivo por nibus
no projeto. A valorizao imobiliria decorrente do incremento de acessibilidade
espacial e a alterao da hierarquia de lugares, justamente devido s novas possibilidades de deslocamento, no esto acompanhadas de alteraes em planos diretores
municipais ou em projetos urbansticos especficos das administraes municipais.
A articulao na escala metropolitana, praticamente, tem sido feita pelo prprio
ncleo estadual que gerencia o Projeto Ao Metrpole. Neste sentido, a RM de
Belm deve apresentar alteraes funcionais a partir da implantao do sistema
de nibus do tipo BRT, mas os efeitos de desigualdade no acesso infraestrutura
podem ser reproduzidos (e ampliados) devido ausncia de mecanismos pblicos
de regulao do urbano.
A expanso territorial da mancha urbana feita na RM de Belm em trs
formas gerais: a dos enclaves dos novos conjuntos de condomnios de torres residenciais; a dos novos empreendimentos isolados da parcela urbana com acessibilidade
por nibus, ou ainda por meio das novas, coexistentes com as antigas, formas de
assentamentos precrios metropolitanos, ora criados na converso de terra rural em
urbana, porm sem infraestrutura bsica ou equipamentos urbanos. Nesse sentido,
a prpria expanso da mancha urbana, precria ou deficiente em diferentes nveis,
tende a criar uma elevao de custos para o poder pblico na medida em que as
redes e os servios passam a pressupor extenso territorial maior. A ausncia e a
deficincia de administrao, gesto ou governana metropolitana se fazem sentir
no apenas na genrica denominao da fragmentao, dotada de abstrao, mas
tambm em evidncias de maior concretude, relegando a uma temporalidade ainda
mais distante o direito cidade, implantao de condies de equidade no acesso
infraestrutura, aos servios urbanos, aos direitos sociais nas grandes cidades etc.
Tal processo de fragmentao tende a ser ampliado a partir da demanda criada
pela intensa produo imobiliria, atualmente concentrada nos principais vetores
de acesso da RM de Belm, a rodovia Augusto Montenegro e a BR-316, e mesmo
pelos investimentos realizados por programas de grande impacto, pelo volume
de recursos envolvidos, como o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) e
o PAC, nas modalidades saneamento integrado e urbanizao de assentamentos
precrios (figura 10). Estes no tm sido avaliados pelo poder pblico quanto ao
impacto produzido ou ao que tendem a produzir, como valorizao fundiria,
produo de expanso urbana dispersa, desarticulao das redes de infraestrutura
urbana, maior custo de implantao e manuteno dos servios urbanos etc.
Em que pese o carter ainda preliminar das anlises (Cardoso e Rodrigues,
2013; Lima et al., 2013), no caso do PMCMV, a localizao de empreendimentos
na RM de Belm j aponta para um aprofundamento e para o surgimento de

316
formas mais variadas de segregao socioespacial na regio. A formao de uma

sequncia de ncleos residenciais acessveis apenas pelo automvel, combinada
com a implantao recente de equipamentos comerciais, aponta para uma modalidade de reconfigurao do espao urbano, ao mesmo tempo em que outros
empreendimentos ocupam terras mais isoladas, em vias transversais aos corredores
de trfego da RM de Belm, sem articulao com o transporte coletivo. Em terceiro
lugar, a formao de novos assentamentos precrios, intensificados em municpios
como Marituba e Benevides, exibe uma contraface do processo de urbanizao
dos empreendimentos imobilirios, em que a ausncia de infraestrutura, de equipamentos urbanos e de polticas sociais garante a expressiva predominncia dos
domiclios precrios na RM de Belm.
FIGURA 10
Aglomerados subnormais e localizao dos projetos do PAC UAP e SI

e empreendimentos do PMCMV1 (2012)
Fonte: Caixa Econmica Federal CEF (2012).

Elaborao: Wallace Avelar, LABCAM e Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (FAU) da Universidade Federal do Par (UFPA).
Nota: 1 Para famlias da faixa 1 (at R$ 1,6 mil) na RM de Belm.
possvel observar a concentrao de investimentos pblicos (PAC, BRT,

MCMV) e privados nos municpios de Belm, Ananindeua e Marituba (incorporao
imobiliria; grandes equipamentos urbanos, como shopping centers etc.), capazes de
produzir importante impacto no uso do solo, tais como: ampliao da mancha urbanizada e da rede de infraestrutura urbana; adensamento dos principais eixos virios

317
em Belm e de conexo metropolitana; comprometimento de reas ambientalmente

frgeis na ausncia de zoneamentos mais especficos e de fiscalizao, incluindo, por
exemplo, a destinao de reas para o tratamento de aterros sanitrios e de resduos
slidos etc.
Todavia, ainda so questes que tendem a ser tratadas de forma fragmentada
pelos municpios, uma vez que no h uma institucionalidade que promova o planejamento, a avaliao e o debate de forma articulada e focada sobre a perspectiva
de controle do uso do solo na escala metropolitana, cabendo ressalva a algumas iniciativas relacionadas implantao do sistema de transporte pblico metropolitano.
As prefeituras municipais, na prtica, no atuam de modo decisivo no aspecto
da regulao ou da restrio ao uso e ocupao do solo na RM de Belm; muitas
administraes locais carecem de mecanismos, inclusive legais, capazes de garantir,
ao menos no plano formal, instrumentos legtimos de ordenamento territorial.
O perfil dos protocolos destas prefeituras envolve, eventualmente, a influncia
dos agentes econmicos, bem como as presses para a aprovao de projetos, frequentemente com a justificativa dos benefcios da expanso da cidade ou de suas
eventuais oportunidades econmicas.
Em sntese, dinmicas de mercado j conhecidas tm apresentado, com frequncia, maior proeminncia na estruturao da RM de Belm, e os rgos e instncias
do estado e dos municpios no tm apresentado sinais de planejamento integrado
ou de ingerncia sobre tais processos. Obviamente, as dinmicas da construo civil,
por exemplo, em grande parte, se referem ao setor privado, mas as obras pblicas
representam, inevitavelmente, precondies e um substrato material, institucional e
econmico sobre o qual o prprio desenvolvimento urbano ocorre (Harvey, 1990;
Castells, 2000). Nesse sentido, a identificao de falta de ingerncia e capacidade de
regulao e restrio do poder pblico representa um problema, sobretudo diante
de um contexto de significativa desigualdade social como o da RM de Belm.
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318

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CAPTULO 12
TRANSPORTE PBLICO E (I)MOBILIDADE URBANA NA REGIO

METROPOLITANA DA GRANDE VITRIA
Adauto Beato Venerano1
Rossana Mattos2
Larissa S. Oliveira3
1 INTRODUO
Este captulo analisa a trajetria do transporte pblico e da mobilidade urbana

na Regio Metropolitana da Grande Vitria (RM da Grande Vitria), tendo por
pano de fundo o fato de que, historicamente, o Esprito Santo se caracterizou
pela falta de planejamento.
O estudo tambm busca identificar o desenvolvimento socioeconmico
da regio, a partir da dcada de 1980, com o processo de industrializao
estadual concentrado prioritariamente na RM da Grande Vitria, que resultou em um inchao populacional, e seus impactos no transporte pblico e
na mobilidade urbana.
Nesse sentido, foram desenvolvidas duas sees centrais, alm desta
introduo e das consideraes finais. Na seo 2 so traados o histrico
e as mudanas no transporte pblico na RM da Grande Vitria aliados ao
processo de desenvolvimento econmico e expanso urbana. Tambm
apresentada e analisada a adoo de polticas pblicas voltadas ao gerenciamento do transporte coletivo na RM da Grande Vitria e os principais
instrumentos de gesto institucionalizados.
Na seo 3 analisada a mobilidade urbana na regio, com base na
pesquisa origem-destino (OD). Por fim, so apresentados os desafios e as
potencialidades da governana metropolitana, relativos ao transporte pblico
e mobilidade urbana.
1. Tcnico do Instituto Jones dos Santos Neves (ISJN), coordenador do projeto Governana metropolitana no Brasil.
E-mail: <adauto@ijsn.es.gov.br>.
2. Professora-adjunta da Universidade Federal do Esprito Santo (UFES); professora do Centro Universitrio do Esprito
Santo (UNESC); coordenadora do Ncleo de Estudos Socioespaciais da Violncia (NESV/UNESC); pesquisadora do Ipea.
E-mail: <rossanamattos@terra.com.br>.
3. Pesquisadora do Ipea. E-mail: <admlari@gmail.com>.
324

2 HISTRICO DO TRANSPORTE PBLICO NA REGIO METROPOLITANA DA

GRANDE VITRIA
No Esprito Santo, a partir da dcada de 1960, tem incio o desenvolvimento do

transporte urbano na RM da Grande Vitria, resultado da implantao dos primeiros
projetos voltados industrializao na regio, da crise na cafeicultura estadual e
do consequente movimento de migrao. Nesse perodo, a regio no possua
infraestrutura que comportasse a nova demanda populacional, principalmente na
rea de transporte coletivo.
Na dcada de 1970, o transporte urbano da Grande Vitria concentrava-se suas
principais linhas de nibus na rea central de Vitria, devido a antiga configurao
de cidade concntrica. Nesta dcada, o sistema de transporte j no era adequado
ao desenvolvimento da cidade, com poucas vias de acesso, lento, ineficiente, sem
segurana e com alto custo (Fontes, 2012, p. 57).
Nesse perodo, o transporte coletivo na RM da Grande Vitria caracterizava-se por:

falta de integrao entre as linhas de nibus;
engarrafamentos;
superlotao nos pontos de nibus e nos nibus; e
falta de infraestrutura viria, entre outros problemas.
Considerando que as regies metropolitanas, alm da complexidade na sua
gesto, possuem enormes desafios, e que a circulao urbana uma varivel decisiva
neste processo, pois cresce a necessidade de deslocamentos de pessoas e de cargas,
a circulao crucial, uma vez que:
em cada cidade se materializa um sistema espacial complexo, compreendendo uma
montagem interdependente de reas funcionais (privadas e pblicas). Estas (...) podem
ser denominadas tanto como espao de produo (no qual o processo de acumulao ocorre) ou de reproduo (no qual a recuperao da fora de trabalho ocorre).
Ambos os espaos so mediados por um terceiro espao, dedicado s necessidades
da circulao (Vasconcellos, 2001, p. 33).
Porm, somente na dcada de 1980 tem incio a adoo de polticas pblicas

voltadas ao gerenciamento do transporte coletivo na RM da Grande Vitria, com
a criao do Plano Diretor de Transporte Urbano da RM da Grande Vitria,
elaborado em meados da dcada de 1980. O Projeto Transcol, desenvolvido
pelo Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN), foi incorporado ao Programa de
Aglomerados Urbanos (AGLURB) em 1984.
Transporte Pblico e (I)Mobilidade Urbana na Regio Metropolitana da Grande Vitria
325
Visando a viabilizao do Projeto Transcol, criada a Companhia de

Transportes Urbanos da Grande Vitria (CETURB-GV), que tinha a finalidade
de organizar institucionalmente o sistema, gerenciar os servios existentes e implantar
o Projeto Transcol. Em agosto de 1986, a gesto do sistema Transcol transferida do
Departamento de Trnsito do Esprito Santo (DETRAN-ES) para a CETURB-GV.
Entre as principais realizaes da CETURB-GV, ao longo de sua existncia,
segundo Uliana (2000), destacam-se:
reestruturao de todo o sistema de transporte da Grande Vitria, que
era considerado um dos piores do Brasil, implantando um sistema
integrado moderno (Transcol), que hoje considerado referncia no
pas, ao lado de Curitiba;
renovao de mais de 1.100 nibus, cuja idade mdia anterior era de
mais de doze anos, para uma mdia atual de 4,5 anos;
introduo de novas tecnologias de transporte, como o nibus Padron,
o articulado e os movidos a gs natural, proporcionando mais segurana
e conforto aos usurios;
captao de mais de R$ 200 milhes em investimentos para o Estado junto
ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES),
investidos em pavimentao de 150 quilmetros de vias, novos abrigos,
terminais de integrao, frota de nibus etc.; e
gerenciamento, h catorze anos, de um sistema que transporta cerca de
12 milhes de passageiros por ms, com tcnicas modernas de cmara
de compensao, avaliao de desempenho e controle informatizado
dos servios.
Entretanto, mesmo com as mudanas ocorridas, os problemas no s
persistiram como se agravaram. O sistema j no suporta a demanda. A frota
atual, de quase 1.500 nibus, faz mais de 11.500 viagens por dia. So quase
17 milhes de pessoas circulando pelos dez terminais do Transcol na Grande
Vitria. Nos horrios de pico, pela manh ou no final do dia, as filas do
voltas dentro dos terminais, alm da superlotao nos nibus, o que pode ser
visualizado na figura 1.

326
FIGURA 1
Fila nos terminais da RM da Grande Vitria
Fonte: <http://goo.gl/LP7ELP>. Acesso em: 10 nov. 2013.
3 MOBILIDADE URBANA NA REGIO METROPOLITANA DA GRANDE VITRIA
Os problemas relacionados mobilidade urbana na RM da Grande Vitria

ficam mais evidentes quando analisa-se a pesquisa origem-destino, realizada
entre 1998-2007. Nesta pesquisa, no foram contemplados os municpios de
Guarapari e Fundo, pois em 1998 estes municpios no faziam parte da RM da
Grande Vitria, o que remete a discusso sobre a necessidade de incluso destes
municpios RM da Grande Vitria.
Uma vez que a pesquisa foi realizada no perodo 1998-2007, necessria a
caracterizao da populao da RM da Grande Vitria, no ano de 2007. Tambm
fundamental observar que a populao destes municpios j sofreu alterao, de
acordo com a tabela 2, em que os cinco municpios integrantes da pesquisa OD
apresentam, em 2010, uma populao de 1.563.129, ou seja, um crescimento
de 3,41% em trs anos, com variaes significativas em alguns deles. Estes dados
ressaltam a importncia de realizao de uma nova pesquisa OD, pois sua
realizao, tecnicamente, deve ter uma periodicidade de cinco anos, o que indica
uma defasagem de sete anos.
327
De acordo com a tabela 1, na participao percentual da populao da RM

da Grande Vitria, em 2007, Vila Velha ocupava o 1o lugar, seguido por Serra,
Cariacica, Vitria e Viana, respectivamente. Em 2010 (tabela 2), as posies se
mantm, s havendo variao no nmero da populao.
TABELA 1
Populao da RM da Grande Vitria1 (2007)

rea de estudo
Populao (2007)
Participao (%)
Cariacica
356.536
23,60
Serra
385.370
25,40
Viana
57.539
3,80
Vila Velha
398.068
26,40
Vitria
314.042
20,70
1.511.555
100,00
RM da Grande Vitria
Fonte: IBGE (2007).

Nota: 1 Inclusive a populao estimada nos domiclios fechados.
Obs.: populao estimada.
TABELA 2
Evoluo da populao rural e urbana do estado do Esprito Santo (1940-2010)

Anos
Populao total
Populao rural
(%)
Populao urbana
(%)
1940
750.107
593.099
79,07
157.008
20,93
1950
861.562
666.627
77,37
194.935
22,63
1960
1.169.553
799.478
68,36
370.075
31,64
1970
1.599.333
877.417
54,86
721.916
45,14
1980
2.023.340
729.962
36,08
1.293.378
63,92
1991
2.600.618
676.030
25,99
1.924.588
74,01
2000
3.097.232
634.183
20,48
2.463.049
79,52
2010
3.512.672
583.679
16,61
2.928.993
83,39
Fonte: IBGE (2010).
A anlise da tabela 3 mostra um crescimento de 35,81% no total de

viagens realizadas por dia na RM da Grande Vitria, no perodo 1998-2007.
As posies dos municpios, em relao s maiores porcentagens de participao por
viagens dirias, so: Vila Velha, Vitria, Serra, Cariacica e Viana, respectivamente.
A segunda posio ocupada por Vitria, com 26,1% e com um crescimento
de 26,66% no perodo 1998-2007, evidencia o problema da mobilidade na capital,
principalmente se este dado for associado ao fato de o municpio estar em quarto
lugar em nmero de habitantes da RM, com 314.042 habitantes (tabela 3), e ser
o municpio com menor extenso territorial da RM da Grande Vitria, com uma
rea de 105 km e taxa de urbanizao de 100% (tabela 4).

328
Entretanto, aqui importante destacar a porcentagem de crescimento das

viagens dirias nos municpios. O municpio de Viana se destaca pois, apesar
de ocupar o ltimo lugar em termos de participao de viagens dirias, ocupa
o 3o lugar no ranking do crescimento, ultrapassando Vitria e Cariacica.
TABELA 3
Evoluo da distribuio de viagens segundo o municpio de origem RM da Grande

Vitria (1998 e 2007)
1998
rea de estudo
Viagens realizadas
por dia
2007
Viagens realizadas
por dia
Participao (%)
Participao (%)
Crescimento
1998-2007 (%)
Vitria
656.749
28,0
831.895
26,1
26,66
Cariacica
532.715
22,7
628.917
19,8
18,05
Serra
508.146
21,70
721.274
22,70
41,94
Viana
77.933
3,30
108.950
3,40
39,80
567.326
24,20
890.786
28,00
57,01
2.342.869
100,00
3.181.821
100,00
35,81
Vila Velha
RM da Grande
Vitria
Fonte: COMDEVIT (2007).
TABELA 4
Grau de urbanizao da RM da Grande Vitria e municpios (2000 e 2010)

Grau de urbanizao
RM da Grande Vitria e municpios
2000 (R$)
2010 (R$)
RM da Grande Vitria
98,2
98,3
Cariacica
96,5
96,8
Fundo
83,0
84,5
Guarapari
93,4
95,5
Serra
99,5
99,3
Viana
92,8
91,7
Vila Velha
99,6
99,5
100,0
100,0
Vitria
Fonte: IBGE (2010).
A anlise da tabela 5 permite identificar no s o tipo de viagens, se internas ou externas, como sinaliza para a importncia poltica, econmica e social
dos municpios que compem a RM da Grande Vitria. Vitria possui a maior
porcentagem de viagens internas 86,20% e a segunda menor porcentagem
de viagens externas 13,80%. Estes dados reforam a importncia do municpio
como polo de economia, poltica, cultura e lazer da regio. Inversamente, Viana
329
possui a maior porcentagem de viagens externas 42,30% e a menor de viagens

internas 57,70% , o que demonstra a fragilidade do municpio em relao aos
aspectos da economia, poltica, cultura e lazer.
TABELA 5
Distribuio por tipo de viagens por municpio RM da Grande Vitria (2007)

rea de estudo
Viagens externas
(intermunicipais)
Viagens internas
(intermunicipais)
Total geral
Participao
viagens externas
(%)
Participao
viagens internas
(%)
Vitria
114.675
717.220
831.895
13,80
86,20
Cariacica
201.545
427.372
628.917
32,00
68,00
96.345
575.700
721.274
13,40
79,80
Serra
46.060
62.890
108.950
42,30
57,70
Vila Velha
221.636
669.150
890.786
24,90
75,10
RM da Grande
Vitria
680.260
2.452.332
3.181.821
21,40
77,10
Viana
Por fim, as tabelas 6 e 7 reforam as questes discutidas anteriormente, alm

de salientarem a desigualdade econmica na RM da Grande Vitria, fato este
reforado pela figura 1, que mostra que, na quase totalidade do municpio de
Viana, prevalece uma proporo onde o percentual da populao sem rendimentos
superior a 33%, situao similar dos municpios de Cariacica, Guarapari e Serra
(Mattos, 2011, p. 132). Por sua vez,
Dentre os municpios da RM da Grande Vitria, Vitria apresenta as menores propores de populao sem rendimentos da regio. A anlise da figura 2 nos permite
visualizar o processo de segregao na ilha, onde a parte leste representa a ilha de
riqueza, e a poro oeste, o lugar de toda pobreza.4
TABELA 6
Distribuio de viagens dirias por modos especficos de transporte por municpio

RM da Grande Vitria (2007)
Modo coletivo
(%)
Modo
individual
(%)
Vitria
276.022
33,20
354.571
42,60
201.301
24,20
Cariacica
253.119
40,20
96.012
15,30
279.786
44,50
Serra
304.843
42,30
99.539
13,80
316.892
43,90
Viana
34.278
31,50
24.587
22,60
50.085
46,00
rea de estudo
Modo no
motorizado
(%)
(Continua)
4. Lugar de toda pobreza, de Amylton de Almeida, documentrio de grande impacto, com repercusso nacional, narra
a vida de uma comunidade de catadores de lixo, no lado oeste da ilha de Vitria no bairro So Pedro, e mostra como
a populao retira do lixo sua sobrevivncia.

330
(Continuao)
rea de estudo
Vila Velha
RM da Grande Vitria
Modo coletivo
(%)
Modo
individual
(%)
Modo no
motorizado
229.915
25,80
317.459
35,60
343.411
38,60
1.098.178
34,50
892.169
28,00
1.191.475
37,40
(%)
TABELA 7
Evoluo da mobilidade por municpio da RM da Grande Vitria e por modo (1998 e 2007)
Motorizado
No
motorizado
Cariacica
0,93
0,77
Serra
0,91
0,79
Viana
0,79
0,79
1,58
Vila Velha
1,19
0,61
1,8
Vitria
1,86
0,58
2,44
1,22
0,66
1,88
1,28
rea de estudo
RM da Grande Vitria
Motorizado
No
motorizado
1,7
0,96
0,77
1,73
1,7
1,01
0,8
1,81
0,97
0,82
1,79
1,34
0,84
2,18
1,98
0,63
2,61
0,77
2,05
Total
FIGURA 2
Proporo da populao sem rendimento no municpio de Viana (2000)
Fonte: IBGE (2000).

Elaborao: Eliana Monteiro Rodrigues.
Total
331
FIGURA 3
Proporo da populao sem rendimento no municpio de Vitria (2000)
Fonte: IBGE (2000).

Elaborao: Eliana Monteiro Rodrigues.
A leitura e anlise dos dados relativos distribuio de viagens dirias

por modos especficos de transporte por municpio e a evoluo da mobilidade por municpio da RM da Grande Vitria e por modo, apresentados
na tabela 8, permitem reforar a desigualdade entre os municpios da RM
da Grande Vitria.
TABELA 8
Imobilidade por municpio RM da Grande Vitria (2007)

Fez viagem
No fez viagem
Total geral
Imobilidade (%)
Cariacica
247.094
115.978
363.072
31,90
Serra
257.798
140.580
398.378
35,30
Viana
41.492
19.433
60.925
31,90
310.733
97.894
408.627
24,00
rea de estudo
Vila Velha
233.872
84.570
318.442
26,60
1.090.989
458.455
1.549.445
29,60
Vitria
RM da Grande Vitria

332
Com relao integrao tarifria, em 1984 foi desenvolvido pelo Instituto

Jones dos Santos Neves o Projeto Transcol. Nesse mesmo ano, foi criada a Companhia de Transportes Urbanos da Grande Vitria, pela Lei Estadual no 3.693/1984,
como uma empresa pblica, vinculada Secretaria de Estado dos Transportes e
Obras Pblicas.
Em 1989, com a construo do primeiro terminal urbano de integrao de passageiros emCarapina,municpio de Serra, e com a aquisio,
pelo governo estadual, do primeiro lote dos nibus tipo Padron, de maior
capacidade e conforto, iniciou-se a efetiva implantao do sistema Transcol,
com uma nova estrutura fsica, operacional e tarifria, adotando omodelo de
operao tronco-alimentada, em substituio aomodelo radial concntrico.
Foi implantada a tarifa nica integrada, em substituio a valores por linha.
Alm disso, em junho de 2012, o governo do Esprito Santo lanou o Plano
de Mobilidade Urbana para a RM da Grande Vitria, destacando-se o BRT,
apresentado na figura 4.
FIGURA 4
Transporte Coletivo Futuro BRT
Fonte: Secretaria de Estado dos Transportes e Obras Pblicas do Esprito Santo.
333
FIGURA 5
Composio do BRT
Fonte: Secretaria de Estado dos Transportes e Obras Pblicas do Esprito Santo.
Contudo, diversas tm sido as crticas ao programa governamental. Entre

elas, destaca-se a crtica ao BRT:
Devemos pensar que as grandes cidades j reprimem de alguma forma a entrada de
veculos nos seus grandes centros, e como circularia os BRT ou VTS pelas estreitas
ruas de nossa capital, verdadeiros gargalos oriundos de sua configurao arquitetnica.
Chega de demolies de nosso patrimnio histrico.
Podemos afirmar que o BRT justamente o sistema que menos se adapta nossa
realidade no caso de Vitria. As condies espaciais da RM da Grande Vitria, a
topografia, a geologia, as caractersticas urbano-virias e os fatores socioeconmicos,
estes que influenciam na questo da centralidade da capital, na preferncia pelo
transporte individual e na rejeio ao transporte pblico (Faria, 2012).
Nesse sentido, Rolnik (2012) alerta para o fato de que a ausncia de um plano
municipal de transportes, debatido de forma transparente e aberta com os cidados,
permite que as decises sejam tomadas ad hoc em que prioridades so mudadas e
projetos so modificados ao sabor das circunstncias, e raramente das necessidades
e demandas mais urgentes. Infelizmente, no h poltica de transporte pblico sem
planejamento de longo prazo, atravessando conjunturas e eleies. As polticas de
334

transporte pblico precisam ser pensadas de forma integrada, articulando diferentes

modais e conectada com as demais decises do plano diretor da cidade, como as
relacionadas ao uso e ocupao do solo e habitao, por exemplo.
Tradicionalmente, ao longo de quase toda a sua histria, o Esprito Santo se

caracterizou pela falta de planejamento. Este fato contribuiu para que as polticas
pblicas, implementadas ao longo da nossa histria no refletissem as necessidades
estaduais, principalmente da RM da Grande Vitria.
Isso se reveste de maior importncia, a partir da dcada de 1980, com o
processo de industrializao estadual, concentrado prioritariamente na RM da
Grande Vitria, que resultou em um inchao populacional.
Com isso, o Esprito Santo e a RM da Grande Vitria, sem condies de
absorver todo esse contingente populacional, veem surgir problemas em todos os
setores, principalmente na rea de transporte pblico e mobilidade urbana, que
no consegue atender a demanda cada vez mais crescente, principalmente em reas
de ocupaes irregulares, em que as maiores vtimas so os cidados em situao
de vulnerabilidade econmica, social e ambiental.
A partir do final da dcada de 1990 e incio do sculo XXI, esse cenrio
comea a ser revertido, surgem planos e projetos nas reas de uso e ocupao do
solo, saneamento bsico e transporte, conforme apresentado anteriormente.
Entretanto, preciso destacar que ainda h muito a ser feito, principalmente
em relao a:
integrao quanto s escalas de planejamento entre os diversos segmentos,
tanto pblicos quanto privados, em relao s polticas a serem planejadas
e implementadas na RM da Grande Vitria;
maior participao da comunidade civil; e
maior conscientizao e capacitao dos agentes envolvidos no planejamento e nos processos decisrios.
Sem dvida, houve avanos. Porm, agora hora de partir para a implementao dos programas e projetos, de forma a tentar minimizar problemas histricos,
principalmente em relao populao marginalizada, no processo de metropolizao da RM da Grande Vitria.
335
REFERNCIAS
COMDEVIT CONSELHO METROPOLITANO DE DESENVOLVIMENTO

DA GRANDE VITRIA. Como anda a nossa gente hoje: pesquisa domiciliar
de origem e destino da Regio Metropolitana da Grande Vitria 2007. Esprito
Santo: COMDEVIT, 2007.
ESPRITO SANTO. Secretaria dos Transportes e Obras Pblicas. Programa de
Mobilidade Metropolitana. Esprito Santo: Secretaria dos Transportes e Obras
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FARIA, Willis. O que melhor para a cidade de vitria: BRT x VLT x metr
x monotrilho (uma briga de cachorro grande). Vitria, 2012. Disponvel em:
<http://goo.gl/9D3msm>. Acesso: 23 set. 2013.
FONTES, Ana Paula Corra Vitorino. Logstica, mobilidade urbana e qualidade de vida: uma abordagem do municpio de Vitria ES. 2012. Dissertao
(Mestrado) Universidade Vila Velha, Vila Velha, 2012.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTTISTICA.
Microdados da Amostra. 2000.
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MATTOS, R. F. S. Expanso urbana, segregao e violncia: um estudo sobre
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ROLNIK, Raquel. Plano de transporte? Paraqu?, 2012. Disponvel em:
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Secretaria de Estado de Economia e Planejamento, 2006. Disponvel em: <http://
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NO, C. J. B. Uso do solo e circulao urbana da RMGV. Revista do COMDEVIT,
Vitria, ano 1, 1. ed., dez. 2008.
CAPTULO 13
A GOVERNANA METROPOLITANA DA MOBILIDADE:

UMA ANLISE A PARTIR DOS RELATOS ESTADUAIS
Vicente Correia Lima Neto1
Rmulo Dante Orrico Filho2
1 INTRODUO
O tema da mobilidade urbana estrutura-se pelo reconhecimento das funes pblicas de interesse comum (FPICs), e pela atribuio constitucional aos estados
de constiturem regies metropolitanas (RMs) para este fim. A expresso funo
pblica, no caso do transporte, relaciona-se ao carter essencial que o transporte
pblico possui, sendo considerado como um servio pblico explcito a partir da
Constituio Federal de 1988 (CF/88).
A caracterstica do servio pblico tratada desde a Constituio Federal de
1934 de forma explcita, sendo continuamente detalhada nas constituies posteriores (Pedroso e Lima Neto, 2013). A Constituio Federal de 1937 atribuiu
ao municpio a competncia da organizao dos servios pblicos, bem como a
possibilidade de realizao de parcerias entre os municpios para instalao, operao
e administrao destes servios, por meio da constituio de uma pessoa jurdica
exclusiva com esta finalidade. O termo conveniamento entre os entes relacionados gesto e operao de um servio pblico surgiu na Constituio Federal de
1967, bem como a atribuio da Unio de instituir as regies metropolitanas para
a realizao dos servios pblicos de interesse comum, mantida a independncia
dos municpios quanto organizao dos servios pblicos.
Na CF/88, o transporte pblico coletivo explicitado, sendo atribuio dos
municpios a organizao e prestao do servio de transporte coletivo urbano, seja
diretamente, seja sob o regime de concesso ou permisso, por meio de licitao.
Especificamente no que tange constituio das RMs para a consecuo das FPICs,
a Unio passa esta atribuio aos estados, que passam ao papel de protagonistas
no contexto dos servios pblicos metropolitanos.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
2. Professor-adjunto do Programa de Ps-Graduao em Transporte do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao
e Pesquisa em Engenharia da Universidade Federal do Rio de janeiro (COPPE/UFRJ). Pesquisador da Rede de Estudos
de Engenharia e Socioeconmico em Transportes (RESET).
338

Nesse sentido, dois fatos surgem entre a CF/88 e a Lei no 12.598/2012, que
instituiu a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU), os quais auxiliam no
diagnstico do setor e especificamente nas RMs: a Lei no 8.987/1995 e a Lei dos
Consrcios Pblicos. Segundo o primeiro fato, as prefeituras deveriam adequar os
seus contratos de concesso/permisso do servio de transporte pblico por meio de
licitao at o fim de 2010. A Lei dos Consrcios, por seu turno, regulamentou o
processo de parceria entre os trs Entes da Federao para consecuo de objetivos
de interesse comum. Assim, um ponto relevante a ser observado nestes espaos
metropolitanos no somente se houve ou no consorciamento entre os entes
federados, mas, primeiramente, a realizao de licitao pblica para regularizao
do sistema de transporte pblico no mbito da metrpole e dos municpios que
a integram, que atenda a quesitos, como poltica tarifria, qualidade do servio e
direitos e deveres dos usurios.
A Lei da PNMU reitera as atribuies definidas na CF/88 para os municpios
no que tange operao direta, ou indireta, dos servios de transporte pblico.
Porm, incorpora s atribuies municipais o planejamento da poltica de mobilidade urbana, assim como a regulamentao dos servios de transporte. Quanto
aos demais entes federados, observa-se um papel de indutor por parte da Unio
quanto aos investimentos em infraestrutura de mobilidade, especificamente em
reas conurbadas, aglomeraes urbanas e regies metropolitanas. Os estados
da Federao devem garantir e promover a interao dos servios nas reas que
ultrapassem os limites municipais no territrio estadual. Esta promoo, segundo
o mesmo instituto legal, deve ocorrer por meio do convnio ou consrcios, como
mencionado anteriormente.
Outro aspecto que merece ateno refere-se obrigatoriedade por parte dos
municpios de desenvolverem os planos de mobilidade urbana. Desde o Estatuto
da Cidade, os municpios com mais de 500 mil habitantes so obrigados a desenvolverem este instrumento de planejamento, articulado com os planos diretores,
tratando da mobilidade urbana no mbito municipal. Em 2012, com a aprovao da PNMU, a obrigatoriedade de desenvolvimento dos planos de mobilidade
passou para todos os municpios com mais de 20 mil habitantes, que devem estar
integrados ou inseridos nos respectivos planos diretores municipais.
A lei especifica ainda o contedo mnimo do plano, que deve abordar desde
aspectos relativos ao servio de transporte pblico coletivo, infraestrutura do sistema de mobilidade, polos geradores, mecanismos de financiamento do servio e da
infraestrutura necessria ao sistema de mobilidade, alm da sistemtica de avaliao
e reviso do plano. Em diagnstico realizado por Lima Neto e Galindo (2013),
considerando uma avaliao quantitativa, segundo o critrio de obrigatoriedade
datado de 2001, apenas treze dos 36 municpios que legalmente necessitavam
Governana Metropolitana da Mobilidade: uma anlise a partir dos relatos estaduais
339
desenvolver seus planos os fizeram. Contrapondo com o universo de cidades pela

PNMU, o nmero passa a 1.650, com prazo estipulado de trs anos para desenvolvimento, sob pena de no obteno de recursos federais.
O contexto metropolitano passa ao largo deste importante instrumento de
planejamento da mobilidade. No existe a previso legal de desenvolvimento de
planos metropolitanos de mobilidade ou seja, mesmo que haja um plano integrado
metropolitano, como o caso das RMs do Rio de Janeiro e de So Paulo, as cidades
que as integram estariam em desacordo com a legislao federal at o momento
que desenvolvam os instrumentos municipais. Uma crtica se faz necessria: se
existe, no normativo federal, o incentivo integrao da operao do sistema de
transporte motivado pela sobreposio de atividades nos territrios municipais,
caberia tambm o incentivo ao planejamento conjunto e integrado realizado por
meio do planejamento conjunto da mobilidade urbana.
Isso posto, este captulo desenvolver uma anlise crtica dos relatos estaduais com nfase na aderncia da realidade municipal metropolitana com a Lei das
Concesses (Lei no 8.987/1995), a Lei dos Consrcios Pblicos (Lei no 11.107,
de 6 de abril de 2005), a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (Lei no 12.587,
de 3 de janeiro de 2012) e com o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Esta anlise busca responder s perguntas bsicas a seguir.
1) O sistema em operao no contexto metropolitano, considerando individualmente cada cidade, est em conformidade com a legislao federal
que regulamenta a concesso do servio pblico?
2) As metrpoles esto se valendo do instrumento do consrcio para gesto
do transporte pblico metropolitano?
3) Existe uma movimentao de adequao das metrpoles PNMU com
relao ao desenvolvimento dos planos de mobilidade urbana? Tais
planos, quando desenvolvidos, esto sendo tratados de forma integrada
na metrpole?
4) Qual o papel dos investimentos (federais, estaduais e municipais) em
cada territrio metropolitano no que diz respeito s relaes entre o
municpio ncleo e os demais da RM? Os investimentos promovem a
desconcentrao de atividades ou fortalecem uma dinmica existente?
As sees que seguem procuram responder as perguntas anteriormente postas. A seo 2 trata sobre a legalidade ou adequao do servio metropolitano de
transporte pblico. A seo 3 procura entender a execuo do instrumento bsico
da poltica de mobilidade no mbito municipal em territrios metropolitanos
compreendendo a no exigncia legal de tal instrumento na escala da metrpole.
A seo 4 analisa os investimentos de ordem federal, estadual e municipal relatados
340

nos documentos, procurando identificar a dinmica da concentrao e desconcentrao do investimento em relao dinmica existente em cada territrio. Por fim,
na seo 5, realiza-se uma anlise da gesto da FPIC mobilidade nesses espaos,
tendo como foco as perguntas inicialmente postas.
2 CONCESSO DO SERVIO PBLICO DE TRANSPORTE NO MBITO
METROPOLITANO: ADEQUABILIDADE OU ILEGALIDADE DO SERVIO?
Como definido na Lei no 8.987, todos os servios pblicos concedidos devem se

adequar ao processo definido nos instrumentos desta norma, tendo o prazo mximo
se encerrado em 2010. Como o transporte urbano coletivo um servio pblico
de atribuio municipal, caso no seja operado diretamente pelo municpio, este
deve realizar sua concesso ou permisso, de acordo com os preceitos legais.
condio sine qua non para as municipalidades, portanto, apresentarem
sistemas regulares, licitados segundo esta lei, considerando aspectos como poltica
tarifria, direito dos usurios. O enquadramento da questo corresponde primeira
pergunta posta na introduo. Uma ressalva se faz aos municpios que apresentem
resposta positiva segunda pergunta que se utilizam do consrcio pblico para
sua prestao. O consorciamento de entes federados distintos ou semelhantes no
exime este novo instituto criado do processo de concesso apenas cria uma nova
figura que representa os partcipes em um contexto metropolitano, de aglomerao
ou conurbao urbana.
Esta seo estrutura-se a partir da anlise das institucionalidades existentes,
destacando a posio do estado e dos municpios que integram a respectiva regio
metropolitana, na regularidade do servio de transporte pblico.
2.1 Elementos normativos, responsabilidades e aspectos regulatrios dos
sistemas de transporte das RMs brasileiras
2.1.1 Regio Metropolitana da Grande So Lus
O transporte e o sistema virio so definidos como servios comuns para os municpios que integram a Regio Metropolitana da Grande So Lus (RM da Grande
So Lus), por meio da Lei Complementar Estadual no 69/2003, sendo assim de
interesse metropolitano, conforme relatam Ribeiro e Costa (2013).
O sistema em operao na RM de So Lus composto por um servio regular
realizado por nibus e um complementar realizado por micro-nibus e vans, cuja
responsabilidade legal da Secretaria Estadual de Infraestrutura (Sinfra); contudo, cabe ressaltar que, por meio de um convnio (vlido de 2007 a 2012) entre o
governo do estado e o municpio de So Lus, houve a transferncia da operao
Secretaria Municipal de Trnsito e Transportes (SMTT).
341
H um sistema integrado, denominado Sistema Integrado de Transportes

(SIT), sob a alada da SMTT. Parte do servio semiurbano, sob a responsabilidade da Sinfra, integrado ao SIT, permitindo a integrao e a ampliao
da mobilidade dos usurios do sistema na RM. O sistema complementar
realizado por meio de autorizaes da Sinfra, contudo, este no se encontra
integrado ao SIT.
A despeito da institucionalidade existente, citada por Ribeiro e Costa (2013)
a necessidade da criao de um marco regulatrio do transporte rodovirio e aquavirio intermunicipal, atualizando e criando a base para a regulao do servio.
Alm do quadro citado, a SMTT indica a necessidade de uma nova modelagem
da rede de transporte pblico, a ser desenvolvida aps a pesquisa origem-destino,
que possibilitar uma nova licitao do sistema.
2.1.2 Regio Metropolitana da Grande Vitria
A Regio Metropolitana da Grande Vitria (RM da Grande Vitria) possui um

sistema de gesto composto pelo Conselho Metropolitano, por cmaras temticas
especiais, e por um comit gestor, alm do Fundo Metropolitano de Desenvolvimento (Venerano e Costa, 2013). Especificadamente em relao aos transportes,
foi criada ainda, na dcada de 1980, uma empresa pblica para o gerenciamento do
transporte pblico na RM, a Companhia de Transportes Urbanos da Grande Vitria
(CETUB/GV), responsvel pela implantao do sistema integrado denominado
TRAANSCOL, que, segundo Venerano e Costa (2013), necessita de investimentos
para melhorar a prestao do servio. Contudo, apesar da necessidade de recursos
para adequao da operao atual demanda existente, o sistema apresenta-se em
regularidade com a Lei no 8.987/1995, tendo passado por um processo de licitao
do servio, sendo a CETUB/GV responsvel pela fiscalizao dos contratos realizados com operadores privados. Ainda, no h a formalizao de um consrcio,
restando ao estado o papel, com anuncia ou no dos municpios integrantes da
RM, de gerir o transporte intramunicipal.
2.1.3 Regio Metropolitana de Belm
A gesto do transporte na Regio Metropolitana de Belm (RM de Belm)

atribuio indireta da Secretaria de Estado de Transportes (Setran), j que faz
parte do rol de responsabilidades a coordenao e articulao das polticas de
transporte estadual e municipais (Pinheiro e Costa, 2013). Em 2009, foi criado
o Ncleo de Gerenciamento do Transporte Metropolitano (NGTM), originado
por meio de lei estadual, sendo de sua responsabilidade o gerenciamento e o
planejamento do sistema integrado de transporte pblico na RM de Belm, com
atuao em trs municpios metropolitanos.
342

O sistema atualmente em operao na RM, conforme afirmam Pinheiro e

Costa (2013), necessita passar por um processo licitatrio, ainda estando em desconformidade com a lei federal. Os autores apontam algumas justificativas para este
fim, como a manuteno do status quo do sistema em termos de metodologia de
remunerao, caractersticas do servio e composio dos operadores do sistema.
O relatrio de Pinheiro e Costa (2013) sustenta, ainda, que esta manuteno
constitui um dos principais entraves integrao do sistema metropolitano.
A despeito da situao atual, o NGTM prev a criao de uma nova instncia
de gesto dos servios na RM de Belm, composta por membros das secretarias do
governo do estado e das prefeituras, alm de representantes das cmaras de vereadores e demais representantes setoriais e da sociedade civil. Prev, ainda, a figura
do consrcio pblico, de modo a se permitir a operao do sistema no mbito
metropolitano. Nesse ponto, como apontado por Pinheiro e Costa (2013), reside
um conflito institucional, jurdico e operacional, em razo da precariedade dos
servios de transporte municipais e da intencionalidade de promover a concesso
do sistema troncal.
2.1.4 Regio Metropolitana de Belo Horizonte
Segundo Drummond e Costa (2013), no existe na Regio Metropolitana de Belo

Horizonte (RM de Belo Horizonte) uma estrutura de integrao tarifria entre o
servio metropolitano e o servio municipal prestado por nibus, e isto constitui
uma gesto fragmentada do servio de transporte pblico, apesar do respaldo legal
existente, em razo de a Lei Complementar Estadual no 89/2006 instituir o transporte intermunicipal como funo pblica de interesse comum no mbito desta
RM. Desde 1979, a Companhia de Transportes Urbanos da RMBH (Metrobel)
responsvel pelo sistema metropolitano, sendo substituda pela Transmetro,
vinculada Secretaria de Estado de Transportes, tendo a figura do rgo gestor
desaparecido em 1994.
Ainda segundo relato de Drummond e Costa (2013), a Superintendncia de
Transportes Metropolitanos (STM) foi criada em 2007, vinculada Secretaria de
Transporte e Obras Pblicas (SETOP) do governo do estado, tendo como atribuio
a concesso do servio transporte pblico de carter metropolitano.
A regulao da concesso do servio metrovirio na RM de Belo Horizonte
de responsabilidade do Ministrio dos Transportes (MTrans), sendo atribuio da
Agncia nacional de Transportes Terrestres (ANTT) o processo de concesso e regulao do servio. Nesse caso cabe Companhia Brasileira de Transportes Urbanos
(CBTU) o planejamento e a operao do servio. Existe ainda a Companhia de Trem
Metropolitano de Belo Horizonte S.A. (Metrominas), criada em 1997, com o objetivo
de gerir e planejar o sistema de passageiros sobre trilhos da RM de Belo Horizonte.
343
Apesar de bem definida a estrutura administrativa e institucional relativa

gesto do transporte pblico, observam-se conflitos e possveis sobreposies com a
Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Agncia
RMBH), vinculada Secretaria Extraordinria de Gesto Metropolitana. A Agncia
RMBH foi criada com o objetivo de dar apoio execuo de funes pblicas
de interesse comum, tendo sido o transporte considerado como tal, conforme a
Lei Complementar Estadual no 89/2006. A competncia da gesto difusa, em
razo da quantidade de rgos, sendo necessria uma maior aproximao com a
entidade responsvel pela FPIC.
O sistema polarizado em razo da relevncia de Belo Horizonte, passando
BHTrans uma maior responsabilidade no sistema. Em 2007, o sistema metropolitano foi licitado, tendo dividido esta RM em sete sub-bacias, com contratos
de servios vlidos at 2038.
Nos casos especficos de cada municpio, destaque para Belo Horizonte,
cujo sistema passou por um processo licitatrio em 2008, vlido por vinte anos,
dividindo o territrio municipal em quatro sub-bacias, cada uma destinada a um
consrcio distinto (Drummond e Costa, 2013). Vale apontar a inexistncia de
integrao tarifria entre os servios municipais e o metropolitano, exceo da
integrao existente entre o sistema metrovirio e o servio de transporte pblico
por nibus, sob a responsabilidade da STM.
2.1.5 Regio metropolitana de Curitiba
Na Regio metropolitana de Curitiba (RM de Curitiba), existe uma Rede Integrada

de Transportes (RIT), que engloba treze municpios, gerenciada pela Urbanizao
de Curitiba S/A (URBS), empresa de economia mista, que alm do transporte
metropolitano, responsvel pelo transporte pblico de Curitiba (Kornin e Costa,
2013). A RIT foi criada ainda na dcada de 1970, tendo sido ampliada para a RM
de Curitiba na dcada de 1990. A concepo de integrao vlida apenas para
aqueles municpios que a compem os demais atuam de forma descoordenada
RIT, com operao de linhas troncais destinadas a Curitiba. A integrao destes
municpios RIT tornou-se possvel a partir de 1992, quando o estado transferiu
a gesto do transporte pblico da RM do Departamento Estadual de Estradas de
Rodagem do Paran (DER-PR) para a Coordenao da Regio Metropolitana de
Curitiba (COMEC), que por sua vez realizou, em 1996, convnio com a URBS,
passando a administrao operacional do sistema e a integrao fsica e tarifria.
O convnio estabelecia as atribuies de cada agente, cabendo COMEC o
controle e a liberao da execuo de concesses e permisses, o repasse de recursos
URBS para execuo de obras de infraestrutura e a aprovao dos reajustes tarifrios.
Cabe URBS a contratao das empresas operadoras do servio, o planejamento
344

operacional e das caractersticas do servio, a fiscalizao do servio, o clculo

da tarifa etc. Ainda segundo relato de Kornin e Costa (2013), a ltima licitao
realizada pela URBS foi em 2010, quando trs empresas venceram a licitao para
operao do servio em Curitiba. Hoje, nesta RM, doze empresas prestam o servio.
Em 2012, no que diz respeito ao planejamento e gerenciamento do servio de
transporte, foi realizado novo convnio entre o governo do estado e o municpio
de Curitiba, cujo objeto a transferncia do planejamento e do gerenciamento dos
servios de transporte da RM de Curitiba COMEC, sendo esta auxiliada pela
URBS. Alm da COMEC e da URBS, so relevantes no contexto metropolitano da
mobilidade o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC)
responsvel pelo macroplanejamento, por estudos e pesquisas relacionados mobilidade e sistema virio , as secretarias municipais de transporte e obras pblicas,
alm da Cmara Tcnica (de carter consultivo) do Sistema Virio Metropolitano,
a qual tem por objetivo integrar as diretrizes de transporte e uso do solo.
Uma crtica realizada por Fanini3 (2009 apud Kornin e Costa, 2013) no
contexto do servio de transporte pblico a centralizao do gerenciamento na
URBS, compartilhado com a COMEC, aps 2012, vinculado Prefeitura de
Curitiba, sem participao dos municpios integrantes da RM.
Um aspecto abordado em Kornin e Costa (2013) que merece destaque
o sistema de financiamento do transporte pblico na RIT. Existe uma diferena
entre a tarifa tcnica valor pago por passageiro s empresas e o valor pago pelo
usurio do sistema, em decorrncia da integrao metropolitana. Este diferencial
subsidiado pelo estado, em razo de o custo excedente do sistema decorrer de uma
poltica pblica metropolitana. No caso explicitado, a tarifa tcnica do transporte
de Curitiba R$ 2,60, o usurio paga R$ 2,70 e as empresas que atuam no RIT
recebem R$ 3,00.
2.1.6 Regio Metropolitana de Fortaleza
Na Regio Metropolitana de Fortaleza (RM de Fortaleza), o transporte considerado como uma FPIC, a partir da Lei Complementar Estadual no 18/1999,
de acordo com Dantas e Costa (2013). O governo estadual atuou no sentido de
desenvolvimento de um sistema integrado metropolitano que, em termos de planejamento, foi pautado no modo ferrovirio. Como apontado pelos autores, existe
uma sobreposio e indefinio dos papis relativos ao planejamento do sistema: h
o sistema integrado do municpio de Fortaleza (SIT-FOR), sob a responsabilidade
da Empresa de Transportes Urbanos de Fortaleza (Etufor), ligada Secretaria de
Infraestrutura municipal, alm do ferrovirio, sob atribuio do estado.
3. Fanini, Valter. Institucionalizao dos transportes da RM de Curitiba: histricos e novas perspectivas. RM de Curitiba
em Debate, Curitiba, Senge, n.1, p.3-6, nov. 2009.
345
Ainda segundo Dantas e Costa (2013), no plano metropolitano, o sistema

de transportes est sob a responsabilidade do Departamento Estadual de Trnsito
(Detran), vinculado Secretaria de Estado de Infraestrutura. A Companhia
Cearense de Transportes Metropolitanos (Metrofor) a entidade responsvel pelo
servio de trem urbano desta RM.
Em termos institucionais, ainda h a Agncia Reguladora do Estado do Cear
(Arce), responsvel pela regulao do transporte rodovirio intermunicipal de passageiros; a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), que atua no controle dos
gastos da Metrofor; a Secretaria Especial da Copa 2014 (Secopa), responsvel pela
articulao e pelo gerenciamento dos itens que constam da matriz de responsabilidades;
e a Secretaria das Cidades, que, em razo do Departamento de Mobilidade Urbana
e Acessibilidade, acompanha e coordena os projetos inerentes ao tema. Assim, tal
qual se observa nas demais RMs investigadas, tambm na RM de Fortaleza a gesto
apresenta-se fragmentada, em razo dos diversos atores que atuam no setor.
2.1.7 Regio Metropolitana de Goinia
A Regio Metropolitana de Goinia (RM de Goinia) possui a gesto do transporte pblico estruturada pela forte posio do governo do estado, que desde a
dcada de 1980 atua na gesto do transporte pblico em Goinia, cidade ncleo
da metrpole, a partir de um processo de delegao do servio entre o municpio
e o estado (Melo e Costa, 2013).
No mais, existe no mbito desta RM uma Cmara Deliberativa de Transportes Coletivos (CDTC) e a Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos
(CMTC), que atuam na gesto e operao da Rede Metropolitana de Transportes
Coletivos (RMTC). H ainda, como apontam Melo e Costa (2013), no mbito
institucional, a Secretaria de Estado de Desenvolvimento da RM de Goinia,
responsvel, por exemplo, pela coordenao dos investimentos em infraestrutura
de mobilidade no territrio da metrpole.
Em relao base institucional, existe, desde 1998, o sistema de bilhetagem
eletrnica, o que facilita a integrao do sistema, alm de uma tarifa nica. Compem a rede de transporte coletivo dezoito municpios metropolitanos, ficando
de fora apenas os municpios de Catura e Inhumas. O sistema foi licitado em
2008, tendo recebido subsdios do Plano Diretor Setorial de Transporte Coletivo
da Grande Goinia, desenvolvido para este fim.
2.1.8 Regio Metropolitana de Porto Alegre
A diversidade de modos no servio pblico de transporte na Regio Metropolitana

de Porto Alegre (RM de Porto Alegre) grande e abrange os servios de nibus
municipais e metropolitanos, trem metropolitano e um sistema hidrovirio (Martins
e Costa, 2013). Ainda em 1973, com a institucionalizao da regio metropolitana,
346

foi criada uma instncia para regulao do transporte metropolitano o Conselho

Metropolitano de Municpios , composto pelos catorze municpios integrantes
e representantes dos governos estadual e federal, e o Grupo Executivo da RM
(GERM). poca, a gesto do transporte era responsabilidade do DER, vinculado Secretaria de Infraestrutura, tendo ainda como ator no processo a Empresa
Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU).
Ainda segundo o relatrio tcnico (Martins e Costa, 2013), em 1997 foi criada
a Agncia de Regulao dos Servios Pblicos do Rio Grande do Sul (AGERGS),
abrangendo os servios pblicos concedidos no estado. Em 1998, foi institudo o
Sistema Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiros (SETM) e
o Conselho Estadual. O grande marco, contudo, foi em 1999, quando a Fundao
Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional (Metroplan) assumiu as atribuies de planejamento, coordenao e fiscalizao do sistema de transporte pblico
nos seus diferentes modos.
O modo hidrovirio passou por processo licitatrio, em 2010. Assim, compem
o SETM, alm da Metroplan e do Conselho Estadual de Transporte Metropolitano
de Passageiros (CETM), empresas, entidades e demais rgos executores das funes
ou dos servios intermunicipais de transporte coletivo de passageiros.
Outro aspecto que merece destaque em relao ao contexto metropolitano foi
a assinatura de um Protocolo de Integrao Institucional, o qual gerou o Convnio
de Cooperao Tcnica e Apoio Recproco entre TRENSURB, Metroplan, e
Empresa Pblica de Transporte Coletivo de Porto Alegre (EPTC). Tal fato contribui
para o reconhecimento da questo federativa inerente ao servio de transporte
pblico em territrios metropolitanos, que demanda esforos de coordenao
entre os seus integrantes.
2.1.9 Regio Metropolitana de Salvador
A entidade responsvel pela regulao do servio pblico de transporte na Regio

Metropolitana de Salvador (RM de Salvador) a Agncia Estadual de Regulao
de Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia (Agerba),
vinculada Superintendncia de Transportes (SUPET), conforme Torreo e Costa
(2013). A mobilidade, como poltica estadual, vinculada Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedur), considerando o recorte de atribuio da rede urbana
existente no estado da Bahia.
A RM de Salvador apresenta um sistema no integrado e multimodal,
incorporando ferry boats e lanchas ao sistema de nibus. O atendimento
RM de Salvador realizado por meio do sistema de transporte intermunicipal,
que atua em dez municpios, polarizado no municpio ncleo da metrpole.
Complementarmente, foi desenvolvida uma parceria entre o estado e a Prefeitura
347
de Salvador, com adeso da prefeitura de Lauro de Freitas, o Sistema Integrado

de Transporte Metropolitano. No mbito do municpio, relatada a previso da
licitao do servio de transporte de coletivo de passageiros em Salvador, constituindo-se de trs fases: as duas primeiras voltam-se ao atendimento da demanda
interna ao municpio, enquanto a terceira consiste na integrao Rede Integrada
e Multimodal de Transportes Salvador (Torreo e Costa, 2013).
No existem informaes sobre as municipalidades especficas no que diz
respeito regularidade do servio municipal de transporte pblico. Aponta-se,
contudo, uma assimetria da condio da gesto do transporte pblico: municpios
de maior porte (Salvador, Camaari e Lauro de Freitas) apresentam estrutura e
capacidade administrativa para gesto do servio, enquanto os municpios menores,
exceo do municpio de Vera Cruz, no contam com tal infraestrutura (Torreo e
Costa, 2013). O instrumento do consrcio pblico tambm no usado nesta RM.
2.1.10 Regio Metropolitana de So Paulo
De acordo com Motta e Costa (2013), entre as principais motivaes para a criao
da RM de So Paulo esto os deslocamentos e os fluxos metropolitanos. Como se
observa pelo relato dos autores, notvel o papel do Estado na institucionalizao de
empresas e organismos para dar conta do servio de transporte pblico, inicialmente
pela Companhia do Metropolitano de So Paulo (Metr), ainda em 1966, e com a
criao do Sistema de Planejamento e Administrao Metropolitano (SPAM), em
1974. Em 1976 foi criado o Sistema Metropolitano de Transportes Urbanos, que
autorizou a criao da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos de So Paulo
(EMTU). Na dcada de 1990 foi criada a Secretaria de Transportes Metropolitanos
(STM), responsvel pela poltica de transportes na RM de So Paulo, estando a
ela vinculadas a EMTU e o Metr. Ainda nesse perodo, vinculada STM, foi
criada a Companhia Paulista de Transportes Metropolitanos (CPTM). Tambm
vinculado STM est o Fundo Metropolitano de Financiamento.
Dada a estrutura administrativa da gesto do transporte, no existe um sistema coordenado entre as municipalidades integrantes da RM de So Paulo e da
STM. O que se observa so sistemas estanques, sem integrao com os sistemas
municipais, embora os sistemas vinculados STM estejam integrados entre si.
O arranjo focado na estrutura administrativa estadual permite a integrao, o
planejamento, a compensao financeira e os investimentos necessrios ao sistema
metropolitano na RM de So Paulo. No se observa no relato de Motta e Costa
(2013) o uso de outras alternativas de arranjos, como os consrcios pblicos ou
convnio entre diferentes entes, tampouco a situao das concesses dos servios
metropolitanos e municipais.
348

2.1.11 Regio Metropolitana do Recife
Conforme relato de Lubambo e Costa (2013), observa-se o quo a estrutura institucional na RM do Recife complexa quando se consideram a totalidade de sistemas e
os modos envolvidos na mobilidade metropolitana. A gesto compartilhada entre as
secretarias municipais e a Secretaria Estadual das Cidades. A insero do transporte
no contexto metropolitano data de 1979, com a criao da Empresa Metropolitana
de Transportes Urbanos (EMTU); posteriormente, foi criado o Sistema de Transporte Pblico de Passageiros da RM do Recife (STPP-RM do Recife), gerenciado
pela EMTU. Com este sistema, o territrio foi divido em bacias, em que empresas,
permissionrias, atuaram. Em 1985, decidiu-se pela implantao da Cmara de
Compensao Tarifria, que deu suporte operacional implantao do Sistema Estrutural Integrado, cuja implantao foi iniciada ainda em 1994. Em 1999, por meio
de conveniamento entre os municpios e o estado, a EMTU incorporou a gesto do
trnsito, alm de iniciar a implantao do sistema automtico de bilhetagem eletrnica.
Alm da EMTU, vinculada ao governo estadual, existe a CBTU, responsvel
pela operao e gesto do sistema ferrovirio, tambm integrado ao sistema geral
gerido pela EMTU.
Vale destacar que a RM do Recife a nica que apresenta consrcio estabelecido conforme a Lei no 11.107/2005 o Grande Recife (CGR), estando vinculado Agncia de Regulao de Pernambuco. O consrcio tem como atribuies
o planejamento e gerenciamento do Sistema de Transporte Pblico desta RM, a
contratao dos servios por meio de licitao e a regulamentao e fiscalizao dos
contratos de concesso. Atualmente, o consrcio encontra-se em plena operao,
dirimindo possveis entraves a partir de seu conselho gestor com participao
dos municpios integrantes.
Lubambo e Costa (2013) apontam diversos entraves a uma gesto pactuada
da FPIC na RM do Recife, de ordem poltica, tcnica e/ou financeira. Pode-se
destacar no mbito poltico a disputa entre grupos partidrios distintos, alm das
relaes entre os nveis de governo; no mbito tcnico, destaque para a falta de
capacitao na temtica; e por fim, o financiamento que pode ser compreendido
em duas linhas: a operao (custeada pela tarifa) e o investimento (com recursos
pblicos). Apesar desse quadro, a RM do Recife apresenta uma institucionalidade bem definida, quando comparada com outras RMs, e constitui-se um case de
implementao de consrcio pblico no mbito dos transportes.
2.1.12 Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
O servio de transporte na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RM do Rio de

Janeiro) atribuio da Secretaria de Estado de Transportes (Setrans), assim como
a implantao de um plano diretor integrado para a RM. Vinculada secretaria,
349
pode-se destacar, do corpo institucional, a Agncia Metropolitana de Transportes

Urbanos (AMTU), a Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos de
Transportes Aquavirios, Ferrovirios e Metrovirios e de Rodovias do Estado do
Rio de Janeiro (AGETRANSP) e a Companhia de Transportes sobre Trilhos do
Estado do Rio de Janeiro (Rio Trilhos) (Santos e Costa, 2013).
O sistema em operao multimodal e est sob a responsabilidade do
Departamento de Transportes Rodovirios do Estado do Rio de janeiro (Detro-RJ),
vinculado Setrans, com um sistema rodovirio de alta capacidade, com uso da
tecnologia bus rapid transit (BRT) dos quatro corredores apenas um encontra-se
em operao e de faixas exclusivas bus rapid service (BRS).
J os terminais esto sob a responsabilidade da Companhia de Desenvolvimento Rodovirio e Terminais do Estado do Rio de Janeiro (Coderte), que opera
ou concede, onerosamente, os terminais. O transporte ferrovirio est sob a responsabilidade da Supervia, concessionaria do servio desde 1998, e da Companhia
Estadual de Engenharia, Transporte e Logstica (Central), criada em 2001, que
herdou os servios de bondes da extinta Flumitrens.
O transporte metrovirio fica a cargo da RioTrilhos, responsvel pela expanso
do sistema metrovirio, bem como pelo monitoramento dos servios concedidos.
A MetroRio a empresa concessionria do transporte metropolitano desde 1998,
responsvel pela administrao e operao das linhas 1 e 2 do sistema metrovirio,
alm da implantao da linha 3.
No existe, como destacado por Santos e Costa (2013), governana metropolitana no mbito do transporte. A heterogeneidade de atores e a fragmentao
das funes no corpo institucional do estado dificultam a tomada de decises,
bem como a desejosa integrao entre esta funo e as demais de interesse comum.
Vale ressaltar que na RM do Rio de Janeiro inexiste consrcio, restando pouca
informao relativa concesso do servio de transporte pblico se passou por
processo licitatrio recente ou no.
2.1.13 Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab
Segundo Chiletto e Costa (2013), a Secretaria de Estado das Cidades (SECID) do

estado de Mato Grosso a entidade responsvel pela gesto da FIPIC, em razo de
sua competncia de atuar nas reas de planejamento e administrao dos interesses
metropolitanos. Contudo, ressalta-se sua baixa efetividade na atuao, em virtude
de restries oramentrias. O estado tambm possui uma Agncia Estadual de
Regulao dos Servios Pblicos (AGER), que atua na normatizao e fiscalizao
dos contratos celebrados dos servios de natureza pblica, alm do planejamento
do servio intermunicipal de passageiros. Complementarmente, foi constituda
350

a Secretria Extraordinria para a Copa do Mundo Fifa 2014, responsvel pelos

projetos destinados ao suporte para o evento.
Foi realizada a licitao do servio de transporte pblico intermunicipal do
Aglomerado Urbano de Cuiab e Vrzea Grande, ainda em 2006, subsidiado por um
Plano Integrado elaborado em 2005, coordenado pela extinta Secretaria Executiva
do Aglomerado Urbano e efetivado pela AGER (Chiletto e Costa, 2013). Ressalta-se que o processo, coordenado pelo estado, especfico do servio intermunicipal,
restando em aberto no relato de Chiletto e Costa (2013) a organizao dos sistemas
municipais. No h consrcio pblico institudo para a gesto metropolitana do
sistema de transporte, apesar do esforo estadual de coordenao desta FPIC.
2.1.14 Regio de Desenvolvimento Integrado do Distrito Federal
No caso da Regio de Desenvolvimento Integrado do Distrito Federal (Ride/DF),

Sampaio e Costa (2013) apontam um recorte de anlise distinto do espao legal
da Ride, caracterizando os onze municpios com maior nvel de integrao com
o Distrito Federal, em razo da relao de trabalho, emprego e servios existentes
entre aqueles e este. No contexto do servio de transporte, observam-se, em razo
do arranjo espacial, trs entes federados envolvidos a Unio, o Distrito Federal e
os estados de Minas Gerais e Gois , alm dos municpios integrantes da Ride/DF.
De modo geral, A FPIC transporte uma questo tratada isoladamente pelo Distrito
Federal, ignorada pelo governo de Gois e sofrida nos municpios metropolitanos
(Sampaio e Costa, 2013).
No contexto da Ride/DF, a Unio, por meio do Ministrio dos Transportes
e da ANTT, responsvel pela concesso e fiscalizao do servio de transporte
interestadual semiurbano de passageiros, tendo papel fundamental na mobilidade
metropolitana. Os planos de outorga, contudo, desconsideram os servios municipais, muito em razo da falta de um arranjo institucional metropolitano cooperado
entre os entes que integram a regio metropolitana. Vale destacar a relevncia do
servio no mbito metropolitano, que transporta 89 milhes de passageiros por
ano aproximadamente 150 passageiros por dia em 551 linhas.
Nesse quadro de falta de integrao compromete-se a racionalidade da rede
de transporte pblico, penalizando, com isto, os usurios com um servio de baixa
qualidade, j que muitos se utilizam do servio municipal, alm do semiurbano
interestadual, para sua viagem.
A ANTT elaborou um plano de outorgas para a Ride/DF, tendo sido este
apresentado em audincia pblica no fim de 2012. O plano define a outorga do
servio em onze municpios goianos do entorno, consistindo em quatro lotes e
233 quotas de cesso de explorao do servio por meio de contrato de permisso.
No caso do Distrito Federal, a Lei Distrital no 4.011/2007 instituiu o Sistema
Integrado de Transporte do Distrito Federal (SIT-DF), abrindo a possibilidade de
351
haver integrao com demais municpios, desde que no onerem o servio bsico
do Distrito Federal.
Cabe destacar que Sampaio e Costa (2013) no realizaram uma anlise do
servio municipal de cada localidade da Ride alm do Distrito Federal e do plano de
outorgas elaborado pela ANTT. No que diz respeito ao servio bsico de transporte
pblico no Distrito Federal, foi realizada, em 2012, licitao do servio, tendo
sido o territrio dividido em cinco bacias, com operadores contratados a partir de
2013. Em termos de legalidade, apenas o Distrito Federal e o servio interurbano
encontram-se institudos. Para as demais localidades, uma anlise mais detalhada
se faz necessria. Contudo, correto afirmar que necessria uma soluo para a
gesto metropolitana do servio de transporte pblico conveniamento ou a prpria constituio de um consrcio pblico, com a participao dos entes federados
envolvidos, so solues possveis. Nesse contexto, um problema legal decorre da
temporalidade dos contratos vigentes dos sistemas recentemente licitados. Possveis
processos de encampao de contratos podem gerar dificuldades operacionais e
legais, minando a iniciativa de uma gesto compartilhada.
Outro aspecto que merece destaque, como apontado no relatrio (Sampaio e
Costa, 2013), diz respeito posio do Distrito Federal em relao assuno da
gesto do entorno sem contrapartida financeira, de modo a no onerar o sistema
bsico interno ao Distrito Federal. O Conselho Administrativo da Ride (Coaride),
vinculado Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco),
tambm se abstm de atuar na gesto integrada desta funo pblica, apesar de sua
atribuio. H, portanto, uma espcie de vazio institucional na gesto do transporte
no que seria o espao metropolitano de Braslia. Nesse sentido, Sampaio e Costa
(2013) acreditam que uma atuao mais ativa da Coaride poderia ser a soluo
capaz de equalizar as barreiras institucionais e promover uma gesto compartilhada
do servio de transporte pblico na Ride/DF.
2.2 Notas sobre a aplicao e a adequao aos aspectos normativos
Conforme explicitado no comeo desta seo, dois marcos regulatrios devem ser
considerados na anlise sobre a adequabilidade ou legalidade do servio de transporte pblico. Primeiro a Lei Federal no 8.987/2005, que trata dos termos legais
para a concesso do servio pblico e, segundo, a Lei Federal no 11.107/2005, que
trata da regulamentao da figura dos consrcios pblicos para fins da prestao
de servio pblico de interesse comum, sendo este um importante instrumento
de gesto e concesso.
As condies de sucesso esto relacionadas presena ou no de uma entidade estadual tcnica e politicamente capaz de estruturar o arranjo do transporte
metropolitano. Do panorama geral, podem-se identificar trs situaes.
352

1) Condio 1: a instituio estadual protagonista no processo de planejamento metropolitano de mobilidade e tambm na concesso dos servios, seja por meio de agncias reguladoras, seja por meio de secretarias
especficas para a metrpole ou para o transporte, realizando a concesso
do servio pblico, por vezes com integrao com os servios municipais.
2) Condio 2: existe instituio estadual ou metropolitana responsvel, porm a organizao administrativa no levou concesso formal do servio.
3) Condio 3: inexistncia de instituio estadual ou metropolitana e a
consequente no concesso formal do servio.
Na primeira condio, se apresenta um contexto da articulao dos municpios das respectivas regies metropolitanas para a universalizao do acesso e a
integrao do servio de transporte pblico na metrpole. So exemplos os casos
das regies metropolitanas da Grande Vitria, do Vale do Rio Cuiab, do Recife,
de Curitiba, de Belo Horizonte, de Goinia e de So Paulo. Cabe apontar que
arranjos menos complexos de sistemas de transporte facilitam a implementao de
sistemas integrados metropolitanos com os sistemas municipais casos das RMs da
Grande Vitria, do Recife, de Curitiba, de Goinia, de So Lus e de Porto Alegre.
Em So Lus, diferentemente das demais, em que a entidade metropolitana de
transportes responsvel pelo planejamento e operao realizou a concesso, delegou
o servio metropolitano ao municpio, que passou a operar este servio em carter
provisrio. Este processo de delegao do estado para o municpio ncleo acaba
por se constituir em uma alternativa para operao do transporte metropolitano.
Contudo, cabe frisar os nus que a gesto metropolitana acarreta ao municpio
delegatrio, que passa a arcar com os custos e a responsabilidade do planejamento.
Vale destacar ainda o caso da RM do Recife, que organizou o sistema em torno
de um nico consrcio pblico.
Na medida em que existe uma maior diversidade de atores e modos envolvidos,
necessrio maior esforo para coadunao dos interesses e do equilbrio poltico e
financeiro do sistema. Em relao questo financeira, por vezes ela demanda subsdios
internos ao sistema, de forma a universalizar o atendimento no territrio metropolitano.
A existncia do subsdio natural, considerando a natureza do servio pblico e das
desigualdades socioespaciais nos espaos metropolitanos. Contudo, cabe apontar
que em outros servios pblicos, como o de abastecimento de gua, por exemplo, o
subsdio, quando existente, cruzado os usurios de maior renda e que apresentam
um maior consumo contrabalanam aqueles de menor renda , o que no se aplica
ao transporte pbico, em que a maioria dos usurios do estrato de renda mais baixo.
Na segunda condio, o resultado da presena de instituio com atribuio para
gesto metropolitana do transporte no resulta em efetiva concesso do servio metro-
353
politano. Este fato ocorre muito em razo da assimetria da capacidade administrativa

e financeira municipal e estadual e da falta de incentivos ou aes adeso/integrao
dos servios locais concedidos, de modo a se construir um sistema metropolitano.
Nessa situao esto os sistemas de transporte pblico nas RMs de Fortaleza, do Rio de
Janeiro, de Belm e de Salvador. Um importante aspecto a se destacar que em parte
destas RMs existe, alm da instituio, um instrumento poltico para o planejamento
metropolitano (planos de mobilidade), como ser discutido na seo 3.
Por fim, h o caso do Distrito Federal. A no existncia de uma entidade que
abarque o transporte coletivo no mbito da Ride/DF traz tona um problema
federativo entre a Unio, os estados, os municpios e o Distrito Federal. A ANTT
atua publicando os editais de licitao, julgando as licitaes e celebrando os
respectivos contratos de permisses para o transporte interestadual de carter
urbano. Ainda no existe integrao entre os sistemas locais concedidos ou
no pelos municpios e o Distrito Federal e o organizado pela ANTT, gerando
custos e pouca racionalidade ao sistema metropolitano. A diversidade de atores
no caso da Ride/DF consiste em um importante empecilho para a resoluo da
questo da gesto e concesso dos servios pblicos.
3 AS METRPOLES E A POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA:
A CONSTITUIO DOS PLANOS DE MOBILIDADE
Cabe inicialmente observar que desde 2001 tornou-se obrigatrio para os municpios
com mais de 500 mil habitantes e, mais recentemente, para os de mais de 20 mil,
disporem de planos de mobilidade, em conformidade com a Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana. Contudo, considerando uma crtica PNMU realizada por
Lima Neto e Galindo (2013), necessria uma reviso dos preceitos legais nos
territrios metropolitanos, levando-se em conta a legalidade e a institucionalidade
do desenvolvimento dos planos de mobilidade especficos para as RMs. Em muitos
territrios, a existncia de um plano metropolitano alm de desejvel necessria,
de forma a organizar o sistema de mobilidade metropolitana, as relaes entre
fluxos e atividades instaladas, a institucionalidade da gesto e regulao do servio
pblico e a distribuio dos investimentos na infraestrutura no territrio.
3.1 Os instrumentos de planejamento e a PNMU nas regies
metropolitanas brasileiras
Conforme relatam Ribeiro e Costa (2013), a RM da Grande So Lus dispe de

um instrumento de planejamento institudo pela Lei Complementar Estadual no
69/2003, o Conselho de Administrao e Desenvolvimento da RM da Grande
So Lus, responsvel pela elaborao do Plano de Desenvolvimento Integrado.
354

No entanto, nem o conselho e nem o plano dele decorrente foram desenvolvidos/

implementados, no existindo um diagnstico integrado da mobilidade e do uso
e ocupao do solo.
Ribeiro e Costa (2013) apontam ainda para a inexistncia de planos municipais de mobilidade, portanto, em desacordo com o Estatuto da Cidade e com a
PNMU. Apesar disto, a temtica tratada setorialmente nos planos diretores dos
municpios integrantes, sendo que apenas os planos dos municpios de So Lus,
Raposa e So Jos do Ribamar mencionam a questo metropolitana dos transportes.
So Lus elaborou um plano de mobilidade e acessibilidade da regio central, porm
este no foi ainda encaminhado para aprovao da cmara municipal.
Como destacado por Venerano e Costa (2013), o governo do estado do Esprito

Santo coordena as aes para o desenvolvimento de um plano de mobilidade metropolitano, o qual se estrutura em trs eixos: sistema virio, transporte coletivo
e multimodalidade.
Venerano e Costa (2013) apontam, no caso do processo de elaborao do
plano, a falta de participao e dilogo com a sociedade. Por exemplo, a falta de
participao social gerou contestaes em relao tecnologia e ao sistema de alta
capacidade escolhido como prioritrio de implantao (um sistema BRT), em
razo do impacto no ambiente urbano central.
Pinheiro e Costa (2013) relatam a existncia de um Plano Diretor de Transporte Pblico

Urbano (PDTU), desenvolvido em 2001, estruturado em cenrios, visando reduzir a
desigualdade de acesso ao transporte pblico. O plano municipal e especfico para
Belm, porm, em certa medida, considera o recorte metropolitano, conforme explicita as
delimitaes das zonas de trfego, presentes no relatrio (Pinheiro e Costa, 2013), e dos
investimentos da decorrentes. Nos planos diretores especficos, a poltica de mobilidade
citada, incorporando diretrizes para implantao de sistema de transporte integrado
e um plano de hierarquia viria (caso do Plano Diretor de Belm), a necessidade de
integrao dos corredores municipais ao sistema troncal metropolitano (Plano Diretor
de Ananindeua), ou ainda a necessidade de elaborao dos planos diretores especficos
de mobilidade (Plano Diretor de Castanhal e Plano Diretor de Santa Brbara do Par).
O planejamento metropolitano do sistema de mobilidade na RM de Belo Horizonte

responsabilidade da STM. Contudo, apesar de presente na discusso do Comit
de Mobilidade da Agncia RMBH, no existe instrumento que articule as polticas
municipais no mbito da metrpole (Drummond e Costa, 2013).
355
O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH (PDDI) estabeleceu diretrizes para a mobilidade, constituindo a Poltica Metropolitana Integrada
de Centralidades em Rede e a Poltica Integrada de Mobilidade Metropolitana.
Estas duas polticas balizam a elaborao do Plano de Mobilidade, sob a responsabilidade do Escritrio da Mobilidade. No que diz respeito aos planos municipais
de mobilidade urbana, o quadro apresenta divergncias: parte do relatrio de
Drummond e Costa (2013) menciona Lagoa Santa, Belo Horizonte e Contagem
como municpios que desenvolveram os planos de mobilidade. Mas, alm destas,
outras sete cidades esto em processo de desenvolvimento dos respectivos planos:
Betim, Sabar, Vespasiano, Mateus Leme, Juatuba, Itatiaiuu e Confins. Assim,
na RM de Belo Horizonte faltam onze muncipios, com populao acima de 20
mil habitantes, elaborarem tal instrumento de planejamento.
3.1.5 Regio Metropolitana de Curitiba
Apesar de no existir um plano metropolitano de transporte, Kornin e Costa (2013)

apontam que constava no Plano Diretor de Curitiba, de 2004, uma preocupao
com o servio metropolitano, j que havia uma diretriz que dizia respeito melhoria
e ampliao do transporte pblico e consolidao da integrao metropolitana.
Ainda neste instrumento havia diretrizes especficas para o setor, como: i) articulao dos modos coletivos em uma rede nica metropolitana, com integrao
fsica e operacional; e ii) promoo institucional da operao, do planejamento e
do gerenciamento, atuando nos trs nveis de poderes da Federao municpio,
estado e Unio.
No contexto da obrigatoriedade do desenvolvimento dos planos de mobilidade municipais, apenas os municpios de Curitiba e Fazenda Rio Grande
desenvolveram seus planos.
Os instrumentos estaduais de planejamento que tm relao com o tema
mobilidade so o Plano Plurianual (PPA), as leis oramentrias e as diretrizes de
gesto para o sistema virio metropolitano.4 Este ltimo tem como principal objetivo a compreenso de um sistema virio integrado e integrador de territrios,
que deve ter sua gesto integrada pelos agentes responsveis por sua implantao,
uso e conservao.
Segundo relatrio de Dantas e Costa (2013), o primeiro plano diretor de transportes data de 1983, e, como detalhado no relato, mencionava a integrao entre o
desenvolvimento urbano e os transportes como forma de minimizar deslocamentos,
4. Disponvel em: <http://goo.gl/Ngd2mr>. Acesso em: 22 set. 2014.
356

consistindo na distribuio racional de polos de desenvolvimento e emprego e de

habitao nos corredores de transportes.
Em 2002, a Metrofor contratou o desenvolvimento do Estudo de Integrao dos Sistemas de Transportes Pblicos de Passageiros da RM de Fortaleza. Tal
estudo atualizou a matriz origem-destino e props a implementao das obras do
metr. Diversos outros estudos foram desenvolvidos para avaliar a viabilidade de
tecnologias para o sistema de transporte, como o veculo leve sobre trilhos (VLT).
Apesar das iniciativas da Metrofor, no existe um plano diretor de mobilidade para
esta RM e para os municpios que a integram.
No caso da RM de Goinia, existe, desde de 2004, um Plano Diretor Setorial de

Transporte Coletivo (PDSTC), vlido para a Grande Goinia, desenvolvido para balizar a licitao da concesso dos servios no mbito da RMTC (Melo e Costa, 2013).
Dos vinte municpios que compem esta RM, apenas trs informaram que
possuem planos municipais de transporte (Goinia, Aparecida de Goinia e
Trindade), e Senador Canedo informou que est em elaborao (IBGE, 2013).
Segundo Martins e Costa (2013), entre os anos de 1973 e 1976 foi desenvolvido
o Plano Diretor de Transporte Metropolitano (PLANMET). As bases do sistema
metropolitano foram previstas neste instrumento de planejamento: trem suburbano
da RM de Porto Alegre (TRENSURB), o corredor metropolitano (COMET) e o
estudo do Transporte Coletivo da RM de Porto Alegre (TRANSCOL). A partir de
2003, teve incio o Plano Integrado de Transporte e Mobilidade Urbana (PITMUrb),
que baliza as aes em curso nesta RM.
A questo federativa permeia a operao do servio na RM, tendo resultado,
entre os anos de 1996 e 2001, em diversos instrumentos de planejamento que
no se articulam, como relatam Martins e Costa (2013). A Metroplan desenvolveu o Projeto de Renovao Operacional do Transporte Coletivo por nibus dos
Corredores Norte e Nordeste da RM de Porto Alegre; a TRENSURB elaborou
o Estudo de Viabilidade da Linha 2; e, em 2000, foi contratado o Plano Diretor
Setorial de Transporte Coletivo municipal de Porto Alegre.
Nenhum municpio da RM de Salvador elaborou os planos de mobilidade urbana,

conforme relato de Torreo e Costa (2013). No contexto metropolitano, apesar da
existncia de uma pesquisa origem-destino com recorte metropolitano, no h um
plano de mobilidade. Vale destacar que historicamente a dinmica do transporte
357
metropolitano j foi tratada, com o Plano Diretor de Transportes Urbanos de

Salvador, o Plano Operacional de Transporte Intermunicipal da RM de Salvador
(1983-1987), o Estudo de Transporte Metropolitano (1979-1983) e o Estudo de
Uso do Solo e Transportes para a RM de Salvador (1975-1979), segundo Torreo
e Costa (2013). Merece preocupao a desvinculao dos investimentos propostos
em infraestrutura de um planejamento prvio, que qualificaria no somente a
necessidade de tais investimentos, como tambm a aderncia com outras polticas
territoriais e com participao da sociedade.
Em termos de instrumento de planejamento, a RM de So Paulo a nica no Brasil

que realiza sistematicamente pesquisas origem-destino desde 1967. O primeiro
plano, como aponta Motta e Costa (2013), de 1978, tendo sido desenvolvido
outros: em 1986 o Plano Diretor de Desenvolvimento dos Transportes (PDDT)
do estado de So Paulo j estabelecia como prioridade a integrao por meio
de corredores, mas ainda sem estar focado exclusivamente na mobilidade e no
transporte pblico. Assim como o PDDT de 1986, o PDDT Vivo 2000-2020
aponta a construo de uma poltica de transportes voltada ao desenvolvimento
econmico, ainda sem estar focada na dinmica de deslocamentos metropolitanos. Em 1997 desenvolvido o Plano Integrado de Transportes Urbanos
(Pitu), tendo como referncia o cenrio de 2020, balizando o planejamento
para esta RM. Os dados do Pitu foram atualizados com o Censo Demogrfico
2000, ajustando o plano para o cenrio de 2025. De modo geral, o Pitu 2020 e
2025 estabelecia uma srie de investimentos em infraestrutura, de acordo com o
modo do sistema se sobre trilhos ou pneus, e ainda em infraestrutura viria e
gesto do trnsito, bem como um quadro de fontes de recursos, repartidos entre
os agentes envolvidos (governos federal, estadual e municipal, setor privado ou
concesses urbansticas).
No h no relato de Motta e Costa (2013) referncia obrigatoriedade de
desenvolvimento por parte dos municpios de planos municipais de mobilidade,
e em que medida estes incorporam a dinmica metropolitana ou os instrumentos
de planejamento e poltica existentes.
Foi desenvolvido, em 2008, o Plano Diretor de Transportes Urbanos da

Regio Metropolitana do Recife (PDTU) (Lubambo e Costa, 2013), o qual
considera as demandas e as interaes entre os municpios metropolitanos,
compreendendo Recife como polo de atrao das viagens realizadas no mbito
metropolitano. No so mencionadas, no relatrio, a presena e a execuo
dos planos de mobilidade.
358

A RM do Rio de Janeiro conta, desde 2003, com um instrumento de ordenamento

do transporte pblico, assim como outras RMs analisadas (Santos e Costa, 2013):
o Plano Diretor de Transporte Urbano da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
(PDTU). Alm deste plano, destaque para o Programa Estadual de Transportes
e, futuramente, o Plano Estadual de Logstica de Cargas e o Plano Diretor de
Transportes no Motorizados, de 2011. Este ltimo plano, voltado aos modos no
motorizados, tem abrangncia metropolitana e reconhece as diferenas socioeconmicas no mbito metropolitano. Outro aspecto que merece ateno em relao
aos instrumentos de planejamento que eles reconhecem a dinmica econmica
atual, polarizada no municpio ncleo da RM.
Em relao aos planos municipais, apenas o Rio de Janeiro indicou presena
do plano de mobilidade, enquanto os demais no.
No caso da RM do Vale do Rio Cuiab, Chiletto e Costa (2013) apontam que o

plano de mobilidade foi desenvolvido considerando o recorte metropolitano. Vale
ressaltar que a regio j possua um Plano Integrado de Transporte Coletivo, de 2005,
subsidiando a licitao do sistema intermunicipal, ocorrida em 2006. O Plano de
Mobilidade e Transporte para a Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab foi
ento desenvolvido, em 2010, pela Secopa, e contemplava a implantao de um
sistema BRT. Contudo, fato ocorrido ao longo do processo de desenvolvimento
dos projetos pe em questionamento a figura do plano como coordenao das
aes pblicas: o modo originalmente sugerido (BRT) em razo dos estudos foi
substitudo por um sistema sobre trilhos o VLT.
Sampaio e Costa (2013) apontam que, em 2010, foi desenvolvido o Plano Diretor
de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal e Entorno (PDTM-DF). O recorte
espacial do PDTM-DF considera parcialmente a Ride/DF, incorporando anlise
apenas oito municpios do estado de Gois: guas Lindas de Gois, Santo Antnio
do Descoberto, Novo Gama, Valparaso de Gois, Cidade Ocidental, Planaltina
de Gois, Luzinia e Formosa. Vale ressaltar que o instrumento de planejamento
incorpora o entorno em sua anlise e aponta o risco de o Distrito Federal assumir
a gesto, atualmente a cargo da ANTT, do servio semiurbano, ou seja, os servios
interestaduais de carter urbano em extenso inferior a 75 km.
O plano apontou diversas aes, como a implantao de um anel virio, a
adequao do ramal ferrovirio Braslia-Luzinia para passageiros e a implantao
de uma rede nica de transporte coletivo, com integrao operacional e tarifria
no Distrito Federal e entorno.
359
Alm do instrumento especfico, foi desenvolvido o Programa de Desenvolvimento

Integrado da Regio do Entorno demanda feita pela Casa Civil da Presidncia da
Repblica , coordenado pela Secretaria de Governo do Distrito Federal, com participao de outras secretarias de governo do Distrito Federal e do estado de Gois.
O programa apontava aes em reas diversas, porm, em razo da falta de consenso,
no se efetivou. No foi especificada pelos autores a existncia de planos de mobilidade
de cada localidade integrante da Ride/DF.
3.2 Sobre o processo de implementao da PNMU: um balano a partir
das experincias
Das quatorze regies metropolitanas analisadas neste estudo, a observncia s

diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana ainda pequena no que diz
respeito execuo dos planos municipais. A presena ou no de planos metropolitanos foi verificada em conjunto com a presena, nos municpios, dos respectivos
planos de mobilidade, observando-se trs arranjos:
regies metropolitanas com planos metropolitanos de mobilidade elaborados pelas respectivas secretarias estaduais;
regies metropolitanas que apresentaram iniciativas de elaborao de
planos metropolitanos; e
regies metropolitanas sem planos metropolitanos, porm com planos
municipais de mobilidade.
Fizeram-se presentes, no primeiro arranjo, as RMs do Vale do Rio Cuiab,
de Belm, de Belo Horizonte, de Goinia, do Rio de Janeiro, do Recife e de So
Paulo. Muitos planos so anteriores ou contemporneos ao Estatuto da Cidade,
que data de 2001, como o da RM de So Paulo (fim da dcada de 1990), o da
RM de Belm (2001), o Plano Diretor de Transportes do Rio de Janeiro (2003),
o Plano Diretor Setorial para a RM de Goinia (2004). O plano de Recife mais
recente (2008). Belo Horizonte no tem um plano diretor especfico de mobilidade,
porm o tema tratado de forma integrada dentro do PDDI.
Quanto integrao com outros instrumentos, a RM do Rio de Janeiro articulou o plano diretor de mobilidade com outros planos o Plano de Transporte
e o Plano Diretor de Transporte No Motorizado, sendo este ltimo bastante relevante no contexto das caractersticas de deslocamento de uma RM, com elevada
participao de modos no motorizados nas reas de menor renda.
No caso da RM de So Paulo, parte dos projetos definidos no Pitu 2025
pautaram a elaborao dos PPAs estaduais subsequentes, existindo, portanto, um
reflexo territorial direto em termos de investimentos em infraestrutura em distintos
modos com o instrumento de planejamento desenvolvido pela STM.
360

Por fim, cabe apontar que a PNMU define dez anos como prazo mximo para
reviso e atualizao dos planos de mobilidade; assim, mesmo tratando-se de arranjos
metropolitanos, as entidades responsveis devem proceder reviso dos instrumentos,
de forma a atualizar a dinmica urbana, econmica e social dos territrios.
No segundo arranjo, algumas regies no desenvolveram planos de mobilidade de
carter metropolitano, mas apresentaram motivaes para sua elaborao. Adotou-se
como indicativo motivacional a presena de pesquisas necessrias ao planejamento
dos transportes, como pesquisas origem-destino. Assim encontram-se as RMs de
Salvador, da Grande Vitria, de Fortaleza e de Porto Alegre. No caso de Fortaleza e
Porto Alegre, foram desenvolvidos planos de mobilidade em 1983 e entre os anos
1973 e 1976, respectivamente. Considera-se que estes instrumentos de planejamento,
mesmo que antigos, atuam como indutores histricos para a continuidade.
Como no existe obrigatoriedade para o desenvolvimento dos planos metropolitanos, algumas RMs no realizaram ou deram incio sua elaborao (terceiro
arranjo). No entanto, alguns municpios integrantes desenvolveram seus planos
municipais, muito em razo da obrigatoriedade dada pelo Estatuto da Cidade para
cidades com populao superior a 500 mil habitantes. Nesses casos, os planos dos
municpios ncleos das metrpoles acabaram por adotar algum recorte metropolitano, como caso das cidades de So Lus e Belm. Em Curitiba, por sua vez, o
plano de mobilidade no incorpora a dinmica metropolitana.
Um caso peculiar o do Distrito Federal, em que o Plano Diretor de Transporte
e Mobilidade incorpora o entorno, ainda que com uma abrangncia espacial distinta
da Ride/DF. Foi desenvolvida inclusive pesquisa origem-destino para os municpios
limtrofes pertencentes ao estado de Gois, com um quadro de investimentos em
infraestrutura necessrios ao horizonte do plano. Contudo, o plano aponta o risco
caso a entidade responsvel pelo planejamento da operao do transporte pblico
do Distrito Federal assuma para si a regulao e o planejamento dos demais municpios integrantes do entorno imediato do Distrito Federal.
4 OS INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA E A CONSTRUO DE UM
SISTEMA METROPOLITANO DE MOBILIDADE
No perodo recente da histria brasileira, houve um incremento no montante de recursos destinados a investimentos em infraestrutura de transporte pblico. Parte deste
montante est associado diretamente aos grandes eventos e necessidade de dar suporte
s cidades que iriam receb-los como foi o caso da Copa do Mundo Fifa 2014.
Em meados de 2009, um marco dessa histria a criao, pelo governo federal,
do Programa de Acelerao do Crescimento, destinado a fomentar a infraestrutura
setorial em diversas cidades brasileiras. No que diz respeito mobilidade, so destaque trs subprogramas: PAC Copa, PAC Grandes Cidades e PAC Mdias Cidades.
361
O recorte metropolitano se d em razo da exigncia de que parte das cidades

contempladas com financiamento e recursos sejam ncleo ou faam parte de algum
arranjo metropolitano.
Segundo os relatos estaduais, observa-se uma relao direta entre o investimento previsto em mobilidade e a vinculao com as linhas de financiamento
do PAC Mobilidade. Contudo, tal investimento espacialmente concentrado
no ncleo da metrpole. Nesta seo, procura-se discutir a relao entre ncleo e
periferia, em termos dos investimentos em infraestrutura, contrapondo, quando
possvel, aos arranjos institucionais vigentes.
4.1 Os investimentos previstos e os sistemas de mobilidade das RMs brasileiras
A inexistncia de um plano metropolitano dificulta o dimensionamento dos

investimentos necessrios infraestrutura de mobilidade na RM da Grande So
Lus, conforme apontado por Ribeiro e Costa (2013). Contudo, assim como outras RMs, a existncia de uma linha de financiamento federal acaba por alavancar
demandas e projetos de transporte.
Um conjunto de empreendimentos totaliza cerca de R$ 1,136 bilho, em sua
maior parte obras voltadas infraestrutura viria. So citados ainda por Ribeiro e
Costa (2013) dois projetos de corredores de transporte pblico em So Lus: um
proposto pelo governo estadual, financiado com recursos do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), e outro financiado com recursos
do PAC.
Alm disso, dois projetos adicionais so propostos pela prefeitura de So
Lus: um VLT e uma faixa exclusiva para nibus integrante do SIT. Observa-se,
pela listagem dos projetos, uma concentrao dos investimentos no municpio
ncleo da metrpole.
No existe no relatrio estadual referncia aos investimentos em mobilidade na

RM da Grande Vitria (Venerano e Costa, 2013). Contudo, existe uma linha de
financiamento em infraestrutura, qual esta RM est apta a se enquadrar, junto
ao Ministrio das Cidades (MCidades).
Em decorrncia do Plano de Mobilidade Urbana (2001), estava previsto um

conjunto de investimentos, da ordem de US$ 80 milhes, para construo de um
sistema tronco-alimentado na RM de Belm, alm de um total US$ 162 milhes
362

para infraestrutura viria, constituindo assim um conjunto virio dividido entre

vias estruturais, arteriais e coletoras, e via estrutural especfica para o transporte
pblico coletivo, conforme relato de Pinheiro e Costa (2013).
Atualmente, em conformidade com o projeto Ao Metrpole, prev-se um
investimento da ordem de R$ 1,18 bilho, entre recursos do PAC, do governo do
estado do Par e financiamento com recursos da Agncia Japonesa de Cooperao
Internacional (Jica), voltado para a implantao de um BRT, integrando os municpios de Belm e Ananindeua, fortalecendo a polarizao existente na RM de
Belm (Pinheiro e Costa, 2013).
A RM de Belo Horizonte, no que diz respeito aos investimentos, segue a definio

do PDDI, conforme Drummond e Costa (2013). As diretrizes relativas Poltica
de Centralidades em Redes e Poltica Integrada Mobilidade Metropolitana foram
estruturadas em programas e projetos. Os programas abarcam aspectos relativos a
infraestrutura viria e ferroviria, integrao do transporte coletivo, incentivo ao
transporte pblico coletivo etc.
Dos projetos decorrentes desses programas, esto sendo desenvolvidos, pelo
governo do estado, uma Parceria Pblico Privada (PPP) para a revitalizao e
ampliao da malha ferroviria na RM de Belo Horizonte (Drummond e Costa,
2013), outra PPP para a construo das linhas 2 e 3 do metr de Belo Horizonte e
a construo e adequao dos terminais metropolitanos de nibus, alm de estudos
para a construo do contorno metropolitano rodovirio.
Assim como em outras RMs, a linha de financiamento do governo federal
a principal fonte de recursos para investimentos em mobilidade, totalizando
recursos da ordem de R$ 1,4 bilho para doze empreendimentos. Deste total,
R$ 746 milhes so destinados s obras de implantao do sistema BRT, na cidade
de Belo Horizonte; o restante do recurso est distribudo entre obras de pavimentao, duplicao e expanso viria, alm de melhorias no aeroporto de Confins.
O governo do estado possui dotao oramentria de R$ 725 milhes, dos
quais R$ 187 milhes so destinados implantao dos terminais de nibus
metropolitanos. Alm destas fontes de recursos, o municpio de Belo Horizonte
executou R$ 900 milhes no programa Corta Caminho, destinado a mudar a
configurao urbana da cidade, reduzindo conflitos virios.
4.1.5 Regio metropolitana de Curitiba
Os investimentos em infraestrutura de mobilidade nos municpios metropolitanos

so de responsabilidade do governo do estado, por meio do Programa de Integrao
do Transporte, como apontam Kornin e Costa (2013).
363
Assim como em outras RMs, a Copa do Mundo 2014 tem efeito catalisador
de investimentos, totalizando onze intervenes, a um custo de R$ 574 milhes.
A responsabilidade das obras est dividida entre a prefeitura (seis) e o governo estadual
(cinco). Os recursos utilizados tm fontes distintas: recursos prprios municipais e
do estado, emprstimos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da
Agncia Francesa de Desenvolvimento (AFD), alm de dotao oramentria federal.
Os investimentos em mobilidade na RM de Fortaleza esto concentrados no

municpio ncleo, tendo sido pautados pelo Programa de Transporte Urbano de
Fortaleza (2008), conforme relatam Dantas e Costa (2013). Tal programa foi construdo desde 1999, com o Programa de Transporte Urbano de Fortaleza (PTUF)
e o Programa BID/FOR (2003). Assim como em outros casos, o PAC e o evento
da Copa do Mundo atuaram como indutores dos projetos na RM de Fortaleza,
totalizando R$ 603 milhes, compartilhados entre o estado (sistema sobre trilhos)
e a prefeitura (demais obras). Deste total, apenas R$ 151 milhes so destinados
construo de sistema virio; o restante do recurso para o financiamento de trs
BRTs (R$ 109 milhes), duas estaes de metr na linha sul (R$ 38,2 milhes) e
a instalao de um sistema VLT (R$ 275,4).
Alm do PAC Copa, h ainda a obra da duplicao do contorno de Fortaleza,
na BR-020, com valor de R$ 167 milhes. De modo geral, as intervenes esto
concentradas no municpio de Fortaleza, fomentando a concentrao dos fluxos
para o ncleo desta RM.
Outro ponto que merece ateno a desconexo entre o planejamento e a
execuo em termos de mobilidade, j que no existem, no mbito metropolitano
e municipal, instrumentos de planejamento que estabeleam prioridades no que
tange s obras pblicas.
O Plano Setorial Diretor de Transporte Coletivo Urbano da Grande Goinia

(PSDTC) estabeleceu um Programa Metropolitano de Transporte Coletivo (PMTC),
que contm uma srie de investimentos necessrios para manuteno do padro
de mobilidade na RM no curto e mdio prazos, tanto pelo poder pblico quanto
pelas concessionrias do servio de transporte pblico (Melo e Costa, 2013).
Nesse sentido, o territrio metropolitano percebido de forma sistmica,
com a integrao entre a dinmica urbana e os fluxos dela decorrentes e a necessidade de infraestrutura de mobilidade. Entre as obrigaes das concessionrias do
servio, podem-se destacar investimentos no Sistema de Controle Operacional e
de Informao aos Usurios, administrao e operao dos terminais, cabendo ao
364

poder pblico investir em infraestrutura, como obras de implantao de corredores

e construo de estaes de conexo.
prevista ainda a implantao de um sistema VLT no atual corredor de nibus
da avenida Anhanguera (Melo e Costa, 2013), apesar deste no estar especificado
no PDSTC. A modalidade de concesso patrocinada para implantao deste novo
sistema na RM indicada pelos autores como alternativa para o financiamento
da infraestrutura.
Os recursos necessrios previstos para consecuo dos projetos totalizam
R$ 1,876 bilho, cujas fontes de origem so distribudas entre o governo federal (PAC)
e o oramento do estado e dos municpios. Os projetos objetos de financiamento
so em sua maioria destinados infraestrutura viria, totalizando aproximadamente
R$ 300 milhes. O BRT Norte-Sul (R$ 280 milhes) e o VLT no Eixo Anhanguera
(R$ 1,3 bilho) completam o rol de projetos.
Os projetos em andamento na RM de Porto Alegre so voltados para implementao

de corredores de transporte Projeto Linha Rpida (corredores metropolitanos) ,
intervenes virias, sistema integrado de bilhetagem, alm do sistema hidrovirio
de passageiros (Martins e Costa, 2013).
Diversas intervenes em infraestrutura esto contempladas no PAC 2 Mobilidade Urbana, com recursos totalizando R$ 349 milhes em nove municpios
metropolitanos, um aspecto relevante no sentido de descentralizao do investimento
no contexto metropolitano apenas 9,12% do recurso total destinado a Porto
Alegre. H, ainda, R$ 824 milhes destinados implantao da rodovia BR-448.
Registre-se, ainda, que a Copa do Mundo catalisou investimentos no municpio de
Porto Alegre que totalizam R$ 865 milhes para implantao de um sistema de BRT.
Em termos do oramento do estado, no PPA 2008-2011 foram previstos
investimentos da ordem de R$ 3,8 milhes para qualificao do SETM, alm de
R$ 2,64 milhes destinados a aes de institucionalizao do processo de planejamento e gesto territorial. J no PPA 2012-2014, esto previstos cerca de R$
10,8 milhes para a ao Promoo do Desenvolvimento da Mobilidade Urbana
na RM de Porto Alegre e Aglomeraes Urbanas.
A programao dos investimentos na RM de Salvador estrutura-se a partir do Sistema Integrado Metropolitano, elaborado para captao de recursos junto Unio
para execuo de infraestrutura de transportes, totalizando R$ 7 bilhes, alm de
R$ 6 bilhes destinados ao projeto Sistema Virio Oeste (Torreo e Costa, 2013).
Destaca-se, em 2014, o incio das operaes de uma das linhas do metr de Salvador.
365
O histrico de planejamento da RM de So Paulo no setor de transporte estrutura

o programa de investimentos da metrpole, os planos diretores de transporte e os
investimentos necessrios, no somente em relao ao transporte pblico, como
em todo o sistema virio da metrpole. No perodo recente, como apontam Motta
e Costa (2013) a partir da anlise do Plano Plurianual, os investimentos na RM
de So Paulo priorizam os sistemas de alta capacidade, com recursos previstos
para o metr, trem e corredores de nibus, estando o planejamento dos sistemas
sobre trilhos integrados s solues de uso e ocupao do solo. Diferentemente das
demais RMs, o Programa de Acelerao do Crescimento no consiste em principal
indutor dos projetos de investimentos em infraestrutura no territrio metropolitano, apesar de representar cerca de R$ 5,1 bilhes de investimentos, sendo R$ 4,7
bilhes destinados Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero)
voltados s melhorias da infraestrutura aeroporturia. Parte dos projetos financiados
consta dos instrumentos de planejamento da STM. Alm do PPA e PAC, Motta e
Costa (2013) apontam o Programa de Investimentos do governo do estado de So
Paulo como fonte de informaes sobre aes em transporte e mobilidade. Parte
dos investimentos, de acordo com o Programa de Investimentos, so viabilizados
por meio de concesses, comuns e patrocinadas, reduzindo a necessidade de aporte
pblico na proviso de infraestrutura. Do total apresentado por Motta e Costa
(2013), R$ 522 milhes sero realizados por meio de concesso administrativa,
aproximadamente R$ 34 bilhes via concesso patrocinada e R$ 1,658 bilho
por meio de concesso comum. Alm deste total, o Programa de Investimentos
apresenta uma demanda aproximada de R$ 50 bilhes, sem especificar a origem
ou modelo de negcio para viabilizar os investimentos.
Uma srie de investimentos realizados por meio do instrumento concesso, patrocinada ou no, est sendo previsto na RM do Recife, segundo Lubambo e Costa
(2013): a PPP Ponte do Paiva, a Via Expressa (orada em R$ 450 milhes) e o
Arco Virio (R$ 1,2 bilho). Ainda, cabe destacar o papel da Copa do Mundo
2014 como indutor dos investimentos, tendo sido criada uma secretaria estadual
para este fim. Entre os projetos presentes na matriz de responsabilidade, destaque
para as seguintes obras de mobilidade, que totalizam R$ 909,6 milhes: o Ramal
Cidade da Copa (R$ 131 milhes), o Corredor Norte-Sul (R$ 154 milhes), o
Corredor Leste-Oeste (R$ 145,3 milhes), o Terminal Integrado de Passageiros
Cosme e Damio (R$ 18,1 milhes), a Via Mangue (R$ 433,2 milhes), a Nova
Torre de Controle do Aeroporto Internacional dos Guararapes/Gilberto Freyre e o
Terminal Martimo de Passageiros do Porto do Recife (R$ 28 milhes). Observa-se
que a maior parte dos recursos destinada a obras virias, enquanto a infraestrutura
de corredores de nibus consome cerca de 30% do total.
366

O Programa Estadual de Transportes, desenvolvido em 1999, estabeleceu uma

srie de aes e investimentos necessrios promoo de um sistema integrado de
transportes urbanos. De acordo com relatrio tcnico desta RM (Santos e Costa,
2013), na primeira fase, foram investidos aproximadamente US$ 414,8 milhes
de recursos por meio de recursos prprios do estado (US$ 104,8 milhes), do
concessionrio privado (US$ 80 milhes) e financiamento via Banco Internacional
para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) (US$ 230 milhes). Na segunda,
so previstos recursos da ordem de US$ 220 milhes, sendo US$ 211 milhes do
BIRD e o restante como contrapartida do estado. Por fim, na terceira fase, conta-se
com um recurso do emprstimo da ordem de US$ 600 milhes.
Alm dessa previso oramentria, h uma despesa realizada na FPIC transportes de R$ 2,542 bilhes, entre 2007 e 2012. Dois fundos so utilizados para
viabilizar a poltica pblica de transportes nesta RM: o Fundo Estadual de Transportes, voltado para viabilizar subsdios operacionalizao do bilhete nico, e
o Fundo para Operao e Melhoria dos Transportes Coletivos Metropolitanos,
voltado para modernizao do sistema. Assim como outras RMs, a maior parcela
dos investimentos da RM do Rio de Janeiro est concentrada no municpio ncleo
(Santos e Costa, 2013), o que refora e condiciona a interdependncia dos demais
municpios com a cidade do Rio de Janeiro.
Os investimentos na RM do Vale do Rio Cuiab partiram com a escolha da cidade

de Cuiab como uma das sedes dos jogos da Copa do Mundo 2014 (Chiletto e
Costa, 2013). O projeto consiste em trs pontos chaves: modernizao do sistema,
implantao de um sistema de VLT e qualificao da gesto do servio.
Foi institudo, na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) do estado, o programa Copa Verde, que engloba as principais aes de mobilidade e acessibilidade na
RM do Vale do Rio Cuiab. Grande parte do recurso destinada implantao do
VLT, orado em R$ 1,47 bilho, sendo R$ 110 milhes de contrapartida financeira
e o restante financiamento do estado com a Caixa Econmica Federal (CEF) e com
o BNDES. Outras obras so listadas como de apoio FPIC, totalizando cerca de
R$ 232 milhes (Chiletto e Costa, 2013); contudo, faz-se necessrio apontar que
todas so voltadas infraestrutura viria duplicao, pavimentao, viadutos
e trincheiras. Investimentos de apoio gesto do sistema, bem como outros de
suporte mobilidade de pedestres e ciclistas, no foram apresentados.
Embora estivesse prevista a operao do VLT quando da realizao dos jogos
da Copa do Mundo 2014, as obras no foram concludas a tempo, comprometendo
a execuo fsica e frustrando a expectativa da populao local.
367
Com relao aos investimentos, cabe ressaltar a importncia do PAC. Assim como
em outras metrpoles, grande parte do investimento est concentrada na cidade
ncleo. Dos R$ 3,7 bilhes citados como investimento por Sampaio e Costa (2013),
cerca de 77% so destinados ampliao do Aeroporto Internacional Juscelino
Kubitscheck, em Braslia; 21% do total destinado implantao do sistema de
transporte de passageiros Gama/Santa Maria/Plano Piloto Eixo Sul; o restante
dos recursos destina-se s obras virias em Braslia, guas Lindas de Gois e Una.
Sampaio e Costa (2013) apontaram ainda que o governo do Distrito Federal
tem alocado recursos na renovao da frota utilizada no transporte pblico.
Contudo, em razo da composio tarifria do sistema, os gastos com a aquisio
de veculos so um item da planilha de clculo da tarifa e remunerao dos operadores, o que faz com que este investimento seja pago pelos usurios do sistema.
4.2 Breve balano sobre os recursos para investimentos nas RMs
No que se refere aos investimentos, em todas as situaes, faz-se notar a presena

do governo federal no fomento dos investimentos em infraestrutura de transporte
por meio do PAC no caso de Porto Alegre, o recurso previsto no PPA de aproximadamente R$ 16 milhes, enquanto o PAC prev recursos de R$ 824 milhes.
Grande parte dos recursos voltada para implantao de corredores de
transporte de mdia e alta capacidade e suas infraestruturas de apoio, como obras
virias, sendo baixa a presena de obras de suporte a modos no motorizados.
Outro importante aspecto a concentrao de obras e investimentos.
A referncia metrpole pequena, estando os investimentos concentrados em
seus municpios ncleo. Em parte, tal concentrao reflexo no somente da
relevncia poltica e econmica que o municpio ncleo exerce em seus contextos,
como tambm da lgica corrente de transportes, que se estrutura a partir das
linhas de origem e destino e na relao entre capacidade e fluidez. Nesse sentido,
as obras esto situadas nos principais eixos, tm como foco a melhoria do nvel de
servio do sistema, porm ainda com baixa relao com outros instrumentos de
planejamento urbano ou princpios norteadores de um bom desenho.
A exceo ao caso do pargrafo anterior a RM de So Paulo, onde os
investimentos esto vinculados rede de transporte e/ou ao sistema virio sob a
responsabilidade do governo estadual, em especfico para financiamento de faixas exclusivas e BRTs. Esta relao entre o agente de planejamento e o territrio
permite uma melhor distribuio espacial dos recursos, j que os benefcios de
tais investimentos abrangem uma maior extenso territorial, caso das melhorias
metrovirias ou ferrovirias.
368

Cabe destacar a presena de outros agentes financeiros, que no o governo

brasileiro, no apoio aos investimentos em infraestrutura. Na RM de Belm, por
exemplo, a Jica apoiou projetos voltados para a implantao de um BRT. Em Curitiba,
por sua vez, a AFD e o BID complementam o aporte feito pelo governo federal.
Outras formas de financiamento foram citadas como alternativas ao provimento de infraestrutura, como o caso das parcerias pblico-privadas, estando
presente nas RMs do Recife, de Belo Horizonte e de Goinia, especificamente
para construo de uma ponte, para a expanso do metr e a implantao de um
sistema VLT, respectivamente.
Como destacado no captulo, a situao da mobilidade urbana nas regies metropolitanas brasileiras apresenta um quadro diverso, caracterstico da pluralidade dos
territrios e das capacidades administrativas estaduais e municipais. No contexto da
mobilidade, aponta-se inicialmente um entendimento de restrio ao conceito da
mobilidade em todas as regies metropolitanas analisadas o termo restringe-se ao
deslocamento realizado por transporte pblico e, quando muito, incorpora o sistema
virio como elemento no processo de gesto e planejamento. Aspectos relativos ao
deslocamento no motorizado (pedestres e ciclistas), eficincia de gesto e da rede
de transporte coletivo, s diretrizes de uso e ocupao do solo, ao controle da ocupao segundo gerao de viagens, aos instrumentos de gerenciamento da demanda
e compensao das externalidades do transporte individual no so tratados por
parte das entidades responsveis pela gesto da mobilidade no recorte metropolitano.
No que diz respeito governana metropolitana, ainda so poucas as experincias no uso do consrcio pblico como instrumento de gesto do sistema
metropolitano apenas a RM do Recife organizou o sistema utilizando-se da
lei no 11.107/2005. Cabe ressaltar que o processo de construo contou com a
participao inicial dos maiores municpios e do estado, ocorrendo a adeso dos
demais municpios ao longo do tempo.
Foram observados arranjos diversos na gesto do servio de transporte, sendo
os mais organizados relacionados a uma estrutura estadual bem definida, com um
estado mais ativo, tanto em termos polticos quanto de planejamento da funo
pblica, como so os casos Belo Horizonte, So Paulo e Goinia. A RM de Goinia
interessante de analisar, pois utiliza a lei de criao da regio metropolitana para
instituir a entidade responsvel pela gesto do transporte e, compulsoriamente,
incorpora rede todos os municpios que integram a RM.
exceo de Recife, todos os demais municpios em que existe integrao do
sistema metropolitano com o municipal o fazem por meio de convnios. Quando
no existe integrao, ou seja, o sistema metropolitano nico, sem integrao,
369
as entidades responsveis seguem a Lei no 8.987/1995 para conceder os servios

de transporte pblico, como a RM de Fortaleza, ou no caso dos servios sobre
trilhos, as companhias estaduais ou federais o fazem.
Quanto aos instrumentos de poltica metropolitana, a presena ou no de
planos metropolitanos em grande parte decorrente da maturidade dos institutos
responsveis em termos de gesto de transporte. A existncia de parte dos planos
metropolitanos anterior ou contempornea ao Estatuto da Cidade, ainda no
sendo possvel afirmar o impacto da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana na
constituio, na medida em que no prevista, nos termos da lei, a obrigatoriedade
de elaborao para este recorte. Assim, das quatorze regies metropolitanas, seis
apresentaram planos metropolitanos, enquanto quatro indicaram algum processo
de elaborao. Das trs regies que no apresentaram planos metropolitanos, o
municpio ncleo possui plano de mobilidade com algum recorte ou reconhecimento da metrpole como objeto de poltica de transporte, seja para sua incluso
ou no, caso da Ride/DF.
O instrumento de planejamento possibilitaria uma melhor coordenao dos
investimentos junto a uma poltica de mobilidade metropolitana, estruturando a
demanda por recursos com a infraestrutura necessria para uma gesto tima do
servio de transporte metropolitano. No entanto, o que se observa ainda uma
pequena integrao entre o que se financia e o que se planeja. A RM de So Paulo
uma exceo, pois pauta os projetos objetos de financiamento segundo os planos
e programas desenvolvidos cabendo aqui uma anlise da adequao destes
instrumentos metropolitanos com os planos municipais. Assim, duas perguntas so
necessrias: quando da inexistncia de planos, qual territrio est se construindo
com recurso pblico? Quando da existncia, como se d a interferncia do planejamento metropolitano, pelo estado, com o territrio municipal?
Ainda sobre o territrio, grande parte dos recursos destinada aos ncleos da
metrpole para financiamento de sistemas de alta capacidade. Este fato pode ser
compreendido como resultado de uma lgica poltica e financeira metropolitana
a partir do peso dos muncipios ncleos da metrpole, ou da prpria estrutura de
planejamento do sistema de transporte, que prioriza aspectos como fluidez e reduo
do tempo de deslocamento. Estes fatores priorizam projetos em pontos de conflito
e saturao, pouco se antecipando a alteraes da estrutura econmica e urbana das
cidades. Assim, uma articulao com os instrumentos de uso e ocupao do solo
e de planejamento econmico se faz necessria, de forma a alterar este paradigma
de planejamento de transporte no que se refere integrao entre polticas.
A articulao com os planos diretores e com os instrumentos urbansticos ali
presentes, como a outorga onerosa e a operao urbana, permitem no somente
a integrao entre o projeto urbano e a rede de transporte, mas a possibilidade de
370

recuperao de parte das externalidades geradas pelo investimento em infraestrutura

de transporte. A delimitao de reas de expanso urbana nos planos estruturaria
a expanso programada do sistema de transporte pblico, assistindo a rede com
demanda e provendo de urbanidade reas que no a possuem. Apesar da necessidade
desta integrao, um empecilho existe na relao entre o estado e os municpios
em regies metropolitanas no que tange FPIC uso do solo. clara a atribuio
estadual no provimento do servio de transporte metropolitano, podendo realizar a
articulao necessria e fomentar convnios e consrcios para esta FPIC, enquanto
na interveno na dinmica urbana e no uso dos instrumentos previstos no estatuto
ainda no existe soluo.
Cabe ressaltar o papel do governo federal de fomentar, nos estados e municpios, investimentos em infraestrutura de transporte pblico em razo do Programa
de Acelerao do Crescimento. Praticamente todas as RMs informaram projetos
de infraestrutura de transporte e viria que esto recebendo apoio do PAC em
suas diversas linhas de atuao PAC 1, PAC 2, PAC Copa etc. O PAC tambm
cronologicamente relevante em uma anlise histrica do setor, dada a ausncia
de recursos para investimento em infraestrutura nas dcadas passadas em todas
as RMs analisadas parte da Unio a desconcentrao de recursos para um maior
nmero de regies. At o PAC, poucas eram as iniciativas, sendo que todas as
menes contavam com recursos externos de agncias financeiras internacionais,
como a Jica, o BID etc.
As experincias apontam evidncias de possveis solues. Os casos de maior
organizao e sistematizao da gesto do transporte metropolitano decorrem de
um estado mais presente no planejamento do transporte metropolitano, estruturando instrumentos de planejamento e coordenando o processo de coeso dos
municpios. Esta atuao do estado vlida para as trs sees de anlise deste
estudo: i) regularidade do servio quanto aos instrumentos legais existentes; ii)
presena de instrumento de poltica de mobilidade metropolitano; e, iii) monta
de investimentos em infraestrutura de transporte.
Por fim, a FPIC ainda tratada sob a tica do transporte pblico, no sendo
esse fato exclusivo das regies metropolitanas. Os prprios muncipios se encontram em uma situao de mudana de paradigma no que diz respeito ao conceito
de mobilidade. Esta mudana passa pela incluso de outros modos de transporte
alm de alternativas para gesto dos sistemas de mobilidade como um todo, incorporando elementos regulatrios nos contratos de concesso que contabilizem
a produtividade, a eficincia e o nvel de servio aos usurios, alm da elaborao
participativa dos planos de mobilidade de carter municipal e metropolitano,
seguindo o que determina a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana.
371
REFERNCIAS
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372

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Projeto Governana Metropolitana. Braslia: Ipea; IMESC, 2013. No prelo.
SAMPAIO, Crita da Silva; COSTA, Marco Aurlio (Coords.). Relatrio de
pesquisa: anlise comparativa da gesto das FPICs na Ride/DF. Projeto Governana Metropolitana. Braslia: Ipea; Codeplan, 2013. No prelo.
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Projeto Governana Metropolitana. Braslia: Ipea; Fundao CEPERJ, 2013.
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Metropolitana. Braslia: Ipea; Sedur, 2013. No prelo.
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pesquisa: anlise comparativa da gesto das FPICs na RM da Grande Vitria.
Projeto Governana Metropolitana. Braslia: Ipea; IJSN, 2013. No prelo.
PARTE IV
SANEAMENTO BSICO
CAPTULO 14
GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA

DO RIO DE JANEIRO: ANLISE DA FPIC SANEAMENTO
SOCIOAMBIENTAL
Marcos Antonio Santos1
Ione Salomo Rahy2
Marcos Thimoteo Dominguez3
Juliana Nazar Luquez Viana4
Lorena de Freitas Pereira5
Luiz Felipe Felix Thomaz da Silva6
Renata Lopes dos Santos7
1 APRESENTAO
Este captulo tem como objetivo apresentar um breve panorama das condies do
saneamento na Regio Metropolitana (RM) do Rio de Janeiro, analisando no s
os principais servios, mas o planejamento e a gesto, alm de buscar avaliar seu
comprometimento com a melhoria do meio ambiente e das condies sociais dos
moradores, bem como sua governana.
A ttulo de contextualizao, a seo 2 apresenta as principais caractersticas
da RM do Rio de Janeiro, tratando o adensamento populacional ocorrido na regio devido consolidao de atividades econmicas importantes e consequente
ocupao das reas perifricas. tambm avaliada a mudana na abordagem do
saneamento, por meio da qual as intervenes passaram a contemplar as questes
ambientais e sociais.
A seo 3 descreve como so ofertados os servios de saneamento na RM
do Rio de Janeiro, como abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e resduos
1. Coordenador Estadual do projeto Governana Metropolitana no Brasil, da Rede Ipea, no Rio de Janeiro, na Fundao
Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ).
2. Analista especializada da CEPERJ.
3. Assessor de Planejamento da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (SEPLAG RJ).
4. Pesquisadora do projeto Governana Metropolitana no Brasil, da Rede Ipea, no Rio de Janeiro.
5. Prestadora de Servio da CEPERJ.
6. Pesquisador do projeto Governana Metropolitana no Brasil, da Rede Ipea, no Rio de Janeiro.
7. Apoio tcnico do projeto Governana Metropolitana no Brasil, pesquisadora da Financiadora de Estudos e Projetos
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FINEP/CNPQ).

376
slidos urbanos, alm de identificar a presso antrpica exercida nos sistemas

naturais e o reflexo da intensa urbanizao nas redes fluviais.
Os rgos responsveis pelo planejamento e pela gesto do saneamento
sero abordados na sequncia, bem como uma breve apresentao dos principais
programas e projetos. A seo 5 contempla os recursos e investimentos empregados
nos programas relativos funo pblica de interesse comum (FPIC) neste
estudo pesquisada.
Por fim, a seo 6 discute a governana metropolitana na RM do Rio de
Janeiro na FPIC saneamento socioambiental, apontando suas limitaes e seus
desafios frente s presses sociais e ambientais.
2 A EXPANSO DA MALHA URBANA DA REGIO METROPOLITANA DO RIO
DE JANEIRO E O SANEAMENTO SOCIOAMBIENTAL
Constituda por dezenove municpios, a RM do Rio de Janeiro concentra o maior

contingente populacional do estado, com 11.835.708 habitantes, correspondendo
a 74% do total. A cidade do Rio de Janeiro capital do estado e ncleo da RM
do Rio de Janeiro contribui com mais da metade (53%) da populao da regio.
FIGURA 1
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
Fonte: Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ).
Governana Metropolitana na Regio Metropolitana do Rio De Janeiro: anlise

da FPIC Saneamento Socioambiental
377
Essa concentrao populacional se explica, historicamente, pela importncia

poltica, administrativa e econmica que a cidade do Rio de Janeiro assumiu
na estruturao do estado do Rio de Janeiro e do Brasil. Os processos espaciais
de urbanizao e industrializao observados no territrio que atualmente compreende
a RM do Rio de Janeiro se intensificaram a partir do incio do sculo XX e representaram uma significativa transformao econmica, passando de uma ocupao
predominantemente rural demonstrando a nfase na economia agrria para o
cenrio urbano-industrial.
A partir de 1940, com a consolidao da industrializao no municpio do
Rio de Janeiro e em alguns municpios vizinhos (Duque de Caxias e Nova Iguau)
ou situados do outro lado da baa de Guanabara (Niteri e So Gonalo), a
expanso da malha urbana metropolitana foi acompanhada pela intensificao dos
movimentos migratrios que acarretaram o adensamento dos subrbios cariocas e
das demais cidades industriais da Baixada da Guanabara.
notrio o adensamento populacional nos municpios de Belford Roxo,
Duque de Caxias, Nova Iguau e So Joo de Meriti. Em trinta anos, a populao
de Duque de Caxias cresceu acima de 1.500% em relao populao residente
no ano de 1940.
Na orla oriental da baa de Guanabara, o destaque para os municpios de
Niteri e So Gonalo. O primeiro, por ter sido capital do estado do Rio de Janeiro
nos perodos 1834-1893 (provncia, no perodo imperial) e 1903-1975. J So Gonalo,
municpio limtrofe a Niteri, esteve sob a influncia direta das duas capitais
(Rio de Janeiro e Niteri), que demandavam terrenos para sua industrializao
e loteamentos para a construo de habitao para sua populao operria.
Os processos de ocupao e expanso da malha urbana da metrpole,
concorrendo para um crescimento urbano desordenado e um processo acelerado
de degradao ambiental, configuram uma estrutura marcada pela desigualdade
socioespacial que dificulta a gesto do territrio metropolitano. O ncleo, embora
concentre a maior quantidade de equipamentos e servios, tem sua rea suburbana
formada por muitos bairros com baixos nveis de desenvolvimento humano e
pouca oferta de servios bsicos. A periferia, altamente populosa e fornecedora de
expressiva mo de obra para a capital, concentra altos nveis de pobreza e apresenta
baixa qualidade dos servios pblicos, bem como dificuldades de acesso.
Vale ressaltar que o padro de ocupao nos municpios metropolitanos tende
cada vez mais verticalizao, o que evidencia o adensamento de localidades fora
da metrpole. Entretanto, algumas carncias de equipamentos urbanos bsicos
manuteno do espao metropolitano intensificam, na esfera local, problemas to
graves quanto os da escala regional.

378
Dessa forma, o adensamento populacional, assim como a dinamizao

econmica por que passa a RM do Rio de Janeiro, sinaliza para a decorrente
necessidade de evoluo e ampliao dos sistemas de saneamento, visando
no s atender demanda crescente, mas preservar a qualidade do ambiente
envolvido. uma nova concepo do saneamento, pois, at pouco tempo, o
conceito e a prtica do saneamento bsico, no s na RM do Rio de Janeiro
como em grande parte do pas, restringiam-se a obras pblicas de engenharia
voltadas especialmente para abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e
limpeza urbana, servios aos quais expressiva parcela da populao ainda no
tem acesso.
O saneamento bsico tradicional desvinculado dos princpios de justia
social e de preservao da qualidade ambiental. Hoje,
o saneamento entendido como um direito fundamental do indivduo e da
coletividade, alm de servio pblico essencial e, portanto, dever do Estado.
O saneamento bsico atua entre a garantia do mnimo existencial social (moradia
adequada, sade e melhoria de todos os aspectos de higiene), e a proteo ambiental.
A populao, sem acesso s condies existenciais bsicas, assinala um conjunto de
desigualdades sociais, econmicas e ambientais. Deste modo, questiona-se a justia
socioambiental e a efetividade das garantias aos direitos sociais bsicos. Porquanto,
quando se discursa em mnimo existencial, permeia a justia social e ambiental, no
sentido de garantir uma redistribuio igualitria de bens sociais bsicos e ambientais
(Carvalho e Adolfo, 2012).
inegvel que
as medidas voltadas ao saneamento ambiental possuem impacto no somente na
qualidade de vida, como tambm se refletem na sade e na produtividade da populao.
No que concerne ao territrio, modelam as possibilidades relacionadas tanto
moradia quanto s atividades econmicas (Instituto Trata Brasil, 2011).
Dessa forma, surgem, com a intensificao do processo de ocupao do

espao, que se torna mais complexo, novos debates na agenda pblica, principalmente aqueles ligados ao ambiente como direito bsico, aos movimentos sociais e
aos processos de produo de desigualdades entre os territrios da RM do Rio de
Janeiro. A partir dessas dinmicas, torna-se clara a necessidade de reposicionar o
saneamento bsico no contexto mais amplo das relaes socioambientais e polticas
da RM do Rio de Janeiro.
3 SERVIOS DE SANEAMENTO NA REGIO METROPOLITANA
DO RIO DE JANEIRO
Entre os servios ligados ao saneamento bsico, sero abordados neste captulo:

abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgoto, coleta e tratamento de
resduos slidos, manejo de guas pluviais e preveno de enchentes e inundaes.

379
3.1 Abastecimento de gua
O abastecimento de gua na RM do Rio de Janeiro baseia-se nos macrossistemas,

uma vez que as bacias hidrogrficas desta regio so de pequeno porte, sendo
constitudas por rios de pequena vazo. Os sistemas adotados so o macrossistema
Guandu que abastece o Rio de Janeiro e a maior parte dos municpios da Baixada
Fluminense e o macrossistema Imunana-Laranjal, alimentado pelos rios Macacu
e Guapiau abastecendo Niteri, So Gonalo e Itabora.
O abastecimento de gua na RM do Rio de Janeiro atende 88% de sua
populao, por meio de uma rede de 18.518,90 km de extenso que representa
aproximadamente 62% do total do estado (CEPERJ, 2012). Em termos absolutos,
os municpios com a maior quantidade de pessoas atendidas so: Rio de Janeiro,
So Gonalo, Nova Iguau e Duque de Caxias. De acordo com a empresa guas
de Niteri, responsvel pelo abastecimento de gua neste municpio, 100% da
populao atendida por este servio. Seguem-se os municpios de Nilpolis, Rio
de Janeiro e Nova Iguau, com mais de 90% cada. No extremo oposto, encontra-se
o municpio de Guapimirim, com apenas 44% da populao atendida.
TABELA 1
Economias e ligaes ativas de gua, economias residenciais ativas de gua,

populao total atendida e extenso da rede de gua, segundo os municpios da
RM do Rio de Janeiro (2010)
Quantidade
de economias
ativas de gua
Quantidade
de economias
residenciais
ativas de gua
Quantidade de
ligaes ativas
de gua
3.702.976
3.273.449
1.888.731
10.471.162
Rio de
Janeiro
2.121.065
1.883.058
882.124
5.762.159
9.852.00
6.320.446
91
Belford
Roxo
97.935
91.867
81.771
360.660
527
469.332
77
223.669
191.055
149.961
727.600
1.240.00
855.048
85
6.275
5.949
5.962
22.590
200
51.483
44
Itabora
61.179
56.913
43.594
178.140
355
218.008
82
Itagua
33.016
29.347
22.137
94.207
515
109.091
86
Japeri
20.705
19.550
17.819
64.126
143
95.492
67
Mag
59.689
56.415
33.710
181.095
255
227.322
80
Maric
26.622
24.883
21.947
73.905
85
127.461
58
Mesquita
50.522
43.880
40.324
139.100
393
168.376
83
Nilpolis
61.275
49.776
35.069
154.806
234
157.425
98
Niteri
184.688
169.919
83.811
487.562
1.265.90
487.562
100
Nova Iguau
261.674
229.138
164.093
733.242
707
796.257
Municpios
Regio
metropolitana
Duque de
Caxias
Guapimirim
Populao total
atendida com abastecimento de gua
(habitante)
Extenso
da rede de
gua
(km)
Populao
total do
municpio1
18.518.90 11.835.708
Populao
atendida
(%)
88
92
(Continua)

380
(Continuao)
Municpios
Quantidade
de economias
ativas de gua
Paracambi
12.518
Quantidade
de economias
residenciais
ativas de gua
11.264
Quantidade de
ligaes ativas
de gua
Populao total
atendida com abastecimento de gua
(habitante)
9.613
34.469
Extenso
da rede de
gua
(km)
Populao
total do
municpio1
Populao
atendida
(%)
87
47.124
73
Queimados
38.622
33.746
28.281
110.012
336
137.962
80
So Gonalo
263.286
236.313
176.847
850.865
1.509.00
999.728
85
So Joo de
Meriti
155.064
116.519
74.420
421.231
527
458.673
92
Seropdica
18.041
17.215
12.892
54.402
275
78.186
70
7.131
6.642
4.356
20.991
13
30.732
68
Tangu
Fonte: Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (Brasil, 2010a).

Nota: 1 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2010).
Aos 12% da populao no contemplada pelo servio de abastecimento de

gua, acrescente-se a demanda que decorre das atividades de implantao e futura
entrada em operao dos novos empreendimentos na RM do Rio de Janeiro
Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ), Arco Metropolitano e
Porto Centro Atlntico do Complexo Industrial da Companhia Siderrgica do
Atlntico (CSA), entre outros.
FIGURA 2
Abastecimento de gua na RM do Rio de Janeiro populao atendida (2010)

(Em %)
Fonte: IBGE (2010).


381
3.2 Esgotamento sanitrio
A rede de esgoto da RM do Rio de Janeiro atende 87,56% da populao. Entre os

municpios atendidos, o que possui a maior cobertura o Rio de Janeiro (98,47% da
populao atendida), seguido por Niteri, Seropdica, So Joo de Meriti, Nilpolis
e Mesquita (97,36%, 93,75%, 93,03%, 91,17% e 91,23%, respectivamente).
Os municpios onde o atendimento no cobre metade da populao so: Maric
(18,15%), Itabora (27,01%), Tangu (30,59%) e Mag (40,12%) (IBGE, 2010).
Quanto s estaes de tratamento de esgoto (ETEs), a RM conta com 47,
sendo 39 secundrias etapa seguinte ao tratamento primrio, consistindo em um
processo biolgico em que os poluentes so consumidos por micro-organismos ,
trs primrias processo fsico ou fsico-qumico em que o poluente separado
por sedimentao ou floculao e trs emissrios submarinos estruturas que
lanam ao mar o esgoto sanitrio ou industrial. As ETEs esto concentradas
especialmente no municpio do Rio de Janeiro (Treze estaes uma estao de
tratamento com emissrio submarino, doze estaes secundrias e um emissrio
submarino). Nos municpios de So Joo de Meriti e Queimados, nenhuma
ETE atende a populao residente. J nos municpios de So Gonalo e Japeri as
relaes entre a populao existente e a populao beneficiada so as menores da
regio, enquanto os municpios do Rio de Janeiro e Niteri possuem os maiores
nveis de atendimento. Atendo-se a anlise Baixada Fluminense, o somatrio da
populao atendida nestes municpios no alcana aquele referente aos municpios
de Niteri e do Rio de Janeiro, sinalizando que a distribuio do atendimento no
ocorre de maneira equilibrada na RM do Rio de Janeiro (Inea, 2012; IBGE, 2010).
De acordo com o estudo do Instituto Brasileiro de Economia da Fundao
Getulio Vargas (FGV/Ibre) e do Instituto Trata Brasil (2011), os dados provenientes do Censo Demogrfico 2010 mostram que 84% do esgoto no coletado
se destinam baa de Guanabara e que 31% do esgoto residencial produzido por
esta RM so lanados no ambiente.
Considerando os dados apresentados pelo IBGE (2010), a rede de esgoto
no atende a 12,44% da populao que reside na RM do Rio de Janeiro, sendo
mais crticos os casos dos municpios de Maric (81,85% da populao no so
atendidos), Mag (72,99% sem atendimento) e Tangu (69,41%). Estes dois
ltimos situam-se na rea de influncia direta do COMPERJ.
Visando minimizar este deficit, o Pacto pelo Saneamento, programa do
governo estadual (a ser visto mais adiante), visa atender 80% do estado at os Jogos
Olmpicos e Paralmpicos de 2016. Nesta porcentagem est includa a ampliao
da cobertura na RM do Rio de Janeiro. Neste programa, devem-se destacar a
ampliao do sistema Alegria, o Programa de Despoluio da Baa de Guanabara
(PDBG) e a implantao de novas unidades de tratamento de esgoto.

382
FIGURA 3
Deficit da rede de esgoto na RM do Rio de Janeiro (2010)

(Em %)
Fonte: IBGE (2010).

Com os recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), vem

sendo realizada na RM do Rio de Janeiro a implantao de novos sistemas de
esgotamento sanitrio (SES) em Belford Roxo, Duque de Caxias, Rio de Janeiro
e So Gonalo, alm de adequao, ampliao, melhoria e reforo de diversos SES
e sistemas de abastecimento de gua (SAA).
3.3 Resduos slidos urbanos
De acordo com a Agncia Reguladora de Energia e Saneamento Bsico do Estado

do Rio de Janeiro (Agenersa), no que se refere coleta de resduos slidos urbanos, a
RM do Rio de Janeiro conta com dois blocos de acordos regionais e dois consrcios.
O consrcio Centro Sul I firmado entre os municpios de Queimados, Japeri e
Paracambi alm de Engenheiro Paulo de Frontin e Mendes, que no pertencem
RM do Rio de Janeiro. J o consrcio pblico de Gesto de Resduos da Baixada
Fluminense abrange Belford Roxo, Duque de Caxias, Mesquita, Nilpolis,
Nova Iguau e So Joo de Meriti. Os consrcios tm o objetivo de executar,
em regime de gesto associada, na forma do Art. 241 da Constituio Federal,
os servios de manejo de resduos slidos, observado o disposto no Contrato
de Consrcio Pblico correspondente (Rio de janeiro, 2012a).

383
De acordo com a base de dados para o Imposto sobre Operaes Relativas

Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual
e Intermunicipal e de Comunicao Ecolgico (ICMS Ecolgico) ano-base
2012, para o ano fiscal 2013 e com o Anurio Estatstico do Estado do Rio
de Janeiro, da Fundao CEPERJ (CEPERJ, 2012),8 seis municpios enviam
100% de seus resduos slidos para lixes, totalizando 1.771,12 t/dia, e quatro
enviam at metade da produo. Paracambi envia 83% de sua produo
para aterro sanitrio controlado com tratamento de percolado, e So Joo de
Meriti e Queimados, 100% para aterros sanitrios controlados com captao
e queima de gases (533,41 t/dia). Itabora, Mesquita, Nilpolis e Nova Iguau
enviam sua produo para aterros sanitrios, totalizando 1.339,93 t/dia.
Dos municpios que possuem aterros sanitrios, Nova Iguau tem at 30% de
utilizao por terceiros, Itabora entre 30% e 60% e Seropdica, mais de 80%.
A participao de outros municpios confere sede bnus no clculo do ICMS
Ecolgico. Entretanto, aps o ano-base destes dados, devido ao projeto Lixo
Zero que objetiva acabar com todos os lixes do estado at 2014 , os lixes de
Guapimirim, So Gonalo (Itaoca) e Duque de Caxias (Gramacho) encerraram
suas atividades e o Lixo de Belford Roxo (de Babi) foi transformado em aterro
sanitrio (Rio de Janeiro, 2012b).
A coleta seletiva, por sua vez, ainda uma atividade incipiente na RM do
Rio de Janeiro, estimando-se que apenas seis municpios encaminhem os lixos
domiciliares para a reciclagem com destaque, embora mnimo, para Itagua,
com 1,19% do total mensal estimado. Contam com coleta seletiva porta a porta:
Itagua, Mesquita, Nilpolis, Paracambi, Rio de Janeiro e So Joo de Meriti.
Mesmo assim, o atendimento mnimo. A capital o municpio com o maior
porcentagem de domiclios atendidos (43%).
3.4 Manejo de guas pluviais e preveno de enchentes e inundaes
medida que a ocupao do espao se intensifica, o ambiente natural se altera

e, em geral, se degrada, tendo em vista que o fenmeno ocorre sem considerar as
relaes entre os elementos constitutivos dos ecossistemas, o que possvel quando
h planejamento e controle.
Foi desde o sculo XVI e assim continua a ser a ocupao da rea que
hoje constitui a RM do Rio de Janeiro. Ou seja, sem planejamento e ao sabor de
motivaes circunstanciais e conjunturais. O territrio metropolitano caracterizado
por plancies de baixa altitude entremeadas por colinas e macios costeiros,
outrora cobertos por exuberante floresta tropical. Este espao drenado por bacias
8. Tabela: Produo diria estimada de resduos slidos, segundo as regies de governo e municpios, estado do Rio de
Janeiro 2011. Dados coletados da Secretaria de estado do Ambiente (SEA), do Instituto Estadual do Ambiente (Inea)
e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
384

hidrogrficas de pequeno porte e baixo gradiente, ou seja, seus rios percorrem as

plancies quase horizontalmente em relao ao nvel do mar, o que resulta em baixa
velocidade, dificultando o transporte dos sedimentos, ocasionando o assoreamento
de seus leitos e a consequente diminuio da profundidade e da capacidade de
conteno da gua nas suas calhas. Este fenmeno se acentua com a retirada da
vegetao, que favorece a eroso do solo e a deposio dos sedimentos nos canais
fluviais. Como agravante, o perfil horizontal expe esses rios, com seus baixos cursos
ao nvel do mar, a uma grande influncia das mars altas, principalmente quando
coincidem com grandes chuvas. Suas guas, com dificuldade de se lanarem ao
mar, extravasam pelas margens, causando enchentes.
Na primeira metade do sculo XX, tentando minimizar as enchentes e
buscando reduzir as reas inundveis ou paludosas, desenvolveu-se um grande
projeto (do governo federal) de saneamento da Baixada Fluminense na poca
no to intensamente ocupada como hoje , com obras de drenagem, dragagem de
leitos fluviais, retificao de rios e construo de comportas e diques. O objetivo
declarado se relacionava ao combate ao impaludismo, endmico na regio. Hoje,
as intervenes praticadas em decorrncia desse projeto so bastante criticadas,
em virtude dos efeitos negativos causados no meio ambiente, o que no cabe aqui
detalhar, pois foge ao objetivo deste estudo.
De qualquer forma, as obras executadas concorreram para incrementar a
ocupao da Baixada Fluminense. Passados mais de cinquenta anos, com o crescimento
urbano sem planejamento, com a construo de moradias nos diques implantados
e a degenerao das comportas, bem como a falta de manuteno (permanente e
necessria) dos leitos fluviais, as enchentes frequentam rotineiramente o noticirio
nos tempos chuvosos. Embora, no incio da dcada de 1990, com o projeto
Reconstruo Rio, e, no final daquela dcada e incio dos anos 2000, tenham sido
desenvolvidos projetos de urbanizao e minimizao de enchentes e inundaes,
abrangendo diversos municpios da Baixada Fluminense Baixada Viva e Nova
Baixada , muito h ainda a fazer para melhorar as condies socioambientais
da regio. H que se destacar o projeto de macrodrenagem, denominado Projeto
Iguau, a ser tratado mais adiante.
Para informar as autoridades e a populao quanto possibilidade de chuvas
intensas e de inundaes graduais (cheias) que possam causar perdas materiais
e humanas,9 o Instituto Estadual do Ambiente (Inea) criou o sistema de Alerta
de Cheias, constitudo por
estaes telemtricas, que enviam dados automaticamente via celular, a cada 15
minutos, com medio da quantidade de chuva e de nvel dgua dos rios. (...)
Quando h previso de chuvas fortes ou possibilidade de transbordamento dos
9. Inea. Disponvel em: <http://inea.infoper.net/>. Acesso em: 7 nov. 2013.

385
rios para a regio monitorada, o Inea envia alertas via mensagens SMS e e-mails
para agentes da Defesa Civil.10
QUADRO 1
Estaes integrantes do Sistema de Alerta de Cheias da Regio Metropolitana do Rio

de Janeiro (2013)
Municpio
Estao
Tipo
Latitude
Longitude
Rio monitorado
Duque de Caxias
Ponte de Ferro Capivari
Hidrolgica
224004,24S
432016,84W
Rio Capivari
Duque de Caxias
Santa Cruz da Serra
Hidrolgica
223829,91S
431714,00W
Rio Saracuruna
Duque de Caxias
Xerm - Mantiquira
Pluviomtrica
223258,21S
431804,94W
Mag
Ponte de Ferro Piabet
Hidrolgica
223727,37S
430917,17W
Rio Inhomirim
Mag
Raiz da Serra
Pluviomtrica
223448,59S
431117,71W
Mesquita
Clube XV
Hidrolgica
224831,46S
432612,05W
Rio Sarapu
Niteri
Niteri/BPRV
Pluviomtrica
225245,1S
430439,0W
Niteri
Niteri / Engenhoca
Hidrolgica
225215,4S
430557,4W
Rio Engenhoca
Nova Iguau
Catavento
Hidrolgica
22390,130S
432506,43W
Rio Iguau
Nova Iguau
GBM Nova Iguau
Hidrolgica
224455,98S
432725,54W
Rio da Bota
Paracambi
Paracambi
Hidrolgica
223635,30S
434239,40W
Rio dos Macacos
Rio de Janeiro
Guadalupe
Hidrolgica
225055,04S
432213,09W
Rio Acari
Rio de Janeiro
So Cristvo
Hidrolgica
225438,00S
431327,00W
Rio Maracan
So Gonalo
Coluband
Hidrolgica
225206,84
425857,77
Rio Coluband
So Joo de Meriti
CET Meriti
Hidrolgica
224822,72S
432216,72W
Rio Pavuna
Tangu
Ponte Tangu
Hidrolgica
224338,00 S
424333,00W
Rio Caceribu
Fonte: banco de dados do Sistema de Alerta de Cheias do Inea. Disponvel em: <http://goo.gl/lzFhyV>.
Obs.: transmisso Global System for Mobile Communicatios GSM / General Packet Radio Service - GPRS.
tambm do Inea o Programa Limpa Rio, criado para desassorear e limpar

os leitos e margens de rios no estado do Rio de Janeiro, de modo a prevenir e
enfrentar, inclusive emergencialmente, o problema das enchentes. Os servios
para a consecuo deste objetivo devero ser executados conforme a demanda das
prefeituras municipais.
10. Inea. Disponvel em: < http://inea.infoper.net/>. Acesso em: 7 nov. 2013.
386

Como desdobramento, est em andamento o Programa Limpa Rio Baixada,

dada a necessidade de conservao e manuteno dos servios executados pelo
Projeto Iguau, nas bacias dos rios Botas, Sarapu e Iguau (Inea, 2012).
O programa abrange os municpios de Belford Roxo, Duque de Caxias, Nilpolis,
Nova Iguau, Mesquita e So Joo de Meriti. Compreende servios de desassoreamento
dos vales, canais e pequenos rios, retirada da vegetao macrfitas, lixo flutuante e
depositado nas marges (Inea, 2012).
As solicitaes dos servios podem partir da coordenao do Projeto Iguau
(prioridade), das prefeituras municipais, de lideranas comunitrias ou da sociedade
civil organizada.
Quanto s inundaes nas reas urbanas da RM do Rio de Janeiro, estas se acentuam com o adensamento demogrfico nas cidades, associado ao desflorestamento,
eroso de encostas e ao assoreamento de cursos de gua, ao mesmo tempo atrelado
ao incremento de construes em concreto e impermeabilizao dos logradouros
pblicos, o que concorre para a impermeabilizao do solo. Consequentemente,
as galerias de guas pluviais dimensionadas sem uma viso de futuro, entupidas
por sedimentos transportados pelas guas das chuvas (alm do lixo que a populao
joga nas ruas) e sem limpeza e manuteno, alm da influncia das mars ficam
cada vez mais comprometidas no desempenho de sua funo.
4 O PLANEJAMENTO E A GESTO DO SANEAMENTO NA RM DO RIO DE JANEIRO
No resta dvida de que o planejamento e a gesto do saneamento no devem se

condicionar aos limites territoriais municipais, carecendo de pensamento e aes
integradas uma vez que a prestao dos servios de saneamento em uma cidade
pode afetar as demais ou delas depender. Refora esta posio o pronunciamento
do ministro Ricardo Lewandowski, do Supremo Tribunal Federal (STF), afirmando
ser preciso haver consenso entre os municpios e o estado, nas tomadas de deciso
em assuntos de interesse comum, atentando-se para a proporcionalidade quanto
ao peso poltico, econmico, social e oramentrio. Assim se expressou:
No me parece haver nenhum problema em delegar a execuo das funes pblicas
de interesse comum a uma autarquia territorial, intergovernamental e plurifuncional,
desde que a lei complementar instituidora da entidade regional lhe confira personalidade jurdica prpria, bem como o poder concedente quanto ao servio de
interesse comum (Brasil, 2013).
4.1 O saneamento na RM do Rio de Janeiro uma prevalncia do poder pblico
No resta dvida de que as aes necessrias para prover a populao de saneamento

bsico que lhe propicie condies dignas de sobrevivncia requerem vultosos recursos,
reconhecendo-se ser imprescindvel porm, no necessariamente absoluta a
participao do poder pblico.

387
A estrutura hierrquica das entidades (e servios) relacionadas ao saneamento

socioambiental perpassa diversas esferas. No nvel federal, existe a Agncia Nacional
de guas (ANA), cuja principal misso coordenar a gesto dos recursos hdricos
e do acesso gua, tendo em vista seu uso sustentvel. Seu papel nas questes
referentes ao saneamento tange fiscalizao dos mananciais de abastecimento e
da poluio dos corpos hdricos (Brasil, [s.d.]a).
A prestao de servios de saneamento no compete, no entanto, esfera
federal. Ela est reservada aos estados e municpios. No estado do Rio de Janeiro, a
secretaria responsvel pela proteo e conservao ambiental e pelo gerenciamento
dos recursos hdricos a Secretaria de Estado do Ambiente (SEA), que tambm
responde pelo Fundo Estadual de Conservao Ambiental e Desenvolvimento
Urbano (Fecam), que financia projetos de foro ambiental. Entre os diversos rgos
que participam de sua estrutura, destacam-se, no que tange ao saneamento:
1) Superintendncia de Polticas de Saneamento (SUPS): voltada ao saneamento socioambiental, a coordenadora de um dos mais importantes
programas governamentais do estado, que o Pacto pelo Saneamento.
Outras incumbncias relevantes so o apoio na elaborao dos planos
municipais de saneamento bsico11 e o formato do Plano Estadual de
Gesto Integrada de Resduos Slidos (PEGIRS), desenvolvido em
parceria com o Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
2) Coordenao de Resduos Slidos (CRS): visa implementar os projetos
e programas da secretaria referentes ao tratamento e destinao destes
resduos. Suas medidas mais relevantes so os centros de tratamento de
resduos, com o programa Lixo Zero.
3) Instituto Estadual do Ambiente: criado em 2007 com vistas promoo do
desenvolvimento sustentvel do estado, tem como desafio a integrao da
poltica ambiental frente s demandas sociais. Instalado no incio de 2009,
unificou trs importantes rgos ambientais, a saber: a Fundao Estadual de
Engenharia do Meio Ambiente (Feema), a Superintendncia Estadual de Rios e
Lagoas (Serla) e o Instituto Estadual de Florestas (IEF) (Rio de janeiro, [s.d.]c).
J a entidade responsvel pela operao e manuteno da captao, pelo tratamento, aduo e distribuio das redes de gua, bem como pela coleta, transporte e
destino final dos esgotos produzidos nos municpios atendidos pela empresa cuja
cobertura abrange quase toda a RM do Rio de Janeiro , a Companhia Estadual
de guas e Esgotos (Cedae). A empresa foi fundada em 1975, a partir da fuso da
Empresa de guas do estado da Guanabara (CEDAG), da Empresa de Saneamento
11. Com recursos do Fundo de Conservao Ambiental e Desenvolvimento Urbano (Fecam) e do Fundo Estadual de
Recursos Hdricos (FUNDRHI).
388

da Guanabara (ESAG) e da Companhia de Saneamento do estado do Rio de Janeiro

(SANERJ). Est inserida na estrutura da Secretaria de Estado de Obras (Seobras).
No mbito das bacias hidrogrficas, devem ser lembrados os comits de bacia,
assim definidos pela Agncia Nacional de guas:
Os comits de bacia so instncias deliberativas criadas pelo poder executivo para a
gesto das guas de uma bacia hidrogrfica. Sua principal atribuio garantir o uso
planejado e mltiplo das guas por intermdio da implementao do Plano de Recursos
Hdricos da Bacia. Cabe ao comit a aprovao final deste plano, o que permitir
aos poderes pblicos competentes definir critrios para a regulao dos usos das guas na
bacia. Os comits de bacia hidrogrfica so, assim, a base do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos. Neles so debatidas as questes relacionadas
gesto das guas, garantida a participao do poder pblico, dos usurios das guas
e das organizaes da sociedade civil (Brasil, [s.d.]c, grifo nosso).
Dessa forma, fica explcito o papel dos comits no processo de planejamento

do uso das guas e sua importncia diante da responsabilidade na aprovao final do
Plano de Recursos Hdricos da Bacia. De acordo com o Inea, devem apresentar
projetos interessantes para a aplicao dos recursos do Fundo Estadual de Recursos
Hdricos (FUNDRHI). As regies hidrogrficas e respectivos comits que
pertencem ao recorte deste estudo so as Regies Hidrogrficas II (Guandu),
V (baa de Guanabara) e VI (Lagos So Joo).
4.2 Planos e programas para o saneamento na RM do Rio de Janeiro
Na RM do Rio de Janeiro, diversas iniciativas foram desenvolvidas a fim de atender

s carncias de saneamento. Na tentativa de recuperao da qualidade das guas
das baas de Guanabara e de Sepetiba, os planos e programas que valem ser mencionados so o PDBG, o Pacto pelo Saneamento e o Plano de Desenvolvimento
Sustentvel da baa de Sepetiba. No que tange aos resduos slidos, o PEGIRS deve
ser contemplado, e, quanto macrodrenagem, destaca-se o Projeto de Controle de
Inundaes e Recuperao Ambiental das Bacias dos Rios Iguau, Botas e Sarapu.
O PDBG teve como foco a melhoria das condies sanitrias da RM e a
consequente despoluio da baa de Guanabara e adjacncias, contando com o
financiamento do Banco Mundial e do Japan Bank for International Cooperation
(JIBIC) (Britto, 2004). Tal programa foi oficialmente concludo em 2006, mas,
de acordo com a SEA (Rio de Janeiro, [s.d.]d), desde seu incio, em 1994, at o
citado ano, poucos avanos foram registrados.
A sua proposta no contemplava a implantao de todo o tratamento de esgoto
necessrio para a total despoluio da baa. Assim, a partir de 2007, mudanas
foram realizadas a fim de melhor cumprir o objetivo divulgado. Ainda de acordo
com a secretaria, no perodo 2007-2012, resultados significativos passaram a
ser observveis, valendo destacar que neste novo momento as obras deixaram de ser

389
realizadas simultaneamente, diminuindo a quantidade de obras sem finalizao.

Com as mencionadas alteraes, passou de 2 mil litros para 6 mil litros por segundo
a quantidade de esgoto com tratamento secundrio, com proposta de aumento para
16 mil litros at 2016. Seu principal executor a Cedae, e, em linhas gerais, suas
intervenes abrangem os sistemas de esgotamento de Alegria, Pavuna, Sarapu,
Penha, Ilha do Governador, Paquet, Niteri e So Gonalo. Existe ainda a proposta de construo, na Marina da Glria, de uma galeria de cintura, a se realizar
com investimentos da Cedae e do Grupo EBX (holding brasileira controlada por
Eike Batista).
A fim de dar continuidade ao processo de despoluio da baa, vem sendo
desenvolvido o Programa de Saneamento dos Municpios do Entorno da Baa de
Guanabara (PSAM). Este programa a principal ao do Plano Guanabara Limpa.
Na RM do Rio de Janeiro, o programa contempla os municpios de Belford Roxo,
Duque de Caxias, Guapimirim, Itabora, Mag, Mesquita, Nilpolis, Niteri,
So Gonalo, So Joo de Meriti, Tangu e, parcialmente, o municpio do Rio de
Janeiro. Do total dos investimentos, 80% sero aplicados em projetos e obras
de instalao de sistemas para receber e tratar o esgoto.
Nessa perspectiva, foi institudo pelo governo do estado, por meio do Decreto
no 42.930, de abril de 2011, o Pacto pelo Saneamento da SEA. O objetivo desta
iniciativa que tem alcance estadual levar o saneamento bsico a toda populao,
reduzindo seus impactos negativos na sade, economia e meio ambiente. Composto
pelos programas Lixo Zero, Rio+Limpo e Guanabara Limpa, resulta da parceria
entre a SEA, a Cedae, a Secretaria de Estado de Agricultura e Pecuria (SEAPEC),
a Seobras e a Fundao Nacional de Sade (Funasa). Com o foco na despoluio
da baa de Guanabara, o programa Guanabara Limpa se divide no PSAM, visando
recuperao da baa e ampliao dos servios de saneamento; no Programa Sena
Limpa, que objetiva despoluir seis praias cariocas; e na ampliao do sistema Alegria,
com o aumento da capacidade da Estao de Tratamento de Esgoto da Alegria, pela
construo de novos troncos coletores (Rio de janeiro, [s.d.]e).
Para os municpios ao redor da baa de Guanabara, dentro da base do PSAM,
esto sendo elaborados os planos municipais de saneamento bsico (PMSBs), que
abrangem as questes concernentes a esgotamento sanitrio, drenagem e abastecimento de gua. Assim como no PEGIRS, tais planos encontram-se em consonncia
com a Lei da Poltica Nacional de Saneamento Bsico. Os municpios metropolitanos
que devem desenvolver o plano so: Belford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim,
Itabora, Mag, Mesquita, Nilpolis, Niteri, Nova Iguau, So Gonalo, So
Joo de Meriti, Tangu e Rio de Janeiro (parcialmente). Vinculados ao PAC, em
sua segunda fase (PAC 2), esto os municpios de Belford Roxo, Itagua, Maric
e So Gonalo, no estgio de ao preparatria, e Mesquita e So Joo de Meriti,
no estgio de licitao do projeto (Brasil, [s.d.]b).
390

O PEGIRS tem como metas: reduo da gerao de resduos, de emisses

e do consumo de energia, reciclagem dos resduos, coleta seletiva, logstica
reversa, encerramento dos lixes e gesto associada (consrcios pbicos), entre
outras. O plano tambm aborda a criao de planos municipais de gesto
de resduos slidos. baseado nas Leis no 11.107/2005 (Lei de Consrcios
Pblicos), no 11. 445/2007 (Lei da Poltica Nacional de Saneamento Bsico) e
no 12.305/2010 (Lei da Poltica Nacional de Resduos Slidos). Trabalha com
a noo de regionalizao, pois acredita que:
O conceito de gesto associada dos servios de saneamento surge da percepo de que
solues adotadas isoladamente por municpios no so, na maioria dos casos, capazes
de garantir essa sustentabilidade, seja nos aspectos ambientais, operacionais, econmicos
ou sociais (Rio de Janeiro, 2011, grifo nosso).
Para minimizar os impactos da ocupao na regio da baa de Sepetiba,

existe o Plano de Desenvolvimento Sustentvel da Baa de Sepetiba. O objetivo
a proposio de aes voltadas ao desenvolvimento sustentvel, contando com
programa de investimentos em aes estruturais e no estruturais. O plano visa
aproveitar os planos e programas j elaborados para a regio, com a finalidade de
potencializar as aes j programadas e integr-las quelas a serem desenvolvidas.12
No que se refere macrodrenagem, uma importante iniciativa o Projeto de
Controle de Inundaes e Recuperao Ambiental das Bacias dos Rios Iguau, Botas
e Sarapu Projeto Iguau. Tendo o Inea como executor, este projeto contempla os
municpios de Nova Iguau, Belford Roxo, Mesquita, So Joo de Meriti, Nilpolis,
Duque de Caxias e Rio de Janeiro (Bairro de Bangu). O projeto, que teve incio
em 2007, objetiva melhorar a qualidade ambiental, despoluindo as bacias de rios
que cortam tais municpios. Pretende-se, ao mesmo tempo, minimizar a ocorrncia
de enchentes, que so frequentes em dias de fortes chuvas, decorrentes do acmulo de
lixo e outros resduos. Neste processo, se faz necessrio que haja o reassentamento
de diversas famlias para desocupao de margens e reas de risco.13 O investimento do
projeto parte do PAC e do governo do estado do Rio de Janeiro.14
Cabe, por fim, mencionar o Plano Estadual de Recursos Hdricos (PERHI-RJ),
que teve incio em 5 de setembro de 2011, pela Fundao COPPETEC e pelo Inea.
O objetivo deste instrumento a sustentabilidade na gesto das guas do estado
do Rio de Janeiro portanto, abrangendo, tambm, a regio metropolitana , servindo
de base para a implementao de polticas pblicas.
12. Rio de Janeiro, Secretaria do Ambiente, Instituto Estadual do Ambiente Inea, BID, 2011.
13. As famlias desalojadas so indenizadas. Elas podem optar entre as residncias construdas para o remanejamento
pelo projeto, pela indenizao pelo imvel demolido ou pelo aluguel social.
14. Disponvel em: <http://www.projetoiguacu.com.br/index.php/projeto-iguacu/quem-somos> e <http://www.projetoiguacu.
com.br/index.php/projeto-iguacu/fases-do-projeto>. Acesso em: 23/9/2014.

391
As aes inerentes a esses planos encontram-se nos Planos Plurianuais (PPAs),

elaborados pelo governo do estado. Realizado um levantamento nos PPAs dos
perodos 2004-2007, 2008-2011 e 2012-2015 (Brasil, 2003; 2007a; 2011a),
identificaram-se os programas e as aes metropolitanos ou aqueles designados para
o estado, mas com impacto metropolitano. Destacaram-se, tanto nos programas
quanto nas aes, as participaes das secretarias do Ambiente e de Obras.
Importante participao a ser ressaltada a da Cedae, empresa vinculada Seobras.
GRFICO 1
Participao das secretarias nas aes relacionadas FPIC saneamento socioambiental nos PPAs
(Em %)
1A PPA 2004-2007
5
38
57
Sede
Semadur
Cedae
1B PPA 2008-2011
16
47
32
5
Cedae
SEA
SEH
Seobras
392

1C PPA 2012-2015
13
25
63
Cedae
SEA
Seobras
Fonte: Brasil (2003; 2007a; 2011a).

5 INVESTIMENTOS E RECURSOS PARA FINANCIAR O SANEAMENTO NA RM

DO RIO DE JANEIRO
Entre os projetos e as aes voltados para o saneamento na RM do Rio de Janeiro,

destacam-se os que fazem parte do Plano Guanabara Limpa, que compe o Pacto
pelo Saneamento e tem como meta o saneamento de 80% do estado at os Jogos
Olmpicos e Paralmpicos de 2016. Isto se deve ao fato de ser parte dos compromissos
assumidos com o Comit Olmpico Internacional (COI). Conta com doze aes.
1) Programa de Saneamento dos Municpios do Entorno da Baa de Guanabara.
2) Ampliao dos sistemas de tratamento de esgoto a principal medida a
ampliao do sistema Alegria, com investimento previsto de R$ 1 bilho.
3) Programa Lixo Zero.
4) Programa de Revitalizao do Canal do Fundo recurso de R$ 320
milhes, da Petrobras.
5) Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) da Refinaria de Duque de
Caxias (REDUC) que contar com investimento de R$ 1 bilho, da
Petrobras, para aes ambientais e melhorias da rea operacional.
6) Programa de Implantao de Unidades de Tratamento de Rio (UTRs)
previso de cinco unidades na foz dos maiores poluidores das guas da
baa quatro rios e um canal.

393
7) Projeto Iguau com investimento de R$ 182 milhes, do governo

federal, e R$ 265 milhes, do Fecam na primeira fase.
8) Projeto Sena Limpa.
9) Reflorestamento do entorno da baa de Guanabara.
10) Programa de Despoluio da Baa de Guanabara.
11) Ecobarreiras.
12) Recuperao do Canal de So Loureno investimento de R$ 18 milhes,
sendo R$ 3,5 milhes disponveis pelo Ministrio da Pesca e Agricultura
(MPA) e R$ 4 milhes do Fecam (Rio de Janeiro, [s.d.]a).
O j abordado Programa de Saneamento dos Municpios do Entorno da
Baa de Guanabara conta com investimentos, de acordo com o governo do estado
do Rio de Janeiro, provenientes do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) US$ 452 bilhes e da contrapartida do governo R$ 330 milhes do Fecam.
De acordo com o Portal Baa de Guanabara (2012), o governo do Rio de Janeiro
recorreu tambm ao FUNDRHI.
Devem ser tambm considerados os projetos vinculados ao PAC, que, de
acordo com o site15 oficial, reforou os investimentos em saneamento, com investimento federal que j superior a R$ 90 bilhes. De acordo com o Instituto Trata
Brasil (2012), os R$ 40 bilhes destinados ao saneamento no estado incluram
recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) e financiamentos com recursos
do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT). Segundo a SEA, foram destinados nesta fase cerca de R$ 230
milhes para o Projeto Iguau que somados participao do governo do estado,
contabilizou R$ 300 milhes.
Em maro de 2010, foi lanada a segunda fase PAC (2010-2014), sendo as
aes da primeira fase revisadas e complementadas. Nesta etapa, o saneamento foi
contemplado nos eixos Comunidade Cidad, Minha Casa Minha Vida, e gua e Luz
para Todos. O investimento anunciado pelo governo federal foi de R$ 45 bilhes.
As obras destinadas ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio recursos
do OGU e financiamentos do FGTS e do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) tero, at o final do perodo, investimento de R$
7 bilhes, para gua, e R$ 9,8 bilhes, para esgotamento sanitrio (Instituto Trata
Brasil, 2012). Para o Projeto Iguau, R$ 352 milhes foram aprovados nesta nova
etapa. As obras do PAC 2 esto listadas no quadro 2.
15. Brasil. Programa de Acelerao do Crescimento. Disponvel em: <http://www.pac.gov.br/noticia/5a7e2fc8>.

Acesso em: 23 set. 2014.

394
QUADRO 2
Obras do PAC 2
Obras
Localizao
Municpio
Drenagem urbana na Baixada Fluminense.
Conjuntos habitacionais Roldo Gonalves,

Barro Vermelho e Trio de Ouro
Nova Iguau, Belford Roxo, Mesquita,

So Joo de Meriti
Saneamento integrado e urbanizao no

Rio de Janeiro
Complexo de Manguinhos - setores

AeB
Rio de Janeiro
Adequao do sistema de esgotamento

sanitrio
Recuperao da estao de tratamento

de esgoto de Joinville
Belford Roxo
Adequao do sistema de esgotamento

sanitrio
Recuperao da estao de tratamento

de esgoto de So Gonalo
So Gonalo
Ampliao do sistema de esgotamento

sanitrio Alegria
Rio de Janeiro
Rio de Janeiro

sanitrio
Ilha de Paquet
Rio de Janeiro, So Gonalo

sanitrio do Sarapu tronco-coletor,
interceptores e troncos coletores
Baixada Fluminense
Belford Roxo

sanitrio e reflorestamento de matas
ciliares
Niteri e Guapimirim
Itabora
Implantao do sistema de esgotamento

sanitrio
Bacia de Santa Cruz
Rio de Janeiro

sanitrio
Bacias dos rios Mutondo e Coelho

bairros Nova Cidade, Trindade e Luiz
Caador
So Gonalo

sanitrio
Bairro de So Leopoldo
Belford Roxo
Galpo de triagem para catadores

(Resduos slidos)
Mesquita
Galpo de triagem para catadores

(Resduos slidos)
Nilpolis
Resduos slidos
Tangu
Fonte: Brasil ([s.d.]b).

Obs.: No site <http://goo.gl/FRlz8h> possvel visualizar o rgo responsvel, o executor, a unidade federativa, o(s) municpio(s)
atendido(s), o investimento previsto, o estgio e a data de referncia.
De acordo com a Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan),

os investimentos previstos para a infraestrutura urbana, no perodo 2012-2014,
totalizam R$ 51 bilhes, sendo destinados ao saneamento bsico R$ 4,3 bilhes.
Cabem algumas consideraes sobre os dois fundos estaduais anteriormente
citados: o Fecam e o FUNDRHI. Por seu turno, tambm importante observar
na Lei Oramentria Anual (LOA) a aplicao de recursos do tesouro estadual em
programas e aes voltados para o saneamento.

395
5.1 Fundo de Conservao Ambiental e Desenvolvimento Urbano
O Fecam foi criado em 10 de novembro de 1986. Seus recursos giram em torno de

R$ 300 milhes ao ano e so provenientes dos royalties do petrleo (5%) concedidos
ao Rio de Janeiro e de multas administrativas e condenaes judiciais. Este montante
destina-se ao financiamento de projetos ambientais, como reflorestamento,
implantao de tecnologias menos poluentes e saneamento (Rio de janeiro, [s.d.]b).
Os recursos destinados ao saneamento, em 2012, giraram em torno de trs
programas, com sete projetos.16
5.2 Fundo Estadual de Recursos Hdricos
O FUNDRHI, por sua vez, fruto de um acordo celebrado, em 11 de dezembro

de 2009, entre o Inea e a Cedae, e destina-se gesto dos recursos hdricos. O Inea
recebe os recursos repassados pela Cedae oriundos da cobrana dos usurios e de
acordos entre os rgos , que se estima serem da ordem de R$ 20 milhes/ano.
Esta importncia destinada ao FUNDRHI com o intuito de proteger e recuperar
as bacias hidrogrficas do estado metas estabelecidas pelos comits de bacias.
Quanto utilizao dos recursos, a Lei no 5.234, de 5 de maio de 2008, altera em
seu Artigo 4o os incisos II, III e IV do Artigo 11 da Lei no 4.247/2003 que dispe
sobre a cobrana pela utilizao dos hdricos do estado do Rio de Janeiro dando
as seguintes orientaes:
II do montante arrecadado pela cobrana sobre o uso dos recursos hdricos de
domnio estadual, sero aplicados 90% (noventa por cento) na bacia hidrogrfica
arrecadadora, bem como os outros 10% (dez por cento) no rgo gestor de recursos
hdricos do estado do Rio de Janeiro.
III dos valores arrecadados com as demais receitas do FUNDRHI, ser aplicado,
na bacia hidrogrfica de captao dos recursos, um mnimo de 50% (cinquenta por
cento) em despesas com investimentos e custeio, e o restante aplicado em quaisquer
outras bacias hidrogrficas do estado e no rgo gestor de recursos hdricos, mediante
proposta enviada pelo rgo gestor e aprovao pelo Conselho Estadual de Recursos
Hdricos (CERHI).
IV em virtude da transposio das guas do rio Paraba do Sul para a bacia do rio
Guandu, sero aplicados, obrigatoriamente, na bacia hidrogrfica do rio Paraba do
Sul, 15% (quinze por cento) dos recursos oriundos da cobrana pelo uso de gua
bruta na bacia hidrogrfica do rio Guandu, at que novos valores sejam aprovados
pelo Comit para Integrao da Bacia do Rio Paraba do Sul (CEIVAP) e Comit
Guandu, e referendado pelo CERHI (Rio de Janeiro, 2008).
16. Projeto Iguau, Abastecimento de gua estes dois tambm com recursos do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) , Saneamento Ambiental da Baa de Sepetiba, Rio mais Limpo, Lixo Zero, Saneamento Ambiental dos Municpios
do Entorno da Baa de Guanabara e Saneamento nas Bacias da Baa de Guanabara.

396
Determina tambm que 70% do montante devem ser aplicados na coleta

e no tratamento de efluentes urbanos, at que 80% do esgoto sejam coletados e
tratados na regio hidrogrfica. Junto com a celebrao do acordo (FUNDRHI),
foram assinados convnios de repasse para projetos de saneamento nos municpios
de Paracambi, Japeri, Seropdica e Queimados.
5.3 Lei Oramentria Anual
Os recursos do tesouro destinados aos programas e s aes, no perodo 2007-2012,

bem como os valores relativos sua execuo podem ser observados na tabela 2.
TABELA 2
Valores orados e liquidados, relativos FPIC saneamento socioambiental na Lei

Oramentria Anual (2007-2012)
(Em R$)
Ano
Estado1
RM do Rio de Janeiro2
Orado
Liquidado
2007
570.601.793,00
n.d.
2008
798.397.678,00
375.245.969,63
502.118.273,00
122.959.733,05
2009
1.031.869.646,00
550.825.709,63
1.031.467.646,00
453.975.951,19
2010
559.517.752,00
842.179.644,91
358.742.439,00
175.247.339,65
2011
730.517.577,00
190.379.765,04
484.141.925,00
123.698.762,77
2012
1.161.473.957,00
380.213.432,09
1.065.780.957,00
374.925.736,73
Total
4.852.378.403,00
2.338.844.521,30
3.930.233.480,00
1.250.807.523,39
Orado
487.982.240,00
Liquidado3
n.d.
Fonte: Brasil (2007b; 2008a; 2008b; 2010b; 2011b; 2012).

Notas: 1 No desagrega por regies de governo. Assim, pode tambm incluir a RM do Rio de Janeiro.
2
Valores especficos para a RM do Rio de Janeiro.
3
Quando o valor liquidado apresentado superior ao orado, significa que inclui outras fontes de financiamento.
Obs.: n.d. = no disponvel. Os valores referentes ao estado englobam os que esto indicados como especficos para a RM
do Rio de Janeiro.
6 POLTICA DE SANEAMENTO E GOVERNANA NA RM DO RIO DE JANEIRO
Pelo exposto, observando-se a atuao praticamente exclusiva do poder pblico nas

aes relacionadas ao saneamento, pode-se afirmar que no existe governana em
escala metropolitana na funo pblica saneamento socioambiental no diferindo
de outras FPICs, como o uso e ocupao do solo e transporte.
O saneamento bsico apresenta grande complexidade entre seus elementos
legais, ambientais e de planejamento. No que concerne RM do Rio de Janeiro,
o saneamento socioambiental sempre foi alvo de inmeros investimentos e
de programas governamentais. Com a fuso dos estados do Rio de Janeiro e da
Guanabara, e com a criao da Cedae em 1975, o governo estadual aplicou uma

397
enorme quantidade de recursos financeiros e tcnicos nos municpios metropolitanos, no sendo a falta de financiamento o principal problema do setor pelo
menos em comparao com outras reas.
O estudo clssico de Eduardo Marques (2000) sobre a ao das instituies
pblicas no campo do saneamento bsico e dos processos polticos que decidiram
o rumo do setor para a RM do Rio de Janeiro demonstra que o grande desafio
do saneamento vai muito alm da necessidade de investimentos. As grandes intervenes na ampliao dos servios de abastecimento de gua, na pavimentao de
ruas e na construo de estaes de tratamento de esgoto permitiram a ocupao
de uma vasta rea geogrfica pertencente periferia da cidade do Rio de Janeiro e
de cidades marginais (Rio de Janeiro [s.d.]a; Marques, 1996).
No entanto, as estratgias na execuo dessas polticas respeitavam os arranjos
de interesse entre a recm-criada estatal (Cedae) e os grupos dirigentes locais,
privilegiando regies e localidades em detrimento de outras. Um bom exemplo
desta ocorrncia a ampliao, nos anos 1990, da estao de tratamento de gua
(ETA) Imunana-Laranjal, que, mesmo sediada no municpio de So Gonalo,
destinou-se em grande parte a abastecer a cidade de Niteri, deixando de lado os
inmeros e cada vez mais adensados loteamentos urbanos do lado leste da baa de
Guanabara exemplo, Jardim Catarina e Complexo do Salgueiro, no municpio
de So Gonalo.
Outro ponto importante o fato de grande parte das polticas e programas
de governo sofrerem com constantes paralisaes, fazendo de suas intervenes
aes pontuais e fracionadas, o que leva fragmentao espacial na prestao de
servios de gua e esgoto.
Para piorar, h o embate terico e tcnico em torno da definio do paradigma ambiental hegemnico do setor objeto de consideraes na introduo
deste estudo , tendo em vista que, durante dcadas, prevaleceu no campo do
saneamento a viso da engenharia ambiental, o que levou, positivamente,
ampliao do acesso por parte da populao metropolitana aos servios de gua,
coleta e tratamento de lixo e esgoto.
Reafirmando o que j se exps, o governo estadual o principal gestor do
saneamento bsico no s na RM do Rio de Janeiro, mas em todo o estado
em especial por meio da SEA e da Seobras, ressaltando-se tambm os principais
fundos destinadores de verbas para os projetos e aes de saneamento Fecam
e FUNDRHI. A Cedae, uma empresa estadual, tambm se mostra como uma
entidade de fundamental importncia, atendendo a maior parte dos municpios da RM do Rio de Janeiro, com os servios de abastecimento de gua e
tratamento de esgoto.
398

Essa atuao quase exclusiva do poder pblico estadual , por sua vez, compreensvel, dada a necessidade de vultosos recursos exigidos pelos servios de
saneamento. No entanto, no deve ser excludente, podendo-se contar com maior
participao da iniciativa privada e de organizaes da sociedade civil, mesmo que
no propriamente na execuo de servios, mas, por exemplo, no diagnstico,
planejamento e acompanhamento das medidas que sero adotadas.
Talvez, os esforos dos comits de bacias, em articulao com outros atores
e fruns, possam permitir maiores ganhos em termos de impacto das polticas
ambientais. Os comits de bacias podem ter papel-chave nos principais programas
do estado. Surgem como uma possibilidade de instncia de governana e controle
social capaz de agregar em um mesmo ambiente os aspectos da dinmica regional
com os muitos elementos que estruturam e so estruturados por polticas pblicas
e projetos de grande alcance espacial.
Os comits de bacias contam com a participao dos representantes da
sociedade civil em suas respectivas plenrias. Considerando as bacias que abrangem
municpios da RM do Rio de Janeiro, a representao de:
nove entre os trinta membros, no comit da Bacia Hidrogrfica
do Guandu;
quinze entre os 45 membros da Bacia Hidrogrfica da Baa de
Guanabara, sendo dois da sub-regio de Maric-Guarapina, um da
sub-regio Itaipu-Piratininga, trs da sub-regio do trecho leste,
cinco da sub-regio do trecho oeste, dois da sub-regio da lagoa
Rodrigo de Freitas e dois da sub-regio de Jacarepagu; e
dezoito entre os 54 membros da Bacia Hidrogrfica Lagos So Joo, com
representantes de associaes, organizaes no governamentais (ONGs),
conselhos regionais e universidades.
Outra ferramenta de participao popular nas tomadas de deciso so os planos
diretores participativos. Trata-se de instrumentos de planejamento desenvolvidos em
parceria com a sociedade civil organizada, que apresentam as diretrizes municipais
a serem seguidas. Na RM do Rio de Janeiro, alguns planos diretores como os dos
municpios de Itagua, Japeri, Mesquita, Nova Iguau, Paracambi, So Gonalo,
Seropdica e Tangu so assim elaborados.17
Ainda no nvel municipal, vale destacar os planos municipais de saneamento
bsico (vinculados ao PAC) e o Plano Municipal de Resduos Slidos. A sociedade
civil tambm participa da formulao dos planos municipais de saneamento bsico,
por meio de oficinas, junto com tcnicos do estado. Este processo deve passar pela
17. No foi possvel o acesso aos planos diretores de alguns municpios da RM do Rio de Janeiro.

399
avaliao do saneamento nos municpios e pela capacitao dos participantes,

seguindo a proposta do PSAM. Quanto aos resduos slidos, os consrcios e arranjos
para a destinao destes resduos tambm apontam uma articulao entre municpios, embora no integrem a RM do Rio de Janeiro nem respeitem seus limites.
Pensar a governana metropolitana passa por pensar a poltica urbana estadual
para a RM do Rio de Janeiro. A ausncia de uma articulao dos principais projetos
estruturantes nesta RM com uma poltica de uso e ocupao do solo pelo vis do
urbanismo e do ambiente fez com que a populao dos municpios perifricos
(entre 70% a 90%) da RM do Rio de Janeiro passasse a viver em reas informais
ou de risco (Ribeiro, 1999; Maricato, 2011). Com isto, entram em cena elementos
ambientais e de sade pblica no cerne da questo urbana, pois so justamente
as reas vulnerveis, geralmente onde incide legislao ambiental, que servem de
abrigo aos que no conseguem ingressar nas cidades formais.
As tragdias ambientais (enchentes, inundaes, epidemias etc.), cada vez
mais presentes na realidade e no cotidiano da RM do Rio de Janeiro, devem ser
alvo no apenas das polticas da rea ambiental e do saneamento bsico, mas das
demais FPICs, pois as causas dessas tragdias esto diretamente ligadas falta de
controle sobre o uso e a ocupao adequada do solo.
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CAPTULO 15
SANEAMENTO AMBIENTAL E TRANSPORTE NA RIDE/DF:

OS DESAFIOS DA GESTO DAS FUNES PBLICAS DE
INTERESSE COMUM E O PLANEJAMENTO INTEGRADO
Crita da Silva Sampaio1
Francisca de Santana Paz2
Giuliana de Abreu Corra3
1 APRESENTAO
O estudo aqui sintetizado fez parte de uma pesquisa em rede que permitiu o
comparativo da Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e
Entorno (Ride/DF) com outras regies metropolitanas (RMs) do Brasil, cujo objetivo foi avaliar o grau de governana destas regies de planejamento por meio da
anlise da gesto das funes pblicas de interesse comum (FPICs) a elas delegadas.
As principais fontes de investigao foram os dados censitrios, do perodo 2000-2010,
os Planos Plurianuais (PPAs) de 2008 a 2011 e de 2012 a 2013, bem como informaes de rgos setoriais da administrao pblica estadual e distrital.
Inicialmente o estudo apresenta aspectos gerais da caracterizao da dinmica
metropolitana do territrio, tendo como componente de anlise os aspectos populacionais, econmicos e fluxos socioeconmicos e culturais. Em seguida, fez-se
uma anlise de duas FPICs selecionadas pelo estudo na Ride/DF, estratgicas para
o planejamento integrado da regio: saneamento ambiental e transporte. Para as
respectivas funes, procurou-se fazer um histrico e uma caracterizao da gesto,
identificando a estrutura institucional e normativa, os instrumentos de planejamento
e gesto, os projetos de investimentos e controle social.
No decorrer de cada uma das duas FPICs tambm foi realizada uma anlise
da efetividade do arranjo de gesto e da governana, da dinmica socioeconmica
e suas interfaces com outras FPICs. Buscou-se identificar os atores sociais e os
agentes polticos e econmicos envolvidos na governana destas funes no mbito
da Ride/DF, discutindo como estes se articulam e interagem.
1. Gegrafa da Companhia de Planejamento do Distrito Federal (CODEPLAN).

2. Tcnica de Planejamento da CODEPLAN.
3. Tcnica de Planejamento da CODEPLAN.
404

Aps anlise das caractersticas dos arranjos de gesto de saneamento

ambiental e transporte na Ride/DF, o estudo apresenta uma avaliao da governana
metropolitana, traduzindo a integrao da gesto das FPICs como um desafio para
a efetividade do funcionamento da Ride/DF.
2 CARACTERIZAO DA DINMICA METROPOLITANA NA RIDE/DF
Com o crescente processo de metropolizao observado no Brasil nos ltimos

cinquenta anos, observa-se atualmente que um tero da populao brasileira vive
em espaos metropolitanos, se se considerar apenas as doze metrpoles reconhecidas pelo estudo de Regies de Influncia das Cidades (REGICs) (IBGE, 2008), a
saber: So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Salvador,
Recife, Fortaleza, Belm, Manaus, Goinia e Braslia. Se se considerar o conjunto
de RMs institudas, a populao metropolitana corresponde quase metade da
populao do pas (Balbim et al., 2011).
Nesse cenrio, Braslia se apresenta como um centro polarizador, conforme a
REGIC 2007, classificado como metrpole nacional. Tal classificao aborda o tamanho
e a densidade populacional, o grau de urbanizao e a coeso interna da rea, dada
pelos deslocamentos da populao, em funo de servios, trabalho, estudo, entre
outros, caracterizando as chamadas reas de concentrao populacional (ACPs).
A expanso da rea Metropolitana de Braslia (AMB) ocorreu de forma polinucleada
e esparsa no territrio do Distrito Federal, perpassando seus limites poltico-administrativos
e abrangendo um espao de influncia direta em municpios do estado de Gois, formando
um aglomerado urbano, conurbado ou em processo de conurbao. A criao da Ride/DF, em
1998, foi resultado da necessidade de criao de uma rea de planejamento para a expanso
da rea metropolitana que ento se formava.
Apesar disso, os 22 municpios que compreendem o recorte espacial da Ride/
DF, instituda pela Lei Complementar no 94/1998, para fins de planejamento e
gesto territorial, apresentam uma distinta relao de dependncia com o seu ncleo polarizador, que o Distrito Federal. Vrios estudos apontam estas variaes
no nvel de integrao dos municpios da Ride com o Distrito Federal. Como
exemplo, cita-se o estudo da Companhia de Planejamento do Distrito Federal
(Codeplan) e da Secretaria de Estado de Planejamento e Oramento do Distrito
Federal (Distrito Federal, 2003) que revelou, por meio de uma pesquisa domiciliar, a interao dos municpios do entorno com o Distrito Federal e a presso
exercida por esta populao, no que se refere ao mercado de trabalho, ao estudo,
aos equipamentos pblicos e s relaes comerciais, agregando os 22 municpios
da Ride/DF em trs regies, conforme o seu grau de dependncia em relao ao
Distrito Federal, a saber:
Saneamento Ambiental e Transporte na Ride/DF: os desafios da gesto das funes

pblicas de interesse comum e o planejamento integrado
405
Regio I alta polarizao: guas Lindas de Gois, Cidade Ocidental,

Luzinia, Novo Gama, Santo Antnio do Descoberto e Valparaso
de Gois;
Regio II mdia polarizao: Abadinia, Alexnia, Cocalzinho de Gois,
Cristalina, Formosa e Planaltina de Gois; e
Regio III baixa polarizao: gua Fria de Gois, Buritis, Cabeceira
Grande, Cabeceiras, Mimoso de Gois, Padre Bernardo, Pirenpolis,
Una e Vila Boa.
A seguir so apresentados aspectos gerais da caracterizao da dinmica
metropolitana do territrio da Ride/DF, tendo como componente de anlise os
aspectos populacionais, econmicos e fluxos socioeconmicos e culturais.
2.1 Aspectos populacionais
A Ride/DF abrange 22 municpios de dois estados da Federao e o Distrito Federal,

sendo dezenove de Gois e trs de Minas Gerais, com uma rea de 56.433,79 km.
Os municpios da Ride/DF que apresentam a maior dimenso territorial so: Una
com 8.447,11 km, Cristalina com 6.162,09 km e Formosa com 5.811,79 km.
O Distrito Federal aparece em quarto lugar com 5.780,00 km, o que corresponde
a 10,2% do territrio da Ride/DF. Os municpios mineiros ocupam 26% e os
municpios goianos representam 63,7% do territrio.
De acordo com o Censo Demogrfico 2010, a Ride/DF possui 3,7 milhes
habitantes, o que representa 2% da populao brasileira e 26,5% da populao
do Centro-Oeste. Deste contingente populacional, o Distrito Federal participa
com 69%, correspondendo a cerca de 2,5 milhes de habitantes. Os demais municpios da Ride/DF representam 31% da sua populao, somando um total de
1.154.021 habitantes. Nota-se que o Distrito Federal tem elevada participao
neste contingente populacional, por se tratar do ncleo metropolitano (tabela 1).
No perodo 2000-2010, houve um incremento populacional da ordem de
765.697 habitantes, na Ride/DF: o Distrito Federal participou com 519.014
habitantes, mantendo a maior participao. Ao analisar os dados censitrios,
entre 2000 e 2010, percebe-se que praticamente no houve mudanas na
composio da participao da populao entre o Distrito Federal e os demais
municpios da Ride/DF. No Censo de 2000, o peso do Distrito Federal era
de 69,3% da populao da Ride/DF e os demais municpios tiveram uma
participao de 30,7% dos habitantes, resultado quase inalterado, entre 2000
e 2010, em porcentagem (tabela 1).

406
TABELA 1
Populao total, urbana e rural das unidades territoriais (2000-2010)

Brasil, grande regio, Unidade da
Federao (UF), Ride e municpio
Total
Urbana
Rural
2000
2010
2000
2010
2000
2010
Brasil
169.872.856
190.755.799
137.925.238
160.934.649
31.947.618
29.821.150
Centro-Oeste
11.638.658
14.058.094
10.089.868
12.482.567
1.548.790
1.575.527
Minas Gerais
17.905.134
19.597.330
14.658.502
16.714.976
3.246.631
2.882.354
Gois
5.004.197
6.003.788
4.393.292
5.421.002
610.905
582.786
Distrito Federal
2.051.146
2.570.160
1.961.499
2.481.272
89.647
88.888
Ride/DF e entorno
2.958.484
3.724.181
2.759.354
3.504.433
199.130
219.748
20.396
22.737
13.868
16.100
6.528
6.637
Buritis
Cabeceira Grande
5.920
6.453
4.579
5.297
1.341
1.156
Una
70.033
77.565
55.549
62.329
14.484
15.236
Abadinia
11.452
15.757
7.206
10.778
4.246
4.979
4.469
5.090
1.748
2.137
2.721
2.953
gua Fria de Gois

guas Lindas de Gois
105.746
159.378
105.583
159.138
163
240
Alexnia
20.335
23.814
15.200
19.676
5.135
4.138
Cidade Ocidental
40.377
55.915
34.465
43.654
5.912
12.261
Cocalzinho de Gois
14.626
17.407
6.000
6.444
8.626
10.963
9.679
10.361
5.597
6.416
4.082
3.945
34.116
46.580
27.569
38.421
6.547
8.159
Formosa
78.651
100.085
69.285
92.023
9.366
8.062
Luzinia
141.082
174.531
130.165
162.807
10.917
11.724
Corumb de Gois
Cristalina
Mimoso de Gois
2.801
2.685
1.186
1.242
1.615
1.443
Novo Gama
74.380
95.018
73.026
93.971
1.354
1.047
Padre Bernardo
21.514
27.671
13.272
10.786
8.242
16.885
Pirenpolis
21.245
23.006
12.475
15.563
8.770
7.443
Planaltina
73.718
81.649
70.127
77.582
3.591
4.067
Santo Antnio do Descoberto
51.897
63.248
48.398
56.808
3.499
6.440
Valparaso de Gois
94.856
132.982
94.856
132.982
3.287
4.735
2.702
3.502
585
1.233
Vila Boa
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2000; 2010).
Os municpios mais populosos da Ride/DF pertencem ao grupo com maior

grau de dependncia do Distrito Federal, com exceo de Una, e se apresentam
nesta ordem: Luzinia, guas Lindas de Gois, Valparaso de Gois, Formosa,
Novo Gama, Planaltina, Una, Santo Antnio do Descoberto, Cidade Ocidental,
Cristalina, Padre Bernardo e Alexnia. Na chamada periferia metropolitana, que
compe a AMB, assim caracterizada pela Codeplan (2013), os dados de fluxos
indicam que Cocalzinho de Gois possui grande interao com o Distrito Federal,
mesmo tendo uma populao menos expressiva, e, por isso, integra a AMB (figura 1).

407
FIGURA 1
Territrio da Ride/DF e da rea Metropolitana de Braslia
Fonte: IBGE (2010).

Os municpios da Ride/DF que aumentaram em mais de 20 mil habitantes

residentes em rea urbana, alm do Distrito Federal, no perodo 2000-2010, so:
guas Lindas de Gois, com 53.555 habitantes; Valparaso de Gois, com 38.126,
Luzinia, com 32.642; e Novo Gama, com 20.945, situados nos grupos com mais
alto grau de polarizao. Apenas o municpio de Padre Bernardo, pertencente a
este grupo, apresentou decrscimo de 2.486 habitantes vivendo em rea urbana,
apesar de ter obtido aumento populacional na ordem de 6.157 habitantes. Isto se
justifica pelo crescimento de localidades ainda classificadas como rurais, mas com
caractersticas urbanas no territrio do municpio.
Os dados censitrios revelam que a Ride/DF possui elevada taxa de urbanizao, mais de 90% da sua populao reside em rea urbana. A taxa de urbanizao
registrada em 2010 foi de 94,10% e do Distrito Federal, 96,54%, ambas acima das
taxas de urbanizao do estado de Gois, 90,29%, do Centro-Oeste, 88,79% e do
Brasil, 84,37%. De acordo com os dados censitrios, alm do Distrito Federal, os
municpios da Ride/DF que apresentam taxas de urbanizao acima da mdia nacional so: Valparaso de Gois, com 100% de urbanizao; guas Lindas, 99,85%;
Novo Gama, 98,18%; Planaltina, 95,02%; Luzinia, 93,28%; Formosa, 91,94%;
408

Santo Antnio do Descoberto, 89,82; Alexnia, 82,62%; Cristalina, 82,48%; e

Cabeceira Grande, 82,09%. Com exceo deste ltimo, todos pertencem aos
grupos com maior grau de polarizao.
No perodo 2000-2010, a Ride/DF registrou uma taxa de crescimento anual
da sua populao de 2,33%, bastante prxima taxa do Distrito Federal, 2,28% ao
ano (a.a). Nesse perodo, tanto a Ride/DF quanto o Distrito Federal apresentaram
taxas mais elevadas que as do estado de Gois, 1,84%, do Centro-Oeste, 1,91%,
e do Brasil, 1,17%. O grupo de municpios com taxas superiores ou prximas
da Ride/DF e do Distrito Federal so: guas Lindas de Gois, 4,19%; Vila Boa,
3,72%; Valparaso de Gois, 3,44%; Cidade Ocidental, 3,31%; Abadinia, 3,24%;
Cristalina, 3,16%; Padre Bernardo, 2,55%; Novo Gama, 2,48%; Formosa, 2,44%; e
Luzinia, 2,15%. Estes municpios pertencem predominantemente aos grupos de
maior dependncia do ncleo metropolitano. Dos municpios que apresentaram
as menores taxas, abaixo da mdia nacional, destaca-se o municpio de Mimoso
de Gois, que mostra uma taxa de crescimento negativa de 0,42% a.a.
Ao comparar os dados de crescimento anual com os da populao urbana,
no mesmo perodo, a taxa da Ride/DF era ainda maior, 2,42%, bem como a do
Distrito Federal, 2,38%. E o grupo de municpios que apresentaram as taxas mais
elevadas foi praticamente o mesmo: guas Lindas de Gois, 4,19%; Abadinia,
4,11%; Valparaso de Gois, 3,44%; Cristalina, 3,37%; Formosa, 2,88%; Vila
Boa, 2,63%; Alexnia, 2,61%; Novo Gama, 2,55%; Cidade Ocidental, 2,39%;
e Luzinia, 2,26%, com destaque para o municpio de Padre Bernardo, que apresentou uma taxa de crescimento da populao urbana negativa de 2,05% a.a., no
perodo 2000-2010, apesar de ter crescido 2,55%, no geral.
De acordo com o Censo Demogrfico 2010, a Ride/DF possui uma densidade
demogrfica de 67,10 hab./km, enquanto a do Distrito Federal corresponde a mais
de seis vezes o seu adensamento populacional, 444,07 hab./km. Dos municpios da
Ride/DF que apresentam maior densidade demogrfica, destacam-se Valparaso de
Gois, com densidade de 2197,14 hab./km; seguido de guas Lindas de Gois,
com 846,03 hab./km; e Novo Gama, com 489,41 hab./km. O segundo grupo que
apresenta maior densidade formado pelos municpios de Cidade Ocidental, com
143,40 hab./km; Santo Antnio do Descoberto, com 67,00 hab./km; Luzinia,
com 44,06 hab./km; e Planaltina com 32,17 hab./km.
Os municpios de Alexnia, com 28,09 hab./km; Formosa, 17,22 hab./km; e
Abadinia, 15,08 hab./km apresentam densidade bem menor que a da Ride/DF,
mas acima ou prximo da mdia nacional, que de 22,43 hab./km, e do estado
de Gois, 17,65 hab./km. Observa-se, portanto, que os municpios que possuem
maior densidade demogrfica so, notadamente, os que apresentam maior interao
com o Distrito Federal, ncleo polarizador.

409
2.2 Aspectos econmicos
A distribuio do produto interno bruto (PIB) da Ride/DF oferece algumas leituras

importantes de serem destacadas. Os dados revelaram que, no perodo analisado,
possvel identificar uma fortssima polarizao econmica exercida pelo ncleo
metropolitano, com nfima participao dos demais municpios.
Em 2010, o PIB da Ride/DF em valores agregados totalizou cerca de R$ 160
bilhes. Na participao, o Distrito Federal concentra 93,57%, correspondente a cerca
de R$ 149 bilhes, o que caracteriza um fosso entre o ncleo metropolitano e sua
periferia. importante ressaltar que a distribuio no territrio do Distrito Federal
apresenta grandes desigualdades socioeconmicas. Se comparada a 2000, a relao
na participao do PIB entre o Distrito Federal e os demais municpios da Ride/
DF era ainda maior, o Distrito Federal participava com 94,70% do total (grfico 1).
GRFICO 1
Participao no PIB da Ride/DF (2000 e 2010)

(Em %)
94,70
93,57
5,30
6,43
2010
2000
Braslia
Demais municpios
Braslia
Demais municpios
Fonte: IBGE (2010).
Ao analisar o ritmo de crescimento anual do PIB, no perodo 2000-2010,

observa-se que o PIB da Ride/DF variou a uma taxa de 12,56% e a do Distrito
Federal variou em 12,42% a.a., menor que a taxa de Gois, 14,03%, mas bem
prxima a do Brasil, 12,32%. Os municpios da Ride/DF que aparecem com
melhor desempenho so Vila Boa, 23,30%; gua Fria de Gois, 22,23%; Alexnia, 20,65%; e Cristalina, 17,82%. Entre os municpios da Ride/DF, o Distrito
Federal um dos que aparece com menor desempenho. Com exceo de Cidade
Ocidental, todos os municpios apresentam resultados acima da mdia nacional.

410
O PIB per capita da regio, apesar de ser um dos maiores do pas,

R$ 43.020,00, apresenta enormes distores na sua distribuio, notadamente,
entre o Distrito Federal e os demais municpios da Ride/DF. A Ride/DF saiu de
um PIB per capita da ordem de R$ 16.589,00, em 2000, para R$ 43.020,00, em
2010. Os dados revelam que o Distrito Federal registrou, em 2000, um PIB per
capita de R$ 22.658,00, passando para R$ 58.326,00, em 2010, aproximadamente
trs vezes o valor do PIB per capita do Brasil, R$ 19.764,00.
Os demais municpios da Ride/DF que apresentam maiores PIBs per
capita so: gua Fria de Gois, R$ 25.704,00; Cristalina, R$ 24.068,00; Una,
R$ 18.036,00; Cabeceiras, R$ 17.918,00; Cabeceira Grande, R$ 17.634,00; Buritis,
R$ 16.642,00; Vila Boa, R$ 15.426,00; e Alexnia, R$ 13.766,00. Observa-se
que os municpios que apresentam menores PIB per capita fazem parte da periferia
metropolitana de Braslia. Ao comparar os dados da Ride/DF, nota-se que houve
crescimento em todos os municpios, no perodo analisado.
Ao analisar a participao dos setores econmicos no PIB da regio, em 2010,
destaca-se o setor de servios, com 81,06% da participao no valor total do PIB,
somando cerca de R$ 160 bilhes. O Distrito Federal apresenta participao ainda
maior neste setor, com 82,84% (grfico 2).
GRFICO 2
Participao dos setores econmicos no valor adicionado total do PIB da Ride/DF (2010)
(Em %)
82,84
81,06
10,86
6,61
11,12
1,47
Ride
5,82
0,22
Distrito Federal
Servios
Imposto
Servios
Imposto
Agropecurio
Industrial
Agropecurio
Industrial
Fonte: IBGE (2010).

411
Com relao ao rendimento, os dados censitrios revelaram as caractersticas dos domiclios particulares permanente4 da Ride/DF, segundo o valor do
rendimento nominal mdio mensal per capita, em 2010. possvel observar que
a dinmica da renda na regio apresenta uma grande concentrao no Distrito
Federal correspondente a R$ 2.097,83, bem maior que a Ride/DF, que apresenta
valor mdio mensal de R$ 1.664,94 e ambos apresentam rendimento bem acima
da mdia nacional (tabela 2).
TABELA 2
Valor do rendimento nominal mdio mensal per capita dos domiclios particulares
permanentes (2010)
Brasil, grande regio, UF, Ride
e municpio
Brasil
Rendimento nominal mdio

mensal per capita (R$)
949,99
Brasil, grande regio, UF, Ride

e municpio
Rendimento nominal mdio

mensal per capita (R$)
Cidade Ocidental
691,28
Cocalzinho de Gois
503,58
881,53
Corumb de Gois
584,78
913,94
Cristalina
779,48
Centro-Oeste
1.116,77
Minas Gerais
Gois
Distrito Federal
2.097,83
Formosa
825,21
Ride/DF
1.664,94
Luzinia
670,35
Buritis
630,41
Mimoso de Gois
520,07
Cabeceira Grande
500,39
Novo Gama
560,94
Una
810,79
Padre Bernardo
Abadinia
584,92
Pirenpolis
634,09
695,3
Planaltina
524,48
gua Fria de Gois
602,6
guas Lindas de Gois
497,26
503,73
Alexnia
566,94
Valparaso de Gois
848,83
Cabeceiras
478,35
Vila Boa
495,65
Fonte: IBGE (2010).
Os demais municpios da Ride/DF apresentam rendimento nominal mdio

mensal per capita, nos domiclios particulares permanentes, abaixo do rendimento
do estado de Gois, que de R$ 913,94, e do Brasil, representado por um valor
mdio mensal de R$ 949,99.
2.3 Fluxos socioeconmicos e culturais
Dada a dificuldade de se identificar os fluxos socioeconmicos e culturais dos

municpios da Ride/DF, em funo da carncia de informaes atuais que caracterizem estes fluxos, optou-se por utilizar indicadores de mobilidade pendular
4. o domiclio que foi construdo a fim de servir exclusivamente para habitao e, na data de referncia, tinha a
finalidade de servir de moradia a uma ou mais pessoas.
412

com base na tipologia desenvolvida pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento

Econmico e Social (Ipardes) (Delgado e Moura, 2010). Esta tipologia classificou
os municpios brasileiros em funo dos movimentos pendulares da populao,
considerando o tamanho e a direo predominante dos fluxos (sada ou entrada)
para trabalho e/ou estudo.
A tipologia adotada permitiu caracterizar os municpios por meio dessas
duas variveis, revelando o grau de importncia e a funo desempenhada, no
que concerne dinmica desse tipo de mobilidade. A regularidade deste tipo de
deslocamento permitiu identificar os municpios que so receptores dos maiores
fluxos, em funo destas atividades, aqueles que se caracterizam como evasores,
assumindo a condio de cidade dormitrio, ou aqueles que desempenham
ambas as funes.
Segundo a tipologia, de acordo com a direo dos fluxos, os municpios
foram classificados em trs tipos: receptor, aqueles com predomnio de entradas;
evasor, com predomnio de sadas; e aqueles que apresentam fluxos equivalentes
de entradas e sadas, bidirecional.
Para dimension-los, a tipologia adotou, arbitrariamente, o valor mnimo de
1.000 pessoas em cada municpio, considerando-se a soma das sadas e entradas,
com base no Censo Demogrfico 2010. A partir do corte estabelecido, os municpios foram classificados em trs categorias: i) grande, para os municpios com
maiores fluxos (50% do total); ii) mdio, aplica-se aos municpios seguintes, com
maiores fluxos, at se atingir 75% do total; e iii) pequeno, refere-se ao grupo de
municpios com menores fluxos, atingindo 100% no acumulado.5
Desse modo, a classificao apresenta duas dimenses de anlise: uma de
tamanho e outra de direo dos fluxos, a partir dos cortes e critrios estabelecidos,
possibilitando identificar os tipos de fluxos pendulares predominantes, diferenci-los quanto sua grandeza e caracterizar quais os municpios concentram maiores
fluxos rotineiramente (figura 2).
Utilizando a tipologia adotada, dos 22 municpios da Ride/DF, apenas oito
apresentam caractersticas de fluxos classificadas como mdio evasores e o Distrito
Federal, nico, como grande receptor. Fica clara a direo dos fluxos no interior
da Ride/DF, bem como a intensidade da participao de cada municpio da
periferia metropolitana.
5. Para mais detalhamento, ver Delgado e Moura (2010).

413
FIGURA 2
Movimentos pendulares nos municpios da Ride/DF
Fonte: Delgado e Moura (2010).
Nessa perspectiva, os indicadores de mobilidade pendular foram elementos

norteadores para a anlise da caracterizao da dinmica metropolitana no interior
da Ride/DF. A dissociao entre local de trabalho/estudo e moradia evidencia
aqueles que concentram maior oportunidade e os que desempenham a funo de
cidade-dormitrio, estabelecendo uma hierarquia de funes.
Quatorze so as FPICs sob a responsabilidade do Conselho Gestor da Ride/
DF e Entorno (Coaride) (Sampaio et al., 2013). Embora haja esta pluralidade de
414

aes previstas, ser apresentado a seguir um recorte analtico que envolve duas
FPICs selecionadas por este captulo saneamento ambiental e transporte. Esta
anlise teve enfoque na governana no nvel metropolitano, a partir do arranjo
institucional e dos instrumentos de planejamento e gesto relacionados a cada FPIC.
Em seguida, foi feita uma avaliao de como se d a governana metropolitana a
partir da anlise da gesto das FPICs, sua efetividade e entraves.
3 SANEAMENTO AMBIENTAL NA RIDE/DF
O saneamento ambiental composto pelas reas de gua, esgotamento, macrodrenagem e resduos slidos, estando as competncias para seu planejamento e execuo
compartilhados entre os diversos entes que compem a Ride/DF. As competncias
para definir aes nesta rea esto dispersas em vrios rgos federais e entre vrias
secretarias estaduais, uma vez que se trata de matria transversal, englobando reas
de meio ambiente, poltica urbana e sade.
Segundo o Parecer Coaride no 04/2012, de 7 de agosto de 2012, houve, ainda
em 2000, uma srie de levantamentos e indicaes de aes a serem executadas
na Ride/DF, levadas ao Coaride como uma resultante de discusses entre diversos
rgos federais, estaduais, municipais e distritais, referentes ao saneamento bsico
e aos recursos hdricos. Entretanto, o histrico referente a estas iniciativas inexiste
na atual Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), impossibilitando assim uma anlise desta evoluo do Coaride.
Atualmente, aps a recriao da Sudeco, foram institudos grupos temticos, entre eles, um especfico para tratar de saneamento bsico e resduos slidos,
durante a XVII Reunio Ordinria do Conselho, estes grupos so constitudos
por conselheiros titulares e/ou suplentes e ainda representantes de ministrios
e organismos da administrao pblica federal, estadual, do Distrito Federal e
municpios da Ride/DF e entidades privadas. Este grupo foi criado para discutir e
propor encaminhamentos ao Coaride. Em 2012, ocorreram duas reunies, mas,
atualmente, o grupo de trabalho encontra-se paralisado e sem previso de novas
reunies ou encaminhamentos por parte da Sudeco.
No obstante a relutncia por parte do Coaride em assumir o protagonismo
na gesto das funes pblicas, o governo federal estabeleceu diversas polticas
setoriais referentes ao saneamento. Sendo a Ride um instrumento interfederativo,
ela considerada em vrios ministrios como regio de planejamento e de dotao
oramentria, principalmente nos relativos s questes eminentemente urbanas,
como o saneamento ambiental.
No Ministrio das Cidades (MCidades), a Secretaria Nacional de Saneamento
Ambiental (SNSA) tem como objetivo institucional promover um significativo
avano, no menor prazo possvel, rumo universalizao do abastecimento de gua

415
potvel, esgotamento sanitrio (coleta, tratamento e destinao final), gesto de

resduos slidos urbanos (coleta, tratamento e disposio final), alm do adequado
manejo de guas pluviais urbanas, com o consequente controle de enchentes.
A SNSA adota dois eixos estratgicos de atuao: um voltado ao planejamento,
formulao e implementao da poltica setorial, respeitando o pacto federativo;
outro relacionado identificao de novas fontes de financiamento que assegurem
a contnua elevao dos investimentos no setor.
Com relao ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e manejo de
resduos slidos urbanos, a SNSA responsvel pelo atendimento a municpios com
populao superior a 50 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas,
regies integradas de desenvolvimento ou participantes de consrcios pblicos afins.
Na questo de guas pluviais urbanas, verifica-se a competncia compartilhada
entre MCidades e Ministrio da Integrao Nacional (MI), alm de intervenes
da Fundao Nacional de Sade (Funasa).
Na questo dos resduos slidos, a atuao do MCidades se d em conjunto
com o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e a Secretaria de Recursos Hdricos
e Ambiente Urbano (SRHU), a quem compete propor polticas, planos e normas e
definir estratgias nos temas relacionados com a gesto integrada de resduos slidos
urbanos, inclusive subsidiando a formulao de polticas e normas e a definio de
estratgias para a implementao de programas e projetos nas reas relacionadas
gesto integrada de resduos slidos urbanos; e o saneamento e a revitalizao de
bacias hidrogrficas em reas urbanas.
No Distrito Federal, a Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hdricos
(SEMARH), em acordo com o Decreto no 32.716, de 1o de janeiro de 2011,
possui a competncia para definir polticas, planejar, organizar, dirigir e controlar
a execuo de aes nas reas de resduos slidos e recursos hdricos. Na execuo
da Poltica Ambiental do Distrito Federal, o sistema SEMARH conta com os rgos vinculados: Agncia Reguladora de gua e Saneamento do Distrito Federal
(Adasa) e o Servio de Limpeza Urbana (SLU).
So da competncia da Adasa a regulao e a fiscalizao sobre os diversos
usos da gua, energia (gs canalizado) e saneamento bsico conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de abastecimento de gua potvel,
esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem
e manejo de guas pluviais urbanas. O SLU tem a responsabilidade de regular e
fiscalizar a gesto pblica e ambiental dos resduos slidos urbanos, por meio do
sistema de gerenciamento integrado, com foco na incluso social. A Adasa est
regulando o servio de limpeza urbana por meio de convnio com o SLU.
Na fiscalizao geral, a Adasa firmar contrato de gesto e desempenho com o
SLU, inclusive sobre as condies gerais e outros aspectos essenciais do servio,
416

em conformidade, no que couber, com o Artigo 11, 1o da Lei no 4.285/2008 e

o Artigo 23 da Lei Federal no 8.987/1995.
Na questo de macrodrenagem urbana, a competncia da Secretaria de
Obras do Distrito Federal, que a executa por meio da Companhia Urbanizadora
da Nova Capital do Brasil (NOVACAP) e est sob a fiscalizao da Adasa, que
confere a outorga para os lanamentos nos corpos hdricos. Ambos tambm trabalham em conjunto na avaliao do Plano Diretor de Drenagem Urbana (PDDU).
Est vinculada ainda Secretaria de Obras do Distrito Federal a empresa
Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal (CAESB), executora
dos servios de gua e esgotamento no Distrito Federal.
Em Gois, segundo a Lei no 17.257, de 25 de janeiro de 2011, cabe Secretaria
de Estado das Cidades a formulao da poltica estadual de habitao e formulao
da poltica estadual e sua execuo, direta ou indiretamente, de trnsito, saneamento
bsico e ambiental, desenvolvimento urbano e transporte coletivo urbano, bem
como acompanhamento, controle e fiscalizao da qualidade no que se refere sua
execuo, quando indireta, ressalvadas as competncias da Secretaria de Estado de
Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia.
Est jurisdicionada a essa secretaria, a empresaSaneamento de Gois S.A.
(Saneago), que tem por objetivo social explorar servios de saneamento bsico no
estado de Gois, mediante concesses, permisses ou autorizaes; realizar pesquisa, lavra e comercializao de bens minerais, correlacionados com saneamento
bsico; fomentar e proteger o meio ambiente nos limites da legislao prpria,
mediante convnio e/ou colaborao com outros rgos, e prestar servios tcnicos
especializados de saneamento bsico. Na rea da Ride/DF, atua a Companhia Ambienta
guas Brasileiras (CAAB), subsidiria da Saneago, que teve sua criao autorizada
pela Lei no 15.249, de 15 de julho de 2005, com o objetivo de implantar e ampliar os sistemas e a explorao dos servios de abastecimento de gua potvel, de
coleta e tratamento de esgotos sanitrios, de resduos slidos e atuao em outras
atividades afins.
3.1 Instrumentos de planejamento e gesto do saneamento ambiental na
Ride/DF
Aps a recriao da Sudeco, em 2012, foram institudos grupos temticos, entre

eles, um especfico para tratar de saneamento bsico e resduos slidos, constitudos
por conselheiros titulares e/ou suplentes e ainda representantes de ministrios
e organismos da administrao pblica federal, estadual, do Distrito Federal,
municpios da Ride/DF e entidades privadas. Este grupo visa discutir e propor
encaminhamentos ao Coaride. As duas primeiras reunies foram meramente de
disseminao de informaes, sendo que atualmente as atividades esto paralisadas.

417
Entretanto, no houve finalizao dos GTs, de maneira que ainda possvel a

retomada das discusses, cabendo Sudeco reestabelecer este espao de dilogo.
No obstante, a inexistncia real de um conselho ou entidade que agregue
a FPIC saneamento em um nico frum de discusso, e que seja responsvel por
sua execuo, h iniciativas para o saneamento ambiental na Ride/DF.
Mais recentemente, o MCidades lanou o edital MCidades/SNSA no 01/2012:
Diagnstico do saneamento bsico das regies integradas de desenvolvimento (Rides) do
Brasil (Ride/Distrito Federal e entorno, Ride Grande Teresina, e Ride Polo Petrolina/PE
e Juazeiro/BA). O edital prev que, alm dos estudos diagnsticos, seja elaborado
no prazo de dois anos um plano regional de saneamento integrado, que permitiria
Unio a elaborao do plano regional articulado aos estados e municpios, que
ainda poderiam elaborar seus prprios planejamentos. O plano regional, segundo
o MCidades, iria muito alm do estabelecimento de diretrizes gerais e adentraria
aes especficas a implementar para cada Ride. A vencedora foi a equipe tcnica
da Universidade de Braslia (UnB) e o processo ainda est nas fases iniciais de
elaborao do diagnstico.
Destacam-se tambm algumas iniciativas de cooperao entre Distrito
Federal e Gois por meio das suas executoras, respectivamente, CAESB e Saneago,
principalmente no intuito de melhorar o abastecimento de gua e o sistema de
esgoto e a gesto de resduos slidos e de drenagem urbana.
3.1.1 Consrcio guas Lindas: abastecimento de gua e sistema de esgoto
O municpio de guas Lindas de Gois, localizado montante e prximo ao

reservatrio da barragem do Descoberto, segundo a CAESB, responsvel pelo
abastecimento de aproximadamente 70% da populao do Distrito Federal.
No entanto, a inexistncia de saneamento bsico em guas Lindas afeta a qualidade
das guas pelo risco potencial de contaminao.
Diante disso, a CAESB firmou, em 7 de abril de 2003, contrato de constituio de consrcio com a Saneago para a explorao econmica dos sistemas de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em guas Lindas. Legitimando tal
situao, por meio da Lei no 387, de 17 de junho de 2003, a Cmara Municipal
de guas Lindas de Gois autorizou o municpio a firmar contrato de concesso
com a Saneago e a CAESB, com durao de 31 anos.
Ainda segundo a CAESB, em seu Relatrio Anual da Administrao de 2011 e
de 2012, a Saneago e o governo de estado de Gois tiveram dificuldades no aporte
de recursos financeiros para a implantao desta infraestrutura de saneamento bsico.
O governo do Distrito Federal (GDF), na qualidade de acionista majoritrio da
CAESB, decidiu viabilizar os recursos necessrios para implantao definitiva
418

dos sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Para tanto, com

a utilizao das linhas de crdito do Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(FGTS), por meio do Programa Pr-Saneamento, foram firmadas em junho de
2004 (iniciativas que antecedem o perodo de anlise) duas operaes de crdito,
destinadas execuo dos seguintes empreendimentos:
obras dos sistemas de gua: adequao e melhorias do sistema produtor
de poos, dos setores 1 e 6, e construo de dois centros de reservao
na cidade de guas Lindas de Gois; e
obras do sistema de esgotos: implantao das redes coletoras de esgotos,
emissrio, estaes elevatrias, linhas de recalque e sistema de tratamento
de esgotos.
O sistema de abastecimento de gua era feito de maneira bastante deficiente,
por meio de poos profundos explorados por terceiros, sujeitos s contaminaes
devido ausncia de sistema de coleta e tratamento de esgotos sanitrios.
O Consrcio guas Lindas passou a operar quinze sistemas independentes
que funcionavam precariamente. No havia tratamento da gua nem padronizao
construtiva. O atual sistema de abastecimento de gua tem como manancial 210
poos profundos com tratamento por meio de 120 cloradores. A distribuio
feita por 690 mil metros de redes e 42.132 ligaes devidamente hidrometradas.
A receita operacional decorrente da prestao dos servios no municpio em questo
ser compartilhada entre as duas empresas, remunerando assim o investimento.
3.1.2 Consrcio Sistema Produtor Corumb IV
Segundo o Atlas Brasil abastecimento urbano de gua, da Agncia Nacional de

guas (ANA), h necessidade de obras na regio da AMB, uma vez que o grande
crescimento populacional tem gerado forte presso sobre os recursos hdricos e os
equipamentos que fornecem este servio. Dessa forma, h necessidade de realizar
intervenes que possam atender a demanda futura das expanses urbanas.
Uma das solues apontadas, inclusive pelo Atlas, a construo do Sistema
Corumb IV, cuja soluo requer esforos comuns do governo de Gois, por meio
da Secretaria de Cidades, do Distrito Federal e da Unio para a sua implantao.
Constitui um sistema integrado que ser operado em conjunto entre a CAESB e
a Saneago e atender municpios de Gois, Luzinia, Valparaso de Gois, Cidade
Ocidental e Novo Gama, assim como as regies administrativas (RAs) do Gama e
Santa Maria, reforando a rea de atuao do Sistema Descoberto do Distrito Federal.
Muito embora o projeto para o Sistema Corumb tenha sido muito discutido
entre os governos estaduais, inclusive com questionamentos sobre a qualidade
da gua para consumo humano, a iniciativa se tornou um projeto com apoio do

419
MCidades, que est liberando os recursos para a sua construo, conjuntamente

com a Caixa Econmica Federal (CEF).
O empreendimento totaliza cerca de R$ 400 milhes, financiados pelo
Programa de Acelerao do Crescimento 1 (PAC) com recursos da CEF, do
Oramento Geral da Unio (OGU) e contrapartidas dos governos estaduais.
Inclui a construo de uma adutora de 28 km de extenso, que vai captar gua
da represa de Corumb IV, em Luzinia, e levar para Valparaso, e de uma estao
elevatria de gua bruta.
O trecho de 15 km est sendo financiado pelo GDF e de responsabilidade
da CAESB, ao custo total de R$ 42,8 milhes, com previso de concluso da obra
ao final de 2013. A CAESB tambm vai coordenar a construo de uma nova
estao de tratamento de gua em Valparaso, cujo processo licitatrio est concludo e aguardando a assinatura do contrato. Os outros 13 km que completam a
adutora, a captao e a estao elevatria de gua bruta sero executados por meio
da Saneago e esto orados em R$ 56 milhes que sero pagos pelo PAC 1, com
a contrapartida do governo de Gois. Este trecho se encontra em obras.
A Saneago tambm responsvel pela construo de 39 km de linhas de
transmisso eltrica que vo alimentar a captao e a elevatria, alm de uma
subestao eltrica na captao e equipamentos. Assim, o investimento total por
parte da Saneago de R$ 117 milhes. A obra est sendo feita em etapas, a primeira
vai elevar a capacidade de produo de gua tratada para 1.400 litros por segundo,
um aumento de 30% da oferta.
Segundo a Saneago, depois de pronto, o sistema poder atingir uma produo
de at 5.600 litros por segundo. Com a produo de gua gerada por Corumb,
tambm ser possvel regularizar a entrega de gua encanada em antigas invases
da regio do Ponte de Terra, Meirelles, Sucupira, Pr do Sol, Sol Nascente,
Arniqueira, Vicente Pires e outras localidades que esto em processo de regularizao.
A CAESB estima que este sistema atender uma populao total de cerca de 944
mil habitantes.
3.1.3 Consrcio Pblico de Manejo dos Resduos Slidos e das guas Pluviais da
Regio Integrada do Distrito Federal e Gois (CORSAP DF/GO)
A origem do CORSAP DF/GO decorreu de uma iniciativa do governo federal,

por meio do MMA, que coordena, no PPA federal, as aes relativas Poltica
Nacional dos Resduos Slidos (PNRS). Participaram da articulao, alm do MMA,
os governos do Distrito Federal e de Gois e as prefeituras dos municpios goianos.
A implantao do consrcio da Ride/DF segue a proposta de construo
de aterros sanitrios com gesto integrada. Entre as obrigaes, esto previstas a
420

constituio de um rgo regulador, a implantao do plano de resduos slidos,

o estabelecimento da coleta seletiva e do pagamento por servios ambientais.
O objetivo da constituio do consrcio promover uma gesto tcnica dos resduos,
permitindo assim a obteno de economia de escala, reduzindo custos operacionais,
elevando a qualidade dos servios, e minimizar os impactos ambientais do manejo
de resduos slidos e de guas pluviais.
O consrcio ser pessoa jurdica de direito pblico, com natureza de autarquia do tipo associao pblica, formado por estado de Gois, Distrito Federal e
dezenove municpios goianos que compem a Ride/DF, mais o municpio goiano
de Vila Propcio.6 Segundo informaes da Adasa, o consrcio contava com a
aprovao de seu protocolo de intenes efetuada por quinze de seus membros,
estando autorizado a realizar a 1a Assembleia Geral, para efetivar a fundao do
consrcio, aprovar seu estatuto e dar posse ao presidente e diretoria.
A assembleia geral instituiu o consrcio no dia 11 de julho de 2013, cuja
pauta foi a aprovao do regimento interno e a eleio do presidente e da diretoria, conforme o publicado no Dirio Oficial do Distrito Federal (DODF), de 27
de agosto de 2013. A caracterstica do consrcio, devido ao seu prprio objeto,
regional, no ficando restrita aos municpios da rea metropolitana. Para obter
ganhos de escala, o consrcio deve considerar o volume de resduos produzidos, a
logstica de deslocamento e processamento destes resduos, as opes tecnolgicas,
os entes reguladores e as modalidades de prestao. Assim, quando da fundao do
consrcio, dever ser iniciada a elaborao do plano regional de gesto de resduos
slidos e o de drenagem e de manejo de guas pluviais.
A regulao e a fiscalizao da prestao dos servios pblicos de manejo de
resduos slidos urbanos e de drenagem e manejo das guas pluviais urbanas se
adequaro s diretrizes do planejamento regional integrado, podendo ser efetuadas
pela Adasa, quando prestados ao Distrito Federal; pela Agncia Goiana de Regulao (AGR), quando prestados aos municpios do estado de Gois; e por meio de
convnio de cooperao entre Adasa e AGR, com intervenincia do consrcio, no
caso de regulao e fiscalizao unificada na rea de abrangncia da gesto associada.
Com relao aos municpios mineiros, estes so atendidos por um projeto da
Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (SEMAD),
da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (Sedru)
e da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico (Sede), por meio de um
chamamento pblico de 2011, de Procedimento de Manifestao de Interesse (PMI),
o qual representa um estgio preliminar de um projeto de gesto compartilhada dos
6. O municpio de Vila Propcio no compe a Ride/DF. Ocorre que a Ride/DF foi criada em 1997 e o municpio se desmembrou
de Pirenpolis em 1995. No obstante, o estado de Gois inclui em sua regio de planejamento denominada Entorno do
Distrito Federal o municpio de Vila Propcio, criando da a divergncia sobre a ausncia de Vila Propcio na Ride/DF.

421
resduos slidos urbanos entre municpios, estado e iniciativa privada. At o

momento de edio deste captulo no havia informaes a respeito da implementao deste projeto.
3.2 Governana metropolitana relativa ao saneamento ambiental na Ride/DF
No mbito da Ride/DF, sob a gide do Coaride, no h arranjo que responda pela

gesto conjunta do saneamento, estando esta dinmica de funcionamento voltada
para a cooperao entre o estado de Gois e o Distrito Federal. Dessa forma, a
governana sob o saneamento ambiental est ligada sobremaneira aos meios de
transparncia utilizados pelas concessionrias dos servios, com baixo controle
social nas decises de planejamento, localizao e implementao das obras.
Os investimentos realizados na Ride/DF tambm no so frutos de ao ou
coordenao do conselho, estando sob a responsabilidade e o planejamento de
cada setorial especfico, e sendo realizados a medida que os projetos estaduais e
municipais so aprovados e encontram ressonncia no governo federal e estadual.
Desse modo, considerando as aes fora da gide do conselho, h um movimento por parte do MCidades em realizar um plano regional de saneamento
integrado, ainda em fase bastante inicial, e sem grandes garantias de sua implementao, uma vez que h necessidade da integrao e articulao entre os vrios
atores no territrio.
H realizao de aes conjuntas esparsas, principalmente entre os governos de
Gois e do Distrito Federal. Estas aes decorrem de problemas em grau bastante
elevado, enfrentados pela populao, como o caso do Sistema de Corumb, para
abastecimento das regies de Luzinia, Valparaso de Gois, Cidade Ocidental e
Novo Gama, que sofrem com constantes falta de gua e se encontram bastante
interligados ao Distrito Federal, e tambm do sistema de saneamento implantado
em guas Lindas, cuja falta de saneamento bsico causava contaminao da
barragem do Descoberto, principal produtora de gua do Distrito Federal.
A ausncia de um arcabouo legal que possa abrigar um frum com legitimidade para realizar um planejamento conjunto das aes de saneamento, que
reparta as competncias e consequentemente as responsabilidades neste espao
metropolitano de fato, cria dificuldades para a expanso dos servios, ficando a
populao condicionada s flexes polticas para o atendimento de suas necessidades.
4 TRANSPORTE NA RIDE/DF
O territrio formado pelo Distrito Federal e sua periferia metropolitana caracteriza-se por intensas relaes de deslocamento, devido grande concentrao de
postos de trabalho, capital humano, renda, qualidade de vida e oportunidades
422

em Braslia, processo histrico descrito na caracterizao geral inicial deste captulo

com relao regio Centro-Oeste e prpria Ride/DF. O elevado adensamento
populacional na regio, correlacionado com a forte dependncia socioeconmica
com o Distrito Federal, tem como consequncia o aumento da necessidade de
mobilidade intraurbana da populao, o que, no caso da figura da Ride/DF, aparece
como mobilidade interestadual.
Observa-se, desde o incio da ocupao da capital do Brasil, o propsito de
estimular a utilizao do veculo motorizado individual. A utilizao massiva do
automvel e a expanso da rede viria permitiram a fixao de reas residenciais
distantes dos locais de trabalho, induzindo cada vez mais o padro de ocupao
disperso com efeitos desastrosos para a mobilidade urbana.
Esse padro de ocupao dominado pelos eixos de circulao viria marcado
por reas residenciais de baixa densidade separadas por longas distncias.
Funcionalmente estas reas residenciais mantm um forte vnculo com a rea central
ou Plano Piloto de Braslia, uma vez que ali se concentra a maioria dos empregos
formais e equipamentos coletivos de escala regional (hospitais, escolas, universidades,
centros de negcios e de compras, lazer, servios especializados, entre outros).
Essa ocupao polinucleada de configurao espacial rarefeita se estrutura nas
grandes rodovias que conectam o ncleo de Braslia s principais capitais brasileiras.
Ao longo destes grandes eixos estruturantes, novos assentamentos se reproduzem,
s margens do quadriltero do Distrito Federal. O crescimento do entorno do
Distrito Federal suplanta, em intensidade, o crescimento das reas centrais do
aglomerado urbano. Em apenas seis anos (2000-2006), o entorno obteve uma
expanso de 28,90% (Seduma, 2007).
As FPICs, idealizadas em ambientes metropolitanos para atenderem necessidades de servios comuns aos municpios integrantes da regio, passam a ser
ainda mais fundamentais em ambientes interestaduais com caractersticas urbanas, o caso das Rides. A FPIC transporte aparece neste contexto como uma das
principais ferramentas da gesto metropolitana no que diz respeito ao fluxo de
pessoas e mercadorias no territrio. Desde a implantao e regulao do sistema
de transporte at a infraestrutura viria e diversificao da malha modal de transportes, esta FPIC tem o papel de configurar fisicamente a malha de circulao no
ambiente metropolitano.
Como o territrio metropolitano no Distrito Federal, ncleo da Ride/DF,
envolve duas unidades estaduais da Federao, a modalidade de transporte pblico
existente composta de linhas interestaduais de curta distncia denominadas semiurbanas, conceito e modalidade que ser explorado no texto logo a seguir.

423
Em 2010, a Secretaria de Estado de Transportes do Distrito Federal (STDF)

publicou o Plano Diretor de Transporte Urbano e Mobilidade do Distrito Federal
e Entorno (PDTU) (Distrito Federal, 2010). Este instrumento de planejamento
incluiu a Ride/DF em seu nome e escopo, mas no na totalidade territorial da
regio de planejamento, assim como os estudos da Codeplan.
O PDTU admite a existncia de um aglomerado urbano com proporo e
dinmica metropolitana que possui forte relao de interdependncia, formado
pelo Distrito Federal e por oito municpios do estado de Gois, quais sejam: guas
Lindas de Gois, Santo Antnio do Descoberto, Novo Gama, Valparaso de Gois,
Cidade Ocidental, Planaltina de Gois, Luzinia e Formosa. Isto revela que, para a
FPIC transporte, o instrumento de planejamento mais abrangente atualmente no
GDF no reconhece a Ride/DF e entorno na sua configurao espacial original.
So essas as condies histricas e estruturantes da questo da mobilidade
urbana na Ride/DF. A FPIC transporte uma questo tratada isoladamente pelo
Distrito Federal, ignorada pelo governo de Gois e sofrida nos municpios
metropolitanos. A nica esfera de gesto com a atribuio legal de administrar
este tipo de transporte, o semiurbano, a Unio. Por meio da Agncia Nacional
de Transportes Terrestres (ANTT), a Unio tem se preocupado com o transporte
semiurbano na Ride/DF e sugerido algumas articulaes com o GDF.
No Brasil, o servio de transporte pblico de passageiros classificado
principalmente em funo dos nveis geogrficos de atuao. Estes nveis referem-se
a deslocamentos de curta, mdia ou longa distncia e sua competncia, conforme
as normas da diviso poltico-administrativa do territrio nacional.
Entre os tipos de transporte pblico de passageiros existentes, destaca-se
para o ncleo metropolitano da Ride/DF o transporte rodovirio interestadual
semiurbano.7 A ANTT o rgo competente pela outorga e fiscalizao das
permisses e autorizaes para a operao destes servios no Brasil, por meio de
sociedades empresariais legalmente constitudas para tal fim. Segundo a Resoluo
no 16/2002 da ANTT, o transporte semiurbano deve percorrer extenso igual ou
inferior a 75 km, possuir caracterstica de transporte urbano e transpor os limites
de estado, do Distrito Federal ou de territrio.
O Decreto no 2.521/19988 regulamenta o transporte rodovirio interestadual
semiurbano de passageiros. Embora este servio seja regulamentado no Brasil, esta
norma no apresenta uma abordagem especfica para o transporte semiurbano, o
que pode comprometer sua poltica regulatria e o planejamento, notadamente
7. Neste estudo o termo transporte semiurbano foi utilizado para corresponder a transporte rodovirio interestadual
semiurbano de passageiros.
8. Decreto no 2.521, 20 de maro de 1998. Dispe sobre explorao mediante permisso e autorizao de servios de
transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros e d outras providncias (Brasil, 1998).
424

em ambientes metropolitanos compostos por mais de um estado da Federao,

como o caso das Rides.
Muito embora o Artigo 22 da Lei Federal no 10.233/2001, dispondo sobre a
esfera de atuao da ANTT, discipline que a agncia a harmonizar com a de rgos
dos estados, do Distrito Federal e dos municpios encarregados do gerenciamento
das operaes de transporte intermunicipal e urbano e de seus sistemas virios, um
planejamento integrado e/ou instrumentos de gesto para o compartilhamento de
responsabilidades entre a Unio, os estados e os municpios ainda no ocorreu no
ncleo metropolitano da Ride/DF, apesar da extrema necessidade deste processo.
A caracterizao deste problema em funo da demanda pelo transporte semiurbano
na AMB ou ncleo metropolitano da Ride/DF o que se v a seguir.
No mbito do GDF, alguns instrumentos de planejamento preconizam a
problemtica regional e/ou metropolitana, revelando uma preocupao antiga do
Distrito Federal com a questo do transporte pblico neste territrio. A Lei Orgnica
do Distrito Federal (LODF), de 9 de junho de 1993, em diversos dispositivos,
ressaltou a importncia da adoo de aes integradas do Distrito Federal com a
regio conurbada do entorno. No ttulo 2 Da Organizao do Distrito Federal,
captulo 1 Das disposies gerais, consta o comando para que, na execuo de
seu programa de desenvolvimento econmico-social, o Distrito Federal busque a
integrao com a regio do entorno do Distrito Federal.
Outro exemplo contundente da necessidade de uma poltica de aes integradas na regio o Artigo 164 da LODF, que dispe sobre a constituio das aes
de integrao com a regio do entorno do Distrito Federal, asseverando se tratar
do conjunto de polticas para o desenvolvimento das reas do entorno, com vistas
integrao e harmonia com o Distrito Federal, em regime de corresponsabilidade
com as Unidades da Federao s quais pertencem, com a preservao da autonomia
administrativa e financeira das unidades envolvidas.
A Lei no 4.011/2007 instituiu o Sistema Integrado de Transporte do Distrito
Federal (SIT/DF), constitudo dos segmentos integrantes do servio bsico do
sistema, modos metrovirio e rodovirio. No norte da integrao operacional e
tarifria do SIT, a lei em comento estabeleceu a possibilidade de incorporao ao
sistema integrado outros servios prestados no mbito do Distrito Federal, inclusive
os geridos por rgos de outras esferas da administrao pblica, particularmente
os que atendam a regio do entorno de Braslia, desde que no acarrete nus ao
servio bsico.
Por sua vez, o Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT) do Distrito
Federal, contemplado pela Lei Complementar Distrital no 803, de 25 de abril de
2009, elencou, entre as diretrizes setoriais para o transporte do Distrito Federal, a
promoo da implementao da integrao multimodal dos servios de transporte

425
coletivo e a instituio de processo de planejamento de transporte integrado ao

planejamento do desenvolvimento urbano e rural.
O plano dedicou o captulo X para disciplinar a integrao do Distrito
Federal com os municpios limtrofes, tal ao dependente do desenvolvimento
de planos, programas e projetos conjuntos (Distrito Federal, 2010).9 Elencou como
instrumento de poltica urbana o PDTU. Determinou, por fim, que este plano
seja aprovado por lei ordinria, de iniciativa do governador do Distrito Federal,
em um prazo mximo de dois anos aps a publicao do PDOT, o PDTU/DF,
em 2010, comentado anteriormente.
Os entraves institucionais para a gesto de um sistema de transporte integrado
nessa regio so imensos, e pode ser visto pelo arranjo poltico-institucional do
diagrama 1 apresentado no PDTU/DF. O plano faz apenas esta apresentao e
no avana em propostas de articulao ou sugesto de arranjos institucionais ou
outros instrumentos para a melhoria do grande diagnstico por ele apresentado.
DIAGRAMA 1
Instncias polticas da gesto do transporte na Ride/DF

Instncia federal de governo
Sistema Nacional
de Trnsito
Transportes e sistema
rodovirio federal
Sistema Nacional de
Meio Ambiente
Desenvolvimento urbano
Transporte e mobilidade
urbana
Ministrio dos Transportes
Ministrio das Cidades
DNIT
ANTT
Ministrio do Meio Ambiente
Transporte Programas
Denatran
mobilidade urbanos
Ibama
ICMBio
Governo do Distrito Federal

Secretaria de Transporte do DF
DFTRANS
TCB
Metr
Secretaria de segurana pblica DF
DER
Detran
Seduma DF
Suplan
Ibram
Ride Municpios do entorno imediato considerados para efeito do PDTU
Cidade
Ocidental
guas
Lindas de
Gois
Formosa
Luzinia
Novo
Gama
Planaltina
Santo
Antnio do
Descoberto
Valparaso
de Gois
Fonte: PDTU/DF (2010).
9. Art. 57. O desenvolvimento integrado com os municpios limtrofes depender do desenvolvimento de planos, programas e projetos conjuntos, firmados entre o governo do Distrito Federal e as prefeituras, a partir de consrcios pblicos.
1o Os consrcios atuaro na prestao de servios, compra de bens, produtos e equipamentos, instalao de infraestrutura e servios para promover o saneamento ambiental para os municpios consorciados, agilizando o funcionamento
das parcerias entre as cidades.
2o Ser prioritria a ao sobre as cidades de guas Lindas de Gois, Santo Antnio do Descoberto, Novo Gama,
Valparaso de Gois, Cidade Ocidental e Planaltina de Gois e sobre a bacia do ribeiro Alagado, contribuinte do
reservatrio de Corumb IV.
426

Pelo contrrio, o PDTU/DF apontou que existia a inteno da ANTT em

transferir a responsabilidade da gesto dos sistemas de transporte do entorno para
o Distrito Federal, mas que esta ideia acarretaria verdadeiro risco para a agncia
no Distrito Federal responsvel pela fiscalizao e implementao do sistema de
transporte urbano, a DFTrans. O risco se justificaria pela ausncia de transferncia
de qualificao do sistema de transporte semiurbano hoje operado pela agncia,
bem como dos recursos financeiros necessrios gesto.
No obstante, o diagnstico do PDTU/DF apontou para a necessidade de
gesto integrada quando se trata da poltica de transporte no conjunto das polticas
urbanas e regionais do Distrito Federal, assumindo inclusive as necessidades em
outros servios, como sade, habitao e saneamento. A razo para a no viabilidade
das propostas que apontam para a gesto integrada a falta de ateno sistemtica
do tema, alterando na transio das diversas gestes polticas dos governos do
Distrito Federal e de Gois.
4.1 Instrumentos de planejamento e gesto do transporte na Ride/DF
No Distrito Federal, a DFTrans foi o rgo responsvel pela elaborao do PDTU/

DF, publicado em 2010. Este instrumento de planejamento e gesto, voltado para
o sistema de transporte apenas do Distrito Federal, faz alguns apontamentos da
problemtica da metropolizao com os municpios de Gois ali denominados
entorno de Braslia, que sero logo a seguir destacados.
O outro instrumento de planejamento e gesto no mbito da Ride/DF
relacionado ao transporte urbano, caracteristicamente metropolitano, est dentro
da poltica de gesto do transporte coletivo regular interestadual de curta distncia (linhas semiurbanas), que gerida pelo projeto da Rede Nacional de Transporte Rodovirio Interestadual e Internacional de Passageiros (PROPASS Brasil).
Este projeto tem a Unio como gestora por meio da ANTT. A seguir, sero
discutidos os pontos relevantes do instrumento denominado plano de outorgas
das linhas semiurbanas na AMB pela ANTT.
O PDTU/DF dividiu sua anlise em dois sistemas virios: um regional e
outro urbano, este ltimo limitado apenas ao quadriltero do Distrito Federal.
O sistema virio regional apresenta a demanda de construo de um anel virio
para atender a regio da AMB, bem como conectar as principais rodovias federais
que cortam o Distrito Federal.
Essa escala regional tambm foi discutida em outro frum, alm do PDTU/
DF. Em 2011, houve um pleito encaminhado pela Casa Civil da Presidncia da
Repblica para elaborao de um Programa de Desenvolvimento do Entorno do
Distrito Federal, conhecido como PAC do Entorno, dada a problemtica desta
regio e da sua peculiaridade institucional. A Codeplan participou das discusses e
remonta este histrico.

427
poca, foi constitudo um GT, coordenado pela Secretaria de Governo do

Distrito Federal, envolvendo algumas secretarias do GDF (Transporte, Segurana,
Sade, Desenvolvimento Econmico, Entorno do Distrito Federal, entre outras)
e as secretarias afins do governo do estado de Gois, coordenadas pela Secretaria
do Planejamento e Gesto do Estado de Gois (SEPLAG/GO).
Ocorreram algumas reunies em que foram discutidas e apresentadas aes
estratgicas para solucionar os problemas que afetam a populao da regio,
como: sade, segurana, transporte e infraestrutura, levando em conta as
barreiras institucionais.
O objetivo dessas reunies seria elaborar um plano de aes integradas,
envolvendo os governos do Distrito Federal, de Gois e o governo federal, com
obras estruturantes para promover o desenvolvimento econmico da regio, por
meio de aes como a implantao do anel rodovirio, a cidade aeroporturia e a
adequao do ramal ferrovirio Braslia-Luzinia para passageiros.
O governo de Gois apresentou a proposta de um programa de desenvolvimento integrado da regio do entorno do Distrito Federal, por meio de um programa
de investimentos. A proposta considerava o arranjo institucional, induzindo
o fortalecimento da Ride/DF por meio de vrias aes nas reas de segurana,
infraestrutura econmica, projeto de desenvolvimento social: cidadania, sade,
educao e trabalho.
Ocorre que no houve consenso durante as discusses em ambos os fruns.
Dessa forma, as propostas foram encaminhadas para o governo federal para os
devidos ajustes e aprovao. Por falta de uma melhor integrao no planejamento e
na consolidao das aes, esse programa no se efetivou de forma articulada entre
os entes envolvidos, como tambm no gerou relatrios pblicos das discusses
estabelecidas que pudessem aqui ser referenciados.
Evidencia-se, portanto, que apesar da iniciativa de construo de uma
proposta de aes integradas, isto efetivamente no ocorreu por no haver consenso
e, acima de tudo, por falta de um planejamento participativo de desenvolvimento
integrado, envolvendo, os entes federativos e os diversos atores da regio no seu
processo de construo.
Como efeito das tentativas e discusses de um planejamento integrado relatadas,
em 2012, foi celebrado o Acordo de Cooperao Tcnica (ACT)10 entre os governos
do Distrito Federal e de Gois, o Departamento Nacional de Infraestrutura e
Transportes (DNIT), a ANTT e a Sudeco para a construo do trem de passageiros
e cargas Braslia-Luzinia, relacionado FPIC transporte.
10. Extrato de Acordo de Cooperao publicado no DOU de 21 de dezembro de 2011.
428

Esse assunto atualmente conduzido no mbito da Sudeco enquanto instncia

gestora da Ride/DF, sem maior participao dos governos estadual e distrital.
O prprio Acordo de Cooperao Tcnica indicou em sua assinatura que a Sudeco estaria responsvel por criar um comit tcnico para viabilizar os estudos e o
planejamento para a construo do referido trem de passageiros e cargas, que no
foi criado. Uma consultoria especializada para promover estudos de viabilidade
foi encomendada pela ANTT, conforme publicao no DOU de 17 de setembro
de 2012. At a presente data, os resultados deste estudo contratado ainda no
haviam sido divulgados.
Para o eixo sudoeste (Braslia-Anpolis-Goinia), a Sudeco, a ANTT, o
DNIT e a VALEC Engenharia Construes e Ferrovias firmaram um protocolo
de intenes11 com interesse conjunto na elaborao dos Estudos de Viabilidade
Tcnica, Econmica e Socioambiental (EVTEA), necessrios outorga de explorao do servio pblico de transporte ferrovirio regular de passageiros e de carga
naquele trecho.
Com relao aos investimentos, a ausncia de um plano metropolitano para
a Ride/DF dificulta a captao de recursos que estejam voltados para solucionar os
problemas de mobilidade urbana presentes na regio, uma vez que no h integrao
de esforos estaduais com medidas mais efetivas como consrcios ou convnios
interligando seus respectivos sistemas de transporte urbanos. A Unio, por sua vez,
tem feito seu papel em relao s grandes obras de infraestrutura principalmente
nas regies metropolitanas.
Com base em informaes de investimentos do PAC 2, possvel identificar
uma concentrao de investimentos no sistema rodovirio, ferrovirio (metr) e
aeroporturio no Distrito Federal. Estes investimentos no retratam a necessidade
existente na regio quanto ao processo de deslocamento de um grande nmero de
pessoas dos municpios goianos componentes da AMB.
Alm dos investimentos da Unio na melhoria do transporte no sistema
do Distrito Federal, o prprio GDF tem alocado vultosos recursos na renovao
da frota de nibus e maior controle e fiscalizao do funcionamento do sistema.
No entanto, estas aes esto desassociadas de uma perspectiva metropolitana
integrada com os municpios do ncleo da Ride/DF.
4.2 Transporte coletivo regular interestadual de curta distncia
Embora sem uma definio legal, o transporte coletivo urbano pode ter uma definio operacional que o delimita como transporte pblico no individual, realizado em
reas urbanas, com caractersticas de deslocamento dirio de cidados (Borges, 2006).
11. Publicado no DOU de 3 de julho de 2012.

429
Adicionalmente, fatores como admisso de passageiros em p e a no emisso

de bilhete de passagem individual tambm contribuem para a caracterizao do
transporte coletivo urbano.
Ocorre que a atribuio de execuo do servio de transporte pblico
delegada ao mbito municipal. Quando este deslocamento acontece na passagem
de fronteiras interestaduais, guardadas as caractersticas de transporte urbano, ele
passa a ser denominado semiurbano.
Tecnicamente, o servio de transporte semiurbano aquele que, embora
prestado em reas urbanas contguas, com caractersticas operacionais tpicas de
transporte urbano, transpe os limites de permetros urbanos, em reas metropolitanas e aglomeraes urbanas. O Decreto no 2.521/1998, que trata da explorao dos
servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros, ainda
limita a extenso das linhas em 75 km, nos casos em que o servio de transporte
semiurbano transponha os limites dos estados, do Distrito Federal e dos territrios.
Para o cenrio do transporte pblico coletivo no mbito da Ride/DF ou de
sua rea metropolitana, apresenta-se nesta regio um fenmeno quase nico na
realidade brasileira que o transporte rodovirio interestadual de caractersticas
urbanas ou semiurbanas em volume excepcional. Estes roteiros ligam as pessoas
de suas casas nos municpios de Gois ao Distrito Federal. O rgo responsvel
por outorgar a permisso e autorizao destas linhas interestaduais, delegao
federal, a ANTT.
Segundo a ANTT, o transporte coletivo interestadual semiurbano entre o
Distrito Federal e o entorno o mais movimentado do pas. Pesquisa encomendada pela agncia no perodo 2009-2010, para a Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe) da Universidade de So Paulo (USP), constatou que so
transportados anualmente aproximadamente 89 milhes de passageiros em 551
linhas na regio.
O servio semiurbano no possui nenhum tipo de integrao ou ligao com
a rede de transportes do Distrito Federal, apesar de utilizar praticamente o mesmo
sistema virio e os mesmos equipamentos urbanos. Isto ocasiona superposio de
linhas e atendimentos. Nos municpios do entorno, as linhas partem das respectivas
rodovirias e, ao entrarem no Distrito Federal, seu principal destino o Plano Piloto.
No mbito do GDF, com a iniciativa do PDTU/DF, a escala metropolitana ali
abordada permitiu identificar o transporte semiurbano sem incorpor-lo ao processo
de gesto que, dentro do limite do quadriltero, est restrito ao GDF. Apesar de
o plano entender o sistema, no aponta aes para integrao do transporte interestadual ao transporte urbano no Distrito Federal.

430
O trabalho realizado pela Fipe/USP com a ANTT em 2010 e 2011, baseado

em pesquisa de campo em mbito nacional, visou estimar a demanda e a oferta dos
atuais servios de transporte coletivo regular rodovirio interestadual de passageiros
com extenso igual ou inferior a 75 km, o transporte semiurbano. O objetivo da
pesquisa foi criar subsdios para a formulao da modelagem funcional, operacional
e financeira de planos de outorgas do transporte semiurbano, inclusive na regio
do Distrito Federal e entorno.
A regio do Distrito Federal, caracterizada pelo estudo REGIC do IBGE
(2008) como metrpole nacional e pelos estudos da Codeplan, desde 2003,
como AMB (Codeplan, 2013), a regio do Brasil que tem a maior quantidade
de linhas interestaduais de curta distncia (quadro 1), conectando onze municpios goianos a 29 regies administrativas do Distrito Federal. Na referida
pesquisa Fipe/USP, realizada em escala nacional, a Ride/DF foi classificada
no grupo como conjuntos densos de ligaes interestaduais em regio com
caractersticas metropolitanas.
QUADRO 1
Dados do transporte semiurbano na rea Metropolitana de Braslia

Ligaes (origens/destinos)
191
Municpios goianos
11
Regies administrativas do Distrito Federal
29
Linhas
551
Viagens semanais
30 mil
Milhes de passageiros/ano
Aproximadamente 90 milhes
Passageiros/dia til
300 mil
Fonte: ANTT (2010).
A pesquisa aponta que o transporte na regio caracteriza-se por ser pendular

com picos acentuados de demanda no incio e fim dos dias teis. Os motivos do
deslocamento so preferencialmente trabalho e estudo.
Os desdobramentos dos resultados da pesquisa Fipe/USP-ANTT resultaram
na elaborao de um plano de outorgas que visou uma estratgia de licitao das
linhas de transporte semiurbano. Em linhas gerais, este plano ir regularizar,
reestruturar, reordenar e racionalizar o sistema de transporte coletivo interestadual
semiurbano entre o Distrito Federal e o entorno. Estas discusses comearam em
2008 com a criao do PROPASS Brasil no mbito da ANTT. A partir do plano
de outorgas, a ANTT ir licitar todas as linhas semiurbanas da regio.

431
4.2.1 Plano de outorgas do transporte coletivo regular interestadual de curta distncia

na Ride/DF
Em 2012, o plano de outorgas do transporte coletivo regular interestadual de curta

distncia para a regio da Ride/DF foi aprovado pelo Tribunal de Contas da Unio
(TCU) e pela audincia pblica de dezembro de 2012. A ANTT apresentou a
estratgia para as licitaes das linhas semiurbanas na regio do Distrito Federal
e municpios de Gois.
A abrangncia do plano alcanou onze municpios goianos e segmentou
este territrio em quatro lotes e 33 quotas para cesso de explorao de servios
de transporte semiurbano a serem licitados. O modelo funcional para definio
dos lotes e quotas considerou as ligaes entre RAs do Distrito Federal e os municpios goianos envolvidos, as manchas urbanas e as tarifas pagas pelos usurios
do servio e o agrupamento das RAs do Distrito Federal, conforme concentrao
das demandas. Assim, alguns municpios foram divididos em mais de um lote
ou quota, bem como houve municpios que no tiveram toda a sua abrangncia
territorial atendida por linhas semiurbanas.
Cada lote teve um projeto bsico definido que considerou seus parmetros
econmico-financeiros, inclusive tarifas mximas em cada ligao, descrio detalhada das quotas de explorao e descrio detalhada da linha. Se por um lado esta
estratgia de gesto do processo de outorgas de linhas semiurbanas por parte da
ANTT pode levar o poder pblico a alcanar as reais necessidades da populao,
por outro, no revela um olhar de integrao com o sistema de transporte pblico
do Distrito Federal, que empreende outros tipos de estratgias e esforos. Mais
uma vez a gesto do transporte na AMB, ncleo da Ride/DF, no feita por meio
de um planejamento integrado entre instituies e entes federados.
Na audincia, realizada em Braslia, foi feita uma apresentao para o pblico
pela ANTT com relao ao embasamento legal, ao edital de licitao e ao contrato
de permisso da prestao de servios semiurbanos na regio. Foi explicado todo
o processo de licitao que ocorrer para a distribuio da outorga de prestao
da FPIC transporte semiurbano.
Os resultados da audincia pblica foram divulgados no incio do ms
de julho de 2013, por meio de relatrio disponvel no endereo eletrnico do
PROPASS. Pela primeira vez na concesso deste tipo de servio pblico na
regio foi realizado processo igual de possibilidade de participao social.
Com pblico e contribuies diversificadas e todos os interessados na prestao do servio, a validao do plano de outorgas das linhas semiurbanas na
regio do Distrito Federal e entorno demonstrou ser um instrumento eficaz
de participao social de diversos setoriais.

432
4.3 Governana metropolitana relativa gesto do transporte na Ride/DF
Se h concentrao de pessoas e de riqueza no ncleo da AMB que o

Distrito Federal e um forte adensamento populacional na sua periferia
metropolitana, polarizado por aquele ncleo, h de se esperar que estas
pessoas procurem oferta de empregos no Distrito Federal. Um sistema de
transporte urbano com caractersticas metropolitanas neste ambiente seria
o mais vivel a ser implantado. No entanto, diante das argumentaes
elencadas ao longo deste captulo, o arranjo institucional da Ride/DF no
promove uma articulao que induza o planejamento integrado entre os
entes federados que compem a regio.
A varivel fluxo de pessoas, demonstrada tanto pelo estudo prvio
da Fipe/USP para o plano de outorgas da ANTT quanto pelo estudo de
movimentos pendulares do Ipardes, uma das caractersticas fortes da
configurao espacial da AMB. Na comparao destes dois estudos com
o PDTU/DF (quadro 2), identificam-se oito municpios goianos a eles
comuns com intensas relaes de fluxo de pessoas e utilizao de transporte coletivo que justificariam um sistema de transporte metropolitano
e integrado com o ncleo da Ride/DF, o Distrito Federal.
QUADRO 2
Municpios da Ride/DF considerados nos respectivos estudos
PDTU/DF
Plano de outorgas (ANTT)
Movimentos pendulares (Ipardes)
guas Lindas de Gois
guas Lindas de Gois
guas Lindas de Gois
Cidade Ocidental
Cidade Ocidental
Cidade Ocidental
Cocalzinho de Gois
Cristalina
Total
Formosa
Formosa
Formosa
Luzinia
Luzinia
Luzinia
Novo Gama
Novo Gama
Novo Gama
Planaltina de Gois
Planaltina de Gois
Planaltina de Gois
Valparaso de Gois
Valparaso de Gois
Valparaso de Gois
10

433
Os deslocamentos nas cidades e, mais enfaticamente, nas regies metropolitanas,

so a forma de a populao se apropriar dos espaos pblicos e dos acumulados de
riquezas, os centros comerciais onde esto seus empregos, as reas de lazer e todos
os equipamentos pblicos. No entanto, de maneira geral o que se v nos grandes
centros so sistemas de transportes sucateados e caros.
No caso da Ride/DF no diferente. O sistema de transporte semiurbano
mostra o quanto o poder de grandes empresrios do setor articulados com a fraca
gesto pblica podem prejudicar a sociedade. Como revelado, poucas empresas
prestam o servio de ligao entre Gois e Distrito Federal diariamente e sustentam
uma frota de veculos sucateada e insuficiente para a demanda de passageiros. Por
sua vez, a dinmica da regio demonstra cada vez mais a necessidade de melhoria
do sistema e, principalmente, de melhor articulao dos entes federados envolvidos
para promover um planejamento integrado.
No arranjo da Ride/DF, v-se uma das trs UFs abastada de recursos federais, tanto no que diz respeito ao fundo constitucional quanto aos investimentos
do PAC, e as outras duas compondo a regio integrada com municpios com
baixo grau de desenvolvimento e investimento. No sistema de transporte, o
grande volume de investimento do PAC est dentro do Distrito Federal para
melhoria do sistema virio de transporte de passageiros das RAs do cone sudoeste (Gama e Santa Maria).
O outro grande investimento a reforma do aeroporto revela a preocupao
da Unio com Braslia como uma centralidade e eixo de fluxos que beneficiaro
os grandes eventos em que o Brasil sede a partir de 2013. Sua relao com o
desenvolvimento da regio e, notadamente, com a mobilidade urbana, no razoavelmente clara, em princpio.
Os atores municipais esto completamente nulos no processo de discusso
do sistema de transporte semiurbano. Na audincia pblica realizada pela ANTT,
em Braslia, acerca do plano de outorgas, no apareceu nenhum representante dos
governos municipais envolvidos. Os atores com maior papel naquela manifestao
foram os empresrios e os trabalhadores do sistema rodovirio interestadual de
curta distncia.
Vista como positiva a iniciativa da ANTT, tanto na elaborao de um plano
de outorgas tcnico e adequado realidade territorial local quanto na chamada
da audincia pblica, foi possvel identificar estes atores (figura 3) no sistema de
transporte semiurbano na Ride/DF. Por este arranjo, possvel entender que, a
ausncia de atuao do rgo gestor da Ride/DF, associada desarticulao entre
os entes federados Gois e Distrito Federal, demonstra o grande desafio de gesto
integrada desta FPIC na regio.

434
FIGURA 3
Atuais atores e agentes polticos e econmicos na governana do transporte

metropolitano na Ride/DF
GDF
(PDTU)
ANTT e
Unio
(PAC)
Sociedade
organizada
Transporte Semiurbano
na Ride/DF
Elaborao dos autores
No caso da AMB, o ncleo da Ride/DF, o arranjo institucional cria condies

que contribuem para a ausncia do poder pblico na interveno de melhoria do
sistema de transporte urbano. Os municpios goianos aqui demonstrados como
mdio evasores, com relao aos movimentos pendulares, possuem linhas de nibus
do tipo semiurbanos interestaduais regulados pela ANTT.
Essa agncia reguladora, por sua vez, passou, durante muito tempo, a delegao
de regulao dessas linhas para o Distrito Federal. O Distrito Federal no produziu
um planejamento que vislumbrasse a integrao do sistema de transporte urbano
interno com o destas linhas semiurbanas. Em consequncia, a ANTT retomou
o processo de regulao destas linhas para si, produziu um plano de outorgas e o
est colocando em prtica primeiro produzindo as audincias pblicas, depois
as licitaes dos lotes de linhas por regio mas sem integrao com o PDTU do
Distrito Federal.
O que se pode enxergar disso que: i) existe gesto de transporte pblico no
Distrito Federal, limitado ao quadriltero, com esforos do GDF e da Unio, por
meio do PAC, com a ampliao do sistema virio; ii) existe gesto de transporte
pblico interestadual semiurbano por parte da ANTT que atende oito municpios
da AMB; e iii) o resultado de duas gestes desarticuladas a ausncia de gesto
metropolitana, causada, principalmente, pela no atuao do conselho gestor da
Ride/DF.

435
Esse cenrio revela um quadro desfavorvel possibilidade de boa governana metropolitana da FPIC transporte na Ride/DF. Os impactos da ausncia
de planejamento e gesto integrada desta FPIC nos municpios polarizados pelo
Distrito Federal na AMB aparecem na baixa qualidade do transporte pblico na
regio, que realizado unicamente pela modalidade de linhas de nibus coletivos.
Os 300 mil passageiros usurios das linhas semiurbanas nos onze municpios da
AMB constantemente relatam a m qualidade do servio, tanto no estado fsico
dos veculos quanto no sistema em geral tarifa, horrios etc.
Por sua vez, o sistema de transporte urbano no Distrito Federal, que passa
por uma reformulao em funo das recomendaes do PDTU, no tocante
concesso das linhas, e grandes obras do PAC, alm de ficar sobrecarregado com a
demanda da circulao das linhas semiurbanas dos municpios goianos, no prev
a integrao com elas.
Mais que nunca, a atuao do conselho gestor da Ride/DF para propor, planejar,
articular, fiscalizar e implementar uma poltica de mobilidade urbana na AMB, o
ncleo metropolitano da Ride/DF, poderia ser a soluo capaz de ultrapassar as
barreiras inconstitucionais de gesto em territrio com entes federados diferentes.
5 O DESAFIO DA GOVERNANA METROPOLITANA: A INTEGRAO DA GESTO
DAS FPICS NA RIDE/DF
O estudo aqui apresentado permitiu observar a fragilidade dos nveis de integrao relacionada s FPICs, ao saneamento ambiental e ao transporte, no mbito
da Ride/DF. H um carter bastante dbio dentro do prprio instrumento Ride/
DF, no posto s claras pela Constituio. A Ride/DF pode servir tanto ao propsito de desenvolvimento regional, quanto ao propsito de suprir a ferramenta
de delimitao para reas metropolitanas compostas por mais de uma UF. Assim,
quem define o carter da Ride/DF e regulamenta seu escopo de ao o seu
decreto regulamentador.
No caso do Distrito Federal, o instrumento espelha a realidade territorial da
Ride/DF: abriga tanto elementos de dinmica metropolitana, quanto de desenvolvimento regional. Entretanto, se for analisada a dinmica do Coaride, o carter
metropolitano no se encontra presente na formulao de suas polticas, estando
este conselho alheio ao debate e a necessidade primria de integrao de polticas
e aes das FPICs no mbito metropolitano.
Assim, a institucionalidade do Coaride no abriga em seu bojo instrumentos
adequados gesto do saneamento ambiental e do transporte com carter metropolitano. Ressalta-se que a prpria Sudeco e o MI so voltados para a poltica de
desenvolvimento regional e no para a gesto metropolitana.
436

As FPICs, idealizadas em ambientes metropolitanos para atenderem necessidades de servios comuns aos municpios integrantes de regio interestadual com
caractersticas urbanas, como o caso da Ride/DF, esto ainda distantes do objetivo
pretendido. O que se observa so aes desagregadas de um planejamento, inclusive
inexistente at o momento, que pense o espao metropolitano em seu conjunto.
Os instrumentos de planejamento e gesto referentes as duas FPICs revelam
os nveis de participao, seja do governo federal, seja estadual, seja distrital, seja
municipal, e o baixo grau de integrao existente entre eles. Em sntese, possvel
perceber que no h indicativos quanto a uma poltica metropolitana, com exceo de quando, em alguns instrumentos, trata-se de modo geral a integrao de
municpios, o caso do PDOT/DF 2009, por exemplo faz referncia a consrcios
pblicos entre municpios limtrofes do entorno do Distrito Federal. No entanto,
no h o tratamento de uma poltica metropolitana e sua integrao no vista
de forma clara e objetiva.
No saneamento ambiental, no h sob a gide do Coaride um arranjo que
responda pela gesto conjunta, sendo que a dinmica da gesto dos servios se d
pela cooperao entre o estado de Gois e o Distrito Federal. H um movimento
por parte do MCidades em realizar um plano regional de saneamento integrado,
ainda em fase bastante inicial, e sem grandes garantias de implementao, uma vez
que h necessidade da integrao e articulao entre os vrios atores no territrio.
No transporte, o problema reside na falta de um planejamento e gesto
integrados e de uma melhor articulao dos entes federados envolvidos, deixando
o poder na mo de grandes empresrios do setor, articulados com a gesto pblica
para prestao destes servios.
Se a integrao dos servios prestados no mbito de cada FPIC incipiente,
em se tratando da integrao delas entre si, a dificuldade ainda maior evidenciando
a necessidade de conformao da gesto, no mbito do Coaride, responsvel pela
gesto administrativa destes servios.
O resultado da expanso das reas urbanas dentro do prprio Distrito Federal,
com as recentes RAs e a expanso das reas urbanas adjacentes ao quadriltero sem
polticas pblicas integradas, refletem-se em problemas estruturantes que comprometem o bem-estar econmico e social do territrio. A deficincia na oferta dos
servios pblicos bem localizados e articulados, a ausncia de oferta de postos de
trabalho, de moradia precria para a populao de baixa renda, muitas vezes
desprovidas da posse do terreno, alm da forte atuao do mercado informal de terras,
problemas de mobilidade urbana e infraestrutura, ocasionado pelo crescimento
acelerado que se associa a periferizao de reas urbanas, retratam um sistema de
governana desarticulado, em face de um problema conjunto.

437
No obstante as aes pulverizadas no territrio com baixssimo grau de planejamento conjunto e gesto articulada, o espao metropolitano em anlise no
possui um arranjo que responda efetivamente s estratgias e aos objetivos relativos
a estas funes, desafiando o poder pblico a empoderar-se de mecanismos de
gesto capazes de realizar uma gesto metropolitana compartilhada, superando os
conflitos federativos verticais e horizontais, que revelem a capacidade de traduzir
os anseios da populao.
As inferncias expostas, frutos da anlise deste contedo, aqui no se esgotam
e apontam para uma reflexo mais profunda de um modelo de governana que
responda s lacunas desta investigao. de cunho mais provocativo salientar qual
o sentido de institucionalizar os espaos territoriais metropolitanos se no para
potencializ-los de mecanismos de gesto capazes de responder a estas provocaes.
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438

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(PDOT): reviso 2007. Braslia: Seduma, 2007.
CAPTULO 16
GOVERNANA DO SANEAMENTO AMBIENTAL NA REGIO

METROPOLITANA DE FORTALEZA: NOVOS INSTRUMENTOS E
ANTIGAS DIFICULDADES
Rgis Faanha Dantas1
Ricardo Brito Soares2
1 INTRODUO
Este estudo procura diagnosticar a situao de governana da funo pblica de

interesse comum (FPIC) de saneamento ambiental para a Regio Metropolitana
(RM) de Fortaleza. Realiza-se levantamento situacional dos principais instrumentos
de controle e interveno nos componentes envolvidos nesta funo (tratamento e
abastecimento de gua, coleta e destinao adequada do lixo e drenagem urbana),
tendo-se como foco de atuao a RM de Fortaleza. Este diagnstico de funo no
espao regional oportuno enquanto o governo federal define todas as diretrizes
do Plano Nacional de Saneamento Bsico3 (2007), ao mesmo tempo que tramita
no Congresso Nacional lei de regulamentao do espao metropolitano no Brasil,
conhecida como Estatuto da Metrpole.
Para o caso especfico da Regio Metropolitana de Fortaleza, vrias intervenes importantes (polticas pblicas) na rea de saneamento foram realizadas
mais recentemente, sem que houvesse participao do conselho deliberativo da
regio, que se encontra inativo desde 2005. Em contrapartida, o estado vem dando
grande nfase no papel dos consrcios intermunicipais (CIs), como principal instrumento de controle das FPICs. Para a funo de saneamento, vrios consrcios
foram estabelecidos, em programas que envolvem aes de macrodrenagem em
rios que cortam mais de um municpio da RM de Fortaleza e, principalmente,
para administrao e uso dos aterros sanitrios por parte dos municpios. Embora
este seja importante instrumento de ao regional, sua eficcia ainda est para ser
avaliada nos prximos anos, e a experincia do caso mais antigo (Consrcio do
Rio Maranguapinho) na RM de Fortaleza revela que antigos problemas como
1. Diretor de Estudos Econmicos do Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica doCear (Ipece/CE) e professor da
Universidade Estcio de S.
2. Diretor de Estudos Econmicos do Ipece/CE e professor da Universidade Estcio de S.
3. Lei Federal (LF) no 11.445/2007.

440
aes municipais isoladas e protagonismos polticos ainda podem comprometer

a oferta adequada de servios pblicos, com atuao e efeitos regionais.
Para melhor contextualizao da avaliao do sistema de governana metropolitano de saneamento, este captulo ainda apresenta simplificada caracterizao da
estrutura de servios e da cobertura dos principais aspectos do saneamento (seo 2),
seguida da descrio deste sistema de governana (seo 3) e dos principais projetos
na rea (seo 4).
2 BREVE HISTRICO E CARACTERIZAO DA FPIC DE SANEAMENTO NA RM
DE FORTALEZA
Seja pela dependncia dos recursos naturais comuns ou pelas externalidades

causadas (doenas, por exemplo) pela falta de condies adequadas de saneamento, o planejamento dos servios pblicos para este fim deve ser orientado
ao nvel regional. Embora os municpios sejam os responsveis diretos por
estes, aes isoladas podem ser insuficientes, sobrepostas ou conflitantes
intermunicipalmente.
MAPA 1
Bacia Hidrogrfica Metropolitana (BHM)
Fonte: Secretaria de Recursos Hdricos do Cear (SRH-CE).

Governana do Saneamento Ambiental na Regio Metropolitana de Fortaleza:

novos instrumentos e antigas dificuldades
441
As dificuldades da governana metropolitana para esta FPIC comeam

pelo desencontro entre as dimenses espaciais administrativas e operacionais,
dado que a Bacia Hidrogrfica Metropolitana (BHM) representada no
mapa 1 engloba 41 municpios, enquanto a RM de Fortaleza composta
por apenas quinze. A BHM possui rea de 15.085 km 2 e composta pela
soma de quatorze bacias independentes (bacias metropolitanas), das quais
apenas as bacias dos rios Pirangi, Chor, Pacoti, So Gonalo e os sistemas
Cear/Maranguape e Coc/Coau so hidrologicamente mais representativas
(COGERH, 2010).
O primeiro sistema de abastecimento de gua da regio no municpio de
Fortaleza foi inaugurado em 29 de setembro de 1866, e o primeiro sistema
de esgoto da capital comeou a funcionar em 1927, e cobria apenas uma pequena parte do centro da cidade (Cagece, 2012). Desde 1971, estes sistemas
so operacionalizados pela Companhia de gua e Esgoto do Cear (Cagece),
empresa de economia mista sob o controle acionrio do estado e vinculada
sua Secretaria das Cidades.
O atual sistema de abastecimento composto principalmente pelos audes
Pacoti, Riacho, Gavio e Pacajus, que so interligados por canais, tneis e
estaes de bombeamento. Por ter boa parte do territrio sujeito a estiagens, o
governo procura ampliar a capacidade do sistema, conectando bacias hidrogrficas.
Neste ponto, destaca-se a construo, em 1993, de canal com extenso de 110
quilmetros (Canal do Trabalhador) para transportar gua do rio Jaguaribe para
o aude Pacajus (figura 1).
Dos municpios da RM de Fortaleza, a Cagece no possui contrato de concesso apenas com o municpio de Pindoretama. Nos outros quinze municpios,
o sistema de abastecimento de gua possui estrutura (tabela 1) que gera boa
cobertura populacional. No entanto, o sistema apresenta perdas de eficincia tanto
no faturamento como na distribuio de gua. Segundo a avaliao da Agncia
Nacional de guas, estas perdas para o municpio de Caucaia so, respectivamente,
de 69,2% e 74,3%, enquanto para o municpio de Fortaleza so de 16,% e 27,3%.
O diagnstico desta agncia, com base nas informaes de 2010, de necessidade
de ampliao do sistema.

442
FIGURA 1
Sistema de abastecimento de Fortaleza
Fonte: Aguiar e Cordeiro (2002).

443
TABELA 1
Sistema de abastecimento de gua RM de Fortaleza (2010-2011)

Municpios
Ligaes reais
2010
Extenso da rede de
distribuio (m)
Ligaes ativas
2011
2010
2011
2010
Volume produzido (m3)
2011
2010
2011
RM de Fortaleza
Aquiraz
4.009
4.818
3.592
4.369
77.955
77.955
830.352
781.582
Cascavel
10.145
10.710
9.457
10.014
113.167
115.220
1.741.979
1.720.418
Caucaia
32.841
34.510
29.419
30.972
186.447
319.669
1.053.795
952.940
2.441
2.516
2.259
2.301
28.287
28.287
213.379
192.042
Chorozinho
Eusbio
7.070
8.154
6.121
7.222
123.074
123.074
1.555.933
1.755.516
Fortaleza
714.721
738.105
664.097
686.883
4.622.877
4.644.484
228.121.860
235.218.594
Guaiba
4.240
4.415
3.928
4.117
38.142
38.142
857.431
895.629
Horizonte
12.357
13.693
11.319
12.475
133.934
144.422
1.229.121
3.907.018
Itaitinga
11.976
13.373
10.946
12.201
164.042
164.150
3.098.954
959.990
Maracana
9.925
10.381
9.045
9.507
97.625
105.714
Maranguape
22.485
23.679
21.213
22.283
232.990
233.541
4.528.750
4.748.301
Pacajus
12.245
13.409
11.139
12.240
114.161
116.524
1.108.082
1.306.480
7.526
7.845
6.867
7.256
150.054
110.486
1.366.391
1.413.159
7.043
7.637
6.361
6.923
65.617
73.992
1.289.697
1.395.312
Pacatuba
Pindoretama
So Gonalo do
Amarante
Fonte: Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear (Ipece, 2013).
Segundo as informaes do Censo Demogrfico 2010, do Instituto Brasileiro

de Geografia e Estatstica (IBGE), 87,42% dos domiclios da RM de Fortaleza
possuem abastecimento de gua ligado rede geral. Entre os municpios, este
percentual varia de 19,69%, em Aquiraz, para 96,97%, em Maracana (tabela 2),
o que evidencia a heterogenia alimentada pela falta de planejamento integrado.
TABELA 2
Cobertura de abastecimento de gua nos municpios RM de Fortaleza (2010)

Domiclios particulares permanentes
Municpios
Total
Rede geral
Poo ou nascente
Outra forma
Percentual ligado
rede geral (%)
Cear
2.365.276
1.826.543
221.161
317.565
77,22
RM de Fortaleza
1.027.772
898.514
87.376
41.878
87,42
Aquiraz
19.671
3.874
11.457
4.340
19,69
Cascavel
18.793
8.539
6.382
3.872
45,44
(Continua)

444
(Continuao)

Municpios
Total
Caucaia
Rede geral
89.175
72.801
Poo ou nascente
Outra forma
Percentual ligado
rede geral (%)
8.952
7.422
81,64
5.459
2.814
423
2.222
51,55
Eusbio
12.711
7.382
3.719
1.610
58,08
Fortaleza
710.066
662.541
38.638
8.884
93,31
Chorozinho
Guaiba
6.398
5.404
170
824
84,46
Horizonte
15.676
10.229
4.503
944
65,25
9.297
8.452
495
350
90,91
Maracana
57.890
56.135
821
934
96,97
Maranguape
28.984
24.027
969
3.988
82,90
Pacajus
17.587
10.407
3.670
3.510
59,17
Pacatuba
18.713
17.884
408
420
95,57
5.341
1.989
2.677
675
37,24
12.011
6.036
4.092
1.883
50,25
Itaitinga
Pindoretama
So Gonalo do
Amarante
Fonte: Censo Demogrfico 2010.

Com relao ao servio de esgotamento sanitrio (tabela 3), a cobertura

bem mais modesta, com 49,9% dos domiclios com ligaes rede geral de coleta.
Este nmero para a regio fortemente influenciado por Fortaleza, que apresenta
cobertura de 59,5%. Em sete municpios, este percentual no chega a 10%; nos
municpios de Pindoretama, Pacajus e Chorozinho, o ndice menor que 1%.
TABELA 3
Cobertura de esgotamento sanitrio dos municpios RM de Fortaleza (2010)

Municpios
Total
Rede geral
Fossa sptica
Outra forma
No tinham
Percentual
ligado rede
geral (%)
Cear
2.365.276
774.873
251.193
1.167.911
171.277
32,76
RM de Fortaleza
1.027.772
512.906
155.088
349.145
10.626
49,90
Aquiraz
19.671
1.913
5.321
11.908
529
9,72
Cascavel
18.793
607
2.122
15.100
964
3,23
Caucaia
89.175
35.087
15.874
36.157
2.057
39,35
5.459
25
239
4.983
212
0,46
12.711
1.709
2.402
8.449
151
13,45
Chorozinho
Eusbio
(Continua)

445
(Continuao)
Municpios
Total
Fossa sptica
Outra forma
710.066
422.933
107.251
177.164
2.711
59,56
Guaiba
6.398
851
378
4.728
441
13,30
Horizonte
15.676
933
1.261
13.365
117
5,95
Itaitinga
9.297
299
240
8.578
180
3,22
Maracana
57.890
29.527
10.694
17.295
374
51,01
Maranguape
28.984
5.143
4.230
18.245
1.366
17,74
Pacajus
17.587
131
1.114
16.103
239
0,74
Pacatuba
18.713
11.597
2.917
4.112
87
61,97
Pindoretama
5.341
13
53
5.091
184
0,24
So Gonalo
do Amarante
12.011
2.138
992
7.867
1.014
17,80
Fortaleza
No tinham
Percentual
ligado rede
geral (%)
Rede geral

A cobertura para a coleta de lixo apresenta ndices prximos dos ideais.

A RM de Fortaleza como um todo possui 94,2% dos domiclios com coleta de
lixo realizado por servio municipal (prprio ou caamba). O menor ndice entre
os municpios o de Cascavel, com 66,1% (tabela 4).
TABELA 4
Cobertura da coleta de lixo nos municpios RM de Fortaleza (2010)

Tipo de coleta
Municpios
Total
Coleta por servio

de limpeza
Coleta em caamba
de servio de
limpeza
Outro destino
Percentual ligado
coleta por servio
de limpeza (%)
Cear
2.365.276
1.442.079
339.914
583.277
75,34
RM de Fortaleza
1.027.772
883.093
85.829
58.847
94,27
Aquiraz
19.671
8.821
5.979
4.871
75,24
Cascavel
18.793
11.076
1.358
6.359
66,16
Caucaia
89.175
65.176
8.376
15.623
82,48
5.459
1.206
2.159
2.094
61,64
Chorozinho
Eusbio
12.711
11.257
698
756
94,05
Fortaleza
710.066
663.681
37.479
8.903
98,75
Guaiba
6.398
2.491
1.952
1.955
69,44
Horizonte
15.676
10.611
3.661
1.404
91,04
Itaitinga
9.297
6.810
1.943
544
94,15
(Continua)

446
(Continuao)
Tipo de coleta
Municpios
Total
Coleta por servio

de limpeza
Coleta em caamba
de servio de
limpeza
Outro destino
Percentual ligado
coleta por servio
de limpeza (%)
Maracana
57.890
53.023
2.522
2.345
95,95
Maranguape
28.984
17.342
7.028
4.614
84,08
Pacajus
17.587
9.680
4.781
3.126
82,23
Pacatuba
18.713
11.268
6.315
1.130
93,96
5.341
2.951
764
1.626
69,56
12.011
7.700
814
3.497
70,.89
Pindoretama
So Gonalo do
Amarante

Por sua vez, o manejo do lixo coletado ainda muito precrio. So poucos
os municpios no Cear que possuem formas adequadas de tratamento para os
diferentes tipos de resduos slidos. A Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico
do IBGE de 2008 (IBGE, 2010) revelou que nenhum municpio, por exemplo,
possui tratamento adequado para pilhas e baterias (tabela 5).
TABELA 5
Municpios com processamento de resduos slidos Cear (2008)

Municpios do Cear
Existncia e tipo de processamento dos resduos
Resduos de construo e demolio
Nmero de municpios
31
Resduos slidos industriais perigosos e/ou no inertes
Pilhas e baterias
Fonte: IBGE (2010).

Portanto, as condies de saneamento para os municpios da RM de Fortaleza

apresentam quadro geral de necessidades de melhoras, com padres de cobertura
heterogneos entre os municpios e com ausncia de servios importantes como o
tratamento do lixo e at mesmo de rede de esgoto para diversas localidades situadas
nos municpios da RM. A reverso eficaz e eficiente deste quadro influenciada
pela forma como as polticas pblicas para o setor reconhecem os deficit locais
e suas repercusses regionais. Neste aspecto, fundamental que exista estrutura
institucional de governana metropolitana que possa concatenar as aes para o
setor no nvel regional.

447
3 ESTRUTURA INSTITUCIONAL E NORMATIVA DE GOVERNANA DO

SANEAMENTO NA RM DE FORTALEZA
O planejamento das polticas setoriais no nvel metropolitano seria de responsabilidade do Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana de Fortaleza,
criado em 1999, mas que teve suas poucas atividades encerradas em 2005.
No atual organograma estrutural de secretarias e conselhos estaduais, o tratamento das questes urbano-metropolitanas permaneceu restrito a uma pequena
clula de estudo, na Coordenadoria de Desenvolvimento Urbano e Territorial
da Secretaria das Cidades do Estado do Cear. Portanto, a estrutura de governana da funo de saneamento desvinculada da estrutura de governana da
RM de Fortaleza.
A Coordenadoria de Saneamento Ambiental (Cosam), ligada Secretaria
das Cidades, responsvel pela elaborao e pela aplicao das polticas estaduais
e metropolitanas de saneamento. A Cosam estabelece a comunicao entre o
planejamento estadual desta funo e o rgo executor dos servios relacionados
(no caso, a Cagece). Cabe tambm a esta unidade a implantao de aterros sanitrios regionalizados na forma de consrcios, que se configuram como importantes
instrumentos de controle regional, bem como a elaborao do Plano Estadual de
Macrodrenagem Urbana.
Destaque-se ainda como ao da Secretaria das Cidades a ajuda institucional aos
municpios na elaborao de seu Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB)4
por meio de convnios. Em 2011, por exemplo, foi estabelecido convnio com a
Associao dos Prefeitos do Cear (Aprece) para assessorar os municpios de at
20 mil habitantes na elaborao de seus planos.
Em nvel de secretaria estadual, destacam-se ainda no conjunto institucional da FPIC de saneamento ambiental a Secretaria de Recursos Hdricos
(SRH) responsvel pela poltica de oferta e monitoramento da estrutura
hdrica do estado e o Conselho de Polticas e Gesto do Meio Ambiente
(CONPAM) que encarregado da elaborao do Plano Estadual de Resduos
Slidos (PERS), por meio da Coordenadoria do Desenvolvimento Sustentvel
(Codes). Como rgo vinculado CONPAM, a Superintendncia Estadual
do Meio Ambiente (Semace) a entidade executora da Poltica Ambiental do
Estado do Cear.
4. Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB) estabelecido pela LF no 11.445/2007 instrumento de planejamento que estabelece diretrizes para a prestao de servios pblicos de saneamento e deve atender aos princpios
bsicos dos servios de saneamento; entre estes, a universalizao. Aps a elaborao do plano, os municpios devem
encaminh-lo para a Cmara de Vereadores por meio do projeto-lei para a aprovao. Os municpios tm at 2013 para
elaborar seus planos de saneamento, sob o risco de no terem repasses federais para esta funo.
448

A regulao dos servios de saneamento realizada pela Agncia Reguladora

de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (Arce), criada por intermdio
da Lei no 12.786/1997, que tambm regula os servios de energia eltrica, gs e
transporte rodovirio intermunicipal. Outra funo importante deste rgo a
realizao de mediao nos possveis conflitos de interesse entre as prestadoras de
servios e os usurios.
O plano de ao desses rgos no exclusivo para a RM de Fortaleza, nem
mesmo so estes partcipes de planejamento neste nvel, executado por entidade
especfica voltada para a governana metropolitana. Como destacado anteriormente,
esta entidade no mais existe no caso do Cear.
3.1 Instrumentos de planejamento e gesto
Atualmente, o espao reservado para discusses sobre a FPIC de saneamento

o Comit de Saneamento Ambiental e Sade, ligado ao Conselho das Cidades
(ConCidades). Este frum tem como articulador o coordenador da Cosam
e conta com representatividade pblica e privada. No entanto, nem todas as
entidades citadas anteriormente compem este comit, que apresenta pouca
atividade.5 Entre as discusses realizadas, ressalta-se a inteno de formulao
do Plano Estadual de Saneamento Bsico. Este, portanto, ainda precisa ganhar
forma para servir de instrumento de interveno regional na questo de saneamento.6 A elaborao do Plano Metropolitano de Saneamento estaria ento em
nvel menor de prioridade.
Em fase mais adiantada, e j com propostas preliminares definidas e executadas de interveno, est o PERS. Este plano condio para que os estados
possam ter acesso aos recursos da Unio ou serem beneficiados por incentivos e/
ou financiamentos de entidades federais de crdito. Estudos sobre a destinao
final dos resduos slidos em aterros sanitrios adequados foram realizados desde
a dcada de 1980. Levantaram-se as potencialidades regionais, mas somente nos
ltimos anos que se puderam estabelecer formas de gesto deste servio, por
meio do instrumento de CIs.
Importante voltar a destacar que o PERS permaneceu sob responsabilidade
do CONPAM, enquanto a Secretaria das Cidades elaborou e acompanhou os CIs
para uso e gerenciamento dos aterros sanitrios. Portanto, na questo da destinao
adequada do lixo, houve descolamento institucional entre a elaborao do plano,
a aplicao e o acompanhamento de suas diretrizes.
5. Apenas uma reunio foi salva em ata e disponibilizada at a realizao desse relatrio.
6. Isso tambm ocorre com relao ao Plano Estadual de Macrodrenagem Urbana.

449
O plano de atuao prev a construo de trinta aterros sanitrios,

distribudos por todo o Cear, que devem funcionar por meio de CIs (mapa 2),
constitudos ou por iniciativa do estado, ou dos prprios municpios beneficiados. possvel notar que seis municpios da Regio Metropolitana de
Fortaleza (Fortaleza, Caucaia, Maracana, Maranguape, Eusbio e Aquiraz)
no estabeleceram consrcios por possurem termos de cesso de uso definidos
historicamente. At o momento deste trabalho, So Gonalo do Amarante
ainda no tinha definido sua participao, mas todos os outros municpios
esto inseridos em trs acordos regionais, com destaque para Cascavel, que
ser sede de um aterro. Destaque-se que dois dos trs consrcios que envolvem
os municpios da RM de Fortaleza tambm envolvem municpios (vizinhos)
de fora desta RM. O critrio utilizado para a formao dos consrcios foi
tcnico/logstico, o que resultou em configurao microrregional diferente
da institucionalizada, dificultando ainda mais o estabelecimento de polticas
regionais direcionadas.
Em geral, o modelo gerencial proposto para os consrcios apresenta as seguintes diretrizes:
1) As coletas municipais sero efetuadas por cada prefeitura at a instalao
mais prxima.
2) As competncias em matria de coleta seletiva de resduos (vidro,
papel, papelo, plsticos etc.) podero ser transferidas ao consrcio
de municpios.
3) Os aterros sanitrios e as estaes de transferncia de resduos devero
ser administrados pelos consrcios de municpios e supervisionados
pelo estado.
4) Os resduos de particulares (industriais, servios etc.) sero administrados
diretamente pelo produtor, ou por meio de gestores autorizados, e podem
ser aceitos em alguma das instalaes mediante o pagamento.

450
MAPA 2
Cobertura municipal dos consrcios de aterros sanitrios
Fonte: Secretaria das Cidades do Estado do Cear.

Embora o instrumento de consrcio seja importante para a gerncia

de servios com efeitos regionais, a efetividade deste depende dos termos
estabelecidos e principalmente do comprometimento dos municpios.

451
O protagonismo dos prefeitos e a percepo de benefcios sem contrapartida por

parte da populao podem levar sua inoperncia. Neste ponto, destaca-se o
Consrcio do Rio Maranguapinho, que previa aes de responsabilidade para
os municpios beneficiados (Fortaleza, Maranguape e Maracana) pelo conjunto
de obras do programa, mas que no chegou a ser efetivado pelos prefeitos. Este
programa se configura como um dos mais importantes da RM de Fortaleza.
4 PROGRAMAS DE INVESTIMENTO E RECURSOS PARA O FINANCIAMENTO
DO SANEAMENTO
Entre os principais programas voltados para o melhoramento das condies de

saneamento na RM da Fortaleza, destacam-se trs, que ganharam estruturas de
governana prprias no mbito do governo do estado: o Programa do Rio
Maranguapinho, o Programa do Rio Coc e o Programa Dend.
FIGURA 2
Programas especiais: Maranguapinho, Coc e Dend
Fonte: Secretaria das Cidades do Estado do Cear.
452

Esses projetos ganharam coordenadoria especial na Secretaria das Cidades,

com clulas especficas de acompanhamento dos diversos servios envolvidos em
cada projeto.
O Programa do Rio Maranguapinho foi elaborado no mbito da prpria Secretaria e concatenou diferentes planos e programas governamentais oriundos de rgos
distintos, porm focados no mesmo problema: a gravidade da situao ambiental do
Rio Maranguapinho e o drama das populaes afetadas pelas constantes inundaes
e alagamentos (Cear, 2007). Trata-se de conjunto de intervenes ao longo do
rio que inclui: obras para o controle de inundaes e diminuio de reas de risco;
obras de desassoreamento (dragagem do rio); obras de urbanizao e saneamento; e
obras de habitao popular para remanejamento de famlias que vivem em reas de
risco ao longo do rio. Os municpios da RM de Fortaleza envolvidos no projeto so
Fortaleza, Caucaia, Maracana e Maranguape, e os recursos para a realizao dos
servios advm do Programa de Acelerao de Crescimento (PAC) I e II (componente
de infraestrutura social), com montante total de R$ 824 milhes.
O Programa do Rio Coc tambm procura melhorias urbansticas e habitacionais para a populao de baixa renda que mora s margens do rio. Os gastos
previstos nas benfeitorias contabilizam R$ 275,5 milhes, sendo que R$ 17,9
milhes sero destinados apenas para o processo de dragagem do rio. Uma caracterstica importante deste projeto o deslocamento das famlias das reas de risco
para conjunto habitacional (Residencial Paupina) no to prximo s margens do
rio. Este fato requer estrutura administrativa que tenha boa comunicao com a
populao envolvida. Neste caso, ressalta-se que, para cada projeto especial, existem
gerentes designados para a realizao e o monitoramento das obras em si, como
tambm para a interlocuo com as comunidades afetadas pelas obras do projeto.
Finalmente, o Programa Dend prev a recuperao da faixa de proteo do
mangue do rio Coc, com obras de urbanizao, melhoramentos das unidades
habitacionais e reassentamento de famlias. Nos servios de gua e esgoto, 2.765
famlias devem ser beneficiadas. A maior parte dos recursos do Pr-Moradia, do
governo federal (R$ 73,3 milhes); o restante tem origem no Tesouro (R$ 33,8
milhes) e em contrapartida do governo do estado (R$ 3,8 milhes).
Embora cada projeto possua estrutura administrativa vinculada a uma mesma secretaria, estes so independentes e estabelecem o que se pode denominar
de governana baseada em programas. Neste caso, no existe interlocuo dos
empreendimentos a partir de plano integrado preestabelecido de ao regional, e
o aparato de gesto molda-se s provises oramentrias. A contrapartida, nestes
casos, que possa haver aproximao maior do estado com a populao beneficiada
e, consequentemente, melhor controle social. Este efeito positivo, no entanto, no
pode ocorrer revelia do planejamento macrorregional.

453
4.1. Controle social dos projetos
Dos trs programas citados, apenas o Maranguapinho se encontra com obras realizadas, servindo como laboratrio para avaliao do conjunto institucional formado
do estado. Atividades como cadastramento e acompanhamento de famlias, bem
como indenizaes e reassentamentos so importantes testes para a capacidade de
efetivao dos projetos.
Na questo do controle social, destaca-se que o estado criou ainda o Grupo
de Trabalho Interinstitucional e Intersetorial (GTII) para o projeto, com o objetivo
de discutir as aes com a populao afetada, de maneira a legitimar socialmente
a interveno. Uma constatao importante deste instrumento de controle social
a grande frequncia de reunies realizadas,7 o que contrasta com os poucos encontros realizados pelos comits tcnicos ligados ao ConCidades. Neste sentido,
parece que os fruns de discusso com participao popular so mais efetivos
quando h a perfeita conjuno entre os formuladores da poltica pblica e seus
beneficirios diretos.
O monitoramento do projeto tambm evidenciou gargalos que poderiam ter
sido menores em uma estrutura institucional com entidades voltadas exclusivamente para as questes regionais/metropolitanas. A fiscalizao das obras realizadas
ao longo do rio, por exemplo, depende da disponibilidade conjunta de todos os
municpios em voltar recursos para este fim. Se o arranjo local da gesto depender
apenas da boa vontade dos prefeitos, bem provvel que este no tenha efetividade.
Neste caso, a interveno institucionalizada de instncia maior poderia contribuir,
ao inibir aes puramente polticas. Ademais, para polticas estruturais maiores de
saneamento como a expanso e o direcionamento do sistema de abastecimento ,
o planejamento regional produz maior eficcia global.
5 CONCLUSO
A cobertura do saneamento na RM de Fortaleza precisa ser ampliada nos prximos

anos, principalmente quanto ao esgotamento sanitrio e destinao dos resduos
slidos. O caminho para a proviso universal passa tanto pelos estudos de caso
dos municpios individualmente como pelo planejamento regional de atuao,
para que haja melhor equilbrio no acesso aos servios. At 2017, esto previstos
investimentos por parte da Cagece da ordem de R$ 1,6 bilho, incluindo-se a
construo da Estao de Tratamento de gua (ETA) Oeste, a adutora de gua
de Messejana e ampliaes da rede de esgoto de Fortaleza e Maranguape. A meta
para Fortaleza, por exemplo, que a cobertura de esgotamento aumente para
81% neste perodo. Para este fim como tambm para a melhora da eficincia
7. Mais de vinte encontros do grupo j ocorreram desde sua criao, em 2011.
454

do uso da gua , a Cagece objetiva parcerias internacionais, como a cooperao

com empresa de saneamento de Israel. Este plano de expanso, no entanto, no
possui orientao ou subordinao metropolitana, o que conduz a uma estratgia
parcial de desenvolvimento, que apenas exemplo da fragilidade do sistema de
governana metropolitano.
Em resumo, podem-se elencar algumas caractersticas importantes no diagnstico da situao de governana metropolitana do setor de saneamento ambiental
na RM de Fortaleza. Primeiro, a governana metropolitana como sinnimo de
planejamento regional deu lugar a uma governana baseada em projetos, em que
os esforos e os recursos do estado so distribudos para a efetivao destes. As
polticas pblicas de grande relevncia ganharam estruturas de governana prprias
e definiram um padro de administrao e interveno local e/ou especfico. Este
foi o caso dos programas do Rio Maranguapinho, do Rio Coc e Dend. Todos
estes programas possuem suas estruturas de governana operacionalizadas de forma
independente e que por se tratarem de obras e servios a serem entregues devem
ser finalizadas futuramente. Passou-se de uma lgica de governana com estrutura
fixa e centralizadora para uma flexvel e com prazo determinado. A mudana no
desenho no seria problema em si se os projetos fossem parte de portflio de um
planejador central, e no investimentos independentes, sem preocupaes com
externalidades setoriais ou espaciais.
Outra caracterstica geral de governana verificada foi o atendimento e a
acomodao do estado s resolues municipalistas, determinadas em lei pelo governo federal. Como a organizao e o planejamento da funo de saneamento so
de responsabilidade dos municpios sendo inclusive condicionantes especficos
para a transferncia de fundos da Unio , o estado no gerou esforos extras
para criar planos metropolitanos ou at mesmo estaduais, como ocorreu em outros
estados (Galvo Jnior et al., 2009). A falta de proatividade pode ser exemplificada
com a ausncia dos planos estaduais de saneamento e macrodrenagem. Embora
as demandas especficas para estados e municpios seja a formulao dos planos
em seus respectivos nveis, a criao de planos intrarregionais ou metropolitanos
tambm est prevista nas diretrizes nacionais. Se as prioridades devem ser dadas ao
atendimento do necessrio (planos estadual e municipal), no se deve, contudo,
desconsiderar o planejamento regional e sua instrumentalizao.
Destaque-se, por sua vez, que o estado passou a prover estrutura de apoio
tcnico aos municpios, para que estes pudessem adaptar-se s novas resolues federais. A criao do Instituto de Desenvolvimento Institucional das
Cidades do Cear (Ideci) e os convnios com instituies representativas dos
municpios exemplificam este papel de coadjuvante do estado no tratamento
da FPIC de saneamento.

455
Por ltimo, percebe-se a valorizao de novos instrumentos de gesto,

como consrcios e parcerias pblico-privadas para a resoluo dos problemas
intermunicipais. Os CIs, por exemplo, so incentivados em vrias reas como
na utilizao de aterros sanitrios e hospitais pblicos regionais. Embora este
seja importante instrumento de ao regional, ele pode e deve ser complementado
com outros instrumentos de controle e cobrana em instncia maior, que garanta
ou induza ao coordenada dos municpios. Planos e diretrizes setoriais metropolitanas, por exemplo, reforariam o planejamento e a cobrana de servios pblicos
comuns aos municpios. O acordo e, posteriormente, a dissoluo do Consrcio
do Rio Maranguapinho8 revelam que o protagonismo poltico sempre restrio
muito forte ao planejamento regional.
REFERNCIAS
AGUIAR, R. B.; CORDEIRO, W. Monitoramento/gesto de gua subterrnea

em microreas estratgicas da Regio Metropolitana de Fortaleza RMF. In:
CONGRESSO BRASILEIRO DE GUAS SUBTERRNEAS, 12. So Paulo:
Abas, 2002.
CAGECE COMPANHIA DE GUA E ESGOTO DO CEAR. Histria. Cagece,
Fortaleza, 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/DQNM9N>. Acesso em: dez. 2013.
CEAR. Secretaria das Cidades do Cear. Programa de Melhorias Urbana e
Ambiental do Rio Maranguapinho PROMURB. Fortaleza: GEC, 2007.
COGERH COMPANHIA DE GESTO DOS RECURSOS HDRICOS.
Plano de Gerenciamento das guas das Bacias Metropolitanas. Fortaleza:
COGERH, 2000.
______. Reviso do Plano de Gerenciamento das guas das Bacias Metropolitanas e elaborao dos planos de gerenciamento das guas das bacias do
litoral, Acara, e Corea, no estado do Cear relatrio de fase 1. Fortaleza:
COGERH, 2010.
GALVO JUNIOR, A. C. et al. Marcos regulatrios estaduais em saneamento
bsico no Brasil. Revista de administrao pblica, Rio de Janeiro, v. 43, n. 1,
p. 207-227, jan./fev. 2009.
Pesquisa nacional de saneamento bsico: 2008. Rio de Janeiro: IBGE, 2010.
IPECE INSTITUTO DE PESQUISA E ESTRATGIA ECONMICA DO
CEAR. Anurio estatstico do Cear: 2012. Fortaleza: Ipece, 2013.
8. Embora o instrumento de Consrcio do Rio Maranguapinho tenha sido criado com ajuda de consultores internacionais,
este no foi assinado por todos os prefeitos, sob alegao de desproporcionalidade de direitos e deveres.
CAPTULO 17
GOVERNANA DO SANEAMENTO BSICO NA REGIO METROPOLITANA

DE SALVADOR: UM OLHAR SOBRE OS RESDUOS SLIDOS
Maria das Graas Torreo Ferreira1
Mrcia Sampaio Baggi2
Rafael Camaratta Santos3
1 INTRODUO
Este captulo integra o projeto Governana Metropolitana no Brasil no que se

refere governana das funes pblicas de interesse comum (FPIC) e seu foco
a governana da FPIC de saneamento bsico na Regio Metropolitana de Salvador
(RM de Salvador), na perspectiva metropolitana, como resultado de uma reflexo
quanto ao nvel de organizao institucional e ao compartilhamento da gesto,
com nfase na gesto dos resduos slidos.
As regies metropolitanas (RMs) expressam, em um nvel mais elevado, a
complexidade do processo de urbanizao, caracterizando-se pela intensificao
das funes pblicas que extrapolam os limites municipais e que, por sua natureza,
requerem tratamento compartilhado entre municpios e estado, tendo em vista
que a dinmica urbana municipal, assim como a operacionalizao destes servios,
no se restringe aos limites territoriais de um municpio.
As FPICs entre municpios de aglomeraes urbanas e regies metropolitanas
ampliam-se de acordo com a complexidade da concentrao urbana, compreendendo
outros campos alm daqueles contemplados pela Lei Complementar Federal
no 14/1973, que criou as primeiras RMs do Brasil, a exemplo da sade, da educao,
da segurana, entre outras. Contudo, nesta pesquisa foram considerados apenas
o transporte, o uso e ocupao do solo e o saneamento, foco central deste texto,
considerando a sua relevncia na integrao e expanso das regies urbanas.
1. Arquiteta. Urbanista. Diretora de Planejamento Territorial da Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedur).

Coordenadora estadual do projeto Governana Metropolitana no Brasil da Rede Ipea na Bahia.
2. Urbanista. Engenheira ambiental. Assistente de Pesquisa II no projeto Governana Metropolitana no Brasil da Rede
Ipea na Bahia.
3. Socilogo. Assistente de Pesquisa I no projeto Governana Metropolitana no Brasil da Rede Ipea na Bahia.
458

Este captulo apresenta inicialmente uma breve abordagem do ambiente

metropolitano que demanda uma prestao compartilhada dos servios de saneamento.
As sees seguintes tratam especificamente da FPIC de saneamento bsico: o item
2 traa consideraes sobre as condies atuais do servio, compreendendo as
quatro vertentes do saneamento bsico definidos na Poltica Nacional; o item 3
analisa de forma mais especfica a governana do servio de resduos slidos, que
apresenta peculiaridades referentes aos arranjos institucionais e distintas naturezas
de articulaes entre atores pblicos, privados e sociedade na sua gesto. Por fim,
tece-se consideraes gerais sobre a governana e a gesto desta FPIC, com nfase
no campo dos resduos slidos.
De um modo geral, observa-se que, apesar da necessidade de compartilhamento
destas FPICs, na prtica, pouco se avanou quanto efetiva cooperao entre os
Entes Federados e participao social.
2 PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NA RM DE SALVADOR
2.1 O ambiente metropolitano
O porte e a complexidade da RM de Salvador, alm das grandes desigualdades

socioeconmicas e institucionais presentes no territrio metropolitano, implicam
maior grau de dificuldade para o atendimento adequado dos servios de saneamento, especialmente se tratados individualmente pelos municpios. Nesse sentido,
uma breve anlise do panorama socioeconmico da regio permite dimensionar a
intensidade da problemtica do saneamento na regio.
2.1.1 Referncias socioeconmicas
A RM de Salvador, composta por treze municpios, configura-se como o territrio

mais dinmico do estado, estando entre as principais RMs do Nordeste e do pas,
em razo da concentrao de pessoas e de riqueza, da diversidade e complexidade
de bens, servios, equipamentos, comrcio, oportunidades de emprego e lazer,
entre outras. Em termos populacionais, ocupa a stima posio entre as RMs,
enquanto Salvador ocupa a terceira posio entre as capitais do pas. Apesar disso,
assim como as demais RMs, apresenta grandes contradies, com elevados ndices
de pobreza e muitos problemas de infraestrutura urbana, que tm rebatimento nas
condies de saneamento bsico existentes.
A RM de Salvador possui 4.375,123 km e 3.573.973 habitantes,4 concentrando 25,5% da populao do estado da Bahia. Tem uma densidade demogrfica
4. Dados populacionais e socioeconmicos (IBGE, 2010).
Governana do Saneamento Bsico na Regio Metropolitana

de Salvador: um olhar sobre os resduos slidos
459
de 817 habitantes/km, trinta vezes maior que a mdia estadual, de 25 habitantes/km2,

sendo sua populao predominantemente urbana em todos os municpios da RM,
apresenta uma taxa mdia de urbanizao de 98,1%. Contudo, quase 75% da
populao da RM est concentrada em Salvador, seguida de Camaari, que rene
cerca de 10%, apesar de ser o municpio que possui o segundo maior produto
interno bruto (PIB) da regio (Fernandes, 2010).
Sob a perspectiva da expanso e sua repercusso na demanda por saneamento,
observa-se que na ltima dcada houve crescimento demogrfico em todos
os municpios da RM de Salvador, alcanando uma taxa mdia de crescimento
anual de 1,7%, apesar de se registrar uma queda com referncia dcada anterior
de 2,15%, puxada pelas taxas de Salvador (0,91%), Itaparica (0,89%) e Candeias
(0,79%). Por seu lado, observa-se a tendncia de maior crescimento dos municpios
de Camaari (3,99%), Dias dvila (3,75%), Madre de Deus (3,61%) e Lauro
de Freitas (3,58%), situados ao norte da RM de Salvador, onde esto localizados
os grandes empreendimentos industriais e de servios. Os municpios de Simes
Filho, Vera Cruz e So Francisco do Conde mantiveram-se na faixa de 2%.
A RM de Salvador tambm concentra grande parte (41,50%) do PIB estadual e
representa um dos seis mais importantes mercados regionais do Brasil, apresentando,
nas ltimas dcadas, taxas de crescimento do PIB superiores s verificadas nas duas
principais metrpoles do pas So Paulo e Rio de Janeiro. Os principais vetores do
dinamismo desta RM so os servios, a indstria automobilstica e a petroqumica.
No litoral norte do estado, a atividade turstica vem se tornando cada vez mais
expressiva, e constitui grande vetor da dinmica urbana da RM de Salvador.
Os desequilbrios intrarregionais ficam mais evidentes ante a anlise da
participao dos municpios no PIB regional. Enquanto Salvador, Camaari e So
Francisco do Conde participam com quase 80% do PIB regional, concentrando
a base industrial da RM de Salvador e do setor de servios, especialmente em
Salvador, os municpios de Itaparica, Vera Cruz, Madre de Deus, Mata de So
Joo, So Sebastio do Pass, Pojuca e Dias dvila, conjuntamente, participam
com apenas 6%.
Outro aspecto revelador dado pelo PIB per capita dos municpios: So
Sebastio do Pass, Itaparica, Vera Cruz e Mata de So Joo esto em patamares
inferiores ao da Bahia (R$ 11.340) e do Nordeste (R$ 10.379); Salvador e Madre de
Deus situam-se em nvel superior a estes, porm inferior ao do Brasil (R$ 19.016);
enquanto os demais Camaari, Candeias, Simes Filho, Lauro de Freitas, Dias
dvila, Pojuca e So Francisco do Conde apresentam valores superiores ao do
Brasil (tabela 1).

460
TABELA 1
Populao PIB, PIB per capita municpios da RM de Salvador

Municpios
Populao
PIB nominal (R$ 1.000)
PIB per capita (R$ 1)
Salvador
2.675.656
36.744.670
13.732,96
242.970
13.379.554
55.066,69
33.183
9.848.259
296.786,28
Camaari
So Francisco do Conde
Candeias
83.158
4.204.817
50.564,19
Simes Filho
118.047
3.690.063
31.259,27
Lauro de Freitas
163.449
3.156.015
19.308,87
Dias dvila
66.440
2.172.583
32.699,92
Pojuca
33.066
1.009.945
30.543,31
So Sebastio do Pass
42.153
402.517
9.548,95
Mata de So Joo
40.183
351.972
8.759,23
Madre de Deus
17.376
282.744
16.272,10
Vera Cruz
37.567
247.515
6.588,63
Itaparica
20.725
115.037
5.550,64
3.573.973
75.605.691
21.154,52
Total
Fonte: IBGE (2010).
Os municpios de Itaparica e Vera Cruz, que compem a Ilha de Itaparica,

tm uma contribuio limitada economia regional, considerando seu relativo
papel na dinmica metropolitana, preponderantemente de recreao e lazer, com
estreita margem para o turismo e a expanso de outras atividades produtivas.
Contribui para esta situao a dificuldade de deslocamento e de integrao com
o restante da RM de Salvador.
Esse quadro de desigualdades no interior da RM de Salvador se confirma
com os indicadores sociais que compem o ndice de Desenvolvimento Humano
Municipal (IDHM). Apenas Salvador e Lauro de Freitas alcanam ndices superiores
a 0,75, o que tambm no significa excelncia. Contudo, observa-se uma sensvel
evoluo com relao s dcadas anteriores, cujo patamar superior alcanava 0,65,
e atualmente todos os municpios alcanam este ndice (tabela 2).
TABELA 2
ndice de Desenvolvimento Humano Municipal RM de Salvador (1991-2010)

Municpios da RM de Salvador
1991
2000
2010
Camaari
0,422
0,551
0,694
Candeias
0,408
0,548
0,691
Dias dvila
0,416
0,540
0,676
Itaparica
0,407
0,522
0,670
Lauro de Freitas
0,474
0,616
0,754
Madre de Deus
0,467
0,565
0,708
Mata de So Joo
0,378
0,506
0,668
Pojuca
0,445
0,524
0,666
(Continua)

461
(Continuao)
1991
2000
2010
Salvador
0,563
0,654
0,759
0,355
0,518
0,674
So Sebastio do Pass
0,401
0,508
0,657
Simes Filho
0,430
0,545
0,675
Vera Cruz
0,412
0,521
0,645
Fonte: Banco de dados Atlas Brasil 2013.
Do ponto de vista da renda das pessoas, tambm se verifica melhoria desse

indicador na RM de Salvador entre 2002 e 2011, visto que ocorreu uma reduo
de 16% no nmero de pessoas de baixa renda, que passou de 1,7 milho para
1,4 milho, o que repercute no aumento do consumo e na produo de resduos
slidos, assim como na demanda dos servios de saneamento em geral.
2.1.2 Fatores impulsionadores da demanda por saneamento
Somam-se s tendncias do crescimento demogrfico e da renda das pessoas,

que ampliam a demanda por saneamento na RM de Salvador, a perspectiva de
implantao de grandes empreendimentos e de investimentos potencialmente
impulsionadores da dinmica metropolitana. Entre estes, destacam-se o sistema
metrovirio, cujo projeto promove a acessibilidade entre os municpios de
Salvador e Lauro de Freitas; o projeto de desenvolvimento regional Sistema
Virio Oeste, que contempla a articulao da RM de Salvador e de Salvador
com o Recncavo e o Baixo Sul, incluindo a construo de uma ponte entre
Salvador e a Ilha de Itaparica; e a Via Expressa Baa de Todos os Santos,
recentemente inaugurada, que objetiva facilitar o acesso e escoamento do
Porto de Salvador.
Desse modo, os municpios de Itaparica e Vera Cruz, que, na ltima dcada,
apresentaram baixo crescimento populacional, tendem, sob o impacto
dos investimentos previstos e em curso no Recncavo Baiano, a um maior
crescimento populacional. Outro fator de expanso urbana que tem sido relevante, especialmente nos ltimos anos, so os empreendimentos e programas
habitacionais, que proporcionam transformaes e aumento significativo nas
demandas por saneamento bsico na RM de Salvador. Por um lado, os condomnios urbansticos isolados, de renda mais alta, tm se constitudo em novas
frentes de urbanizao, estendendo o tecido urbano, com gerao de vazios
e aproximao entre as malhas urbanas dos municpios. Por outro lado, os
empreendimentos decorrentes dos programas federais para a habitao de interesse social e habitao popular, em regra localizados nas periferias das cidades
em funo do valor da terra, geralmente apresentam, alm das dificuldades de
acesso a servios, problemas de saneamento.

462
O programa federal Minha Casa Minha Vida (MCMV) proporcionou

a construo de 38.369 unidades habitacionais na RM de Salvador (Sedur,
2013), sendo a maior parte destas em Salvador (33%), seguida de Camaari
(18%) e Lauro de Freitas (17%), com menor ocorrncia medida que se
afasta da capital, no sendo contemplados os municpios de Madre de Deus,
Vera Cruz e Itaparica. Na figura 1, pode ser observada a tendncia de espraiamento da ocupao do territrio metropolitano, que exige adequao
do planejamento, onera e complexifica a gesto dos servios urbanos com
caractersticas de FPIC.
FIGURA 1
Espacializao dos empreendimentos do MCMV na RM de Salvador
Fonte: Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Sedur, 2013).
Os empreendimentos de grande porte constituem-se como importantes

elementos da dinmica urbana e geram impacto sobre todas as FPICs. Na RM de
Salvador, envolvem cerca de R$ 25 bilhes e localizam-se principalmente nos municpios de Salvador, Camaari e Candeias. Reportam-se, principalmente, ao setor
industrial, que demanda solues especficas dos servios de saneamento bsico.
Outro aspecto relevante no planejamento e gesto das FPICs na RM de
Salvador a sazonalidade da populao urbana, decorrente das caractersticas
culturais da regio e da grande vocao turstica e de veraneio da maior parte dos
municpios, com importantes efeitos na flutuao da demanda por servios urbanos,
especialmente de saneamento bsico.

463
A RM de Salvador tem significativa importncia cultural, na Bahia e no Brasil,

sendo as manifestaes que a se processam relevantes como fatores de atrao
populacional, fortalecimento e expanso da economia regional. No vero, perodo
do veraneio e quando se concentram as festividades, a populao se multiplica,
atingindo, em algumas localidades, trs vezes ou mais o tamanho da populao
residente. Esta situao afeta sobremaneira o planejamento e a gesto dos servios
urbanos de saneamento, em especial de o abastecimento de gua e resduos slidos.
Entre as manifestaes destacam-se as festas populares e aquelas associadas
religiosidade, a exemplo do Carnaval; a lavagem do Bonfim, os festejos de So
Joo; e a Romaria de Nossa Senhora das Candeias; alm das diversas lavagens,
festas de rua e eventos musicais tradicionais que ocorrem no vero em Salvador.
Estes eventos de grande diversidade cultural atraem pessoas do Brasil e do exterior,
movimentando grande parte dos municpios da regio e atraindo grandes fluxos
populacionais internos e externos RM de Salvador. So Francisco do Conde
um exemplo significativo, que sofre no perodo da festa junina um crescimento
do nmero de aluguis temporrios e um intenso fluxo de pessoas que circulam
diariamente, provenientes das cidades prximas, muito superior a sua capacidade
de gesto dos servios.
Esses eventos, especialmente o Carnaval e o So Joo, provocam situaes
peculiares que exigem um planejamento articulado e reforam a necessidade de
aes especificas de saneamento bsico. No mbito dos resduos slidos destacam-se:
a gerao intensiva de resduos do tipo latinhas, garrafas pet, copos descartveis,
que requerem ateno especial para a eficincia na coleta e no tratamento; a
necessidade de gesto do sistema de catadores de material reciclvel, oferecendo
condies dignas de trabalho; promoo de campanhas de educao ambiental etc.
Do mesmo modo, o veraneio na ilha e nos demais locais, que eleva expressivamente
a quantidade de resduos gerados pela populao flutuante, provoca a saturao da
estrutura da gesto municipal para o planejamento e implementao de polticas
capazes de enfrentar as demandas sazonais.
Todas essas ocorrncias proporcionam transformaes, quantitativas e qualitativas, da demanda por servios urbanos e geram impactos considerveis no
planejamento e na gesto dos diversos setores da vida urbana. Tais situaes
demandam o apoio do Estado, que ocorre mediante pactuaes circunstanciais
com cada municpio, no havendo uma estratgia de gesto associada.
2.2 As caractersticas do saneamento bsico
2.2.1 Marcos regulatrios
O marco regulatrio da gesto do saneamento bsico na RM de Salvador tem

como referencial a legislao federal e estadual que estrutura a Poltica Nacional
de Saneamento Bsico (PNSB).
464

A Emenda Constitucional no 19/1998 (Artigo 241) introduz na legislao

brasileira o disciplinamento da gesto associada de servios pblicos, por meio de
consrcios pblicos e convnios de cooperao entre os Entes Federados, autorizando a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos.
A Lei Federal no 11.107/2005 dispe sobre consrcio pblico e gesto
associada, conferindo o arcabouo institucional necessrio para amparar a
prestao compartilhada de servios pblicos, principalmente no tocante ao
saneamento bsico, e para os municpios integrantes de regies metropolitanas
em diversos segmentos.
A PNSB instituda pela Lei Federal no 11.445/2007 e regulamentada pelo
Decreto no 7.217/2010, que definem como componentes do saneamento bsico a
drenagem urbana, o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio e os resduos
slidos. Estabelecem o planejamento, a regulao, a fiscalizao, a prestao dos
servios e o controle social em todos os processos como elementos da gesto do
saneamento. Definem ainda a possibilidade de execuo destes servios por meio de
gesto associada voluntria de Entes Federados, mediante convnio de cooperao
ou consrcio pblico.
Alm das referidas leis, os servios de resduos slidos possuem marcos jurdicos
especficos, como a Lei Federal no 12.305/2010, que institui a Poltica Nacional
de Resduos Slidos (PNRS) e altera a Lei no 9.605/1998.
Recentemente, adicionou-se a esse arcabouo legal o acrdo relativo
Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no 1.842/2012, deliberando a gesto
compartilhada dos servios de saneamento bsico entre os municpios integrantes
de RMs e estados, por meio de entidade que rena integrantes de prefeituras e do
governo estadual, para tratar dos servios de saneamento e dos demais que possuam
natureza de FPIC, como o transporte.
Outro marco importante a Lei estadual no 11.172/2008, que institui
a Poltica e o Sistema Estadual de Saneamento Bsico (PESB), e o Decreto
no 12.021/2010, que a regulamenta. Esta lei disciplina o convnio de cooperao entre
Entes Federados, estabelecendo a prestao de servios pblicos de saneamento
bsico, atravs de Contratos de Programa, celebrados pelos municpios com a
Embasa na vigncia de gesto associada, autorizada por convnio de cooperao entre
entes federados ou por contrato de consrcio pblico (Bahia, 2008a, Artigo 9o).
O Sistema Estadual de Saneamento Bsico composto por trs instncias,
resumidamente apresentadas a seguir.
1) rgo superior: Conselho Estadual das Cidades (Concidades), com
funes deliberativa, consultiva e fiscalizadora da Poltica Estadual de
Saneamento Bsico.

465
2) rgo coordenador: Sedur, com competncia para formular, coordenar e

implementar a Poltica Estadual de Saneamento Bsico abastecimento de
gua, esgotamento sanitrio e manejo de guas pluviais e supervisionar
projetos, obras e aes de implantao destes servios no mbito estadual.
3) rgos executores: responsveis pela execuo da Poltica Estadual de
Saneamento Bsico, desempenhada pela Empresa Baiana de guas
e Saneamento (Embasa) quanto aos servios de abastecimento de
gua, esgotamento sanitrio e macrodrenagem, e pela Companhia
de Desenvolvimento Regional do Estado (Conder) na rea de
resduos slidos.
A estrutura de planejamento do saneamento bsico no estado da Bahia tem
como abrangncia todo o territrio estadual; contudo, para a gesto metropolitana
existe uma abordagem regionalizada por meio da Diretoria de Operao e Expanso
da RM de Salvador, da Embasa.
A estrutura organizacional do saneamento bsico na RM de Salvador apresenta
caractersticas diferenciadas conforme o tipo do servio. Os servios de abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio na RM de Salvador so prestados mediante
concesso pela Embasa, criada por meio da Lei estadual no 2.929/1971. Esta empresa
incorporou, no ano de 1975, os servios da Companhia Metropolitana de guas e
Esgotos (Comae), e atualmente encontra-se vinculada Sedur.
No campo dos resduos slidos, compete, no mbito do estado: Sedur o
planejamento, mediante a formulao da poltica estadual; Conder os projetos e
a execuo das obras; e aos municpios a responsabilidade pela operao. A Conder
atua na elaborao de projetos, implantao de equipamentos e de infraestrutura,
no apoio e monitoramento da operao dos servios de coleta e tratamento de
destinao final, alm de projetos de incluso social para catadores de material
reciclvel, envolvendo capacitao, aes socioeducativas, apoio logstico e
formao de cooperativas.
No entanto, diferentemente do que ocorre com os servios de esgotamento
sanitrio e abastecimento de gua, no existe para os servios de coleta um tratamento e destinao final de resduos slidos, um prestador nico para todos os
municpios, mas diferentes arranjos institucionais, desde a operao individual
pelo municpio, ou por empresas privadas, que utilizam aterros compartilhados.
A Lei no 12.602/2012 cria a Agncia Reguladora de Saneamento Bsico do
Estado da Bahia (Agersa), autarquia sob regime especial vinculada Sedur, que
substitui a Comisso de Regulao dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico
do Estado da Bahia (CORESAB), criada em 2009, tendo como objetivo exercer
a regulao e a fiscalizao dos servios pblicos de saneamento bsico. Estabelece
ainda a possibilidade de celebrao de convnios de cooperao que visam gesto

466
associada destes servios, bem como a delegao Agersa de competncias municipais de regulao e fiscalizao destes servios.
2.2.2 Planejamento e gesto
O servio de abastecimento de gua da RM de Salvador realizado majoritariamente

por sistemas integrados, havendo tambm sistemas isolados que atendem a quatro
municpios (quadro 1). O principal sistema integrado da RM de Salvador tem
como manancial a barragem Pedra do Cavalo, no rio Paraguau, que responsvel
por 70% da vazo tratada. O Sistema Integrado Salvador/Lauro de Freitas possui
dois grandes centros de produo de gua tratada: Estao Principal de Tratamento
de gua (ETA Principal), com 10 m/s, e Parque Bolandeira, composto por duas
estaes de tratamento com capacidade de 5,0 m/s.
QUADRO 1
Sistema de abastecimento de gua da RM de Salvador

Sistema
Integrado Salvador-Lauro de
Freitas
Principais mananciais
Pedra do Cavalo/Joanes
II-ETA Principal
Barragens Pedra do Cavalo,

Santa Helena e Joanes II
Parque Bolandeira
Barragens Joanes I, Ipitanga

I e II
ETA Suburbana
Ipitanga II
ETA do Cobre
Barragem do Cobre
Sedes urbanas atendidas

Candeias, Lauro de Freitas,
Madre de Deus, Salvador, So
Francisco do Conde E Simes
Filho.
Salvador
Integrado Itaparica-Vera Cruz
Rio Tapera (Barragem Tapera)
Itaparica e Vera Cruz
Isolados
Poos
Camaari, Dias dvila, Mata

de So Joo e So Sebastio
do Pass
Fonte: Agncia Nacional de guas (ANA, 2010).
Segundo a Agncia Nacional de guas (ANA, 2010), os mananciais que abastecem a RM de Salvador possuem disponibilidade hdrica para o atendimento das
demandas futuras. Entretanto, para ampliar a capacidade dos sistemas de produo
de gua, so necessrios alguns investimentos, correspondentes a R$ 217 milhes,
envolvendo onze dos treze municpios da RM de Salvador, para ampliao da
adutora de gua tratada da ETA Principal para o centro de reservao de Cabula
e para Candeias; o Sistema Santa Helena/Joanes II; implantar um novo sistema
para So Francisco do Conde; e ampliar os sistemas de poos de Camaari, Dias
dvila, Mata de So Joo e So Sebastio do Pass (figura 2).

467
FIGURA 2
Sistema de abastecimento de gua dos municpios da RM de Salvador
Fonte: ANA (2010).
Nas duas ltimas dcadas, houve uma ampliao significativa da populao

que vive em domiclios com atendimento por rede de gua, de modo que dez dos
treze municpios da RM de Salvador apresentam taxas prximas ou superiores
a 90% de cobertura do servio (tabela 3). Esta condio piora medida que o
municpio se distancia da cidade de Salvador nesta condio esto os municpios
de So Sebastio do Pass e Dias dvila, com as piores situaes. Este ltimo
requer cuidado especial, tendo em vista o seu papel na produo de gua mineral
e a sua localizao prximo ao polo petroqumico, cujos resduos exigem rigoroso
acompanhamento para evitar comprometimento do manancial hdrico.
A evoluo da oferta de gua encanada segundo a populao atendida e a
evoluo do indicador de pessoas em domiclio com abastecimento e esgotamento
sanitrio inadequados nos trs ltimos censos (figuras 3 e 4) demonstram um
crescimento da oferta de gua encanada em todo o territrio e uma reduo da
inadequao tambm generalizada.
A condio do esgotamento sanitrio na RM de Salvador ainda bastante
precria, haja vista que apenas Salvador e Madre de Deus, este com um reduzido
nmero de domiclios, apresentam ndice de atendimento por rede de esgoto em
torno de 80%, enquanto a maior parte dos municpios se situam entre 20% e
30% (quadro 4). Isto revela uma situao de baixo padro de qualidade urbana,
destacando-se o caso de Camaari, com apenas 21,3% de atendimento por rede
de esgoto, apesar de ser a segunda cidade em concentrao populacional e sede do
principal polo industrial da regio e do estado.

468
Os servios relativos aos resduos slidos compreendem basicamente a coleta, o

transporte, a destinao final e o tratamento dos resduos slidos. Na RM de Salvador,
merece destaque a parcela da populao em domiclios servidos por coleta de lixo,
superior a 80% em todos os municpios (figura 5), salientando-se a condio dos
municpios de Itaparica e Vera Cruz, que, alm de apresentarem os piores indicadores,
convivem com problemas operacionais quanto coleta e destinao final.
A partir do exposto, constata-se que, no mbito do saneamento bsico, os municpios da RM de Salvador apresentam melhores indicadores relativos ao abastecimento de
gua, atingindo, no conjunto, uma cobertura mdia em torno de 90%. O esgotamento
sanitrio possui os piores indicadores, com mdia de atendimento por rede prximo a
37%. interessante observar que os servios de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio, apesar de apresentarem resultados to dspares, tm a mesma estrutura de
gesto, unificada em um mesmo prestador de servio, a Embasa. No campo dos resduos
slidos, os dados relativos aos domiclios atendidos por coleta de lixo so satisfatrios,
com uma mdia de 92,5%, sendo a menor cobertura registrada em Itaparica, na faixa
de 77%. No entanto, apresentam srias dificuldades quanto destinao final e ao
tratamento dos resduos slidos, que tm relao direta com a capacidade gerencial dos
municpios e de gesto associada. No conjunto da RM de Salvador, foram verificadas
solues diferenciadas para esta funo. No foram identificadas informaes sistematizadas disponveis sobre a drenagem e o manejo de guas pluviais.
TABELA 3
Indicadores de atendimento de rede de gua e esgoto (2011) e populao em domiclio

com coleta de lixo (2010) municpios da RM de Salvador
(Em %)
ndice de atendimento com
rede de esgoto
ndice de atendimento com

rede de gua
Populao em domiclios com

coleta de lixo
Camaari
21,3
94,4
96,30
Candeias
23,2
90,5
90,90
Dias dvila
33,2
69,2
91,64
Itaparica
43,0
97,1
77,25
Lauro de Freitas
30,3
95,9
99,02
Madre de Deus
84,1
100,0
99,41
Mata de So Joo
19,3
87,3
92,11
Salvador
79,2
92,5
96,55
29,0
100,0
97,03
So Sebastio do Pass
68,8
93,69
21,0
72,4
86,50
89,2
99,37
19,8
100,0
82,72
Simes Filho
Pojuca
Vera Cruz
Fonte: Banco de dados do Sistema Nacional de Informaes sobre o Saneamento (SNIS); Atlas Brasil 2013.
Nota: Dados no disponveis, municpios includos na RM de Salvador aps 2011, no atendidos pela Embasa.
Obs.: o SNIS calcula os ndices de atendimento com os servios de gua e esgotos adotando a populao atendida, informada
pelos prestadores de servios, e a populao residente, estimada pelo IBGE (populao total).

FIGURA 3
469
Populao em domiclio com gua encanada municpio da RM de Salvador (1991,

2000 e 2010)
Fonte: Atlas Brasil 2013.


470
FIGURA 4
Populao em domiclio com abastecimento de gua e esgotamento sanitrio

inadequados municpio da RM de Salvador (1991, 2000, 2010)


FIGURA 5
471
Populao em domiclio com coleta de lixo municpio da RM de Salvador (1991,

2000, 2010)

472

Em 2007, a PNSB introduz entre seus princpios fundamentais a disponibilidade, em todas as reas urbanas, de servios de drenagem e de manejo das guas
pluviais adequados sade pblica e segurana da vida e do patrimnio pblico
e privado. Compreende, como servios de drenagem e manejo das guas pluviais
urbanas, o conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de
drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o
amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais
drenadas nas reas urbanas. A PESB corrobora e acrescenta aes de combate e
controle a vetores e reservatrios de doenas e atividades relevantes para a promoo
da sade e da qualidade de vida.
Historicamente, este servio ficava sob a responsabilidade direta dos municpios, que o executava, na medida da necessidade, como atividade de manuteno, mas no havia um plano completo e integrado aos demais componentes do
saneamento bsico que orientasse e estabelecesse as diretrizes e prioridades, nem
cadastro da rede implantada. Por esta razo, ou por ser considerada uma atividade
pouco atrativa financeiramente, nem o governo do estado, nem concessionrias de
servio demonstraram interesse neste servio.
Somente aps a PESB e os grandes desastres ambientais urbanos envolvendo
enchentes e desmoronamentos entrou na pauta do planejamento do estado, porm
sem a prioridade dada aos demais elementos do saneamento bsico, continuando
sem um plano para a RM de Salvador. A Sedur o rgo competente para a formulao e o monitoramento dos planos e projetos de drenagem e manejo das guas
pluviais urbanas no mbito da poltica estadual de saneamento bsico.
3 UM FOCO ESPECIAL SOBRE A GESTO DOS RESDUOS SLIDOS NA RM
DE SALVADOR
Esta seo tem foco especfico na FPIC de resduos slidos na RM de Salvador,

considerando o papel fundamental da gesto adequada dos resduos slidos na
preveno de graves problemas ambientais, sob a perspectiva do desenvolvimento
urbano sustentvel. Aborda a dimenso do problema na RM de Salvador, os recentes
avanos institucionais e as peculiaridades relativas s formas de gesto engendradas
e as possibilidades de construo de uma governana metropolitana.
3.1 Caractersticas da limpeza urbana e do manejo de resduos slidos
Esta anlise refere-se coleta e destinao final dos resduos slidos urbanos
na RM de Salvador, compreendendo o gerenciamento de resduos slidos como
o conjunto de aes exercidas direta ou indiretamente, envolvendo a coleta, o
transporte, a destinao final e o tratamento adequados, em conformidade com
cada tipo de resduo (domiciliar, hospitalar, industrial, de construo civil etc.).

473
Na RM de Salvador, em 2010, a estimativa da produo total diria de resduos slidos foi de 3.419,3 toneladas/dia, sendo a contribuio dos municpios
bastante desequilibrada, constituindo um dos fatores a ser solucionado. Salvador
o principal gerador de resduos slidos, responsvel por 76% da produo total de
resduos da RM de Salvador; seguido de Camaari, com 6%; Lauro de Freitas, com
4,6%; e Simes Filho, na faixa de 3%. Estes quatro municpios, os mais populosos,
respondem por 90% da produo dos resduos da RM de Salvador, enquanto os
outros seis no atingem sequer 1%. O baixo percentual de gerao de resduos nos
demais municpios demonstra que a gesto associada necessria para constituir
um escopo mnimo, que garanta a sustentabilidade financeira do servio. Ao lado
disso, outro entrave a superar so os problemas de acessibilidade intermunicipal.
Os municpios de Itaparica e Vera Cruz so exemplos desta situao, pois, com uma
baixa produo de resduos e com um certo grau de isolamento por sua situao
geogrfica na Ilha de Itaparica, tm dificuldades de manuteno de seus sistemas.
Segundo o Estudo de regionalizao (Sedur, 2012), a previso que a RM de
Salvador, no prazo de vinte anos, tenha uma populao de 4.631.873 habitantes e
uma gerao de resduos slidos correspondente a 5.061.799 toneladas/dia (tabela 4).
TABELA 4
Produo de resduos slidos urbanos estimada para a Regio de Desenvolvimento

Sustentvel (RDS) Metropolitana de Salvador
Municpios
Populao
2010
Produo para
2010 (kg/dia)
Populao
projetada para
2015
Produo para
2015 (Kg/dia)
Populao
projetada 2033
Projeo da
produo para
2033 (kg/dia)
Camaari
231.973
231.973
256.114
262.581
365.783
410.244
Candeias
75.994
60.795
79.867
65.506
95.521
85.705
Dias dvila
62.473
49.978
68.972
56.570
98.501
88.379
Itaparica
20.725
14.507
21.780
15.630
26.041
20.444
Lauro de
Freitas
163.449
163.449
180.459
185.015
257.730
289.057
Madre de Deus
16.854
10.112
18.605
11.444
26.560
20.851
Mata de So
Joo
29.825
20.877
32.926
23.630
47.015
36.910
Pojuca
28.378
19.864
31.329
22.484
44.734
35.120
Salvador
2.674.923
2.674.923
2.811.368
2.882.258
3.362.801
3.771.556
So Francisco
do Conde
27.391
19.173
30.238
21.701
43.174
33.895
So Sebastio
do Pass
33.112
23.178
34.799
24.974
41.614
32.670
Simes Filho
105.811
105.811
116.821
119.770
166.839
187.118
35.244
24.670
38.908
27.923
55.560
49.850
3.506.152
3.419.310
3.722.186
3.719.486
4.631.873
5.061.799
Vera Cruz
Total
Fonte: Sedur (2012).

474
No que se refere coleta de resduos slidos, observa-se uma evoluo significativa

nas duas ltimas dcadas, quando a maioria dos municpios apresentava menos de 50%
de domiclios atendidos por coleta de lixo. Em 2010, apenas trs municpios no superam
os 90% de atendimento, situando-se em torno de 80%. Os municpios de Itaparica
e Vera Cruz exemplificam bem a gravidade do setor, pois, alm de situarem-se entre
os piores indicadores de coleta, apresentam problemas operacionais quanto coleta,
destinao final e ao tratamento dos resduos domiciliares (tabela 5).
TABELA 5
Populao que vive em domiclio com coleta de lixo

(Em %)
1991
2000
2010
Salvador
77,33
93,13
96,55
Camaari
84,63
88,31
96,30
Lauro de Freitas
58,78
91,59
99,02
Simes Filho
40,14
74,98
86,50
Vera Cruz
47,34
79,84
82,72
Itaparica
34,54
75,17
77,25
Madre de Deus
75,75
97,15
99,41
Mata de So Joo
29,88
70,95
92,11
Pojuca
81,40
91,73
99,37
41,68
67,76
97,03
So Sebastio do Pass
62,09
82,72
93,69
Candeias
45,36
69,32
90,90
Dias dvila
41,18
89,31
91,64
Nos anos de 1995 e 1997, o governo do estado, por meio da Conder, implantou
aterros sanitrios convencionais para atender RM de Salvador com vida til de
vinte anos, e estes seriam compartilhados entre os municpios, para os quais migraria
sua gesto. No entanto, assim como em Vera Cruz e Itaparica, na maioria desses
municpios o aterro sanitrio implantado foi transformado em lixo, em virtude
da destinao final dos resduos domiciliares serem operados de forma inadequada.
Em So Francisco do Conde, apesar de atualmente a situao estar equacionada, com a contratao dos servios e a destinao final dos resduos para
o aterro privado da Hera Ambiental, existe um passivo a ser sanado, o antigo
aterro Ponta do Ferrolho, situado em seu territrio e que atendia tambm ao
municpio de Candeias. Pojuca utiliza o aterro sanitrio do municpio de Catu,
tambm implantado pelo governo do estado e que igualmente se transformou em

475
lixo devido operao inadequada. Em decorrncia de problemas operacionais,

estes equipamentos, apesar de terem sido implantados como aterros sanitrios,
com todos os componentes necessrios, como manta, impermeabilizao, clulas,
lagoas de estabilizao, atualmente no passam de lixes. O insucesso de parte dos
arranjos estabelecidos outrora deve-se a fatores de natureza poltica e de capacidade
tcnica e financeira limitada dos municpios (Sedur, 2013).
Atualmente, os municpios da RM de Salvador apresentam diferentes solues
de gesto dos resduos slidos, que vo desde a operao pelos prprios municpios
at a terceirizao do servio s empresas que buscam solues conjuntas com mais
de um municpio, de modo a garantir a sustentabilidade do empreendimento
(quadro 2). O agrupamento de municpio, de um modo geral, no resulta da
articulao intermunicipal, mas sobretudo da estratgia do agente responsvel pelo
equipamento e pela operao do servio. Para a iniciativa privada, trata-se de uma
atividade econmica que precisa gerar rentabilidade; para os agentes pblicos,
precisa garantir, no mnimo, a sustentabilidade do servio. Nestas formataes, o
aterro sanitrio pode ser de propriedade privada, licenciado pelo municpio sitiante
e operado pelo privado, como o de So Francisco do Conde, ou de propriedade
pblica, operado pelo poder pblico municipal ou estadual, diretamente ou
mediante concesso de cada um dos municpios, permitindo arranjos diversos.
O observado que o compartilhamento limita-se exclusivamente ao uso do aterro.
Alm das empresas que atuam na destinao final, relevante a atuao
de empresas terceirizadas que executam o servio de limpeza urbana e coleta de
resduos domiciliares.
QUADRO 2
Disposio final dos resduos slidos na RM de Salvador municpios atendidos por

aterro
Municpio
Local da disposio final
Implantao (agente/ano)
Natureza do aterro
Salvador
Lauro de Freitas
Aterro Sanitrio Metropolitano Centro
Conder/1997
Pblico
Aterro Sanitrio de Camaari
Conder/1995
Pblico de direito privado
Aterro Sanitrio de Catu (lixo)
Conder/2000
Pblico
Aterro Sanitrio So Francisco do Conde

(particular da empresa Hera Ambiental)
Hera Ambiental/2009
Privado
Aterro Sanitrio de Vera Cruz (lixo)
Conder/1997
Pblico
Simes Filho
Camaari
Dias dvila
Mata de So Joo
Pojuca
Catu
Madre de Deus
Candeias
So Sebastio do Pass
Vera Cruz
Itaparica

Nota: No integra a RM de Salvador.

476
Os principais agentes que atuam neste setor na RM de Salvador so: a Hera

Ambiental, empresa que possui um aterro privado em So Francisco do Conde e
presta servio mediante contrato aos cinco municpios: Madre de Deus, Conde,
Candeias, So Sebastio do Pass e ao prprio So Francisco do Conde; a Limpeza
Pblica de Camaari (LIMPEC), empresa pblica de direito privado de Camaari
responsvel pelos resduos em seu municpio e que presta servio, tambm mediante
contrato, a Dias dvila e Mata de So Joo, atendendo eventualmente a outros
municpios da RM de Salvador; e a empresa Bahia Transferncia e Tratamento
de Resduos (BATTRE), do mesmo grupo da Hera Ambiental, administradora
do Aterro Metropolitano Centro de Salvador por meio de concesso e que presta
servio Salvador, Lauro de Freitas e Simes Filho.
FIGURA 6
Espacializao dos agentes pblicos e privados atuantes na destinao final dos

resduos slidos da RM de Salvador

Nota: Elaborado a partir de informaes obtidas por meio de entrevistas realizadas com as administraes municipais.
Grupos privados que atuam na RM de Salvador j demonstram interesse

em ampliar sua abrangncia aos municpios da Ilha de Itaparica, que atualmente
operam seu aterro de modo inadequado (lixo), para a implantao de uma
estao de transferncia. A soluo para a destinao final de resduos slidos nas
ilhas, alm da grave situao atual, torna-se mais relevante ante a perspectiva de
transformaes na dinmica urbana local em face da construo do Sistema Virio
Oeste-Ponte Salvador/Itaparica.

477
Apesar de no serem objeto de anlise deste estudo, identificou-se que os resduos de origem hospitalar so, na maioria dos municpios, tratados pela empresa
privada SERQUIP. No entanto, h municpios que descartam de forma irregular
tambm seus resduos hospitalares. Em Pojuca, os resduos desta natureza tm
como destinao final o lixo do municpio, em clula especfica.
3.2 Aspectos institucionais do planejamento, da gesto e do controle social
Diante do panorama apresentado, fica evidente a necessidade de elaborao dos

planos de resduos slidos nas diversas escalas territoriais. A Poltica Nacional
de Resduos Slidos define o plano de resduos slidos como condicionante para
que estados e municpios tenham acesso aos recursos federais, tendo estabelecido
como prazo inicial para sua elaborao o ano de 2012. Ademais, atribui aos estados
a responsabilidade pela elaborao deste plano para as regies metropolitanas,
assim com o papel de promover a integrao da organizao, do planejamento e
da execuo das FPICs relacionadas gesto dos resduos slidos.
Contudo, no mbito municipal e estadual h um baixo desempenho
na elaborao do plano de resduos slidos. Entre as treze administraes
municipais, nenhuma tem plano de resduos slidos concludo e aprovado.
O municpio de Salvador encontra-se em fase final de elaborao do seu plano,
enquanto a maior parte dos municpios da RM de Salvador encontra-se ainda
nas fases preliminares.
A Sedur desenvolveu, em 2012, o Estudo de regionalizao de gesto integrada de resduos slidos do estado da Bahia, visando adoo de arranjos territoriais, em reas de
planejamento estratgico do estado e a definio das melhores solues integradas e
consorciadas para planejamento e intervenes, voltados para os sistemas de limpeza
urbana e manejo de resduos slidos. A regionalizao utilizada neste estudo foi a
de regio de desenvolvimento sustentvel (RDS), que considerou em sua definio
aspectos ambientais, sociais, institucionais, polticos, econmicos e culturais (Sedur,
2012). Entre as 26 RDS propostas, inclui-se a RM de Salvador, a qual foi subdividida
preliminarmente em cinco arranjos territoriais, para os quais foram indicadas solues
compartilhadas de curto prazo (2015) e longo prazo (2033), conforme sintetiza o
quadro 8 (Sedur, 2012).
QUADRO 3
Proposta de arranjos institucionais compartilhados da RDS da RM de Salvador

Arranjos
Municpios abrangidos
regionalizados
Salvador, Simes Filho

e Lauro de Freitas
Soluo proposta
1) Intervenes para curto prazo (2015): 195
Envolve a construo de unidades de triagem, postos de entrega voluntria simples; rea de
transbordo e triagem (ATT) de resduos de construo civil (RCC; e aterros de RCC distribudos nos
trs municpios maior parte em Salvador).
2) Intervenes para longo prazo (2033): 23
Novas unidades de triagem; posto de entrega voluntria (PEV); aterro de RCC inertes; e
encerramento de um aterro sanitrio comum e criao de um novo para atender o arranjo.
(Continua)

478
(Continuao)
1) Intervenes de curto prazo (2015): 8
Abrange remediao de lixo; ampliao de aterro sanitrio comum em Vera Cruz; e
implantao de unidades de triagem, PEV central de RCC e aterros de RCC inertes.
Encerramento de um aterro sanitrio comum e criao de um novo para atender o arranjo.
Vera Cruz e Itaparica

So Sebastio do Pass,
Inclui remediaes de lixo, unidades de triagem; PEV central e aterro de RCC; e criao de
Mata de So Joo e Pojuca
aterro sanitrio comum, inicialmente em So Sebastio do Pass, para os trs municpios.
Camaari e Dias dvila

Envolve a construo de estao de transbordo, PEV simples de RCC e volumosos; aterros de RCC
Envolve unidades de triagem; a construo de PEVs e o encerramento de aterro sanitrio
comum; e a criao de um novo para atender o arranjo.

So Francisco do Conde,
Inclui o encerramento do Aterro Sanitrio da Ponta do Ferrolho (lixo); a construo de
Madre de Deus e Candeias
unidades de triagem; PEVs simples e central de RCC; ATT de RCC; e aterro de RCC inerte.
A regionalizao e o compartilhamento propostos devero ser considerados

no plano de resduos slidos, observando-se as especificidades regionais para possibilitar sua implementao de forma mais adequada e mais eficiente.
A elevada concentrao de pessoas e de atividades em reas metropolitanas
implica grande produo de resduos, sendo fundamental a gesto compartilhada
com base em uma governana metropolitana estruturada, envolvendo os diversos
atores interessados. Nesse sentido, a PNRS estabelece entre seus instrumentos o
incentivo adoo de consrcios, ou de outras formas de cooperao, entre os
Entes Federados, com vistas elevao das escalas de aproveitamento e reduo
dos custos envolvidos.
Para balizar a gesto dos resduos slidos existe, no pas e no mbito estadual, importantes marcos regulatrios do saneamento bsico, alm da legislao
especfica deste tema.
A Poltica Nacional de Saneamento Bsico afirma a titularidade do municpio para a gesto dos servios de saneamento, definindo como mecanismo para o
tratamento compartilhado destes servios a gesto associada (Brasil, 2007, Artigo
2o, inciso II), ou seja, uma associao voluntria de Entes Federados por meio de
convnio de cooperao ou consrcio pblico. No obstante, admite a prestao
regionalizada, quando um nico prestador atende dois ou mais titulares, definindo
neste caso regras especficas. Este formato possibilita a existncia de compartilhamento por meio do exerccio da funo de regulao e fiscalizao, que pode
ser desempenhada mediante consrcio pblico de direito pblico formado pelos
titulares dos servios.
Na RM de Salvador, inexiste gesto associada dos resduos slidos, sendo o
arranjo mais recorrente a prestao do servio, de forma direta ou indireta, por
meio de contrato com empresas privadas ou pblicas. A exemplo da LIMPEC,

479
que atende diretamente o seu municpio e indiretamente outros municpios prximos. Nos casos em que h o compartilhamento, este ocorre no uso do aterro,
mediante pagamento por contrato, e no no mbito da gesto.
Apesar da atribuio conferida ao estado pela PNRS para as regies metropolitanas, no h uma gesto metropolitana dos resduos slidos na RM de Salvador.
Faltam mecanismos que promovam a articulao e integrao da gesto entre os
municpios. A elaborao do plano de resduos slidos para a RM de Salvador
poder se constituir como um fator importante para o planejamento e a gesto
sob a perspectiva metropolitana. A gesto associada dos resduos slidos uma
das metas previstas no termo de referncia para a elaborao deste plano. Entre os
requisitos consta a modelagem para a formao do consrcio intermunicipal, de
acordo com a definio do estudo de RDS, considerando as iniciativas e experincias dos consrcios pblicos intermunicipais formados ou em formao no estado
e em outras Unidades da Federao.
A efetivao das atribuies da Agersa, relativas regulao, ao controle e
fiscalizao, um importante meio de corroborar com a gesto associada dos
resduos slidos. A lei que a instituiu estabelece que, mediante a celebrao de
convnio de cooperao entre o estado e os municpios, poder ser delegada a esta
agncia o poder de regulao, controle e fiscalizao dos servios pblicos, visando
gesto associada de servios pblicos de saneamento bsico, cujas funes j as
desempenha para os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
O controle social est previsto nos marcos legais que regulamentam o
saneamento bsico e o servio de resduos slidos, seja no planejamento, seja
na fiscalizao do servio. A PNSB e a PNRS incluem entre os princpios fundamentais que devem permear a prestao dos servios pblicos de saneamento
o controle social, definindo-o como o conjunto de mecanismos e procedimentos
que garantam sociedade informaes, representaes tcnicas e participao no
processo de formulao de polticas, planejamento e de avaliao relacionados aos
servios de saneamento bsico (Brasil, 2007; 2010c).
A PNSB especifica ainda a possibilidade de participao de rgos colegiados estaduais e municipais, de carter consultivo, no controle social, devendo ser
assegurada a representao dos titulares dos servios, dos rgos governamentais
correlatos, dos prestadores de servio, dos usurios do servio e de entidades tcnicas, organizaes da sociedade civil e rgos colegiados existentes, com as devidas
adaptaes das leis que os criaram.
No mbito municipal, a maior parte das prefeituras da RM de Salvador no
possui estrutura formal especfica para esta funo, existindo em alguns casos
conselhos de meio ambiente e ouvidorias, por meio das quais podem ser feitas
comunicaes e reclamaes. No estado da Bahia, a instncia de controle social
480

para atuar nas polticas de resduos slidos so as estabelecidas para as polticas

pblicas de saneamento bsico, ou seja, o Concidades, mediante sua Cmara Tcnica de Saneamento Bsico, cuja finalidade formular, controlar e acompanhar a
implementao da poltica estadual.
4 GOVERNANA E GESTO DO SANEAMENTO BSICO
4.1 Consideraes gerais
A partir de informaes secundrias e de entrevistas qualificadas, que revelaram

as vises especficas dos diversos atores, foi possvel uma compreenso da regio
metropolitana do ponto de vista da gesto das FPICs, abordando o planejamento,
a estrutura institucional, a gesto democrtica e a articulao intermunicipal
e intersetorial.
A viso da governana das FPICs sob a perspectiva metropolitana, segundo os
gestores e tcnicos dos treze municpios integrantes da RM de Salvador, constituiu-se
em importante instrumento de balizamento da efetividade do aparato institucional
existente para uma governana metropolitana.
Existe uma significativa desigualdade entre os municpios da RM de Salvador,
mantida mesmo quando se exclui Salvador, que possui uma realidade singular perante os demais. Esta desigualdade se observa em relao capacidade financeira
e de gesto dos municpios, bem distinta e que se reflete no nvel de organizao
para a gesto das FPICs, sendo agravada pela falta de um planejamento integrado
da RM de Salvador.
Constataram-se, no mbito municipal, limitaes relativas estrutura administrativa e aos instrumentos de poltica urbana, o que, associado descontinuidade
poltica nas gestes municipais, contribui para a ausncia de planejamento e de
informaes sistematizadas para a gesto das FPICs.
A desestruturao administrativa e institucional para a questo metropolitana
no estado reflete-se na incipincia do planejamento territorial na escala metropolitana. O planejamento e a gesto das FPICs na RM de Salvador esto sob a
responsabilidade de rgos de abrangncia estadual.
Existe planejamento nas reas operacionais e setoriais que no dialogam
entre si. No campo do abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, a Embasa
elabora seus planos operacionais e de expanso. Para os resduos slidos, o governo
do estado elaborou um estudo de regionalizao da gesto integrada para as 26
RDS do estado entre as quais est a RM de Salvador , por meio do qual props a conformao de cinco arranjos de gesto. Contudo, na destinao final dos
resduos slidos, o que prevalece na prtica so os compartilhamentos construdos
principalmente sob a lgica das articulaes econmicas. A relao tem se dado

481
entre as empresas e cada municpio. Das subreas do saneamento abordadas, a

macrodrenagem a que apresenta maior fragilidade.
Em sntese, no mbito do governo do estado, o planejamento e a gesto
metropolitana das FPICs so realizados setorialmente, adotando-se como regio
de referncia diferentes territrios, segundo as peculiaridades temticas: RM de
Salvador, Territrio de Identidade Metropolitano de Salvador, RDS, alm de outros
recortes que contemplam parcialmente a RM de Salvador.
Existe uma gama relevante de empreendimentos e investimentos no territrio
da RM de Salvador, sejam de iniciativa privada, sejam do poder pblico, implantados
segundo uma lgica setorial especfica. Predominam os investimentos pblicos com
recursos da Unio nas reas de saneamento, infraestrutura, habitao, entre outras,
em sua maioria sob a responsabilidade do estado, que, de modo geral, apresenta
maior capacidade financeira e de gesto. Apesar do volume expressivo de empreendimentos implantados e em implantao, no existe uma base de planejamento
integrado que articule as diversas intervenes, proporcionando sinergia entre as
aes e evitando deseconomias urbanas. Cada empreendimento considera, individualmente, as oportunidades locacionais oferecidas, mas os impactos sobre as outras
dimenses da dinmica metropolitana nem sempre so levados em considerao.
Este processo tem intensificado os conflitos, ampliando demandas e aumentando
a complexidade e dificuldade das solues.
Por seu lado, esses empreendimentos desdobram-se em gerao de emprego e
renda, fomento economia local, aumento de arrecadao de impostos, assim como
em melhoria dos padres de habitabilidade e da qualidade de vida da populao.
Atualmente, foram iniciados, encontrando-se em estgios diferenciados, os
processos para a elaborao dos planos metropolitanos especficos para as quatro
subreas do saneamento bsico.
Sob o aspecto do arranjo institucional e da articulao intergovernamental
para a gesto, no h uma governana estruturada e perfeitamente alinhada.
A prestao do servio de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio na RM
de Salvador realizada por concesso dos municpios Embasa, mas conta com
frgil organizao administrativa municipal, que inviabiliza o monitoramento
dos servios, geralmente vinculado s secretarias de servios pblicos ou de
infraestrutura. So comuns as situaes de desalinhamento entre os municpios
e a concessionria dos servios Embasa , devido ausncia ou insuficincia
de comunicao ou articulao, especialmente para a expanso da rede e para as
manobras operacionais, ocasionando problemas como a interrupo do trfego.
O municpio de Lauro de Freitas, para equacionar estas dificuldades, vem avanando
na regulao da concesso dos servios de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio em seu territrio.
482

As articulaes intergovernamentais, apesar de previstas nos planos diretores

municipais de Salvador e Camaari, na prtica no so realizadas. O Plano Diretor
de Desenvolvimento Urbano (PDDU) de Salvador dispe sobre um Frum dos
Municpios da Regio Metropolitana de Salvador, visando criao de instrumentos
para a integrao e cooperao nas polticas urbanas.
As iniciativas de gesto associada devem-se s experincias de consrcios
pblicos e, na rea dos resduos slidos, o compartilhamento limita-se utilizao
do equipamento para destinao final. Na RM de Salvador existem dois consrcios pblicos: Costa dos Coqueiros e Recncavo, mas o funcionamento tem sido
incipiente, no avanando em articulaes consistentes para o equacionamento
dos problemas comuns.
Os principais atores na rea do saneamento bsico so, do setor pblico: os
municpios, a Embasa, a Agersa, a Sedur, o Conder e outros rgos ambientais,
de planejamento e de obras do estado; do setor privado: empresas prestadoras de
servio, a Hera Ambiental, a BATTRE e a Ecolurb; da sociedade civil organizada:
o Concidades e as associaes de catadores e entidades profissionais, o Conselho
Regional de Engenharia e Agronomia (Crea) e o Sindicato dos Engenheiros (Senge).
So poucos os avanos relativos participao e ao controle social nos municpios que possuem conselhos da cidade empossados e efetivos com atuao no
saneamento, sendo a questo tratada de modo mais recorrente pelos conselhos de
meio ambiente em sua interface com o saneamento.
No mbito estadual, o controle social dimenso basilar da governana para
a FPIC do saneamento compete ao Concidades (BA), por meio da Cmara Tcnica
de Saneamento Bsico, que est vinculada Sedur (Bahia, 2008b). No entanto,
sua abrangncia o territrio estadual, no se constituindo como uma instituio
de natureza metropolitana no sentido estrito que contemple a participao dos
Entes Federados envolvidos e da sociedade civil organizada para tratar das questes
relativas RM de Salvador.
Detendo-se anlise da FPIC dos resduos slidos na RM de Salvador,
justificam-se algumas ressalvas. No se identifica uma efetiva governana de carter
metropolitano para esta funo, sendo a prestao deste servio realizada de forma
fragmentada, no havendo articulao entre os municpios que configure uma gesto
associada. O que se pode constatar o compartilhamento de aterros sanitrios.
Historicamente, o governo do estado possuiu um papel relevante na rea dos
resduos slidos, tendo implantado importantes aterros sanitrios na RM de Salvador,
alm de promover a organizao e o compartilhamento destes aterros sanitrios.
Atualmente, existem diferentes arranjos para a operacionalizao da destinao final dos resduos slidos. So, em algumas situaes, operados pelos prprios
municpios, por grupos privados ou por empresa pblica de direito privado que
atuam nesta rea para atender a demanda dos municpios da RM de Salvador.

483
H um frgil planejamento nessa rea, e na escala municipal so tmidas as

aes de educao ambiental e coleta seletiva, encontradas apenas nos municpios
de Lauro de Freitas, Camaari, So Francisco do Conde e Salvador.
Rumo ao estabelecimento de um planejamento e gesto metropolitana,
pode-se destacar a iniciativa de planejamento para a RM de Salvador nesta rea
por meio da elaborao do Plano Metropolitano de Resduos Slidos, ora em
licitao. O termo de referncia para o Plano Metropolitano de Resduos Slidos
(Sedur, 2013) prope a prestao do servio, mediante a formao de consrcios
intermunicipais, visando gesto associada. A efetivao das atribuies previstas
para a Agersa que, mediante delegao dos titulares, pode vir a se constituir
como uma alternativa para o estabelecimento de um ente regulador nico dos
resduos slidos nos municpios da RM de Salvador pode tambm corroborar
com a gesto sob a perspectiva metropolitana.
Entretanto, para uma efetiva governana metropolitana dos resduos slidos, vrios desafios se impem, a exemplo da superao dos entraves de natureza
poltica, financeira e tcnica, requerendo articulaes e canais de comunicao
interfederativos para lograr o tratamento desse servio enquanto uma funo
pblica de interesse comum.
REFERNCIAS
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de guas, 2010. Braslia: ANA, 2010. Disponvel em: <http://atlas.ana.gov.br>.
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______. Decreto Estadual no 10.949, de 6 de maro de 2008. Regulamenta o
Conselho Estadual das Cidades da Bahia ConCidades/BA, criado pela Lei
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do estado da Bahia, 2008b.
BRASIL. Lei Federal no 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes
nacionais para o saneamento bsico; altera as Leis nos 6.766, de 19 de dezembro
de 1979, 8.036, de 11 de maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987,
de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei no 6.528, de 11 de maio de 1978; e
d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2007. Disponvel em:
<http://goo.gl/dLGeyp>.
484

______. Decreto no 7.217, de 21 de junho de 2010. Regulamenta a Lei no 11.445,

de 5 de janeiro de 2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento
bsico, e d outras providncias. Braslia: Presidncia da Repblica, 2010a.
Disponvel em: <http://goo.gl/MjJnS6>.
______. Decreto no 7.404, de 23 de dezembro de 2010. Regulamenta a Lei
no 12.305, de 2 de agosto de 2010, que institui a Poltica Nacional de Resduos
Slidos, cria o Comit Interministerial da Poltica Nacional de Resduos Slidos
e o Comit Orientador para a Implantao dos Sistemas de Logstica Reversa,
e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2010b. Disponvel em:
<http://goo.gl/kPkSAE>.
______. Lei Federal no 12.305, de 2 de agosto de 2010. Institui a Poltica
Nacional de Resduos Slidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998;
e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2010c. Disponvel em:
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FERNANDES, Cludia Monteiro. Dinmica demogrfica: Regio Metropolitana de Salvador.Observatrio das metrpoles, 2010. Disponvel em:
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______. Termo de referncia para elaborao da proposta de planos: Plano
Intermunicipal de Resduos Slidos da Regio de Desenvolvimento Sustentvel do
Litoral Sul do Estado da Bahia (PGIRS/LS); Plano de Resduos Slidos da Regio
Metropolitana de Salvador no Estado da Bahia (PGIRS/RMS) e o Plano Estadual
de Resduos Slidos do Estado da Bahia (PERS/BA). Salvador: Sedur, 2013.
AGERSA AGNCIA REGULADORA DE SANEAMENTO BSICO. Resoluo

no 001/2013. Atualizada conforme alteraes da Resoluo Agersa 006/2013, de 18
de outubro de 2013. Aprova o Regimento da Agncia Reguladora de Saneamento
Bsico do Estado da Bahia Agersa. Salvador: Assembleia Legislativa, 2013.
Disponvel em: <http://goo.gl/7dBnxp>.

485
BAHIA. Lei Estadual no 10.704, de 12 de novembro de 2007. Cria o Conselho

Estadual das Cidades da Bahia ConCidades/BA e d outras providncias. Salvador:
Assembleia Legislativa, 2007.
______. Lei Estadual no 12.602, de 29 de novembro de 2012. Dispe sobre a
criao da Agncia Reguladora de Saneamento Bsico do Estado da Bahia Agersa,
autarquia sob regime especial, e d outras providncias. Salvador: Assembleia
Legislativa, 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/aa0SYt>.
______. Lei Estadual no 12.932, de 7 de janeiro de 2014. Institui a Poltica
Estadual de Resduos Slidos, e d outras providncias. Salvador: Assembleia
Legislativa, 2014.
BRASIL. Ministrio das Cidades. Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento.
Diagnstico dos servios de gua e esgotos: 2011. Braslia: MCidades, 2013.
Disponvel em: <http://goo.gl/vTrJt0>.
______. Ministrio do Meio Ambiente. Plano Nacional de Resduos Slidos.
Braslia: MMA, ago. 2012.
FUNASA FUNDAO NACIONAL DE SADE; ASSEMAE ASSOCIAO
NACIONAL DOS SERVIOS MUNICIPAIS DE SANEAMENTO.
Manual de implantao de consrcios pblicos de saneamento. Braslia: Funasa,
2008. Disponvel em: <http://goo.gl/C0AmTA>.
CAPTULO 18
SANEAMENTO BSICO METROPOLITANO: NOVAS POLTICAS,

VELHAS PRTICAS
Cleandro Krause1
Lo Heller2
1 INTRODUO
Este captulo pretende apresentar uma anlise qualitativa da gesto e da governana

da funo pblica de interesse comum (FPIC) saneamento bsico, complementando
a anlise de perfil mais quantitativo apresentada no captulo 1 deste livro. Para
tanto, parte-se de uma sistematizao das informaes relativas FPIC saneamento
bsico presentes nos Relatrios de pesquisa: anlise comparativa da gesto das FPICs,
elaborados pelas equipes participantes do projeto Governana Metropolitana no
Brasil, dos captulos sobre saneamento bsico reunidos neste livro, bem como de
outras fontes bibliogrficas de referncia acerca deste tema.
Nessa abordagem, privilegiou-se o entendimento de saneamento bsico
como o conjunto dos componentes definidos pela Lei Nacional de Saneamento
Bsico (LDNSB), a Lei Federal no 11.445/2007 abastecimento de gua potvel,
esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem
e manejo das guas pluviais urbanas. Ainda que este recorte tenha sido tambm
adotado pela pesquisa, conforme orientao metodolgica fornecida aos coordenadores estaduais, nem sempre as informaes disponveis sobre as regies
metropolitanas (RMs) mostram-se compatveis com este recorte. Muitas vezes,
o saneamento bsico foi abordado de forma integrada com a viso de recursos
hdricos. Contudo, para fins desta anlise, procurou-se ajustar as informaes
definio legal contida na LDNSB.3
Os relatrios e captulos com as informaes coletadas e disponibilizadas pelas
equipes que compem a rede da pesquisa constituem, portanto, a matria-prima
e o material de referncia deste captulo, ainda que no haja aqui a preocupao
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
2. Professor titular do Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
3. Examinando a legislao que trata da instituio de regies metropolitanas (RMs) pelos estados, Balbim et al. (2012)
encontraram que o saneamento bsico , junto com o uso do solo, o transporte pblico e o sistema virio, uma das
funes pblicas de interesse comum (FPICs) definidas por todas as normas legais consultadas, ainda que apenas quinze
estados explicitem seu entendimento sobre o que so estas funes.
488

de cit-los de modo literal ou exaustivo. importante salientar que os relatrios

apresentam formas e abordagens bastante diversas, a despeito do roteiro comum.
H, certamente, alguma subjetividade e/ou algum vis institucional envolvidos
na sua elaborao. Assim, h tpicos tratados em mais detalhes neste ou naquele
relatrio, enquanto outros apresentam menor riqueza de informaes. Mesmo
assim, optou-se por considerar os relatrios como produtos acabados, isto porque
se entende que tanto a falta de informaes em alguns tpicos como um relativo
excesso de detalhamento em outros pode, por si s, revelar atitudes das equipes
responsveis pelos relatrios em relao FPIC em exame, em face dos problemas
encontrados ou das prprias caractersticas institucionais/gerenciais do saneamento
bsico na respectiva RM.
De modo complementar aos relatrios, as equipes de pesquisa da rede
apresentaram tambm informaes sob a forma de comentrios s respostas
fornecidas a um questionrio a elas enviado pela coordenao da rede em maro
de 2014, no qual lhes foi solicitado, objetivamente, que informassem sobre a
existncia ou no de elementos que integram a poltica e a gesto do saneamento (planos, consrcios, informaes sobre investimentos e instrumentos
de controle social).
A leitura dos relatrios, dos captulos e dos comentrios das equipes da rede foi
complementada por informaes de outras fontes bibliogrficas e incluiu tambm
a prpria experincia dos autores.
Este captulo est organizado em seis sees. Na prxima seo, so apresentadas algumas consideraes relativas titularidade dos servios e responsabilidade pela gesto do saneamento bsico encontradas nas regies metropolitanas.
Na terceira seo, esto as menes formalizao ou no da poltica de saneamento bsico e do modo como ela se mostra enunciada em cada RM. A quarta
seo rene os instrumentos de gesto, incluindo o planejamento, da poltica de
saneamento presente nas RMs, utilizando-se uma classificao compatvel com as
respostas fornecidas ao questionrio citado. A quinta seo trata da cooperao
para o saneamento bsico, com nfase nos consrcios pblicos, antecedendo a
seo das consideraes finais.
2 TITULARIDADE E ESTRUTURA DE GESTO DO SANEAMENTO BSICO
Quem possui a titularidade dos servios de saneamento bsico nas RMs? Esta pergunta relativamente simples permanecia sem qualquer resposta at a publicao,
em setembro de 2013, do acrdo do Supremo Tribunal Federal (STF) relativo
ao julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) no 1.842/RJ, que
discutia a legislao editada pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro,
tendo como objeto ampliado a discusso acerca da titularidade das FPICs nas
Saneamento Bsico Metropolitano: novas polticas, velhas prticas
489
RMs.4 importante recordar que, ao tempo da ADIN, em 1998, o setor pblico

vivia situaes de contingenciamento de crdito, que limitavam investimentos
em saneamento bsico. Conforme Britto (2004), a possibilidade de os governos
estaduais acessarem recursos do BNDES, por exemplo, exigiria o compromisso
de privatizao do prestador do servio (companhia estadual), sendo que a ideia
de modernizao estava vinculada fortemente preparao das companhias
estaduais para a venda ao setor privado. Por sua vez, a titularidade municipal (de
servios de interesse local) era considerada um empecilho poltica de privatizao;
se a titularidade fosse dos estados, menos agentes iriam se opor ao processo de
privatizao (Britto, 2004).
Ainda que sem entrar na discusso relativa aos efeitos do julgamento da ADIN
e de seu respectivo acrdo, qual se voltar posteriormente, importante destacar
que at por conta das dvidas e disputas que perpassavam (e ainda perpassam)
a discusso da titularidade dos servios nas RMs, a natureza dessa titularidade
muito pouco clara para os gestores pblicos, trazendo dificuldades e impasses para
um processo de tomada de deciso com segurana jurdica. Tal dificuldade tem
levado a variados arranjos institucionais e a variadas compreenses destes arranjos.
Ademais, ainda permanecem questionamentos sobre o teor da deciso do STF,
sobretudo quanto sua aplicabilidade, o que poder resultar em um perodo futuro
ainda com muita incerteza sobre essa matria, redundando em certa paralisia sobre
a adoo de arranjos mais integradores.
Assim, e em primeiro lugar, notvel que nenhum depoimento coletado nas
quatorze RMs pesquisadas mostre qualquer posicionamento acerca da titularidade
do saneamento bsico, ausncia que sugere haver alguma forma de naturalizao
desta questo por parte dos gestores pblicos.5 Em outros casos, apenas esto citados
dispositivos da LDNSB em que aparece a figura do titular do servio.
Por sua vez, diferentes solues jurdico-institucionais para a gesto dos servios
de saneamento bsico so encontradas na pesquisa, em que diferentes menes a rgos
federais e estaduais so a tnica. Entre os rgos federais mencionados, destacam-se
a Agncia Nacional de guas (ANA) e a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
(SNSA) do Ministrio das Cidades (MCidades), sendo que alguns reconhecem
explicitamente na SNSA a competncia para atender municpios metropolitanos.
4. Britto (2004, p. 9) registra que um dos fatores alegado para o questionamento da titularidade municipal foi a existncia
de sistemas de produo e distribuio de gua compartilhados entre diferentes municpios (...) Como os municpios
no so autnomos na produo de gua e as redes de distribuio so interligadas, os governos estaduais, apoiados
pela consultoria do PMSS [Programa de Modernizao do Setor Saneamento] passaram a afirmar que os municpios no
seriam nicos titulares dos servios, no podendo realizar concesses. Esta titularidade passaria instncia administrativa
superior instncia municipal. Como no Brasil no existe uma instncia administrava no nvel da aglomerao urbana,
a titularidade passaria ao governo estadual; a este caberia conduzir as concesses.
5. H apenas uma meno a servios de saneamento de titularidade estadual ou municipal, mas no h qualquer
indicao da incidncia de cada um entre os municpios da RM.
490

Obviamente, revelam-se aqui os equvocos de interpretao por parte dos gestores

que, espera-se, estariam mais bem capacitados para o entendimento da gesto, uma
vez que a titularidade federal jamais foi cogitada em nenhuma interpretao legal
e, na mesma direo, no h qualquer competncia federal para atendimento aos
municpios, quando muito a financiar suas intervenes.
Como seria de esperar, muito mais frequentes so as menes aos rgos
estaduais, feitas em todos os relatrios, uma vez que, em alguma medida, sua
atuao est presente nas RMs.6 Os recortes escolhidos variam bastante. Contudo,
cabe destacar os casos em que ao prestador de servios (companhia estadual) so
atribudas, novamente de forma equivocada, responsabilidades que iriam alm da
prestao do servio, stricto sensu: gesto do saneamento (gua e esgoto), gesto e
regulao, governana da FPIC na RM etc. O prestador do servio chega, ainda, a
ser chamado de agente central, provavelmente reconhecendo uma situao de fato.
Tambm cabe apontar duas situaes em que sequer est presente a prestao
integrada dos servios: a primeira refere-se Regio Integrada de Desenvolvimento
do Distrito Federal (Ride do Distrito Federal), que agrupa municpios de Gois e
de Minas Gerais, alm do Distrito Federal; neste caso, cada Unidade da Federao
(UF) tem competncias prprias para o saneamento bsico, que se estendem
exclusivamente aos municpios em seus territrios. A segunda refere-se RM do
Vale do Rio Cuiab: no estado do Mato Grosso, no h rgo estadual que integre
os sistemas de abastecimento.
Por sua vez, a RM de Fortaleza apresenta um modelo que parece aproximar-se do que se esperaria da gesto estadual: l, a Coordenadoria de Saneamento
Ambiental (Cosam), vinculada Secretaria das Cidades, estabelece a comunicao
entre o planejamento estadual dessa funo e o prestador dos servios relacionados
(Companhia de gua e Esgoto do Cear Cagece). O mesmo pode ser dito da
RM de Salvador, em que um sistema estadual de saneamento bsico conta com
trs instncias, com competncias definidas: o chamado rgo superior o Conselho
Estadual das Cidades, com funes deliberativa, consultiva e fiscalizadora; o rgo
coordenador a Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Sedur),
com competncia para formular, coordenar e implementar a Poltica Estadual
de Saneamento Bsico, bem como monitorar e avaliar a execuo de suas aes;
e os rgos executores so os rgos ou entidades do Poder Executivo estadual
responsveis pela execuo das aes relativas Poltica Estadual de Saneamento
Bsico. Cabe ainda destacar que, nestas mesmas duas RMs, rgos estaduais vm
prestando assistncia tcnica a municpios: a Cosam apoiou a elaborao de planos
municipais de saneamento bsico, por meio de convnios; e a Sedur e a Companhia
6. A exceo a RM do Vale do Rio Cuiab, conforme apresentado adiante.
491
de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Conder) prestaram apoio tcnico

a municpios (e consrcios, no caso da Sedur) na elaborao de polticas e gesto
de resduos slidos.
Desse modo, ao se observar a estrutura de gesto dos servios de saneamento
bsico, encontram-se situaes variadas. Como regra, prevalece a presena das
companhias estaduais, prestando servios de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio, mas sem qualquer gesto mais ampla desta prestao por parte do governo estadual, diferentemente, sobretudo, de Fortaleza e Salvador. Outras excees
a esta regra so as RMs de Porto Alegre e do Vale do Rio Cuiab: na primeira, a
capital estadual e alguns dos demais municpios mais populosos da regio contam
com servios autnomos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; na
segunda, sequer h concesso para companhia estadual.
No que diz respeito ao componente resduos slidos, h arranjos metropolitanos para a gesto integrada da disposio final, conforme detalhado na seo 5,
ao passo que, pela prpria natureza local do componente, no h nenhum esforo
de integrao identificado para o manejo de guas pluviais.
Pode-se afirmar que h um vazio legal e formal no que toca clara definio
da titularidade da FPIC nos municpios metropolitanos, devendo-se ter em conta
que, para no haver a prevalncia de nenhum dos Entes Federados, arranjos adequados ainda devero ser construdos/modelados, conforme o prazo estabelecido
pelo prprio STF, a saber, 24 meses da publicao do acrdo.
3 A POLTICA DE SANEAMENTO BSICO NAS REGIES METROPOLITANAS:
COMO EST ENUNCIADA?
Nesta seo, esto apresentadas menes a polticas metropolitanas de saneamento,

ou, alternativamente, polticas estaduais que tenham algum recorte metropolitano.
Tambm se buscaram identificar referncias existncia de sistemas integrados de
saneamento bsico, ainda que estes tenham sua gesto dissociada de uma poltica
formalmente estabelecida.
Antes disso, e de modo geral, os relatrios das RMs reconhecem a existncia
de uma poltica nacional de saneamento bsico em sua formulao recente, citando
a LDNSB. Outro marco legal citado a Lei Federal no 12.305/2010, que institui
a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS). Menos citada a chamada Lei
dos Consrcios Pblicos, Lei Federal no 11.107/2005, que trata tambm de outras formas de cooperao, entre elas, a gesto associada, forma relevante para o
saneamento metropolitano.
Aqui, optou-se por uma classificao decrescente, reunindo as RMs nas
categorias a seguir.
492

1) Aquela que tem uma poltica metropolitana explicitada: a RM de Belo

Horizonte dispe de uma poltica metropolitana integrada de saneamento bsico, proposta recentemente no mbito do Plano Diretor de
Desenvolvimento Integrado (PDDI), remetendo a diversos programas,
contudo ainda no nvel apenas de formulao. No mesmo estgio, Minas
Gerais criou uma poltica estadual de saneamento, em 1994, por meio
de lei ainda em vigor, que jamais foi regulamentada ou implementada.
2) RM em UF que tem uma poltica estadual, com alguma forma de
recorte metropolitano o caso da RM de Porto Alegre. Ainda que tal
recorte seja apenas delineado, optou-se por coloc-la em uma categoria
parte por haver, na Poltica Estadual de Saneamento Bsico, um encaminhamento para a titularidade compartilhada, conforme o Artigo 3o da
Lei estadual no 12.037/2003: O Estado, em conjunto com os municpios,
deve promover a organizao, o planejamento e a execuo das funes
pblicas de saneamento de interesse comum, na Regio Metropolitana
e aglomeraes urbanas rurais, onde a ao supralocal se fizer necessria,
respeitada a autonomia municipal (Rio Grande do Sul, 2003).
3) As RMs localizadas em UFs que tm uma poltica estadual, mas que
no tm alguma forma de recorte metropolitano explicitado as de
So Paulo, Salvador, Belm e da Grande Vitria.
4) As RMs sem poltica estadual ou metropolitana alguma caso das demais,
ou seja, a maioria dos casos, correspondendo a oito RMs: Rio de Janeiro,
Curitiba, Recife, Fortaleza, So Lus, Goinia, Vale do Rio Cuiab e Ride
do Distrito Federal).
No caso de algumas das RMs do ltimo grupo, pode-se questionar se a
ausncia da poltica poderia ser suprida por algum instrumento alternativo capaz
de organizar o setor. No caso da RM do Rio de Janeiro, por exemplo, remete-se
diretamente a um conjunto de programas de governo, de abrangncia metropolitana. Para a RM de Fortaleza, o Conselho (Estadual) das Cidades conta com uma
cmara tcnica especfica. Em ambos os casos, parecem requisitos insuficientes,
uma vez que so instrumentos incapazes de situar o saneamento metropolitano no
contexto mais amplo de uma poltica estadual e, mais importante, de promover
uma articulao entre os Entes Federados envolvidos nos diversos aspectos do
saneamento metropolitano.
Por sua vez, a Ride do Distrito Federal, por ser um instrumento interfederativo
gerido pelo governo federal, considerada em vrios ministrios como regio de
planejamento e de dotao oramentria, principalmente nos relativos s questes
eminentemente urbanas, como o saneamento ambiental, conforme destaca o
respectivo relatrio (Sampaio e Costa, no prelo). Com efeito, a Ride do Distrito
493
Federal, assim como as demais Rides, dever ter seu plano regional de saneamento
elaborado por um consrcio de universidades, liderado pela Universidade de Braslia
(UnB), contratado pelo MCidades.
Considerando a classificao antes proposta, nota-se, portanto, que na maioria
dos casos no se encontra explicitada nas RMs investigadas uma poltica enunciada
de saneamento bsico na escala metropolitana. E, mesmo nos casos em que se observou a existncia de uma poltica metropolitana, exclusivamente ou no mbito
de uma poltica estadual, sua regulamentao, implementao e operacionalizao
ainda no foi efetivada.
4 INSTRUMENTOS DE GESTO DO SANEAMENTO BSICO
Nesta seo, busca-se desenvolver uma anlise das RMs, conforme a existncia de
instrumentos de gesto do saneamento bsico, compreendendo planos gerais ou
para cada um dos componentes (abastecimento de gua e esgotamento sanitrio,
resduos slidos e macrodrenagem) e planos de investimentos, bem como menes
regulao e fiscalizao dos servios e a mecanismos de controle social.
4.1 Planos de saneamento bsico e planos diretores
Relativamente ao planejamento metropolitano do abastecimento de gua e do

esgotamento sanitrio, a situao mais frequente a da existncia dos denominados
planos diretores, que so sobretudo peas tcnicas que se prestam a orientar a seleo
de alternativas para intervenes especficas e localizadas que ampliem a oferta destes
servios. Alguns deles foram desenvolvidos para cumprir exigncias de agentes financiadores federais ou internacionais. Sua responsabilidade recai, geralmente, sobre o
prestador do servio. Portanto, diferenciam-se dos planos previstos na LDNSB, os
quais devem ser editados pelos titulares e so muito mais abrangentes.7
Mesmo a RM de Belo Horizonte, que tem uma poltica metropolitana de
saneamento bsico explicitada, ainda que no regulamentada, deixa claro que cabe
ao PDDI dar apenas diretrizes gerais para o saneamento, e remete as diretrizes
especficas do abastecimento de gua ao prestador do servio, mediante plano
diretor. Os demais planos, aproximando-se mais que prev a LDNSB, tm mbito
estadual. Contudo, so pouco numerosos e denotam processos de elaborao ou
atualizao ainda em andamento. Por fim, em boa parte das RMs, no h qualquer
evidncia da existncia de planos que tratem conjuntamente do abastecimento de
gua e do esgotamento sanitrio.
7. O contedo mnimo dos planos de saneamento, conforme a Lei no 11.445/2007, deve incluir o diagnstico da situao
e de seus impactos sobre as condies de vida; os objetivos e as metas de curto, mdio e longo prazo para a universalizao dos servios; os programas, projetos e aes; as aes para emergncias e contingncias; e os mecanismos e
procedimentos para avaliao das aes programadas (Brasil, 2007).
494

No que toca aos resduos slidos, a situao distinta: os planos so mais

numerosos, o que no ocorre casualmente, uma vez que os planos so condio
para que estados e municpios (e regies metropolitanas, por meio de planos
especficos) tenham acesso a recursos da Unio, ou por ela controlados, destinados
a empreendimentos e servios relacionados gesto de resduos slidos, conforme
preveem os Artigos 16 e 18 da Lei federal no 12.305/2010.
Outro motivo para isso pode ser a relativamente maior facilidade de conjugao de esforos de diversos entes para o manejo, sobretudo a destinao final
dos resduos slidos, em comparao com os demais componentes do saneamento
bsico, destacando-se que a destinao final adequada dos resduos slidos costuma
exigir solues regionais.
Entre as RMs que j contam com plano exclusivo, encontram-se a de Belo
Horizonte e a de Recife. A Ride do Distrito Federal dever ter seu plano exclusivo
elaborado no mbito do Consrcio Pblico de Manejo dos Resduos Slidos e das
guas Pluviais da Regio Integrada do Distrito Federal e Gois (CORSAP-DF/
GO), e tambm o planejamento do manejo dos resduos no contexto do Plano
Regional de Saneamento Bsico da Ride do Distrito Federal, em elaborao.
Os resduos slidos tambm so tratados em outros planos, com uma
diversidade de formatos, compreendendo tanto um plano estadual de saneamento
(RM de Curitiba) como um plano de resduos slidos para os municpios de uma
bacia hidrogrfica que abrange parcialmente a rea metropolitana (RM de Porto
Alegre). E tambm se verifica que h esforos, em andamento, de elaborao
de planos de resduos slidos, sejam estaduais, sejam regionais, sejam ambos,
concomitantemente.
Por fim, a meno a planos de macrodrenagem escassa, o que est possivelmente associado ao baixo reconhecimento da drenagem urbana como servio
no Brasil, e tambm dificuldade (e mesmo inconvenincia tcnica, por vezes)
de integrao metropolitana. A propsito, apenas duas das RMs cujos relatrios
informaram a existncia de um plano de macrodrenagem (So Paulo e Porto Alegre)
tambm tm cidades que contam com planos municipais para este componente.
A RM de Belo Horizonte, por sua vez, no tem plano de macrodrenagem, mas
alguns municpios, incluindo a capital estadual, contam com planos de manejo
de guas pluviais.
Os planos de macrodrenagem das RMs de So Paulo e Porto Alegre, a exemplo
do que tambm acontece com o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio,
tm caractersticas predominantes de planos diretores. Em So Paulo, est o histrico
mais longo de enfrentamento das enchentes urbanas por meio de instrumentos e
planejamento: as diretrizes metropolitanas datam de 1981 e, atualmente, est em
495
andamento a elaborao do Terceiro Plano Diretor de Macrodrenagem da bacia

do Alto Tiet (PDMAT 3).
Em Porto Alegre, apesar de no ter sido denominado plano, o Inventrio
de Drenagem Urbana na RM de Porto Alegre, de 1999, previu solues para os
problemas identificados em todos os municpios que compunham a regio metropolitana poca de sua elaborao.
4.2 Planos de investimento
Uma avaliao da situao da elaborao de planos de saneamento bsico

(ou planos diretores) e sua (des)associao com os investimentos no setor, na
RM de Belm, est apresentada por Pinheiro, Ponte e Rodrigues (no prelo) em
um estudo de caso includo no projeto Governana Metropolitana no Brasil:
Os instrumentos de planejamento, requisitos para obteno de recursos na estrutura
institucional federal vigente, como os planos setoriais de saneamento (gua, esgoto,
drenagem, resduos slidos), ainda esto em elaborao no nvel estadual e no vm
sendo priorizados como formas de acesso a recursos ou como instrumentos de dimensionamento dos custos e das opes polticas e tecnolgicas do setor de saneamento
(Pinheiro, Ponte e Rodrigues, no prelo).
Efetivamente, ao se examinarem os relatrios das RMs, constata-se que, com

raras excees, as informaes sobre investimento em infraestrutura de saneamento
fornecidas no conseguem estabelecer vnculos entre o planejamento fsico das aes
e o seu planejamento financeiro e a sua respectiva execuo. Por vezes, apenas h
diretrizes para investimentos, sem precisar valores e estes, quando especificados,
no mostram claramente a fonte dos recursos. Em outros casos, no existe uma
carteira de projetos ou investimentos que esteja vinculada a algum plano. A RM
de Belm tambm informa claramente que o Plano [Estadual de Saneamento
Bsico], at o momento, no conta com financiamento prprio garantido para
suas aes, nem para o cumprimento das metas de universalizao de servios de
gua, esgoto, drenagem e resduos slidos dentro do horizonte estabelecido pela
Lei Federal no 11.445/2007 (Pinheiro e Costa, 2013, no prelo).
A informao mais frequente , assim, a transcrio de listas de obras realizadas com recursos da Unio, sendo que menes ao Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) encontram-se na maioria dos relatos. Em alguns, h meno
a recursos oramentrios dos prestadores de servio de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio (companhias estaduais), que podem estar indicados nos
planos plurianuais (PPAs), mas no em planos de saneamento bsico.
Por fim, uma limitao observada relativamente aos PPAs que no destacam
a RM em relao ao restante do estado; assim, no dizer de um dos relatrios, o PPA
no seria uma boa fonte para pesquisar programas e recursos governamentais com foco
496

na RM porque este recorte territorial raramente surge de forma explcita, podendo,

ainda, dar a impresso de que praticamente no teriam sido destinados recursos ao
saneamento, o que no verdadeiro (Drummond e Costa, 2013, no prelo).
4.3 Regulao e fiscalizao
A regulao e a fiscalizao dos servios so atribuies que fazem parte da definio

de polticas de saneamento pelos Entes Federados. Mesmo que no haja propriamente a definio de uma poltica local, a designao de uma entidade que se
responsabilize pela regulao e fiscalizao uma das condies de validade dos
contratos que tenham por objeto a prestao de servios pblicos de saneamento,
conforme o Artigo 11 da LDNSB (Brasil, 2007). Nas reas onde haja prestao
regionalizada dos servios a cargo de companhias estaduais, pode-se elaborar a
hiptese de que o papel do Estado tambm se faa mais presente na regulao e
fiscalizao. Nadalin, Lima Neto e Krause (2013, p. 247) verificaram que a forma
mais frequente de regulao e fiscalizao dos servios de abastecimento de gua
entre municpios metropolitanos se d por meio de entidades reguladoras estaduais;
esta forma tambm usual para os servios de esgotamento sanitrio.
Com efeito, a maioria das UFs onde se localizam as RMs pesquisadas conta
com agncias reguladoras estaduais, voltadas para os servios pblicos delegados.
Em Minas Gerais, Distrito Federal, Esprito Santo e Bahia, h agncias reguladoras
especificamente para servios de saneamento.
Entre essas, cabe comentar o caso da Agncia Reguladora de Servios de
Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio do Estado de Minas Gerais
(Arsae-MG): a agncia exerce as funes de regulao e fiscalizao em todos os
municpios atendidos pelo prestador estadual (Companhia de Saneamento de Minas
Gerais Copasa) e pode, mediante convnio, exercer estas funes nos demais
municpios que se interessarem. No entanto, conforme o relatrio da RM de Belo
Horizonte informa, no o caso dos trs municpios metropolitanos atendidos por
servios autnomos. Ou seja, a agncia no chega a ter abrangncia metropolitana
plena, neste caso, limitando um olhar metropolitano para as questes de saneamento. Por hiptese, problemas como a persistente escassez de gua por que passa
a RM de So Paulo, em 2014, poderiam ter uma gesto mais equitativa e justa,
pactuando as formas como as restries de consumo deveriam ser distribudas na
regio, caso uma regulao metropolitana atuasse em articulao com o comit de
bacia e espaos de participao e controle social.
4.4 Mecanismos de controle social
A necessidade de controle social dos servios de saneamento envolve dois pressupostos bsicos: o interesse pblico, dada a sua essencialidade para a populao, e
a caracterstica de monoplio natural, atividade em que a existncia de mais de
497
um prestador se mostra antieconmica (Britto, 2004), inviabilizando, portanto, a

concorrncia. Contudo, na maioria das RMs pesquisadas, encontram-se evidncias de no haver mecanismos de controle social ativos ou operando nos sistemas
de saneamento.
H avaliaes que podem caracterizar melhor tais carncias, bem como os
motivos para tanto. Uma afirmativa bastante lcida, que pode se aplicar a vrios
casos,
O setor no tem tradio de inovaes democrticas, insero de movimentos sociais
ou grupos da sociedade civil politizando e democratizando os critrios de investimento ou diretrizes de projeto. Lideranas polticas intermediam estas relaes,
constituindo ainda formas incipientes e incompletas de participao (Pinheiro e
Costa, 2013, no prelo).
Com efeito, em apenas duas RMs, h informaes de que existiriam mecanismos

de controle social operando: na Bahia, h a atuao do Conselho Estadual das
Cidades, j citado, rgo superior do sistema estadual de saneamento bsico;8 e
em So Paulo, o Conselho Estadual de Saneamento (CONESAN) e o Conselho
Estadual de Recursos Hdricos (CRH) tm composio tripartite, com representaes
paritrias do governo do estado, dos municpios e da sociedade civil. Apesar disso,
trata-se de espaos participativos com abrangncia estadual, que no consideram
as especificidades metropolitanas.
Por sua vez, comum o tratamento do saneamento bsico por outros conselhos,
ainda que de forma marginal. O fato que (a falta de) saneamento tema politicamente sensvel, motivo para estranhar que apenas uma RM tenha mencionado
a existncia de presses pontuais de organismos em defesa dos cidados diante
da exploso de necessidades (Melo e Costa, 2013, no prelo).9 Pode-se mesmo
delinear uma hiptese de que a ausncia de espaos institucionalizados de controle
social decorra da dificuldade de lidar com demandas pontuais e agudas diante
da precariedade dos servios e tambm do maior conforto dos gestores em no
submeterem suas decises ao crivo de tais fruns (Heller, Rezende e Heller, 2007).
5 COOPERAO PARA O SANEAMENTO BSICO: CONSRCIOS PBLICOS E
PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS
Nesta seo, interessa apresentar os casos em que foi identificada a presena de

consrcio pblico na RM para a gesto dos servios de saneamento bsico, e mesmo de recursos hdricos, envolvendo tanto a maioria como alguns municpios,
8. No estado de Minas Gerais, o Conselho Estadual de Saneamento Bsico teria o mesmo status, mas ainda no foi
criado, no obstante ter sido previsto em lei de 1984.
9. Certamente a escassez de recursos hdricos para o abastecimento de gua na RM de Goinia motivou a elaborao
de um estudo de caso, includo no projeto Governana Metropolitana no Brasil (Borges, Cunha e Melo, no prelo), que
traz uma exposio adicional das limitaes do controle social das FPICs saneamento bsico e uso do solo.
498

bem como aqueles em que se evidencia ao menos um processo de estruturao de

um consrcio pblico. Complementarmente, buscaram-se informaes sobre a
abrangncia dos consrcios, assim como indcios que permitam apontar para sua
efetividade e, tambm, para a avaliao de sua adequao como instrumento que
possa, talvez, responder aos desafios do acrdo do STF.
1) Entre todas as RMs, o relato do consrcio atuante h mais tempo vem da
RM de Curitiba, parte da qual (21 municpios) coberta pelo Consrcio
Intermunicipal para a Gesto dos Resduos Slidos Urbanos (Conresol),
formado em 2001.
2) Na RM de Porto Alegre, est o segundo consrcio mais antigo: trata-se do
Pr-Sinos, criado em 2007, e voltado a todos os componentes do saneamento bsico; integra os municpios da bacia do rio de mesmo nome, incluindo
vinte municpios metropolitanos. Denota-se que tal modelo pretenda ser
replicado, uma vez que os consrcios intermunicipais por bacias hidrogrficas no estado (Martins e Costa, 2013, no prelo)10 constam entre os
componentes do Sistema Estadual de Saneamento do Rio Grande do Sul.
3) Na RM de Belo Horizonte, est o Consrcio Mdio Paraopebano de
Resduos Slidos Urbanos (COMPARESOLURB), integrado por nove
municpios, com foco na gesto de resduos slidos. Alm dele, outro
consrcio integra os municpios de Baldim e Jaboticatubas com outros
municpios que no pertencem RM de Belo Horizonte.
4) A RM do Rio de Janeiro conta com dois blocos de acordos regionais
e dois consrcios: o Consrcio Centro Sul I e o Consrcio Pblico de
Gesto de Resduos da Baixada Fluminense, que no incluem todos os
municpios metropolitanos, nem a capital estadual.
5) O Cear o quinto estado na lista dos que contam com consrcios
atuantes, desta vez fazendo referncia exclusiva ao funcionamento de
aterros sanitrios, conforme previstos pelo Plano Estadual de Resduos
Slidos. Verificam-se dificuldades para integrao dos municpios mais
importantes da RM de Fortaleza, por terem termos de cesso de uso
definidos historicamente (Dantas e Costa, no prelo). Em compensao,
os demais municpios da RM, com exceo de um, esto inseridos em
acordos regionais, inclusive aquele que ser sede de um aterro.
6) Os consrcios estabelecidos entre os prestadores de servio de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio de Gois e do Distrito Federal
so, na verdade, sociedades empresariais.
10. Citando a Lei Estadual no 12.037/2003.
499
7) Por fim, em estudo de caso includo no projeto Governana Metropolitana

no Brasil, Ferreira, Baggi e Santos (no prelo) avaliam que os arranjos estabelecidos para a gesto dos resduos slidos na RM de Salvador, apesar
de aparentemente constiturem um compartilhamento intermunicipal,
so na verdade operaes comerciais que as empresas prestadoras dos
servios estabelecem com alguns municpios para utilizao de um aterro
comum, no configurando gesto associada intermunicipal portanto.
Os outros poucos casos relatados tratam de esforos em andamento (aprovao
de protocolos de intenes) para a constituio de consrcios, destacando-se o j
citado CORSAP-DF/GO.
Na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, h ainda uma proposta de
parceria pblico-privada (PPP) para a gesto dos resduos slidos urbanos, a qual
est baseada em arranjos territoriais timos (ATOs) do Sistema Estadual de Meio
Ambiente e Recursos Hdricos (Sisema). O estudo de caso desenvolvido sobre
esta PPP, includo no projeto Governana Metropolitana no Brasil (Drummond
e Seixas, no prelo), informa que a proposta assenta-se na transferncia dos servios de transbordo, tratamento e disposio final, dos municpios para o Estado,
que por sua vez licitaria os servios de uma empresa privada na modalidade de
concesso administrativa, cabendo a tal empresa a responsabilidade pela construo e operao de estaes de transbordo (...) e centrais de tratamento dos
resduos slidos. Ainda, a licitao do tipo melhor tcnica e menor valor pago
por tonelada,11 sendo que o critrio de melhor tcnica ser aferido por meio do
Coeficiente Ambiental (CA), o qual um fator que sinaliza a disposio do ente
privado em reduzir o percentual de resduos aterrados ao longo do perodo de
concesso, provendo outras solues, tidas como mais adequadas do ponto de
vista ambiental. Tal soluo est alinhada PNRS, que confere reciclagem, por
exemplo, posio hierarquicamente superior a outras estratgias de tratamento e
disposio final de resduos (Brasil, 2007). Como contrapartida, os municpios
devero assumir compromisso de implantar coleta seletiva e apoiar organizaes
de catadores. Alm disso, a cada tonelada de resduos que as organizaes de catadores comercializarem, os municpios recebero, em forma de crdito, 50% da
economia realizada pelo estado. Quanto ao modelo de governana, conta com
um comit consultivo e outro deliberativo; o primeiro tem um representante da
sociedade civil, indicado pelo Movimento Nacional dos Catadores de Materiais
Reciclveis (MNCR).
11. A licitao foi realizada e o resultado, homologado em maro de 2014, sendo que a proposta teve desgio
de R$ 0,05 por tonelada de lixo [o que representa entre 0,06% e 0,07% do valor de referncia por tonelada] e
aumentou de 20% para 21% o volume que obrigatoriamente no ser aterrado e ter tratamento alternativo
(Drummond e Seixas, no prelo).
500

Como visto, os consrcios apresentados no abrangem a totalidade dos

municpios das RMs. Nesse sentido, cabe apontar a avaliao feita por Moura e
Gorsdorf (2009, p. 147):
A dificuldade em relao aos consrcios refere-se ao fato de que eles podem ser formados por conjuntos de municpios que, na busca de defender seus interesses, o fazem
em detrimento de outros da mesma aglomerao [restringindo-se] a subespaos ou
a escalas da aglomerao, segmentados em recortes temticos, territoriais e interesses
polticos, pouco representativos das organizaes e das demandas efetivamente regionais e coletivas. Mesmo assim, tm um papel importante na construo de solues
pactuadas para problemas setoriais, porm so enfraquecidas se no orientadas por
estratgias regionais de desenvolvimento que articulem a ao dos organismos institucionais e os recursos necessrios implementao das suas decises. Ou seja, sem
uma estrutura que articule os vrios consrcios e faa com que eles dialoguem entre
si, apenas sero acentuadas as desigualdades internas s regies, e mais uma vez no
ser possvel a gesto integrada.
Em relao a estruturas articuladoras de consrcios pblicos de saneamento,

Montenegro (2009, p. 161) sugere a identificao de arranjos territoriais timos
em um sistema estadual de consrcios regionais interfederativos de saneamento
bsico, em que idealmente, cada regio deve ser autossuficiente do ponto de
vista tarifrio, com subsdios cruzados intermunicipais apenas no mbito de seu
territrio, podendo o sistema dispor de um fundo estadual quando no for
possvel atender esta condio. Evidentemente, a adoo de tais arranjos requer
a considerao dos determinantes polticos, e no apenas geogrficos ou administrativos, que possam favorecer um ambiente de cooperao.
O relato das diferentes formas que assumem os elementos de gesto do saneamento

bsico nas RMs investigadas sugere um panorama de baixo nvel de integrao
gerencial e administrativa, a despeito de frequentes situaes de integrao fsica dos
sistemas. No se observam tambm quaisquer esforos minimamente consistentes
na direo da construo de modelos de gesto metropolitana dos servios, que
poderia ser um importante meio para a concertao entre os interesses diversos
dos municpios metropolitanos e de suas populaes, no atendimento por servios adequados.
Nessa anlise, importante, no entanto, diferenciar a natureza dos quatro
componentes do saneamento bsico, pois se caracterizam de forma particular no
que diz respeito integrao.
O abastecimento de gua nas RMs frequentemente se apresenta muito integrado em seu sistema de produo, ou seja, encontram-se sistemas produtores
que integram suas guas em grandes sistemas adutores, responsveis pelo abastecimento de um nmero significativo de municpios. Invariavelmente, estes sistemas
501
so gerenciados pelos prestadores de servio, pela companhia estadual na maioria

dos casos, que decidem autonomamente a repartio da gua entre os diferentes
municpios. Tal funo pode ser livre de conflitos quando h produo suficiente
para atender as demandas, mas pode ser extremamente enviesada nas situaes
de escassez, pois o prestador, com base em discutveis critrios tcnicos, decide a
forma como a escassez partilhada entre os usurios. ilustrativo o caso da RM
de So Paulo, onde a Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
(SABESP) responsvel pela produo de gua e a fornece tanto a municpios que
detm a delegao dos servios quanto queles que no a detm, para estes ltimos,
fornecendo a gua no atacado. Parece pouco adequado no haver uma instncia
metropolitana com atribuio de mediar interesses nesta situao.
Em relao ao esgotamento sanitrio, o nvel de integrao fsica pode ser
menor que para o abastecimento de gua. Para este componente, prevalece fortemente a lgica da bacia hidrogrfica, sendo que a configurao espacial destas um
fator importante para determinar a forma como os municpios se integram. Neste
caso, a integrao ocorre no transporte intermunicipal dos efluentes e sobretudo
nas pontas dos sistemas, em emissrios e instalaes de tratamento que abrangem
mais de um municpio. A integrao da gesto visualizada para o esgotamento
sanitrio teria um carter principalmente operacional. Contudo, considerando
que a prestao dos servios de esgotamento sanitrio e de abastecimento de gua
tem sido de responsabilidade da mesma prestadora, inevitvel a integrao da
gesto, no que diz respeito cobrana de tarifas, investimentos, planejamento,
regulao, fiscalizao e controle social. Por esta razo, o estabelecimento de PPPs
exclusivamente para o esgotamento sanitrio RM de Recife, zona oeste do Rio
de Janeiro pode conduzir a tenses na gesto.
Quanto possvel integrao da destinao final dos resduos slidos, considerando
que a conformao das bacias hidrogrficas e a distribuio dos mananciais superficiais
ou subterrneos no se configuram como fatores determinantes, esta se torna orientada
pela convenincia da logstica de transporte dos resduos, pela disponibilidade de reas
adequadas e pela concertao entre municpios com maior proximidade. O que se vem
observando, da anlise desenvolvida, uma certa propenso para a destinao compartilhada de resduos em escalas diversas, se no em mbito exatamente metropolitano,
ao menos intermunicipal. Tal tendncia tem se voltado para arranjos de PPP ou de
contratao de empresas privadas por meio de licitao. Trata-se de um encaminhamento ainda pouco amadurecido pelos atores sociais e que pode levar a importantes
contestaes, a exemplo da experincia do Distrito Federal. Por seu turno, enquanto a
literatura sobre a privatizao dos servios de gua e esgotos vem revelando as limitaes
deste processo (Hall e Lobina, 2004; Lobina, 2005), principalmente devido a seu
carter de monoplio natural, existe menor acmulo sobre a avaliao de experincias
de privatizao da destinao final de resduos.

502
Em relao drenagem e ao manejo de guas pluviais, a demanda por

integrao muito pouco frequente, dado o carter local, estritamente municipal,
das solues e dos mais apropriados modelos de gesto, obviamente exceto para
municpios conurbados e que compartilham das mesmas bacias hidrogrficas.
Dese modo, ao se analisarem a situao e os possveis encaminhamentos
para a gesto e as polticas pblicas do saneamento metropolitano, importante
considerar que no se avaliam situaes homogneas. Assim, necessrio ter em
conta as particularidades de ordem histrica, geogrfica, poltica e econmica que
caracterizam a formao e a dinmica dos aglomerados metropolitanos, como
tambm a prpria diversidade pela qual se apresentam os diferentes componentes
do saneamento bsico.
Ao se pensar como esses arranjos podero se mostrar no futuro, necessrio no
deixar de procurar visualizar a forma como assumir a implementao do acrdo
proferido pelo ministro Luiz Fux, em 6 de maro de 2013, quanto ADIN no 1.842
do Rio de Janeiro, de 1998 (nada menos que quinze anos de paralisia sobre a definio da titularidade do saneamento nas regies metropolitanas e microrregies),
sobre a transferncia da titularidade dos servios pblicos de interesse metropolitano da RM do Rio de Janeiro e da Microrregio dos Lagos para a esfera estadual.
De um lado, o acrdo afirma que () necessrio evitar que o poder decisrio e
o poder concedente se concentrem nas mos de um nico ente para preservao
do autogoverno e da autoadministrao dos municpios e estabelece a formao
de colegiado composto pelos municpios e pelo estado Federado, sendo que (a)
participao dos entes nesse colegiado no precisa ser paritria, desde que apta a
prevenir a concentrao do poder decisrio no mbito de um nico ente (Brasil,
2013). De outro, o acrdo parece mais confundir que esclarecer, permanecendo
em aberto a definio legal de quem deter efetivamente a titularidade dos servios, sendo pouco plausvel considerar que seria do colegiado previsto. Como trs
partidos polticos interpuseram embargos declaratrios, questionando diversos
aspectos formais e de mrito do acrdo, pode haver ainda mais protelao sobre
a definio legal e ainda mais obstculos sobre as possibilidades de uma integrao positiva da gesto dos servios de saneamento metropolitanos. Obviamente,
a dinmica poltica do pas pode apontar outros rumos para a questo, que no
necessariamente solucionaro conflitos e ensejaro cooperao.
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PARTE V
APONTAMENTOS SOBRE AS FUNES PBLICAS
DE INTERESSE COMUM
CAPTULO 19
ENTRE O MUNICPIO E A CIDADE: SUPERANDO 1938

E ASSUMINDO A TITULARIDADE SOBRE O AMANH
Marco Aurlio Costa1
Em 2001, uma pesquisa em rede coordenada pelo Ipea analisou os instrumentos

de planejamento e gesto em nove aglomeraes urbanas do pas.2 Com foco nos
instrumentos urbansticos disposio dos municpios brasileiros, a pesquisa identificava a falta de polticas, planos, programas e instrumentos para tratar de modo
integrado problemas como o meio ambiente (em particular, recursos hdricos),
urbanizao, industrializao e habitao (Ipea, 2001, p. 153), apontando para a
maior gravidade destes problemas nos estados mais urbanizados.
No que dizia respeito questo metropolitana, a pesquisa identificou o que
seria uma ambivalncia nos dois processos presentes na Constituio Federal de 1988
(CF/1988): de um lado, a delegao aos estados da competncia de instituir as regies
metropolitanas trazia uma perspectiva de maior flexibilidade para este instrumento de
planejamento (a saber, a regionalizao), o qual responderia melhor s especificidades
locais e regionais; mas, de outro lado, a elevao dos municpios categoria de ente
federado criava a necessidade de uma coordenao de sintonia fina, uma vez que os
municpios a serem coordenados constituem entidades politicamente autnomas.
J naquele momento, apontava-se para o diagnstico do esvaziamento dos
rgos destinados a uma ao coordenada dos municpios metropolitanos, porque
esta coordenao assumiu conotao exclusivamente poltica (Ipea, 2001, p. 153).
Passados treze anos da publicao dos resultados da pesquisa, lanada no
mesmo ano do Estatuto da Cidade (EC), ao se analisar a gesto e a governana
metropolitanas, por meio das Funes Pblicas de Interesse Comum (FPICs),
constata-se que pouco mudou em relao aos principais apontamentos crticos
trazidos por aquela pesquisa, ainda que muita coisa tenha ocorrido neste perodo,
tanto do ponto de vista normativo, quanto do que se poderia chamar de experimentaes na gesto das FPICs.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, Coordenador da Rede Ipea e do projeto Governana Metropolitana no Brasil.
2. A publicao Gesto do uso do solo e disfunes do crescimento urbano: instrumentos de planejamento e gesto
urbana em aglomeraes urbanas: uma anlise comparativa (Ipea, 2001) traz, em seu volume 1, os resultados consolidados da pesquisa, coordenada pela pesquisadora Diana Meirelles da Motta, que tambm coordenou a pesquisa
Governana Metropolitana no Brasil, na Regio Metropolitana de So Paulo, pela Empresa Paulista de Planejamento
Metropolitano S.A. (Emplasa).
510

Do lado das permanncias, o que mais chama a ateno a dimenso institucional da gesto metropolitana, que informa sobre os rgos de coordenao e
gesto: treze anos aps a CF/1988, a pesquisa de 2001 identificava um processo de
esvaziamento destes rgos e a consequente falta de polticas, planos, programas e
instrumentos para a gesto integrada; passados outros treze anos, a pesquisa atual
identifica o resultado daquele processo: o vazio institucional, observado (denunciado)
em vrias das regies metropolitanas (RMs) e refletido no baixo desempenho da
maioria delas na avaliao apresentada no captulo inicial deste livro.
Em boa medida, portanto, o processo que estava em curso produziu seus efeitos
esperados. Se uma caracterizao geral da gesto e da governana metropolitanas
for feita, na maior parte do tempo e na maior parte das RMs, ser retratado um
quadro de vazios institucionais associados a ausncias ou ineficincias de polticas,
planos, programas e instrumentos.
Mas essas foram, de modo geral, as concluses s quais j se havia chegado
na publicao relativa ao primeiro componente do projeto Governana Metropolitana no Brasil (Costa e Tsukumo, 2013). Questiona-se o que a investigao
aprofundada das FPICs selecionadas informa. H algo novo que esse olhar mais
detido em aspectos especficos e setoriais revela?
A anlise das FPICs selecionadas permitiu melhor qualificar o quadro trazido
pelo componente da anlise institucional e dos arranjos de gesto nas diferentes RMs,
apontando para as permanncias anteriormente citadas, mas tambm para um processo de graduais transformaes trazidas pelo desenvolvimento da normatizao e/
ou do planejamento e/ou da gesto em alguns setores especficos que alimentam e so
retroativamente alimentados por experimentaes em normas, planos, programas e na
gesto em algumas funes especficas, ainda que de forma pontual e no homognea.
No campo normativo, o prprio EC, Lei Federal no 10.257, de 10 de julho de
2001; a Lei dos Consrcios Pblicos, Lei Federal no 11.107, de 6 de abril de 2005;
a Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico (LDNSB), Lei Federal
no 11.445, de 5 de janeiro de 2007; a Lei da Poltica Nacional de Resduos Slidos
(LPNRS), Lei Federal no 12.305, de 2 de agosto de 2010; e a Lei da Poltica
Nacional de Mobilidade Urbana (LPNMU), Lei Federal no 12.587, de 3 de janeiro
de 2012, conformam um novo marco jurdico de referncia que estrutura polticas
(setoriais) e prope instrumentos voltados para a gesto urbana.
Esse conjunto de leis traz inegveis avanos e segurana institucional (notadamente no caso do Estatuto da Cidade e da Lei dos Consrcios Pblicos) para a
aplicao de instrumentos jurdicos e de planejamento e gesto que podem contribuir para a gesto urbana/municipal e intermunicipal e para o desenvolvimento
de polticas setoriais, especialmente no caso do saneamento bsico e do transporte
pblico/mobilidade urbana.
Entre O Municpio e a Cidade: superando 1938 e assumindo a titularidade sobre o amanh
511
Ainda que nem todos os municpios tenham ainda cumprido as determinaes

legais constantes nessas normas, a existncia delas favorece as experimentaes e a
busca de solues para a gesto urbana/municipal e, em alguns casos, para a gesto
intermunicipal e metropolitana.
Consrcios pblicos que tratam, por exemplo, da gesto de resduos slidos,
sistemas de transporte pblico com integrao modal e tarifria e a elaborao de
planos integrados de desenvolvimento metropolitano so exemplos de avanos e
de experincias relativamente bem-sucedidas, ainda que pontuais e localizadas.
Portanto, ao colocar a lupa e analisar com maior acuidade o que se passa em
algumas FPICs selecionadas, encontram-se aqui e ali exemplos portadores de futuro,
resultantes de processos localizados espacial e temporalmente que produziram os
avanos observados (alguns deles retratados neste livro e outros apresentados em
mais detalhes no livro que traz os relatos e estudos de caso selecionados).
De forma anloga s concluses presentes no captulo que faz a sntese analtica da FPIC saneamento bsico, ao analisar o conjunto das FPICs selecionadas,
pode-se dizer que, em boa medida, as anlises tiveram que lidar com situaes que
no so homogneas. Na anlise das FPICs tambm necessrio ter em conta as
particularidades de ordem histrica, geogrfica, poltica e econmica que caracterizam a formao e a dinmica dos aglomerados metropolitanos (Krause e Heller,
2014), alm das especificidades de cada uma destas funes.
Uso do solo, transporte pblico/mobilidade urbana e saneamento bsico que
em si j rene diversos e diferentes servios e sistemas constituem FPICs especficas, com particularidades e condicionantes que demandam anlises especficas.
certo que as hipteses iniciais sobre essas diversidades e especificidades foram
em boa medida confirmadas. Algumas FPICs e, mais que isso, alguns servios e
componentes dentro de uma mesma FPIC, mostraram-se mais afeitos cooperao horizontal e vertical dos entes envolvidos, a exemplo dos inmeros casos de
consrcios pblicos voltados para a gesto dos resduos slidos. Outras j trazem
desafios de integrao e coordenao maiores, envolvendo conflitos mais densos e
complexos, cuja superao depende de mecanismos de coordenao e cooperao
ainda no construdos e carentes de uma maior segurana jurdica.
Insegurana jurdica, incerteza institucional, vazio normativo. A despeito dos
avanos observados na legislao federal em vrias reas e das experincias bem-sucedidas que foram identificadas (de forma ainda pontual e localizada), a avaliao
que se faz aqui que o desafio atual superar estes problemas jurdico-normativos.
Uma leitura atenta sobre o conjunto de leis citado anteriormente mostra que a abordagem privilegia os entes existentes no arranjo federativo brasileiro, o que no poderia
ser diferente, deixando na zona cinzenta ou no esquecimento os entes metropolitanos.
512

No EC, apenas trs artigos fazem alguma meno s RMs: os artigos 4o, 41
e 45. A referncia mais importante se encontra no Artigo 4o, segundo o qual, em
seu inciso II, os planos metropolitanos so reconhecidos como instrumentos da
poltica urbana. Apesar deste reconhecimento, nada mais dito sobre a forma
como os planos metropolitanos o que so, o que contm, como sero elaborados,
qual seu escopo, limites e objetivos iro dialogar com os demais instrumentos
da poltica urbana, uma questo que, como j foi visto neste livro, no trivial.
Nos demais artigos do EC onde h menes a aspectos metropolitanos,
apenas se refora, no Artigo 41, a obrigatoriedade de elaborao de planos diretores (municipais) nos municpios inseridos em RMs (o reforo entre parnteses
obviamente indevido, mas serve para mostrar a reduo da norma ao campo
local) e, no Artigo 45, estabelece-se que a gesto democrtica, no que diz respeito
aos organismos de gesto metropolitana, incluiro obrigatria e significativa
participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos
da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno
exerccio da cidadania (Brasil, 2001), apesar de tambm no se dizer o que significa
esta significativa participao.
O vocbulo cidade, na denominao do EC, se aproxima do entendimento
estritamente jurdico do termo e menos da noo da cidade como espao que, sobretudo no contexto metropolitano, no conhece fronteiras poltico-administrativas.3
Se no EC as menes questo metropolitana so pontuais e imprecisas, na Lei
dos Consrcios Pblicos e na Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico
a temtica no aparece. No h menes questo metropolitana em nenhuma
destas leis. Na Lei dos Consrcios Pblicos, a inexistncia do ente metropolitano
pode ser utilizada como justificativa. A norma, neste caso, favorece o consorciamento
entre municpios metropolitanos, ainda que isto no esteja explicitado. No caso
da LDNSB, o enfoque setorial, em larga medida necessrio, no faz referncia ao
ambiente metropolitano, que abriga metade da populao brasileira e cujas RMs
elencam, majoritariamente, o saneamento bsico como uma FPIC.
Apesar de a LDNSB no fazer referncia s RMs, a Lei da Poltica Nacional
de Resduos Slidos faz menes questo metropolitana em trs artigos: 11, 14
e 17. O Artigo 11, em seu inciso I, incumbe aos estados promover a integrao
da organizao, do planejamento e da execuo das funes pblicas de interesse
comum relacionadas gesto dos resduos slidos nas regies metropolitanas
(Brasil, 2007). No perodo ps-CF/1988, trata-se da primeira meno explcita
3. O Decreto-Lei no 311, de 2 de maro de 1938, define cidade como a categoria da sede do municpio (Brasil, 1938),
o que implica que a criao de cidades decorre do processo de criao de municpios. O prprio decreto faz referncia
existncia de vrias cidades onde h conurbao de municpios. Este entendimento legal do vocbulo restritivo e
diverge de outros associados experincia urbana, tal como se v na obra de Lefebvre (2005).
513
ao cumprimento de organizao, planejamento e execuo de uma FPIC metropolitana. Ainda que o restante da lei no detalhe como fazer isto, inegvel que a
norma reconhece, com a terminologia adequada, um problema concreto.
No Artigo 14, a LPNRS reconhece os planos de resduos slidos de regies metropolitanas como planos aos quais deve ser assegurada ampla publicidade ao contedo
(...), bem como controle social em sua formulao, implementao e operacionalizao
(Brasil, 2010), e em seu Artigo 17, inciso IX, a lei estabelece que o plano estadual deve
conter diretrizes para o planejamento e demais atividades de gesto de resduos slidos de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies (Brasil, 2010),
reforando a possibilidade de as RMs elaborarem seus planos de resduos slidos.
Assim, ainda que no haja muitas pistas sobre a forma como esses instrumentos, na escala metropolitana, sero construdos e implementados, a LPNRS traz
avanos e estimula o desenvolvimento de abordagens metropolitanas.
Ainda que com menos vigor, a valorizao da escala metropolitana tambm
se faz presente na Lei da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, na qual dois
artigos fazem meno questo metropolitana, a saber, os artigos 8o e 16.
O Artigo 8o, que trata da poltica tarifria do sistema de mobilidade urbana,
afirma, em seu inciso III, que ser instrumento da poltica de ocupao equilibrada
da cidade de acordo com o plano diretor municipal, regional e metropolitano
(Brasil, 2012) constitui uma das diretrizes da poltica. O Artigo, portanto, conta
com a possibilidade de haver um plano metropolitano que aborda a temtica da
ocupao equilibrada da cidade (entendida aqui, certamente, no seu sentido mais
amplo e o mais distante possvel da acepo legal de cidade) e considera que a
poltica tarifria deve levar em conta as diretrizes deste plano. Trata-se de uma
lembrana feliz, mas de baixa aplicabilidade. Faz-se uma meno a um instrumento no regulamentado e no exigido, cujo contedo no se encontra legalmente
previsto em nenhuma outra norma.
J o Artigo 16 mais direto e corresponsabiliza a Unio pelos investimentos
em infraestrutura de mobilidade nas aglomeraes urbanas e nas RMs. Segundo a
norma, em seu inciso IV, atribuio da Unio fomentar a implantao de projetos de transporte pblico coletivo de grande e mdia capacidade nas aglomeraes
urbanas e nas regies metropolitanas (Brasil, 2012).
A Unio, que desde a CF/1988 mostrava-se ausente da arena metropolitana, ao
menos do ponto de vista legal, recebe a atribuio de fomentar projetos de transporte
pblico nestes espaos. Trata-se de um importante sinalizador das responsabilidades
federativas no espao metropolitano e nas conurbaes e aglomeraes urbanas do
pas, envolvendo at, como consta no pargrafo 1o do Artigo 16, as cidades definidas
como cidades gmeas localizadas em regies de fronteira com outros pases.
514

H que se fazer aqui uma ressalva: a atribuio que a Unio recebe se torna
genrica e imprecisa se se considera o processo de metropolizao institucional
brasileiro. O fato de a criao de regies metropolitanas ter sido estadualizada,
associado ausncia de uma categorizao dessas diferentes RMs (uma tipologia,
tal qual a trazida pelas Regies de Influncia das Cidades REGIC do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, qualificaria melhor a questo), que
j passam de sessenta em todo o pas, enfraquece esta atribuio de fomento
conferida Unio.
De todo modo, essa atribuio faz jus ao papel protagonista que a Unio tem
no espao metropolitano, tal como visto no captulo 8 deste livro.
Deste pequeno balano em torno das normas aqui qualificadas como inovaes
transformadoras da gesto urbana no Brasil, nota-se, portanto, que estas normas
remetem e dialogam, quase exclusivamente, com a esfera municipal. Trata-se,
salvo excees pontuais e ainda assim de pouca efetividade, do reforo do papel
do municpio e do no reconhecimento das especificidades, urgncias e desafios
do espao metropolitano.
Como j foi dito anteriormente, isso pode ser uma mera decorrncia do fato de
no existir ente metropolitano. Se no existe ente metropolitano, efetivamente, fica
difcil fazer menes qualificadas, precisas, operacionais a aspectos metropolitanos
em todas estas normas, em uma discusso que desemboca na no regulamentao do Artigo 25 da CF/1988, que efetivou a estadualizao da competncia da
instituio das RMs no pas para se integrar a organizao, o planejamento e a
execuo de FPICs.
O Artigo 25 da CF/1988, ao atribuir a competncia de instituir RMs (alm de
aglomerados urbanos e microrregies) aos estados federados, reconhece a existncia
de FPICs e justifica a instituio das RMs na necessidade de organizar, planejar e
executar/operacionalizar os vrios servios e sistemas urbanos. Contudo, a legislao
no diz o que so as FPICs (sequer obriga os estados a nomearem as FPICs que
justificam o fato metropolitano) e nada informa sobre o sistema de gesto integrado
metropolitano ou sobre a gesto das FPICs de cada RM.
A necessidade de regulamentao desse Artigo uma das lacunas do quadro
normativo e do arranjo federativo do Brasil, lacuna que permanece aberta aps
mais de 25 anos da promulgao da chamada Constituio Cidad.
H dois aspectos centrais e imbricados cujo equacionamento repousa na
regulamentao do Artigo 25.
De um lado, necessrio ir alm da mera instituio de regies metropolitanas, conquanto instrumento de gesto territorial, para se definir claramente o que
tais regies representam no ordenamento jurdico brasileiro a regionalizao,
515
especialmente a regionalizao metropolitana, como instrumento de planejamento

e gesto territorial deve ser melhor definida e algum tipo de categorizao deve
ser estabelecida, para que no se confunda o uso deste instrumento pela esfera
estadual e o uso deste instrumento no mbito, por exemplo, da Poltica Nacional
de Ordenamento Territorial.
Em uma pergunta, esse primeiro aspecto tem a ver com a questo: o que so
e quais as funes de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies
no ordenamento territorial do pas?
De outro lado, tem-se a questo da definio do que so FPICs e de como se
d a gesto delas. Ou melhor, cabe estabelecer claramente como se d a coordenao
e a cooperao dos entes federativos (sobretudo municpios e estados) na gesto
das diversas FPICs que amalgamam uma regio metropolitana.
Como j se apontou em outro lugar:
A despeito da estadualizao do poder de instituir regies metropolitanas, o fato
que no h um claro entendimento, no contexto do atual arranjo federativo, sobre
a titularidade das FPICs. No que diz respeito ao uso do solo, h a tendncia, inspirada no binmio participao democrtica-descentralizao presente na CF/1988,
de considerar que o municpio o titular da gesto do uso e da ocupao do solo
e que qualquer regulao vinda dos estados seria uma ingerncia, um desrespeito
autonomia municipal (Costa, 2014).
Neste sentido, ganha centralidade a discusso em torno do Acrdo do

Supremo Tribunal Federal (STF), publicado em setembro de 2013, relativo ao
julgamento da Ao de Inconstitucionalidade no 1.842/RJ, movida ainda em 1998,
que questionava a constitucionalidade da legislao do estado do Rio de Janeiro
sobre a titularidade do saneamento bsico.4
O Acrdo, de um lado, firma o entendimento de que a instituio de regies
metropolitanas fato que se impe ao municpio, a partir da existncia de um
interesse comum em um determinado territrio que rene mais de um municpio.
Neste sentido, no cabe ao municpio arguir ou se posicionar quanto a sua insero
em uma regio metropolitana. Cabe ao estado fazer esta instituio, e isto no fere
a autonomia municipal.
De outro lado, contudo, o Acrdo estabelece que a criao das regies
metropolitanas no significa uma automtica transferncia de competncias municipais para os estados.
4. O STF publicou, no dia 16 de setembro de 2013, o Acrdo referente ao julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade
no 1.842-RJ, na qual se discute a Lei Complementar Estadual no 87, de 16 de dezembro de 1997, e a Lei Ordinria
n o 2.869, de 18 de dezembro de 1997, editadas pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro.
O Acrdo procura responder tambm s ADIns nos 1843, 1826 e 1906, todas relativas titularidade do saneamento bsico.
516

Em resumo, uma regio metropolitana consiste num agrupamento relevante

de municpios, com a finalidade de executar funes pblicas que, pela sua natureza,
exigem a cooperao entre eles. Tal agrupamento, por imposio constitucional,
somente pode ser criado por lei complementar estadual, o que, entretanto, no
significa que caibam ao Estado as competncias executivas de concretizao dos
chamados interesses metropolitanos (Castro e Bertoccelli, 2013).
Ao mesmo tempo em que reconhece a realidade e especificidade metropolitana e a necessidade de planejamento e gesto compartilhados das FPICs, sem
ferir a autonomia municipal, o Acrdo no entende que os estados assumem a
competncia sobre elas.
Considerando que a titularidade sobre as funes metropolitanas passa a ser
compartilhada e que o poder decisrio no pode se concentrar nesse ou naquele
ente federado, alguns dos votos proferidos pelos ministros do STF fazem meno
ao que seria uma nova institucionalidade, uma nova entidade pblico-territorial-administrativa a quem caberia a competncia do planejamento e gesto das FPICs.
Este precisamente o ponto mais controverso do Acrdo do STF. Entende-se que restou impreciso o posicionamento da Corte Suprema sobre a questo
metropolitana, havendo dvidas quanto interpretao do Acrdo e sobre o
que vem a ser a instituio no municipal e no estadual que dever assumir o
planejamento e a gesto das FPICs no espao metropolitano. Ou seja, o legislador
estadual ficou sem elementos suficientes para definir a natureza e o escopo desta
nova institucionalidade.
O Acrdo, portanto, deixou um rastro de insegurana institucional, e h
autores (Castro e Bertoccelli, 2013) que questionam se sua aplicabilidade se refere
a todas as RMs do pas ou se se refere apenas RM do Rio de Janeiro, e ainda se
sua aplicao se d em todas as FPICs ou apenas no saneamento bsico.
Passaram-se quinze anos desde que o Partido Democrtico Trabalhista
(PDT) deu incio ao original que s em 2013 veio a ser respondida pelo
STF. Considerando as dvidas remanescentes, e, sobretudo, o prazo de 24 meses
concedido para a RM do Rio de Janeiro (ou ter sido para todas as RMs?) solucionar a questo da titularidade do saneamento bsico (ou de todas as FPICs?),
seguindo as deliberaes do Acrdo, provvel que o Supremo venha a se
manifestar, dirimindo as dvidas e questionamentos que j foram feitos pelo
prprio PDT e por outros partidos polticos. Portanto, espera-se que o STF, no
curto prazo, traga novas e mais claras luzes sobre a questo metropolitana no pas.
Ao observar as especificidades das FPICs aqui retratadas, emerge uma outra
questo que merece considerao. Nas legislaes complementares estaduais pesquisadas, comum que o legislador elenque um conjunto de FPICs, consideradas,
517
a partir de ento, como compartilhadas, metropolitanas. No entanto, ao observar

os casos analisados na pesquisa, seja no que diz respeito ao saneamento bsico, seja
no que diz respeito ao transporte pblico, emerge a percepo de que nem todos
os municpios compartilham, obrigatoriamente, das mesmas funes pblicas.
Isso um entendimento no usual que no foi encontrado em nenhuma legislao estadual. Contudo, uma questo relevante, sobretudo por conta de suas
implicaes para a discusso da titularidade, a partir do prprio Acrdo do STF.
Se, por exemplo, a legislao estadual entende que a coleta, o tratamento e
a disposio dos resduos slidos urbanos uma FPIC para todos os municpios
que compem determinada RM, a titularidade destes servios no mais exclusivamente municipal e dever ser solucionada na escala metropolitana, talvez pela
entidade regionalizada encarregada do planejamento e da gesto metropolitanos.
Esse aspecto singular, mas de alta relevncia, deve ser observado quando da
regulamentao do Artigo 25 da CF/1988, evitando-se que os municpios percam,
desnecessariamente, autonomia sobre servios e funes que podem ser, ainda que
o municpio faa parte de uma RM, de interesse estritamente local.
Considerar as especificidades de cada FPIC, em cada RM, em termos histricos, sociais, econmicos e polticos deve ser uma diretriz do processo de regulamentao do Artigo 25 da CF/1988, o que pode ser favorecido pela aguardada
manifestao do STF sobre as questes polmicas do Acrdo de 2013.
Finalmente, encerrando estes apontamentos sobre a discusso das FPICs e
da gesto metropolitana, cumpre ressaltar aqui a questo da participao social na
gesto metropolitana. A participao da sociedade civil atualiza um dos princpios
mais caros do ordenamento constitucional brasileiro.
A recente experincia brasileira da gesto metropolitana, contudo, mostra que,
neste campo, os desafios presentes no so poucos. Em todas as FPICs pesquisadas, a participao e o controle social sobre a gesto das FPICs muito limitado,
quando existente. Desde a mobilizao dos atores sociais, h enormes dificuldades
para atrair a participao dos cidados para a questo metropolitana, o que acaba
no sendo nada favorecido pelo quadro jurdico-institucional vigente, marcado
por incertezas e imprecises.
Em servios que j possuem uma forte e estruturada institucionalidade e onde
o negcio supera em muito a dimenso poltico-decisria da gesto metropolitana,
como o caso do abastecimento de gua e dos servios de esgotamento sanitrio,
os espaos de participao so limitados e mais provvel que haja participao
de acionistas que de usurios nas arenas de tomada de deciso, sobretudo porque
se trata de um negcio.

518
No caso da FPIC uso do solo, onde no h propriamente servios compartilhados, a participao fundamental para a sociedade contribuir com o processo que
decidir os rumos da produo do espao metropolitano. Neste sentido, preocupa
o diagnstico de baixa participao e de uma governana marcada pela presena
preponderante de atores polticos e agentes econmicos.
Uma governana frgil e marcada pela presena de poucos segmentos sociais,
sobretudo de segmentos que possuem interesses predominantemente privados, transforma a gesto metropolitana em refm destes interesses e acaba contribuindo para
a construo de uma cidade menos inclusiva, marcada pela segregao socioespacial
e pela produo de um espao urbano voltado prioritariamente para a produo
de lucros e ganhos imobilirios, em uma direo oposta ao que preconiza o EC.
Ainda que o EC tenha tido seu contedo metropolitano esvaziado, seus
princpios devem ser atualizados e concretizados na cidade metropolitana, produzindo cidades mais justas, eficientes e sustentveis, para todos os seus cidados
de hoje e do amanh.
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______. Lei dos Consrcios Pblicos. Lei Federal no 11.107, de 6 de abril de
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______. Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico. Lei Federal no
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de fevereiro de 2010. Institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos e d outras
providncias. Dirio Oficial, Braslia, 3 ago. 2010. Disponvel em: <http://goo.
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519
______. Lei da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana. Lei Federal no 12.587,

de 3 de janeiro de 2012. Institui as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade
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2014.
LEFEBVRE, Henri. The production of space. 23 rd ed. Oxford: Blackwell
Publishing, 2005.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL
Coordenao
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Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
Clcia Silveira Rodrigues
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Olavo Mesquita de Carvalho
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Brbara Pimentel (estagiria)
Karen Aparecida Rosa (estagiria)
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Editorao
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Livro Governanca Função Publica de Interesse Comum Vol2 IPEA

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Este o segundo livro produzido pela pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, desenvolvida

Fundao pblica vinculada Secretaria de

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014

Funes pblicas de interesse comum nas metrpoles brasileiras:

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

O Ipea tem investido em diferentes estudos e pesquisas que procuram ampliar

No incio da dcada, quando da estruturao da Plataforma Ipea de Pesquisa em Rede

Funes Pblicas de Interesse Comum nas Metrpoles Brasileiras:

Essa mesma lgica, de captulos trazendo anlises especficas, seguidos de um

ANLISE DA GESTO E DA GOVERNANA METROPOLITANAS DAS

Em publicao lanada em 2013, resultante do componente inicial do projeto

1. Assistente de Pesquisa III do projeto Governana Metropolitana no Brasil da Rede Ipea.

Funes Pblicas de Interesse Comum nas Metrpoles Brasileiras:

apresentado o estado da arte do planejamento, da gesto e da governana das

4. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/redeipea/index.php?option=com_content&view=article&id=97:governancametropolitana&catid=89:projetos-de-pesquisa&Itemid=206>.

Anlise da Gesto e da Governana Metropolitanas das

2 NOTAS METODOLGICAS: CONSTRUINDO UM QUADRO COMPARATIVO

A avaliao do grau de institucionalizao e efetivao da governana e gesto

Funes Pblicas de Interesse Comum nas Metrpoles Brasileiras:

Anlise comparativa dos elementos para a Governana Metropolitana das Funes

Possui plano exclusivamente metropolitano atualizado (cinco

Sim, possui plano exclusivo

Est implementando o plano metropolitano ou o plano que

Quantos municpios possuem planos setoriais de transporte

Existe Consrcio Pblico na RM para a gesto desta FPIC

Sim, e envolve(m) a maioria dos

Possui ou est elaborando pesquisa origem-destino atualizada

Possui integrao modal? (cartes e passes que permitem que o

Possui integrao tarifria na RM? (tarifa nica para transporte

H previso de integrao modal no sistema de transporte

Sim ou j possui integrao

H previso de integrao tarifria no sistema de transporte

Sim ou j possui integrao

O plano estimou e/ou o Oramento do Estado destinou recursos

H mecanismos de controle social operando/ativos no sistema?

Possui plano exclusivamente metropolitano de gua e esgoto

Sim, possui plano exclusivo

Anlise da Gesto e da Governana Metropolitanas das

Est implementando o plano metropolitano de gua e esgoto ou

Possui plano exclusivamente metropolitano de resduos slidos

Sim, possui plano exclusivo

Est implementando o plano metropolitano de resduos slidos

Possui plano exclusivamente metropolitano de macrodrenagem

Sim, possui plano exclusivo

Est implementando o plano metropolitano de macrodrenagem

Quantos municpios possuem planos de resduos slidos?

Quantos municpios possuem planos de macrodrenagem?

Sim, e envolve(m) a maioria dos

Os planos estimaram e/ou o Oramento do Estado destinou

H mecanismos de controle social operando/ativos no sistema

Possui ou est elaborando plano metropolitano ou Plano de

Est implementando o plano metropolitano?

Quantos municpios possuem planos diretores atualizados (dez

Funes Pblicas de Interesse Comum nas Metrpoles Brasileiras:

As anuncias prvias tm sido observadas para efeitos do

Sim, em todos municpios

O plano estimou e/ou o oramento do estado destinou recursos

No que diz respeito ao uso do solo e ao planejamento integrado,

Quantas vezes este rgo se reuniu em 2013? (entre janeiro e

Existe, na RM, Promotoria do Ministrio Pblico que trate

Fonte: Pesquisa Governana Metropolitana no Brasil da Rede Ipea.

Para a anlise das informaes sobre os grandes empreendimentos em curso

Anlise da Gesto e da Governana Metropolitanas das

concesso de diretrizes metropolitanas e anuncia prvia e a presena de promotoria

2 NOTAS METODOLGICAS: CONSTRUINDO UM QUADRO COMPARATIVO