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ndice
Introduccin....................................................................................5
CAPTULO II.............................................................................15
El Proceso Administrativo y su relacin con el Sistema
de Manejo y Control de Operaciones
de Emergencia (MACOE)
2.1 El proceso administrativo y su relacin
con el sistema de Manejo y Control de Operaciones
de Emergencia (MACOE)....................................................17
2.2 Ventajas de la aplicacin del proceso
administrativo al organizar el COE......................................25
CAPTULO III............................................................................29
Teora general del centro de operaciones de emergencia
3.1 Centro de Operaciones de Emergencias...............................31
3.2 Conceptos fundamentales.....................................................31
3.3 Competencias generales.......................................................35
3.4 Organizacin conceptual del COE.......................................35
3.5 El modelo de tres reas.......................................................36
3.6 Funciones tpicas que caracterizan al COE..........................39
3.7 Puesto de Comando..............................................................47
3.8 Sala de Situacin..................................................................47
ndice
CAPTULO I.................................................................................7
Sistema de Manejo y Control de Operaciones de Emergencia
1.1 Sistema de Manejo y Control de Operaciones
de Emergencia........................................................................9
1.2 Manejo y Control de Operaciones de Emergencia
(MACOE)...............................................................................9
1.3 Ventajas de un sistema MACOE..........................................10
1.4 Principios fundamentales de un sistema MACOE...............10
ndice
CAPTULO IV............................................................................49
Metodologa para organizar el COE
4.1 Desarrollo inicial del proyecto y
aspectos estratgicos (Planeacin).......................................51
a) Anlisis inicial...............................................................51
b) Planeacin estratgica....................................................52
c) Organizacin por procesos............................................53
4.2 Fases del proceso de organizacin de un COE....................57
4.2.1 Fase I....................................................................... 58
4.2.2 Fase II...................................................................... 60
4.2.3 Fase III..................................................................... 62
4.2.4 Fase IV..................................................................... 68
4.2.5 Fase V...................................................................... 69
CAPTULO V..............................................................................75
Funcionamiento del COE
5.1 Generalidades.......................................................................77
5.2 Construccin de los procedimientos estndar
de operacin.........................................................................78
5.3 Los procedimientos operativos............................................79
ANEXOS.............................................................................85
Anexo N 1...........................................................................87
Anexo N 2....................................................................................88
Bibliografa...................................................................................89
Introduccin
levar adelante las delicadas tareas que requieren las emergencias o desastres; as como, sustentar una organizacin
que integre los esfuerzos tcnicos y polticos en una bsqueda comn por mitigar sus consecuencias, constituyen elementos
complementarios entre la necesidad de planificar y la de mejorar
la capacidad de respuesta. Esta, ha sido una tarea que el CREPD
ha apoyado desde sus inicios ya que constituye la perspectiva que
justifica, da lgica y continuidad a su razn de ser.
Este manual propone una gua para organizar centros de operaciones
de emergencia dentro de la perspectiva de un Sistema de Manejo
y Control de Operaciones de Emergencia (MACOE) el cual est
integrado por herramientas de distinto rango que constituyen un
conjunto orgnico y articulado de relaciones funcionales, mtodos
y procedimientos, de carcter inter-institucionales, inter-agenciales
y territoriales.
Por qu es necesario este manual?
El Centro de Operaciones de Emergencia es una herramienta vital
y til para el control de la respuesta a emergencias y desastres,
sin embargo, para que esta herramienta cumpla con su cometido
es necesario desarrollar metodolgicamente su organizacin y su
funcionamiento incorporando conceptos cientficos que parten de la
nocin de procesos de toma de decisiones e incorporacin de reas
estructuradas en componentes de decisin poltica, operaciones y
comunicaciones, en la que se procesa la informacin y se establece
un intercambio de la misma que facilita la toma de decisiones.
Utilizar la metodologa que propone este manual garantizar que el
COE sea una herramienta til al proceso de control de operaciones
y reduce la posibilidad de que, por falta de una metodologa se
constituyan instancias poco efectivas.
Captulo I
Sistema de Manejo y Control de
Operaciones de Emergencia
ndice
10
la administracin de situaciones de
emergencia en trminos de control,
segn su jurisdiccin de manera
efectiva.
Sistema MACOE
Nivel 1
Puestos de Comando
Nivel 2
COE Municipal u otro
nivel de gobierno
Nivel 3 (Nacional)
COE / Salas de Situacin
11
12
Informes consolidados
Coordinacin y/o apoyo de COE
de nivel 2
Decisiones polticas
Tipo de decisiones:
Coordinacin de SCI en el
mbito territorial y enlace con
el escaln superior
Coordinacin interinstitucional
en apoyo a los SCI activos en
el terreno
Decisiones polticas
13
Funciones:
Tipo de decisiones:
Nivel 1: Terreno de operaciones o escena
Coordinacin en el terreno
Operativas y tcticas
Conclusin: El Sistema de Manejo y Control de Operaciones de Emergencia es un mecanismo para coordinar los esfuerzos intersectoriales, interinstitucionales e interagenciales,
con el objetivo de reducir la improvisacin y la incertidumbre
derivada de la crisis debido a coordinaciones inadecuadas.
Coordinacin de SCI en un
mbito sectorial
Marco Conceptual
Captulo II
El proceso administrativo y su relacin
con el sistema de Manejo y Control de
Operaciones de Emergencia (MACOE)
Las emergencias exitosamente manejadas son las que cuentan con el auxilio de la ciencia administrativa en sus distintos
procesos. Uno de esos es el manejo y control de operaciones,
el cual, se desarrolla dentro de la instancia denominada Centro de Operaciones de Emergencia que puede tener distintos
niveles segn la jurisdiccin a que pertenece.
Marco Conceptual
17
l aporte que la administracin hace al sistema MACOE consiste en darle forma (organizacin), de manera consecuente
con los escenarios de riesgo. El uso de la administracin es
la principal herramienta que establece la diferencia entre la efectividad e inefectividad en el manejo de la operacin de emergencia.
El xito que se tiene al alcanzar resultados positivos en el control de
operaciones depende en gran medida, que sus integrantes utilicen
herramientas tales como: Procedimientos, cuadros de situacin, informes, mapas, entre otros.
Los COE de los diferentes niveles estn conformados por grupos
de personas que representan instituciones que buscan los beneficios
del trabajo articulado y cooperativo, con el propsito de realizar
acciones conjuntas consensuadas intersectorialmente en beneficio
de las personas afectadas.
Proceso Administrativo2
El Proceso Administrativo
Administrar es planear,
Organizar, dirigir, coordinar
y controlar. Henry Fayol
El Proceso Administrativo
18
Proceso
Administrativo
Fase
Fase
Mecnica
Dinmica
Planeacin
Organizacin
Direccin
Control
Qu hacer?
Cmo hacer?
Qu se haga!
Cmo se hizo?
Departamentalizacin,
divisin del trabajo,
descripcin de puestos
Autoridad,
responsabilidad, toma de
decisiones, liderazgo,
motivacin, comunicacin
y coordinacin.
Fijar estndares,
medicin, correccin
y realimentacin
El Proceso Administrativo
19
20
El Proceso Administrativo
21
El Proceso Administrativo
22
El Proceso Administrativo
Dirigir
Es la capacidad de influir en las personas para que contribuyan
a las metas de la organizacin y del grupo, implica mandar y
motivarlos para que realicen tareas esenciales. La direccin incluye
motivacin, enfoque de liderazgo, recursos, trabajo en equipo y
comunicacin.
Dentro de la planificacin de emergencias la direccin implica
autoridad, influir y motivar a los personas para que realicen tareas
planificadas dentro del plan de respuesta.
Aqu se destaca una accin sumamente importante que se llama
coordinacin, que debe practicarse como actividad de la fase de
preparacin a fin de que esta se desarrolle sin problemas.
Las relaciones inter-institucionales deben ser horizontales, a fin de
que haya correspondencia y reciprocidad, de tal manera que quien
dirija los procesos lo haga teniendo en cuenta que su autoridad es
tcnica y funcional mas no jerrquica.
Durante el proceso de administrar la emergencia la direccin /
coordinacin no recae en una sola persona sino en varias, de distinto
nivel y rango, es decir que las decisiones no constituyen una
actividad aislada, sino un proceso descentralizado presente en toda
la organizacin. El especialista decide sobre su especialidad.
Controlar
Es la funcin administrativa que consiste en medir y corregir el
desempeo individual y organizacional para asegurar que los hechos
se ajusten a los planes y objetivos. Implica medir el desempeo
contra las metas y los planes, muestra dnde existen desviaciones
con los estndares y ayuda a corregirlas.
23
El Proceso Administrativo
El Proceso Administrativo
24
25
El Proceso Administrativo
26
El Proceso Administrativo
Unidad de mando
Subordinacin del
inters individual
al general
Espritu de equipo
El Proceso Administrativo
Unidad de
direccin
27
Captulo III
Teora general del centro de
operaciones de emergencia
31
-
-
-
-
-
-
-
-
Teora General
32
Teora General
33
De la anterior definicin debe resaltarse que el COE es un componente del sistema nacional. Por lo tanto, de la eficiencia primaria de
ese sistema nacional, depender en buena medida la efectividad
del COE.
Teora General
34
Teora General
35
Teora General
Mantener la coordinacin.
Promover la intervencin planificada y ordenada de las
instituciones.
Evaluar el alcance e impacto del evento.
36
Teora General
Durante el evento:
37
Teora General
Teora General
38
39
Planeacin poltico-estratgica.
Coordinacin inter-institucional.
Control de operaciones (procesos bsicos de decisin).
Comunicacin e informtica.
Informacin pblica.
Atencin a visitantes.
Logstica y otras tareas de apoyo.
Evaluacin.
Teora General
40
Teora General
41
b) Coordinacin interinstitucional
Teora General
42
Teora General
43
d) Comunicacin e informtica
Funcin consistente en el establecimiento de procesos
de comunicacin, para captura de informacin, envo de
instrucciones a unidades operativas, recepcin de informes de
situacin y control de operaciones en general.
Esta funcin incluye procedimientos y normas que garanticen
un apropiado control de operaciones, desde la activacin, hasta
la desactivacin del COE. Asimismo, el sistema informtico5
empleado, deber corresponder con las capacidades y procesos
de comunicacin.
Conviene aclarar en principio, que no es necesario un sofisticado
sistema computarizado para que esta funcin sea eficiente.
Incluso, un sistema informtico manual, puede acoplarse
apropiadamente con la funcin de comunicacin.
Los sistemas de apoyo a la toma de decisiones, como mapas de
riesgo, sistemas de informacin geogrfica, y otros, deben estar
conectados a los sistemas de comunicacin.
Actualmente existe en los pases de la regin un sistema informtico para manejar y administrar informacin llamado Web-COE.
Teora General
Teora General
44
45
g)
Teora General
f) Atencin a visitantes
46
Teora General
47
Puesto de Comando
Es donde se desarrolla la ms alta funcin del SCI (Funcin
de mando) desde este lugar se administra (planifica, organiza, dirige y controla), los recursos en el sitio (Lugar de la escena) ya sea por competencia legal, institucional, jerrquica
o tcnica. Esta funcin la ejerce el Comandante de Incidente
(CI) o el Comando Unificado segn sea el caso.
Teora General
48
Teora General
Sala de Situacin
Constituye el espacio fsico y lgico de anlisis y de
exhibicin de la informacin procesada proveniente de
diversas fuentes, orientada a fortalecer el proceso de toma
de decisiones en un sector o institucin.
Captulo IV
Metodologa para organizar el COE
Etapa
Etapa
dede
Planificacin
Ejecucin
Importante: Antes de tomar decisiones respecto a la organizacin del COE, se deben establecer cules son los problemas de la organizacin actual a fin de que las acciones
de la fase siguiente se orienten a fortalecer esas debilidades. Recuerde que en ningn caso se partir de la nada, usted siempre encontrar algn nivel elemental de conciencia
y organizacin.
Etapa de Ejecucin
51
El problema a resolver.
La posible solucin o resultado esperado.
Adaptado de Berganza Ricardo, Centros de Operaciones de Emergencia, Sistematizacin de experiencias regionales, USAID-OFDA-LAC. 2007
7
Se hace referencia a un COE, pero bien puede tratarse de varios Centros de Operaciones
en el marco de un Sistema de Manejo y Control de Operaciones de Emergencia
6
Metodologa
52
Metodologa
Objetivos
especficos
53
Sistema Nacional
Metodologa
54
Metodologa
55
Metodologa
Ejecucin
56
Metodologa
57
I.
FASES
II.
III.
IV.
V.
Metodologa
58
58
4.2.1 Fase I
a
las
b) Descripcin:
c) Objetivo:
Evaluacin
Metodologa
a) Denominacin:
d) Estrategia:
Detalles iniciales
Tareas
Indicadores
Metodologa
e) Actividades
Actividad
59
Programacin
Metodologa
Desarrollo de la reunin
60
Distribuir agenda.
Realizar la presentacin del proyecto.
Responder a preguntas.
Suscripcin de a
cuerdo.
Autoridades y dems
actores debidamente
informados y sin dudas
respecto al desarrollo
de la propuesta.
Un cronograma de
trabajo que gue el
proceso durante el
perodo de vigencia del
proyecto.
Un compromiso que
deber expresarse por
medio de la suscripcin
del acuerdo de enten
dimiento.
4.2.2 Fase II
a) Denominacin:
b) Descripcin:
d) Estrategia:
Desarrollar el
taller
Actividad
Tareas
Indicadores
Definir la agenda.
Definicin de los participantes.
Elegir el lugar.
Definir la logstica.
Preparar las guas y
matrices de trabajo.
Agenda definida.
Participantes seleccionados.
Convocatorias enviadas y confirmadas.
Sitio del taller definido.
Logstica asegurada.
Definicin de los objetivos del taller.
Desarrollar el taller
conforme a la agenda
definida en la actividad anterior.
Metodologa
c) Objetivo:
61
Metodologa
62
c) Objetivos:
Informe final de la
fase II debidamente
completado
conteniendo las debilidades, fortalezas y recomendaciones.
d) Estrategias
63
Tareas
Seleccin de da y
sitio.
Preparar la agenda.
Asegurar los materiales
necesarios.
Enviar las invitaciones.
Asegurar
la
participacin de todos
los actores.
Indicadores de
resultado
Participantes con
vocados y confirmados.
Materiales
y
equipos disponibles.
Agenda preparada e impresa.
Logstica asegurada.
Metodologa
Actividad
Metodologa
64
Amenazas listadas.
65
Metodologa
66
Metodologa
Cruz Roja
Bomberos
Fuerza
Armada
Otras
Sector de
Servicios
de emergencia
67
Metodologa
68
Metodologa
La descripcin de las funciones por cada sector debe ser presentada en plenaria a fin de asegurarse que no existan contradicciones, ni duplicacin de funciones, adems es muy importante que
se comprenda con claridad el alcance e implicaciones de cada
funcin descrita ya que ms adelante stas servirn para definir
los procedimientos estndar de operacin.
4.2.4 Fase IV
a) Denominacin :
b) Descripcin:
c) Objetivo:
69
http://www.cruzroja.org/desastres/redcamp/crepd/guiasimu.htm
4.2.5 Fase V
Primera Etapa
a) Denominacin:
b) Descripcin:
c) Objetivo:
d) Estrategia:
Metodologa
70
e) Actividades especficas:
Actividad
Indicadores
Metodologa
Tareas
Sistematizar la informacin
recolectada
mediante
el
instrumento de evaluacin
del curso escrita por los
participantes.
Sesin de evaluacin entre el
coordinador y los facilitadores
para medir el impacto del
taller.
Determinar las debilidades y
fortalezas del curso.
Realizar una realimentacin
del proceso.
71
http://www.cruzroja.org/desastres/redcamp/crepd/guiasimu.htm
Segunda Etapa
Plan para el desarrollo de capacidades
La ltima etapa de la fase V consiste en dejar elaborado un plan de
desarrollo de capacidades para la sostenibilidad del COE.
A continuacin se presenta un modelo enfocado en resultados. Se
ha elegido dicho modelo dado que el plan variar dependiendo de
las capacidades existentes que el proyecto haya desarrollado y de
aquellas que se deseen desarrollar en el futuro.
Metodologa
72
Metodologa
Metas
Actividades
Responsables
Indicadores a
considerar
Tiempo de
preparacin
Fecha
B. Ejercicios
Tipo de ejercicio
y procesos a
evaluar
73
Los resultados deben expresar condiciones futuras, viables y evaluables como por ejemplo:
RESULTADOS
Metodologa
METAS
74
Metodologa
Actividades
Responsable
Plazo
Captulo V
Funcionamiento del COE
Etapa
Etapa
de
Anexos
de
Planificacin
Ejecucin
Una vez concluido el proceso de organizacin del
COE es necesario disear su funcionamiento, este
tema se resuelve con la construccin de procedimientos estndar de operacin, es decir, un conjunto
de pasos que se deben seguir para tomar decisiones en
ciertas reas crticas.
77
5.1 Generalidades
RESPUESTA
INFORMACIN Y
ANLISIS
E
V
E
N
T
O
PLANEAMIENTO Y
OPERACIONES
DECISIONES
POLTICAS
Salud y Saneamiento
Toma de
Decisiones
Operativas
Ingreso
de
Datos
Servicios de
Emergencia
Salida
de
Informacin
Infraestructura y
Servicios Bsicos
Logstica
Toma de
Decisiones
Poltico
Estratgicas
Albergues
l funcionamiento del COE debe ser alimentado con un insumo denominado informacin, este recurso permite activar
procesos en los sectores funcionales que requieren decisiones en trminos de cursos de accin. A partir de este modelo, los
sistemas permiten resolver un sinnmero de eventualidades.
78
79
80
81
a) Identificacin de las funciones del COE que para su cumplimiento, requieren de procedimientos.
b) Anlisis de participacin en funcin de competencia tcnica.
c) Integracin del equipo humano de diseo.
d) Capacitacin en la tcnica para desarrollar procedimientos.
e) Seleccin del formato ms adecuado.
f) Diseo de los procedimientos.
82
d) Capacitacin en la tcnica
Suministrar elementos de capacitacin sobre la tcnica, al
equipo humano que trabajar en el diseo de los procedimientos.
Es probable que para muchas personas del COE, disear
procedimientos no les parezca nada extrao, debido a que stos
forman parte de su trabajo cotidiano, as habr otros que no,
de tal manera que se puede aprovechar la experiencia de los
primeros, sin embargo se debe dejar claro que los procedimientos
del COE, son dirigidos a la identificacin de los problemas
derivados de la emergencia, a la priorizacin y a la eleccin de
distintos cursos de accin.
e) Seleccin del formato ms adecuado
Existen varios formatos para disear procedimientos, este manual no hace nfasis en ninguno de ellos, pues la situacin particular de cada COE requerir un formato que le sea adecuado
para su funcionamiento.
Sin embargo cualquier procedimiento debera contener la
siguiente informacin:
Datos de identificacin
rea de ejecucin
Denominacin
Fecha de elaboracin
Cdigo y secuencia del procedimientos
Alcance
Insumos
Regulaciones especiales
Productos
Definiciones
Anexos
Autorizaciones
Secuencia
83
Anexos
Anexos
87
ANEXOS
Anexo N 1
Atencin de personas
Suministro
de
agua
Saneamiento ambiental
Alimentos
Alojamiento
Infraestructura
Vas de acceso
Telecomunicaciones
Transporte
Energa
Almacenamiento
Anexos
Salud y
Saneamiento
Atencin Mdica
Rehabilitacin
de servicios
bsicos
Interrupcin de lneas
vitales
Traumatismos
Obras Pblicas
Compaas de
electricidad
Empresa de agua
Ministerio de
Salud
Sanidad Militar
Bomberos
Cruz Roja
Polica
Identificacin
de
Instituciones
responsables
Infraestructura
y servicios
bsicos
Salud
Servicios de
Emergencia
Definicin Descripcin
Definicin
de Sectores
de las
procedimientos
funcionales funciones
operativos
sectoriales
Bsqueda y
rescate
Edificaciones colapsadas
Terremoto
Identificacin
de
Necesidades
Identificacin
de
Efectos
Identificacin
de
amenazas
Anexo N 2
Matriz para la formulacin de la organizacin y funcionamiento del COE
Anexos
88
Federacin Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja
Anexo N 2
89
Bibliografa
Berganza Ricardo, Centros de Operaciones de Emergencia, Sistematizacin de
experiencias regionales, USAID-OFDA-LAC. 2007.
Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Amrica,
Oficina de Asistencia para Desastres USAID/OFDA-LAC, Material introductorio
para funcionarios (as) a cargo de operaciones de emergencia. 1998.
Centro Regional de Referencia en Preparacin para Desastres, Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Curso de
organizacin y funcionamiento del Centro de Operaciones de Emergencia, 2008.
Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Amrica, Oficina de Asistencia para Desastres USAID/OFDA-LAC, Gua para elaborar el manual de protocolos y procedimientos, 2005.
Centro Regional de Referencia en Preparacin para Desastres, Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Gua prctica
para la realizacin de simulaciones y simulacros, 2008.
El proceso administrativo
http://www.elprisma.com/apuntes/administracion_de_empresas/procesoadministrativo/
Generalidades de un Sistema Tpico de Manejo de Emergencias
www.estrucplan.co.mx.
James, A., Montero, A., Tejada, O., Berganza, R., Gutirrez S. (2000). Plan Estratgico para el Fortalecimiento de los Centros de Operaciones de Emergencia
de la Regin Centroamericana y del Caribe. San Jos, Costa Rica: Oficina de
Asistencia para Catstrofes en el Exterior para Latinoamrica y el Caribe, Agencia
para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Norte Amrica (USAID/
OFDA-LAC).
Anexos
Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Amrica, Oficina de Asistencia para Desastres USAID/OFDA-LAC, Material de referencia del
curso de comando de incidentes, 2004.