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Supremo Tribunal Federal

AG.REG. NA MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANA 26.387


DISTRITO FEDERAL
RELATOR
AGTE.(S)
PROC.(A/S)(ES)
AGDO.(A/S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)

: MIN. LUIZ FUX


: UNIO
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: ASSOCIAO DOS DOCENTES DA UNIVERSIDADE
FEDERAL DO CEAR - ADUFC
: RAFAEL BARROSO FONTELLES E OUTRO(A/S)
: PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA
UNIO
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
DIREITO
CONSTITUCIONAL
E
ADMINISTRATIVO. EXERCCIO DE
ATIVIDADE FISCALIZATRIA E DE
CONTROLE PELO TRIBUNAL DE
CONTAS DE UNIO. PODER DE
AUTOTUTELA
ADMINISTRATIVA.
PRAZO DECADENCIAL DE CINCO
ANOS. ART. 54 DA LEI N 9.784/99.
COROLRIO
IMEDIATO
DO
PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA
SEGURANA
JURDICA
E
DA
PROTEO
DA
CONFIANA
LEGTIMA
DO
ADMINISTRADO.
SITUAO DE FATO CONSOLIDADA
H
MAIS
DE
NOVE
ANOS.
EXISTNCIA
DE
REITERADAS
MANIFESTAES
DO
PODER
JUDICIRIO EM FAVOR DO DIREITO
AFIRMADO
PELA
IMPETRANTE.
INVIABILIDADE
JURDICOCONSTITUCIONAL
DE
SUA
ALTERAO ABRUPTA. SEGURANA
CONCEDIDA.

Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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MS 26387 MC-A GR / DF
1. O poder de autotutela da Administrao
Pblica est sujeito ao prazo decadencial de
cinco anos previsto no art. 54 da Lei n
9.784/99, sendo certo que, na espcie, no se
cuida de registro inicial de aposentadoria
pelo Tribunal de Contas da Unio (CRFB,
art. 71, III) de modo que no h que se falar
em ato complexo.
2. O princpio constitucional da segurana
jurdica (CRFB, art. 5, XXXVI) interdita
condutas estatais que frustem expectativas
legtimas despertadas no cidado por atos
prprios do Poder Pblico, revelando-se
imperioso o respeito aos efeitos concretos e
j consolidados de atos pretritos praticados
pelas instituies polticas, administrativas
e judicirias.
3. In casu, o Acrdo n 2.161/2005 exarado
pelo Tribunal de Contas da Unio, ao
determinar a modificao na forma de
pagamento do reajuste de 84,32% (Plano
Collor) devido aos servidores substitudos
pela impetrante, desconsiderou deciso
judicial transitada em julgado e em vigor h
mais de nove anos, incorrendo em ntido
ultraje ao comando contido no art. 54 da Lei
n 9.784/99, alm de frustrar a legtima
expectativa gerada nos servidores pela
prvia e definitiva manifestao do Estadojuiz.
4. Segurana concedida para declarar a
nulidade da aplicao do Acrdo n
2.161/2005 do TCU em relao aos

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MS 26387 MC-A GR / DF
substitudos
impetrante.

processuais

da

associao

DECISO: Ante as peties de agravo protocoladas pela Associao


dos Docentes da Universidade Federal do Cear ADUFC (fls. 858-884) e
pela Unio (fls. 891-896), verifico a existncia de erro de fato na deciso de
fls. 820-848.
Com efeito, naquela oportunidade o ato coator foi juridicamente
qualificado como registro inicial de aposentadoria ou penso pelo
Tribunal de Contas (CRFB, art. 71, III). Ocorre, porm, que o Acrdo n
2.161/2005 do TCU refere-se a uma representao dirigida Corte de
Contas pela Secretaria de Fiscalizao de Pessoal (Sefip). Destarte, no
tem aplicao ao caso a mencionada jurisprudncia do STF quanto ao
termo a quo da decadncia administrativa prevista no art. 54 da Lei n
9.784/99.
Assentada esta premissa de fato, verifico assistir razo impetrante.
Isso porque a implantao do reajuste de 84,32%, referente ao Plano
Collor, ocorreu em junho de 1996, consoante documentao acostada
inicial (mandado judicial de implantao fls. 258-268). A deciso do
TCU que determinou a supresso da aludida parcela (fls. 422-443)
somente foi tomada em dezembro de 2005, mais de nove anos aps a
implantao do benefcio.
Ora, a Lei do Processo Administrativo Federal (Lei n 9.784/99)
determina que a Administrao decair do direito de anular seus
prprios atos no prazo de cinco anos, sendo certo que o respectivo termo
a quo, no caso de efeitos patrimoniais contnuos, a data do efetivo
pagamento. Eis a redao do dispositivo:
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favorveis para os
destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada m-f.
1 No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de
decadncia contar-se- da percepo do primeiro pagamento.

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Passados mais de nove anos da implantao do reajuste, no poderia


a Administrao Pblica ignorar o comando expresso do art. 54 da Lei n
9.784/99. Frise-se que a decadncia do poder de autotutela da
Administrao no consubstancia mera regra formal prevista no
ordenamento jurdico. Por detrs de sua existncia h slidos
fundamentos constitucionais ligados segurana jurdica.
Com efeito, a preservao da segurana jurdica consubstancia, ao
lado da promoo da justia, pilar fundamental dentro de um Estado
Democrtico de Direito (rule of law ou Reichstaat) (RADBRUCH, Gustav.
Filosofia do Direito. Coimbra: A. Amado, 1979, p. 415/418). A ordem
jurdica repleta de institutos voltados satisfao de ambos os valores:
de um lado, polticas de natureza redistributiva ou a garantia do devido
processo legal voltam-se realizao da justia; de outro lado, em
reverncia segurana jurdica, consolidaram-se institutos como a
prescrio, a decadncia e a coisa julgada. Segundo magistrio do
professor Gomes Canotilho:
(...) o homem necessita de segurana para conduzir,
planificar e conformar autnoma e responsavelmente sua vida.
Por isso, desde cedo se consideraram os princpios da
segurana jurdica e da proteco da confiana como elementos
constitutivos do Estado de direto .
(CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional
e Teoria da Constituio. 7 Edio. Coimbra: Ed. Almedina, 2000,
p. 257).

Ciente dessa importncia, o constituinte originrio de 1988 instituiu


um amplo arcabouo normativo que confere lastro constitucional ao
postulado da segurana jurdica: encontra-se implcito clusula do
Estado Democrtico de Direito (CRFB/88, art. 1, caput), bem como est
expressamente reconhecido no rol dos direitos individuais (CRFB/88, art.
5, caput), dos direitos sociais (CRFB/88, art. 6, caput). Alm disso, pode
ser extrado de inmeras disposies constitucionais, tais como o
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princpio da legalidade (CRFB/88, art. 5, II e art. 37, caput), da tutela do
direito adquirido, do ato jurdico perfeito e da coisa julgada (CRFB/88,
art. 5, XXXVI) e das garantias da irretroatividade e da anterioridade
tributria (CRFB/88, art. 150, III, alneas a e b).
Pois bem. Como j indicado, os autos registram que a implantao
do reajuste de 84,32%, referente ao Plano Collor, ocorreu em junho de
1996 (mandado judicial de implantao fls. 258-268). Sem embargo, a
deciso do TCU que determinou a supresso da aludida parcela (fls. 422443) somente foi tomada em dezembro de 2005, mais de nove anos aps a
implantao do benefcio.
Nesse cenrio, tenho como precisas as palavras do Min. Celso de
Mello no sentido de que a fluncia de to longo perodo de tempo culmina por
consolidar justas expectativas no esprito do administrado, (...) e, tambm, por
incutir, nele, a confiana da plena regularidade dos atos estatais praticados, no
se justificando ante a aparncia de direito que legitimamente resulta de tais
circunstncias a ruptura abrupta da situao de estabilidade em que se
mantinham, at ento, as relaes de direito pblico entre o agente estatal, de um
lado, e o Poder Pblico, de outro (MS n 28.150, deciso monocrtica, DJe175 de 16/09/2009, publicado em 17/09/2009).
Ao longo de quase uma dcada os servidores substitudos pela
impetrante estruturaram suas vidas, organizaram suas despesas e
planejaram seu futuro financeiro com base nos valores que vinham
recebendo em razo de deciso judicial transitada em julgado (fls. 202205). Alterar essa fonte de recursos abruptamente, depois de passado
tanto tempo, comprometeria sobremaneira a segurana jurdica e a
proteo da confiana legtima.
Vale lembrar que o princpio constitucional da proteo da confiana
se revela como um instituto idneo a obstar intervenes estatais que
possam comprometer projetos de vida j iniciados, esvaziando-os
substancialmente, notadamente quando estes se orientam por uma prvia
manifestao estatal. Ademais, reclama ainda um elevado grau de
respeito aos efeitos concretos e j consolidados de atos pretritos
praticados pelas instituies polticas, administrativas e judicirias. Em

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obra jurdica dedicada temtica, Valter Shuenquener de Arajo,
professor de direito administrativo da Faculdade de Direito da UERJ,
preleciona que
o princpio da proteo da confiana precisa consagrar a
possibilidade de defesa de determinadas posies jurdicas do
Judicirio e pelo Executivo. Ele tem como propsitos especficos
preservar a posio jurdica alcanada pelo particular e, ainda,
assegurar uma continuidade das normas do ordenamento.
Trata-se de um instituto que impe freios e contra um excessivo
dinamismo do Estado que seja capaz de descortejar a confiana
dos administrados. Serve como uma justa medida para confinar
o poder das autoridades estatais e prevenir violaes dos
interesses de particulares que atuaram com esteio na
confiana.
(ARAJO, Valter Shuenquener. O princpio da proteo da
confiana: uma nova forma de tutela do cidado diante do Estado. Rio
de Janeiro: Impetus, 2009, p. 159).

Assim que, o Acrdo n 2.161/2006 do TCU, ao determinar a


modificao na forma de pagamento do reajuste de 84,32% (Plano Collor)
devido aos servidores substitudos pela impetrante, desconsiderando
uma deciso judicial que j vinha sendo cumprida h mais de nove anos,
incorreu em ntido ultraje ao comando contido no art. 54 da Lei n
9.784/99, alm de frustrar por completo a legtima expectativa gerada nos
servidores pela prvia e definitiva manifestao do Estado-juiz.
Rejeito desde logo o argumento apresentado pela Unio (fls. 891891) no sentido de que no haveria que se falar em decadncia
administrativa uma vez que no existe qualquer dvida plausvel quanto
inexistncia de direito manuteno de parcelas asseguradas por deciso
transitada em julgado, sendo foroso reconhecer a necessidade da reposio ao
errio.
Na espcie os servidores da Universidade Federal do Cear (UFC)
tiveram incorporados aos seus vencimentos reajuste no percentual de
84,32% referente ao IPC de maro/1990, por fora de deciso judicial
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transitada em julgado. Aps o trnsito em julgado, vrias tentativas
foram feitas para buscar desconstituir a coisa julgada ou anular os efeitos
por ela protegidos todas repelidas pelo Poder Judicirio. Confiram-se
alguns trechos destas decises:
Isto posto rejeito o pedido de nulidade dos atos
processuais, ante a inexistncia de nulidades processuais a
exigir corrigendas, determinando, de consequncia, que a
reclamada, no prazo improrrogvel de (30) dias, comprove o
cumprimento da deciso de fls. 3478, consistente na
implantao, em folha de pagamento, do ndice de 84,32%
incidentes sobre todas as vantagens de natureza salarial exceto
o adicional de insalubridade, inclusive em relao ao professor
HEITOR FARIA GUILHERME, advertindo-a, nos termos do
artigo 599, II, do CPC, que o descumprimento da determinao
judicial poder configurar ato atentatrio dignidade da
Justia (fls. 271).
A reclamada, conforme evidenciado pelo documento
acostado s fls. 4036/4037, insiste em uma conduta de total
desrespeito coisa julgada material decorrente da sentena
prolatada nestes autos.
A questo ora suscitada j foi objeto de deciso, s fls.
3994/3995, ante tentativa semelhante por parte da requerida,
deciso esta qual me filio, pela clareza e bom senso de seus
fundamentos.
Destarte, defiro o pedido de fls. 4032/4034, em todos os
seus termos.
Secretaria para expedir mandado nos termo requeridos,
com urgncia (fls. 275).
[...] cite a reclamada na pessoa de seu representante legal
ou de quem suas vezes fizer, para que CUMPRA A
OBRIGAO DE FAZER, que consiste na manuteno integral
dos 84,32% na folha de pagamento dos professores associados,
na forma em que vem sendo pago at a presente data, ou seja,

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fazendo-se incidir sobre todas as vantagens de natureza salarial,
sob pena de crime de desobedincia e improbidade
administrativa, sem prejuzo de imediato bloqueio em contacorrente do numerrio necessrio ao resultado prtico
equivalente ao espontneo adimplemento, tudo nos moldes do
5, do art. 461, do CPC (fls. 276).

Ora, diante de tantos pronunciamentos do Poder Judicirio quanto


ao direito dos servidores, descabe afirmar que no havia base razovel
para sustentar o entendimento que vinha sendo seguido at o incio de
2006. A incorporao em definitivo do reajuste referente ao Plano Collor
foi reconhecida, assegurada, reiterada e imposta pelo Poder Judicirio
Administrao Pblica federal, em particular Universidade Federal do
Cear. Ao contrrio do que articula a Unio, at o fim de 2005 no havia,
isto sim, qualquer espao para divergir da posio firmada pela Justia
Trabalhista.
Ex positis, ante as peties de fls. 858-884 e de fls. 891-896, dou
provimento ao agravo regimental interposto pela ADUFC para julgar
procedente o pedido e declarar a nulidade da aplicao do Acrdo n
2.161 do TCU em relao aos substitudos processuais da associao
impetrante, em razo da decadncia do poder de autotutela
administrativa na forma do art. 54 da Lei n 9.784/99 e do princpio
constitucional da proteo da confiana legtima.
Caso o Universidade Federal do Cear j tenha efetuado a glosa do
reajuste de 84,32% (Plano Collor) em relao aos servidores substitudos
pela impetrante, determino seu imediato restabelecimento, a contar da
data de publicao da presente deciso monocrtica.
Publique-se. Int..
Braslia, 12 de fevereiro de 2015.
Ministro LUIZ FUX
Relator
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