Comissao Parlamentar Aguiar PDF

COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO:
O FATO DETERMINADO E OS
LIMITES MATERIAIS COMO GARANTIDORES
DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
Osmar de Oliveira Aguiar
2008
Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

Centro de Documentao e Informao
Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
CMARA DOS DEPUTADOS

CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO -CEFOR
PROGRAMA DE PS GRADUAO
OSMAR DE OLIVEIRA AGUIAR
COMISSO PARLAMENTAR DE
INQURITO: O FATO
DETERMINADO E OS LIMITES
MATERIAIS COMO GARANTIDORES
Braslia
2008
OSMAR DE OLIVEIRA AGUIAR
COMISSO PARLAMENTAR DE
INQURITO: O FATO
DETERMINADO E OS LIMITES
MATERIAIS COMO GARANTIDORES
Trabalho de Concluso de Curso apresentado
ao Curso de Especializao em Processo
Legislativo
do
Centro
de
Formao,
Treinamento e Aperfeioamento, da Cmara
dos Deputados.
Apresentado como requisito obteno do
Ttulo Especialista em Processo Legislativo.
rea de Concentrao: Processo Legislativo
Orientador: Prof. MSc. Joo Carlos Medeiros
de Arago.
Braslia
2008
Autorizao
Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a reproduo total ou
parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.
Assinatura:
Data: 03/04/2008
Aguiar, Osmar de Oliveira.

Comisso Parlamentar de Inqurito [manuscrito] : o fato determinado e os limites
materiais como garantidores dos direitos fundamentais / Osmar de Oliveira Aguiar. -- 2008.
85 f.
Orientador: Joo Carlos Medeiros de Arago.
Impresso por computador.
Monografia (especializao) Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
(Cefor), da Cmara dos Deputados, Curso de Especializao em Processo Legislativo, 2008.
1. Comisso parlamentar de inqurito (CPI), competncia, Brasil. 2. Investigao
parlamentar, Brasil. 3. Direitos e garantias individuais, Brasil. 4. Processo legislativo, Brasil.
I. Ttulo.
CDU 342.537.7(81)
COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO: O FATO

DETERMINADO E OS LIMITES MATERIAIS COMO GARANTIDORES
Monografia Curso de Especializao em
Processo
Legislativo
da
Cmara
dos
Deputados- 1 Semestre de 2008.
Aluno: Osmar de Oliveira Aguiar
Banca Examinadora:
Prof. Joo Carlos Medeiros de Arago

Orientador
Prof. Waleska Queiroz Avaliadora
Braslia,
de fevereiro de 2008.
Dedico este trabalho minha esposa,

Cristiane, companheira nas horas de estudo e
estimuladora na busca infindvel do
conhecimento. Dedico tambm ao meu filho,
Heitor, que nasceu junto com o projeto de
pesquisa, e que me inspirou a fora necessria
para a concluso do trabalho.
Agradecimento
Ao meu orientador, Prof. Joo Carlos

Medeiros de Arago, pelo incentivo, simpatia e
presteza no auxlio s atividades e discusses
sobre o andamento e normatizao desta
Monografia.
Aos idealizadores, coordenadores e
funcionrios do Centro de Treinamento,
Formao e Aperfeioamento da Cmara dos
Deputados.
A todos os professores pela dedicao e
entusiasmo demonstrados ao longo do curso.
Aos colegas de classe pela
espontaneidade e alegria na troca de
informaes e materiais numa rara
demonstrao de amizade e solidariedade.
s nossas famlias pela pacincia em
tolerar a nossa ausncia.
E, finalmente, a DEUS pela oportunidade
e pelo privilgio que nos foram dados em
compartilhar tamanha experincia e, ao
freqentar este curso, perceber e atentar para
a relevncia de temas que no faziam parte,
em profundidade, das nossas vidas.
"[...]
Na primeira noite eles se aproximam
e roubam uma flor
do nosso jardim.
E no dizemos nada.
Na segunda noite, j no se escondem;
pisam as flores,
matam nosso co,
e no dizemos nada.
At que um dia,
o mais frgil deles
entra sozinho em nossa casa,
rouba-nos a luz, e,
conhecendo nosso medo,
arranca-nos a voz da garganta.
E j no podemos dizer nada.
[...]"
Eduardo Alves da Costa. Niteri, 1936.
Resumo
O objetivo desse estudo analisar a limitao dos poderes das
comisses parlamentares de inqurito e do fato determinado como garantidores do
exerccio dos direitos fundamentais no mbito dessas mesmas comisses, a partir
da doutrina sobre o assunto e da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.
O enorme espao que as CPIs tm na sociedade, aliado ao poder de
investigao prprios de autoridades judiciais, conferido pela Constituio Federal,
nem sempre compreendido pela maioria dos seus membros, que, no hesitam em
conferir a ela poderes jurisdicionais, privativos do Judicirio, gerando, desta forma, a
violncia contra os direitos fundamentais das testemunhas e pessoas por ela
investigadas.
O
estudo faz um levantamento dos limites dos poderes dessas
Comisses, luz das fontes j citadas, tendo como parmetro as opinies de

juristas especialistas no assunto, com o propsito de compreender at que ponto as
limitaes formais e materiais aos poderes das CPIs tm como objetivo a defesa dos
direitos fundamentais.
Palavras-chave:Comisso Parlamentar de Inqurito, direitos fundamentais, fato

determinado.
Rsum
L'objectif de cette tude est analyser la limitation des pouvoirs des

commissions parlementaires d'enqute et du costume dtermin comme des garants
de l'exercice des droits fondamentaux dans le contexte de ces mmes commissions,
partir de la doctrine sur le sujet et de la jurisprudence du Suprme Tribunal
Fdral.
Le grand espace qui le CPIs ont dans la societ, alli au "pouvoir de
recherche propres d'autorits judiciaires", confr par la Constitution Fdrale, pas
toujours est compris par la majorit de leurs membres, qui, n'hsitent pas confrer
elle des pouvoirs juridictionnels, privatifs du Judiciaire, produisant, de cette forme,
la violence contre les droits fondamentaux des tmoins et les personnes par elle
enqutes.
L'tude fait une enqute des limites des pouvoirs de ces Commissions,
la lumire des sources dj cites, ayant comme paramtre des avis de juristes
experts dans le sujet, avec l'intention de comprendre jusqu' ce que point les
limitations formelles et matrielles aux pouvoirs du CPIs ont comme objectif la
dfense des droits fondamentaux.
Mots-cl: Commission Parlementaire d'Enqute, droits fondamentaux, costume

determin.
10
Lista de Abreviaturas e Siglas

CCJC
Comisso de Constituio, Justia e Cidadania
CPI
- Comisso Parlamentar de Inqurito
PFL
- Partido da Frente Liberal
PMDB
-Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PSDB
- Partido da Social Democracia Brasileira
PT
- Partido dos Trabalhadores
SGM
- Secretaria Geral da Mesa
STF
Supremo Tribunal Federal
STJ
- Superior Tribunal de Justia
11
Sumrio
Introduo.............................................................................................................11
CAPTULO I Comisses parlamentares de inqurito
1 Conceito..................................14
2 Histrico................................................15
3 Funo...............................................................................................................16
4 Poder de Polcia.................................................................................................22
5 limitao de poderes..........................................................................................24
CAPTULO II Os limites de poderes e os direitos fundamentais
1 Histrico.............................................................................................................33
2 O limite de poderes e os direitos fundamentais.................................................34
CAPTULOS III- O fato determinado e os direitos fundamentais
1 Fato determinado: conceito...............................................................................58
2 O fato determinado e os direitos fundamentais.................................................62
Concluso.............................................................................................................74
Referncias..........................................................................................................76
Glossrio..............................................................................................................80
12
INTRODUO
As comisses parlamentares de inqurito so rgos colegiados que

tm como tarefa investigar fatos determinados relacionados sua rea de
competncia. Essa a definio bsica de CPI, ou seja, aquela que est amparada
inclusive pela Constituio de 1988.
No Brasil, a popularizao dessas comisses fez com que o termo CPI
virasse sinnimo de qualquer tipo de investigao, no sendo incomum o seu uso,
num exemplo tpico de impropriedade vocabular, para substituir outros termos como
investigao, sindicncia, apurao. Ao longo do tempo, at mesmo em razo da
multiplicidade de comisses e da falsa expectativa gerada, as CPIs caram em
descrdito junto chamada opinio pblica.
Entre os principais fatores apontados para justificar a situao est a
inepta cobertura feita pela imprensa, que no procura esclarecer ao senso comum
os verdadeiros poderes de tais comisses, bem como os seus limites no
ordenamento jurdico. Outro fator est na atuao dos prprios membros, que,
muitas vezes, procuram fazer do plenrio das CPIs um palco para a promoo
eleitoreira em detrimento dos verdadeiros propsitos para os quais a comisso foi
criada: a investigao de fato determinado.
Durante os anos de 2005 e 2006, a pauta do legislativo foi tomada por
CPIs como a dos Correios, dos Bingos e da Compra de Votos- e, em todas elas,
foram travadas verdadeiras batalhas judiciais em torno dos limites e poderes dessas
comisses. A cada depoimento de acusados e testemunhas, a cada possibilidade de
quebra de sigilo bancrio, telefnico ou postal um questionamento era suscitado.
De outro lado, questionava-se tambm a competncia de cada uma
daquelas comisses em tratar de assuntos que fugiam ao escopo e ao propsito
para a qual foram aprovadas: a ausncia de fato determinado e dos requisitos
formais e materiais para a aprovao de aes das CPIs.
As Comisses Parlamentares de Inqurito foram estabelecidas com o
propsito inicial de realizar
investigaes de fatos determinados, partindo do
pressuposto de que o poder do Legislativo no se restringe simples elaborao de
13
leis, mas tambm fiscalizao de sua execuo, respeitados os direitos individuais

dos cidados.
Mesmo assim, so escassos os estudos que analisam o escopo e o
limite dos poderes conferidos s Comisses Parlamentares de Inqurito pela
Constituio Federal de 1988, a partir da legislao vigente, das decises das
Mesas do Senado e da Cmara e de jurisprudncias do Supremo Tribunal Federal
referentes ao assunto. Mais raros ainda so aqueles voltados para a anlise dos
abusos dos poderes das CPIs em relao aos direitos fundamentais.
Por isso, o presente trabalho tem como objetivo avaliar at que ponto
os limites formais e materiais dos poderes das comisses parlamentares de inqurito
visam garantir o exerccio dos direitos fundamentais do cidado, a partir da anlise e
comparao da legislao, doutrina e jurisprudncias a respeito do assunto.
Desta forma, a averiguao dos limites dos poderes conferidos s
Comisses Parlamentares de Inqurito, bem como o alcance do seu escopo se
torna um estudo de relevncia institucional para a Cmara dos Deputados, medida
que disponibiliza referenciais tericos que contribuem para a organizao e
funcionamento do parlamento brasileiro, alm de garantir o xito da
atividade
poltico-parlamentar em suas relaes com os outros poderes da Repblica.

Neste sentido, o primeiro captulo parte da descrio de trs funes
bsicas da CPI, quais sejam : auxlio tarefa legiferante, controle sobre atos do
governo e da administrao pblica, informao da sociedade e formao da opinio
pblica. Dessa descrio, estabelece-se o comparativo de cada uma das funes
mencionadas com a limitao dos poderes exercidos pelas comisses, luz de
princpios constitucionais, para a proteo dos direitos fundamentais.
J o segundo captulo objetiva analisar os limites materiais das CPIs
em relao aos direitos fundamentais, partindo da premissa de que a limitao dos
poderes das comisses parlamentares de inqurito tem o propsito de resguardar e
garantir o exerccio de tais direitos, mormente o direito privacidade. Para
comprovar
essa
tese,
captulo
apresenta
fundamentao
doutrinria
jurisprudencial para a interpretao dos chamados poderes prprios das

autoridades judiciais de que trata o art. 58 da Constituio Federal.
O derradeiro captulo destinado somente anlise do limite formal
do fato determinado como garantidor do respeito aos direitos fundamentais perante
s CPIs. Tambm fulcrada na doutrina e na jurisprudncia, a argumentao,
14
inicialmente, procura definir o que poderia ser esse conceito controverso na

interpretao judicial, com base apenas na observncia dos princpios e regras que
podem nortear a delimitao de um fato a ser investigado por tais comisses.
15
Captulo I
Comisses Parlamentares de Inqurito
1 Conceito
O nome comisso vem do latim commissione e designa um grupo de

pessoas com funes especiais e incumbidas de tratar de certo assunto1. Por ser um
rgo coletivo, as deliberaes esto sujeitas vontade da maioria. Como rgo
interno ao Poder Legislativo, sua composio est sujeita proporcionalidade
partidria. este o objetivo trazido pelo princpio da colegiabilidade2, inaugurado no
direito constitucional brasileiro na Constituio de 1946, que tem como objetivo
estabelecer a primazia da vontade predominante no Parlamento3.
Por isso, as CPIs so uma projeo orgnica do Poder Legislativo, com
o propsito de exercer a funo fiscalizatria de fato determinado relacionados a
atos de improbidade. Esse fato, por sua vez, no se resume a situaes de interesse
de ou de outro membro da CPI, mas de interesse pblico.4
Neste sentido, uma comisso parlamentar de inqurito (CPI) no pode
ser fruto da deliberao de vozes isoladas, pois o mister fiscalizatrio no pertence
ao parlamentar, individualmente tomado, mas sim ao corpo legislativo. Por essa
mesma razo, h que se avaliar o papel dessas comisses no que diz respeito ao
Estado Democrtico de Direito para que no se tornem instrumento de negao dos
direitos fundamentais e de outros valores e bens constitucionais.5
BULOS, Uadi Lammego. Comisso Parlamentar de Inqurito: Tcnica e prtica. So Paulo:

Saraiva, 2001. p. 7.
2
Por este princpio, as comisses parlamentares de inqurito sujeitam-se s regras da deliberao
majoritria e da proporcionalidade partidria.
3
BULOS, Uadi Lammego. Op.cit. p. 183.
4
Ibid, p. 2.
5
SCHIER, Paulo Ricardo. Comisses Parlamentares de Inqurito e o conceito de fato
determinado. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 3.
16
2 Histrico
Originrias da Inglaterra, as comisses parlamentares de inqurito

ainda suscitam dvidas quanto ao perodo exato do seu nascimento. De qualquer
modo, no controverso que motivo que desencadeou a criao dessas comisses
est relacionado com a necessidade de fiscalizao das atividades governamentais,
a fim de evitar o abuso do poder. 6
A partir de ento, as comisses parlamentares de inqurito se
espalharam por toda a Europa, aperfeioando-se e se consolidando como um
instrumento poltico de que dispunha o Parlamento para controlar e fiscalizar os
desvios de finalidade do Poder Executivo.7
No Brasil, a primeira Constituio no previa o instituto da CPI, at
mesmo porque o regime de governo vigente tinha um carter personalstico que
impedia qualquer tipo de controle do Poder Legislativo sobre o Executivo. A mesma
justificativa serve para a omisso na Constituio de 1891.8
Somente na Constituio de 1934 que houve a previso expressa
das comisses parlamentares de inqurito, ainda que restritas ao mbito da Cmara
dos Deputados, conforme se v:
A Cmara dos Deputados criar comisses de inqurito sobre fatos
determinados, sempre que o requerer a tera parte, pelo menos de seus
membros.
Pargrafo nico. Aplicam-se a tais inquritos as normas do processo penal
indicadas no Regimento Interno.
J a Constituio de 1946 concedeu tambm ao Senado Federal o

direito de constituir CPIs com o mesmo quorum que a Cmara dos Deputados.
Como o texto constitucional ainda era lacnico quanto ao assunto, o Congresso
Nacional aprovou a Lei n 1.579, de 18 de maro de 1952, a fim de regulamentar o
funcionamento dessas comisses. 9
Ao mesmo tempo, a Lei 1.579/52 serviu para esclarecer, ainda que
timidamente, os limites dos poderes das comisses parlamentares de inqurito,
deixando evidente o carter investigativo dos trabalhos das CPIs. Parte dessa lei foi
6
SANDOVAL, Ovdio Rocha B. CPI ao p da letra. Campinas: Milenium, 2001. p. 19-20.

Ibid, p. 20.
8
BULOS, Uadi Lammego. Op. Cit. p. 179.
7
17
recepcionada pelas Constituies vindouras e continua sendo, at os dias de hoje,

uma referncia infraconstitucional acerca do assunto.
A Constituio de 1967 no acrescentou nada de novo ao
funcionamento das CPIs, no entanto, durante a sua vigncia, foi aprovada a Emenda
Constitucional n 1, de 1969, assegurando, tanto quanto possvel, o princpio da
proporcionalidade partidria na representao das Comisses. Alm disso, a
emenda inovou ao restringir a quantidade de CPIs em funcionamento em cada Casa
do Congresso Nacional, limitando-as a cinco, salvo deliberao da maioria .
Com a Constituio de 1988, rompeu-se aquela tradio do Direito
Constitucional, que estabelecia apenas a investigao de fato determinado. s CPIs
foram conferidos os poderes de investigao prprios das autoridades judiciais. Com
isso,
a tarefa fiscalizatria do Poder Legislativo foi fortalecida, e as CPIs, por
conseguinte, ganharam prestgio como instrumentos de controle do Poder Executivo,

nas funes de informar, esclarecer, apontar ao Poder Judicirio os equvocos,
abusos e delitos cometidos contra a coisa pblica.10
3 Funo
A funo mais conhecida do Poder Legislativo , sem dvida, a funo

legiferante, responsvel pela inovao originria da ordem jurdica. uma tarefa
primordial do Legislativo. Ao lado dessas funes, encontram-se outras tpicas : as
funes representativa e fiscalizatria ou de controle. O trabalho a ser desenvolvido
pelas CPIs visa resguardar essas trs funes do Poder Legislativo. Do ncleo de
atribuies constitucionais que o Parlamento exerce, v-se, ento, que o instituto
designado como comisso parlamentar de inqurito pode ter como fundamento o
exerccio de seus trs misteres tpicos.11
O 3 do art. 58 da nova Constituio assim dispe sobre a funo
das comisses parlamentares de inqurito:
Ibid, p. 182-187.
11
SCHIER, Paulo Ricardo. Comisses Parlamentares de Inqurito e o conceito de fato
determinado. Rio de Janeiro: Lmen Iuris, 2005.
10
18
As comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de

investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos
nos regimentos das respectivas Casas, sero criadas pela Cmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente,
mediante requerimento de um tero de seus membros, para apurao de
fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso,
encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade
12
civil ou criminal dos infratores.
Entretanto, essa expresso poderes prprios de autoridades judiciais

tem sido objeto de diversos debates no mundo jurdico, a fim de conceituar, conciliar
e delimitar que poderes so esses atribudos ao parlamentar integrante das CPIs,
principalmente quando se trata de liberdades pblicas.
Contudo, a investigao parlamentar no instrumento destinado a
impor um efeito conclusivo de reparao, de represso, ou de punio a quem quer
que seja. Essa tarefa assiste ao rgo jurisdicional do Estado. Portanto, no se pode
exigir das CPIs algo que no esto aptas a realizar, spont prpria, ou seja, a
obteno de resultados jurdicos concretos. Estes, bem verdade, podem ter como
base as provas colhidas no curso dos trabalhos investigatrios.13
Nelson de Sousa Sampaio afirma que o inqurito parlamentar pode ter
trs ordens fundamentais: ajudar a tarefa legiferante, servir de instrumento de
controle sobre o governo e a administrao e informar a opinio pblica.14
3.1 auxlio tarefa legiferante
Um dos papis das comisses parlamentares de inqurito contribuir

para a elaborao de leis que tenham por objetivo combater abusos de poder,
irregularidades e desvio de finalidade observados no mbito da Administrao
Pblica, a partir das investigaes de um fato determinado que deu causa
instalao do inqurito parlamentar. Por isso, o relatrio final de uma CPI poder
apontar, alm dos elementos embasadores de denncia ao Parquet, as providncias
legislativas a fim de impedir a possvel existncia de novos atos de improbidade.
12
Brasil. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil: Texto Constitucional

promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais n.
1/92 a 46/2005 e pelas Emendas Constitucionais de Reviso n. 1 a 6/94. Braslia: Senado Federal,
Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2005. 437 p.
13
BULOS, Uadi Lammego. Op. Cit, p. 5.
14
SAMPAIO, Nelson de Sousa. Do inqurito parlamentar. Rio de Janeiro: Fundao, FGV, 1964.
19
Esse entendimento foi corroborado pelo Ministro Paulo Brossard,

quando do julgamento do Habeas Corpus n 71039/RJ em 1994:
Mesmo quando as comisses parlamentares de inqurito no eram sequer
mencionadas na Constituio, estavam elas armadas de poderes
congressuais, porque sempre se entendeu que o poder de investigar era
inerente ao poder de legislar e de fiscalizar e, sem ele, o Poder Legislativo
estaria defectivo para o exerccio de suas atribuies. O poder
investigatrio auxiliar necessrio do poder de legislar; "conditio sine qua
non" de seu exerccio regular. Podem ser objeto de investigao todos os
assuntos que estejam na competncia legislativa ou fiscalizatria do
15
Congresso.
Vale ressaltar que,
alm de
apurar fatos ligados ao Executivo,
merecedores de denncias, uma CPI pode colaborar para o aperfeioamento da

legislao, sugerindo a feitura de diplomas normativos para a regulamentao de
situaes concretas16.
3.2 Instrumento de controle sobre governo e administrao pblica
Com o advento do Constitucionalismo, houve uma preocupao dos

homens em compreender, desenvolver e consolidar mecanismos de controle de
poder. No por acaso que o Poder Legislativo j tenha sido concebido com a
funo de controlar o poder do soberano e evitar os abusos cometidos contra a
populao.17
Essa preocupao caminhava para uma soluo a partir do momento
em que se comeou a diferenciar conceitos como poder e autoridade, uma distino
ainda confusa, principalmente para uma sociedade acostumada com governos
absolutistas. Mesmo assim, tal dissociao serviu de base para as diversas teorias
da separao de poderes, fundadas no critrio da funo predominante em cada
instncia de poder.18
Assim, a clssica obra L espirit des lois, de Montesquieu, publicada em
1748 representa o apogeu da separao de poderes19.
15
HC n. 71039/RJ. Relator: Min. Paulo Brossard. Publicado no DJ : 06/12/1996 p. 48708.

17
SANDOVAL, Ovdio Rocha B. op.cit. p. 5.
18
Ibid, p. 5.
19
SANDOVAL, Ovdio Rocha B. op.cit. p. 6.
16
20
Para Raymond Gettel, a obra de Montesquieu considera a teoria da

diviso de poderes como garantia necessria da liberdade. O autor distingue ainda a
liberdade civil da liberdade poltica, considerando esta ltima como o resultado da
relao que se estabelece entre os homens e o Estado e se condensa na segurana
de agir sob a proteo legal e em consonncia com o Direito. A liberdade poltica o
extremo e a oposio ao despotismo. Assim, a liberdade s possvel quando se
limitam os poderes governamentais.20
Gettel destaca ainda que essa tentativa de salvaguardar as liberdades
civis por meio da diviso de funes do poder influenciou o mundo e principalmente
a cultura ocidental resultando no formato contemporneo de separao de poderes
entre Executivo, Legislativo e Judicirio. Cada um desses poderes tem seu centro
em um rgo distinto responsvel pela limitao do exerccio do poder poltico e o
sistema de freios e contrapesos.21
Nessa linha de raciocnio, possvel sustentar que todos os
mecanismos de controle do exerccio do poder (sejam eles polticos ou jurdicos)
decorrem do Estado Democrtico de Direito e tm, por finalidade, salvaguardar, em
maior ou menor medida, os direitos fundamentais.22
Por outro lado, o fortalecimento da funo de controle e fiscalizao
serviu para equilibrar e compensar o enfraquecimento das tarefas legiferantes do
Poder Legislativo no mundo. Isso porque, apesar de anteceder funo legiferante,
as atividades de controle por parte do Legislativo ganharam relevncia aps a
Segunda Guerra Mundial nas democracias ocidentais, principalmente onde o Poder
Executivo passou a usar e abusar do poder de legislar, enfraquecendo o exerccio
desta funo por parte do Legislativo, resultando no fenmeno classificado por
muitos juristas de administrativizao do Direito.23
Portanto, no nos resta dvida de que a funo de controle e
fiscalizao do Poder anterior funo legislativa propriamente dita. nesse
contexto que o nascimento das CPIs na Inglaterra medieval est associado,
conforme a opinio de Jnatas Machado e Srgio Mota:
20
RAYMOND GETTEL. Histria de las Ideas Polticas. Barcelona: Labor, 1937. p. 35

ibid, p. 34-35.
22
SCHIER, Paulo Ricardo. op. Cit. p. 17.
23
BIM, Eduardo Fortunato. A funo constitucional das comisses parlamentares de inqurito:
instrumentos da minoria parlamentar e informao da sociedade. In: Revista de Informao Jurdica
n. 165. Braslia, 2005. p. 108.
21
21
Estas comisses constituem instrumentos institucionais apropriados ao

exerccio dos referidos poderes de investigao. Indo um pouco mais
longe, deve-se entender que estes poderes devem ser exercidos
exclusivamente atravs das CPIs. Do ponto de vista jurdico-constitucional,
as CPIs assumem uma dimenso concretizadora do princpio democrtico,
do princpio do Estado de Direito e do princpio da Separao de
24
Poderes.
Todavia, a funo constitucional das CPIs no deve ser limitada ao

poder de investigao policial. Como longa manus do Poder Legislativo, a
incumbncia dessas comisses vai muito alm do simples poder investigativo, pois
atuam como rgos responsveis diretamente pelo controle democrtico do
processo poltico.25
A comprovao prtica desse poder de controle ficou evidente quatro
anos depois da promulgao da nova Carta Magna, com as investigaes da
comisso parlamentar de inqurito que resultou no impeachment do ento
Presidente da Repblica, Fernando Collor de Mello. A partir de ento, as CPIs se
consolidaram passaram a fazer parte do conhecimento popular. De igual sorte,
essas comisses, que antes estavam restritas ao mbito das casas do Congresso
Nacional, passaram a fazer parte da rotina das Assemblias Legislativas e Cmara
de Vereadores.26
H que se ressaltar ainda que a funo de fiscalizao e de controle
por parte do Poder Legislativo muito ampla, envolvendo outros rgos do
Congresso Nacional e o Tribunal de Contas da Unio. Este, por sua vez, exerce o
controle externo, por meio da fiscalizao financeira, oramentria, contbil,
operacional e patrimonial. Nessa quadra, coube, portanto, s CPIs o controle poltico
para a investigao de fatos determinados que impliquem ou ameacem os princpios
consagrados para a res pblica.
3.3
Instrumento de informao da sociedade e formao da opinio
pblica
24
MACHADO, Jnatas e MOTA, Srgio. As comisses parlamentares de inquritopoderes de

investigao, reserva de juiz e direitos fundamentais, in: Revista Interesse Pblico, n. 03, So Paulo:
Notadez, 1999. p. 897.
25
BIM, Eduardo Fortunato. Op. Cit. p. 109.
26
SANTI, Marcos Evandro Cardoso. Criao de Comisses Parlamentares de Inqurito: Tenso
entre o direito constitucional de minorias e os interesses polticos da maioria. Porto Alegre: Antonio
Fabris Editor, 2007. p. 66.
22
Como corolrio da funo representativa do Parlamento, dever do

parlamentar informar a sociedade sobre fatos de relevncia, ainda que no estejam
relacionados a irregularidades ou desvios de finalidade. Nessa mesma linha, Paulo
Ricardo Schier concorda com a tese, ressalvando que, desde que haja vinculao
ou convergncia do objeto da investigao com as competncias do rgo
(legislativas ou no), sustenta-se que as CPIs podem se desenvolver tambm para
satisfazer as curiosidades de ordem geral.27
Para Eduardo Fortunato Bim, como decorrncia da autonomia da
funo fiscalizatria,
a tarefa investigatria no tem como propsito legislar ou
punir, mas sim influenciar a sociedade e/ou o governo, fazendo com que o
Parlamento seja uma caixa de ressonncia. Em outras palavras, produzir
informaes para as camadas populares, mormente para o eleitorado.28
Desta forma, o fundamento das comisses parlamentares de inqurito,
nos dias correntes, no se vincula necessariamente, tarefa legislativa, sendo muito
mais utilizadas com o escopo de controlar o Executivo, influindo sobre a opinio
pblica, do que como auxlio atividade legiferante propriamente dita.29
Todavia, Paulo Ricardo Schier nos alerta acerca de uma possvel
sanha investigatria que pode se tornar o trabalho das CPIS com o desejo de
informar a opinio pblica:
Nesse aspecto, vale salientar que o fato de as comisses parlamentares
de inqurito poderem prestar-se a informar o pblico sobre os problemas
nacionais emergentes no poder significar carta aberta para a realizao
de investigaes que invadam o campo dos negcios jurdicos estritamente
privados do cidado. A curiosidade de ordem geral, neste aspecto, no
dever importar um sentido mesquinho de perquirio da vida alheia de
modo desmotivado, eis que tal implicaria em aviltar-se, algumas vezes, o
campo da intimidade e privacidade (ou outros direitos e bens) tutelados
constitucionalmente. H que se vincular curiosidade um interesse
pblico suficientemente relevante a justificar a restrio de especficos
30
direitos fundamentais.
Essa funo das CPIs no deixa de ser parte da funo de controle,

ainda que feita de forma indireta, j que tem como ponto de partida o parlamento e
se destina sociedade, onde objetiva produzir seus efeitos, influenciando a vontade
do eleitor. Assim, as CPIs, com o auxlio da mdia, tornam-se um formidvel veculo
27
SCHIER, Paulo Ricardo. Op. Cit. p. 33

BIM, Eduardo Fortunato. Op. Cit. p. 108-109.
29
30
SCHIER, Paulo Ricardo. Op. Cit. p. 34.
28
23
de comunicao entre a sociedade e os poderes estatais, fato que no ocorreria em

uma simples sindicncia, inqurito parlamentar ou ao judicial. esse, sem dvida,
o carter poltico das CPIs. 31
4 Poder de polcia
O vocbulo polcia tem sua origem no termo
grego politeia, que
designa todas a atividade da polis, ou do Estado, na traduo moderna, e

compreendia os amplos poderes de que dispunha o prncipe, de ingerncia na vida
dos cidados, com o propsito de assegurar o bem estar coletivo.32
Logo, o poder de polcia se torna a atividade de Estado consistente em
limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico. Esse
interesse pblico se refere aos mais variados setores da sociedade, tais como
segurana, moral, sade, meio ambiente, defesa do consumidor, patrimnio cultural,
propriedade.33
Assim, o poder de polcia traz em si um dilema: de um lado, h o
cidado que quer exercer os seus direitos. De outro, a Administrao, que tem por
atribuio condicionar o exerccio dos direitos relacionados ao bem estar coletivo,
fazendo, para tanto, uso do poder de polcia.
Themstocles Brando Cavalcanti afirma que o poder de polcia
constitui um meio de assegurar os direitos individuais porventura ameaados pelo
exerccio ilimitado, sem disciplina normativa dos direitos individuais por parte de
todos. Trata-se de limitao liberdade individual, mas que tem por fim assegurar
essa prpria liberdade e os direitos essenciais do homem.34
Por conta disso, a Constituio trouxe alguns remdios contra os
abusos do poder de polcia: o habeas corpus e o mandado de segurana.
31
Cf. BIM, Eduardo Fortunato. Op. Cit. p. 107-110.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. - 19.ed., 2.reimpr. - So Paulo : Atlas,
2006.p. 111.
33
Idem, loc. Cit.
34
CAVALCANTI, Themistocles Brando. Tratado de Direito Administrativo. So Paulo-Rio de
Janeiro: Freitas Bastos, 1956 v. 3. p. 6-7.
32
24
No mbito das CPIs, esses remdios jurdicos assegurados pela Carta

Magna so freqentemente usados para tentar coibir o abuso de poder e assegurar
os direitos e garantias fundamentais, em razo da interpretao equivocada dos
chamados poderes prprios das autoridades judiciais.
Alm do dispositivo constitucional, eses poderes prprios das
autoridades judiciais esto regulamentados na lei n 1.579, de 18 de maro de 1952,
ainda sob influncia da constituio de 1946. Em seu art. 2, a lei define o mbito
da atuao desses poderes:
No exerccio de suas atribuies, podero as Comisses
Parlamentares de Inqurito determinar as diligncias que reportarem
necessrias e requerer a convocao de Ministros de Estado, tomar
o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou
municipais, ouvir os indiciados, inquirir testemunhas sob
compromisso, requisitar de reparties pblicas e autrquicas
informaes e documentos, e transportar-se aos lugares onde se
fizer mister a sua presena.
Neste ltimo caso, o inqurito parlamentar toda e qualquer

investigao levada a efeito pela comisso escolhida por uma ou ambas as Casas
Legislativas, para a cognio de fatos ou aquisio de dados necessrios ao exerccio
das funes parlamentares.35
Alm disso, o inqurito policial, realizado pela polcia judiciria, objetiva a
investigao penal, com vistas a subsidiar a atuao do Ministrio Pblico, podendo
inclusive apurar fatos indeterminados, imprecisos e desconexos e prazo igualmente
indeterminado. J o inqurito parlamentar, realizado no mbito das CPIs, visa apurar
fato determinado, preciso e por prazo certo e, por conta disso, apresenta ainda carter
preparatrio e informativo, visto que objetiva levar ao Parquet indcios suficientes para
a deduo da pretenso punitiva em juzo.36
5 limitao de poderes
A Constituio, em seu 3 do art. 58, estabeleceu a forma e o
funcionamento das CPIs, bem como os limites dos poderes e do objeto a ser
investigado, quando disse que estas tero poderes prprios de autoridade judicial
para a investigao de fato determinado por prazo certo. Nesse sentido, o texto
35
36

Ibid, p. 12.
25
constitucional deixava explcita a necessidade de delimitao do campo de atuao

do inqurito parlamentar.37
Essa restrio, alm de impedir que os membros das CPIs extravasem
os limites da atuao parlamentar, tem como propsito a necessidade de impor um
freio ao do poder do Estado diante da exigncia de garantias individuais e
coletivas j consagradas inclusive no texto constitucional. Trata-se, em outras
palavras, de uma forma de preservar as liberdades pblicas, necessrias ao
exerccio pleno da democracia.38
Entretanto, Alexandre de Moraes destaca uma impreciso do 3 do
art. 58 da seguinte forma39:
O art. 58, 3, da Constituio Federal, ao prever que as comisses
parlamentares de inqurito tero poderes de investigao prprios das
autoridades judiciais, porm foi extremamente lacnico e impreciso, uma
vez que no ordenamento jurdico brasileiro inexiste, em regra, o juizinvestigador, tarefa essa deixada institucionalmente a cargo das Polcias
Civil e Federal e do Ministrio Pblico, em face da adoo do processo
acusatrio, em que a separao entre o juiz e o rgo acusador
extremamente rgida.
Portanto,
diante
da
impreciso
legislativa,
Morais
aponta
necessidade de definio de dois pontos bsicos na atuao das CPIs, quais sejam:
a amplitude de seu campo de atuao e os limites de seu poder investigatrio.
Neste sentido, a funo fiscalizatria do Poder Executivo no pode
querer alcanar todo e qualquer segmento da sociedade, ao mesmo tempo, com um
poder irrestrito, difuso e genrico, sob pena de transformar as investigaes em
perseguies polticas, devassas e desrespeito aos direitos fundamentais. Assim
tem sido o entendimento da doutrina e da jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal, conforme MS 23.452-1/RJ, da lavra do Ministro Celso de Mello, cujos
trechos esto transcritos abaixo:
OS PODERES DAS COMISSES PARLAMENTARES DE INQURITO,
EMBORA AMPLOS, NO SO ILIMITADOS E NEM ABSOLUTOS. Nenhum dos Poderes da Repblica est acima da Constituio. No regime
poltico que consagra o Estado democrtico de direito, os atos emanados
de qualquer Comisso Parlamentar de Inqurito, quando praticados com
desrespeito Lei Fundamental, submetem-se ao controle jurisdicional (CF,
art. 5, XXXV). As Comisses Parlamentares de Inqurito no tm mais
poderes do que aqueles que lhes so outorgados pela Constituio e pelas
leis da Repblica. essencial reconhecer que os poderes das Comisses
37
SCHIER, Paulo Ricardo. Op. Cit. p. 37

SANTOS, Margaret O. V. dos. Comisses Parlamentares de Inqurito e violaes ao direito
fundamental privacidade: o papel do Estado Democrtico de Direito na garantia dos direitos
fundamentais. Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2004, p. 173.
39
MORAES, Alexandre de. Limitaes Constitucionais s Comisses Parlamentares de
Inqurito. In: Revista de Informao Legislativa n. 146. Braslia, 2000. p. 281.
38
26
Parlamentares de Inqurito - precisamente porque no so absolutos sofrem as restries impostas pela Constituio da Repblica e encontram
limite nos direitos fundamentais do cidado, que s podem ser afetados
nas hipteses e na forma que a Carta Poltica estabelecer. 40
Entende-se, portanto, que as comisses parlamentares de inqurito

quando usam os poderes investigativos prprios de autoridade judicial no so
detentoras do poder de julgamento ou de cautela conferidos originariamente ao
Poder Judicirio, mas apenas de indagao probatria, ou aqueles eminentemente
necessrios instruo processual penal.
Assim, compreende-se que a definio dos poderes de investigao
estabelecida pela Carta Maior para as CPIs como aqueles prprios das autoridades
judiciais deve ser analisada com cautela, pois tais poderes no outorgam a essas
comisses qualquer competncia para praticar atos jurisdicionais, funo prpria e
exclusiva do Judicirio. A invaso dessa competncia constitui um atentado ao
princpio da separao de poderes, conforme nos ensina a jurisprudncia do STF:
Nenhum outro Poder da Repblica poder desempenhar idnticas
atribuies, porque existem assuntos em que os tribunais ho de ter no
somente a ltima palavra, mas logo a primeira palavra. Eis a o monoplio
do juiz, que impede que a autoridades administrativas, legislativas, bem
como aquelas que tm poderes de investigao prprios das autoridades
judiciais, pratiquem atos afetos esfera de competncia material da
41
magistratura .
Logo, levando em conta a afirmao de que no existe, no

ordenamento jurdico ptrio, a figura do juiz-investigador, Alexandre de Morais
afirma que o paradigma para os poderes das CPIs aquele que os magistrados
possuem durante a instruo processual penal, relacionados dilao probatria,
em busca da verdade material.
O autor completa o raciocnio com a seguinte
afirmativa:
As Comisses Parlamentares de Inqurito, portanto e em regra, tero os
mesmos poderes instrutrios que os magistrados possuem durante a
instruo processual penal, inclusive com a possibilidade de invaso das
liberdades pblicas individuais, mas devero exerc-los dentro dos
mesmos limites constitucionais impostos ao Poder Judicirio, seja em
relao ao respeito aos direitos fundamentais, seja em relao
necessria fundamentao e publicidade de seus atos, seja, ainda na
necessidade de resguardo de informaes confidenciais, impedindo que as
investigaes sejam realizadas com a finalidade de perseguio poltica ou
de aumentar o prestgio pessoal dos investigadores, humilhando os
investigados e devassando desnecessria e arbitrariamente suas
42
intimidades e vidas privadas.
Desse modo, Hidemberg Alves Frota que arremata a fonte dos

poderes investigativos das comisses parlamentares de inqurito ao afirmar que
40
41
Cf. MS n. 23.452/RJ. Relator: Min. Celso de Mello. Publicado DJ: 12/05/2000 p. 0020.
Cf. MS n. 23.452/RJ. Relator: Min. Celso de Mello. Publicado DJ: 12/05/2000 p. 0020
27
eles se inspiram nos poderes instrutrios confiados aos juzos criminais pelo art.
156, 2 parte, do Cdigo de Processo Penal, cujos comandos, de modo subsidirio,
regem a atuao das comisses parlamentares.43
5.1 limites formais e materiais
A Constituio estabelece, implicitamente, vedao ao exerccio dos

poderes das CPIs, demarcando os limites formais e materiais para o exerccio do
sua tarefa investigativa.
Os limites constitucionais formais esto vinculados aos fundamentos
constitucionais
necessrios
para
investigao
parlamentar.
Trata-se
de
procedimentos necessrios instalao das CPIs, conforme estabelecido no prprio

art. 58, 3 da Carta Magna. So eles: a investigao restrita a fato determinado,
qurum de um tero de assinaturas, prazo certo e previamente delimitado (limite
temporal), alm da observao do mbito de atuao do parlamentar.44
J os limites materiais so de natureza genrica e esto dispersos na
Constituio Federal e nos princpios a ela inerentes. Esto ligados ao regime
jurdico dos direitos fundamentais. Alguns desses limites dependem de interpretao
dos enunciados constitucionais e at infraconstitucionais, razo pela qual parte do
entendimento sobre eles s pode ser interpretado a partir da jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal.45
Uadi Lammego Bulos aponta ainda quatro fatores que influenciam na
delimitao constitucional dos poderes das comisses parlamentares de inqurito.
So eles: a separao de poderes, a reserva de jurisdio, os direitos e garantias
fundamentais e o princpio republicano.46
42
MORAIS, Alexandre de. Op. cit. p. 282.

FROTA, Hidemberg Alves. Os limites dos poderes de investigao das comisses
parlamentares de inqurito em face do direito intimidade. In: Revista de Direito Constitucional e
Internacional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p. 111
44
BULOS, Uadi Lammego. Op. cit. p. 35.
45
46
Ibid, p. 41.
43
28
5.1.1 o princpio da separao dos poderes
No que diz respeito ao princpio da separao de poderes como limite

atuao das CPIs, torna-se necessrio ressaltar que o Parlamento o nico rgo
competente para a instaurao de comisso de inquritos com o propsito de
investigar fato determinado que digam respeito ao interesse pblico.47
Isso no quer dizer, entretanto, que o Legislativo poder ocupar o
posto de instncia hegemnica de poder, a ponto de praticar atos jurisdicionais ou
administrar a res publica, como se detivesse todas as funes primrias do Estado,
mais especificamente, a executiva e a jurisdicional.48
O ordenamento jurdico ptrio evidencia que o princpio da separao
dos poderes objetiva, com isso, frear os abusos do exerccio do poder, afinal, o
sistema constitucional brasileiro, ao consagrar o princpio da limitao de poderes
visava a impedir a formao de instncias hegemnicas de poder no mbito do
Estado, a fim de neutralizar, no plano poltico-jurdico, a possibilidade de dominao
institucional de qualquer dos Poderes da Repblica sobre os demais rgos da
soberania nacional.49
Com o propsito de evitar que o exerccio abusivo dos poderes
conferidos aos entes estatais levasse a prticas atentatrias ao regime das
liberdades pblicas e aos direitos fundamentais, que se atribuiu ao Poder
Judicirio, o importante encargo de controlar os excessos cometidos por qualquer
das
esferas
governamentais,
inclusive
aqueles
praticados
por
Comisso
Parlamentar de Inqurito, quando incidir em abuso de poder ou em desvios

inconstitucionais, no desempenho de sua competncia investigatria.
Por conta disso, no correta a afirmao de alguns que consideram
uma ofensa ao princpio da separao dos poderes o controle jurisdicional dos atos
praticados pelas CPIs. Muito pelo contrrio, o regular exerccio da funo
jurisdicional no transgride esse princpio, mas sim o reafirma, como uma obrigao
constitucional, disposta no seu art. 5, XXXV, que diz que a lei no excluir da
apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.50
47
Cf FREITAS, Tiago Batista. Limites Investigatrios das comisses parlamentares de inqurito.

Disponvel em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=207.
48
Ibid, loc. cit.
49
ibid, loc. cit.
50
29
Destarte, o controle jurisdicional dos atos da CPI tem o condo de

assegurar a chamada harmonia e independncia entre os poderes, condio
essencial para o exerccio da democracia. Nesse sentido, a jurisprudncia do STF,
no julgamento do MS n 23.452, consolidou esse entendimento:
O CONTROLE JURISDICIONAL DE ABUSOS PRATICADOS POR
COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO NO OFENDE O
PRINCPIO DA SEPARAO DE PODERES. - A essncia do postulado
da diviso funcional do poder, alm de derivar da necessidade de conter os
excessos dos rgos que compem o aparelho de Estado, representa o
princpio conservador das liberdades do cidado e constitui o meio mais
adequado para tornar efetivos e reais os direitos e garantias proclamados
pela Constituio. Esse princpio, que tem assento no art. 2 da Carta
Poltica, no pode constituir e nem qualificar-se como um inaceitvel manto
protetor de comportamentos abusivos e arbitrrios, por parte de qualquer
agente do Poder Pblico ou de qualquer instituio estatal. - O Poder
Judicirio, quando intervm para assegurar as franquias constitucionais e
para garantir a integridade e a supremacia da Constituio, desempenha,
de maneira plenamente legtima, as atribuies que lhe conferiu a prpria
Carta da Repblica. O regular exerccio da funo jurisdicional, por isso
mesmo, desde que pautado pelo respeito Constituio, no transgride o
princpio da separao de poderes. Desse modo, no se revela lcito
afirmar, na hiptese de desvios jurdico-constitucionais nas quais incida
uma Comisso Parlamentar de Inqurito, que o exerccio da atividade de
controle jurisdicional possa traduzir situao de ilegtima interferncia na
51
esfera de outro Poder da Repblica.
Outro aspecto a ser observado quanto separao de poderes est

relacionado impossibilidade de investigao, por parte das CPIs, dos atos
originrios de cada poder. Nessa sede, compete ao Legislativo investigar os atos do
Poder Executivo e do Judicirio, no entanto, esses atos no devem ter relao direta
com o mrito administrativo, para o Executivo, ou com as decises judiciais, para o
Judicirio52. Esse assunto, no entretanto, ser tratado no terceiro captulo deste
trabalho, quando ser apreciado o limite formal do fato determinado.
5.1. 2. princpio da reserva de jurisdio
Quanto limitao dos poderes das comisses parlamentares de

inqurito por influncia do princpio da reserva de jurisdio, vale ressaltar que esse
princpio, tambm chamado de princpio da reserva constitucional de jurisdio,
atribui a exclusividade aos rgos jurisdicionais do conhecimento e exame de
51
52
ibid, loc.cit.
30
determinada matrias, mormente aquelas relacionadas com os direitos e garantias

fundamentais, retirando de outros rgos e poderes estatais a sua apreciao.
esse o entendimento do STF, no julgamento do MS 23.452 e no MS 23.454, cujos
trechos esto transcritos in litteris:
POSTULADO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE JURISDIO: UM
TEMA AINDA PENDENTE DE DEFINIO PELO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL. O postulado da reserva constitucional de jurisdio importa em
submeter, esfera nica de deciso dos magistrados, a prtica de
determinados atos cuja realizao, por efeito de explcita determinao
constante do prprio texto da Carta Poltica, somente pode emanar do juiz,
e no de terceiros, inclusive daqueles a quem se haja eventualmente
atribudo o exerccio de "poderes de investigao prprios das autoridades
judiciais". A clusula constitucional da reserva de jurisdio - que incide
sobre determinadas matrias, como a busca domiciliar (CF, art. 5, XI), a
interceptao telefnica (CF, art. 5, XII) e a decretao da priso de
qualquer pessoa, ressalvada a hiptese de flagrncia (CF, art. 5, LXI) traduz a noo de que, nesses temas especficos, assiste ao Poder
Judicirio, no apenas o direito de proferir a ltima palavra, mas,
sobretudo, a prerrogativa de dizer, desde logo, a primeira palavra,
excluindo-se, desse modo, por fora e autoridade do que dispe a prpria
Constituio, a possibilidade do exerccio de iguais atribuies, por parte
de quaisquer outros rgos ou autoridades do Estado. Doutrina.53
Ressalte-se que o princpio constitucional da reserva de jurisdio,

embora reconhecido por cinco Juzes do Supremo Tribunal Federal, no foi objeto
de considerao por parte dos demais membros daquela Corte, que entenderam
suficiente, para efeito de concesso do mandado de segurana, a falta de motivao
do ato impugnado.
Oportuna tambm a definio de CANOTILHO para a caracterizao
desse princpio:
o postulado da reserva constitucional de jurisdio importa em submeter
esfera nica de deciso dos magistrados a prtica de determinados atos
cuja realizao, por efeito de verdadeira discriminao material de
competncia jurisdicional fixada no texto da carta poltica, somente pode
emanar do Juiz, e no de terceiros, inclusive daqueles a quem se hajam
eventualmente atribudo poderes de investigao prprios de autoridades
judiciais.
54
5.1. 3 o limite dos direitos fundamentais
53
Cf. MS n. 23.452/RJ. Relator: Min. Celso de Mello. Publicado DJ: 12/05/2000 p. 0020 e MS
23.454/DF. Relator: Min. Marco Aurlio. Publicado DJ: 19/08/1999. p. 008.
54
CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 3ed. 1998, p. 580 e 586.
31
Outros limitadores materiais aos trabalhos das CPIs que devem ser
observados com toda a cautela so os direitos fundamentais. O direito de investigar
no pode passar por cima das liberdades pblicas, o que submeteria as pessoas
fsicas ou jurdicas a procedimentos esdrxulos, funcionando inquisitorialmente.55
Esse tipo de limitao material, no entanto, freqentemente violado
pelas comisses parlamentares de inqurito. No so raros os casos de membros
da CPI decretando a priso de depoentes e testemunhas por se calarem diante dos
interrogadores, bem como a humilhao de investigados perante o plenrio dessas
mesmas comisses e da mdia.56
Vale ressaltar que as testemunhas no podem ser compelidas a
fornecer provas contra si prprias. Os investigados no podem sofrer buscas e
apreenses sem ordem judicial. Neste sentido, os poderes prprios das autoridades
judiciais conferidos pela Constituio s CPIS encontram limitaes materiais nos
direitos fundamentais, principalmente naqueles insculpidos no art. 5 da Carta
Magna.57
Nesse sentido, o STF tambm se pronunciou, a fim de garantir o direito
contra a auto-incriminao no julgamento do Habeas Corpus 79812-SP abaixo
transcrito:
COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO - PRIVILGIO
CONTRA A AUTO-INCRIMINAO - DIREITO QUE ASSISTE A
QUALQUER INDICIADO OU TESTEMUNHA - IMPOSSIBILIDADE DE
O PODER PBLICO IMPOR MEDIDAS RESTRITIVAS A QUEM
EXERCE, REGULARMENTE, ESSA PRERROGATIVA - PEDIDO DE
HABEAS CORPUS DEFERIDO. - O privilgio contra a autoincriminao - que plenamente invocvel perante as Comisses
Parlamentares de Inqurito - traduz direito pblico subjetivo
assegurado a qualquer pessoa, que, na condio de testemunha, de
indiciado ou de ru, deva prestar depoimento perante rgos do Poder
Legislativo, do Poder Executivo ou do Poder Judicirio. - O exerccio
do direito de permanecer em silncio no autoriza os rgos estatais a
dispensarem qualquer tratamento que implique restrio esfera
jurdica daquele que regularmente invocou essa prerrogativa
fundamental. Precedentes. O direito ao silncio - enquanto poder
jurdico reconhecido a qualquer pessoa relativamente a perguntas
cujas respostas possam incrimin-la (nemo tenetur se detegere) impede, quando concretamente exercido, que aquele que o invocou
venha, por tal especfica razo, a ser preso, ou ameaado de priso,
58
pelos agentes ou pelas autoridades do Estado.
55

SANTOS, Margaret Olivaes dos Santos V. op. cit. p. 215.
57
Ramos, J. Saulo. Apud: SANDOVAL, Ovdio Rocha B. op. cit. prefcio.
58
HC 79.812/SP. Relator: Celso de Melo. Publicado DJ 16/02/2001. p. 021.
56
32
Otaclio Alecrim advertia que um povo amante do direito liberdade

deseja que o Congresso exera com liberdade o seu direito de investigao, mas
que o faa nos limites da Constituio, com o devido respeito pelos direitos do
indivduo, a fim de que este no possa legitimamente contestar a autoridade,
natureza, finalidade, matria ou processo do rgo investigador ou de sua ao.59
Entretanto, a proteo aos direitos fundamentais e s liberdades
pblicas no deve servir de manto para prticas ilcitas, arbitrrias e abusivas, razo
pela qual a jurisprudncia tem considerado que no h direitos e garantias que se
revistam de carter absoluto.60
5.1.4 O estado democrtico de direito e o postulado da

repblica
O funcionamento das CPIs devem obedecer ao postulado do Estado

Democrtico de Direito, que abrange os valores que orientam a Repblica
Federativa do Brasil, dentre os quais esto as liberdades pblicas, quais sejam:
liberdade de conscincia, liberdade de crena, liberdade de pensamento e direito de
ir e vir, direito ao sigilo , inviolabilidade do lar, dentre outros.61
Destarte, o Poder Legislativo, no desempenho de sua misso de
representar, legislar e fiscalizar, deve obedecer o texto constitucional e os princpios
inerentes a ele, inclusive aquele relativo ao princpio republicano, do qual se extrai
que a coisa pblica, por ser um bem coletivo, deve ser gerida com zelo, integridade
e responsabilidade e, sobretudo, com a tica indispensvel ao administrador
pblico.62
Por isso, a invocao do Estado Democrtico de direito como suporte
para a defesa das liberdades pblicas perante s CPIs tem a finalidade de
assegurar aos cidados a inviolabilidade de seus direitos e garantias fundamentais
j assegurados pela Carta Magna. Em outras palavras: o inqurito parlamentar
59
ALECRIM, Otaclio. Apud SANDOVAL, Ovdio Rocha B. op. cit. p. 40.

61
Ibid, p. 52.
62
60
33
jamais poder investigar pessoas sem justificativa, passando por cima dos direitos
fundamentais em detrimento das liberdades pblicas.63
Da,
necessidade
de
respeito,
por
parte
das
comisses
parlamentares de inqurito aos limites formais e materiais a ela impostos pelo

ordenamento jurdico, cujo objetivo no outro seno resguardar os direitos e
garantias fundamentais.64
63
64
Ibid, loc.cit.
Cf. SCHIER, Paulo Ricardo. Op. cit. p. 13
34
CAPTULO II
1 histrico
Os direitos humanos fundamentais em sua concepo atualmente

conhecida surgiram como produto da fuso de vrias fontes, desde tradies
arraigadas nas diversas civilizaes, at a conjugao dos pensamentos filosficojurdicos, das idias surgidas com o cristianismo e com o direito natural. Essas
idias encontravam um ponto fundamental em comum: a necessidade de limitao
do controle dos abusos de poder do prprio Estado e de suas autoridades
constitudas e a consagrao dos princpios bsicos da igualdade e da legalidade
como regentes do Estado moderno e contemporneo.65
Vale ressaltar que a doutrina judaico-crist passa, assim, sobretudo, em
teoria, a constituir uma parte de cerne implcito de onde posteriormente nascero as
declaraes dos direitos do homem. Mas no se deve esquecer que a Declarao
dos Direitos do Homem e do Cidado ser colocada em oposio explcita a essa
base, que, portanto, apenas indiretamente constitutiva do pensamento dos
homens do sculo XVIII apesar deles talvez -, inspiradores dos autores
revolucionrios da Declarao.66
A constitucionalizao dos direitos humanos fundamentais no significa
mera enunciao formal de princpios, mas a plena positivao de direitos, a partir
dos quais qualquer indivduo poder exigir sua tutela perante o Poder Judicirio
para a concretizao da democracia. Ressalte-se que a proteo judicial
absolutamente indispensvel para tornar efetiva a aplicabilidade e o respeito aos
65
MORAES, Alexandre de. Direitos Humanos Fundamentais: Teoria Geral- Comentrios aos arts.
1 a 5 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Doutrina e Jurisprudncia. 4ed Ed. Jurdico
Atlas. So Paulo: 2002, pg. 19.
66
ISRAEL, Jean-Jaques. Direito das Liberdades Fundamentais. Traduo: Carlos Souza. Ed.
Manole. Barueri, 2005. p. 20.
35
direitos humanos fundamentais previstos na Constituio Federal e no ordenamento

jurdico em geral. 67
Paulo Gustavo Gonet Branco, por sua vez, procura distinguir direitos
humanos de direitos fundamentais da seguinte forma:
Direitos humanos esto ligados quelas reivindicaes de perene respeito
s posies essenciais do homem. So direitos postulados em bases
jusnaturalistas,
contam
ndole
filosfica
no
possuem
como
caracterstica bsica a positivao numa ordem jurdica particular. J a

locuo direitos fundamentais reservada aos direitos relacionados com
posies bsicas das pessoas, inscritos em diplomas normativos de cada
Estado. So direitos que vigem numa ordem jurdica concreta, sendo, por
isso, garantidos e limitados no espao e no tempo pois so assegurados
na medida em que cada Estado os consagra.
68
Marcus Vinicius Ribeiro classifica os direitos fundamentais em direitos

individuais, coletivos, sociais, polticos e direitos nacionalidade, com base na
Constituio brasileira.69
Para o presente trabalho, vale o conceito de direitos fundamentais, como
posio bsica das pessoas, principalmente aqueles j constitucionalizados.
Neste sentido, convm analisar a afirmao de Jos Carlos Vieira de
Andrade de que o poder de investigao das comisses parlamentares de inqurito
encontra limite material constitucional nesses direitos, liberdades e garantias
constitucionalmente consagrados, na medida em que todas as atividades estatais se
submetem aos seus primados, inclusive as de natureza poltica desempenhadas,
por exemplo, no mbito do Parlamento.70
2 O limite dos poderes das CPIs e os direitos fundamentais
2.1 A proteo vida privada
67
ISRAEL, Jean-Jaques. Ob. Cit, p. 21.

BRANCO. Paulo Gustavo Gonet. Aspectos da teoria dos direitos fundamentais. In:
Hermenutica Constitucional e direitos fundamentais. Ed. Braslia Jurdica IDP, Braslia, 2000. p.
125.
69
RIBEIRO, Marcus Vinicius. Direitos Humanos Fundamentais. Russel Editores. Campinas, 2007. p.
41.
70
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de
1976. 2 ed. Almedina, Coimbra, 2001.
68
36
Szaniawski procurou definir o direito ao respeito da vida privada como

sendo o poder de levar sua vida como se entende com o mnimo de ingerncias. Ele
diz respeito vida privada, vida familiar e vida do lar, integridade fsica e
moral, honra e reputao, ao fato de ser apresentado sob um falso aspecto,
no divulgao de fatos inteis e embaraosos, publicao sem autorizao de
fotografias privadas, proteo contra a espionagem e s indiscries injustificveis
ou inadmissveis, proteo contra a divulgao de informaes comunicadas ou
recebidas confidencialmente por um particular.71
O autor continua a sua anlise, asseverando que a vida pessoal e
familiar necessita de uma esfera de segredo para desabrochar e se desenvolver,
sendo, portanto, o segredo, uma condio de sua liberdade, eis porque necessria a
proteo desta esfera secreta dos atentados dirigidos liberdade.72
Para Margaret de Olivaes Vale dos Santos, o direito privacidade ou
intimidade diz respeito vida familiar do indivduo, impedindo a divulgao de fatos
inteis e embaraosos, ou a publicao, sem autorizao, de fotografias pessoais.
Engloba tambm a proteo contra a invaso abusiva s comunicaes privadas, a
divulgao
de
informaes
prestadas
ou
recebidas
confidencialmente,
espionagem e outras indiscries injustificveis ou inadmissveis. O direito

privacidade corresponderia, assim proteo dos aspectos de foro ntimo e moral
do indivduo, como a inviolabilidade de domiclio, o sigilo da correspondncia, a vida
secreta e o segredo profissional.73
O direito intimidade tutela dois interesses que se somam: o interesse de
que a intimidade no venha a sofrer agresses e o de que no venha a ser
divulgada.74
De Cupis alega que, para a proteo da esfera ntima da pessoa, h dois
tipos de direito: o direito ao resguardo (riservatezza) e o direito ao segredo
(segretezza). Assim, direito ao resguardo seria uma qualidade da pessoa, um bem
71
SZANIAWSKI, Elimar. Direitos da Personalidade e sua Tutela apud. SANDOVAL, Ovdio Rocha B.
CPI ao p da letra. pg 93.
72
Ibid, loc. Cit.
73
SANTOS, Margaret O. V. dos. Comisses Parlamentares de Inqurito e violaes ao direito
fundamental privacidade: o papel do Estado Democrtico de Direito na garantia dos direitos
fundamentais. Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2004, p. 62.
74
COSTA Jr, Paulo Jos da. Direito de Estar s: tutela penal da intimidade, So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1970, p. 18.
37
a esta inerente, consistindo na excluso do conhecimento pelos outros daquilo que

se refere somente a ela. O direito ao segredo seria um aspecto particular do direito
ao resguardo, onde determinadas manifestaes da personalidade devem ser
mantidas inacessveis ao conhecimento de terceiros.75
Segundo Jorge Miranda, os direitos de personalidade so posies jurdicas
fundamentais do homem que ele tem pelo simples fato de nascer e viver; so
aspectos imediatos da exigncia de integrao do homem; so condies
essenciais ao seu ser e devir; revelam o contedo necessrio da personalidade; so
direitos de exigir de outrem o respeito da prpria personalidade; tem por objeto no
algo de exterior ao sujeito, mas modos de ser fsicos e morais da pessoa ou bens da
personalidade fsica, moral e jurdica.76
Destarte, denota-se cedia a idia de que o terreno privado abriga porto
seguro ao pleno desenvolvimento da personalidade humana77. Nele, segundo Frota,
o indivduo se distancia do olhar coletivo e constri universo prprio, microssistema
incrustado no seio da sociedade, moldura com a qual no se confunde, conquanto
dela dependa e nela se agasalhe.78
Para Paulo Jos Costa Jr., a intimidade o direito de estar s. o direito do
indivduo, querendo, de ser deixado em paz, sem o importnio da curiosidade ou da
indiscrio. Para o professor da USP, no raro, o homem sente a necessidade e
permanecer s, sem ser molestado, a desfrutar da paz e do equilbrio que s a
solido pode proporcionar. E, assim, o indivduo, afastado do ritmo febricitante da
vida moderna, mantm-se isolado, subtrado da publicidade e do alarde,
enclausurado em sua intimidade, resguardado da curiosidade dos olhares e dos
ouvidos vidos e indiscretos.79
O direito intimidade desdobra-se para atingir outros crculos de proteo,
tais como o direito inviolabilidade do domiclio, da correspondncia e das
75
SZANIAWSKI, Elimar. ob. Cit. p. 28.

MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, Coimbra: Ed,. 1988, vol IV, p. 55- 56
77
GAGLIANO, Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo curso de Direto Civil: parte geral.
So Paulo: Saraiva, 2002, p. 180.
78
FROTA, Hidemberg Alves. Os limites aos poderes de investigao das Comisses
Parlamentares de Inqurito em face do direito intimidade. Revista de Direito Constitucional e
Internacional. N. 54, Ed. Revista dos Tribunais. So Paulo: 2006, p. 120.
79
COSTA Jr., Paulo Jos da. Agresses intimidade: o episdio Lady Di. So Paulo, 1997.
Disponvel em http://www.igutenberg.org/biblio19.html.
76
38
comunicaes, o direito ao segredo profissional, ao sigilo bancrio, ao sigilo das

declaraes fiscais e aos dados pessoais.80
2.1.1 a inviolabilidade do domiclio
Trata-se de direito fundamental garantido no inciso XI do art. 5 da

Constituio: a casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela podendo penetrar
sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou
para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinao judicial. Sua formulao,
com assento constitucional, antiga e corresponde mxima advinda do Direito
Ingls: My house is my castle, cuja traduo minha casa meu castelo, minha
fortaleza, minha segurana.81
Uadi Lammego Bulos entende que o signo de casa, tal qual prescrito pela
manifestao originria de 1988, convm ser interpretado com viso de grandeza,
luz do que propugnam os italianos, no se cingindo, unicamente, sua acepo
restrita.82
O termo casa empregado no texto constitucional possui carter amplo
e no se reduz apenas residncia do cidado, sua habitao com nimo
definitivo. Para uma correta conceituao de casa, importante trazer como
argumento de hermenutica, a noo adotada no art. 150, 4 do Cdigo Penal, na
qual casa qualquer compartimento habitado, aposento ocupado de habitao
coletiva e compartimento no aberto ao pblico, onde algum exerce profisso ou
atividade.83
Uadi Lammego Bulos complementa essa noo atribuindo ao sentido de
casa os laos de particularidade: Esta (casa), por sua vez, consigna o lar, a
moradia, o estabelecimento de trabalho, todo local, delimitado e organizado,
ocupado pelo indivduo com laos de particularidade.84
Em seguida, arremata o conceito, com a seguinte afirmativa:
80
SANDOVAL, Ovdio Rocha B. Op. cit. p. 102.

SANDOVAL, Ovdio Rocha B. Op. cit. p. 103.
82
BULOS, Uadi Lammego.op. cit. Pg. 117.
83
Ibid, pg 103.
84
81
39
Consoante a Carta de 1988, casa o lugar onde algum vive ou trabalha,

exercendo ou no a sua atividade a qualquer ttulo, mas sempre com laos
de particularidade, de vida pessoal e prpria. o home, o chez soi, a
habitao particular, o local reservado vida ntima do indivduo ou sua
atividade privada, seja ou no coincidente com o domiclio civil.
85
Adelaide Masseti Grotti esclarece que, no mbito do Direito Constitucional,

casa termo que tem um sentido prprio e abrangente, sendo autnomo, pois
alcana no seu significado constitucional qualquer lugar fechado, de que o
indivduo se serve para si, ou tambm para a famlia, de maneira exclusiva, em
carter definitivo ou habitual, a qualquer ttulo. Portanto, estabelecimentos de
trabalho, p. ex., tambm so resguardados por meio do princpio constitucional,
desde que abertos ao pblico em geral. 86
Entretanto, cabe o alerta: Mesmo sendo a casa asilo inviolvel do indivduo,
essa garantia no pode ser transformada em reduto de impunidade, a fim de
acobertar prticas de crimes que em seu interior se realizem. 87
Nesse sentido, a partir do princpio constitucional da inviolabilidade de
domiclio, s mediante ordem judicial as comisses parlamentares de inqurito
podero efetuar busca e apreenso de papis e documentos em domiclios. Tais
comisses no detm a competncia para, por sponte propria, efetuar essa
providncia coercitiva. Apenas por meio de requerimento ao Poder Judicirio, ou,
como prefere o inciso XI do art. 5 da Carta Suprema, por determinao judicial, os
membros da CPI podero obter mandado de busca e apreenso domiciliar.88
A garantia constitucional da inviolabilidade do domiclio tambm protege o
indivduo das aes arbitrrias de busca e apreenso domiciliar, exigindo-se a
autorizao judicial para que estas possam ser efetivadas. o que decidiu o
Pretrio Excelso:
EMENTA: AO CRIMINAL. CDIGO PENAL. CORRUPO PASSIVA
(ART. 317, CAPUT), CORRUPO ATIVA DE TESTEMUNHA (ART. 343),
COAO NO CURSO DO PROCESSO (ART. 344), SUPRESSAO DE
DOCUMENTO (ART. 305) E FALSIDADE IDEOLOGICA (ART. 299).
PRELIMINARES: INADMISSIBILIDADE DE PROVAS CONSIDERADAS
OBTIDAS POR MEIO ILICITO E INCOMPETENCIA DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL PARA OS CRIMES DO ART. 299, A AUSNCIA DE
CONEXAO COM O DE CORRUPO PASSIVA, QUE DETERMINOU A
85

GROTTI, Dinor Adelaide Musseti. Inviolabilidade de Domiclio na Constituio. So Paulo:
Malheiros, 1988. p. 166.
87
88
Ibidem. p. 122.
86
40
INSTAURAO DO PROCESSO PERANTE ESSA CORTE, POSTO QUE

ATRIBUIDO, ENTRE OUTROS, A PRESIDENTE DA REPUBLICA. (...)1.1.
Inadmissibilidade, como prova, de laudos de degravao de conversa
telefnica e de registros contidos na memria de micro computador, obtidos
por meios ilicitos (art. 5., LVI, da Constituio Federal); no primeiro caso,
por se tratar de gravao realizada por um dos interlocutores, sem
conhecimento do outro, havendo a degravao sido feita com
inobservncia do princpio do contraditrio, e utilizada com violao a
privacidade alheia (art. 5., X, da CF); e, no segundo caso, por estar-se
diante de micro computador que, alm de ter sido apreendido com
violao de domicilio, teve a memoria nele contida sido degravada ao
arrepio da garantia da inviolabilidade da intimidade das pessoas (art. 5., X e
XI, da CF). 1.2. Improcedncia da acusao. (...) No que concerne ao
segundo, pelo duplo motivo de no haver qualquer referencia, na
degravao sido feita com inobservncia do princpio do contraditrio, e
utilizada com violao a privacidade alheia (art. 5., X, da CF); e, no
segundo caso, por estar-se diante de micro computador que, alm de ter
sido apreendido com violao de domiclio, teve a memria nele contida
sido degravada ao arrepio da garantia da inviolabilidade da intimidade das
89
pessoas (art. 5., X e XI, da CF). (grifou-se).
Ademais, as comisses parlamentares de inqurito, no posto de

rgos limitadores do Poder Legislativo, no detm aquele poder oriundo da
predominncia do interesse pblico sobre o privado, que d Administrao
posio de supremacia sobre os administrados. Essa tarefa prpria do Poder
Executivo, no exerccio da funo administrativa.90
2.1.2 Os sigilos
Para Margaret de Olivaes Vale dos Santos, ao analisar o direito

privacidade, necessrio ter em vista que, com a constante evoluo dos meios
tecnolgicos que facilitam a intromisso na esfera privada de cada indivduo,
possibilitando o armazenamento e a manipulao de informaes pessoais em
bancos de dados informatizados, a proteo desse direito no s ganha extrema
importncia, mas adquire novos contornos.91
Segundo ela, o direito privacidade um direito subjetivo fundamental que
tem como sujeito a pessoa humana, como objeto a integridade moral do indivduo e
como contedo a faculdade de constranger os outros ao respeito e de resistir
89
Ao Penal n 307/DF. Relator Ilmar Galvo. Dj 13/10/95

BULOS, Uadi Lammego. op. Cit. p. 125.
91
SANTOS, Margaret O . V. dos. Op cit, p. 62.
90
41
violao do que lhe prprio, enfim, de tudo aquilo que se quer manter fora do
mbito do conhecimento de terceiros.92
Com base nisso, a Constituio Federal garante, em seu art. 5, inciso XII a
inviolabilidade do sigilo de correspondncia e das comunicaes telegrficas, de
dados e das comunicaes telefnicas, salvo no ltimo caso, por ordem judicial, nas
hipteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou
instruo processual penal.93
Do mesmo modo, o inciso XIV do art. 5 assegura o acesso informao,
resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional.
Para Ovdio Rocha Barros Sandoval, o sigilo, nas hipteses fixadas no texto
constitucional, est relacionado ao princpio da inviolabilidade e da proteo
intimidade, garantida constitucionalmente. O autor adverte, entretanto, que no se
trata de um direito absoluto, porquanto possvel, uma vez respeitada a lei e
mediante o cumprimento dos requisitos nela especificados, existir a quebra dos
sigilos.94
Se, por um lado, as comisses parlamentares de inqurito no podem
ultrapassar os limites do poder de inqurito parlamentar, o que colocaria em risco as
liberdades pblicas consagradas pelo texto constitucional, principalmente no que diz
respeito ao direito intimidade das pessoas, por outro lado, vale ressaltar, conforme
bem lembrou Uadi Lammego Bulos, que, no sistema constitucional brasileiro, no h
direitos nem garantias que se revistam de carter absoluto, donde insurge o
princpio da convivncia de liberdades, pelo qual nenhuma prerrogativa pode ser
exercida de modo danoso ordem pblica.95
Por isso, o Supremo Tribunal Federal decidiu que os sigilos bancrio, fiscal
e telefnico, mesmo representando projees especficas do direito intimidade,
no se revelam oponveis s CPIs, j que o ato que decreta a sua criao constitui
poder inerente competncia dos rgos de investigao parlamentar. este o
contedo da ento polmica deciso do Ministro Celso de Melo no MS 23.452-1/RJ:
A QUEBRA DO SIGILO CONSTITUI PODER INERENTE
COMPETNCIA INVESTIGATRIA DAS COMISSES PARLAMENTARES
92
SANTOS, Margaret O . V. dos. Op cit, p. 62

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil: texto
constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alteraes adotadas pelas emendas
Constitucionais n. 1/92 a 46/2005 e pelas Emendas Constitucionais de reviso n. 1 a 6/94- Braslia:
Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2005.
94
SANDOVAL, Ovidio Rocha B. op. Cit. p. 108.
95
BULOS,Uadi Lammego, op. cit. p. 264.
93
42
DE INQURITO. - O sigilo bancrio, o sigilo fiscal e o sigilo telefnico (sigilo

este que incide sobre os dados/registros telefnicos e que no se identifica
com a inviolabilidade das comunicaes telefnicas) - ainda que
representem projees especficas do direito intimidade, fundado no art.
5, X, da Carta Poltica - no se revelam oponveis, em nosso sistema
jurdico, s Comisses Parlamentares de Inqurito, eis que o ato que lhes
decreta a quebra traduz natural derivao dos poderes de investigao que
foram conferidos, pela prpria Constituio da Repblica, aos rgos de
investigao parlamentar. As Comisses Parlamentares de Inqurito, no
entanto, para decretarem, legitimamente, por autoridade prpria, a quebra
do sigilo bancrio, do sigilo fiscal e/ou do sigilo telefnico, relativamente a
pessoas por elas investigadas, devem demonstrar, a partir de meros
indcios, a existncia concreta de causa provvel que legitime a medida
excepcional (ruptura da esfera de intimidade de quem se acha sob
investigao), justificando a necessidade de sua efetivao no
procedimento de ampla investigao dos fatos determinados que deram
causa instaurao do inqurito parlamentar, sem prejuzo de ulterior
controle jurisdicional dos atos em referncia (CF, art. 5, XXXV). - As
deliberaes de qualquer Comisso Parlamentar de Inqurito,
semelhana do que tambm ocorre com as decises judiciais (RTJ
140/514), quando destitudas de motivao, mostram-se rritas e
despojadas de eficcia jurdica, pois nenhuma medida restritiva de direitos
pode ser adotada pelo Poder Pblico, sem que o ato que a decreta seja
96
adequadamente fundamentado pela autoridade estatal.
Diante disso, a fundamentao passa a ser essencial para a garantia

da quebra dos sigilos fiscal, telefnico e bancrio. Logo, uma concluso pode ser
adiantada dessa deciso da Suprema Corte: mediante deciso fundamentada, luz
do princpio constitucional da motivao (art. 93, IX), e com o acatamento das
demais formalidades legais, as CPIs podem determinar, validamente, e por
autoridade prpria, sem a necessidade de autorizao judicial, a quebra dos sigilos
fiscal, bancrio e telefnico, este ltimo referente ao registro de ligaes passadas.
Vale ressaltar, entretanto, que as chamadas interceptaes telefnicas, gravaes
telefnicas e clandestinas no se incluem nessa lista de sigilos, at mesmo por
conta da reserva constitucional de jurisdio.97
Hidemberg Alves Frota, partindo dos fundamentos do direito pblico na
investigao da vida privada, levanta a necessidade de se saber at onde podem as
CPIs, sem prvia autorizao judicial, imiscuir-se na esfera privada, respeitando o
ordenamento jurdico, em particular o Direito legislado, a comear pela Constituio
da Repblica. Para ele, cabe s CPIs pautarem-se pela reverncia tanto ao princpio
da supremacia do interesse pblico quanto ao princpio da dignidade da pessoa
humana.98
96
STF. Pleno, MS 23.452-1/RJ, Rel. Min. Celso de Mello, j. 16-9-1999. Precedente citado: MS
23.454, de 19-8-1999.
97
BULOS, Uadi Lammego. ob. Cit. p. 264.
98
FROTA, Hidemberg Alves. Os poderes de investigao das CPIs sobre a vida privada e a
jurisprudncia do STF. R. CEJ, Braslia, n. 31, p. 62.
43
Frota destaca ainda que caber ao direito intimidade, emoldado pela

Teoria dos Crculos Concntricos da vida privada de Heinrich Henkel, divulgada no
Brasil por Paulo Jos Costa Jr., o papel de fiel da balana, a definir onde o princpio
da supremacia do interesse pblico cede passo ao princpio da dignidade da pessoa
humana, em que momento os poderes de investigao de autoridade judicial penal
das CPIs passaro a ser mitigados, a fim de se resguardar o direito vida privada.
Essa teoria, segundo ele, oferece a soluo de permeio, apta a proteger o cerne da
vida privada sem desnaturar os poderes de investigao da CPI.99
Paulo Jos da Costa Jr., por sua vez, esclarece que, de acordo com
essa teoria dos crculos concntricos, a esfera privada em sentido amplo contempla
em si trs crculos concntricos: o crculo da vida privada em sentido estrito, o
crculo da intimidade e o crculo do segredo. So camadas dentro de camadas. O
crculo do segredo se insere no crculo da intimidade, o qual, por sua vez, encartase no crculo da vida privada em sentido estrito.100
No crculo da vida privada, em sentido estrito repousa a crosta da
esfera privada, a extremidade da vida particular, mas perceptvel ao observador
externo e menos reveladora da personalidade de cada um. Essa primeira
circunvoluo serve de palco a relaes interpessoais, superficiais exemplificadas
pelas amizades que se adstringem ao coleguismo. No crculo da vida privada em
sentido estrito, perfilam o sigilo patrimonial101, compartilhamento cativo dos sigilo
fiscal, financeiro (este, subgnero cuja espcie notria o sigilo bancrio) e
correlatos. Tambm a se assenta o sigilo de dados de comunicao, exemplificado
pelos dados cadastrais de usurios de telefonia fixa e mvel, assim como pelos
registros de chamadas telefnicas.102
Para Frota, a segunda circunferncia propicia incurso ao mago do

mundo privado, no qual se permeia a intimidade, ncleo ocupado pelos
relacionamentos familiares e amizades prximas, caixa de ressonncia para as
99
Ibid, p. 62.
COSTA Jr., Paulo Jos da. O direito de estar s: a tutela penal da intimidade. 2. ed.. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1995. p. 36
101
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa, apud FROTA,
Hidemberg Alves. Os limites aos poderes de investigao das Comisses Parlamentares de
Inqurito em face do direito intimidade. Revista de Direito Constitucional e Internacional. N. 54.
So Paulo:Revista dos Tribunais, 2006, p. 120
102
FROTA, Hidemberg Alves. Os poderes... op. Cit. p. 62.
100
44
idiossincrasias do ser humano103. Segundo Jos Adrcio Sampaio, nesce campo

que floresce a dimenso espiritual da existncia humana, desdobrada nas
informaes confidenciais compartilhadas com familiares e amigos prximos (sigilo
familiar) e com profissionais que tm contato com a intimidade de outrem por fora
da atividade exercida (sigilo profissional)104, muitas vezes desveladas no espao
domiciliar, endereo residencial ou profissional, permanente ou provisrio (sigilo
domiciliar) e, nesse caso, relacionadas inviolabilidade do domiclio (inc. XI do art.
5 da CF 88). No crculo ntimo tambm se agasalha o sigilo do contedo de
quaisquer comunicaes privadas (incluindo a telemtica, epistolar, telegrfica,
radioeltrica, telefnica e informtica), mesmo se aludirem a questes pblicas.105
Para Frota106, na raiz do ntimo se aloja o orbe do segredo, melhor
reduto para a pessoa natural estar s, livre para expandir a vertente espiritual de
sua existncia. nele que se projeta a alma humana em sua essncia e se planteia
a imagem mais autntica de algum, adstrita a dirios e pensamentos ou
unicamente desvelada seleta poro de pessoas colhidas de sua intimidade. 107
Nesse sentido, as CPIs, sponte prpria, ou seja, sem a interveno
judicial, tm a liberdade de atuao to-somente na epiderme da privacidade,
restringindo-se a tocar o privado no-ntimo. A interveno na esfera da intimidade e
do segredo est includa na reserva jurisdicional.108
Logo, trata-se de uma argumentao razovel para justificar o poder
de investigao prprio de autoridade judicial, no que diz respeito quebra dos
sigilos bancrios, fiscal, de dados cadastrais e registros telefnicos de pessoas
fsicas. Assim, limitados membrana exterior da privacidade, destilados de vis
ntimo, os poderes de investigao das CPIs se vem escorados em escasso
aparato de medidas assecuratrias.109
luz dessa teoria e das argumentaes fornecidas, convm analisar a
limitao de alguns desses poderes.
103
FROTA, Hidemberg Alves. Os limites..., op.cit. p. 121.

SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. Direito intimidade e vida privada: uma viso jurdica da
sexualidade, da famlia, da comunicao e informaes pessoais, da vida e da morte. Belo
Horizonte: Del Rey, 1998, p. 412.
105
FROTA, Hidemberg Alves. Op. Cit, p. 62.
106
Id, Os limites..., op.cit. p. 122
107
Ibid, loc. Cit.
108
Ibid, pg. 124.
109
Ibid, pg. 125.
104
45
2.1.3
sigilo
das
comunicaes
registros
telefnicos
A Constituio da Repblica assegura o direito inviolabilidade das

conversaes telefnicas, salvo por ordem judicial, nas hipteses e na forma que a
lei estabelecer para fins de investigao criminal ou instruo processual penal (art.
5, XII). A regra resguarda o chamado sigilo telefnico. Somente em casos
excepcionais ser admitida a quebra dessa garantia. Trata-se do preceito cujo
objetivo conciliar a liberdade da pessoa com os altos interesses da Justia110, que
tem como modelo o art. 15 da Constituio italiana.111
Mesmo assim, como j foi dito anteriormente, a proteo do sigilo das
comunicaes telefnicas no constitui direitos absolutos, mas sim relativos, que
podero ser quebrados, respeitados os limites e requisitos legais, por deciso
judicial ou at mesmo por deciso sponte prpria das comisses parlamentares de
inqurito.112
Portanto, cumpre estabelecer a distino entre comunicao telefnica
e registros telefnicos. As primeiras referem-se transmisso, emisso, receptao
e decodificao de sinais lingsticos, caracteres escritos, imagens, sons, smbolos
de qualquer natureza, veiculados pelo telefone esttico ou mvel (celular) e se
realizam no momento presente ou atual de sua execuo. J os registros
telefnicos, ao contrrio, so os dados registrados e documentados de ligaes
telefnicas pretritas, pelas companhias que a tal servio pblico se dedicam.113
A importncia da distino se concretiza a partir do momento em que
as Comisses Parlamentares de Inqurito, como detentoras dos poderes de
investigao prprios de autoridades judiciais, podem, por autoridade prpria,
decretar a quebra do sigilo incidente sobre os registros de dados telefnicos, isto ,
requisitando-os para instruir suas investigaes, sempre, sob motivao adequada,
110
SALGADO, Plnio. Comisses Parlamentares de Inqurito- CPI: Doutrina, Jurisprudncia e

Legislao. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 159
111
Art. 15 da Constituio italiana: A liberdade e o sigilo da correspondncia ou de qualquer outra
forma de comunicao so inviolveis. S podem ser limitados atravs de ato fundamentado da
autoridade judicial, com as garantias estabelecidas por lei.
112
SANDOVAL, Ovdio Rocha B. op. cit, p. 124.
113
BULOS, Uadi Lammego. op. cit, p. 274.
46
sob pena de frustrar-se a medida, pela sua nulidade, sujeitando-se ao controle

jurisdicional.114
J a comunicao telefnica, isto , a conversa telefnica, que se
realiza no momento em que ocorre, somente poder ter o seu sigilo violado por
deciso judicial, uma vez que se trata de providncia afeta reserva constitucional
da jurisdio, exercida, exclusivamente, pelo Poder Judicirio. matria fora de
incidncia de uma CPI.115
2.1.4 o sigilo de dados
A garantia constitucional do sigilo de dados , segundo a acepo de

Trcio Sampaio Ferraz Jr, correlata ao direito fundamental privacidade, que coloca
em questo o direito de o indivduo excluir do conhecimento de terceiros aquilo que
a ele s pertinente e que diz respeito ao seu modo de ser exclusivo no mbito de
sua vida privada. 116
Para Trcio, a expresso dados refere-se a dados informticos.117
Uadi Lammego Bulos, entretanto, considera dados aqueles contidos nos bancos de
informaes e o seu sigilo engloba o segredo bancrio, o segredo fiscal, o segredo
telefnico e o segredo das comunicaes telemticas. Por isso, o professor justifica
a necessidade de quebra de sigilo de dados por autoridade prpria das CPIs,
partindo do pressuposto que a tutela constitucional do sigilo no serve de esteio
para a prtica de negcios escusos. No se pode, segundo ele, admitir que
negociatas fiquem impunes, desonrando compromissos mantidos, contratos
celebrados, pactos firmados.118
Trata-se de competncia inerente ao poder investigatrio das CPIs.
Ainda que tais segredos sejam, a priori, insuscetveis de quebra, porquanto
representam projees especficas do direito intimidade (CF, art. 5, X), o certo
que o princpio da convivncia de liberdades, bem como a ndole relativa dos
114
SALGADO, Plnio. Op. cit, p. 164.

SANDOVAL, Ovdio Rocha B. ob, cit. p. 124.
116
FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. Sigilo de dados: O Direito privacidade e os Limites Funo
Fiscalizadora do Estado, apud SANDOVAL, Ovdio Rocha B. ob. Cit. p. 8.
117
Ibid, loc. cit.
115
47
direitos e garantias fundamentais no elidem a realizao de investigaes dos

dados armazenados e documentados. Isso porque nenhuma prerrogativa pode ser
exercida em detrimento da verdade real, muitas vezes embutidas em fatos
determinados.119
Entretanto, a aprovao da quebra de sigilo de dados deve estar
devidamente fundamentada nas regras do Estado Democrtico de Direito, a partir
de simples indcios que vinculem a deciso da CPI necessidade de investigao
dos dados. Do contrrio, a investigao poder ser anulada pelo Poder Judicirio.
Neste sentido, o STF assim se pronunciou no julgamento do MS
23.452:
A QUEBRA DO SIGILO CONSTITUI PODER INERENTE
COMPETNCIA
INVESTIGATRIA
DAS
COMISSES
PARLAMENTARES DE INQURITO. - O sigilo bancrio, o sigilo fiscal e o
sigilo telefnico (sigilo este que incide sobre os dados/registros telefnicos
e que no se identifica com a inviolabilidade das comunicaes
telefnicas) - ainda que representem projees especficas do direito
intimidade, fundado no art. 5, X, da Carta Poltica - no se revelam
oponveis, em nosso sistema jurdico, s Comisses Parlamentares de
Inqurito, eis que o ato que lhes decreta a quebra traduz natural derivao
dos poderes de investigao que foram conferidos, pela prpria
Constituio da Repblica, aos rgos de investigao parlamentar. As
Comisses Parlamentares de Inqurito, no entanto, para decretarem,
legitimamente, por autoridade prpria, a quebra do sigilo bancrio, do sigilo
fiscal e/ou do sigilo telefnico, relativamente a pessoas por elas
investigadas, devem demonstrar, a partir de meros indcios, a existncia
concreta de causa provvel que legitime a medida excepcional (ruptura da
esfera de intimidade de quem se acha sob investigao), justificando a
necessidade de sua efetivao no procedimento de ampla investigao
dos fatos determinados que deram causa instaurao do inqurito
parlamentar, sem prejuzo de ulterior controle jurisdicional dos atos em
referncia (CF, art. 5, XXXV). - As deliberaes de qualquer Comisso
Parlamentar de Inqurito, semelhana do que tambm ocorre com as
decises judiciais (RTJ 140/514), quando destitudas de motivao,
mostram-se rritas e despojadas de eficcia jurdica, pois nenhuma medida
restritiva de direitos pode ser adotada pelo Poder Pblico, sem que o ato
que a decreta seja adequadamente fundamentado pela autoridade estatal.
- O carter privilegiado das relaes Advogado-cliente: a questo do sigilo
profissional do Advogado, enquanto depositrio de informaes
120
confidenciais resultantes de suas relaes com o cliente.
2.1.5 o sigilo bancrio
118
BULOS, Uadi Lammego, op. cit, p. 267.

Ibid, loc. cit.
120
MS n. 23.452-1/DF. Rel. Min. Celso de Mello. Publ. DJ 12/05/2000, p. 0020.
119
48
O sigilo bancrio garantido pela Lei n 4.595, de 31 de dezembro de

1964, que dispe, nos 3 e 4 do art. 38:
art. 38. As instituies financeiras conservaro sigilo em suas operaes
ativas e passivas e servios prestados:
(...)
3 As Comisses Parlamentares de Inqurito, no exerccio da
competncia constitucional e legal de ampla investigao (art. 53 da
Constituio Federal e Lei n 1.579, de 18 de maro de 1952), obtero as
informaes que necessitarem das instituies financeiras, inclusive
atravs do Banco Central do Brasil.
4 Os pedidos de informaes a que se referem os 2 e 3 deste
artigo devero ser aprovados pelo Plenrio da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal e, quando se tratar de Comisso Parlamentar de Inqurito,
pela maioria absoluta de seus membros.
Para Pinto Ferreira, as instituies financeiras esto obrigadas a

fornecer informaes s comisses, sendo, contudo, garantido o sigilo quanto s
informaes recebidas.121
O assunto polmico, havendo discordncias entre vrios juristas.
Partindo do pressuposto de que o direito privacidade no deve ser
erigido ao posto de direito absoluto, mas sacrificado em benefcio da sociedade,
Guanabara e Peixinho consideram que as CPIs podem determinar a quebra do
sigilo bancrio, desde que as informaes digam respeito a fatos de contedo
concreto, a operaes em suma, que possam e devam ser objeto de indagao
fundada em legtimo interesse ou razo plausvel.122
J a professora Vnia Siciliano Aieta, aps analisar o princpio
constitucional garantidor da intimidade, aduz que o direito ao sigilo bancrio deve
ser relativizado, no obstante o zelo que se impe difcil tarefa de se identificar a
sua relatividade, devendo ceder perante o Poder Judicirio, o Fisco e as Comisses
Parlamentares de Inqurito.123
Nessa mesma vertente, Uadi Lammego Bulos, baseando-se em
jurisprudncia e doutrina, sustenta que as comisses parlamentares de inqurito
podem decretar, por autoridade prpria, a quebra de sigilo. Para tanto, necessrio
haver a justificao do ato, a partir da colheita de meros indcios de prticas ilcitas,
alm da existncia de causa provvel que legitime a determinabilidade do fato nos
procedimentos investigatrios. O professor segue, explicando sua tese:
121
FERREIRA, Pinto. Comentrios Constituio, vol. II. So Paulo: Saraiva, 1992, pg 151.
PEIXINHO, Manoel Messias & GUANABARA, Ricardo. Comisses Parlamentares de Inqurito:
Princpios, Poderes e Limites. 2.ed.. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005, p. 202.
123
AIETA, Vnia Siciliano. A garantia da Intimidade. Apud . PEIXINHO, Manoel Messias & GUANABARA,
Ricardo. Ob. Cit. p. 110.
122
49
(...)A uma, porque, no que tange especificamente s CPIs, as quais detm

poderes instrutrios (CF, art. 58, par. 3 ) o direito ao sigilo bancrio no
integra a reserva constitucional de jurisdio. Note-se bem: estamos
fazendo
meno
expressa
ao
inqurito
parlamentar.
rgos
administrativos, vg, no se submetem a esse raciocnio, uma vez que no

possuem aquilo que a Constituio chama de poderes de investigao
prprios de autoridades judiciais. Dando outro exemplo, a Receita Federal
sujeita-se ao postulado da reserva de jurisdio, motvo suficiente para
considerarmos o Decreto n. 3.724, de 2001, que regulamentou o art. 6 da
Lei Complementar n. 105, de 2001, inconstitucional.
A duas, pois, pelo ditame da proporcionalidade, as liberdades pblicas so
maleveis, aderindo contingncia do fato social cambiante.
A trs, porquanto, se certo que o sigilo bancrio integra o ncleo
substancial do direito intimidade (CF, art. 5, X), tambm exato que
inexistem direitos e garantias absolutos.
124
Vale ressaltar, por se tratar de um rgo colegiado, as deliberaes

das comisses parlamentares de inqurito, para a quebra de sigilo bancrio,
devero ser feitas pela maioria absoluta de seus membros.
2.1.6 o sigilo fiscal
As declaraes prestadas ao Fisco revestem-se de carter sigiloso,

conforme preceito contido no art. 198 do Cdigo Tributrio Nacional que, como lei
complementar, foi recepcionado pela Constituio vigente.125
J a Corte Suprema entende que as CPIs, agindo por autoridade
prpria, podem determinar, por meio de ato devidamente fundamentado e com
estreita observncia do princpio da legalidade, a ruptura do sigilo fiscal. O MS n
23.452-1- RJ j citado anteriormente neste trabalho.126
124
BULOS, Uadi Lammego. Ob. cit, p. 269.

SANDOVAL, Ovdio Rocha B. ob. cit. p. 120.
126
MS 23.452. Rel. Min. Celso de Mello. Publicado DF 12/05/2000 , p. 0020: O sigilo bancrio, o sigilo
fiscal e o sigilo telefnico (sigilo este que incide sobre os dados/registros telefnicos e que no se
identifica com a inviolabilidade das comunicaes telefnicas) - ainda que representem projees
especficas do direito intimidade, fundado no art. 5, X, da Carta Poltica - no se revelam oponveis,
em nosso sistema jurdico, s Comisses Parlamentares de Inqurito, eis que o ato que lhes decreta
a quebra traduz natural derivao dos poderes de investigao que foram conferidos, pela prpria
Constituio da Repblica, aos rgos de investigao parlamentar. As Comisses Parlamentares de
125
50
Pela jurisprudncia mencionada, h de se concluir que a CPI tem o

poder de decretar a quebra do sigilo fiscal, em carter excepcional, de pessoas
envolvidas no fato determinado que alvo das investigaes. Para tanto, devem ser
observados os mesmos requisitos necessrios para a quebra do sigilo bancrio, de
dados telefnicos, quais sejam: deliberao por maioria absoluta, interesse pblico
e a devida fundamentao do ato, vinculando a pessoa investigada e o objeto da
investigao.Alm disso, como nos outros casos, as CPIs esto impedidas de dar
publicidade aos registros obtidos.
2.1.7 o sigilo das comunicaes telemticas
A tutela das comunicaes telemticas (comunicao via internet e

correio eletrnico) est abrangida pelo art. 5, XII, da Constituio Federal e,
segundo Sandoval, a quebra do sigilo est compreendida na reserva de jurisdio e,
por via de conseqncia, somente ser possvel mediante ordem judicial, para fins
de investigao criminal ou instruo processual penal, conforme prescreve a Lei n.
9.296, de 1996. Logo, as CPIs no detm poderes para quebrar o sigilo das
comunicaes telemticas.127
Apenas por meio de autorizao judicial, as comisses parlamentares
de inqurito podero utilizar o correio eletrnico como prova. Desta forma, as CPIs
no podem, ex prpria auctorictate, determinar a interceptao e o uso do e-mail no
bojo de suas investigaes, sob pena de ferir a reserva constitucional de jurisdio
vigorante nesses casos (art. 5, XII). Isso porque as comunicaes telemticas, via
Inqurito, no entanto, para decretarem, legitimamente, por autoridade prpria, a quebra do sigilo
bancrio, do sigilo fiscal e/ou do sigilo telefnico, relativamente a pessoas por elas investigadas,
devem demonstrar, a partir de meros indcios, a existncia concreta de causa provvel que legitime a
medida excepcional (ruptura da esfera de intimidade de quem se acha sob investigao), justificando
a necessidade de sua efetivao no procedimento de ampla investigao dos fatos determinados que
deram causa instaurao do inqurito parlamentar, sem prejuzo de ulterior controle jurisdicional
dos atos em referncia (CF, art. 5, XXXV). - As deliberaes de qualquer Comisso Parlamentar de
Inqurito, semelhana do que tambm ocorre com as decises judiciais (RTJ 140/514), quando
destitudas de motivao, mostram-se rritas e despojadas de eficcia jurdica, pois nenhuma medida
restritiva de direitos pode ser adotada pelo Poder Pblico, sem que o ato que a decreta seja
adequadamente fundamentado pela autoridade estatal. - O carter privilegiado das relaes
Advogado-cliente: a questo do sigilo profissional do Advogado, enquanto depositrio de informaes
confidenciais resultantes de suas relaes com o cliente.
127
SANDOVAL, Ovdio Rocha B. op. cit. p. 127.
51
internet, esto sujeitas ao imprio do art. 5, XII, e da Lei n. 9.296, de 1996 (art. 1,
pargrafo nico) e, por conseguinte, nada mais so do que comunicaes
realizadas via ligao telefnica.128
2.1.8 o sigilo profissional
Diante do dever legal e tico do sigilo profissional, h de se concluir

que a CPI no tem poderes para impor a quebra do sigilo profissional, pois se trata
de dever imposto que repercute na esfera da privacidade de outra pessoa.
Portanto, segundo Ovdio Rocha Barros Sandoval, no se apresenta vivel a
possibilidade de, por ato de autoridade parlamentar, possa se impor a quebra do
sigilo para que o profissional revele fato que tenha conhecimento confidencial em
virtude do exerccio da sua profisso.129
Ainda que se entenda como obrigatrio o comparecimento das
testemunhas, preserva-se, na forma da lei, tambm, no mbito das comisses
parlamentares de inqurito, o sigilo profissional, possibilitando a estas silenciar
sobre fatos de que tenham conhecimento em razo de sua funo e sobre os quais
devam manter segredo, bem como sob fatos que possam incrimin-las, no
ocorrendo, nestes casos, o delito de falso testemunho.130
A jurisprudncia do STF tambm corrobora esse entendimento,
conforme deciso fundada no relatrio do Ministro Carlos Veloso no HC 71.231- RJ,
publicada em 31, de outubro de 1996:
A intimao de paciente que advogado para prestar depoimento CPI
no representa violncia ao disposto no art. 133 da Constituio, nem s
normas dos arts. 87 e 89 da Lei n 4.251, 406, CPC, 154, Cdigo Penal e
297, CPP. O paciente, se for o caso, invocar perante a CPI, sempre com
possibilidade de ser requerido controle judicial, os direitos recorrentes do
seu status profissional, sujeitos os que se excederem ao crime de abuso de
autoridade.
128
131
BULOS, Uadi Lammego. Op. cit, p. 283.

SANDOVAL, Ovdio Rocha B. op. cit, p. 127.
130
SANTOS, Margaret O . Valle dos. Op. cit, p. 202.
131
HC 71.231/RJ. Rel. Min. Carlos Veloso. Publicado DJ 31/10/96 P. 42014.
129
52
2.2 O direito de ir e vir
A liberdade de locomoo resume-se no direito de ir e vir, garantido

pelo art. 5 inciso XV, cumulado com o inciso LIV da Constituio Federal, a seguir
transcritos:
Art. 5...
XV - livre a locomoo no territrio nacional em tempos de paz, podendo
qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair
com seus bens.
(...)
LIV ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal.
Jos Afonso da Silva oferece a seguinte noo de liberdade da pessoa

fsica: a possibilidade jurdica que se reconhece a todas as pessoas de serem
senhoras de sua prpria vontade e de se locomoverem desembaraadamente
dentro do territrio nacional. Inclui-se no conceito, segundo o professor, a liberdade
de sair e entrar no territrio nacional. A noo essencial de liberdade de locomoo
reside no poder que todos tm de dirigir e coordenar suas atividades e dispor de
seu tempo, como lhes bem parecer, em princpio, cumprindo-lhes, entretanto,
respeitas as medidas impostas pela lei, no interesse comum, e abster-se de atos
lesivos dos direitos de outrem.132
A tutela do direito de locomoo feita por meio do habeas corpus,
positivado
pelo art. 5, LXVIII, da Constituio Federal e que ser concedido
sempre que algum sofrer ou achar-se ameaado de sofrer violncia ou coao em

sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder.
O habeas corpus uma ao penal cuja finalidade prevenir ou sanar
a ocorrncia ou coao na liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de
poder. Visa proteger o direito de locomoo da pessoa e deve ser interpretado
restritivamente, ou seja, apenas para sanar a violao do direito de ir e vir, no
podendo ser ampliado para outros direitos.133
132
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p.
110-111.
133
RIBEIRO, Marcus Vinicius. Op.cit. p. 57.
53
Dois so os pressupostos do habeas corpus, consoante o disposto no

art. 5, LXVII da Constituio: a) haja violncia ou coao liberdade de locomoo
e b) ocorra ilegalidade ou abuso de poder.
Portanto, se ato da CPI existir capaz de produzir violncia ou coao
liberdade de locomoo de algum, praticando ilegalidade ou abuso de poder, h o
direito constitucional correspectivo de impetrao da ordem de habeas corpus,
sendo autoridade coatora o presidente da CPI.134
2.2.1 A priso
Por ser matria reservada jurisdio, no compreendida entre os

poderes de juiz que lhes foram outorgados pela Carta Republicana, as comisses
parlamentares de inqurito, em regra, no emitem ordens de priso, salvo em
flagrante delito, como prerrogativa de qualquer cidado. Por isso, em caso
extremado, na eventualidade de uma CPI decretar a priso, fora da hiptese de
flagrante delito, caber impetrao de habeas corpus para o fim de contra-arrestar
essa determinao, eis que eivada de ilegalidade e abuso de poder. 135
Para o Ministro Celso de Mello, a clusula judiciria de tutela da
liberdade inibe as comisses parlamentares de inqurito de afetar, por deliberao
prpria, o jus libertatis de qualquer pessoa, uma vez que esta no se insere no
mbito dos poderes de uma CPI poderes meramente instrutrios -- a medida
extrema de decretar e ordenar a priso preventiva de algum. 136
Por isso, conclui-se que a decretao de priso ato privativo e
exclusivo do Poder Judicirio.
2.3 o direito ao silencio e no auto-incriminao
134
SANDOVAL, Ovdio Rocha B. op. cit. p. 144.

CARAJELESCOV, Yuri. Comisses Parlamentares de Inqurito: luz das Disciplinas
Constitucional, Legal e Jurisprudencial Luso-Portuguesa e Brasileira. Curitiba: Juru, 2007. p. 189190.
135
54
O art. 8, , 2, letra g, do Decreto n. 676, de 6 de novembro de 1992

dispe que toda pessoa tem o direito de no ser obrigada a depor contra si mesma,
nem a declarar-se culpada.
Uadi Lammego Bulos sustenta que esse privilgio at o nome j dizplenamente invocvel na seara da investigao parlamentar, retrata o princpio de
que ningum pode ser obrigado a produzir prova contra si mesmo.137
A garantia contra a auto-incriminao no tem limites especiais nem
procedimentais: estende-se a qualquer indagao por autoridade pblica de cuja
resposta possam advir subsdios imputao ao declarante da prtica de crime.138
Por isso, faculta-se aos indiciados nas comisses parlamentares de
inqurito a possibilidade de se manterem calados sobre fatos que possam incriminlos. esse tambm o posicionamento do STF, conforme o julgamento do HC- 79.
812- SP:
E M E N T A: COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO - PRIVILGIO
CONTRA A AUTO-INCRIMINAO - DIREITO QUE ASSISTE A
QUALQUER INDICIADO OU TESTEMUNHA - IMPOSSIBILIDADE DE O
PODER PBLICO IMPOR MEDIDAS RESTRITIVAS A QUEM EXERCE,
REGULARMENTE, ESSA PRERROGATIVA - PEDIDO DE HABEAS
CORPUS DEFERIDO. - O privilgio contra a auto-incriminao - que
plenamente invocvel perante as Comisses Parlamentares de Inqurito traduz direito pblico subjetivo assegurado a qualquer pessoa, que, na
condio de testemunha, de indiciado ou de ru, deva prestar depoimento
perante rgos do Poder Legislativo, do Poder Executivo ou do Poder
Judicirio. - O exerccio do direito de permanecer em silncio no autoriza
os rgos estatais a dispensarem qualquer tratamento que implique
restrio esfera jurdica daquele que regularmente invocou essa
prerrogativa fundamental. Precedentes. O direito ao silncio - enquanto
poder jurdico reconhecido a qualquer pessoa relativamente a perguntas
cujas respostas possam incrimin-la (nemo tenetur se detegere) - impede,
quando concretamente exercido, que aquele que o invocou venha, por tal
especfica razo, a ser preso, ou ameaado de priso, pelos agentes ou
pelas autoridades do Estado. - Ningum pode ser tratado como culpado,
qualquer que seja a natureza do ilcito penal cuja prtica lhe tenha sido
atribuda, sem que exista, a esse respeito, deciso judicial condenatria
transitada em julgado. O princpio constitucional da no-culpabilidade, em
nosso sistema jurdico, consagra uma regra de tratamento que impede o
Poder Pblico de agir e de se comportar, em relao ao suspeito, ao
indiciado, ao denunciado ou ao ru, como se estes j houvessem sido
condenados definitivamente por sentena do Poder Judicirio.
139
Precedentes.
136
Jurisprudncia do STF, Ed. Lex, vol. 224, pg. 287 apud SANDOVAL, Ovdio Rocha B. op. Cit. p.
62.
137
Ibid, p. 290.
138
Ovdio Rocha B. op. cit. p. 66.
139
HC 79.812/SP. Rel. Min. Celso de Mello. Publ. DJ 16/12/2001. p. 21
55
Por conseguinte, tambm no configura crime de falso testemunho,

quando a pessoa, depondo como testemunha, ainda que compromissada, deixa de
revelar fatos que possam incrimin-la. Da mesma forma, no h imputao do crime
de falso testemunho quando testemunha recusar-se a responder perguntas que
impliquem a possibilidade de auto-incriminao.140
2.4 a presena do advogado nas CPIs e a ampla defesa dos

investigados
Os depoentes perante CPI tm resguardado o direito de se fazerem

acompanhados de advogados, tendo estes, por sua vez, o direito de aconselhar
seus clientes, bem como objetar indagaes comprometedoras ou procedimentos
eu atentem contra a ordem jurdica constituda. 141
A Lei Federal n 10.679, de 2003 prev expressamente a participao
de causdico durante o depoimento de testemunha ou indiciado perante CPI,
acrescentando o 2 ao art. 3 da Lei n. 1.579, de 1952, com a seguinte redao: o
depoente poder fazer-se acompanhar de advogado, ainda que em reunio
secreta. Nota-se que no h obrigao da assistncia de advogado, mas faculdade
a ser exercida a critrio do depoente. 142
Mesmo assim, as prerrogativas de ordem profissional da advocacia,
asseguradas pela Lei n. 8.906, de 4 de julho de 1994 (art. 7, I a XX), garantem o
comparecimento do advogado no recinto dos trabalhos da CPI. Dessa forma, tanto
indiciados, como testemunhas tm direito ao acompanhamento tcnico. 143
Para ilustrar tal situao, Uadi Lammego Bulos cita, a ttulo de exemplo, um
episdio ocorrido durante os trabalhos da CPI do Narcotrfico, em que o Supremo
Tribunal Federal, em medida cautelar, tendo como relator o Ministro Celso de Mello,
enfrentou essa questo. Segundo Bulos, em certo julgado, ficou evidente que a
comisso parlamentar de inqurito, como qualquer outro rgo estatal, no pode,
140
STF, HC 73.035, DJU, de 19.12.1996, pg. 51.766 e STF, HC 79.589, rel. Ministro Otvio Galloti,
julgado em 5.04.2000. Informativo 184, do STF.
141
CARAJELESCOV, Yuri. Op. cit, p. 143.
142
Ibid, loc. cit.
143
BULOS,Uadi Lammego. op. cit, p. 81.
56
sob pena de grave transgresso ordem jurdica, impedir, dificultar ou frustrar o

exerccio, pelo advogado, de suas prerrogativas profissionais, as quais lhe foram
outorgadas pela Lei n. 8.906, de 1994.144
2.5 o princpio da ampla defesa
O princpio da ampla defesa a garantia de que o acusado ter todos

os meios em direito admitidos para resistir a qualquer acusao que lhe seja
imposta.145
Em sntese, a ampla defesa compreende a oportunidade de produo
de todas as provas admitidas em direito, quer esteja no Poder Judicirio, quer num
tribunal administrativo. A Constituio Federal de 1988, no seu art. 5, inciso LV,
assegurou aos envolvidos em quaisquer litgios o ofertamento da paridade de
armas, ao dispor que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes.146
Rui Portanova, citado por Guanabara e Peixinho, assevera que o
princpio da ampla defesa uma conseqncia do contraditrio, mas tem
caractersticas prprias. Alm do direito de tomar conhecimento de todos os termos
do processo (princpio do contraditrio), a parte tambm tem o direito de alegar e
provar o que alega e tal como direito de ao tem o direito de no se defender.
Optando pela defesa, o faz com plena liberdade.147
Essa doutrina constitucional corroborada pelo entendimento da
Suprema Corte, que garante que todo e qualquer ato a alcanar interesses de
pessoas naturais e jurdicas h de fazer-se devidamente fundamentado, pouco
importando a natureza poltica do rgo que o implemente. Essa formalidade
enquadrvel como essencial no que viabilizadora do exerccio do ldimo direito de
defesa.148
144
Ibid, loc. cit.

PEIXINHO, Manoel Messias & GUANABARA, Ricardo. Op. cit, p. 90 e 91
146
Ibid, p. 92.
147
PORTANOVA, Rui. Princpios do Processo Civil, apud PEIXINHO, Manoel Messias. Ibid, loc. Cit.
148
STF- MS 23.454-DF. Relator Min. Marco Aurlio de Mello em 12 de maio de 2000.
145
57
Para Sandoval, no se pode olvidar uma constatao evidente: a

simples existncia de um inqurito policial ou de um inqurito parlamentar a
envolver pessoas ofende o status dignitatis do cidado. Ningum est obrigado a
permanecer inerte, como simples objeto de investigao, quando sua dignidade se
encontra em xeque. Ao contrrio, a Constituio, como anotado, garante a toda a
pessoa o direito de se rebelar, no uso dos instrumentos legais postos a seu dispor.
Nenhuma instituio pblica, por mais importante na hierarquia do Poder ou da
Administrao Pblica, pode atacar, impunemente, a dignidade das pessoas.149
Portanto,
limitao
material
dos
poderes
das
comisses
parlamentares de inqurito no representa simplesmente um freio atuao

parlamentar, como alegam alguns e tampouco resultado de mera distribuio de
funes na diviso dos poderes. Mais do que isso, essa conteno a garantia
estabelecida pelo ordenamento jurdico para a proteo das liberdades pblicas e
dos direitos fundamentais.
Mesmo assim, limitao material dos poderes das CPIs no garantiria
por completo o exerccio dos direitos fundamentais se no houvesse as limitaes
formais, j consagradas explicitamente no texto constitucional. Dessas limitaes
formais, aquela que mais dvida deixa quanto ao seu conceito o chamado fato
determinado, razo de vrias polmicas acerca de seu conceito e abrangncia.
Esse tipo de limitao formal ser o objeto do prximo captulo, que responder at
que ponto o requisito formal do fato determinado garante o exerccio das liberdades
pblicas e dos direitos fundamentais perante as CPIs.
149
SANDOVAL, Ovdio Rocha B. ob. cit. p. 165.
58
CAPTULO III
O fato determinado como garantia dos direitos fundamentais perante as

Comisses Parlamentares de Inqurito
1 Fato determinado: conceitos
1.1 conceito normativo
A constituio, no 3 do art. 58, estabelece que as comisses

parlamentares de inqurito, com poderes prprios das autoridades judiciais, sero
criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal em conjunto ou
separadamente, mediante requerimento de um tero de seus membros para
apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o
caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade
civil ou criminal dos infratores.150
No
prprio
pargrafo
constitucional
que
trata
das
comisses
parlamentares de inqurito, h a definio dos limites formais a que esto sujeitos

esses colegiados com funo investigativa, quais sejam: requerimento de um tero,
prazo certo e apurao de fato determinado, alm do envio ao Ministrio Pblico,
para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores, se for o
caso.151
No entanto, dentre esses limites formais, nenhum deles to
controverso quanto o conceito de fato determinado. Isso porque a prpria
Constituio no procura - e nem deveria - esclarec-lo melhor. A explicitao do
150
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil: texto constitucional

promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alteraes adotadas pelas emendas Constitucionais n.
1/92 a 46/2005 e pelas Emendas Constitucionais de reviso n. 1 a 6/94- Braslia: Senado Federal,
Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2005. p. 58
151
Ibid, p. 58.
59
conceito deveria ser sugerido por legislao infraconstitucional, no caso a Lei

1.579/52 e os regimentos internos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.
A Lei n 1.579/52, por sua vez, sobre o conceito de fato determinado,
estabelece o seguinte:
Art. 1 - As Comisses Parlamentares de Inqurito, criadas na forma do
Artigo 53 da Constituio Federal, tero ampla ao nas pesquisas
destinadas a apurar os fatos determinados que deram origem sua
formao.
(...)
Art. 5 - As Comisses Parlamentares de Inqurito apresentaro relatrio
de seus trabalhos respectiva Cmara, concluindo por projeto de
resoluo.
1 - Se forem diversos os fatos objeto de inqurito, a comisso dir,
em separado, sobre cada um, podendo faz-lo antes mesmo de finda a
investigao dos demais (grifou-se).
Segundo Paulo Ricardo Schier, a Lei n. 1.579/52 limita-se a afirmar que

as comisses parlamentares de inqurito tero ampla ao nas pesquisas
destinadas a apurar os fatos determinados que deram origem sua formao, no
se preocupando em delimitar conceitualmente o que sejam estes fatos determinados
e, no art. 5, 1, admite que o objeto da investigao possa recair sobre fatos
mltiplos, diversos, hiptese em que dir a comisso, em separado, sobre cada um
deles. 152
Preocupado em especificar melhor conceito, o Regimento Interno da
Cmara, em seu art. 35, 1, traz a seguinte definio o fato determinado:
art. 35 (...)
1 Considera-se fato determinado o acontecimento de relevante
interesse para a vida pblica e a ordem constitucional, legal, econmica e
social do Pas, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de
153
constituio da Comisso.
Essa primeira delimitao conceitual, embora no seja suficiente, por si

s, para explicar o que seja o fato determinado, possui algumas virtudes. Em
primeiro lugar, exige que o fato seja relevante ou, em outras palavras, esteja
vinculado a algum interesse pblico. Alm disso, coloca o dever de exposio, de
justificao, de motivao clara no sentido da delimitao do fato determinado,
152
SCHIER, Paulo Ricardo.op. cit. p. 127.

BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Regimento interno da Cmara dos Deputados:
Aprovado pela resoluo n.17 de 1989 e alterado pelas resolues n.1,3 e 10, de 1981; 22 e 24, de
1992; 25, 37 e 38 de 1993; e 57 e 58 de 1994. 3. ed. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao
de Publicaes, 1994. 309 p. (Textos bsicos). Atualiza o Regimento interno da Cmara dos
Deputados, aprovado pela resoluo n. 17 de 1989 at a resoluo n. 58, de 1994.
153
60
mormente
quando
utiliza
expresso
devidamente
caracterizado
no
154
requerimento.
Schier conclui afirmando que, sob o aspecto normativo expresso, nada

mais se pode afirmar a respeito do conceito de fato determinado que no seja (a) a
exigncia de que seja relevante; (b) a imposio de sua demonstrao/delimitao
no requerimento de abertura da CPI e (c) a admisso de que possa ser mltiplo.155
1.2 aspectos doutrinrios
A delimitao da exigncia de fato determinado, nada obstante a sua

importncia, no tem sido objeto de grande preocupao direta e especfica dos
pensadores jurdicos brasileiros. O quadro doutrinrio, neste campo, geralmente
omisso ou ento fundado em certas generalidades ou pressuposies que
contribuem de maneira apenas relativa (mas no despicienda) para o debate terico.
Inexiste, portanto, sistematizao no que tange a esta abordagem conceitual.156
Inicialmente, fato determinado, para fins de criao de comisso de
inqurito, deve ser entendido como algo que, entre um momento inicial e um
momento final, aconteceu e seu conhecimento em mincias pelo Legislativo ,
atualmente, relevante. Atravs da CPI, pode-se apurar a autoria, o perodo em que
ocorreu o fato, o meio utilizado e o local do fato.157
Nessa linha, a Comisso de Constituio e Justia do Senado Federal,
no Parecer n. 131, de 1996, apresentou o seguinte entendimento a respeito do
conceito de fato determinado:
certo que a Constituio Federal no impe a qualificao do fato determinado,
com o detalhamento de todas as suas circunstncias. Mas exige que seja
concreta a sua existncia, porque o que se vai apurar no se houve o fato, mas
as circunstncias (quem, como, quando, quanto, onde etc) concorrentes a um fato
determinado que deve ser inequivocamente referido na pea inicial.
154
SCHIER, Paulo Ricardo.op. cit. p. 128.

Ibid, p. 130.
156
Ibid, p. 128.
157
ALVES, Jos Wanderley Bezerra. Comisses Parlamentares de Inqurito: poderes e limites de
atuao. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 2004. p. 189.
155
61
Para Marcos Cardoso Santi, a descrio de fato determinado

certamente o requisito que tem sido objeto de maiores polmicas no Congresso
Nacional, por se tratar de um conceito aberto e, por conseguinte, mais propcio s
subjetividades de interpretao, o que tem levado constantemente a ser submetido
atualizao jurisprudencial e doutrinria. Alm disso, essa abertura conceitual o
torna mais facilmente manipulvel, quando assim convm para a concretizao de
interesses polticos circunstanciais.158
Com o propsito de tornar claro esse conceito, Cretella Jnior procura
defini-lo como o evento ou acontecimento do mundo que tem conseqncias sobre a
vida constitucional do pas. Por isso, todo acontecimento que interesse ao direito
comercial, econmico, civil, penal, administrativo, constitucional, fato do mundo, e
que interesse ao mundo jurdico e que necessite de providncias do Poder
Legislativo Federal, Cmara ou Senado, ser objeto de investigao por parte de
Comisso de Inqurito.159
A determinabilidade do fato o ponto culminante da consagrao
constitucional das comisses parlamentares de inqurito, que no tm poderes
universais de investigao. Apenas so passveis de investigao parlamentar os
fatos
delimitados,
demarcados,
exatos,
em
cujo
regao
acontecimentos de relevante interesse para a vida da nao.
se
delinearam
Portanto, crises
abstratas, problemas momentneos, conflitos de interesse pessoais, embates de

suscetibilidades, perseguies a pessoas ou entidades, tudo isso no se enquadra
na exigncia constitucional, porquanto o 3 do art. 58 no admite requerimentos
contendo fatos amorfos e indiscriminados. 160
Nessa mesma linha, Saulo Ramos enfatiza que somente fatos
determinados concretos e individuados, que sejam de relevante interesse para a
vida poltica, econmica, jurdica e social do Pas, que so passveis de
investigao parlamentar e constitui abuso instaurar-se inqurito parlamentar com o
fito de investigar fatos genericamente enunciados, vagos e indefinidos, pois a
Constituio impe que o inqurito parlamentar objetiva atos, aes ou fatos
158
SANTI, Marcos Evandro Cardoso. Criao de Comisses Parlamentares de Inqurito: tenso

entre o direito constitucional de minorias e os interesses polticos da maioria. Braslia: Srgio Antonio
Fabris, 2007. P. 40.
159
CRETELLA Jr, Jos. Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), apud CARAJELESCOV, Yuri. Ob.
Cit. p. 106.
160
62
concretos e no h, no ordenamento constitucional brasileiro, investigaes

difusas.161
Assim sendo, o objeto de uma CPI no pode servir para a obteno de
escopos mesquinhos, para negar a prpria Constituio, as conquistas civilizatrias
e os direitos fundamentais. Deve haver vinculao das comisses parlamentares de
inquritos s finalidades constitucionais que justificam sua existncia.162
Em se tratando o fato determinado de um requisito e, por conseguinte,
limite das investigaes parlamentares, no pode deixar de ser observado. Por isso
que no pode ser visto como uma barreira meramente retrica, ao qual os
parlamentares devem, formalmente, fazer meno em seus requerimentos de
constituio das investigaes.163
Paulo Ricardo Schier esclarece a sua anlise com a seguinte
contribuio:
A Constituio no pode abrigar expresses que no sejam destitudas de
valor normativo, que possuam carter exclusivamente figurativo. Se se fala
de fato determinado, por certo h uma razo para a observncia do
requisito. Quer-se impedir, como j se disse, as devasssas, a utilizao
meramente poltica do instituto e assim por diante. Da porque o fato
determinado, ao mesmo tempo que denota, por si prprio, um limite,
tambm expressa uma exigncia de exposio bem delimitada daquilo que
ser investigado, como mecanismo de racionalizao da investigao,
como elemento que permitir o controle de sua finalidade. Tem, logo, o
requisito do fato determinado, duas dimenses: a de limite formal de
constituio das CPIs (ou seja, no se pode investigar fatos genricos,
indeterminados, abstratos, para impedir prticas, repita-se, como a da
devassa) e a de exigncia de demonstrao de vinculao com a
finalidade (exigncia de exposio do fato para que se verifique se h
interesse legislativo, em sentido lato, que justifique a manipulao de
dados poderes, se o campo de investigao est no mbito competencial
do Parlamento, se h interesse pblico que justifique a constituio e
assim sucessivamente). Legitima-se, portanto a preocupao com a
164
delimitao do que venha a ser fato determinado.
161
RAMOS, Saulo. Parecer da Consultoria Geral da Repblica, SR-55, de 28.03.1988, apud

SANDOVAL, Ovdio Rocha B. Op. Cit. p. 36.
162
163
SCHIER, Paulo Ricardo. Op. cit, p. 122.
164
Ibid, p. 123.
63
2 O fato determinado e os direitos fundamentais
No resta dvidas de que o fato determinado consubstancia um limite

ao poder de atuao das CPIs. O principal questionamento que surge, no bojo do
que foi desenvolvido neste trabalho, se essa limitao tambm tem como garantia
proteo de direitos fundamentais.
Como o conceito de fato determinado ainda guarda um certo grau de
subjetividade quanto sua interpretao, Paulo Ricardo Schier aponta cinco
caractersticas objetivas quanto ao conceito de fato determinado que devem ser
observadas na atuao das CPIs. A partir dessas caractersticas, o fato determinado
a) deve guardar relao com a competncia do parlamento;
b) no deve interferir na competncia originria de outros poderes;
c) no poder incidir sobre o stio competencial reservado aos demais
entes federativos, em obedincia ao princpio federativo;
d) no poder ser muito amplo;
e)
no poder invadir os negcios jurdicos estritamente privados
165
que no guardem relao com o interesse pblico.
2.1 o fato determinado e a competncia do parlamento
No so fatos determinados suscetveis de investigao parlamentar

aqueles relacionados a litgios judicirios, nem matrias cujo estudo e soluo
ultrapassem a competncia constitucional do parlamento. 166
geralmente reconhecido que o objeto das comisses parlamentares
de inqurito, desde que apresente contornos definidos, pode estender-se a qualquer
assunto ou matria de interesse pblico da competncia do parlamento que a
institui, isso porque as comisses parlamentares de inqurito no so mandatrias
da Assemblia que as constituiu. So a prpria Assemblia, no exerccio das
165
166

64
funes que lhes competem. Constitudas no Senado ou na Cmara, dentro de suas

atribuies, elas representam esta ou aquele na sua totalidade.167
Para Joo de Oliveira Filho, so investigveis todos os fatos que
possam ser objeto de legislao, de deliberao, de controle, de fiscalizao, por
parte de quaisquer rgos do Poder Legislativo federal, estadual ou municipal. No
so fatos investigveis pelo legislativo aqueles que sejam criminosos, salvo quando
estejam sujeitos sua competncia jurisdicional. Ademais, fora da competncia
cumulativa de ambas as Casas do Congresso e fora da competncia de cada Casa
do Poder Legislativo, qualquer fato emergente escapa do mbito de seu poder de
investigao por meios compulsrios.168
guisa de exemplo, pode-se comparar o inqurito no mbito do Brasil e de
Portugal, onde os inquritos parlamentares tm como objeto qualquer matria de
interesse pblico relevante para o exerccio das atribuies da Assemblia da
Repblica.169
Assim, em Portugal, para o conceito de interesse pblico relevante, so
necessrias, portanto, duas idias centrais: a) que os fatos apurados tenham
suficiente importncia no contexto de interveno do Parlamento e do debate poltico
do pas e b) que o inqurito tenha utilidade, no tempo em que a comisso funcionar,
sem que isso signifique que fatos tenham de ser atuais ou ocorridos na gesto do
atual governo, podendo alcanar fatos pretritos, desde que tenham repercusso no
presente.170
Por isso, a fim de esclarecer o mbito de competncia do Parlamento, o
Tribunal Constitucional Portugus delimitou precisamente o objeto dos inquritos
parlamentares, ao estabelecer que
As comisses parlamentares de inqurito podem ter como objecto
quaisquer factos ou questes de interesse pblico, isto , quaisquer
matrias, desde que devidamente determinadas e delimitadas que caibam
nas competncias da Assemblia da Repblica. No podem aquelas ter
por objecto questes que tenham a ver com interesses estritamente
privados ou incidir sobre matrias que extravasem a competncia da
167
ITAGIBA, Ivair Nogueira. Aperfeioamento do Estado Democrtico. Apud CARAJELESCOV, Yuri.

Op. Cit. p. 111.
168
OLIVEIRA FILHO, Joo de. Comisses Parlamentares de Inqurito. In Revista Forense n 151,
Rio de Janeiro, 1954. P. 71-72. Apud SCHIER, Paulo Ricardo. Op. cit.
169
CARAJELESCOV, Yuri. Op. Cit. p. 109.
170
MIRANDA, Jorge. Sobre as Comisses Parlamentares de Inqurito. In Direito e Justia, XIV, I,
2000.
65
Assemblia da Repblica ou se incluam na competncia exclusiva de

171
outros rgos constitucionais.
2.2 a observncia do princpio da separao de poderes
Como dito anteriormente, no resta dvidas de que apenas o Parlamento o

rgo competente para decidir sobre a instaurao de inquritos parlamentares.
No entanto, a possibilidade de o Poder Legislativo instituir rgos
fracionrios com funo investigatria est assim includa no conjunto de suas
atribuies de legislar, e a possibilidade de fiscalizar atos do Poder Executivo se
incluiria no princpio constitucional de separao dos poderes. Deve-se, entretanto,
distinguir o poder investigatrio do parlamento, associado direta ou indiretamente
funo de legislar e aprimorar a ordem jurdica, do poder investigatrio atribudo aos
membros do Poder Executivo e, especialmente, aos do Poder Judicirio, que, no
exerccio de suas atribuies e competncias, no mbito da jurisdio civil e penal,
conduzem a produo de prova, segundo as regras procedimentais escritas.172
Por isso, pode acontecer que o fato certo e determinado investigado por uma
comisso parlamentar de inqurito, ou fatos conexos ao fato principal que surjam
durante as investigaes em curso, j sejam alvos de investigaes ou processos
criminais paralelos. Tal circunstncia, entretanto, no inviabiliza o seguimento da
investigao parlamentar, que considerado procedimento constitucional autnomo,
com finalidade diversa daquela dos demais procedimentos investigatrios, qual seja,
o aprimoramento da legislao e a fiscalizao da autoridade pblica.173
Entretanto, nesta perspectiva, ser possvel dizer-se que os atos tipicamente
jurisdicionais no podero ser objeto de controle parlamentar e, igualmente, que
suas funes no podero revestir-se de carter judicial, respeitando-se os limites
do princpio da reserva jurisdicional, razo pela qual se afirma que as CPIs no
julgam e nem condenam ningum. Isto porque condenao, no mbito parlamentar,
somente pode ocorrer naquelas situaes em que a prpria constituio atribui o
exerccio atpico de funo jurisdicional ao poder Legislativo, como ocorre no caso
171
Acrdo do Tribunal Constitucional de Portugal 195/94- Processo 478/93- Rel. Conselheiro

Fernando Alves Correia. Apud CARAJELESCOV, Yuri. Op. Cit. P. 112.
172
SANTOS, Margaret de Olivaes Valle dos. Op. cit. p. 188.
66
de julgamento dos crimes de responsabilidade do Presidente e outras situaes ou

autoridades similares (mas a certo que o julgamento e a condenao no sero
realizados por CPI). 174
Nesse sentido, o princpio da separao dos poderes
obriga que se
reconhea o devido relevo bvia idia de que as CPIs no so tribunais, apesar de

a Constituio lhes conceder o poder prprio de autoridade judicial. Mesmo assim, a
natureza das CPIs poltica, jurdica, institucional e procedimentalmente distinta da
dos tribunais.175
Alm disso, a limitao dos poderes das comisses parlamentares de
inqurito impede que o fato determinado a ser investigado abranja atos tpicos do
Judicirio. Em outras palavras, quando se diz que o princpio da separao de
Poderes impede a investigao de atos estritamente jurisdicionais, no se est
querendo dizer que as CPIs no devem apurar e divulgar fatos determinados que
estejam relacionados atividade judicante. O que se traduz como insupervel limite
substancial ao exerccio do poder de inqurito parlamentar a interferncia das
Casas Legislativas no mrito desses atos.176 Uadi Lammego Bulos completa esse
raciocnio com a seguinte hiptese:
Suponhamos que uma sentena judicial tenha sido proferida com claro teor
de parcialidade, contrria s normas constitucionais e legais. Isso no
impede que a CPI investigue o fato subjacente ao decisum. O que a ordem
jurdica lhe probe fiscalizar os fundamentos que escudaram o
entendimento o magistrado, sejam tendenciosos ou no.
177
De modo sinttico, pode-se afirmar que, se os processos so

resolvidos com o exerccio da jurisdio, atribuio do Judicirio, outro poder no
pode e nem deve se intrometer na avaliao da atividade do juiz. Seus atos so
recorrveis para instncias ou graus superiores do mesmo Poder, que podem
derrog-los sem prejuzo da independncia jurdica do magistrado inferior, no se
admitindo a intromisso do Legislativo ou do Executivo na prestao jurisdicional.
Esse o entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Habeas
173
SANTOS, Margaret de Olivaes Valle dos. Op. cit, p. 187.

SCHIER, Paulo Ricardo. Op. cit. p. 80.
175
MACHADO, Jnatas e Mota, Srgio. As comisses parlamentares de inqurito poderes de
investigao, reserva de juiz e direitos fundamentais apud SCHIER, Paulo Ricardo. Op. Cit. p. 80.
176
177
Ibid, loc. cit.
174
67
Corpus n 79.441/DF, cujo relator foi o ento Ministro Otvio Gallotti, cuja ementa
est a seguir transcrita:
Comisso Parlamentar de Inqurito. No se mostra admissvel para
investigao pertinente s atribuies do Poder Judicirio, relativas a
procedimento judicial compreendido na sua atividade-fim (processo de
inventrio). Art. 1o da Constituio e art. 146, b, do Regimento Interno do
Senado Federal. Pedido de habeas corpus deferido, para que no seja o
magistrado submetido obrigao de prestar depoimento.
178
O processo citado foi impetrado contra ao da CPI do Judicirio, que

convocou para depor o desembargador do TJDF, Vasquez Crxen, a fim de prestar
esclarecimentos sobre a atuao dele em processo judicial de inventrio. Com base
no entendimento, a Suprema Corte concluiu que a convocao de paciente para
prestar esclarecimentos CPI sobre sua atividade jurisdicional naqueles inventrios
afronta o princpio da separao dos poderes e a independncia funcional do
magistrado (art. 2 da Constituio Federal). E o juiz, mesmo na jurisdio censria
dos rgos disciplinares da magistratura, no pode ser punido ou prejudicado pelas
opinies que manifestar ou pelo teor das decises que proferir, como determina o
art. 41 da LOMAN (Lei Orgnica da Magistratura).
A deciso do Excelso considerou ainda que:
Pode-se concluir no ser prprio do Poder Legislativo investigar eventuais
deslizes ou desmandos de juzes, tarefa reservada ao Tribunal de Justia,
no aspecto administrativo e o Superior Tribunal de Justia, no criminal e
no poder CPI Ter como fim a investigao de atos do impetrante. A CPI
pode, entretanto, investigar se a legislao de regncia das atividades
judiciais ou mesmo administrativas dos juzes adequada ou no e se
esto sendo normalmente observadas e ainda se faz necessrio modificarse a legislao de regncia. Eventualmente, se vislumbrar a possibilidade
de ocorrncia de crimes ou infraes administrativas, pode remeter ao
Ministrio Pblico evidncias de tais fatos, para eventuais providncias.
179
Logo, no cabe ao Congresso Nacional, nem s assemblias legislativas

estaduais ou s cmaras municipais investigar o teor, os argumentos, a forma, a
substncia, o porqu de um ato jurisdicional ter trilhado certo caminho. Pouco
importa, nesse particular, se a sentena foi justa ou injusta, lcita ou ilcita, parcial ou
imparcial, porque, se fosse diferente, as CPIs adentrariam a esfera reservada ao
178
179
STF, HC n 79.441/DF. Rel. Ministro Otvio Gallotti. Publicada no DJ 06/10/2000 p. 80.

Ibid, loc. cit.
68
Judicirio, pela Constituio e pelas leis da Repblica, colocando em risco o

equilbrio institucional do Pas.180
Torna-se igualmente importante destacar que, diante da idia de pesos
e contrapesos proposta por Montesquieu para justificar a separao dos poderes,
lcito ao Parlamento exercer a fiscalizao sobre atos do Poder Executivo,
entretanto, igualmente verdadeiro que esta atividade de controle no poder
centrar-se sobre o chamado mrito administrativo. Alis, sendo a anlise deste
vedado ao Judicirio, no seria imaginvel que fosse franqueada ao Legislativo.181
Como corolrio do princpio da independncia e harmonia entre os
Poderes, no se mostra possvel a criao de uma comisso parlamentar de
inqurito com o objetivo nico de investigar o Presidente da Repblica em razo de
crimes de responsabilidade ou do exerccio de atribuies polticas que a
Constituio lhe tenha reservado diretamente. 182
A respeito da investigao do fato determinado sobre o mrito dos atos
administrativos do Poder Executivo, oportuna a lio do professor Manoel
Gonalves Ferreira Filho:
verdade que a separao ratione materiae no exclui, de modo geral, a
investigao parlamentar sobre o campo de competncia do Executivo. De
fato, onde pode incidir a lei cabe investigao. Ora, sendo a atividade do
Executivo preordenada, em princpio, pela lei, no vedado s comisses
de inqurito recolher dados sobre tais atividades administrativas a fim de
instruir a eventual futura ao legislativa da cmara (...) Obviamente, essa
investigao no pode propor-se a desempenhar atribuies do Executivo.
Neste caso, a comisso estaria assumindo a funo executiva a ela vedada
pela separao dos poderes.
183
Nesse sentido, no pode ser constituda CPI cujo escopo seja o de

investigar crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica, os quais atentem
contra: a) a existncia da Unio; b) o livre exerccio dos Poderes Legislativo,
Executivo, Judicirio, do Ministrio Pblico e dos poderes constitudos nos demais
entes polticos da federao; c) o exerccio dos direitos polticos, individuais e
sociais; d) a segurana interna; e) a probidade administrativa; f) a lei oramentria;
180

Ibid, loc.cit.
182
ALVES, Jos Wanderley Bezerra. Comisses Parlamentares de Inqurito: Poderes e Limites de
Atuao. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2004, p. 344.
181
69
g) o cumprimento das leis e decises judicirias (CF, art. 85), haja vista o
disciplinamento em lei especial (Lei n. 1.079, de 1950).184
Logo, o controle direto dos atos polticos e a investigao sobre crimes de
responsabilidade praticados pelo Presidente da Repblica somente podero ser feito
pelo Congresso Nacional cabendo Cmara dos Deputados decidir sobre o
recebimento da acusao, que, se acolhida, ser remetida ao Senado Federal para
processar e julgar no instituto do impeachment, ou por intermdio dos meios
constitucionalmente previstos.185
Posto isso, conclui-se que o princpio da separao de poderes,
embora constitua um limite material ao exerccio legtimo do inqurito parlamentar,
no equivale a uma camisa-de-fora, apta a sufocar a investigao de fatos
determinados eivados de improbidade. Pelo contrrio, o respeito a esse princpio
qualifica-se como valor constitucional mximo a ser preservado de modo contnuo,
precisamente para frear os excessos das instncias governamentais, em nome da
defesa da ordem jurdica, dos direitos fundamentais e das liberdades pblicas,
evitando-se a formao de centros detentores de poderes absolutos no Estado.186
2.3 o fato determinado e o princpio federativo
Pode o Congresso Nacional investigar tudo que constitua matria de sua

competncia legislativa, deliberativa, de controle e fiscalizao. Cada uma das
cmaras que o compe, idem. No mbito dos Estados e dos Municpios, as
assemblias legislativas e as cmaras de vereadores podem investigar o que for de
competncia do Estado-membro, ou se encontre no campo de ao municipal,
respectivamente.187
Nessa seara, alm do objetivo de controle, pode a criao das comisses
visar colheita e material para algum projeto de lei ou de resoluo. Entretanto,
183
SCHIER, Paulo Ricardo. Op. Cit. p. 82-83.

CRETELLA Jr, J. Comentrios Constituio de 1988, v. 5, Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 1989. p. 2703.
185
FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes:o poder congressual de sustar atos
normativos do Poder Executivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994. p. 182.
186
BULOS, Uadi. Lammego. Op. Cit. p. 47.
187
ALVES, Jos Wanderley Bezerra. Op.cit, p. 336.
184
70
como o Parlamento no pode confiar a uma entidade mais poderes do que ela tem,
a competncia das Comisses de Inqurito no abrange seno assuntos da esfera
de ao e vigilncia do Congresso: no se estende, por exemplo, a processos
criminais ou a litgios judicirios, nem a matrias cujo estudo e soluo incumbem
aos poderes regionais e municipais.188
Essa exigncia nada mais do que a necessidade j citada aqui de
existncia de nexo entre o fato investigado e a competncia legislativa da casa
investigadora. Entretanto, essa afirmao no implica o reconhecimento de que no
possa uma Assemblia Legislativa ou Cmara de Vereadores, no respectivo mbito
territorial de abrangncia, investigar determinado fato que tenha relevncia social,
poltica, jurdica ou econmica local, ainda que incompetente para legislar sobre tal
matria, como, por exemplo, o trfico de drogas na sociedade local.
Ainda que o Estado ou o Municpio no tenham competncia para
legislar sobre direito penal, o respeito competncia legislativa e ao princpio
federativo no impedem as CPIs criadas em seu mbito de investigar fato
determinado ligado atuao do crime organizado na sua rea de atuao territorial.
Neste caso, prevalece o interesse pblico da comunidade em questo.189
Nesse contexto, o poder investigatrio restrito matria de competncia
legislativa, deliberativa, de controle e fiscalizao do Legislativo de cada unidade da
Federao, somente alcana a investigao de fato determinado relativo matria
poltico-legislativa, ou seja, aquela destinada a apurar irregularidades no mbito do
Governo e da Administrao.190
2.4 a amplitude do fato determinado
Quanto ampliao do fato objeto da investigao, desde que mantido seu

ncleo fundamental, razovel sua ocorrncia, pela vontade da maioria. Neste
caso, como bem observou Alves, no estar sendo desrespeitado o direito da
188
MAXIMILIANO, Carlos. Comentrios Constituio brasileira. V. II, apud ALVES, Jos

Wanderley Bezerra, op. Cit. P. 336.
189
ALVES, Jos Wanderley Bezerra. Op. Cit, p. 338.
190
Ibid, p. 339.
71
minoria, j exercido ao deflagrar o processo investigatrio. Ainda assim, h que ser

analisada a questo com muita ponderao, para evitar-se que a pretenso da
maioria no constitua um truque capaz de inviabilizar ou de dificultar a investigao
inicialmente acordada, o que evidentemente somente poder ser feito no caso
concreto.191
J em relao quantidade de fatos determinados, certo que a
investigao parlamentar no pode ter por objeto fatos genricos, no delimitados,
inexatos, imprecisos. Isso, porm, no significa que, em uma nica CPI, no se
possa investigar acontecimentos mltiplos, desde que devidamente delimitados, sem
que tal importe em afronta ao preceptivo constitucional. necessrio, porm, que,
na fixao dos fatos a serem investigados, haja razoabilidade no quantitativo,
pertinncia na identidade de objetos, inadmitindo-se qualquer pretenso de
investigao geral, ainda que com indicao disfarada de fatos determinados.192
No que diz respeito ampliao da investigao para alcanar fatos
conexos, no pode ser entendida como inaceitvel a ampliao daquela feita sobre
fatos diretamente relacionados ao motivo principal que orientou a instalao da CPI,
sob pena de ter que considerar a possibilidade de serem criadas CPIs continuadas,
para apurar fatos perifricos que decorrem, tm origem, resultam de outros
integrantes de um universo j sob investigao. Porm, h que ser observada a
pertinncia entre o fato indicado no ato de criao e aquele conexo, para evitar que
a CPI se torne instrumento de investigao geral, o que inadmissvel e constitui
afronta Carta Magna193 e, por conseguinte, atentado aos direitos fundamentais e
s liberdades pblicas, uma vez que constitui abuso de autoridade.
guisa de exemplo, pode-se citar a chamada CPI dos Bingos, ironicamente
conhecida tambm como CPI do fim do Mundo, criada no mbito do Senado
Federal (52 Legislatura 2003/2006) para investigar supostos desvios ocorridos
nas casas de jogos e o envolvimento de agentes pblicos. Essa CPI, segundo
destaca Yuri Carajelescov, substituiu a Polcia Civil de So Paulo e ao Ministrio
Pblico do Estado e passou a apurar o assassinato do prefeito Celso Daniel de
Santo Andr e do prefeito de Campinas, Toninho do PT, alm de eventuais desvios
e improbidades cometidos na Prefeitura de Ribeiro Preto, quando era prefeito o
191
Ibidem, p. 191.
ALVES, Jos Wanderley Bezerra. Op. cit, p. 192.
193
Ibid, p. 193.
192
72
ento Ministro da Fazenda Antnio Palocci, temas que nenhuma afinidade

guardavam com o objeto que inspirou a criao da comisso: a investigao da
atuao das Casas de Bingo.
O desvirtuamento da atuao da comisso atingiu o seu pice com a
oitiva do caseiro Francenildo Santos Costa que muito provavelmente nunca havia
posto os ps em uma casa de bingo precipitando a demisso do Ministro da
Fazenda e revelando ao pas os reais propsitos dessa CPI, que, antes de atender
ao interesse pblico, cumpria a agenda dos propsitos eleitorais imediatos de certos
agrupamentos partidrios. 194
Nesse sentido, cabe a opinio advogado Saulo Ramos, para quem o texto
constitucional, ao mencionar o fato determinado como objeto da apurao das
Comisses Parlamentares de Inqurito, indica que deva ser apurado apenas um fato
determinado de cada vez, sob pena de se desrespeitar a lei e burlar o nmero
regimental fixado, de cinco comisses concomitantes. Uma CPI genrica estaria
revivendo as antigas Comisses Gerais de Inqurito CGIs- dos governos
militares.195
2.5 o fato determinado e os negcios privados
No h dvidas de que o objeto das comisses parlamentares de inqurito

s poder ser a investigao de fato que tenha relevante interesse para a vida
pblica e a ordem constitucional, legal, econmica e social do Pas, como determina
o artigo 35, 1, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados. Portanto, s lida
com fatos de interesse pblico, mesmo porque fatos de interesse meramente
privado esto afastados de atribuio investigatria das CPIs, cujo principal
propsito a elaborao legislativa.196
194
CARAJELESCOV, Yuri. Op. Cit. P. 109.

RAMOS, Saulo. Leso Ordem Constitucional, in Jornal do Brasil, maro de 2001, Caderno 1. p.
12.
196
SANTOS, Margaret de Olivaes V. dos. Op. Cit. p. 188.
195
73
Dessa forma, em princpio, tais comisses no possuem legitimidade para

investigar a vida e os negcios dos cidados comuns, dos particulares. Protege-se,
como ponto de partida, o espao dos chamados private affairs.197
Conquanto, os negcios privados passam a ser suscetveis de investigao
por comisso parlamentar de inqurito, desde que esteja em jogo interesse pblico
relevante inserido no rol de competncias da Casa Legislativa que a instituir. Uma
empresa particular que mantm contrato com qualquer rgo da esfera pblica est
sujeita investigao, desde que o objeto investigado tenha referncia ao contrato
aludido. 198
De igual modo, se os negcios so tratados entre dois particulares, sem a
participao estatal na relao jurdica, parece que a a situao diversa, pois o
campo estrito da autonomia privada encontra-se protegido contra as incurses do
poder pblico. Se, nesta sede, pode no se justificar a interferncia estatal,
protegendo-se de forma quase absoluta o private affair, isto se compreende em vista
de, em tese, no existir nenhum interesse pblico concreto e determinado em se
desvelar o contedo da relao jurdica entre dois particulares.199
Ainda assim, seria temerrio afirmar categoricamente que todo e qualquer
negcio entre privados no tenha relao com o interesse pblico. O Ministro do
STF, Eros Grau afirma que se foi o tempo em que o Estado possua uma
configurao exclusivamente liberal que o exclua de praticamente de todas as
formas de interveno no domnio privado.200
Em consonncia com o pensamento do Ministro, Nelson de Souza Sampaio
sustenta que:
Fatos vagos, imprecisos, que no sabem onde nem quando se
passaram, so meras conjecturas que no podem constituir objeto de
investigao. Mas no basta que se aponte um fato determinado para
que se justifique o pedido de inqurito. Est implcita a exigncia de
que se trate de fato que se prenda atividade legislativa,
fiscalizadora ou de esclarecimento pblico de cmara que vai
proceder ao inqurito. No se pode pedir uma investigao
parlamentar sobre a falncia de uma firma que no tenha negcios
com o poder pblico, como no se pode pedi-la para descobrir as
causas do desquite de determinado casal. Mas legtimo requere-la
para perquirir o fato determinado (de ordem estatstica) do nmero
197
BARROSO, Lus Roberto. Apud SCHIER, Paulo Ricardo. Op. Cit. p. 108.
Cf. SCHIER, Paulo Ricardo. Op. Cit. p. 108.
199
200
GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 4 ed.
Malheiros, 1988. p. 37
198
So Paulo:
74
crescente de falncias na praa ou do progressivo ndice de

201
desagregao da famlia.
Igualmente, no Brasil, resta preservado o direito de o Parlamento instituir

processo de investigao sobre negcios privados que afetam o interesse pblico,
acessando, destarte, toda a documentao a eles atinente. Tal assertiva decorre da
prpria jurisprudncia do STF no sentido de que O poder investigatrio auxiliar e
necessrio ao poder de legislar; conditio sine qua non de seu exerccio regular. 202
nesse sentido de uma adequada concretizao do objeto das
investigaes que tem sido interpretada, tanto aqui quanto alhures, a exigncia de
que os inquritos parlamentares s podem existir para apurao de fato
determinado, segundo a frmula constante de nossas constituies desde 1934. Por
isso, constitui um verdadeiro abuso instaurar-se inqurito legislativo com o fito de
investigar fatos genericamente enunciados, vagos ou indefinidos.203
Enfim, o respeito ao fato determinado pressupe a garantia do
exerccio das liberdades pblicas, do contrrio o Legislativo estaria dando a si
prprio plenos poderes para inquirir quaisquer pessoas sob pena de conduo
coercitiva ou de priso, ou para requisitar quaisquer documentos ou fazer exames e
vistorias onde bem entendesse, conforme os interesses pessoais ou partidrios dos
parlamentares. Os agentes polticos, funcionrios pblicos, empresas ou cidados,
sujeitos a tais constrangimentos, no teriam nenhum dado ou parmetro objetivo
sobre que se fundar, para uma recusa de cumprir ordenas emanadas da comisso.
A periclitao das liberdades fundamentais seria irrecusvel.204
201
SAMPAIO, Nelson de Souza. Do inqurito parlamentar. Rio de Janeiro: Fundao Getlio

Vargas Servio de Publicaes, 1964 p. 35
202
CARAJELESCOV, Yuri. Op. cit. P. 116.
203
COMPARATO, Fbio Konder. Comisso Parlamentar de Inqurito. Revista Trimestral de Direito
Pblico, n. 5,1994 p. 71.
204
Ibid, p. 62.
75
CONCLUSO
Influenciado pelas Constituies italiana e portuguesa, o constituinte

brasileiro de 1988 inovou, em relao s cartas anteriores, ao conceder, por meio
do
art. 58, 3, s comisses parlamentares de inqurito os poderes de
investigao prprios das autoridades judiciais.

Entretanto, o sentido da expresso poderes prprios das autoridades
judiciais, por carecer de uma delimitao ou explicitao, tem sido objeto de vrias
interpretaes no mbito desses rgos colegiados. Desse conjunto de exegese
acerca da expresso, a regra que tende a se consolidar , qui, aquela que remete
ao art. 6 da Lei n. 1.579/52 como o dispositivo responsvel por esclarecer o que
venham a ser tais poderes conferidos pela Carta Magna, quando diz:
Art. 6 . O processo de instruo dos inquritos parlamentares obedecero
ao que prescreve esta Lei e, no que lhes for aplicvel, s normas do
processo penal.
A partir desse entendimento que podem ser explicadas as limitaes

materiais ao poder das CPIs, que no podero satisfazer a toda e qualquer
solicitao de interveno, j que so desprovidas de poderes universais de
investigao. Em caso contrrio, o inqurito parlamentar seria um instrumento de
atentado s liberdades pblicas e de violao dos direitos fundamentais.
Neste sentido, a limitao material dos poderes das comisses
parlamentares de inqurito no representa simplesmente um freio atuao
parlamentar e tampouco resultado de mera distribuio de funes na diviso dos
poderes. Mais do que isso, essa conteno a garantia estabelecida pelo
ordenamento jurdico para a proteo das liberdades pblicas e dos direitos
fundamentais.
Destarte, as atividades investigativas do inqurito parlamentar visam
instruo processual no mbito de competncia do Congresso Nacional ou das
assemblias estaduais ou Cmara de Vereadores, conforme o caso. Mesmo assim,
essa instruo processual no pode alcanar medidas acautelatrias, em face da
reserva constitucional de jurisdio.
que a Constituio da Repblica, ao outorgar s Comisses
Parlamentares de Inqurito "poderes de investigao prprios das autoridades
judiciais" claramente delimitou a natureza de suas atribuies institucionais,
restringindo-as, unicamente, ao campo da indagao probatria, com absoluta
76
excluso de quaisquer outras prerrogativas que se incluem, ordinariamente, na

esfera de competncia dos magistrados e Tribunais.
Assim, enquanto projeo orgnica do Poder Legislativo da Unio,
nada mais so seno a longa manus do prprio Congresso Nacional ou das Casas
que o compem, sujeitando-se, por conseguinte, ao controle jurisdicional originrio
do Supremo Tribunal Federal.
Esse controle por parte do Judicirio no contraria o princpio da
separao dos poderes, j que a essncia do postulado da diviso funcional do
poder vem da necessidade de conter os excessos dos rgos que compem o
aparelho de Estado. Alm disso, essa limitao material representa a preservao
das liberdades do cidado e constitui o meio mais adequado para tornar efetivos e
reais os direitos e garantias proclamados pela Constituio.
De igual modo, o fato determinado estabelecido pelo art. 58, 3 da
Constituio de 1988 como limite formal atuao do inqurito parlamentar tem por
objetivo proteger os direitos fundamentais do cidado
e as liberdades pblicas
contra os abusos dos membros das CPIs, medida que delimita o objeto a ser
investigado, evitando que as CPIs se assemelhem s extintas comisses gerais de
inqurito, institudas no regime militar e famosas por atentarem contra as liberades
pblicas e contra os direitos da pessoa humana.
Por isso, no so fatos determinados suscetveis de investigao
parlamentar aqueles relacionados a litgios judicirios, nem matrias cujo estudo e
soluo ultrapassem a competncia constitucional do parlamento. Alm disso,
outros princpios devem ser observados, tais como:
a) no interferncia competncia originria de outros poderes;
b) obedincia ao princpio federativo;
c) delimitao do campo de atuao;
d) respeito negcios jurdicos estritamente privados que no guardem
relao com o interesse pblico;
Por fim, a limitao material dos poderes das CPIs e a limitao formal
do fato determinado, antes de se constiturem apenas como meros requisitos,
representam a garantia de proteo aos direitos fundamentais consagrados pela
Constituio de 1988.
77
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81
Glossrio
Comisso
rgo integrado por parlamentares, tendo composio partidria proporcional da
Casa, tanto quanto possvel. Pode ter carter permanente ou temporrio e assume
relevantes funes no processo de elaborao das leis e de fiscalizao e controle
dos atos do Poder Executivo.
Conselho de tica
O Conselho de tica e Decoro Parlamentar da Cmara dos Deputados o rgo

encarregado do procedimento disciplinar destinado aplicao de penalidades, nos
casos de descumprimento das normas relativas ao decoro parlamentar. Cabe ao
Conselho, entre outras atribuies, zelar pela observncia dos preceitos ticos,
cuidando da preservao da dignidade parlamentar.
Contra a administrao pblica
Tipificados no Cdigo Penal nos captulos de corrupo ativa e passiva, os crimes

contra a administrao pblica so basicamente aqueles em que um funcionrio
pblico - seja ele presidente da Repblica, ministro, presidente de estatal ou
empregado de carreira - usa o Estado para obter vantagem pessoal.
CPI dos Correios
Comisso mista formada por senadores e deputados cuja funo investigar as

causas e conseqncias de denncias e atos delituosos praticados por agentes
pblicos nos Correios - Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos.
82
Decoro parlamentar
Princpios ticos e normas de conduta que devem orientar o comportamento do

parlamentar no exerccio de seu mandato.
Empresa pblica
Entidade empresarial, com personalidade jurdica de direito privado e participao

nica do poder pblico no seu capital e direo. Criada por lei, com patrimnio
prprio, para garantir a produo de bens e servios fundamentais coletividade.
Pode adotar qualquer das formas societrias previstas em direito.
Evaso fiscal
quando o contribuinte deixa de recolher os impostos ou a mquina arrecadadora,

por algum motivo, no consegue arrecad-los. A evaso pode ser criminosa
(sonegao) ou aparentemente legal, valendo-se o contribuinte, para no pagar
impostos, de brechas existentes nas leis tributrias.
Fraude
Ato ilcito que consiste na falsificao de documentos, na prestao de informaes

falsas ou na insero de elementos inexatos nos livros fiscais, com o objetivo de no
pagar tributos ou de pagar importncia inferior devida.
Habeas-corpus
Garantia constitucional que visa proteger o direito de ir e vir. concedido sempre

que algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua
liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder. Quando h apenas
ameaa de direito, o habeas-corpus preventivo.
Lavagem de dinheiro
83
o processo pelo qual o criminoso transforma recursos ganhos em atividades

ilegais em ativos com uma origem aparentemente legal. Especialistas estimam que
cerca de US$ 500 bilhes em "dinheiro sujo" - cerca de 2% do PIB mundial transitam anualmente na economia.
Liminar
Deciso provisria do juiz acolhendo pedido feito por uma das partes no processo.
Normalmente, o pedido de liminar feito em aes de habeas-corpus, medidas
cautelares e mandados de segurana. As liminares podem ser revogadas a qualquer
tempo pelos juzes que as concederam e sero sempre substitudas pelas sentenas
proferidas no fim do processo.
Lobby
Atividade que procura influenciar os detentores de poder decisrio visando o

atendimento de interesses especficos de grupos.
Mensalo
Mesada de R$ 30 mil que, segundo denncias do deputado Roberto Jefferson (PTBRJ), teria sido paga por dirigentes do PT a deputados do PP e do PL - partidos
aliados - para que votassem de acordo com a orientao do governo.
Obstruo
Recurso utilizado pelos parlamentares, em uma Casa legislativa, com o objetivo de

impedir o prosseguimento dos trabalhos e ganhar tempo dentro de uma ao
poltica. Em geral, os mecanismos utilizados so pronunciamentos, pedidos de
adiamento da discusso e da votao, sada do Plenrio para evitar qurum, entre
outros.
Oposio
84
Fiscalizao permanente e legal dos governantes, exercida pelas minorias polticas.
Parlamentar
Membro do parlamento; pertencente ou relativo ao parlamento. No Congresso

Nacional, so os Deputados Federais e Senadores da Repblica.
Prestao de contas
Demonstrativo organizado pelo prprio agente, entidade ou pessoa designada,

acompanhada ou no de documentos comprobatrios das operaes de receita e
despesa, os quais, se aprovados pelo Ordenador de Despesa, integraro a sua
tomada de contas.
Relator
Parlamentar responsvel pela elaborao de parecer ou de relatrio de uma

proposio.
Subcomisso
Formada por uma parte dos membros de uma comisso, destinada ao desempenho
de determinada tarefa ou ao exame de assuntos especficos. A Subcomisso no
tem poder decisrio e constituda no mbito de comisso temtica. Pode ser
permanente ou temporria
85
85

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COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO:

Osmar de Oliveira Aguiar

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

CMARA DOS DEPUTADOS

OSMAR DE OLIVEIRA AGUIAR

OSMAR DE OLIVEIRA AGUIAR

Aguiar, Osmar de Oliveira.

COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO: O FATO

Aluno: Osmar de Oliveira Aguiar

Prof. Joo Carlos Medeiros de Arago

Prof. Waleska Queiroz Avaliadora

Dedico este trabalho minha esposa,

Ao meu orientador, Prof. Joo Carlos

Eduardo Alves da Costa. Niteri, 1936.

estudo faz um levantamento dos limites dos poderes dessas

Comisses, luz das fontes j citadas, tendo como parmetro as opinies de

Palavras-chave:Comisso Parlamentar de Inqurito, direitos fundamentais, fato

L'objectif de cette tude est analyser la limitation des pouvoirs des

Mots-cl: Commission Parlementaire d'Enqute, droits fondamentaux, costume

Lista de Abreviaturas e Siglas

Comisso de Constituio, Justia e Cidadania

- Comisso Parlamentar de Inqurito

- Partido da Frente Liberal

-Partido do Movimento Democrtico Brasileiro

- Partido da Social Democracia Brasileira

- Partido dos Trabalhadores

- Secretaria Geral da Mesa

Supremo Tribunal Federal

- Superior Tribunal de Justia

As comisses parlamentares de inqurito so rgos colegiados que

investigaes de fatos determinados, partindo do

pressuposto de que o poder do Legislativo no se restringe simples elaborao de

leis, mas tambm fiscalizao de sua execuo, respeitados os direitos individuais

poltico-parlamentar em suas relaes com os outros poderes da Repblica.

jurisprudencial para a interpretao dos chamados poderes prprios das

inicialmente, procura definir o que poderia ser esse conceito controverso na

Comisses Parlamentares de Inqurito

O nome comisso vem do latim commissione e designa um grupo de

BULOS, Uadi Lammego. Comisso Parlamentar de Inqurito: Tcnica e prtica. So Paulo:

Originrias da Inglaterra, as comisses parlamentares de inqurito

J a Constituio de 1946 concedeu tambm ao Senado Federal o

SANDOVAL, Ovdio Rocha B. CPI ao p da letra. Campinas: Milenium, 2001. p. 19-20.

recepcionada pelas Constituies vindouras e continua sendo, at os dias de hoje,

a tarefa fiscalizatria do Poder Legislativo foi fortalecida, e as CPIs, por

conseguinte, ganharam prestgio como instrumentos de controle do Poder Executivo,

A funo mais conhecida do Poder Legislativo , sem dvida, a funo

As comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de

Entretanto, essa expresso poderes prprios de autoridades judiciais

3.1 auxlio tarefa legiferante

Um dos papis das comisses parlamentares de inqurito contribuir

Brasil. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil: Texto Constitucional

Esse entendimento foi corroborado pelo Ministro Paulo Brossard,

Vale ressaltar que,

apurar fatos ligados ao Executivo,

merecedores de denncias, uma CPI pode colaborar para o aperfeioamento da

3.2 Instrumento de controle sobre governo e administrao pblica

Com o advento do Constitucionalismo, houve uma preocupao dos

HC n. 71039/RJ. Relator: Min. Paulo Brossard. Publicado no DJ : 06/12/1996 p. 48708.

Para Raymond Gettel, a obra de Montesquieu considera a teoria da

RAYMOND GETTEL. Histria de las Ideas Polticas. Barcelona: Labor, 1937. p. 35

Estas comisses constituem instrumentos institucionais apropriados ao

Todavia, a funo constitucional das CPIs no deve ser limitada ao

Instrumento de informao da sociedade e formao da opinio