INFORME N

-2014-DRTC-HUANUCO/DAJ

ABOG. YONI BONILLA ROSAS

Director Regional de Transportes y
Comunicaciones Hunuco
ASUNTO
:
SOLICITUD DE ENTREGA DE ALIMENTOS
FORMULADO POR
SINDICATO DE TRABAJADORES DRTC
HUANUCO
REF.

FECHA

INFORME N 239-2014-DRTC-HUANUCO-DA/SDP
:

HUANUCO, 10 DE NOVIEMBRE DEL 2014

En atencin a su Provedo de fecha 7 de noviembre del 2014, tengo a bien

dirigirme a usted, para informar, con relacin al Informe N 239-2014-DRTCHUANUCO-DA/SDP de fecha 7 de noviembre del 2014, lo siguiente:
I

ANTECEDENTES:
a) Memorial de fecha 24 de octubre del 2014, presentado por la
directiva y personal afiliado al Sindicato de Trabajadores de la
Direccin Regional de Transportes y Comunicaciones Hunuco
A travs de este documento, la directiva y personal afiliado al
Sindicato de Trabajadores de la Direccin Regional de Transportes y
Comunicaciones Hunuco, solicita la adquisicin de vveres y
alimentos en vales de consumo para el personal de servidores de
esta entidad, argumentando que las remuneraciones de los
trabajadores sujetos al rgimen del Decreto Legislativo N 276 se
encuentran congeladas por ms de 20 aos y las alicadas
remuneraciones que perciben no les alcanza para mejorar sus
demandas econmicas de sus hogares (sic) por el constante alza del
costo de vida. Sealan que existe antecedentes de entregas de
alimentos con procedimientos simulares en los Gobiernos Regionales
de Amazonas, Ayacucho, La Libertad, Anchas y Loreto.
b) Informe N 239-2014-DRTC-Huanuco-DA/SDP de fecha 7 de
noviembre del 2014, de Sub Direccin de Personal
Segn este documento, el Sub Director de Personal seala que ante la
solicitud formulada por el Sindicato de Trabajadores de la DRTC,
requiere de opinin legal que le permita inferir la procedencia de la
entrega de alimentos con motivo navideo, teniendo en cuenta la
intervencin del rgano de Control Institucional del Gobierno Regional
de Hunuco encargada del Examen Especial TC del rgano de Control
Institucional del Gobierno Regional Hunuco, ha formulado
observaciones mediante la Hoja Informativa N 001-2014-GRHOCI/EEDRTC de fecha 6 de octubre del 2014 a un procedimiento
similar efectuado a travs del proceso de seleccin por Adjudicacin
Directa Selectiva N 005-2014-GR-HUANUCO/DRTC.
Precisa, que en el rubro c) del citado documento, se cuestiona la
justificacin del rea usuaria para solicitar los bienes (alimentos) y

que el procedimiento en s, es contrario a lo establecido en la Ley N

28411 Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto-, a la Ley N
30114 Ley de Presupuesto para el Sector Pblico para el ao fiscal
2014, encontrndose, asimismo, prohibida la dotacin de alimentos al
personal CAS, quienes segn manifiesta- por definicin legal (Art. 1
del Decreto Supremo N 075-2008PCM) se encuentren regulados por este rgimen (Decreto Legislativo
N 1057) cuyos derechos estn expresamente regulados por normas
especiales, aludiendo, entre otros, a la Ley N 29849, que presenta un
elenco de atribuciones (derechos), entre los que no se encuentra
asignacin de alimentos.
II

ANALISIS JURIDICO:

El carcter teleolgico de la normativa descrita:

Es caracterstica especfica de toda norma jurdica, su criterio

teleolgico. Consiste en que toda norma jurdica es emitida con una
finalidad determinada en funcin de la proteccin de tal o cual inters
(bien jurdico), de control social. La formulacin, aprobacin y
emisin de la norma jurdica, esa orientacin teleolgica, est, a su
vez, al servicio de fines trascendentes en pro del ser humano y de la
sociedad; sin embargo, la norma jurdica, por s sola, no es suficiente
para satisfacer los fines trascendentes que se le asignan; para ello es
necesario que el rgimen poltico, econmico, etc., creen las
condiciones adecuadas y orientadas a satisfacer tales fines
superiores.
Cuando el Estado e dicta preceptos (jurdicos) como los sealados en
las Leyes N 28411 y 30114 y otra normativa de inferior nivel -a
travs de los rganos e instituciones pblicas que lo objetiviza- en
realidad su finalidad (criterio teleolgico) es favorecer una poltica
remunerativa coherente, armnica, equitativa, regida por los
principios de universalidad, base tcnica, relacin directa con
la carrera administrativa y adecuada compensacin
econmica. Ello naturalmente, va a evitar una serie de problemas
generadas por incompatibilidades normativas vigentes que vienen
siendo aplicadas de forma diferenciada entre las entidades de la
administracin pblica y los tribunales administrativos, de modo, se
espera, que no se refleje una elevada dispersin del promedio de
ingresos de los servidores pblicos, producto de la ausencia de un
verdadero sistema nico de remuneraciones, como ocurre
actualmente.

Naturaleza jurdica de las remuneraciones:

Las bonificaciones1 y beneficios2 a los que aluden la Ley General del

Sistema Nacional de Presupuesto y la Ley de Presupuesto para el
Sector Pblico del ao 2014, tienen como comn denominador
que se tratan de remuneraciones que afectan
Directamente al erario nacional o tesoro pblico, es decir, son
financiados con la Fuente: Recursos Ordinarios. Concurren en ellos las
siguientes caractersticas:
a) Son contraprestativas, es decir, el pago corresponde al
trabajador por la puesta a disposicin de su actividad. Pero es ms
que una contraprestacin, ya que la inactividad temporal del
trabajador originada en ciertas causas, no conlleva la
b) suspensin de la remuneracin, tal es el caso de las licencias por
enfermedad o descanso vacacional.
c) Son de libre disposicin del trabajador; la remuneracin per
se es de libre disposicin, esto es que el trabajador dispone a su
libre arbitrio o decisin del pago que recibe por sus servicios, sin
condicionamientos de ninguna clase.
d) Se pueden pagar en dinero o en especie; en efecto, las
remuneraciones pueden ser retribuidas en dos formas: dinero o
travs del pago en especie. En este ltimo caso, la especie forma
parte de la remuneracin, es base de clculo para establecer otros
beneficios (CTS) y/o incrementos remunerativos; es decir
constituye un derecho del trabajador percibirlos en la forma y
modo pactados entre empleador y trabajador.
e) La ley instituye el atributo remunerativo.- La ley califica a
estos conceptos como remuneraciones y no los excluyen de tal
calidad3.
f) Son derechos.- El artculo 24 de nuestra Constitucin Poltica del
Per ha consagrado el derecho de todo trabajador a percibir una
remuneracin equitativa y suficiente que procure, para l y su
familia, el bienestar material y espiritual. Por consiguiente la
1

Bonificaciones.- Son remuneraciones permanentes en el tiempo y

reguladas en su monto, adicionales al Haber Bsico otorgado al personal
de carrera y se origina por dos situaciones diferenciales:De la persona
(por ejemplo, antigedad y estado civil casado y tener hijos);
b) Del servicio que este presta (funciones diferenciales al comn de las
desempeadas por el resto de los servidores.
. Terminologa Bsica de la Administracin Pblica INAP. Pg. 60
2

Beneficios.- Son remuneraciones que se otorgan:Por nica vez al

cumplir el servidor ciertos requisitos (determinados aos de servicios:
20, 25 y 30 aos de servicios prestados al Estado)
b) En determinadas fechas del ao (aguinaldos). En este caso son
regularmente peridicas. La Ley seala que los beneficios son
establecidas por las leyes y el reglamento y son uniformes para toda la
administracin pblica.
. Terminologa Bsica de la Administracin Pblica INAP. Pg. 58

3 Ttulo I. Del Sistema nico de Remuneraciones (Bases del Sistema); Captulos I,

II, III y IV de la Ley de la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector
Pblico aproado con Decreto Legislativo N 276.

remuneracin como retribucin que recibe el trabajador en

virtud del trabajo o servicio realizado para un empleador, debe ser
entendida como un derecho fundamental. Adems de adquirir una
naturaleza alimentara, tiene una estrecha relacin con el derecho
a la vida, acorde con el principio - derecho a la igualdad y la
dignidad, amen que adquiere diversas consecuencias o efectos
que sern de vital importancia para el desarrollo integral de la
persona humana.
Segn el Decreto Legislativo N 276, la Remuneracin en el Sector
Pblico se rige por un Sistema nico de Remuneraciones que tiene
como fin procurar una adecuada compensacin econmica al
trabajador, es decir que la retribucin se base en criterios de equidad
y justicia. En esta lnea, la remuneracin de los funcionarios y
servidores pblicos estar constituida, de ordinario, por el haber
bsico, las bonificaciones y los beneficios. Cuando el Estado prohbe,
a travs de las citadas normas y otras de similar carcter, el
incremento o modificacin de las remuneraciones preestablecidas y
las condiciona a su aprobacin por ley o Decreto Supremo, est
evitando la distorsin del sistema remunerativo que afectara el
sistema presupuestario anteladamente aprobada y proyectada sobre
la base de los principios de racionalidad, integracin, universalidad,
programacin y equilibrio.
Compensaciones econmicas y compensaciones no
econmicas

A modo de aclaracin, ante la incertidumbre generada por la

definicin del concepto remuneraciones, la Ley de Servicio Civil Ley
N 30057, recoge la doctrina moderna del derecho laboral de orden
pblico y privado. Segn ella, la denominacin genrica es la
compensacin, y las divide en dos clases4:
a) Compensacin econmica de puesto.- Equivalente a las
actuales remuneraciones. Es la contraprestacin en dinero,
correspondiente a las actividades desarrolladas en un determinado
puesto. Son de libre disposicin del trabajador, es decir,
constituyen una ventaja patrimonial que se utiliza a libre albedro.
b) Compensacin no econmica.- Es el conjunto de beneficios no
monetarios que la entidad pblica destina al servidor civil con el
objetivo especfico de motivarlo y elevar su competitividad. No
son de libre disposicin ni tampoco constituyen ventaja
patrimonial. No constituyen derechos del trabajador, sino que
son entregas desvinculadas del concepto remuneracin,
efectuadas por voluntad propia de la entidad.

Los alimentos y vveres que entregan a los trabajadores

del Sector Pblico

En esta lnea de ideas, de la informacin obtenida, y como conclusin

lgica a las premisas jurdicas descritas, podra inferirse que los
alimentos y vveres que en general, las entidades del Sector Pblico
4 Artculo 29 de la Ley de Servicio Civil.

Regional y Nacional entregan a sus trabajadores, especialmente en el

mes de diciembre -nada obstara que se realice en otros meses de
ao-, tendran como finalidad motivar y reconocer a los trabajadores
de acuerdo con sus posibilidades econmicas y no se encuentran
dentro del elenco de conceptos remunerativos prescritos por norma
legal.
Se tiene un concurso de antecedentes prcticos dentro de la
Administracin Pblica respecto de la entrega de alimentos al
personal nombrado y contratado para servicios de naturaleza
permanente (D. Leg. N 276), entre ellos, por ejemplo, los de la propia
Contralora General de la Repblica5.
IIICONCLUSIONES:
A glosa de conclusiones, debemos sealar lo siguiente:
a) Las entregas de alimentos no se encontraran dentro de la
definicin legal de remuneraciones, es decir, ni seran
bonificaciones, ni beneficios, ni tendran una naturaleza similar a
los aguinaldos y/o gratificaciones y Bonificacin por Escolaridad, ni
constituiran incrementos de estos, y por tanto, no les sera
aplicable el imperativo de tener que instituirse nicamente por ley
o Decreto Supremo. En tal caso, no se encontrara dentro de la
prescripcin jurdica prohibitiva dispuesta por las normas de
austeridad y principios de equilibrio presupuestal.
b) No constituiran derechos del trabajador, sino que su entrega
estara condicionada a la voluntad del titular o directivos de la
entidad con capacidad de decisin en ejercicio de su facultad
discrecional, sea por mutuo propio o a solicitud de los servidores.
c) Su entrega no debe encontrarse financiada con Recursos
Ordinarios provenientes del Tesoro Pbico, sino nica y
exclusivamente con los Recursos Directamente Recaudados de la
Entidad.
d) La entrega de alimentos a los trabajadores, no significa la
distorsin de la poltica remunerativa del Estado ni infringe los
principios de orden presupuestal, es decir, no va a producir un
desequilibrio econmico ni presupuestal, poniendo en riesgo la
programacin macro.
e) Siendo as, no son de libre disposicin del trabajador, ni
constituyen una ventaja patrimonial. Las autoridades de la entidad
son libres de entregarla o no hacerlo (siempre en funcin de su
disponibilidad presupuestal), en este ltimo caso, por ninguna
circunstancia los trabajadores podran reclamar su entrega
apelando al argumento de los derechos adquiridos, simplemente
porque no tienen esta naturaleza. (Situacin diferente en la
actividad laboral privada).
5 Procesos de Seleccin al IV Trimestre del 2012 Contralora General de la
Repblica Departamento de Logstica. (Licitacin Pblica N 005-2012-CGR).
https://apps.contraloria.gob.pe/.../procesos_seleccion_2012_4Trim.pdf.

f) La administracin, para ejecutar la entrega debe contar

previamente con la certificacin presupuestal e informe financiero
que le permita deducir que la entidad cuenta con suficiente
disponibilidad presupuestal, sin perjudicar el cumplimiento de sus
funciones, servicios y objetivos institucionales. Es decir, debe
privilegiar los intereses de la entidad sobre cualquier otro inters
particular.
g) El cuestionamiento formulado a la entrega de alimentos al
personal sujeto al rgimen laboral del Decreto Legislativo N 1057,
Rgimen de Contratacin Administrativa de Servicios, resulta
vlida, por lo que no existiendo normas concretas respecto de
ellos en el citado Decreto Legislativo, su Reglamento y la Ley N
29849, es preferible evitar dichas entregas dirigindolas
nicamente al personal nombrado y contratado sujeto al Rgimen
del Decreto Legislativo N 276.
h) La entrega eventual de alimentos a los trabajadores es una
prctica habitual en los diferentes entidades de la Administracin
Pblica, y especficamente en la entidades conformantes del
Pliego Gobierno Regional Hunuco con motivo de las Fiestas
Navideas en montos que la disponibilidad presupuestal de cada
cual le permita, sin que se haya a la fecha promovido accin de
control alguna contra la misma, no obstante la vigencia de la
normativa descrita.
IV

RECOMENDACIONES:
1. En todo caso, la observacin formulada por el rgano de Control
Institucional del Gobierno Regional Hunuco y las acciones que se
desarrollan, considero, debe ser idntica en todos los casos de
entregas alimentarias que van a producirse en el mes de diciembre
del presente ao al interior de las entidades conformantes del
Gobierno Regional Hunuco, incluido la sede central, por aplicacin
del principio jurdico de a igual razn igual derecho.
2. El requerimiento del rea usuaria debe orientarse nicamente a
procurar la dotacin de alimentos en vales de consumo o a granelpara el personal nombrado y contratado bajo en rgimen del Decreto
Legislativo N 276, ms, en ningn caso, en dinero. Al efecto, debe
sustentar la necesidad en trminos de orden socio laboral, en
aplicacin de lo establecido en el artculo 140 del citado cuerpo
normativo: La Administracin Pblica a travs de sus entidades,
deber disear y establecer polticas para implementar, de modo
progresivo, programas de bienestar social e incentivos dirigidos a la
promocin humana de los servidores y su familia, as como contribuir
al mejor ejercicio de las funciones asignadas. Asimismo en atencin
de la cobertura de
las necesidades bsicas sealadas en el artculo 142, inciso a):
Alimentacin, referida a la que el servidor requiera durante la
jornada legal de trabajo, la cual por extensin, debe interpretarse
como aquel que necesita tomar el trabajador (nutrirse) para cumplir

de manera diligente y eficaz el servicio asignado, precisamente,

durante la jornada de trabajo.
3. En cuanto a la determinacin de los productos, es imperioso que se
solicite productos alimenticios, cuidando que estos sean de primera
necesidad, en armona con el argumento de la necesidad nutricional.
El rea usuaria, conforme a lo establecido en el artculo 11 del
Reglamento de la Ley de Contrataciones aprobado mediante Decreto
Supremo N 184-2008-EF, deber definir en coordinacin con el
rgano encargado de las contrataciones- con precisin las
condiciones, caractersticas, cantidad y calidad de los productos,
teniendo presente el presupuesto prefijado y contemplado en el Plan
Anual de Contrataciones.
4. Con relacin al Expediente de Contratacin y Resumen Ejecutivo,
debe establecerse un mtodo de evaluacin correcto, de modo tal
que permita determinar un valor referencial con alto grado de
probabilidad, realizando las cotizaciones sobre productos concretos,
debidamente especificados con condiciones medibles para efectos de
la aplicacin de las garantas comerciales que oferte el postor o, en
su caso, de las penalidades por incumplimiento de obligaciones
contractuales.
5. Por otro lado, la Direccin de Planificacin y Presupuesto, debe aplicar
la asignacin que corresponda, determinado dentro del Clasificador
de Gasto, vinculando la especifica con la meta 015- Gestin
Administrativa.
6. En cuanto al procedimiento de contratacin en s, los factores de
evaluacin para la contratacin de los productos deben de estar
acorde con la naturaleza del proceso (Art. 44 del Reglamento de la
Ley de Contratacin del Estado), especialmente en lo referente al
plazo de entrega, garanta comercial del postor o fabricante, mejoras,
experiencias del postor y cumplimiento de la prestacin, cuidando
en los dos primeros- que se indique con precisin desde qu
momento se computar el plazo de entrega o el plazo permitido al
usuario para retirar los productos -tratndose de vales; asimismo, el
alcance de la garanta requerida, pudiendo ser: contra defectos de
fabricacin o expiracin de la fecha de aptitud para el consumo
humano, aun cuando estos no se hubieran detectado al momento de
la entrega del bien, entre otros. Finalmente, en cuanto a las mejoras
de las caractersticas tcnicas, stos deben permitir una mayor
eficiencia y eficacia en la ejecucin sin que ello signifique un costo
adicional para la entidad.
Es cuanto informo para su conocimiento;
ATENTAMENTE;