G D Blutman

GOBERNABILIDAD Y DESCENTRALIZACION
EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Gustavo Edgardo Blutman
* Lic. en Sociologa, y en Ciencia Poltica, Magister en Administracin Pblica. Investigador del Centro de
Investigaciones en Administracin Pblica - Instituto de Investigaciones Administrativas, Facultad de
Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires. Docente de la Facultad de Ciencias Econmicas y
del Ciclo Bsico Comn Universidad de Buenos Aires.
E-Mail: pblutman@econ.uba.ar
Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman
1. INTRODUCCION
Una de las razones con la que Buenos Aires fue concibiendo su fama ha sido su
noche y especialmente su centro. Este ha ido entrado en una progresiva desaparicin.
Semejante situacin ha acontecido con la ciudad de Los ngeles. En este sentido
Buenos Aires ha entrado en un proceso de angelinizacin, aparecen los Shopping
center como simulacro de la ciudad en miniatura (Sarlo, B. 1994). Esto nos permite
visualizar un mecanismo espontneo? de descentralizacin de los centros concentrando
en espacios reducidos lo que antes era de casi exclusividad de las calles Lavalle,
Corrientes, Suipacha, Callao, etc..
Estos cambios en el plano socio - cultural parecen sealarnos transformaciones
que tambin se estn gestando en otros mbitos (sociales, polticos, econmicos, etc.).
Cuando hablamos de Reforma de la Constitucin Nacional, Convencin Constituyente
de la ciudad de Buenos Aires, eleccin directa del Intendente, centros de gestin en
barrios, etc., hacemos referencia a cambios que estn afectando el entramado poltico institucional.
Los problemas de las grandes urbes se enfrentan tambin a nuevos agentes,
identidades sociales, diversidad cultural, articulacin tradicional - moderno. La
ciudad, como ncleo de los procesos de modernizacin y de globalizacin, se
complejiza al convertirse en las actuales megalplis y en las cuales se concentra el
debate sobre la multiculturalidad, la relacin centros urbanos - suburbios y la
fragmentacin nacional en modelos de ciudades globales (Lobeto, C. pg. 92).
En este marco, la ciudad de Buenos Aires va a ser considerada, junto con otras
ciudades como Mxico, Pars o Barcelona como una gran ciudad, una megaciudad. No
slo por el nmero de habitantes que posee sino tambin por la cantidad de actividades
que al interior de ella se desarrollan.
Buenos Aires tiene una poblacin aproximada de 3.000.000 de habitantes dentro
de una superficie de 200 km2, lo que supone una densidad de poblacin de 15.000
habitantes por km2 Diariamente ingresan a su territorio alrededor de 3.000.000 de
personas ms, provenientes del conurbano bonaerense, por razones laborales, educativas
o de salud.
Independiente de los lmites jurdicos, se suele asociar a Buenos Aires con un
rea de 3.900 km2, en donde se incluyen la ciudad y 19 partidos del conurbano
conformando una Regin Metropolitana que agrupa en total una poblacin de 12
millones de personas.
Hasta mediados del ao 19961 el jefe inmediato y local de la Capital Federal
(Buenos Aires) era el Presidente de la Nacin (art. 86 inc. 3 de la Constitucin Nacional
antes de la Reforma de 1994), quien elega y delegaba su poder en un Intendente. La
legislatura de la Capital era el Congreso de la Nacin (art. 67 inc. 27 de la misma
Constitucin). El Concejo Deliberante ejerca tambin esas funciones en forma
delegada.
A su vez, los barrios tenan representacin a travs de 14 Consejos Vecinales, cuyo
poder para la resolucin de los diferentes problemas resultaba casi nulo, actuando
meramente como intermediarios entre la ciudadana y los poderes de la municipalidad.
1El 30 de Junio de 1996 se realiz por primera vez la eleccin directa para Intendente y Estatuyentes de
la ciudad de Buenos Aires.
Los distintos cuestionamientos a las instancias polticas de la ciudad de Buenos

Aires han llevado a repensar nuevos modelos de funcionamiento; gran parte de estos
han sido plasmados en proyectos globales para la ciudad, siendo los temas centrales en
las propuestas presentadas la descentralizacin y la autonoma. En este sentido el
presente trabajo tiene por objetivo describir los distintos modelos de descentralizacin
poltica propuestos para la ciudad de Buenos Aires en el marco de los procesos de
gobernabilidad.
En la ltima Reforma de la Constitucin Nacional (1994), se destaca la
concesin de autonoma a la ciudad de Buenos Aires conforme a lo establecido en su
artculo 129:
La ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno
autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y su
jefe ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad.
Una ley garantizar los intereses del Estado nacional,
mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nacin.
En el marco de lo dispuesto en este artculo, el Congreso de
la Nacin convocar a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires
para que, mediante los representantes que elijan a tal efecto, dicten
el Estatuto Organizativo de sus instituciones
Esta Reforma Constitucional camina junto a la Reforma del Estado. Esta ltima,
incluye como uno de sus temas prioritarios, importantes procesos de descentralizacin.
Estas transformaciones se enlazan con nuevos espacios que se constituyen, "...
nuevas fronteras que se estn dibujando entre la sociedad y el Estado..." (Oszlak, O.
1992 pg. 4). Se comienza a revalorizar la gestin local como mbito donde se intenta
dar respuesta a las diferentes problemticas que antao eran resueltas por el Estado
central.
De esta manera, se produce un cambio de escenario, adquiriendo relevancia lo
local como lugar en el que se acercan las decisiones polticas, sociales y econmicas a
los problemas directos de la sociedad.
En este sentido el tema de la descentralizacin aparece como una "cuestin
socialmente problematizada" (O`Donnell, G.; Oszlak, O. 1982). Esta "cuestin" atrae la
atencin de gran parte de los dirigentes polticos y sociales, y de funcionarios pblicos y
privados, en el marco de los crecientes procesos de democratizacin y de ampliacin de
la participacin.
Pero, como contrapartida, se acenta la conocida hiptesis acerca de que en los
sistemas democrticos contemporneos, cada vez son ms distantes las relaciones entre
el funcionario poltico y el ciudadano, cuestin que parecera corroborarse para el caso
de la ciudad de Buenos Aires.
Los distintos fracasos para la solucin de problemas, como la falta de una
planificacin adecuada, han llevado a reconsiderar su status jurdico - poltico a fin de
lograr una mejora en la calidad de vida de los vecinos.
De este modo las propuestas de autonoma, las intenciones de descentralizacin
y los nuevos mecanismos de participacin ciudadana, que se quieren implementar,
parecen no ser visualizados por los vecinos de la ciudad como metas cercanas para la
resolucin de sus problemas cotidianos.
No existe una demanda expresa de la poblacin para que se efectivice la
descentralizacin, tal como ha sucedido en los municipios europeos.. ... En cambio,
existe por parte del funcionario poltico y de los tcnicos, una conciencia de la
necesidad de la reforma. En este caso la descentralizacin se sugiere como proceso
planificado de arriba hacia abajo y no al revs. ( del Brutto, V. 1994 pg 13).
La impresin es que el proceso de descentralizacin que se piensa para Buenos
Aires sera una iniciativa que correspondera ms a voluntades de la dirigencia poltica
que a una aspiracin de la ciudadana, tratndose de propuestas desde el sistema poltico
que incluyen a la sociedad civil pero en los que sta aparece muy dbilmente (Herzer,
H. 1996).
2. EL MUNICIPIO
2.1. Principales caractersticas
En este trabajo, el municipio ser tomado en cuenta como mbito estatal y
unidad de gestin es decir, como el "... aparato poltico - administrativo que articula
(capta y canaliza) recursos para generar resultados" (Pirez, 1991, pg. 22). Si bien el
municipio es el mbito estatal ms descentralizado de la estructura poltica, el ms
ligado a la vida cotidiana de la poblacin, los modelos a analizar para el caso de la
ciudad de Buenos Aires tomarn en cuenta la posibilidad de una mayor
descentralizacin a la existente, y por ende, una mayor estrechez con dicha vida
cotidiana, ya que las diferentes propuestas incluyen una descentralizacin al interior de
la ciudad.
Herzer y Pirez (1988) sostienen que se pueden distinguir en el trmino
municipio tres contenidos:
1- mbito territorial, es un segmento del territorio provincial establecido legalmente por
las provincias, en el que ejerce cierta competencia una municipalidad,
2- mbito estatal, es el aparato de gobierno con su administracin pblica. Es el nivel
ms descentralizado del Estado, el ms accesible para la relacin entre los gobernantes y
la poblacin,
3- mbito social, es la "Sociedad local", es el conjunto de actores y sus relaciones
sociales, econmicas y polticas, que se dan dentro del mbito territorial determinado.
El municipio es, entonces, una totalidad integrada por estas tres dimensiones que
se caracterizan por su relacin con tres mbitos superiores. Es decir, es un segmento
dentro del territorio provincial y nacional, es una sociedad local dentro de la nacional y
es un nivel de organizacin estatal dentro de la estructura provincial que a su vez se
integran al Estado Nacional. En sntesis, el municipio hace referencia a un recorte
territorial-social-estatal de una determinada sociedad (Pirez, 1991).
Sin embargo asimilar estas apreciaciones para el caso de la ciudad de Buenos
Aires puede inducirnos a ciertos errores, ya que la territorialidad de esta ciudad no
estara incorporada a una provincia u otra divisin semejante. En segundo trmino,
resulta dificultoso considerar una estrecha ligazn entre gobernantes y gobernados, por
el contrario, como rescataremos ms adelante, los intentos de reforma han estado
buscando nuevos mecanismos que solucionen la desvinculacin existente entre
autoridad municipal y ciudadano.
Por otra parte se puede identificar lo local a travs de tres criterios (Vaparsky
citado por Torres H. 1996):
a) entidad jurdica: rea de gobierno local cuyos lmites estn establecidos por ley.
b) entidad ecolgica: conjunto localizado de personas que interactan cotidianamente.
c) entidad fsica: estructura material adaptada a las necesidades de un grupo social
determinado.
Torres intenta observar lo que sera la ciudad real de Buenos Aires, en donde
se incluira tanto el flujo cotidiano de personas como la presencia del conurbano
bonaerense. Para nuestro caso nos ocuparemos de Buenos Aires centralmente como
entidad jurdico -poltica- y fsica, sin descartar sus componentes ecolgicos vinculados
con el gran Buenos Aires.
Por ello Buenos Aires se encontrara definida en una combinacin de las
definiciones rea, zona y regin metropolitana (ver Gersse y Coraggio 1972), en parte
por que sus lmites son bien precisos a nivel jurdico pero borrosos en cuanto a
estructura social ya que la incorporacin de contingentes provenientes del Gran Buenos
Aires estaran ensanchando sus fronteras.
Como veremos ms adelante, las discusiones en torno a su caracterizacin como
municipio o provincia se entrecruzan con las conceptualizaciones ms difundidas. Su
papel como mbito histrico, capital de la nacin, centro poltico, etc. manifestarn lo
difuso para encuadrarla dentro de estas definiciones tradicionales.
2.2 Principales datos estadsticos de la ciudad de Buenos Aires
Cuadro 1: censos municipales
1er Censo municipal 1887
433.375 habitantes
(204.734 argentinos y 228.651 extranjeros)
2do Censo municipal 1904
905.891 habitantes
(523.041 argentinos y 427.850 extranjeros)
Cuadro 2: Censos Nacionales distrito Ciudad de Buenos Aires

CENSO
POBLACION
1869
187.346
1895
663.854
1914
1.576.597
1947
2.981043
1960
2.966.634
1970
2.972.000
1980
2.908.000
1991
2.965.403
Grfico 1: Censos Nacionales Distrito Ciudad De Buenos Aires
3000000
2500000
1869
2000000
1895
1914
1947
1500000
1960
1970
1980
1000000
1991
500000
0
poblacion
Fuente: Censos nacionales INDEC
Cuadro 3: Principales datos estadsticos de la ciudad de Buenos Aires

Superficie
200 Km2
Densidad
14.827 hab/ Km2
Poblacin (1994)
2.988.913 (1.623.208 muj. y 1.365.208 hombr.)
Poblacin con relacin al resto el Pas (%):
9.1%
Total de viviendas:
1.200.076 (Departamentos
Inquilinatos 2%, otros 2%)
Indice de analfabetismo:
0.7%
Indice de escolarizacin:
Primario 92%, Secund. 72% Terciario y univ. 29%
Escuelas:
Pblicas 59% Privadas 41%
Cantidad de establecimientos educacionales:
1900
establecimientos
estatales
(primarios,
secundarios y terciarios, dos universidades
nacionales y nueve privadas).
Tasa de mortalidad (1994)
11,2
Tasa de natalidad
1.2
Recursos econmicos:
22.9 sector secundario - 77.1 sector terciario (no hay

actividad primaria).
Categora ocupacional de la poblacin
20% cuenta propia, 67% obrero o empleado, 10%

patrn 3% trabaj. familiar
Tasa de desocupacin:
12,8 (Encuesta permanente de hogares octubre 96)
Poblac. Econom. Activa (PEA)
48,9% (1996) - 1.483.000 personas

Asalariados 78%, no asalariados 16%
75%,
Casas
21%,
107.000
Empleados municipales
3.000.000 (aproximado)
Trnsito diario de circulacin de personas:
Transportes:
Salud:
100 lneas de colectivo, 40.000 taxmetros, 6

terminales ferroviarias, 5 ramales de subterrneos.
41 hospitales pblicos - 139 privados
25 centros de salud
6.700.000 consultas hospitalarias
8.986 camas
entre 2.100 y 2.800 millones de pesos
Deuda
75.997 millones (26% PBI nacional)
PBI generado
Elaboracin propia sobre la base de datos del INDEC, Direccin de Estadsticas y

Censos MCBA, MEYOSP.
3. LA GOBERNABILIDAD Y BUENOS AIRES

Una simple mirada a los datos estadsticos que nos anteceden en el Cuadro N 3,
pueden hacernos reflexionar acerca de la posibilidad de gobernar una ciudad con
semejantes dimensiones (en todo sentido). Como seala de Giovanni (op. cit) solo los
tres millones de habitantes ms otro tanto proveniente del gran Buenos Aires marcaran
importantes niveles de ingobernabilidad para la ciudad.
La expresin gobernar se relaciona con el concepto de gobernabilidad el cual
adquiere relevancia durante las dcadas del 60 y 70 especialmente por el avance de las
actividades del Estado (Benefactor) y su imposibilidad de dar respuesta a las crecientes
demandas de la sociedad.
Las preocupaciones por la gobernabilidad (o ingobernabilidad) surgieron en el
pensamiento conservador ante las tensiones y la desligitimacin de las democracias que
aparecieron en la posguerra y adoptaron medidas de corte neoliberal (Ziccardi, A,
1995).
Desde el punto de vista de un actor determinado, el problema de la
gobernabilidad estara dado por la, relacin de peso entre variables que controla y
variables que no controla (Lieferman, U. 1996 pag. 96).
Como describen Bobbio - Matteuci y Pasquino (1988 pg. 192 y ss.) el trmino
gobernabilidad se encuentra asociado a su uso ms frecuente, la ingobernabilidad. Estos
autores compendian la literatura sobre el tema en tres hiptesis posibles:
- Como ... producto de una sobre carga de demandas a la que el estado responde con
la expansin de sus servicios y de su intervencin pero que provoca invariablemente
una crisis fiscal. Hiptesis de James OConnor.
- Como... problema de naturaleza poltica: el de la autonoma, complejidad y
cohesin y legitimidad de las instituciones. Hiptesis de Huntington.
- Como ... producto conjunto de una crisis de gestin administrativa del sistema y de
una crisis de apoyo poltico de los ciudadanos a las autoridades, a los gobiernos.
Hiptesis de J. Habermans.
Esta ultima hiptesis pareciera agrupar a las dos anteriores, ya que se
encuadrara en las relaciones Estado - sociedad, a travs de lo que este autor denomina
crisis de racionalidad y de legitimidad.
Las hiptesis mencionadas son trabajadas para el caso argentino por Alberti,
Golbert y Acua (1984), en un artculo que intenta conectar el proceso de
gobernabilidad con el modo de organizacin de los intereses industriales.
Cuanto ms fragmentada y menos organizada es dicha representacin (la de
los intereses industriales) ms diferenciadas y contradictorias son las demandas, ms
difcil, cargada y compleja es la tarea de intermediacin de intereses por parte del
Estado y ms problemtica se vuelve la gobernabilidad de la sociedad (pag. 77).
Como se observa, la problemtica no estara en el Estado, ni en la sociedad
separadamente sino que se asumira que las dificultades de gobernabilidad afectaran la
relacin Estado - sociedad.
Si bien el caso de Buenos Aires puede aparecer aislado en el conjunto de las
relaciones Estado - sociedad, la gobernabilidad (o ingobernabilidad) de la ciudad
figurara como su caracterstica ms saliente. Tomando los datos estadsticos del Cuadro
3, puede observarse la dimensin que esta urbe adquiere, la elevada densidad de
poblacin, el nmero de hospitales y escuelas que cubre, el manejo del tercer
presupuesto nacional, la complicacin del trnsito por la cantidad de personas que
circulan, junto a un alto nmero de automviles y otros medios de locomocin, etc.
Remarcamos que el problema no sera solamente de gestin, sino que asumira
caractersticas ms globales que entroncaran con la relacin autoridad - ciudadano, es
decir, con la relacin Estado - sociedad. La llamada crisis de la democracia, se
ahondara para el caso de Buenos Aires al observarse una restriccin legal en el sistema
electivo y una fuerte vinculacin entre el poder central y los poderes polticos
representativos. En este sentido, el modelo, a pesar de la posibilidad de eleccin directa
del Intendente, continuara con un bajo nivel de representacin - participacin al
mantenerse la estrecha unin entre poderes nacionales y poderes locales 2.
Arnedo Barreiro (op. cit.) seala que para preservar la gobernabilidad es necesario
transformar el esquema institucional. Los problemas no son problemas coyunturales de
gestin sino que son de naturaleza estructural. ... la ciudad ha convivido en los ltimos
treinta aos con diversos conflictos derivados de la precaria legitimidad de su
autoridad ejecutiva, niveles de representatividad muy bajos y tensiones constantes en
cuanto a la gobernabilidad de un municipio que contiene a casi tres millones de
habitantes y ms de cinco millones de usuarios (Arnedo Barreiro op. cit. pag 61). Uno
de los mecanismos propuestos por este autor para reducir la tensin entre
representatividad y gobernabilidad es aplicar un sistema electoral que permita una
aproximacin mayor del elector con el candidato. En este sentido el sistema de tachas o
el de preferencias seran ptimos. Sin embargo este problema por ms importante que
fuera, asumira caractersticas meramente instrumentales.
De all, y a los fines de mejorar la gobernabilidad institucional, se va a requerir
que la municipalidad acte como mbito de articulacin de intereses en el mbito
comunal de la ciudad de Buenos Aires, orientando a captar las inquietudes, intereses y
expectativas del conjunto de la sociedad (Felcman, op. cit. pag. 69)
Portantiero (1983) marca que, la perdurabilidad de un sistema democrtico
consiste en la capacidad que posea para equilibrar tensiones entre participacin
colectiva y decisin gubernamental hasta hacerlas compatibles. Estos mecanismos de
articulacin parecen no estar presentes para la ciudad de Buenos Aires, ni antes de la
Reforma, ni despus de la misma.
La aparicin de soluciones autoritarias en nuevos regmenes democrticos en
Amrica Latina sera el resultado de la bsqueda de un aumento de la eficacia poltica,
por lo que la gobernabilidad y la consolidacin democrtica no seran sino dos caras de
una misma moneda (Ducatenzeiler - Oxhorn, 1994). Estos autores destacan que el
problema de gobernabilidad estuvo ms vinculado a los sistemas de exclusin del juego
democrtico de amplios actores sociales, que al exceso de participacin poltica.
Llegamos al punto en que los mecanismos de articulacin Estado - sociedad
rondan el problema de la democracia y los sistemas de participacin. El modelo de
organizacin poltica para la ciudad de Buenos Aires restringa la vinculacin del
ciudadano a las decisiones gubernamentales: el intendente era elegido por el Presidente
de la Nacin, los Consejos Vecinales con poca influencia para disponer, el Concejo
2 Como puede verse ms adelante, la ley de garantas de los intereses del Estado Nacional en la ciudad,
restringiran la autonoma de la ciudad respecto del Estado central.
Deliberante sin poder tomar decisiones sobre temas que estn en manos del Poder
Ejecutivo Nacional (transporte, servicios pblicos privatizados, etc.), nula existencia de
dispositivos de opinin sistematizados ms all de la eleccin de representantes
legislativos, etc.
Se prev, que el nuevo esquema que se esta implementando, intentara resolver
estas cuestiones, sin embargo los indicios iniciales mostraran una autonoma acotada.
El resultado de los primeros debates parlamentarios al respecto, han generado normas
limitativas en cuanto a la autonoma, continundose un sistema de estrecha vinculacin
con los poderes nacionales (tanto Ejecutivo, Legislativo como Judicial).
A la ingobernabilidad aceptada por el grueso del arco poltico y social de la
ciudad, las primeras respuestas parecieran apuntar a mantener las debilidades que ya
anteriormente se acarreaban. "Si la ciudad de Buenos Aires se torna ingobernable, la
autonoma va a tener muy escasa duracin" (Carlos Corach, Ministro del Interior,
Diario Clarn 30/1/96 pag 13).
4. LA DESCENTRALIZACION Y BUENOS AIRES.
Realizando un rpido paneo al marco conceptual de la descentralizacin nos
encontramos, en una primera aproximacin, con dos formas de abordaje opuestas: por
un lado aquella que tiene una visin positiva y seala que la descentralizacin favorece
la participacin y la organizacin social de la comunidad con un grado mayor de
eficacia y eficiencia. Y, por el otro lado, una aproximacin negativa, que interpreta a la
descentralizacin como un proceso que intenta descomprimir la conflictividad del
Estado central y trasladar el conflicto a instancias ms micro.
Desde esta ptica, en los enfoques para la ciudad de Buenos Aires encontramos:
los que promueven la descentralizacin como una estrategia de relegitimacin del
Estado de manera de garantizar la gobernabilidad de la sociedad asumiendo la necesidad
de ampliar los espacios de representacin y socializacin del poder. Y las propuestas en
que se puede interpretar la descentralizacin como una estrategia para descargar al
Estado central de sus responsabilidades, idea ms asociada a la privatizacin que a las
relaciones ciudadanos - Estado (Herzer, H. 1996). Como puede observarse, estas dos
posturas pueden ser valederas en funcin del anlisis del caso correspondiente
Independiente de las diferencias entre estas tipologas, es factible acercarse a una
definicin de este concepto. Boisier (1991), por ejemplo, llamar descentralizacin al
mecanismo por el cual un conjunto de funciones y decisiones concentradas en el nivel
central se transfieren a unidades de jurisdiccin territorial o funcional menores,
otorgndole un nuevo status jurdico al organismo, de manera de garantizarle una
relativa capacidad de autogestin en la toma de decisiones.
Este mismo autor destaca que surgen ciertos equvocos en torno al concepto de
descentralizacin, distinguindose este ltimo del trmino deslocalizacin. Este es, ...
el acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio actividades productivas, de
servicios o de administracin, con la pura deslocalizacin no cambia nada desde el
punto de vista decisional, solo hay un cambio de lugar." (Ibdem, pag. 31)
Por otra parte, la desconcentracin es ... un acto mediante el cual se traspasa
capacidades para tomar en forma exclusiva y permanente, decisiones - desde un nivel
determinado de la estructura administrativa a otro nivel de rango superior - dentro de

la propia organizacin.". (Ibdem)
La descentralizacin aparece entonces como una "opcin poltica","... se tiene la
conviccin de que con ella el poder poltico ser ms democrtico, la Administracin
ms sensible a las demandas sociales y se facilitar la participacin de la ciudadana
en la gestin municipal." (Felcman, I. 1992 pag. 104).
Segn Borja la descentralizacin debe verse como un proceso global, no
solamente administrativo, sino poltico - administrativo. (Borja, J., op. cit.)
Las razones para la descentralizacin presentadas por este autor se deben a:
- Una crisis de representatividad poltica del Estado moderno,
- al carcter tecnocrtico de las administraciones publicas,
- a los desequilibrios territoriales,
- a los nuevos movimientos sociales localistas,
- y a la demanda de un interlocutor ms cercano y personalizado por parte de los
corporativismos (sociales y econmicos) (Ibdem).
De acuerdo a Boisier (op. cit.), existen megatendencias que impulsan el proceso
de descentralizacin las cuales estn dadas por:
- La revolucin cientfico-tecnolgica.
- La reestructuracin poltica del Estado y administrativa del gobierno.
- La demanda de los cuerpos organizados de la sociedad civil (de naturaleza territorial)
por mayor espacio de autorrealizacin
- Las tendencias a la privatizacin.
Estas megatendencias, es decir, procesos sociales, polticos y econmicos,
visibles en todo el mundo, independientemente de las circunstancias particulares de
cada pas, crean las condiciones favorables a los proyectos descentralizadores.
Sin embargo es posible remarcar algunas contratendencias que sealaran la
inviabilidad para la descentralizacin (Cao, 1996):
- Gobernabilidad en multiplicidad de unidades pequeas
- Escalas micro que pueden resultar ineficientes
- Procesos y relaciones distintas
- Clientelismo poltico ms cercano y manejable
Los elementos centrales para la descentralizacin son: el reconocimiento de un
sujeto con base territorial, delimitacin de esas mismas unidades territoriales, una
estructura poltica deliberante y representativa con autonoma en el ejercicio de sus
competencias, capacidad de coaccin, recursos propios, etc.
"Todo aquello que se puede gestionar desde un nivel ms bajo, sin que aumente
el costo significativamente, no debe gestionarse desde un nivel superior." (Boisier, pag.
19)
Acercar la gestin al ciudadano significa lograr una mayor transparencia a
travs de la participacin en la planificacin y ejecucin de las funciones que pueden
ser desagregadas territorialmente. (Arnedo Barreiro op. cit. pag. 204).
La descentralizacin es un objetivo poltico para que el poder sea ms

democrtico y permita la participacin de la ciudadana en la gestin de gobierno. (De
Giovanni op. cit.).
Si el estado no se descentraliza se ve abarrotado de pequeos pedidos locales y
pasa a administrar intereses clientelistas ocasionando la prdida de gobernabilidad
(Dowbor, L. 1996).
Para el caso de Buenos Aires algunos autores desmistifican la panacea de la
descentralizacin sealando la existencia de creencias como la consideracin de la
existencia de identidades colectivas de implantacin geogrfica y referencia simblica
local que seran las depositarias histricas de la conciencia ciudadana (Escolar, M.
1996). ... resulta difcil sostener que la democratizacin de la vida poltica del distrito
debera pasar por el reconocimiento de supuestas realidades locales, rpidamente
transformadas en identidades colectivas, y que tal reconocimiento se efectivizara en la
participacin de los que supuestamente participan (las entidades no
gubernamentales y las redes asociativas) y que tal participacin solo podr
concretarse desagregando el estado de la ciudad de Buenos Aires en entidades polticas
de dimensiones menores, dotadas de competencias y funciones adecuadas a su escala
geogrfica. (Ibdem pag. 173).
Si bien el autor mencionado manifiesta un descreimiento en las unidades
descentralizadas favorecedoras de participacin, la experiencia indica que Buenos Aires
centralizada tampoco ha sido muy eficiente.
Desde otro punto de vista, Pirez (1996) opina que en realidad Buenos Aires
cont con un aparato descentralizado desde comienzos de la dcada del `70, los
Consejos Vecinales, aunque con el tiempo estos han fracasando. Pese a que eran ms las
limitaciones que tenan que las funciones asignadas. La imposibilidad de resolver las
demandas de la comunidad y su escasa incidencia en los poderes municipales los ubican
ms como una instancia burocrtica que como, una unidad descentralizada con
mecanismos abiertos de articulacin con la sociedad.
Los Consejos Vecinales poseen un doble movimiento uno interno de extensin
de cargos electivos y otro externo de incorporar clientelas a la representacin. Esto ha
manifestado un desvo a la presunta descentralizacin que se ha intentado con los
mencionados Consejos (Verrastro, O. 1993)
La descentralizacin no es una solucin en s misma. Para su comprensin se
debera partir del para qu de ella y en funcin de qu circunstancias. De este modo las
posturas negativas o positivas resultan esquematizadas en el contexto de Buenos Aires.
Al respecto sera necesario entenderla principalmente como parte de una estrategia de
un modelo poltico global que apuntale los crecientes procesos de democratizacin.
5. PROPUESTAS Y DEBATES PARA BUENOS AIRES
5.1. La Descentralizacin en proyecto:
Durante 1993, se realizaron numerosas presentaciones en el Congreso de la
Nacin relativas a la modificacin del status jurdico poltico de la ciudad de Buenos
Aires 3. Dos objetivos centrales pueden resumirse en los proyectos: otorgar autonoma a
la ciudad a travs de la eleccin directa de todos los representantes (intendente,
concejales, etc.) y organizar la ciudad sobre la base de una divisin de la misma en
unidades descentralizadas. Sin embargo el grado de descentralizacin y de autonoma de
cada uno de las presentaciones, como era de esperarse, no result homogneo.
Estos proyectos fueron la base del Estatuto de la ciudad. Es importante las coincidencias
existentes entre las tres fuerzas polticas mayoritarias (De Giovanni 1995 op. cit.). Sin
embargo algunas sutilezas diferenciables, como veremos, son importantes para tomar en
cuenta entre las diferentes propuestas.
Por ejemplo, habamos definido que la descentralizacin es diferente a la mera
desconcentracin o deslocalizacin. En este sentido es posible observar una banda con
proyectos ms o menos descentralizadores. Los criterios principales, pero no
excluyentes, para identificar este intervalo de mayor a menor descentralizacin, pueden
detectarse en:
- Existencia de unidades descentralizadas (Alcaldas, Juntas, etc. con divisiones de 4 a
11 subdistritos).
- Competencias especficas otorgadas a dichas unidades.
- Autonoma de funcionamiento de las nuevas unidades descentralizadas.
- Posibilidades de obtencin de recursos propios y/o coparticipables.
Debemos considerar tambin que la descentralizacin es una estrategia que
forma parte de las decisiones de polticas pblicas. En este sentido, adquiere estrecha
vinculacin, aunque no en forma directamente proporcional, con los crecientes procesos
de participacin ciudadana. Considerado de esta forma, se presupone que a mayor grado
de descentralizacin mayores instancias de participacin. La descentralizacin,
implicara una mas estrecha ligazn entre los poderes y los ciudadanos, cuestin que en
los esquemas centralizadores se hace ms dificultoso; ...el nico modo de articular el
deber ser con el puede ser y con la voluntad de hacer es una participacin lo
ms amplia posible (en el sentido de incorporar la mayor cantidad de actores, fuerzas
sociales y usuarios del sistema en cuestin)., esto posibilitar, ... la construccin de
viabilidad del futuro deseado. (Lieferman, U. op. cit. pag. 83).
Los proyectos presentados en el Congreso tambin fluctan en una banda que va
de mayores a menores instancias de participacin, a travs de:
- Eleccin directa o indirecta de los cuerpos Ejecutivos y Legislativos de las Unidades
centralizadas y descentralizadas.
- Existencia de instancias de revocatoria de mandatos, Iniciativa popular, Referndum,
Audiencias, etc.
- Creacin de Consejos sectoriales y/o consultivos (asociaciones intermedias, gremiales,
clubes, etc.).
3 Ver Informe Blutman, G. Proyecto de investigacin Modelos Polticos de descentralizacin municipal:

el caso de la ciudad de Buenos Aires. UBA-FCE-IIA-CIAP marzo 1996. All se presenta un cuadro con
siete proyectos de reforma del status jurdico de la ciudad (Alvarez, Arguello, Beliz, De la Rua, Gonzalez
Gass, Hernandez, Manny) con comparaciones sobre divisin de la ciudad, competencias, diseo
institucional, recursos econmicos, formas de participacin, etc.
Asimismo, en los fundamentos de cada uno de estos proyectos se puede observar

que se plantea directa o indirectamente la idea de la descentralizacin de la Ciudad de
Buenos Aires. Por ejemplo:
- Modelo descentralizado y participativo de gestin (Carlos Alvarez, Frepaso4).
- Eliminacin de los Consejos Vecinales y creacin de Alcaldas como mecanismo de
descentralizacin y transferencia de servicios y recursos (Jorge Arguello, Partido
Justicialista).
- Descentralizacin poltica. Descentralizacin administrativa (Gustavo Beliz, ex
Ministro del Interior - Partido Justicialista 5).
- Descentralizacin poltica y administrativa con la creacin de siete Alcaldas y el
redimensionamiento del actual Concejo Deliberante (Fernando De la Rua, Unin Cvica
Radical).
- Administracin desconcentrada de determinados rganos territoriales (Antonio
Hernandez, Unin Cvica Radical).
- Administraciones descentralizadas en los distritos de la ciudad (Gabriela
Gonzalez Gass, Unin Cvica Radical).
- Descentralizacin administrativa y de servicios (Manny, Unin de Centro
Democrtico).
Sin embargo estos planteos se diferencian del sentido que se le haba otorgado al
concepto de descentralizacin6, tal cual puede observarse ms arriba.
Todos los proyectos presentaban formas de Unidades Descentralizadas (UD). Alvarez,
Arguello, Beliz y De la Rua hablan de Alcaldas, sin embargo el planteo de De la Rua
para dichas unidades (en el que se incluyen las Auditoras de Distrito), no variaba
respecto al papel de los actuales Consejos Vecinales, ya que estos se encargaran
solamente de trasladar las inquietudes vecinales a los rganos superiores. Los restantes
proyectos le otorgan a la Alcalda un papel ms relevante, con la posibilidad de
sancionar resoluciones para sus distritos. Esto ltimo fortalecera la autonoma de la
unidad descentralizada.
Manny por su parte habla de Sub Alcaldas con un rol equiparable a los tres
proyectos sealados en primer trmino. Tanto Gonzalez Gass (Consejos de Distrito) y
Hernandez (Centros por barrios), muestran posiciones semejantes a De la Rua , respecto
a las funciones de la UD.
Si bien se pueden encontrar diferencias respecto al nmero de UD esto no
aparece como un hecho sustancial para una mayor descentralizacin. Aunque se puede
aceptar que a menor cantidad de UD, mayor nmero de personas dependern de la
misma. Manny crtica a los proyectos con varias UD, el suyo plantea 4 Subalcaldas
aunque contradictoriamente seala que en esas cuatro todos se conocen y todo se
sabe.
4 Los analistas polticos coinciden en sealar al Frepaso como una fuerza poltica de izquierda, al Partido
Justicialista como de centro (centro derecha), a la Unin Cvica Radical como de centro y a la Unin de
Centro Democrtico como de derecha liberal. Sabemos que estas definiciones no son precisas, aunque
rudimentariamente ayudan al entendimiento de las posturas.
5 Posteriormente se separ del Partido Justicialista y conform una agrupacin propia, Nueva Dirigencia
(1996).
6 Excepto el de Hernandez que habla de desconcentracin en vez de descentralizacin.
Respecto a las competencias especficas para las UD, solo los proyectos de
Alvarez y Arguello hacen referencia a este tema.
En lo que hace a la autonoma de las UD la mayora de los proyectos tienen
como medida la eleccin de los representantes. No obstante esta situacin, las
posibilidades de movimiento al interior de la UD se ve recortada en las propuestas de
De la Rua, Gonzalez Gass y Hernandez. Esta falta de movimiento se observa en la
imposibilidad de obtencin de fondos propios, poder de decisin, sistemas electivos
limitados, etc.
Un tema central para que esta autonoma sea efectiva es la posibilidad de
obtencin de recursos propios. No presentan mecanismos de recaudacin los proyectos
de Gonzalez Gass y Hernandez. El nico proyecto que presenta formas de
coparticipacin con la Unidad Central (UC) es el de Arguello que a su vez incorpora
tasas propias de la Alcalda. Esto ltimo es similar al de Alvarez y al de Beliz.
Una primera lectura de estas diferentes propuestas que intentan el cambio de
status jurdico de la Capital puede hacernos visualizar una semejanza muy estrecha entre
todos ellos. Sin embargo, entrar de lleno en los aspectos puntuales nos permite observar
marcadas contradicciones entre los mismos. Por ejemplo, mientras que algunos ponen
nfasis en la participacin, otros destacan como preponderante el tema de la
descentralizacin 7.
5.2. Propuestas de Reforma institucional extra parlamentarias
Varias fueron las presentaciones que se hicieron por fuera del mbito parlamentario. En
muchos casos estas propuestas de cambios institucionales fueron tomadas en cuenta por
los propios legisladores
Por ejemplo, Arnedo Barreiro 8, destaca que la ciudad debera tener un status
aproximado al de una provincia ... para que los porteos no vean desmerecidos sus
derechos cvicos y polticos en relacin con los compatriotas del resto del pas.
(Arnedo Barreiro pag. 37 op. cit.).
La autonoma propuesta por este autor debera contar con: independencia, eleccin
directa de los gobernantes, competencias centrales y zonales, formas de participacin
ciudadana, manejo autnomo de los recursos, jurisdiccin propia, mecanismos de
concertacin con la Nacin, las provincias y municipalidades, cuidado del medio
ambiente y manejo de la seguridad.
El modelo de divisin de la ciudad era de ocho zonas para una poblacin
promedio de 370.000 habitantes. Diferentes criterios han sido tomados en cuenta para
establecer estos parmetros: escala de funciones a descentralizar , delimitacin de
acuerdo a identidades vecinales, etc. Un interesante criterio para definir las
competencias descentralizables fue la utilizacin de los conceptos de funcionalidad ,
7 Arnedo Barreiro rescata en el anlisis los proyectos de Chacho Alvarez, Jorge Arguello, Gustavo Beliz,
Gabriela Gonzalez Gass y Antonio Hernandez y si bien plantea que los mismos pretendan la
descentralizacin de funciones y el aumento de la capacidad de control ciudadana, estos presentan
algunas dificultades puntuales en cuanto a las formas de implementacin y funcionalidad. A modo de
ejemplo: se discute el sistema de ballotage en todos los niveles presentado por Alvarez ya que llevara a
una multiplicacin de actos electorales.
8 Posteriormente Estatuyente de la ciudad por el partido Justicialista
territorialidad y eficiencia social los cuales se alejaban de la visin normativa y/o

jurdica que habitualmente se utiliza.
Los rganos de gobierno se dividan en dos niveles:
a) el central: con un Intendente que es el representante legal del Municipio, se encarga
de la prestacin de los servicios pblicos, recauda los recursos y coordina con los
Alcaldes la descentralizacin. Una Cmara de Representantes compuesta de 42
miembros, 18 elegidos por la ciudad como distrito nico y los restantes 24 en cada una
de las 8 zonas en que estara dividida la ciudad. Las elecciones se podran realizar a
travs del sistema de tachas o de preferencias. Tiene como competencias aprobar el
Presupuesto, puede crear entes autrquicos, fija tarifas, impuestos, tasas, etc.
b) el zonal: un Alcalde para cada una de las ocho zonas, con una primera etapa de
transicin en la que seran nombrados por el Intendente 9 y posteriormente se entrara en
una etapa de consolidacin donde se los eligira a simple pluralidad de sufragios.
Ejecuta las funciones transferidas por el nivel municipal: mantenimiento de patrimonio
edilicio, de espacios verdes, estructura vial y de servicios, desarrolla programas
deportivos, culturales etc. Como rgano deliberativo habra Consejos Zonales de 5 o 6
miembros quines asesoraran en el presupuesto de las Alcaldas, gestionara iniciativas
de inters local, etc.
Estas Alcaldas deberan funcionar como gerentes de la cosa pblica con asignacin
de recursos (Ibdem pag 184).
El sistema de Control externo estara dado por:
- Una Auditora Municipal encargada del control externo,
- Un Tribunal Fiscal que se ocupara de auditar los recursos contenciosos
administrativos,
- Un Defensor del Pueblo, independiente de la estructura municipal, que defendera a
los vecinos ante arbitrariedades administrativas.
Los mecanismos de participacin sugeridos son la Iniciativa Popular, el
Referndum, la Consulta Popular y la Revocatoria de Mandato. Asimismo se
estableceran Consejos Sectoriales y de la Comunidad.
Con estas propuestas se pretenda una descentralizacin poltico administrativa,
limitacin de listas sabanas, incorporacin de mecanismos de democracia semidirecta y
de control ciudadano. Importa debatir ... un modelo poltico - institucional que guarde
equilibrio positivo entre la participacin, la gobernabilidad y la representacin.; ...
en favor de una ciudad verdaderamente gobernable que se aleje tanto del modelo de
participacin total (que puede derivar en crisis de gobernabilidad)... (Ibdem pag. 104
- 105).10
En materia de Justicia, y con la experiencia de antecedentes en la ciudad de Jueces de
Paz, letrados, Jueces en lo civil, de Comercio, Cmaras de Paz, de Apelaciones, etc., se
propugna una primera etapa judicial de mediacin y asesoramiento y una segunda de
tribunales vecinales11.
9 Sistema establecido luego de la Estatuyente de 1996
10 Sin embargo, como lo sealamos, la posible crisis de gobernabilidad, no sera producto del exceso
de participacin.
11 Una opcin gradualista tambin es planteada por De Giovanni (op. cit. 1995), quien reivindica el
derecho de Buenos Aires a tener Justicia propia destacando el desarrollo de diferentes tipos de Juzgados
que ha tenido la ciudad.
Por su parte el Ombudsman de la ciudad de Buenos Aires, Antonio Cartaa (1996)

propuso a travs de un extenso documento, que culmina en un proyecto de Constitucin,
sus ideas de provincializacin de la ciudad. Utiliza dentro de sus argumentos la ley
23.512 (del periodo del Presidente Alfonsn) que en su artculo 6 posibilitaba la
provincializacin una vez que se hubiese transferido la Capital Federal a Viedma Carmen de Patagones.
El mencionado funcionario alude en forma crtica a los que pretenden considerar
a Buenos Aires como algo ms que un municipio y menos que una provincia, sealando
que la Convencin Constituyente no pretendi darle un rgimen municipal, por que
Buenos Aires ya lo tena. En algunos casos, destaca, aparecen mviles electoralistas
como la denominada ley Cafiero (24.588) que garantiza los intereses del Estado
Nacional en la Ciudad de Buenos Aires12 y que lo nico que ha logrado es restarle
autonoma. A esto se le sum la ley de convocatoria a elecciones (24.620) que unific
las elecciones de Jefe de Gobierno con Estatuyentes con la paradoja de la asuncin de
este Jefe de Gobierno sin un Estatuto que lo respalde jurdicamente.
Se propone un esquema parlamentarista, el cual podra ser ms til que el
presidencialista ya que se mejorara la gobernabilidad de la ciudad.
La divisin de la ciudad para generar un proceso de descentralizacin creciente
no surge como nodal en los planteos de Cartaa. Este seala que la descentralizacin no
es un fin en s mismo. Se cuestiona si se quiere descentralizar la sociedad, la burocracia
o el poder. Entre el discurso y la realidad habra una gran distancia derivada del modelo
elegido, del momento histrico y del contexto en que se instrumenta. Descree de la
formacin de Alcaldas puesto que podran generar ms burocracia y clientelismo. La
discusin de descentralizar por las distancias sera falsa, Buenos Aires tiene solo 200
Km cuadrados y el acceso a las reas de poder no sera tan dificultosa como se cree (la
mayor distancia no tardara ms de una hora a los centros polticos - administrativos).
Los rganos de gobierno se caracterizan por la existencia de un Jefe de
Gobierno. Por debajo de ste, y encargados de la conduccin del gobierno y de la
Administracin, se encontrara un Consejo de Ministros presidido por un Primer
Ministro. La legislatura sera unicameral con 60 representantes elegidos en distrito
nico y en forma proporcional. El Poder Judicial sera ejercido por una Suprema Corte,
el Consejo de la Magistratura y por los dems tribunales inferiores.
Los organismos de Control autnomos en reas del Poder Legislativo seran el
Defensor del Pueblo13 y la Auditora General de la Ciudad.
Desde el primer artculo de la Constitucin propuesta se promueve la participacin al
sealarse que el Estado adoptara un sistema republicano, representativo, democrtico y
participativo (art. 1). Se establecen mecanismos de iniciativa popular, consultas
vinculantes y revocatoria de mandatos.
12 Ver ms abajo punto 5.3.

13 Como dato anecdtico resalta el autoelogio que realiza el autor de esta propuesta quien destaca el
papel del Ombudsman (ejercido por el mismo) estos ltimos 10 aos ... con resultados generalmente
reputados como altamente positivos y un prestigio y credibilidad indudables... (Cartaa, A. 1996 pag.
62). Asimismo resaltan posiciones con expresiones como ... me lleva a imaginar un Parlamento sin
partidos hegemnicos... ... creando en la poblacin la sensacin de que lo importante no es la ley sino
los hombres... (Ibdem pag. 65/66 subrayado nuestro). Como observamos aparecen trminos muy
dbiles para analizar la gobernabilidad de la ciudad, hecho que se repite a lo largo del trabajo con
opiniones personales, eventualmente compartidas, pero sin ningn tipo de sustento.
En su libro Representacin directa de la ciudad de Buenos Aires. Bibiana del

Brutto (1994) analiza la imposibilidad de implementar un programa a largo plazo de
descentralizacin y participacin, ya que para ello es necesario:
1. Una reforma normativa y organizativa
2. Organizar y capacitar al personal que toma parte en los asuntos descentralizados
3. Capacitacin y reformulacin de los Consejos Vecinales (actualmente en vas de
extincin).
4. Evitar el desequilibrio entre zonas ms y menos capacitadas
5. Carencia de flujos de informacin intramunicipal
6. Poner planes pilotos de descentralizacin
7. Reducir las resistencias hacia los proyectos descentralizables
La propuesta de la autora se sustenta en dos modelos contrapuestos de
distribucin de poderes: a) el vigente hasta la autonoma y b) el representado a travs
del voto para las tres instancias de la estructura de poder. Los modelos fueron
analizados en funcin de las Facultades de Representacin, Atribuciones, Tratamiento
de Proyectos, Aprobacin de Proyectos y Control.
El modelo propuesto tendra una descentralizacin poltica a travs de la
divisin de la ciudad en 7 alcaldas cada una con un Consejo de Alcaldas. Cada
Alcalda estara compuesta por un Concejal Presidente y trece vocales.
Los rganos de gobierno seran el Intendente, el Concejo Deliberante y las
Alcaldas, estas ltimas gobernadas y administradas por los concejales. El Consejo
Deliberante eligira de entre sus miembros a quien sera el Intendente, aquel que haya
resultado con mayor cantidad de votos ( del Brutto, V. op. cit.).
La Participacin ciudadana se instrumentara a travs de los derechos de
iniciativa, referndum y revocatoria.
La propuesta de esta autora contempla dos modelos de distribucin de poderes
en los que se toma en cuenta dos variables centrales, el tipo de eleccin y las diferentes
instancias de gobierno para la ciudad.
Los distintos marcos institucionales que se han descripto hasta aqu parecen
ligarse mas a una preocupacin por lo tctico y su andamiaje normativo que por una
propuesta que contemple ejes estratgicos a ser debatidos en el conjunto de la sociedad
14
.
5.3. La Autonoma en la ley de Garanta de los intereses del Estado Nacional en la
ciudad
Probablemente los reparos desde las provincias, a travs de sus representantes polticos,
para que Buenos Aires tenga o no autonoma, haya tenido ms que ver con una
constante histrica que por motivos de limitaciones democrticas a sus habitantes.
14 En este sentido han sido por dems interesantes los acuerdos llevados a cabo a travs del Programa
Buenos Aires 2000 coordinados por el Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP) y la
Universidad de Buenos Aires (UBA), que con la participacin de numerosas entidades y organizaciones
intermedias, han logrado discutir y consensuar visiones, estrategias y ejes para la ciudad.
Buenos Aires tiene un doble rol como sede de las autoridades nacionales y al
mismo tiempo es asiento de una comunidad urbana. Presenta varios aspectos comunes a
las provincias (Sabsay, D. A. 1996):
- Tiene representacin en la Cmara de Diputados y en la de Senadores.
- El Gobierno puede intervenirla federalmente como a las provincias
- Se le distribuyen impuestos coparticipables
- Puede conservar organismos de seguridad social para los empleados pblicos y los
profesionales.
Aunque tambin cabe destacar las diferencias que encuentra la ciudad con las
provincias:
- Las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitucin, a diferencia
de la Nacin quien delega en la ciudad las competencias.
- Las provincias pueden imponer contribuciones directas no as los municipios.
- La ciudad no puede integrar regiones, no posee el dominio de sus recursos naturales y
el jefe de gobierno de la ciudad no se constituye en agente natural del gobierno federal.
Hay consenso que la Reforma de la Constitucin Nacional de 1994 le ha
otorgado a Buenos Aires un status constitucional especial. Las discrepancias afloran
cuando se intenta precisar ese status. (Passalacqua E. 1996). La ciudad combina
aspectos propios de las provincias y de los municipios, los debates rondan en si
considerarla autnomamente plena, semiplena, si debera provincializarse o tener un
status similar, etc.
An con plena autonoma las fuertes interdependencias funcionales de la ciudad
con otras jurisdicciones (e instituciones) se traducirn en que la ciudad contine sin
tener autonoma en importantes aspectos de su desarrollo futuro. Los mismos proyectos
de descentralizacin que constituiran un problema local no escapan del contexto
territorial metropolitano (Torres, H. 1996 op. cit.)
Todas estas cuestiones estuvieron presentes en el debate sobre la autonoma en la
ley que garantiza los intereses del Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires. Ley
que se publica en el Boletn Oficial (24.588), el 30 de noviembre de 1995, ya que el
artculo 129 de la Constitucin Nacional Reformada en 1994 expresaba que:
" Una ley garantizar los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de
Buenos Aires sea capital de la Nacin"
Como vimos en el punto anterior: la ley y los diferentes proyectos, marcarn las
diferencias sustanciales entre los distintos actores polticos respecto al papel autnomo
que la ciudad va a tener.
Mientras que el partido gobernante (Partido Justicialista) impondra una lgica
ms restringida para la ciudad, el arco de la oposicin manifestar sus deseos de otorgar
una mayor autonoma a las futuras autoridades a constituirse.
Por ejemplo, en materia de seguridad, el artculo 7 de la mencionada ley
manifiesta que:
"El gobierno Nacional seguir ejerciendo en la ciudad de Buenos Aires, su
competencia en materia de seguridad y proteccin de las personas o bienes.
La Polica Federal Argentina continuar cumpliendo funciones de polica de

seguridad y auxiliar de la justicia...
Intentando diferenciarse del proyecto oficial, en los fundamentos del proyecto
del Bloque de diputados del MODIN, a travs del diputado Aldo Rico (derecha
nacionalista), se caracterizar a la nueva estructura jurdico poltica de la ciudad como:
capital de la Nacin y como municipio autnomo. Los planteos de esta agrupacin
poltica discrepan de las consideraciones sobre si sera una ciudad Estado o una
Provincia. La posicin sostenida, sealan, gira en torno al "...equilibrio entre las
posiciones ms amplias..." y "...las ms restringidas...". aunque ms adelante se destaca
la necesidad de identificar institucionalmente al municipio como "...de mxima
autonoma".
La autonoma propuesta resulta en algunos temas restringida por el papel central
que ocupara el Estado Nacional. Si a esto le sumamos la apreciacin respecto al futuro
Estatuto de la ciudad "...rango institucional inferior a una Constitucin." (provincial),
los criterios marcados manifestaran ms una dualidad en cuanto al papel autnomo de
la ciudad que al equilibrio destacado por el MODIN.
Por su parte, el Diputado Varela Cid (Partido Justicialista) en la segunda de sus
dos presentaciones, referidas al tema de la garanta de los intereses nacionales en la
ciudad, desarrolla un detalle de las competencias de la Nacin en el: diseo de las
polticas educativas, ejecucin de planes sanitarios, legislacin sobre medio ambiente
que compete al territorio en general, control de servicios pblicos, lineamientos de la
economa nacional, seguridad, transporte interjurisdiccional o internacional, distribucin
de recursos impositivos, justicia, registros, etc. Plantendose la delegacin en la ciudad
de Buenos Aires del control y habilitacin del transporte local, recaudacin de tasas y
contribuciones, participacin en el control de los servicios pblicos, justicia
contravencional, etc.
Una primera observacin de esta postura nos permite sealar el carcter
restringido que se le otorga a la ciudad. Con solo el hecho de definir como delegaciones
que otorga la Nacin a Buenos Aires destaca lo limitativo de la autonoma planificada 15.
El proyecto de la Unin Cvica Radical, fue uno de los que present mayores
posibilidades de autonoma, ya que se propugnaba, entre otras cosas, la justicia y
seguridad en mano de las autoridades de la ciudad. Esto puede interpretarse ms a una
postura de carcter coyuntural que a una posicin fija. Cabe recordar que durante el
gobierno del Presidente Alfonsn (1983-1989), ligado a esta corriente poltica, no surga
como primordial otorgar autonoma a la ciudad de Buenos Aires.
Los diputados del Frepaso liderados por Carlos "Chacho" Alvarez, generaron
una propuesta con caractersticas de plena autonoma de la ciudad. Sin embargo, los
fundamentos para dicho proyecto se basaban en una descripcin de cada uno de sus
artculos y no de una justificacin del por qu de la necesidad de autonoma.
El proyecto inicialado por el legislador Maqueda (Partido Justicialista), es el
mismo que termin aprobando el Congreso. Semejante situacin corresponde, en lneas
generales, a la presentacin del Diputado Justicialista Alvarez Echage.
El representante Folloni plantea, en sus fundamentos, un equilibrio entre las
atribuciones de la ciudad y la Nacin. Aunque en lo que respecta al papel autnomo a
tener explcita que: "...la ciudad de Buenos Aires no podr tener un status igual o
15 Ver ms arriba diferencias entre delegacin, desconcentracin y descentralizacin
superior al resto de las provincias argentinas...". Los argumentos esgrimidos apuntan

principalmente a la historicidad de las provincias diferente a la ciudad. Sin embargo ste
no parece ser un juicio vlido para otorgarle o no a la ciudad poderes semejantes que el
otorgado a las provincias.
Los diputados Arguello16 y Bullrich17, pertenecientes al Partido Justicialista
hicieron una presentacin separada del Bloque. Por una parte sealan "El alto grado de
concientizacin alcanzado por la sociedad..." (en el tema de la autonoma). Como
puede observarse en una investigacin realizada, la preocupacin de los ciudadanos, o el
nivel de conciencia de la gente dista mucho de las opiniones que estos diputados
parecen observar siendo el tema de la descentralizacin y autonoma poco destacado en
las encuestas efectuadas (Blutman - Estevez 1996).
Por otra parte se subraya el "Pacto de Olivos", 18 como de "... coincidencia de los
partidos polticos mayoritarios... descartando que un grueso grupo de agrupaciones
polticas fue dejada de lado del debate previo. Se debe recalcar el pormenorizado
anlisis que se realiza para identificar el grado de autonoma que le correspondera a la
ciudad de Buenos Aires. Los interesantes argumentos esgrimidos por estos legisladores
intentan discutir acerca de por que considerar el otorgamiento del status de provincia a
la ciudad, aunque esto fue expresamente evitado de colocar en la Convencin
Constituyente de 1994.
"...es cierto que se ha evitado especialmente denominarlo "provincia", a pesar de lo
cual al incorporarse el artculo 129 al ttulo segundo, gobiernos de provincia, se perfila
como una pauta de interpretacin que obliga a efectuar esta operacin, apuntando
hacia la autonoma que es propia de las provincias. (Arguello - Bullrich)
Cuando vamos de lleno al articulado de la ley propuesta, el grado de autonoma
a otorgar a la ciudad se encuentra diluido. Los artculos 6 y 7 son ejemplificadores al
respecto, ya que ambos referidos a la seguridad y a la justicia, sealan la conformacin
de convenios entre el Estado Nacional y la ciudad, sin hacer referencia explcita a que
estos queden en manos de la ciudad 19.
Las discusiones de los legisladores y juristas siempre rondan en torno a lo establecido
normativamente, ya sea si corresponde que Buenos Aires sea o no una ciudad, una
provincia, u otra instancia de subdivisin poltica. Se observa, en este sentido, que el
modelo normativo prevalece por sobre el de resultados, donde la letra escrita sera ms
importante que los objetivos a cumplir.
Si bien Arguello y Bullrich recaen en esta postura incorporan un argumento
interesante a ser tomado en cuenta: Que sucede si eventualmente trasladan la Capital a
otra ciudad? Cul ser el status de Buenos Aires ?. Ante esto ltimo, la mayora de los
argumentos comienzan a derrumbarse, por lo que el debate sobre qu status jurdico
16 Actualmente Diputado con mandato vencido.
17 Bullrich como Arguello apoyaron al ex Ministro del Interior Gustavo Beliz en las elecciones de
Intendente el 30 de Junio de 1996.
18 Acuerdo entre el Partido Justicialista y el sector de la Unin Cvica Radical ligada al presidente
Alfonsn para la Reforma de la Constitucin Nacional, para, entre otros temas, permitir la reeleccin
presidencial.
19 El Pacto de Olivos no inclua en forma primigenia la autonoma, solo se haba incorporado el tema de
la eleccin directa del Intendente. Posteriormente los profesionales radicales y peronistas ajustaron los
reclamos de la reeleccin Presidencial con, entre otros temas, la autonoma para Buenos Aires
(Passalacqua E. 1996).
correspondera a una ciudad que ya no es la Capital debera entrar en una nueva fase de
discusin.
El ejemplo mas claro surge de las intenciones del ex Presidente, Ral Alfonsn,
quin impuls el traslado de la Capital Federal a Viedma - Carmen de Patagones (Ley
23.512) y que contena en su art. 6 la provincializacin de la ciudad de Buenos Aires
previo llamado de una Convencin Constituyente. De Giovanni (1995) seala, por
ejemplo que son varios los artculos que le dan semejanza a Buenos Aires con otra
provincia, estos son el 44, 45, 124 125, el mismo 129, etc.
La preocupacin de los funcionarios y especialistas debera dirigirse ms a
lograr compatibilizar un modelo que contemple consensuadamente resultados a obtener,
que a cmo acomodar un modelo normativo estricto.
La determinacin institucional que se le quiera otorgar a Buenos Aires tiende a
continuar siendo conflictiva ya que se enfrenta a opiniones de diversa ndole. las
cuestiones sobre si es ciudad o es provincia, reflejan la necesidad de recomenzar el
anlisis poltico estableciendo criterios de equidad con el resto de las jurisdicciones. La
fundacin de Buenos Aires acaso no fue arbitraria? Por que no es posible refundarla
polticamente?. De este modo no sera importante comenzar a discutir un verdadera
Reforma del Estado Municipal?.
5.4. Propuestas de descentralizacin en las elecciones para Intendente y Estatuyentes20
La Unin Cvica Radical present como propuesta de descentralizacin la
implementacin de Centros de Gestin y Participacin en donde se dividira a la ciudad
en 16 zonas que se agruparan de a pares para formar 8 circunscripciones presididas por
un delegado designado por el jefe de gobierno de la ciudad. Tenan poder de decisin
sobre algunos asuntos locales. Asimismo se descentralizara administrativamente el
registro civil, el pago de tributos, la radicacin y habilitacin de industrias y comercios.
Habra una justicia local para mediaciones y recepcin de denuncias.
Se observa en esta sntesis de la propuesta de la UCR limitaciones en cuanto a la
participacin de los ciudadanos en las unidades descentralizadas ya que la eleccin del
representante local sera idntica a la forma en que se elega Intendente previo a la
Reforma de la Constitucin Nacional en 1994, es decir por decisin del Poder
Ejecutivo.
Por su parte las propuestas presentadas por el FREPASO apuntaban a la
conformacin de cuerpos colegiados (entre 14 y 22 Juntas Locales) con cinco miembros
con funciones especficas en Participacin y Control Ciudadano, Educacin y Cultura,
Desarrollo Social y Salud, Mantenimiento Urbano y Medio Ambiente y Secretara
General. Las Juntas eran organismos de ejecucin, administracin y control, su
Presidente era elegido entre sus miembros y actuaba como representante del
20 Los resultados de las elecciones del 30 de junio de 1996 dieron como vencedor en el cargo de
Intendente (o Jefe de gobierno de la ciudad) al representante de la UCR, Fernando de la Rua con un 38%
de los votos, por debajo de este apareci el FREPASO con su candidato Norberto La Porta y un 25% de
los sufragios, luego Jorge Dominguez por el Justicialismo con 18% y por ltimo (entre los cuatro Partidos
que obtuvieron representacin en la Estatuyente) Gustavo Beliz por Nueva Dirigencia (desprendimiento
del anterior) con un 12%. Para Estatuyentes la lista ganadora fue la del FREPASO con Graciela
Fernandez Meijide a la cabeza, luego Miguel Inchausti de la UCR, Carlos Ruckauf del PJ y finalizando
con Patricia Bullrich por Nueva Dirigencia
Gobernador (Jefe de Gobierno de la ciudad). No existen precisiones respecto al nivel de

autonoma que las Juntas tendran, aunque si se manifiesta su participacin en reas
como educacin, sanidad, cultura, etc.
La propuesta del Partido Justicialista se orientaba a la conformacin de 8
Consejos Zonales de 5 a 10 miembros elegidos por los vecinos, ejerceran el control
ciudadano de la gestin del Alcalde, ste era designado por el jefe de Gobierno,
plantendose una situacin semejante a la propuesta de la UCR. Funcionar tambin
una Justicia Vecinal con 8 juzgados con dos jueces cada uno y con mediacin
obligatoria.
Por ltimo los planteos presentados por el partido dirigido por el ex Ministro del
Interior Gustavo Beliz, Nueva Dirigencia, en donde se dividira a la ciudad en Alcaldas
con legisladores cada una, un Consejo de la Comunidad con representantes de entidades
intermedias, Consejos Escolares, Tribunales de menor cuanta y serenos barriales para
resolver problemas de mantenimiento.
Este resumen de las principales propuestas partidarias que se presentaron en las
elecciones para Jefe de Gobierno nos muestran algunas intenciones principalmente en la
desconcentracin administrativa con posibilidad de resolucin de trmites a nivel
barrial, aunque en lneas generales sin precisiones respecto a la autonomas de las
futuras UD y de los mecanismos de participacin dispuestos a implementar.
5.5 Debates en la Convencin Constituyente (Estatuyente)
El 2 de agosto de 1996 comenz a funcionar en pleno la Convencin Estatuyente
como luego se denominara a la Asamblea Estatuyente de la Ciudad de Buenos Aires.
La composicin poltica fue la siguiente:
Frente Pas Solidario (Frepaso): 25 integrantes
Unin Cvica Radical (UCR): 19 integrantes
Partido Justicialista (PJ): 11 integrantes
Nueva Dirigencia (ND): 5 integrantes
A travs de una clusula transitoria el Jefe y el Vice Jefe de Gobierno electos
(Fernando de la Rua y Enrique Olivera de la UCR) asumieron sus funciones el 6 de
agosto. El hecho histrico para la ciudad no recibi la presencia del Presidente de la
Nacin el Dr. Carlos Sal Menem. Los motivos se remontan a las diferencias entabladas
en cuanto al dficit presupuestario dejado por el Intendente Justicialista saliente, Jorge
Dominguez, de 2.200 millones y de 3.200 para el Intendente electo De la Rua.
Los principales conflictos que se presentaban para resolucin del nuevo
Intendente, y que en varios puntos tocaban a la Convencin Constituyente eran:
- Ciudad judicial en Puerto Madero: centralizar o descentralizar territorialmente la
justicia?
- Aeroisla (emprendimiento para establecer un aeropuerto en una isla artificial)
- Desarrollo vial y de transporte inversin de 5.200 millones
- Control de trnsito en manos de la Polica Federal
- Juegos de azar
- Deuda de la Municipalidad: Quin se hace cargo la municipalidad o la Nacin ?
- Coparticipacin Federal: la ciudad recibe 13 millones de pesos.
- Pacto Fiscal: eliminacin como en varias provincias de Ingresos Brutos
- Colectivos y subtes: dependen de la Secretara de Obras Pblicas y Transporte de la
Nacin.
- Puerto de Buenos Aires: bajo la rbita de Economa. Tema que podr generar
conflictos con los concesionarios.
- Basura: la ciudad vuelca los residuos en los rellenos del CEAMSE en la Provincia de
Buenos Aires.
- Mercado Central de Buenos Aires
- Inundaciones
- Atencin hospitalaria
- Trnsito y Transporte
1426 fue el nmero de proyectos totales que ingresaron a la Constituyente
portea, 356 de estos pertenecan a particulares, y dentro de estos algunos con cierta
originalidad como la eleccin del escudo, la bandera, el rbol y el pjaro. Prohibir el uso
de sirenas, controlar a los paseadores de perros, etc.
En lo que respecta a los debates de la Estatuyente, el conflicto de la autonoma
se hizo sentir ni bien comenz a sesionar la misma, aprobndose un proyecto en el que
se rechazaban los lmites impuestos por las leyes Cafiero (ley 24.588 que impeda una
polica y una Justicia propia para la ciudad), y la ley Snopek (24.620 que determinaba
que el Congreso era el encargado de llamar a elecciones de legisladores de la ciudad). El
Presidente amenaz con elevar los reclamos de la Nacin a la Corte Suprema
suponindose que esta apoyara casi automticamente los reclamos del oficialismo.
La ley Snopek fue duramente criticada por la presidente de la Constituyente,
Graciela Fernandez Meijide, quien seal que el Ejecutivo a manejado siempre a su
arbitro las elecciones de la ciudad de Buenos Aires, y que el solo hecho de haber
llamado a elecciones para Constituyentes e Intendente marca la confusin de un
Ejecutivo sin la designacin de un legislativo. Con esto se pretenda postergar las
elecciones de dicho legislativo recin para fines de 1997 (Clarn 23/08/96 pag 19).
En medio de estos debates el convencional Eugenio Zaffaroni (Frepaso) y el ex
Ministro de Justicia Rodolfo Barra intercambiaron opiniones respecto al papel de la
autonoma (Clarn 2/09/96 pag. 16 y 17). El primero de los nombrados manifest un
frreo apoyo a la plena autonoma, sealando, por ejemplo, que estatuir y constituir
tienen la misma etimologa. Posiciones poco razonables surgen invocando que el
Constituyente de Santa F le dio otro nombre, no es provincia porque tiene caracteres
diferentes ...es algo distinto a todo lo conocido, pero que se parece a algo de lo
existente.... Debajo de esta disputa entre minimalistas y autonomistas que en
apariencia es jurdica subyace una cuestin poltica. De acuerdo a la posicin de Barra
el Estatuto Organizativo no es una Constitucin no siendo esta una cuestin meramente
nominal. No es la fuente del rgimen de divisin de poderes ni define una carta de
principios, derechos y garantas.
Aunque los convencionales del PJ plantearon presentar un recurso de amparo,

buscando tambin descomprimir los enfrentamientos en la Convencin. De la Rua
tambin se manifest participe de bajar los decibeles en la relacin con el gobierno,
manifestando que la resolucin de la Estatuyente sobre la autonoma portea tiene
valor declarativo y no operativo (Clarn 5/8/96).
La descentralizacin fue uno de los puntos ms discutidos y el comienzo del
debate enfrento las posturas ms descentralizadoras (Nueva Dirigencia) a las menos
descentralizadoras (UCR). Estas ltimas planteaban la designacin por el Intendente de
delegados en distintas Juntas vecinales, el Frepaso plante en un primer momento que la
eleccin de estos delegados barriales sea a travs del voto directo. La comisin de
Participacin y Descentralizacin que presida la radical Elsa Kelly, analiz cuarenta
proyectos, de los cuales 32 fueron presentados por entidades vecinales y 8 por
convencionales. Segn lo expresado por la convencional los proyectos variaban entre
dos extremos quienes plantean una descentralizacin poltica como Nueva Dirigencia
y quienes proponen una descentralizacin funcional, como el radicalismo (Clarn
19/8/96).
El Pacto de Palermo entre el radicalismo y el Frepaso permiti destrabar el
tema de la descentralizacin, aunque qued el tema de la cantidad de comunas
supeditado a la futura legislatura. La eleccin de los representantes de las comunas se
hara a los cinco aos de sancionada la Constitucin. De todos modos varios
convencionales del PJ y de Nueva Dirigencia salieron a relucir anteriores proyectos del
Frepaso (Chacho Alvarez) y del radicalismo (De la Rua y Enrique Olivera) en donde se
propona la subdivisin de la ciudad en Alcaldas con plena autonoma.
Dentro del radicalismo, respecto a este ltimo tema, aparecieron dos posturas. la
oficial presentada por el jefe del bloque Inchausti y ligada a la opinin del Intendente
De la Rua y la del Rector de la Universidad de Buenos Aires Oscar Shuberoff que
propona que los delegados sean elegidos democrticamente y que se les de ms poder a
los barrios.
La discusin respecto a la Justicia portea comenz por el limado de asperezas
respecto a:
- Nombramiento de jueces: quienes debern ser aprobados por la legislatura local.
- Consejo de la Magistratura: organismo que gener los mismos conflictos que en el
mbito nacional. El justicialismo pretenda que se integre tambin con representantes
del Poder Ejecutivo local, hecho que fue rechazado por las tres fuerzas polticas
restantes.
- Edictos policiales: eliminacin.
El gasto de la futura legislatura fue otro de los temas tratados ante los 8 millones
de pesos por mes utilizados por el Concejo Deliberante. Se puso un lmite del 1,5% del
presupuesto municipal, en vez del 3% actual, el 89% de este gasto se destina a
remuneraciones del personal, de los 870 empleados que haba en 1983, hoy esa cifra
asciende a 3.600. El 1,5% representa 45 millones de pesos, contra los 110 millones que
consume actualmente el Concejo Deliberante. Patricia Bulrrich con el argumento de que
la futura legislatura no era la heredera del Concejo Deliberante propuso un presupuesto
cero para el futuro legislativo de la ciudad.
La presin de la Iglesia se observ en la dura oposicin a la inclusin de temas
como procreacin responsable y salud reproductiva, aunque los diferentes partidos
evitaron entrar en discusin respecto al aborto. La Iglesia tambin presion para que en
el prembulo figure Dios como fuente de toda razn y justicia como en la Constitucin
Nacional, pero los Convencionales solo aprobaron la redaccin de invocacin a Dios.
El acuerdo entre el Frepaso y la UCR permiti destrabar las primeras iniciativas
en la Convencin
- Habeas corpus: garantiza esa accin de amparo
- Habeas data: libre acceso a todo registro, archivo o banco de datos sobre uno mismo
- No discriminacin: todas las personas tienen idntica dignidad y son iguales ante la ley
(incluye el gnero y la orientacin sexual, tema reclamado por organizaciones de
homosexuales).
El tema educativo comenz con un alto nivel de consenso entre las diferentes
fuerzas pero la bancada del PJ manifest su oposicin a una mencin explcita a la
orientacin educativa segn las convicciones y preferencias, presentando
posteriormente al trabajo en comisiones un despacho de minora. Se estableci la
responsabilidad del Estado de asegurar la educacin laica, pblica y gratuita desde los
45 das de vida hasta el nivel superior. Podr haber subvenciones a instituciones
privadas, priorizando a las instituciones sin fines de lucro.
Las negociaciones entre las fuerzas del Frapaso y la UCR haban sido
desmentidas por el reciente Jefe de Gobierno de la ciudad. Pero, implcitamente, estas
terminaron siendo reconocidas al descalificar De la Rua la funcin que se haba
acordado para el Vice Jefe de Gobierno quien podra presidir la legislatura y no
administrarla. Acompaado a este hecho, tambin se disgust por la propuesta de
creacin de nuevos organismos sin los mecanismos de obtencin de la partida
presupuestaria correspondiente.
Uno de los temas mas conflictivos fue la derogacin de los edictos policiales, los
mismos seran remplazados por un cdigo de faltas a sancionar por la futura legislatura
portea. El Presidente de la Nacin calific este hecho como una barbaridad.
Negociaciones de diferente tipo llevaron a una frmula consensuada en la que se
estableca que los edictos funcionarn hasta tres meses despus de constituida la
Legislatura en donde sta tendr que sancionar el cdigo contravencional, sino
quedaran automticamente derogados. Organizaciones de diferente tipo (estudiantiles,
de Derechos Humanos, homosexuales, etc.) apoyaron la eliminacin de esos edictos,
que han llevado a la polica a detener durante 1995 a 150.000 personas (un promedio de
400 personas diarias). De todas maneras la Corte Suprema de Justicia haba fallado a
favor de la constitucionalidad de las faltas contravencionales a pesar de fallos de jueces
en primera instancia contrarios a estas. Como seala Mirta Mantaras (Pagina 12
25/09/96 pag. 12), la cpula policial fue a hacer su propio lobby en la Convencin
Constituyente utilizando el mtodo de infundir miedo: si se derogan los edictos, la
ciudad ser un caos.
Algunas de las crticas que se le han hecho fueron considerarlo un Estatuto
contradictorio, poco claro y que puede provocar la desinstitucionalizacin.
Principalmente por que ha sido producto del enfrentamiento poltico que tuvo la
Convencin con el gobierno (Pinard, 1996).
Sanchez Parodi (1996) seala tres aspectos: un tono reglamentarista confuso y
poco accesible al ciudadano comn; laicidad de la educacin pblica ...implcito
desconocimiento del derecho de los padres a que sus hijos reciban educacin
religiosa... (Pag. 49). Y como tercer aspecto que se analiza, el equilibrio y control de la
estructura de poder.21
Sin embargo, por los novedoso temas que trata ha sido considerada por autores propios
y por especialistas como la mas progresista dentro de todas las que tenemos (G.
Fernandez Mejide pagina 12 2/10/96 pag. 12-13). Destacndose tambin el importante
proceso de participacin que se llev a cabo, junto con el sistema de consensos que se
estableci entre las diferentes fuerzas. Sin embargo la jura tampoco fue de la partida de
las principales autoridades del pas, destacndose la ausencia del Presidente de la
Nacin.
En trminos del jefe del bloque radical, Miguel Inchausti el resultado de todo
este proceso fue una Constitucin equilibrada desde el punto de vista de la organizacin
de los poderes. Aunque el escenario poltico que se presentaba se haca sumamente
complejo por la crisis y la degradacin en la vida de la ciudad (Revista adepa enero
1997).
5.6. Despus de la Estatuyente
La ausencia del Presidente en la jura de la Estatuyente se dio en razn de la
arremetida desde el Poder Ejecutivo Nacional contra los puntos conflictivos de la
Constitucin portea. Por ejemplo el Senador Jorge Yoma, por iniciativa del ex Ministro
de Justicia Barra, present un proyecto con diferentes puntos a ser derogados de la
flamante Constitucin de la ciudad. Tanto la oposicin como el Intendente electo
objetaron las crticas del Presidente de la Nacin. Sin embargo los convencionales
justicialistas que participaron en la redaccin final de la Constitucin no vieron con
buenos ojos el proyecto de Yoma, a pesar de haber estado en desacuerdo en varios de los
puntos aprobados finalmente.
Persisti hasta marzo de 1997 la disputa en torno a quien convocaba a
elecciones. El Ministro Corach seal su rechazo a que el Jefe de Gobierno de la ciudad
sea el que convoque, aceptando solo lo que indique la legislacin Nacional (Ley Cafiero
y Snopeck). De la Rua llam a las diferentes fuerzas para dar el aval a lo redactado en la
Constitucin, aunque esperaba acordar con el gobierno una fecha, principalmente por el
conocimiento que el Poder Ejecutivo Nacional controlaba los padrones, las fuerzas de
seguridad y tena la llave para que la justicia electoral acepte controlar los comicios. En
este sentido se reunieron el Ministro del Interior, Carlos Corach, con el Jefe de
Gobierno, Fernando de la Rua (Pgina 12, 30/10/96) a efectos de ultimar detalles
respecto a una convocatoria consensuada entre las autoridades locales y las nacionales.
La importancia de las elecciones radicaba en que si se hacan antes de los
comicios nacionales una derrota del oficialismo poda ser pensado como propaganda de
las tendencias que tendran las elecciones nacionales de octubre de 1997. La futura
legislatura portea tena tambin entre sus manos los temas de descentralizacin y de
justicia (entre ellos un nuevo cdigo contravencional que eliminaba los edictos
policiales)
21 Tanto Pinard, Sanchez Parodi y Enz han escrito en la Revista Foro Poltico, del Inst. de Ciencias
Polticas de la UMSA opiniones hacia el Estatuto de igual tenor crtico. A modo de ejemplo este ltimo
autor seala en pag. 51 4 prrafo de solo 10 renglones las siguientes palabras referidas al Estatuto:
...contradiccin... contradictio... violacin... contradiccin.. confusin... nulidad... donde ms que una
opinin parecera un ensaamiento ?.
Para mediados de noviembre de 1996 se discutan dos posturas por parte del
justicialismo, por un lado la del senador Yoma (PJ - La Rioja) que impulsaba la
derogacin de todas las disposiciones del Estatuto porteo violatorias de la Constitucin
Nacional, especialmente las referidas a justicia y seguridad. Por otro lado la postura de
Jorge Massat (PJ - Santa Fe), quien plante que la Corte Suprema dirima las diferencias
Nacin - Ciudad Autnoma, concedindole al Congreso el poder de veto en crditos que
contraiga la ciudad.
La andanada de los legisladores justicialistas en contra de lo establecido en la
Estatuyente tuvo un primer efecto con la aprobacin en el Senado de una ley que
recortaba varias facultades de la Constitucin Portea. Entre ellas se eliminaba el
artculo 1 ya que pretenda equiparar a la ciudad con el mismo status que una provincia.
Cercenaba tambin la facultad del Jefe de Gobierno de conmutar penas y otorgar
indultos, rechazaba el carcter ribereo impidiendo hacer reclamos sobre el Riachuelo y
el Ro de la Plata.
El tema de las elecciones tuvo sus roces ya que desde el Ministerio del Interior
no iban a facilitar los padrones ni la seguridad si las elecciones se llevaban a cabo el 30
de marzo de 1997 como especifica la Estatuyente y no esperar hasta que el Congreso
decida la fecha (20/11/96 Pgina 12). El Ministro Corach le envi una carta de ocho
carillas al Jefe de Gobierno donde se detallaban los argumentos de la negativa de
hacerla en esa fecha ... no hay tiempo para armar los padrones... seal el Ministro
Corach (Clarn, La Nacin, La Prensa 6/12/96). Un fallo judicial a favor de De la Rua,
dictaminado por la jueza Servini de Cubria, le dio la posibilidad de llamar a elecciones
cuando el gobierno municipal dispusiera si los constituyentes de 1994 otorgaron una
autonoma amplia al Gobierno de la ciudad, y encontrndose electo su Jefe de
Gobierno, es a este a quien le correspondera, como Poder Ejecutivo, convocar a
elecciones (Clarn 31/12/96). El fall fue apelado y desde el Gobierno se intent enviar
seales para consensuar una fecha conjunta para octubre de 1997, fecha no deseada por
el partido gobernante en la ciudad ya que quera dividir las elecciones municipales por
un lado y las nacionales por el otro.
La continuacin de la discusin en torno a la justicia y la polica propia de la
ciudad llevo a que De la Rua anunciara un Poder Judicial propio y la eliminacin de los
edictos policiales. Las ideas originales eran la creacin de un Tribunal Superior de
Justicia que funcionara como una virtual Corte Suprema de la ciudad, Tribunales
inferiores y nuevos cdigos Contencioso Administrativo y Tributario, Contravencional y
de Faltas (Clarn 25/11/96).
Sin embargo das ms tarde sali a luz la idea del gobierno de trasladar 600
juzgados (laborales, penales, orales y pblicos, civiles y comerciales). Tanto el Ministro
de Justicia, Elas Jassan, como el de Interior, Carlos Corach impulsaron esta idea que no
haba sido bien vista en todo el gabinete. La Asociacin de Magistrados y Funcionarios
de la Justicia Nacional tampoco vio con buenos ojos esta propuesta ya que pasaran esos
juzgados a tener dependencia local y no nacional reduciendo el nivel de status que
tenan. Asimismo preocup darle la posibilidad a la futura legislatura portea de acordar
los pliegos de los futuros jueces creando un Poder Judicial local de signo radical. El
planteo de mejorar la posicin tica ante la opinin pblica portea por parte del
gobierno nacional parece ser uno de los argumentos ms slidos (Nancy Pazos, Clarn
2/12/96; Mara Fernanda Villosio La Nacin 6/12/96). Por su parte la Unin de
Empleados de Justicia declar su temor por la estabilidad laboral de los empleados
judiciales y la fragmentacin de la justicia, crtica que culmin en un paro el 17/12/96.
La primera reaccin orgnica de la Justicia en contra de la medida parti de una

acordada de la Cmara de Apelaciones del Trabajo que rechaz por inconstitucional la
medida impulsada desde el Poder Ejecutivo (Pgina 12 18/12/96).
Sin embargo el mencionado traspaso no sera efectivo en el corto plazo ya que el
anuncio implicaba la creacin de una comisin que tendr a su cargo el estudio y la
elaboracin de proyectos para la transferencia de la Justicia Nacional ordinaria de la
Capital Federal a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (art. 1 Dec. 1417/96). La
comisin que actuar baja la rbita del Ministerio de Justicia estara integrada por el
Ministro de Justicia, Elas Jassan; un representante designado por el Jefe de Gobierno
Fernando De la Rua, un representante de la Comisin Bicameral ciudad de Buenos
Aires y la ex Presidenta de la Convencin Estatuyente, Graciela Fernandez Meijide.
El constitucionalista Rafael Bielsa opin que si bien el traspaso va a ser
complejo, mejorar el funcionamiento de la Justicia. Se dispone de una base normativa
suficiente para entrar en conversaciones y el argumento de los magistrados de que se
desjerarquiza no es sostenible ya que en el Poder Judicial los jueces no se distinguen por
su dignidad formal sino por la funcin que cumplen. La transferencia de la Justicia ...
se trata de una idea - en principio - auspiciosa que no se concreta a golpes de
tipografa , sino con voluntad de transformacin y horas de trabajo. (Bielsa, Rafael,
diario Clarn 20/12/96)
Pero el traspaso tena el costado de los costos (econmicos y polticos), mientras
que desde el gobierno nacional se estima en unos 215 millones el presupuesto de la
justicia a trasladar, los sindicalistas de la justicia haban pasado un cifra que ascendera
a los 721 millones. Por otro lado el costo poltico sera que sin un presupuesto acorde, la
crtica al funcionamiento de la Justicia con el traspaso, recaera en la ciudad (ver Clarn
17/02/97).
Por su parte la descentralizacin de la ciudad tuvo sus comienzos el 16/12/96
con la inauguracin del primer Centro de Gestin y Participacin el cual tendr como
tarea principal la de atender los reclamos ciudadanos ms una delegacin del Registro
Civil. Aunque la verdadera descentralizacin se espera completar en el ao 2001,
cuando haya posibilidades de elegir a las autoridades barriales por voto directo y la
futura legislatura haya sancionado las normas correspondientes de funcionamiento de
dichos centros.
Enrique Olivera - Vice Jefe de Gobierno de la ciudad (Revista Redaccin N
236, Dic. 1996) ha sealado como sntesis de las tareas a desarrollar que:
- Administrar una ciudad a fines de este milenio no es una tarea sencilla. Las mejores
ciudades fueron desarrollando paulatinamente herramientas de gestin urbana.
- El mayor desafo es saber como satisfacer las necesidades de la ciudadana.
- Trabajamos por un gobierno descentralizado, es decir que vaya a los barrios; un
gobierno participativo. Se estn inaugurando los diferentes Centros de Gestin y
Participacin en donde se pueden desarrollar una serie de trmites.
- Se esta trabajando un Plan Estratgico con la Universidad, las ONG y los empresarios
6. MODELOS POLTICOS DE DESCENTRALIZACION
Como hemos ido sealando, la ciudad de Buenos Aires aparece con

caractersticas particulares no encuadrables a los tipos de municipios existentes al da de
hoy en Argentina. Esto se demuestra tantos en aspectos geogrficos, como de
estructuras jurdicas, polticas, y econmicas22.
Ya desde su nacimiento esta ciudad, por el rol estratgico a ocupar, marcara altos
niveles de conflictividad, ya sea como parte de la corona espaola luego de su
independencia o despus de su federalizacin en 1880.
De por s, el rgimen municipal en Argentina ha sido terica y prcticamente
pobre. El status de la antigua Constitucin Nacional le otorgaba poco margen de
autonoma. Esto se amplificaba para el caso de la ciudad de Buenos Aires, ya que su
papel rondaba entre el municipio urbano tradicional y el de un rol semejante a una
provincia, tanto por el cmulo de tareas asignadas como por la necesidad de dar
respuestas a un nmero de demandas crecientes. Esto ltimo apuntalara la
ingobernabilidad que el propio sistema poltico generaba.
Tomando la idea de Pirez (1996) de descentralizacin como acercamiento, se
podran establecer dos vinculaciones: 1) como acercamiento fsico de la gestin a los
ciudadanos y 2) como organizando la prestacin para que la poblacin pueda
involucrarse de manera decisiva.
Este acercamiento en la toma de decisiones marcara a la descentralizacin como
una forma de democratizacin. Sin embargo esto depender de una poltica clara de
informacin y recepcin de voluntades sociales y una actitud de involucramiento y
participacin de la poblacin.
La descentralizacin es un concepto pero, sobre todo, un proceso (estratgico)
que no tiene un significacin nica. Puede ser tomada como un proyecto de ciudad el
cual puede surgir desde abajo basado en las necesidades y concepciones de los sectores
que integran la sociedad o bien parte de una poltica ofrecida desde el gobierno local
(Pirez, 1996 op. cit.).
En este marco aparecen una cantidad importante de proyectos y propuestas de
transformacin para la ciudad de Buenos Aires que intentaran, al menos en los papeles,
resolver el problema de la ingobernabilidad mas arriba destacado23.
Las posibilidades de crear distritos ms pequeos al interior de la ciudad podra generar
marcadas desigualdades sociales entre estas nuevas jurisdicciones. Con una divisin en
unidades, Buenos Aires podra originar reas con menor renta promedio, infraestructura
de reducida calidad, escasa posibilidad de insercin en el mercado de trabajo, etc. Tener
esto en cuenta requiere asumir una responsabilidad pblica global.
22 Es importante destacar que las aproximaciones al anlisis de la ciudad de Buenos Aires han tenido
enfoques disciplinarios dismiles, preponderando los que toman como objeto central lo espacial (Torres,
H. en Herzer, H. 1996), lo sociolgico (Pirez, 1994), lo jurdico (a los mencionados podemos agregar a
De Giovanni, J. 1995), etc. Este ltimo autor analiza diferentes formas de abordaje; el normativo:
soluciones jurdicas; el histrico, analizando los cambios que existieron o los proyectos presentados; el
econmico cuando se toma en cuenta el tema de la coparticipacin Federal; y el enfoque que considera
ms fuerte, el poltico.
23 Esta claro que este proceso de ingobernabilidad esta acompaado de corrupcin en el aparato pblico,
descreimiento de la ciudadana en los rganos representativos, falta de sistemas de control, clientelismo
poltico, etc. A los fines de la brevedad del trabajo hemos obviado la explicacin de estos puntos (ver
Lavergne, N. 1995 reportaje al Senador de la Rua pag. 98 y ss.). Asimismo se puede ver el trabajo de
Ceferino Reato El gran botn (1996) quien hace un detalle de la gran cantidad de negociados
realizados a travs de los rganos representativos de la ciudad.
En este sentido, es posible construir cuatro modelos de descentralizacin y

participacin, entendiendo la idea de modelo como ...la interpretacin explcita del
entendimiento de una persona sobre una situacin o sobre le comportamiento de un
sistema... (Leiferman, Uriel, op. cit. 1996):
Felcman - Karpf (1994) destacan cuatro campos paradigmticos de
funcionamiento de empresas privatizadas:
I) Orden adaptativo, donde la realidad se ve en funcin de cierto orden y la organizacin
trata de adaptarse. Paternalista (Tradicional Burocrtico)
II) Orden Proactivo, la realidad se ve ordenada pero se tiende a estimularla. Aptico
(Racional adaptativo)
III) Adaptacin en la turbulencia. Organizaciones flexibles , giles y capaces de
dinamizar los cambios. Calculativo (Proyectivo)
IV) Proactividad a la Turbulencia, son organizaciones que superan los estadios
anteriores e intentan generar una expansin creativa. Integrativa (Inteligente).
Si bien el anlisis de estos autores tiene otro objeto de estudio, es posible utilizar
dicho esquema para comparar las opciones presentadas para la ciudad de Buenos Aires:
PARTICIPACION
+
DESCENTRALIZACIN
+
ADAPTATIVO DESCENTRALIZADO RESTRICTIVO
RESTRICTIVO
I
II
PARTICIPATIVO DESCENTRALIZADO CENTRALISTA
INTEGRAL
III
IV
El adaptativo restrictivo en el primer cuadrante, nos mostrara el esquema

vigente hasta hace unos meses en funcin de las circunstancias a tal estmulo tal
respuesta, con la caracterstica saliente que en muchos casos las respuestas no son
dadas. Es un modelo absolutamente dependiente del Poder Ejecutivo Nacional, poco
participativo y con escasa o nula representatividad. Como dira Arnedo Barreiro (op cit.)
el gigantismo burocrtico responde generalmente con ms de lo mismo.
Este cuadrante se encontrara en lo que algunos autores ubican dentro de las
tesis restrictivas o de amplitud exclusiva de las potestades federales. La ley de
garantas (ley Cafiero) adoptara esta postura (Passalacqua E. 1996).
El modelo del cuadrante II, descentralizado restrictivo, intenta subdividir la
ciudad en unidades menores con cierta autonoma de funcionamiento, principalmente en
lo econmico, pero deja en un segundo plano el tema de la participacin ciudadana. En
este caso, la descentralizacin sera una formalidad ya que las decisiones estaran en
manos de las autoridades de turno. La iniciativa primigenia de Beliz se vinculara con
este modelo aunque en posteriores presentaciones incorporara mecanismos de
participacin sectorial en las Alcaldas.
El cuadrante III, participativo - centralizado es el modelo que incluye propuestas
de participacin novedosa para la ciudad (referndum, consultas vecinales, plebiscitos,
etc.), pero la autonoma al interior de la ciudad en los nuevos distritos a crear, es
limitada. En este sentido los mecanismos de participacin, terminaran sin funcionar, ya

que establecer criterios para una poblacin de 3.000.000 de habitantes dificultara los
mecanismos a emplear. Los planteos del Radicalismo a travs de De la Rua se
vincularan con este modelo, as como tambin algunas propuestas provenientes del
Partido Justicialista.
El ltimo cuadrante es integral (descentralizado - integral) ya que combina una
subdivisin de unidades descentralizadas al interior de la ciudad con autonoma plena,
junto con dispositivos de participacin, tanto para la ciudad en su conjunto, como para
las unidades al interior de ella. Las primeras propuestas de Arguello se emparentaran
con este diseo aunque su proyecto de ley de garantas del Estado Nacional en la ciudad
marcara una tendencia al alejamiento de esta postura.
El incremento de mecanismos de descentralizacin hacia los municipios, y al
mismo tiempo la creacin de canales reales de participacin activa de la comunidad en
la gestin descentralizada pueden mejorar sustancialmente la efectividad social.
Descentralizacin ms participacin parecen una clave para aumentar los umbrales de
la inteligencia institucional (Bernardo Kliksberg Clarn 9/02/97 Panorama Econmico
pag. 12).
Los cuatro modelos se comportan como tipos ideales por lo que la mixtura entre
ellos es parte de la propia realidad, sin embargo como hemos visto, es posible encontrar
propuestas presentadas para cada uno.
Los objetivos de las diferentes presentaciones intentan superar la
ingobernabilidad existente en la ciudad buscando el alejamiento del modelo del primer
cuadrante, sin embargo como efecto imn vuelven all, puesto que las diferentes
proposiciones se mueven en el marco de una coyuntura no consensuada. En este sentido
termina afirmndose la hiptesis de la distancia existente entre el representante poltico
y sus representados.
Solo si logramos no hacer especulaciones electorales o partidarias, se
encontrarn las soluciones normativas permanentes que den solucin a la compleja
temtica de la Ciudad de Buenos Aires. (de Giovanni op. cit. pag. 123). Esta expresin
del autor citado dist en los debates electorales y en la propia Estatuyente, de ser
valedera. Por el contrario, el movimiento de piezas para el armado de la Constitucin
portea se desplaz en torno a acuerdos pre y post Estatuyente. De todas formas esto no
invalida su elaboracin. Queda en discusin si a pesar de haberse implementado
sistemas de contribucin de opinin, por parte de personas fsicas y organizaciones
intermedias, en el debate en la Estatuyente, los resultados obtenidos estn ms
vinculados a consensos partidarios que a recepcin de sugerencias externas a los
Estatuyentes.
Desde esta ptica, sera oportuno que los cambios futuros, cercanos o no tan
cercanos, combinen las propuestas con el ejercicio de las mismas. Es decir, poner en
prctica mecanismos participativos, para definiciones tan importantes como los nuevos
sistemas de gestin poltica ciudadana que se quieren implementar.
No es que se descrea del debate poltico partidario pero en vistas de las cruciales
definiciones que esto representa para el quehacer cotidiano de los ciudadanos de Buenos
Aires, la participacin de estos ltimos en algo nuevo como su perfil poltico
institucional implica una decisin que trascienda lo poltico partidario para ser un hecho
ticamente responsable.
BIBLIOGRAFIA
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Reflexin del proceso en Espaa. en Herzer, Hilda comp. Ciudad de Buenos Aires:
Gobierno y Descentralizacin. Oficina de Publicaciones del CBC - CEA Bs. As. Abril
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GOBERNABILIDAD Y DESCENTRALIZACION

EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

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Los distintos cuestionamientos a las instancias polticas de la ciudad de Buenos

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

2do Censo municipal 1904

Cuadro 2: Censos Nacionales distrito Ciudad de Buenos Aires

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

Grfico 1: Censos Nacionales Distrito Ciudad De Buenos Aires

Fuente: Censos nacionales INDEC

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

Cuadro 3: Principales datos estadsticos de la ciudad de Buenos Aires

14.827 hab/ Km2

2.988.913 (1.623.208 muj. y 1.365.208 hombr.)

Poblacin con relacin al resto el Pas (%):

Primario 92%, Secund. 72% Terciario y univ. 29%

Pblicas 59% Privadas 41%

Cantidad de establecimientos educacionales:

Tasa de mortalidad (1994)

22.9 sector secundario - 77.1 sector terciario (no hay

Categora ocupacional de la poblacin

20% cuenta propia, 67% obrero o empleado, 10%

12,8 (Encuesta permanente de hogares octubre 96)

Poblac. Econom. Activa (PEA)

48,9% (1996) - 1.483.000 personas

100 lneas de colectivo, 40.000 taxmetros, 6

Elaboracin propia sobre la base de datos del INDEC, Direccin de Estadsticas y

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

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3. LA GOBERNABILIDAD Y BUENOS AIRES

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

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determinado de la estructura administrativa a otro nivel de rango superior - dentro de

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La descentralizacin es un objetivo poltico para que el poder sea ms

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3 Ver Informe Blutman, G. Proyecto de investigacin Modelos Polticos de descentralizacin municipal:

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

Asimismo, en los fundamentos de cada uno de estos proyectos se puede observar

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

territorialidad y eficiencia social los cuales se alejaban de la visin normativa y/o

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Por su parte el Ombudsman de la ciudad de Buenos Aires, Antonio Cartaa (1996)

12 Ver ms abajo punto 5.3.

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En su libro Representacin directa de la ciudad de Buenos Aires. Bibiana del

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

La Polica Federal Argentina continuar cumpliendo funciones de polica de

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

superior al resto de las provincias argentinas...". Los argumentos esgrimidos apuntan

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

Gobernador (Jefe de Gobierno de la ciudad). No existen precisiones respecto al nivel de

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

Aunque los convencionales del PJ plantearon presentar un recurso de amparo,

Gobernabilidad y descentralizacin....- Gustavo E. Blutman

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