Direccin de Asuntos Pblicos UC

Observatorio de Iniciativas Legislativas

Proyecto de Ley que modifica la Ley General
de Urbanismo y Construcciones en materia de
Planificacin Urbana

Junio de 2008

Contenidos:
Pgina
1. Introduccin

2. Temas analizados y propuestas

2.1 Participacin ciudadana

2.2 Desarrollo urbano condicionado

2.3 Derechos de construccin transables y contratos de asociacin

2.4 Subdivisin predial en el rea rural

2.5 Recuperacin de barrios

3. Indicaciones al proyecto de ley

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1. Introduccin
La Vicerrectora de Comunicaciones y Asuntos Pblicos de la Universidad Catlica de
Chile a travs de su Direccin de Asuntos Pblicos, tiene dentro de sus principales
objetivos vincular a la universidad con la discusin y anlisis de las polticas pblicas, y
contribuir al debate nacional desde el conocimiento y experiencia de sus acadmicos.
Desde esta perspectiva, el Observatorio de Iniciativas Legislativas constituye una
instancia de anlisis de iniciativas de poltica pblica, que permite aportar
concretamente desde el mundo acadmico a la discusin de proyectos de ley en sus
fases de diseo, legislacin o implementacin.
A partir de estos objetivos, se realiz un trabajo interdisciplinario de anlisis del
Proyecto de Ley que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones en
materia de planificacin urbana (Boletn N 5719-14) ingresado en enero de 2008 al
Congreso Nacional. La discusin de proyecto de ley es actualmente de gran relevancia
para la planificacin urbana en Chile, pues su ltima modificacin se realiz en hace
ms de 30 aos, periodo en el cual nuestras ciudades y barrios han experimentado
grandes transformaciones, especialmente por el aumento de la poblacin urbana, el
crecimiento de las ciudades, la segregacin social urbana y la mayor demanda por
participacin de los ciudadanos en la planificacin de sus territorios, en otros factores.
La metodologa de trabajo consisti principalmente en un trabajo de cinco talleres en
donde se discutieron aquellos temas y artculos ms relevantes del proyecto de ley, a
saber; la participacin ciudadana, el desarrollo urbano condicionado, los derechos de
construccin transables y contratos de asociacin, la subdivisin predial en el rea
rural y la recuperacin de barrios.
Participaron en este trabajo, acadmicos y profesionales que han desarrollado trabajos
e investigaciones en los temas del desarrollo urbano de distintas unidades acadmicas
de la Universidad. Son los siguientes:
- Pablo Allard, Arquitecto. Facultad de Arquitectura. Director Ejecutivo Observatorio de
Ciudades.
- Ivn Poduje, Arquitecto. Facultad de Arquitectura
- Francisco Sabatini, Socilogo. Instituto de Estudios Urbanos
- Martn Santa Mara, Abogado. Instituto de Estudios Urbanos
- Gonzalo Edwards, Economista. Instituto de Economa
- Robert Gillmore, Abogado. Facultad de Derecho
- Manuel Tironi, Socilogo. Instituto de Sociologa.
- Leonardo Vera, Agrnomo. Laboratorio de Ecosistemas, Facultad de Agronoma
- Isabel Brain, Sociloga. Coordinadora Programa Prourbana
- Rosario Palacios, Sociloga. Direccin de Asuntos Pblicos.
En el presente documento se presentan las principales observaciones y propuestas
realizadas por el grupo recin enunciado respecto al proyecto de ley, as como algunas
sugerencias de indicaciones sustitutivas a dicho proyecto.

2. Temas analizados y propuestas

2.1 Participacin Ciudadana
Artculos 28 bis A, 43 y 45.
La incorporacin del Esquema Director como mecanismo de participacin ciudadana a
la planificacin urbana es considerada una instancia interesante para la anticipacin
de la participacin ciudadana, sin embargo es importante precisar algunos puntos en
relacin a la aplicabilidad y efectividad de este instrumento.
a) Capacidad vinculante o legitimidad social del Esquema Director
En primer lugar, el Esquema Director (en adelante ED) como mecanismo de
participacin ciudadana es una buena iniciativa en tanto permitira efectivamente
anticipar la participacin de los distintos actores involucrados en el territorio, evitando
posteriores conflictos de intereses. Sin embargo, es necesario dar legitimad social al
ED, para que la participacin ciudadana sea real y efectiva, y se diferencie de los
mecanismos de participacin ya existentes que se basan en instancias de
participacin indirectas y poco sistemticas.
Dada la complejidad de los temas urbanos y las particularidades que afectan a los
individuos o grupos involucrados en los territorios, es necesaria la participacin
ciudadana directa y vinculante, de modo de reflejar los intereses de la comunidad.
Para esto sera necesario someter el ED que rige el plan regulador comunal a
escrutinio de la ciudadana, mediante votacin popular, en un proceso debidamente
reglamentado, como sancin participativa de este instrumento y no quedando la
decisin slo en manos de las autoridades.
En este sentido, se propone que la aprobacin del ED del plan regulador comunal
quede sujeta a participacin ciudadana por medio de plebiscitos comunales, de
acuerdo al procedimiento que establece La Ley Orgnica Constitucional de
Municipalidades, en su ttulo IV sobre participacin ciudadana, que establece que por
decreto alcaldicio el Municipio podr convocar a plebiscito comunal para materias
relacionadas con la modificacin del plan regulador u otras de inters para la
comunidad local y que los resultados del plebiscito sern vinculantes siempre que
vote en l ms del 50% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la
comuna.
b) Etapas y actores en la participacin ciudadana
La participacin ciudadana debe ser empleada en las distintas etapas de la
planificacin urbana, ex ante en la elaboracin y aprobacin del ED, pero tambin ex
post en la traduccin del ED al instrumento de planificacin urbana correspondiente.
Para esto es necesario definir con mayor precisin las etapas de participacin
ciudadana en la elaboracin y aprobacin del ED y del plan regulador comunal, y los
actores interesados a participar en el proceso.
En primer lugar, si el ED es la primera parte de un plan estratgico mayor, su
elaboracin debe contar con la opinin de los distintos actores involucrados en el
territorio de modo de lograr una adecuada representacin y equilibrio de los intereses
en juego. De aqu que se propone incorporar una etapa previa a la audiencia de
participacin (Artculo 28 bis A, letra a); en donde puedan pronunciarse los distintos
organismos pblicos, organizaciones privadas y comunitarias relacionadas con la
materia que tengan intereses involucrados en el territorio a planificar, respecto a las

materias y contenidos que deber incorporar el ED. Posteriormente, la participacin

ciudadana continuar con las instancias de audiencias y observaciones de
participacin abierta, para luego de elaborado el ED por las autoridades tcnicas
competentes, terminar con la etapa de aprobacin mediante plebiscito comunal.
Por ltimo, es necesario establecer alguna instancia de verificacin de la incorporacin
de los contenidos del ED en el plan regulador comunal, de modo que la aprobacin del
ED sea vinculante para la elaboracin del Plan Regulador. Lo anterior podr
establecerse en las instancias de aprobacin del plan regulador comunal, donde se
expone el proyecto de plan regulador a la comunidad con la posibilidad de recibir
observaciones y se aprueba en el consejo municipal. (Artculo 43, nmero 2)
c) Contenidos que debiera considerar el ED
Los contenidos del ED deben definirse en base a parmetros acotados de modo que el
ED no sea algo abstracto, sino concreto. Actualmente como se plantea en el proyecto
de ley (artculo 28 bis A), el ED define objetivos generales y los principales elementos
de estructuracin del territorio, lo cual, si no se especifica con mayor claridad, abre un
espacio de ambigedad que posteriormente estar sujeto a la interpretacin de quien
hace o modifica la norma. En este sentido, el ED debe incorporar parmetros o
alternativas concretas respecto a la planificacin del territorio, con las ventajas y
restricciones asociadas a esas alternativas, sobre las cuales la ciudadana pueda
pronunciarse y respecto a las cuales se tomen decisiones tcnicas particulares en la
elaboracin de la norma.
Sobre esta base, se propone que el ED se elabore como un anteproyecto del plan
regulador, en base a cartografas y lenguajes grficos equivalentes, comparables y
complementarios al plan regulador comunal, de modo de asegurar su correcta
traduccin en la normativa. Para esto el ED deber incorporar criterios generales
respecto a los temas crticos para el desarrollo urbano en un territorio; tales como
densidad, altura, constructibilidad, usos de suelo, lmite urbano, acordados por los
ciudadanos; los cuales guiarn con mayor especificidad los contenidos del plan
regulador.
d) Modificacin de los planes reguladores
Si no se definen con precisin los criterios de planificacin urbana a incluirse en el ED,
su interpretacin puede convertirse un espacio que ms bien facilite la modificacin de
la normativa, corriendo el riesgo de alejarse de la imagen objetivo definida en conjunto
con los actores del territorio. De aqu que es importante establecer criterios objetivos y
verificables en el ED que no puedan modificarse en el plan regulador a travs de
planos seccionales, sin que se vuelva a revisar el ED por el procedimiento que se
indica en la ley.
e) Efectividad del ED a nivel intercomunal
Es complejo establecer mecanismos de participacin ciudadana a nivel intercomunal.
En este nivel se propone que los mecanismos de elaboracin y aprobacin del ED se
dejen en manos de los tcnicos y autoridades competentes, sin perjuicio de que
existan instancias de audiencias de participacin en donde los actores interesados
puedan informarse y hacer sus observaciones. Sin embargo, el ED a nivel
intercomunal debe ser coherente con los objetivos establecidos en el ED a nivel
comunal, para asegurar que el proceso de participacin ciudadana en este ltimo nivel
sea real y efectiva. En este marco, se propone que la aprobacin del ED pase por la
sancin del Consejo Regional, (asumiendo que los consejeros regionales representan

los intereses de las comunas involucradas), previa consulta a los Municipios

correspondientes, de modo de asegurar la concordancia entre la planificacin comunal
e intercomunal.

2.2 Desarrollo Urbano Condicionado

Artculo 55
Incluir el desarrollo urbano condicionado en la ley es positivo en cuanto permite validar
en la ley un instrumento que ya existe en la realidad va reglamentos y da mayor
flexibilidad a la concrecin de proyectos privados, resguardando el inters pblico al
establecer ex ante las condiciones de mitigacin de los impactos de estos desarrollos.
Sin embargo, es necesario precisar en la ley los mbitos de influencia de este
mecanismo para que la normativa se cia a la ley y no deje espacios para
arbitrariedades.
a) Medidas de mitigacin
Las medidas de mitigacin deben ser coherentes con los impactos que producen los
nuevos desarrollos urbanos. En este caso, se trata de un impacto diferencial de
localizacin, que tiene relacin con el costo adicional que implica la excepcin de la
norma urbanstica por el emplazamiento de un proyecto especfico en una zona
determinada y no en otra- en trminos de densidad, constructibilidad, altura, usos de
suelo o subdivisin predial. De aqu que las mitigaciones debe relacionarse
directamente con los impactos producidos y deben quedar preestablecidos en el plan
regulador comunal.
Es por esto de suma importancia establecer con claridad en la ley, el marco en que
funcionarn las mitigaciones en el desarrollo urbano condicionado, de modo que la
ordenanza se cia a la ley y no queden espacios para la ambigedad. En el actual
proyecto de ley queda abierta la posibilidad de que se estudien las mitigaciones
proyecto a proyecto, negociaciones con la autoridad que podran traer el riesgo de
corrupcin y adems que en ocasiones las mitigaciones establecidas no se relacionen
directamente con los impactos de los proyectos.
Para evitar lo anterior, se propone que las condiciones de pago de las mitigaciones se
establezcan previamente en cada plan regulador comunal, mediante tablas tcnicas de
cobro por impactos, que especifiquen las obras de mitigacin asociadas a la norma
urbanstica a exceder, los planes de inversin correspondientes a dichas obras, los
plazos establecidos para el pago de las compensaciones y los responsables de la
mantencin de dichas obras. Dichas mitigaciones debern ser aplicables a todos los
proyectos que se emplacen dentro de las zonas de desarrollo urbano condicionado
definidas.
c) Compensacin en dinero
La posibilidad de pago en dinero al Municipio en caso de que la materializacin de
obras de mitigacin no sea tcnicamente recomendable, puede dejar espacio para la
discrecionalidad en el uso posterior de los recursos, por lo que se propone que en
estos casos, exista un mayor control de estas instancias, especificando previamente
las obras de mitigacin a las que se destinarn de los dineros, y las sanciones a las
autoridades responsables por su mal uso.

2.3 Derechos de construccin transables y contratos de asociacin

Artculos 55 bis A, 55 bis B, 55 bis C, 55 bis D
2.3.1 Derechos de construccin transables
Es positivo compensar a quienes han visto gravadas sus propiedades por razones de
proteccin histrica, patrimonial o ecolgica, pues esta situacin restringe las
posibilidades de desarrollo de las propiedades lo cual implica muchas veces, su
desvalorizacin y deterioro. Por otra parte, los DCT son un mecanismo positivo, en la
medida que permite transparentar ciertos procesos que hoy en da ocurren al margen
de la legalidad, en tanto autoridades negocian directamente la excepcin de la norma
urbanstica para el desarrollo de proyectos, a cambio de compensaciones que estn
fuera del rea de impacto del proyecto mismo, y que seran resueltos con la definicin
de reas receptoras que compren derechos de construccin para la excepcin de la
norma, en forma debidamente reglamentada y transparente.
Sin embargo, se han advertido algunas limitaciones o aprensiones respecto a la
aplicacin de este mecanismo.
a) Declaracin de reas de emisin y recepcin:
Si bien se establecen previamente zonas emisoras y receptoras de DCT en el plan
regulador comunal, la definicin de estas reas podra estar mediada por criterios
polticos o intereses particulares. En un primer caso, dado que la declaracin de reas
de emisin no genera ningn costo adicional para la autoridad, existe el riesgo de que
se definan en el instrumento ms reas de emisin, de las que en la prctica pudieran
transar sus derechos. En segundo lugar, en la declaracin de las reas receptoras
podran estar involucrados intereses para el desarrollo de determinados proyectos, o
bien, se corre el riesgo de que se manipule la norma base hacindola ms restrictiva,
para poder declarar zonas receptoras con capacidad de infraestructura para los
incrementos de la normativa urbanstica.
Por otra parte, en las zonas de recepcin se establece un pago adicional por derechos
de desarrollo, siendo que quizs no se debera pagar por ello, pues si una zona
receptora est definida como aquella que puede asumir incrementos en la norma
urbanstica por qu pagar por ello? En este sentido, algunos ciudadanos estaran
pagando por derechos de desarrollo, en instancias que no es estrictamente necesario.
Por ltimo, en la declaracin de zonas de emisin y recepcin de DCT, se presupone
la estabilidad de los planes reguladores, en circunstancias que las posibilidades de
construccin o desarrollo se ven afectadas mientras est vigente la normativa, cosa
que no es tan real en la prctica.
b) Transaccin de los DCT:
En primer lugar en relacin a la valorizacin de los DCT, es difcil establecer su precio
como una compensacin que sea considerada justa para la propiedad que ha sido
gravada en el rea de emisin. Adems, al fijar el precio de los DCT en funcin de las
potencialidades del volumen construido en el predio emisor, el costo para el rea
receptora no tendra necesaria relacin con el exceso de norma urbanstica a la cual
se estara accediendo en el rea receptora, pues se estara transando derechos de
construccin entre dos reas con caractersticas de desarrollo urbano distintas,
dificultando que el precio de los DCT refleje el equilibrio entre la oferta y la demanda
por dichos derechos. En este sentido, lo conveniente sera que el precio de los DCT

se fijara de acuerdo a condiciones de mercado entre las partes involucradas, y no

preestableciendo en la ley su forma de valorizacin.
En segundo lugar, con respecto al mercado donde se transen los DCT, es probable
que no haya suficiente demanda, restringindose las posibilidades de venta de estos
derechos por parte de los predios emisores y bajando los precios. En el otro extremo,
puede ser que haya una fuerte demanda en el rea receptora si el nivel de base de
constructibilidad es bajo y la presin inmobiliaria es alta, lo que tambin influira sobre
los precios de los DCT, hacindolos demasiado especulativos por la rentabilidad de los
proyectos.
c) Rol del Estado en la proteccin de bienes de valor cultural, patrimonial o ecolgico
Asignar DCT a propiedades gravadas por su valor cultural, patrimonial o ecolgico,
deja en manos de particulares la proteccin de propiedades que se quieren conservar
para beneficio social, sin necesidad de desembolsar recursos pblicos. De aqu que si
el objetivo ltimo de este mecanismo, es la compensacin a particulares para la
conservacin de bienes patrimoniales, el Estado debera tener un rol ms activo en la
proteccin de dichos bienes, siendo la solucin ms justa que el Estado o la sociedad
compensaran por los derechos o los gravmenes que se le imponen a ciertas
propiedades. En este sentido, no corresponde que sea un particular quien que quiera
construir en un rea determinada (en el rea receptora) quien pague por proteger un
inmueble de inters pblico.
De acuerdo a lo anterior, se considera favorable la asignacin de DCT a propiedades
gravadas para su proteccin, siempre y cuando sea el Estado quien por medio de la
expropiacin y correspondiente indemnizacin de los DCT, compense por las menores
posibilidades de desarrollo, sin necesidad de expropiar materialmente el inmueble.
d) DCT al interior de una burbuja:
Dada la complejidad de la aplicacin del mecanismo de DCT y su transaccin en reas
emisoras y receptoras, se considera ms factible definir zonas de DCT en los planes
reguladores comunales como lo establece el artculo 55 bis C del proyecto de ley, a
modo de burbujas donde se aumenten las posibilidades de desarrollo bajo la forma de
DCT en la misma zona donde se liberen dichos derechos, transndose los derechos
de constructibilidad entre los particulares que no usen esos derechos y quienes
quieran comprarlos.
Para la definicin de estas zonas de DCT o burbujas, debe asegurarse que estn
sujetas a la misma normativa, y deben establecerse definirse adems ciertas cotas
para exceder la normativa base, para evitar impactos negativos sobre estas zonas.

2.3.2

Contratos de Asociacin:

El contrato de asociacin es considerado un mecanismo ventajoso, pues dada su

menor complejidad, posibilita la venta de derechos de construccin entre predios
continuos, permitiendo conservar inmuebles urbanos y desarrollar proyectos con
constructibilidad sobre la norma sin generar mayores externalidades para una zona
previamente acotada.

2.4 Subdivisin predial en el rea rural

Artculo 56
Si bien es necesario limitar y regular el crecimiento urbano sobre el territorio rural,
actualmente al margen de cualquier planificacin, se deben tener en cuenta al menos
las siguientes consideraciones.
a) Superficie mnima de subdivisin predial:
En primer lugar, si el objetivo de aumentar la superficie mnima de subdivisin predial
en el rea rural es controlar la expansin de las ciudades, al menos en las principales
reas metropolitanas del pas, esta no sera una medida eficiente, pues ya est muy
parcelado. En estos casos, es conveniente incluir aquellos cordones de predios
rsticos ya consolidados dentro del lmite urbano, para que se rijan por una adecuada
regulacin.
Por otra parte, no queda claro si 2 hectreas sea un tamao mnimo adecuado como
desincentivo para la parcelacin, pues si la demanda por parcelas de agrado no se
reduce lo suficiente (el nmero de parcelas), finalmente puede ser mayor el radio de
parcelacin. En este sentido, sera necesario estudiar con detencin si el desincentivo
funciona para controlar la expansin de las ciudades al suelo rural.
b) Particularidad de los territorios:
Es necesario reconocer la diversidad territorial de nuestro pas y las caractersticas
geogrficas, naturales, econmicas, culturales, etc. de cada territorio rural en
particular, pues no es lo mismo dos hectreas de suelo rural en un territorio que en
otro. En este sentido, no sera conveniente establecer un criterio uniforme de
subdivisin predial en la presente ley, siendo ms adecuado que cada ciudad o
territorio administrativo definiera en sus instrumentos de planificacin- plan regulador
intercomunal, o comunal en caso de que no cuente con el primero- su propio criterio
de subdivisin predial de acuerdo a sus necesidades y particularidades. De esta
manera, las autoridades regionales y comunales, tendran un control ms autnomo
de sus territorios.

2.5 Recuperacin de barrios

Artculo 79
Es necesario reconocer que el artculo 79 del proyecto de ley busca facilitar la
renovacin urbana de los barrios ms degradados de las ciudades, y con esto mejorar
la calidad de vida de los hogares de sectores sociales vulnerables que viven
actualmente en conjuntos de vivienda en reales condiciones de deterioro e
insalubridad. Sin embargo, es necesario poner ms atencin a la redaccin de este
artculo y detenerse a analizar las implicancias que ste pudiera tener.
a) Atribucin de los municipios para declarar de utilidad pblica conjuntos de vivienda:
En primer lugar, si bien los municipios como autoridad, son los ms idneos para
determinar que un conjunto de vivienda debe ser expropiado por malas condiciones de
salubridad o deterioro, estas condiciones deben acreditarse mediante estudios
tcnicos debidamente fiscalizados por autoridades competentes en la materia.

De lo contrario, las nuevas atribuciones de los municipios sin el adecuado control

podran ser riesgosas, en tanto el mal uso este mecanismo podra por ejemplo, tener
la consecuencia de expulsar a los ms pobres de una comuna, o incentivar
negociaciones ilcitas entre los municipios y agentes inmobiliarios para declarar a los
conjuntos de utilidad pblica y vender los terrenos para proyectos inmobiliarios.
b) Renovacin urbana:
En segundo lugar, no queda claro en el presente proyecto de ley quien se har cargo
de la construccin o remodelacin de los conjuntos de vivienda, ni las condiciones de
relocalizacin de las familias en caso de que se construyera un nuevo conjunto en otro
lugar. En esta lnea, es importante asegurar en la Ley que las familias permanezcan en
el mismo lugar o al menos dentro de la misma comuna, para evitar que sean
reubicadas en lugares con peores condiciones de localizacin. Cabe considerar
adems que al aplicar este mecanismo para el caso de viviendas sociales, el valor de
indemnizacin por la expropiacin sera muy bajo para las familias, las cuales adems
no podran postular nuevamente a un subsidio habitacional.
De acuerdo a lo anterior, sera ms adecuado la creacin de una ley o reglamento
especfico de renovacin urbana para los casos que establezca la ley, donde al menos
se fijen las condiciones bajo las cuales se pueda declarar como deteriorado o
insalubre un conjunto de vivienda, las posibilidades de demoler un conjunto de
vivienda, los procesos de reconstruccin o reparacin de los conjuntos y sus
responsables, as como los mecanismos de reubicacin de los antiguos propietarios y
sus condiciones de financiamiento.
Se deberan declarar previamente zonas vulnerables donde se establezcan
condiciones de desarrollo inmobiliario y se garantice la localizacin de los vecinos
expropiados al menos dentro de la misma comuna.

3. Indicaciones al proyecto de ley

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