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GOBERNABILIDAD

DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS

EN AMRICA LATINA
Emilio Tenti Fanfani
(organizador)

Franois Dubet
Emilio Tenti Fanfani
Javier Bonilla Saus
Mara del Carmen Feijo
Pablo Gentili
Justa Ezpeleta
Carlos Hugo Acua
Natalio R. Botana
Snia Miriam Draibe
Mario Marcel Cullel
Joaquim Azevedo

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin

IIPE - UNESCO
Sede Regional Buenos Aires

GOBERNABILIDAD
DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS

EN AMRICA LATINA

GOBERNABILIDAD
DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS

EN AMRICA LATINA
Emilio Tenti Fanfani
(organizador)

Franois Dubet
Emilio Tenti Fanfani
Javier Bonilla Saus
Mara del Carmen Feijo
Pablo Gentili
Justa Ezpeleta
Carlos Hugo Acua
Natalio R. Botana
Snia M. Draibe
Mario Marcel Cullel
Joaquim Azevedo

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin

IIPE - UNESCO
Sede Regional Buenos Aires

GOBERNABILIDAD DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS


EN AMRICA LATINA

Copyright UNESCO 2004


International Institute for Educational Planning
7-9 rue Eugne-Delacroix
75116, Paris, Francia
IIPE - UNESCO - Sede Regional Buenos Aires
Agero 2071
(C1425EHS) Buenos Aires,
Argentina

ndice
Perfil de los autores
Prlogo,

por Juan Carlos Tedesco


Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo? ,

11

por Franois Dubet


Nuevos problemas de gobierno de la educacin

15

en Amrica Latina. Comentarios a las tesis


de Franois Dubet,
por Emilio Tenti Fanfani
EL DESAFO EDUCATIVO CONTEMPORNEO:
consolidar la gobernabilidad o definir un nuevo
paradigma educativo?,
por Javier Bonilla Saus
Gestin para la gobernabilidad, gobernabilidad

45

65

para la gestin,
por Mara del Carmen Feijo
Entre la herencia y la promesa. La poltica educativa

107

del gobierno Lula,


por Pablo Gentili
Lo institucional de la escuela en las polticas

135

de reforma educativa,
por Justa Ezpeleta

163

Nuevos y viejos dilemas que enfrenta la democracia


argentina actual,
por Carlos Hugo Acua
La gobernabilidad en el marco del rgimen federal
argentino. Notas sobre la educacin pblica,
por Natalio R. Botana
Reforma educativa y cualidad de las instituciones
democrticas: observaciones sobre la experiencia
latinoamericana reciente desde el punto de vista de
las condiciones institucionales de la gobernabilidad,
por Snia Miriam Draibe
Gobernabilidad educativa, democracia y
cuasi-mercados: avances y desafos en las reformas
educacionales en Chile,
por Mario Marcel Cullel
Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin,
por Joaquim Azevedo

179

205

217

245

275

Perfil de los autores

Franois Dubet: Es Socilogo, Profesor en la Universidad Vi c t o r Segalen


(Bordeaux 2), Director de Estudios en la Ecole Pratique des Hautes Etudes en
Sciences Sociales de Paris, Investigador en el CADIS (Centro de Anlisis e
Intervencin Sociolgica) del CNRS (Conseil National de la Recherche
Scientifique). Entre otros libro s public Le dclin de linstitution (Seuil, Pars
2002).
Emilio Tenti Fanfani: Es Licenciado en Ciencias Polticas y Sociales y
graduado en el Tercer Ciclo de la Fondation National des Sciences Po-litiques
de Pars. Es profesor en la Universidad de Buenos Aires, in-vestigador del
CONICET y consultor del IIPE - UNESCO Buenos Aires.
Javier Bonilla Saus: Es Licenciado en Sociologa y Economa Pol-tica y
candidato al Doctorado de Estado en Economa Poltica, Pars, Francia.
Actualmente es Director Nacional de Educacin Pblica y Presidente del
Consejo Directivo Central de la Administracin Nacio-nal de Educacin
Pblica, Uruguay.
Mara del Carmen Feijo: Es Sociloga de la Universidad de Bue-nos Aires.
Oficial de Enlace del Fondo de Poblacin de Naciones Unidas en Argentina.
Fue Subsecretaria de Educacin de la Provin-cia de Buenos Aires,
Subsecretaria de Calidad y Equidad Educativa del Ministerio de Educacin,
Ciencia y Tecnologa de la Nacin, Se-cretaria Ejecutiva del Consejo Nacional
de Coordinacin de Polticas Sociales. Es investigadora del CONICET y
profesora universitaria de grado y postgrado.
Pablo Gentili: Es Doctor en Educacin. Profesor de la Universidad del Estado
de Ro de Janeiro. Investigador del Laboratorio de Polti-cas Pblicas, donde
coordina el Observatorio Latinoamericano de Polticas Educativas.
Recientemente, ha publicado el libro Reinven - tar a escola pblica. Poltica
educacional para um novo Brasil (con Tristan McCowan. Editora Vozes).
Justa Ezpeleta: Es Profesora-Investigadora Titular del Departamen-to de
Investigaciones Educativas del Centro de Investigacin y de

Estudios Avanzados (DIE-CINVESTAV), desde 1976, y miembro del Sistema


Nacional de Investigadores. Realiz estudios de grado en Pedagoga y
Psicopedagoga y de posgrado en Sociologa con orien-tacin en Sociologa de
la Educacin en la Universidad Nacional de Crdoba, Argentina.
Carlos Hugo Acua: Se ha doctorado en Ciencia Poltica en la Uni-versidad
de Chicago, en Estados Unidos. Es Licenciado y Profesor en Ciencia Poltica.
Es investigador del CONICET. Actualmente, es direc-tor acadmico de la
Maestra en Administracin y Polticas Pblicas de la Universidad de San
Andrs. Ha publicado numerosos libros y artculos sobre polticas sociales y
anlisis poltico.
Natalio R. Botana: Es Doctor en Ciencias Polticas y Sociales por la
Universidad de Lovaina, es Profesor y Director del Departamento de Ciencia
Poltica y Estudios Internacionales en la Universidad Torcua-to Di Tella y
Miembro de Nmero de la Academia Nacional de Cien-cias Morales y
Polticas y de la Academia Nacional de la Historia. Ha publicado libros y
artculos, estos ltimos en revistas nacionales y extranjeras.
Snia M. Draibe: Es politloga. PHD en Ciencia Poltica. Pro f e s o r
Asociado en el Instituto de Economa UNICAMP. Ex Directora e
investigadora senior del NEPP - Ncleo de Polticas Pblicas de U N I C A M
P. Consultora nacional e internacional. Es Secretaria gene-ral de la Asociacin
Brasilea de Ciencia Poltica (2000-2004). Ha publicado libros y artculos
sobre el sistema brasileo de pro t e c c i n social y programas sociales.
Mario Marcel Cullel: Es Director de la Direccin de Presupuestos de la
Secretara de Hacienda de la Repblica de Chile.
Joaquim Azevedo: Es Licenciado en Historia y Doctorado en Cien-cias de la
Educacin por la Universidad de Lisboa. Fue Director Ge-neral de la GETAP
(Ministerio da Educacin 1988/1992) y Secre-tario de Estado de Enseanza
Bsica y Secundaria (1992 y 1993). Es Presidente de la Fundain Manuel
Leo y autor de numerosos libros y artculos sobre educacin y formacin.

10

Prlogo

Prlogo
Este libro re p roduce las contribuciones presentadas en el Se-minario
organizado por el IIPE UNESCO Buenos Aires pa-ra discutir la
gobernabilidad de los sistemas educativos, uno de los temas ms
importantes de la agenda actual de polti-cas pblicas en general y de
las educativas en part i c u l a r.
Por qu hablamos hoy de gobernabilidad de los sis-temas
educativos y no seguimos discutiendo, como lo he-mos hecho durante
la ltima dcada, sobre descentraliza-cin, autonoma, mecanismos de
evaluacin de re s u l t a d o s , as como sobre las muchas estrategias
que han modificado las tradicionales formas de gestin de nuestros
sistemas educativos? No se trata, obviamente, de un mero cambio de
palabras. Las re f o rmas de la ltima dcada han modificado o han
intentado modificar las modalidades institucionales con las cuales se
administra la educacin. Todos los diag-nsticos nos indican, sin
embargo, que los mismos pro c e d i-mientos administrativos han
provocado resultados muy di-f e rentes segn los contextos en los
cuales esos pro c e d i m i e n-tos son aplicados. No es lo mismo
descentralizar en momen-tos de expansin econmica que hacerlo en
un momento de crisis y recesin. No es lo mismo dar autonoma a las
escue-las en un contexto donde existe una sociedad civil, actore s
sociales e instituciones locales fuertes, que hacerlo como p a rte de un
proceso de desresponsabilizacin de la adminis-tracin central.
Parecera llegado el momento en el cual, pa-ra comprender lo que
pasa en la gestin de los sistemas edu-cativos, debemos ampliar
nuestra mirada y pre g u n t a rnos no slo por los procedimientos sino
tambin por las condiciones

11

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

institucionales y las polticas que determinan la viabilidad de esos pro


cedimientos.
Ampliar la mirada tiene, al menos, dos grandes di-mensiones.
Por un lado, implica salir de un enfoque pura-mente administrativo,
de un enfoque basado exclusivamen-te en la gerencia de los sistemas,
para incorporar las discipli-nas que nos permitan comprender la lgica
social, poltica y cultural que existe en los fenmenos de cambio
institucional. Por otro lado, tambin debemos ampliar la mirada para
colo-car estos procesos en el marco ms general de los problemas de
gobernabilidad de la sociedad en su conjunto, superando los enfoques
exclusivamente sectoriales que han dominado muchos de los anlisis
del pasado.
Existen numerosas evidencias que justifican esta mira-da ms
amplia. Por un lado, fenmenos que ocurren fuera del sector
educativo pero que penetran en nuestra esfera de ac-cin. Cuando
comprobamos que una parte importante de los profesores y maestros
de nuestras escuelas han perdido la confianza en las instituciones, han
perdido el sentimiento de orgullo con respecto al patrimonio cultural
que ellos deben transmitir o cuando las escuelas deben incorporar
masiva-mente actividades vinculadas a la satisfaccin de necesidades
bsicas insatisfechas de alimentacin, salud o vestimenta, es-tamos
obviamente frente a variables que afectan la gober-nabilidad de los
sistemas educativos de la misma manera que afectan la gobernabilidad
de la sociedad en su conjunto.
Pero tambin, en cuanto a la necesidad de ampliar la mirada,
existen evidencias que provienen de los propios pro-cesos de la
administracin y la gestin educativa. La descen-tralizacin y la
mayor autonoma de los establecimientos es-colares, sin una
administracin central fuerte en su capaci-dad para fijar objetivos,
medir resultados y compensar dife-

12

Prlogo

rencias, erosiona la posibilidad de quienes tienen la respon-sabilidad


de conducir los sistemas educativos hacia sus ob-jetivos de una
educacin de calidad para todos. Los sistemas de medicin de
resultados, que fueron concebidos como uno de los instrumentos
claves para el diseo de polticas desti-nadas a mejorar esos
resultados, pueden provocar efectos no deseados, entre los cuales
podemos mencionar la mayor des-confianza hacia la escuela y hacia
sus actores internos y la generacin de mecanismos de seleccin de
alumnos que tien-den a incrementar la segmentacin, la
estigmatizacin y la fragmentacin de la oferta educativa.
En este contexto, el IIPE ha considerado oportuno y necesario
ofrecer un espacio de reflexin para contribuir a definir el problema
en sus dimensiones ms relevantes, en el convencimiento de que los
tradicionales arreglos institucio-nales y los saberes de los acadmicos,
de los polticos y de los gestores no se corresponden totalmente con
los nuevos desa-fos que debemos enfrentar.
Confiamos en que la publicacin de las contribuciones
elaboradas por especialistas de diferentes regiones del mun-do y
diferentes campos disciplinarios nos ayuden a transfor-mar este
problema real y objetivo en un problema reconoci-do, es decir,
definido, relevante y por lo tanto digno de ser in-cluido en la agenda
pblica de nuestras sociedades. Sabemos que las soluciones dependen
de cmo definamos el problema, sabemos tambin que no sern
nicas ni uniformes para las realidades tan heterogneas con las
cuales debemos convivir.
Juan Carlos Tedesco
Director
IIPE - UNESCO Buenos Aires

13

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

14

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

Mutaciones institucionales
y/o neoliberalismo?

Franois Dubet

Durante los aos setenta, para la mayora de los investigado-res, el


conjunto de los problemas escolares pareca deberse a una causa nica
y ms o menos oculta: la dominacin de cla-se de las sociedades
capitalistas. Esto no era completamente falso, pero nos ha conducido
tambin a algunas aberraciones tales como la identificacin de la
cultura escolar con la cultu-ra burguesa, por ejemplo, y a una cierta
impotencia, puesto que nada podra cambiarse de la escuela sin
cambiar todo en la sociedad. Hoy, si no se toman recaudos, la crtica
radical al neoliberalismo puede conducirnos hacia los mismos impas ses. Sin dudas el mundo actual est sometido a una ofensiva liberal,
pero ella no podra tomarse como la causa nica de los problemas
actuales de la escuela. En primer lugar, porque esta ofensiva no es la
misma en todo el mundo y sobre todo porque la escuela est
confrontada con mutaciones y pruebas de naturaleza extremadamente
diferentes y slo algunas de ellas se deben a las polticas neoliberales,
mientras que otras se inscriben en una mutacin mucho ms larga y
profunda de la misma institucin escolar.

Texto de la conferencia inaugural del Seminario Internacional sobre Go-b e rnabilidad


de los sistemas educativos en Amrica Latina organizado por el IIPE - UNESCO en
Buenos Aires, 24 y 25 de noviembre de 2003. Tr a d u-cido por Emilio Tenti Fanfani.

15

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Tambin tenemos inters en no confundir todo y en no colocar


todo bajo el reino de un principio del mal nico, no slo por razones
intelectuales, sino tambin por razones prcticas y polticas que nos
invitan a dominar el cambio ms que a resistirse a l de un modo
encantado. Para recurrir a una vieja imagen extrada de la historia
del movimiento obrero, es preciso luchar contra los daos del
maquinismo y no contra las mquinas. Es preciso saber qu escuela
cons-truir y no defender una escuela idealizada cuyas taras y debilidades haban sido demostradas por la vieja crtica de los aos
sesenta-setenta. Es por esta razn que yo situara los problemas
engendrados por el neoliberalismo en una evolu-cin ms profunda, la
que se relaciona con la declinacin de una forma escolar cannica de
socializacin definida como un programa institucional. Aun cuando el
mundo es cada vez ms abierto no es sin embargo tan homogneo, y
mi exposi-cin se apoyar en primer lugar en el caso francs y
europeo y le ruego a mi auditorio perdonar este localismo que es,
sobre todo, el efecto de mi ignorancia.

1. El programa institucio nal

La tesis es la siguiente: la ampliacin de la empresa de la es-cuela en


la formacin de los individuos, la modernidad del si-glo XIX y de la
primera mitad del siglo XX, asumi una for-ma escolar y un modelo
de socializacin que yo caracterizo como un programa institucional.
La palabra programa debe ser entendida en su sentido informtico, el
de una estructura estable de la informacin pero cuyos contenidos
pueden va2

16

F. Dubet, 2002, Le dclin de linstitution , Paris, Ed du Seuil.

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

riar de manera infinita. Este programa es ampliamente inde-pendiente


de su contenido cultural y puede ser definido por cuatro grandes
caractersticas independientes de las ideolo-gas escolares que se
transmiten. De este modo, las escuelas religiosas, las escuelas
republicanas francesas o chilenas, co-mo la escuela sovitica, han
compartido el mismo programa.
1. Valores y principios fuera del mundo. Como bien lo
mostr Durkheim, la escuela fue inventada por las socie-dades
dotadas de una historicidad, es decir, las sociedades capaces de
producirse y de transformarse a s mismas desa-rrollando un modelo
cultural ideal susceptible de sustraer a los nios de la evidencia
exclusiva de las cosas, las tradicio-nes y las costumbres. En este
sentido, la escuela siempre es-t ubicada bajo la empresa de un
modelo cultural fuera del mundo, como una ciudad ideal. Es
evidente que es la Iglesia la madre de este programa en la medida en
que ella quiso fa-bricar cristianos alejados de la cultura profana, banal
y utili-taria de las sociedades. Las escuelas republicanas, laicas y
nacionales, nacidas entre el siglo XIX y el siglo XX, por lo ge-neral
combatieron a las escuelas religiosas, pero tambin ellas se ubicaron
en el reino de los principios sagrados, lo que no es lo mismo que
religiosos. Lo sagrado era la nacin nue-va donde construir la ciencia
y la razn, y estas escuelas han querido formar ciudadanos de la
misma manera que las es-cuelas religiosas queran formar cristianos.
Las escuelas sur-gidas de los regmenes revolucionarios dedicadas a
formar un hombre nuevo se han situado en el mismo programa.

Para decirlo de una manera ms abstracta, el progra-ma


institucional primero fue definido por un conjunto de principios y
valores concebidos como sagrados, homogneos fuera del mundo y
que no deban ser justificados. La fe, al

17

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

igual que la razn, no se discuten en la escuela ubicada bajo el reino


de una trascendencia que la sustrae al rgimen ex-clusivo de la
utilidad social de los diplomas y del desarrollo econmico. La escuela
republicana francesa quiso formar ciudadanos, como la escuela
chilena quiso formar ciudada-nos chilenos, como la escuela americana
quiso formar indi-viduos americanos... Que esta escuela moderna
haya servido al desarrollo del capitalismo no nos lleva a considerarla
como una herramienta al servicio del capitalismo y de la industrializacin, mientras que la escuela sovitica probablemente ha-ya
encarnado la institucin ms fuertemente sometida al rei-no de los
valores definidos como indiscutibles y sagrados.

2. La vocacin. Desde el momento en que el proyecto escolar


es concebido como trascendente, los profesionales de la educacin
deben ser definidos por su vocacin ms que por su oficio. Aqu
tambin es preciso seguir la comparacin con el catolicismo, en el
cual el sacerdote es concebido como un mediador entre dios y los
hombres, como el que encarna la presencia divina entre los hombres
en la medida en que l tiene fe. Si el cura cree, los fieles creern en su
creencia. Lo mismo sucede con el maestro de escuela, que primero
debe creer en los valores de la ciencia, de la cultura, de la razn, de la
nacin, a fin de que los alumnos crean en sus creencias y en sus
valores. Durante mucho tiempo la formacin de los maestros consisti
en confiar ms en la fuerza de sus virtu-des y de sus convicciones que
en la de sus talentos pedag-gicos. La vocacin reposa sobre un
modelo pedaggico impl-cito, bien iluminado por personalidades
intelectuales tan di-ferentes como Bourdieu, Durkheim, Freud y
Parsons: el alumno accede a los valores de la escuela al identificarse
con los maestros que encarnan estos valores.

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Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

Al definirse por su vocacin, el maestro participa de una


legitimidad que Weber habra calificado como carismti-ca, ya que su
autoridad est basada en principios y valores sagrados. Es preciso
respetar al maestro no en tanto que in-dividuo singular, sino en tanto
representante de principios superiores. Durante largo tiempo, los
profesores y maestros de escuela han sido provistos de una autoridad
y de un pres-tigio que no justificaban ni su cultura ni sus ingresos,
sino que se desprendan directamente de la confianza y la creen-cia en
los valores de los que la escuela era portadora.

3. La escuela es un santuario. En la medida en que la escuela


se identifica con principios situados fuera del mun-do y en que sus
profesionales slo rinden cuentas a la ins-titucin, sta debe
protegerse de los desrdenes y pasiones del mundo. Los programas
escolares son antes que nada escolares y generalmente los
conocimientos ms tericos y abstractos y ms gratuitos son los
ms valorizados, mien-tras que los saberes ms inmediatos y
socialmente tiles se reservan para los alumnos menos dotados y
socialmente ms desfavorecidos. Los padres son invitados a confiar
sus hijos a la escuela sin mezclarse en la vida escolar con el fin de
preservar la igualdad de los alumnos. Durante largo tiem-po, en la
escuela se separaron los sexos desde el momento del fin de la
infancia, y la cultura juvenil no tena lugar en la institucin. Los
uniformes acentuaban la ruptura entre el santuario escolar y la
sociedad y la mayora de las escuelas secundarias eran internados. Al
igual que en las rdenes Re-gulares, la disciplina escolar era
autnoma y racional, con un sistema de castigos y recompensas
distintas de las cos-tumbres sociales; la disciplina escolar slo remite
a s misma.
Durante largo tiempo el modelo republicano francs

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Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

afirm el santuario escolar rechazando la presencia de los padres, de


los empresarios y de los actores de la sociedad ci-vil. Pero sobre todo,
este modelo construy una ficcin peda-ggica segn la cual la
escuela se diriga ms a los alumnos, a sujetos de conocimiento, de
saber y de razn y no a nios y adolescentes, sujetos singulares
portadores de pasiones y particularismos sociales. Antes que nada,
la escuela deba instruir, la educacin le corresponda a las familias.
Sin em-bargo, es preciso subrayar que este modelo del santuario escolar tuvo, durante largo tiempo, un alto precio: la exclusin precoz
de los alumnos que no aceptaban las reglas y los de-terminismos
escolares en razn de sus talentos o de su naci-miento. El santuario
slo se diriga a los creyentes, a los herederos y a los becarios
particularmente dispuestos a creer. Es por esta razn que la
masificacin escolar har ex-plotar al modelo del santuario.

4. La socializacin tambin es una subjetivacin. El programa


institucional se basa en una creencia fundamental: la socializacin, es
decir, el sometimiento a una disciplina es-colar racional, engendra la
autonoma y la libertad de los su-jetos. Rezad y (abtissez-vouz) y
embruteceos, la fe vendr por aadidura deca Pascal en el siglo
XVII. Cuanto ms se someten los alumnos a una disciplina racional y
a una cultu-ra universal, ms desarrollan su autonoma y su espritu
cr-tico al interiorizar los principios fundamentales de la fe, de la
cultura y de la ciencia. De este modo, durante mucho tiempo el
programa institucional ha sido percibido como liberador cuando se
basaba en un sistema de creencias y disciplinas. Esta conviccin
sustenta que el sometimiento de los alumnos a los valores y las reglas
del santuario escolar es absoluta-mente fundamental, ya que est en el
corazn de una creen-

20

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

cia pedaggica milenaria y paradjica, segn la cual la liber-tad nace


del sometimiento a una figura de lo universal. La escuela ha tenido
xito desde el momento en que los alum-nos han adquirido un espritu
crtico a condicin de que la crtica de las rutinas escolares sea
realizada en nombre de los valores fundamentales de la escuela, como
bien lo puso en evidencia Bourdieu. Es esta confianza en la
socializacin li-beradora lo que me separa de los anlisis
foucaultianos de las instituciones, pues yo no creo que estemos en
presencia de una simple astucia del poder, sino ms bien de un modo
histrico de formacin del sujeto a travs de un programa cuya
forma ha permanecido estable durante mucho tiempo

5. Es preciso subrayar algunas ventajas de este mode-lo.


Podemos distinguir tres. La primera es que basa la auto-ridad de los
docentes en valores y principios indiscutibles: de este modo, el
maestro dispone de una autoridad que es la de la misma institucin.
La segunda ventaja se relaciona con el hecho de que la escuela es un
santuario, ella posee la capa-cidad de externalizar sus problemas
considerando que la causa de sus dificultades viene de su medio
ambiente: desi-gualdades sociales, fallas de las familias, polticas
pblicas, capitalismo... La crtica no se orienta hacia la escuela, sino
hacia a la sociedad que impide que su funcionamiento se de-sarrolle
plenamente. Tercera ventaja: en la medida en que se apoya en las
vocaciones y en los principios compartidos, la institucin escolar
puede ser una organizacin relativamente simple, basada en un orden
mecnico ms que en un orden orgnico, como lo sugera Bernstein.
Todas estas virtudes, hoy amenazadas, no deben hacernos olvidar la
cara oscura de las instituciones: el peso de las disciplinas, la autoridad
y sus abusos, el encierro detrs de las puertas cerradas de los

21

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

santuarios, el silencio y diversas violencias, incluidas las f-sicas,


padecidas por los alumnos. Hace menos de quince aos, los
socilogos y los intelectuales se inclinaban ms a criticar a las
instituciones que a defenderlas contra las ame-nazas exteriores,
siguiendo as las lecciones de Goffman y de Foucault.

II. La declinacin del programa institucional


Antes de preguntarnos por las causas de esta declinacin y sobre los
problemas que ella plantea, es importante aprehen-der la envergadura
de este cambio. En lo esencial, puede con-siderarse que la
modernidad, ya sea republicana, democrti-ca o revolucionaria, se
apropi del programa institucional pa-ra convertirlo en la herramienta
de sus propios principios. Pero puede considerarse que desde hace
unos treinta aos, en Francia y en la mayora de los pases europeos
de tradi-cin catlica, en todos los casos, esta modernidad se ha vuelto contradictoria con el propio programa institucional. La modernidad ha introducido un virus en las instituciones que las
descompone poco a poco.

1. El desencantamiento del mundo. La institucin reposa en


una concepcin vertical y trascendente de la pro-duccin del sentido y
del lazo social mediante la religin y lo sagrado laico. Pero las
instituciones laicas han abandonado las referencias religiosas
mediante la ruptura entre lo priva-do y lo pblico, pero sin abandonar
la idea de que la vida p-blica est dirigida por principios
trascendentales y que se im-ponen de un modo vertical: la nacin, la
Razn, la ciencia....
Ms all del repliegue de lo religioso, que vara fuertemente

22

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

segn las sociedades, el desencantamiento del mundo signi-fica


principalmente que esta fabricacin del sentido y de los valores
mediante una trascendencia postulada ha declinado en beneficio de
construcciones locales de valores y acuerdos sociales y polticos. En
este sentido, las sociedades moder-nas, en la medida en que son ms
democrticas e individua-listas, menos postulan un universo de
sentido comn que los programas institucionales tienen vocacin de
socializar. La profeca weberiana acerca de los conflictos de valor y la
gue-rra de los dioses se ha cumplido ampliamente. No es que las
sociedades modernas no tengan valores, sino que el fenme-no nuevo
y fundamental es el hecho de que estos valores aparecen como
mutuamente contradictorios. Por ejemplo, durante mucho tiempo se
pens que la masificacin escolar y la democratizacin eran
equivalentes; ahora bien, toda la experiencia reciente muestra que los
dos fenmenos estn le-jos de ser idnticos. De la misma manera, la
defensa de la gran cultura y las exigencias de la vida econmica y,
ms ampliamente, de la vida en sociedad, no son equivalentes. En
Francia, ya casi nadie puede pensar que la Libertad, la Igual-dad y la
Fraternidad se refuerzan mutuamente. En conse-cuencia, en la
mayora de los pases, la cuestin de las fina-lidades de la escuela se
plantea como un problema que debe ser zanjado en el debate poltico
ya que no estn prescritas naturalmente por los valores de la
institucin.

Hay un hecho ms importante todava: la legitimidad de la


cultura escolar ya no se impone con la misma fuerza en las sociedades
donde la cultura de masas, se la juzgue como se la juzgue, debilita el
monopolio cultural de la escuela. Ha-ce cincuenta aos, para los nios
de las clases populares, la cultura escolar era la nica que permita
ampliar su horizon-te para liberarlos de las rutinas y los encierros de
su clase so-

23

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

cial, de su aldea y de su ciudad. Hoy en da, estos nios es-capan


directamente de los lmites de su propio mundo social gracias a los
medios masivos de comunicacin. Por supuesto que siempre se podr
condenar la vulgaridad y las tonteras de los medios, pero esto no
impide reconocer que ofrecen una verdadera alternativa cultural a la
escuela en la medida en que tambin ofrecen un modo de entrada en
un mundo am-pliado. La escuela se encuentra entonces en
competencia con culturas cuyas capacidades de seduccin sobre los
nios y adolescentes no son despreciables, y desde hace treinta aos
los docentes se preguntan cmo domesticar esta cultura que se basa en
la rapidez, el zapping y la seduccin, principios que contradicen el
rigor de los ejercicios escolares.

2. La profesin reemplaza a la vocacin. Cuanto ms los


valores que sustentan a la institucin son percibidos co-mo inciertos y
contradictorios, menos puede la autoridad ba-sarse en esos valores. A
partir de all, el modelo de la voca-cin declina. Se espera menos que
los docentes encarnen principios fundamentales a que demuestren sus
competen-cias y su eficacia profesional. Ms exactamente, la
vocacin cambia de naturaleza, ella ya no consiste en identificarse con
valores fundamentales de un modo clerical, sino en reali-zarse a s
mismo subjetivamente mediante su competencia profesional segn el
ethos protestante del trabajo. En todas partes, el trabajo docente se
volvi ms profesional con el alargamiento de la formacin
pedaggica, el desarrollo del trabajo en equipo, la afirmacin de una
expertise y de una ciencia pedaggica a travs de la didctica. La
escuela deja de ser un orden regular, aun cuando fuera laico, para
convertir-se en una burocracia profesional.

Este cambio de naturaleza de la vocacin implica un

24

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

desplazamiento de la legitimidad profesional Ya no es sufi-ciente


creer, es preciso demostrar que se es eficaz y todas las escuelas han
conocido fenmenos comparables de exten-sin de la organizacin y
de divisin del trabajo. Los espe-cialistas se han multiplicado, los
sistemas de evaluacin tam-bin, ya que es preciso demostrar a las
autoridades respon-sables y a los usuarios que los mtodos elegidos
son efica-ces. Esta evolucin se manifiesta en todos los pases y no se
la podra reducir en forma exclusiva al liberalismo; ella pro-cede
tambin de la laicalizacin de las instituciones y de la obligacin de
rendir cuentas a las que se las somete.

3. El fin del santuario. A partir de la Segunda Guerra Mundial,


la mayora de los pases industriales ha emprendi-do una profunda
masificacin escolar ampliando considera-blemente el acceso a la
enseanza secundaria superior. En Francia y los Estados Unidos, a los
20 aos de edad, la mi-tad de los jvenes todava est escolarizada.
Este cambio cuantitativo ha erosionado progresivamente los muros de
los santuarios escolares porque todos estos nuevos alumnos, que no
son ni los herederos, ni los buenos alumnos de an-tao, han
acarreado con ellos los problemas de la adolescen-cia y los problemas
sociales de los que hasta entonces la es-cuela estaba ampliamente
protegida. Ni la pobreza ni el de-sempleo son nuevos, pero su entrada
en la escuela por inter-medio de los alumnos es una novedad que ha
desestabiliza-do profundamente la vida de las aulas y los
establecimientos. Al mismo tiempo, la produccin masiva de diplomas
ha cam-biado la naturaleza de los mercados escolares, los cuales se
han vuelto ms abiertos y competitivos. Cuando los sistemas escolares
producen muchos diplomas, stos se vuelven indis-pensables para
entrar en la vida activa y los actores necesa-

25

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

riamente desarrollan conductas ms utilitarias que las que tenan en un


perodo donde la escasez de los diplomas ga-rantizaba su utilidad.
Aun en los sistemas de enseanza p-blicos, como el de Francia, las
formaciones, las orientaciones y los establecimientos entran en juegos
de competencia y los gobiernos deben administrar polticas escolares
cada vez ms complejas desde el momento en que la formacin es
con-siderada como una inversin por los Estados, las empresas y los
individuos.
Esas instituciones, que antes eran organismos relati-vamente
simples, ya que se descontaba que todos los indivi - duos compartan
los modelos y las creencias, hoy son progre-sivamente reemplazadas
por organizaciones cada vez ms complejas, cada vez ms
administradas. Y en casi todos los pases su monitoreo plantea
problemas crecientes, ya que el centralismo y la uniformidad ya no
pueden asegurar la re-gulacin de los sistemas.

4. La autonoma del individuo. La creencia fundamen-tal de


las instituciones en la disciplina liberadora se ha des-moronado
progresivamente con la emergencia de sujetos que, segn se postula,
preexisten al trabajo de socializacin insti-tucional. La escuela
republicana ya no slo recibe alumnos, sino tambin nios y
adolescentes que deben construirse de un modo autnomo y
autntico como sujetos de su propia educacin. En todas partes la
pedagoga del proyecto y del contrato sustituye insensiblemente a las
viejas disciplinas de la memorizacin y la repeticin. En un pas
republicano, jaco-bino y universalista como lo fue la Francia
republicana, se ve surgir el problema de las diferencias entre culturas,
religiones, gneros y, de manera paradjica, se espera que la escuela
de masas tome en cuenta la singularidad de los individuos.

26

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

Al fin de cuentas, el viejo modelo de formacin ha si-do


ampliamente desestabilizado y la relacin pedaggica se transforma
en un problema porque los marcos ya no son tan estables y porque un
gran nmero de alumnos y estudiantes ya no son, a priori,
creyentes. Las rdenes regulares se transforman en rdenes
seculares y el trabajo de los do-centes y los alumnos es mucho ms
incierto y difcil. En to-das partes los maestros deben construir las
reglas de vida y las motivaciones de los alumnos. En todas partes, y
de un modo creciente, deben comprometer su personalidad en la
medida en que el cumplimiento de roles profesionales ya no es
suficiente para ejercer su oficio. El proceso es paralelo pa-ra los
alumnos que deben motivarse e interesarse ms de lo que era
necesario en el marco institucional. Y como la masi-ficacin no ha
cumplido sus promesas de igualdad, como la utilidad de los estudios
puede verse amenazada por la infla-cin de los diplomas, los roles
escolares ya no son suficien-tes para sostener la institucin. Los
profesores y sus alum-nos estn implicados en experiencias mltiples
y muy aleja-das del imaginario construido por el programa
institucional en el transcurso de los siglos pasados.

III. Neoliberalismo o cambio endgeno?


1. Un sentimiento de crisis. Esta larga evolucin hoy es vivi-da
ampliamente como una crisis por los actores de la escue-la, y sobre
todo por los docentes. La legitimidad de la escue-la y de su cultura se
ha derrumbado porque la escuela perdi el carcter sagrado para
convertirse en un servicio cuya uti-lidad se discute en detalle y se
mide progresivamente me-diante estudios y encuestas nacionales e
internacionales. La

27

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

autoridad escolar choca con problemas nuevos debidos a la novedad


de ciertos pblicos escolares y de la distancia cre-ciente entre la
cultura de masas basada en la rapidez, la sa-tisfaccin inmediata y el
derecho a la autenticidad y la cultu-ra escolar que demanda trabajo,
esfuerzo y postergacin de resultados y beneficios culturales y
sociales. Los docentes a menudo se perciben como empleados a
quienes se les quita progresivamente el apoyo de la sociedad. El
mismo trabajo se vuelve cada vez ms difcil y estresante porque los
alumnos ya no son conquistados dado que la escuela no puede desprenderse de los estudiantes que le causan problemas con la misma
facilidad con que lo hacan en los tiempos de las ins-tituciones. La
empresa de la organizacin crece y los docen-tes tienen la impresin
de convertirse en piezas de una m-quina ciega que los ignora.

Todo esto engendra un sentimiento de nostalgia por la escuela


del pasado, cuyos defectos son paulatinamente olvi-dados. En Francia
basta ver cmo los anlisis de Bourdieu y Passeron han desaparecido
del imaginario colectivo en bene-ficio de un embellecimiento del
pasado, de los buenos y vie-jos tiempos en que la escuela
republicana pareca armonizar con la sociedad, y todos aquellos que
se autodenominan re-publicanos demandan un retorno a esa edad de
oro. Sin du-das, tales sentimientos no son nuevos, pero es preciso
obser-var que hoy se originan en los rangos de la izquierda y de la
extrema izquierda que parecen haber olvidado toda su tradi-cin
crtica. La nostalgia no es ms que la otra cara del sen-timiento de
crisis que envuelve a los individuos cuyo mundo parece hundirse bajo
sus pasos.
Es aqu donde las crticas anti-neoliberales o anti-ultraliberales ofrecen una interpretacin de esta evolucin vi-vida como
una catstrofe. Sin embargo, desde ya precisemos

28

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

que, en el caso francs, el gasto pblico en educacin no ha cesado de


incrementarse desde los aos setenta, ya se calcu-le este gasto de un
modo global o por alumno: de 1974 al 2000, el incremento de los
gastos en educacin fue del 96%, mientras que el nmero de alumnos
aument slo en 16%. Estamos pues en una situacin muy diferente
de la de cier-tos pases de Amrica Latina, donde el financiamiento
pbli-co a la educacin cay entre 1980 y 1985: menos 14,6% en
Argentina, menos 2,8% en Chile, menos 1,2% en Mxico. Es-ta
diminucin afect bsicamente el salario de los docentes. Pero, en la
mayora de los pases, el gasto volvi a aumentar a partir de 1990
(Global Education Data Bases y UNESCO, 2000). En muchos casos
estas variaciones estn ligadas a las coyunturas econmicas que en
Amrica Latina experimenta-ron una amplitud considerable.

No obstante, en un pas como Francia se impone progresivamente entre los docentes la idea de que las dificulta-des de la
escuela provienen de una suerte de complot o de proyecto
ultraliberal. Cmo se impone esta creencia? Ella consiste en englobar
a la educacin en el vasto movimiento de mundializacin y de este
modo asimilar la escuela a la in-dustria, por ejemplo. El hecho de que
algunos organismos in-ternacionales demanden una liberalizacin de
la oferta esco-lar es suficiente como prueba. Esta creencia tambin se
basa en el hecho de que la vieja alianza entre la escuela y la socie-dad
se ha vuelto ms frgil y que, como los efectos desastro-sos de las
mutaciones econmicas se deben a la globalizacin liberal, se hace
creble pensar que la escuela se ve afectada por el mismo movimiento.
Por ltimo, parece que esta creen-cia reconforta las nostalgias
institucionales pues, en este es-quema explicativo, la escuela sigue
siendo un santuario vc-tima de su ambiente y de fuerzas hostiles,
mientras que sus

29

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

virtudes permanecen intactas. En el programa institucional, el mal


siempre viene de afuera. Por otra parte, la crtica anti-ultra-liberal
jams se asoci a una crtica endgena de la es-cuela. En la mayora
de los casos se propone defender a la es-cuela tal cual es ya que todas
sus debilidades y defectos ten-dran causas externas.
Evidentemente, habr que admitir que las mutaciones y las
crisis generadas por la globalizacin liberal no pueden dejar de tener
efectos sobre la escuela; no es culpa de la es-cuela si hay desempleo,
no es su culpa si la pobreza se ins-tala en una parte de la poblacin y
si la cultura canalizada por los medios de comunicacin a menudo
parece embrute-cedora. Pero estamos obligados a constatar que no en
todos los pases del mundo se obtienen los mismos resultados escolares y la misma equidad, sin que se siga pensando que los ms
3

liberales son los que obtienen los resultados menos buenos.


Australia, Canad, Gran Bretaa y Nueva Zelanda son ms eficaces y
ms equitativos que Francia, si bien son ms liberales, en tanto que
Finlandia tambin es mejor si bien sera menos liberal. Los
resultados son idnticos en Amrica Latina en donde, sin embargo,
4

Cuba constituye una excepcin notable . Los diversos trabajos acerca


del efecto establecimiento reafirman estos resultados internacionales:
a igualdad de condiciones, ciertos establecimientos son ms eficaces y
equitativos que otros.

Aun si pudiera atribursele un rol a las polticas ultra-

OECD, 2001, Knowledge and skills for life, first result from Pisa 2000, Pa-ris, OECD ;
Choice of assessment tasks and the relative standing of countries in Pisa 2000,a first
analysis, Paris, OECD.
4

Casassus, Juan, 2003, Lcole et les ingalits en Amrique latine, Paris, Universit de
Paris 5.

30

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

liberales, parece difcil ver en ellas la causa nica, ltima y siempre


activa de las transformaciones de la escuela que los docentes viven
tan cruelmente. Sera ms razonable conside-rar que esta crtica
generalizada es la expresin de una crisis profesional y simblica
aguda, tanto ms aguda que incluso es probable que la escuela y la
modernizacin con la que se la identific durante mucho tiempo sean
el origen de sus di-ficultades actuales.

2. Un cambio endgeno. Si uno da crdito a los anli-sis ms


clsicos del desencantamiento del mundo, que no son de ayer, la
declinacin de lo sagrado que fundaba la legitimi-dad ltima del
programa institucional no es un invento del li-beralismo
contemporneo. Esta declinacin de lo sagrado (de-tenida por un
tiempo mediante la religin cvica de la rep-blica, de la nacin y
del progreso) no poda sobrevivir frente al fortalecimiento de la crtica
y de la autonoma individual que tambin participaban plenamente del
proyecto mismo de la modernidad. Cmo sostener lo sagrado cuando
al mismo tiempo se admita que la realizacin y la libertad de los individuos para construir la vida que les parece buena constitu-yen una de
las fuerzas motrices de la modernidad, sobre todo cuando la misma
escuela se constituy en agente de esos va-lores. Hay algo de ingenuo
en querer, al mismo tiempo, la au-tonoma y la libertad de las
personas fuera de la escuela y el mantenimiento de lo sagrado
nicamente en la escuela. El programa institucional se qued sin uno
de sus fundamentos ms slidos justamente porque el proyecto
cultural de la es-cuela moderna y republicana triunf ampliamente.

Del mismo modo, la escuela ya no es un santuario pro-tegido


de las pasiones y los intereses sociales porque ella no dej de
acrecentar su dominio sobre el destino y la formacin

31

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

de los individuos. Es gracias a la escuela que los diplomas juegan un


rol creciente en la distribucin social de los indivi-duos y la
ampliacin de su potencia le ha hecho perder su inocencia, pues ya
no puede considerar que las desigual-dades escolares son el simple
reflejo de las desigualdades so-ciales. Toda la sociologa de la
educacin de los ltimos trein-ta aos nos ensea que las
desigualdades sociales siempre juegan un rol determinante en la
formacin de las desigual-dades escolares, pero ella nos ensea
tambin que la escue-la misma, mediante sus mtodos, sus modos de
agrupar a los alumnos, sus maneras de orientarlos y de seleccionarlos
jue-ga en este campo un rol no despreciable. Cmo podra ser de otra
manera en los pases que han instaurado una escolari-dad comn hasta
los 16 aos y una escolarizacin casi gene-ralizada hasta los 20 aos?
En este tipo de escuela, todos los grupos y todos los individuos se
inscriben en una competen-cia ms o menos fuerte para acceder a
bienes escasos. Y es-ta competencia no es sensiblemente menos fuerte
en los pa-ses con enseanza pblica en relacin con los pases ms liberales. No sin irona se podr observar que los docentes no son los
ltimos en jugar en esta competencia cuando se tra-ta de escolarizar a
sus propios hijos, mientras que la conde-nan cuando concierne a sus
alumnos.

En la mayora de los pases europeos se observa una


decepcin en relacin con la escuela, ya que no ha cumpli-do con
todas sus promesas en trminos de emancipacin de los individuos e
igualdad de oportunidades. Hay que consta-tar que la izquierda, largo
tiempo identificada con el proyec-to de la escuela liberadora y
republicana, hoy est en crisis y carece de ideas en este campo. Es el
caso de Alemania, Espa-a, Gran Bretaa, Francia e Italia, donde se
implementan po-lticas escolares de derecha, sin que la izquierda
tenga verda-

32

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

deras alternativas. As se comprende mejor cmo la crtica anti-ultraliberalismo se desarrolla sin por ello ser capaz de ir ms all del un
simple rechazo.

IV. Ms all de un modelo liberal?


1. El neoliberalismo no es una causa, sino una solucin. El
liberalismo no es la causa de las transformaciones de la es-cuela, pero
corre el riesgo de convertirse en una respuesta a los problemas del
presente. Cuando un sistema ya no puede ser regulado por la oferta
encarnada en el programa institu-cional, porque vio desaparecer sus
fundamentos, es tentador introducir una regulacin mediante la
demanda y esto es lo que puede calificarse como una respuesta liberal.
En primer lugar es preciso observar que esta solucin funciona
ampliamente en los hechos. Todos los sistemas es-colares tienen una
parte de enseanza privada, aun cuando su financiamiento en gran
parte sea pblico, como en todos los pases de Europa. Ms an, las
estrategias de eleccin de los usuarios funcionan tambin en la
enseanza pblica. Es-to crea una gran injusticia, ya que una parte de
la poblacin privatiza su acceso a la escuela, mientras que los menos
fa-vorecidos siguen sometidos a una obligacin escolar. La in-justicia
es doble ya que la oferta de mejor calidad se reserva a los ms
afortunados, pero sobre todo a los mejor informa-dos, a aquellos que
conocen el rol de la escuela y su funcio-namiento. Tambin se corre el
riesgo de perder la unidad de los modelos escolares y de la enseanza
elemental y obliga-toria, que segn toda lgica, debera ser
nacional, homo-gnea y unitaria. Aqu tampoco es preciso creer que
este ries-go lo corre slo la escuela privada, ya que se observa que aun

33

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

las escuelas pblicas terminan por adaptarse a las caracters-ticas y


demandas de los alumnos y sus familias, que lo pri-mero que buscan
es un entre-s social.
Sin embargo, es preciso no caricaturizar este estilo de
respuesta porque no da siempre los peores resultados cuando el
sistema sigue estando regulado por una autoridad central eficaz, y
sobre todo porque se impone casi naturalmente cuando las familias se
preocupan por la calidad de la oferta escolar. No se puede pedir
eternamente a las familias que par-ticipen en la escolaridad de sus
hijos y al mismo tiempo ne-garles la capacidad de elegir la escuela
que les conviene ms. Por esta razn las respuestas liberales se
instalan con tanta facilidad. Cmo mantener un principio de no
eleccin escolar en una sociedad donde se permite que los individuos
elijan sus estilos de vida, su religin, sus gustos y hasta su sexualidad? Cmo evitar la diversificacin de la oferta escolar cuando
cada uno reivindica el derecho a que se le reconozca su propia
identidad? Y sin embargo los riesgos de este mode-lo de gestin
utilitarista son importantes para la colectividad: desigualdades
sociales, comunitarismo, prdida de unidad de la cultura escolar,
seleccin precoz... Por lo tanto, es preciso rechazar esta va. Pero
como el liberalismo no es tanto un pro-yecto sino una respuesta
basada en las elecciones utilitarias de los individuos, ya no slo se
trata de estar simple y sola-mente en contra, sino que es preciso estar
en condiciones de refundar un proyecto escolar que vaya ms all del
debilitado programa institucional actualmente vigente. Sin embargo,
es-te no es el camino que recorre la crtica anti-sistema. En efec-to, se
ha creado una suerte de conservadurismo radical que consiste en
criticar el sistema pero rechazando al mismo tiem-po cualquier
cambio, aun local, con el pretexto de no abrir la va al cicln liberal.
En Francia, esta posicin consiste en re-

34

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

chazar toda autonoma de los establecimientos, toda reforma de los


programas, toda transformacin de la carrera docente, todos los
mtodos pedaggicos nuevos, todas las evaluacio-nes del sistema, y
en ltima instancia, los ms republicanos de los militantes asocian
la crtica radical de la sociedad con el rechazo a todos los cambios. En
ltima instancia, demandan que el alumno ya no est ms en el
centro del sistema esco-lar con el pretexto de luchar contra el
individualismo liberal. Con esto, estos militantes y estos intelectuales
defienden a la escuela tal como es y silencian las formidables
desigualdades que engendra, la relativa debilidad de sus logros, sus
dificul-tades para acoger a los nuevos alumnos, los menos favorecidos, aquellos cuyas conductas no se corresponden con las expectativas de la institucin. De hecho, esta postura ultracrti-ca a
menudo defiende lo que ya no puede ser defendido en nombre de la
equidad y del logro. De este modo, el liberalis-mo puede implantarse
en los hechos de la manera ms natu-ral mientras que la crtica
ideolgica no se detiene.

2. Qu es lo que est en juego? La declinacin del programa


institucional no puede pues desembocar en una simple resistencia de
la escuela. Ms exactamente, si se quie-re defender a la escuela y sus
valores de igualdad, liberacin, cultura e integracin social contra la
amenaza de un utilita-rismo generalizado, es preciso estar en
condiciones de propo-ner una alternativa, la de una escuela ms justa,
ms eficaz y ms respetuosa de los individuos. Con este propsito
pue-den distinguirse dos tipos de cuestiones: aqullas que son internas a la escuela y aqullas que estn en su exterior y de-

Aqu retomo las proposiciones de Pablo Gentili en una entrevista dada a la revista
chilena Docencia en mayo 2003.

35

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

finen sus relaciones con el ambiente social. Estas cuestiones se


proponen aqu a modo de ilustracin en la medida en que dependen
estrechamente de contextos polticos nacionales.
a- En el caso de Francia parecen dibujarse tres cues-tiones
internas a la escuela.
Autonoma de los actores y control central: el rol de la
evaluacin. En la escuela de masas y en una sociedad com-pleja y
diversificada, el modelo institucional de una escuela centralizada,
homognea, organizada por un conjunto de normas precisas que van
del centro a la periferia, ya no es posible, salvo que se convierta a este
marco en un decorado simblico de la unidad nacional. Por lo tanto,
es preciso que los actores de base, los establecimientos, dispongan de
un margen de autonoma y posean la capacidad de adaptarse a las
necesidades y demandas de sus alumnos. Pero esta res-puesta de tipo
liberal y que plantea una amenaza de estalli-do del sistema, debe ser
compensada por una fuerte capaci-dad poltica para asegurar la
regulacin de la unidad de la es-cuela mediante un juego de
transferencia de medios hacia aquellos que ms los necesitan,
mediante pruebas comunes para todos los alumnos, mediante
programas nacionales y estatutos idnticos para todos los agentes del
sistema. Dicho de otro modo, sabemos que los sistemas ms
equitativos y los ms eficaces son aquellos que asocian la autonoma
de los establecimientos con una fuerte capacidad de gestin, de
6

control y de monitoreo desde un centro. La gestin buro-

En un sistema burocrtico como el francs, hay, al mismo tiempo, poca au-tonoma de


los profesionales y una dbil capacidad de control del centro que privilegia el control de
las normas sobre la medida de los resultados.

36

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

crtica del programa institucional debe ser reemplazada por un


sistema de evaluacin y de correccin continua de las po-lticas y de
las prcticas en funcin de los resultados. En es-te caso, la cuestin
central se convierte en el control y la na-turaleza de esta evaluacin
con el fin de evitar que el respe-to de los instrumentos de medicin se
convierta en el objeti-vo de la educacin. En este campo habra que
proponer dos principios. En primer lugar, la evaluacin de los logros
de los sistemas y de los establecimientos deberan comprometer a los
profesionales, a los usuarios y a los expertos. Luego, los criterios de
evaluacin deberan ser mltiples y contradicto-rios entre s y no
podran reducirse nicamente a la medicin de los aprendizajes y
conocimientos ya que el bienestar de los alumnos y sus competencias
sociales deberan ser crite-rios igualmente importantes de evaluacin
en una escuela democrtica.

La cuestin de la cultura comn es esencial ya que la escuela


sigue siendo una herramienta de integracin social capaz de darle a
todos los nios las competencias y los cono-cimientos a los que tienen
derecho, a fin de convertirse en ciudadanos activos e individuos
autnomos. Esta cultura co-mn no solamente debe ser redefinida en
un gran nmero de sociedades afectadas por mutaciones culturales,
econmicas y sociales considerables, sino que, sobre todo, debe seguir
siendo un objetivo fundamental de la escuela en un momen-to en el
que la preocupacin por la formacin de las lites y la presin por
adaptar las formaciones a las necesidades de la economa amenazan
con alejarnos de esta ambicin. Aho-ra bien, es necesario recordar que
nunca la formacin de un buen nivel medio de todos los alumnos
estuvo en contradic-cin con una eficaz enseanza secundaria y
superior. Por lo tanto, la profundizacin generalizada de las
desigualdades y

37

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

las diferencias culturales impone una decisin en favor de la cultura


comn.
Fuera del programa institucional, el oficio del docente
cambia profundamente de naturaleza y en muchos casos es-tos
cambios son percibidos como una cada, como el compro-miso con
una actividad cada vez ms pesada y al mismo tiempo menos
reconocida. En Francia, por ejemplo, muchos docentes sienten que
tienen que asumir una actividad para la cual no han sido formados y
en la que son mal pagados. En la medida en que, a corto plazo, no
podremos cambiar a los alumnos, ni a sus familias ni al ambiente
cultural y social, es preciso tener la capacidad necesaria para redefinir
el oficio docente y hacer que ste se presente como ms fcil y deseable. Tambin es importante considerar a los docentes como
profesionales que deben ser ayudados y apoyados en un ofi-cio que ya
no est protegido por los marcos institucionales y sagrados de la
institucin.

b- Las cuestiones externas son las importantes pues tienen que


ver con las propias finalidades de la escuela y su lugar en la sociedad.

A quin pertenece la escuela? Cuando la legitimidad de la


escuela ya no es sagrada, tiene que ser democrtica. Esto plantea un
interrogante bien simple: a quin le perte-nece la escuela? Ella no
puede pertenecer a los grupos priva-dos de inters, ni a los usuarios,
ni a los profesionales de la educacin, ni a las fundaciones. Aun
cuando la gestin pue-da delegarse, la escuela, antes que nada y nos
guste o no, pertenece a la nacin y a sus representantes democrticamente elegidos. Lo cual no quiere decir que la escuela sea un asunto
exclusivo de los funcionarios, sino que las reglas de

38

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

funcionamiento, los objetivos perseguidos, la definicin de los


programas, la formacin de los docentes y lo esencial del
financiamiento le competen al poder poltico. Ahora bien, en muchos
pases, comenzando por Francia, la capacidad polti-ca de conducir la
educacin se ha vuelto muy dbil. Los equi-librios entre los intereses
opuestos, la complejidad del siste-ma, la timidez de los partidos
polticos y los sindicatos en re-lacin con los problemas de la
educacin pueden generar un sentimiento de parlisis poltica.
Adems, la legitimidad de-mocrtica de la institucin no slo
concierne al centro o a la cspide del sistema. Ella exige que cada
establecimiento tam-bin se construya como un espacio ms o menos
democrti-co en el cual los padres, los alumnos y los docentes
compar-tan una civilidad comn, un conjunto de derechos y deberes.
Lo que la respuesta liberal tiene como inaceptable es que es-tos bienes
de libertad estn muy desigualmente repartidos segn las categoras
sociales, que la libertad es un privilegio de los privilegiados, mientras
que los ms desposedos estn condenados a tomar la escuela tal
como es. La igualdad es-colar es tambin la igualdad de los derechos
y de las capa-cidades, como dira Sen.

Cules son las desigualdades justas? El gran modelo de la


justicia escolar es el de la igualdad de oportunidades y este ideal sigue
siendo de gran actualidad en los pases don-de muchos nios todava
no tienen escuela. Sobre todo, el principio de igualdad de
oportunidades supone que la oferta escolar sea relativamente
homognea a fin de que la escuela no trate mejor a aquellos que ya
tienen ms recursos y capi-tales, como es frecuentemente el caso,
incluso en aquellos pases que, en el marco formal de una igualdad de
oportuni-dades, garantizan la gratuidad escolar y las ayudas especficas a los menos favorecidos. Pero aun en este contexto, y su-

39

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

poniendo su realizacin plena, la escuela sigue produciendo


desigualdades ante las cuales uno puede preguntarse hasta qu punto
son justas.
De un modo rawlsiano, uno puede preguntarse si la creencia
en la igualdad de oportunidades no engendra nue-vas desigualdades
cuyas vctimas son aquellos que fracasan en la escuela sin que nunca
se pueda creer totalmente que ellos son responsables de su fracaso.
Por lo tanto, es impor-tante definir el mnimo escolar al que todos los
alumnos tie-nen derecho, los bienes escolares que escapan a la
competen-cia de la igualdad de oportunidades. De una manera a
menu-do extraa notamos que la izquierda europea tiene dificulta-des
en aceptar este punto de vista socialdemcrata en el campo
educativo, mientras que lo considera como un progre-so cuando se
refiere a los ingresos laborales.

La utilidad social de los diplomas tambin constituye un


criterio de justicia, ya que las desigualdades no slo se producen
cuando se distribuyen bienes escolares cuyo valor social vara
sensiblemente. En una escuela de masas, esas de-sigualdades se
refuerzan por el hecho de que la escuela obli-ga a los alumnos a
trabajar para obtener bienes escolares so-cialmente intiles para
quienes los poseen, tanto porque no tienen valor de cambio como
porque no tienen valor de uso; aquello que se aprendi en la escuela
nunca se utiliza fuera de ella. Por lo tanto, una escuela justa debe pues
preo-cuparse de la utilidad social de la formacin que propone.
Por ltimo, el desarrollo de la violencia escolar en las escuelas
europeas y norteamericanas indica que el modelo

Quizs el hecho de que las lites de izquierda a menudo sean el producto de la


competencia meritocrtica tiendan a convertirla en la nica imagen de la justicia escolar.

40

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

meritocrtico de la igualdad de oportunidades puede ser vi-vido como


un sistema de una gran crueldad ya que aqul que fracasa slo puede
re p rocharse a s mismo. En este ca-so, el fracaso se convierte en una
humillacin personal y so-cial, ya que el principio de la igualdad de
oportunidades se complementa fcilmente con la moral de los
vencedores. De este modo, la escuela justa debe tratar bien a quienes
no tie-nen xito y en muchos pases, entre los cuales est Francia, se
fortalecera la justicia escolar atenuando el efecto de las calificaciones
escolares sobre las calificaciones sociales. De la misma manera que es
bueno que las desigualdades socia-les no afecten demasiado a las
desigualdades escolares, se-ra deseable que las desigualdades
escolares no constituyan rentas sociales que a su vez engendren
desigualdades socia-les excesivas.

El territorio de la escuela. Cul debe ser el dominio


educativo de la escuela? Cules deben ser las nuevas fron-teras del
santuario? En los pases fuertemente escolarizados como Francia, la
cuestin se plantea de una manera doble. En efecto, uno puede
preguntarse si la escuela debe ser una respuesta a todos los problemas
sociales y a todos los proble-mas de formacin y si no queda
aplastada por la masa de ex-pectativas que a menudo se genera sobre
ella. La formacin profesional, la prevencin de accidentes en las
carreteras, el trabajo social, la educacin popular, forman parte del rol
de la escuela?
Pero, en un sentido opuesto, es obvio que la funcin de la
escuela no puede limitarse exclusivamente a la instruc-cin, pues,
fuera del programa institucional, casi no es posi-ble creer que la
transmisin de conocimientos constituya, en s misma, un proyecto
educativo de formacin moral de cons-titucin de individuos.
Adems, se puede condenar perma-

41

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

nentemente la mediocridad de los medios de comunicacin de masas,


la fragilidad de los lazos familiares, la declinacin de los movimientos
de educacin popular, la prdida de in-fluencia de las iglesias, el
retorno de los sectarismos comu-nitarios... y oponerse a que la escuela
se encargue de una funcin educativa. Por lo tanto, es importante
definir el terri-torio de la escuela con el fin de refundar la legitimidad
de una institucin que ya no podr ser lo que fue o que quiso ser y que
debe saber qu tipo de sujeto desea formar.

***
La escuela est implicada en una mutacin que nosotros creemos
irremediable. Ella procede de la misma modernidad donde durante
largo tiempo la educacin escolar fue uno de sus vectores ms
eficaces. Ya no puede ser cuestin de defen-der un modelo escolar
cuyos fundamentos se han agotado: declinacin de las legitimidades
sagradas, profesionalizacin creciente, apertura de los santuarios,
reconocimiento de la singularidad y derechos de los individuos... Pero
esta muta-cin no es simplemente una crisis provocada por la agresin
liberal que viene de afuera y que suscita una resistencia en nombre del
modelo antiguo, es decir, el del programa institu-cional. Mientras
tanto, la mutacin en curso es tan fuerte que, en muchos casos, el
liberalismo aparece como la res-puesta ms simple y evidente, es
decir, la que responde a las expectativas y a los intereses de los
individuos y los grupos ms capaces de promover sus intereses, es
decir, las clases medias y superiores, mientras las clases populares no
estn en condiciones y no se consideran como legtimas como pa-ra
promover sus intereses escolares. A fin de evitar este es-cenario,
cuyos efectos negativos son considerables, es preci-

42

Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?

so estar en condiciones de redefinir la vocacin y la natura-leza de


una escuela democrtica. Contra la respuesta liberal, cuya fuerza se
basa en la evidencia de las cosas, esta sali-da por arriba exige una
gran capacidad poltica y, en mu-chos pases, esto es lo que ms falta
si se tiene en cuenta que la construccin de los sistemas escolares
siempre fue el triunfo de la voluntad.

43

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

44

Nuevos problemas de gobierno de la educacin ...

Nuevos problemas de gobierno


de la educacin en Amrica Latina.
Comentarios a las tesis de Franois Dubet
Emilio Tenti Fanfani

1. La construccin de la gobernabilidad como problema


Luego de una dcada de aplicacin de las denominadas re-formas de
los sistemas educativos en varios pases de Am-rica Latina estamos
en condiciones de constituir al gobierno del sistema como un
problema tanto terico/intelectual como poltico/prctico.
Por qu hoy se presenta el problema del gobierno de la
educacin en nuestras sociedades? Qu quiere decir go-bernar la
educacin? Quin o quines la gobiernan? C-mo se la gobierna?
Qu cambios se estn registrando en lo que se denominaba el
sistema educativo, para volver pro-blemtico su gobierno? Cul es
la divisin del trabajo entre el Centro (los ministerios nacionales de
Educacin) y las ins-tancias de gobierno situadas en subconjuntos
territoriales ms pequeos, tales como regiones, provincias,
municipios e incluso instituciones educativas?
Las respuestas que se pueden proponer van a deter-m i n a r,
entre otras cosas, el peso, la esfera y el campo de las

Las opiniones contenidas en este texto son de exclusiva responsabilidad del autor.

45

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

polticas educativas en nuestras sociedades. Pero hay que d e c i r,


desde el comienzo, que esas eventuales respuestas se-rn el resultado
no slo de la reflexin crtica y de la teora o esquemas interpretativos
que se adopten, sino tambin de una toma de posicin acerca de los
valores que estn en jue-go cuando hoy discutimos las cuestiones
relacionadas con la g o b e rnabilidad. Lo primero que hay que decir
es que este no es un debate neutro. No se trata aqu de encontrar
mecanis-mos o dispositivos ms adecuados para hacer que el gobierno simplemente funcione. Por eso, desde el principio, se im-pone la
necesidad de incorporar en el debate otra pre g u n t a y es la
siguiente: Qu valores sociales deben orientar la bsqueda de la
gobernabilidad? Si no se introduce esta di-mensin tica y valorativa,
el tema se convierte en una mera cuestin instrumental que apela a
una solucin simplemen-te tcnica, es decir, orientada por la bsqueda
de la eficien-cia en el uso de los recursos que se invierten en el
sistema e d u c a t i v o .

Por eso no est de ms recordar que cuando se habla de la


cuestin del gobierno se hace referencia al gobierno de-mocrtico,
participativo y orientado hacia la construccin de una sociedad ms
rica, ms justa y ms libre. Pero muchas son las dificultades que
enfrenta este continente para encon-trar un camino de desarrollo
sostenido con inclusin social y democracia participativa. Es en este
contexto problemtico y contradictorio donde hay que gobernar la
educacin. Por lo tanto, se trata de discutir los mrgenes de
posibilidad y los dispositivos ms adecuados para gobernar a la
educacin ha-cia esos fines socialmente valorados.
Hecha esta aclaracin es necesario preguntarse de inmediato
acerca de los supuestos que subyacen en el tema central de este libro.
En primer lugar, para que la educacin

46

Nuevos problemas de gobierno de la educacin ...

sea gobernable debe ser un sistema, es decir, un conjunto de partes


relativamente interdependientes, esto es, relativamen-te cohesionadas
e integradas. En segundo lugar, quiere decir tambin que este sistema
tiene un centro, un lugar desde donde se lo dirige (el Ministerio de
Educacin, por ejemplo). Pero ninguno de estos dos supuestos puede
darse por des-contado. En primer lugar, ms que partes
interdependientes e integradas pareciera ser que cuando miramos la
educacin vemos un conjunto de subsistemas con un alto grado de autonoma, vemos una realidad fragmentada y un tejido deshi-lachado,
con muchos hilos sueltos.
Por otro lado, y luego de las reformas de los aos noventa el
caso argentino es paradigmtico, ms que un centro el campo
educativo se nos presenta cada vez ms poli-cntrico como resultado
de las descentralizaciones territoria-les, las autonomas institucionales
crecientes (las de la edu-cacin privada son tradicionales), el
debilitamiento de los Es-tados centrales y sus respectivas capacidades
y recursos, etc.
La crisis del gobierno de la educacin es al mismo tiempo la
crisis o mutacin de lo que Franois Dubet en este mismo libro
denomina el programa institucional de la es-cuela. Si no se entiende
cabalmente el problema, mal se pue-den imaginar soluciones creativas
y eficaces. Por el contrario, el desconocimiento puede inducir a
soluciones errneas, co-mo por ejemplo las soluciones reaccionarias
que encuentran el remedio a todos los males del presente y el futuro
en un pasado idealizado, o bien las soluciones expuestas por rece-tas
universales tales como las que propone cierta vulgata neoliberal.

En Francia, como en la Argentina, ese pasado ideali-zado es el


del Estado Educador de las primeras etapas del d e s a rrollo del
Estado Nacin moderno. Este no es el caso

47

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

de otros pases de Amrica Latina, donde se dio otro desa-rrollo y el


Estado nunca alcanz ni siquiera la fuerza nece-saria para, si no pro d
u c i r, al menos regular la oferta de educacin. En este sentido las
experiencias de Uru g u a y, Chile, Mxico y la Argentina estn ms
prximas de la de Francia que de la de Hait (por citar un caso
extremo de fra-caso en la construccin de una sociedad nacional
estatal re-lativamente integrada).
El gobierno supone la idea de sistema (es decir, algo que tiene
una consistencia, una realidad, y que se deja go-bernar), pero tambin
la idea de que existen actores dotados de intereses, proyectos,
programas, recursos y fuerza para darle una direccin y sentido a ese
sistema. Hoy la educacin cada vez se parece menos a un sistema, no
tiene un centro desde donde se lo conduzca, los protagonistas son
cada vez ms numerosos y el juego que mantienen (alianzas, obstculos, etc.) es cada vez ms complicado y en muchos casos ms
polarizado. Todo obliga a cambiar la idea tradicional que se tena del
gobierno de los sistemas sociales.
Por lo tanto, las preguntas iniciales no son abstractas, sino
situadas en un contexto bien particular. Durante la d-cada de los aos
noventa la mayora de los pases de Amri-ca Latina experimentaron
un conjunto de polticas que por comodidad se conocen como
reformas educativas. La ma-yora de ellas, de una manera u otra,
tendi a introducir transformaciones en los patrones tradicionales que
estructu-raban el gobierno de la educacin. Muchos gobiernos acentuaron la tendencia a la descentralizacin y en algunos casos
modificaron las estrategias de financiamiento a la educacin. El
Estado central se desprendi de una serie de responsabili-dades (por
ejemplo, nombrar docentes, administrar institu-ciones educativas,
etc.) y asumi funciones nuevas tales co-

48

Nuevos problemas de gobierno de la educacin ...

mo la innovacin pedaggica, la asistencia tcnica, la evalua-cin, la


produccin de conocimientos e informacin, la acre-ditacin de
instituciones, la definicin de programas curricu-lares nacionales, la
compensacin de diferencias, etc. Todo parece indicar que muchas de
estas transformaciones en la ingeniera institucional de los sistemas
educativos, indepen-dientemente de sus efectos en trminos de la
calidad y equi-dad del sistema, han venido para quedarse. Luego de
las re-formas, otras son las condiciones polticas e institucionales de
la gobernabilidad de estos sistemas.
Pero, adems, el sistema educativo no opera en el va-co. Est
inmerso en sociedades nacionales estatales que vi-ven
transformaciones profundas en sus modos de articula-cin con el
mundo, en sus modos de produccin y distribu-cin de la riqueza, en
su estructura social, en su sistema po - ltico y en su sistema cultural.
De hecho, hasta hace algunos aos, el gobierno del sistema
educativo no era un problema. Algo debe haber pa-sado en la sociedad
y en el sistema escolar para que se cues-tionen las reglas e
instituciones que estructuraron la poltica educativa desde el momento
constitutivo de los sistemas educativos modernos.
Dubet nos presenta dos formas tpicas, dos claves interpretativas para definir los problemas de la educacin y de su
gobierno que tienden a dominar el campo del debate pol-tico en
Francia: una es la de ciertos sectores de la izquierda tradicional y la
otra es la solucin neoliberal. Personalmen-te creo que las mismas
ocupan el mismo lugar dominante en la mayora de los pases
latinoamericanos. Ambas definicio-nes sugieren polticas y estrategias
distintas.
La visin y el ejercicio que nos propone Dubet constituyen
otra prueba ms de que todo diagnstico, toda

49

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

interpretacin, es un modo de construir un problema, de dar-le forma


y sentido. Por eso no se trata de una operacin tc-nica, inocente y
neutral. Por el contrario, el diagnstico tiene que ver con la propuesta
en la medida que cada uno tiene so-luciones para los problemas que
construye y no para otra co-sa. Incluso no es raro encontrar que se
producen problemas a partir de soluciones ya dadas. Es decir, quienes
tienen in-ters en determinadas intervenciones o reformas construyen
los problemas a su medida.
En la Argentina, por ejemplo, tambin podemos iden-tificar a
una especie de izquierda conservadora que tiende a imputar todos los
problemas a una poltica calificada co-mo ultraneoliberal,
desconociendo las razones ms pro f u n-das que estn detrs de la
crisis de la educacin tradicional. Desde esta perspectiva la solucin
est en el pasado y en esto muchas veces coincide con cierta crtica
conserv a d o r a y de derecha. En nuestro pas tambin se tiende a
idealizar una supuesta escuela republicana, popular y democrtica que
fue ms un proyecto que una realidad efectiva. Ta m-bin entre
nosotros esta re p resentacin ambigua y contra-dictoria induce a
polticas defensivas y enemigas de todo cambio, el cual siempre es
acusado de formar parte del pro-grama neoliberal.

En el otro extremo, la nueva derecha, atenta a las nue-vas


formas de dominacin, da por muerto al sistema educa-tivo como
sistema nacional y reivindica la autonoma de sus partes constitutivas
(de ser posible, las propias instituciones educativas). Aqu el problema
de la gobernabilidad se resuel-ve por la ausencia de objeto. El mejor
gobierno es el no go-bierno y su sustitucin por una especie de
sociedad autore-gulada, orientada por la demanda. Desde este punto
de vis-ta, cada institucin y su clientela (los usuarios del servicio)

50

Nuevos problemas de gobierno de la educacin ...

son invitados a asumir su responsabilidad y a producir la educacin


que demandan y estn en condiciones de alcanzar. El mecanismo
regulador no es la poltica, que es denegada, sino la competencia. De
hecho, las clases dominantes de Amrica Latina no necesitan de la
escuela del Estado para garantizar su dominacin en la sociedad y
para apropiarse del capital cultural ms poderoso socialmente
disponible. Es-to ltimo lo pueden conseguir en el mercado o en
institucio-nes hechas a su medida.
Mientras que para unos el neoliberalismo es el proble-ma o la
causa de los problemas, para Dubet es una solucin, una solucin
incorrecta, que incluso puede agravar los pro-blemas de la escuela
contempornea. Por eso es preciso ahondar en los factores
estructurales que ponen en crisis de-terminados modos tradicionales
de hacer en el campo de la escuela y de la poltica educativa. En este
sentido, los proble-mas no son el efecto de una voluntad intencional
extremada-mente poderosa, aunque no hay que subestimar la fuerza
de los intereses y las polticas dominantes. En trminos de Du-bet, lo
que hoy est en juego es la fuerza de lo que l deno-mina el
programa institucional de la educacin del primer capitalismo. Es
aqu donde hay que encontrar las races fun-damentales de la crisis y
mutacin de los viejos sistemas na-cionales estatales de educacin
pblica.
En este sentido, el ttulo del ltimo libro de Dubet es
significativo. Se llama Le declin de linstitucin. Este ttulo tiene una
fuerza especial en un pas como Francia, que es un pas muy
institucional y que adems es la patria de la so-ciologa entendida
como sociologa de las instituciones. En verdad podra decirse que
son las instituciones las que hacen que los objetos sociales sean como
cosas, es decir, como rea-lidades que estn por encima de los
individuos y los determi-

51

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

nan, como nos ense uno de los padres de la sociologa mo-derna, es


decir, Emilio Durkheim. La sociologa francesa, que en un principio
tom nota y teoriz el peso de lo institucio-nal la objetividad, la
estructura, etc., hoy es particularmen-te sensible al debilitamiento
del programa institucional que se basaba en esos cuatro pilares citados
por Dubet: la exis-tencia de valores y principios de validez universal,
la docen-cia como vocacin, la escuela como santuario y la socializacin articulada con la subjetivacin.
En muchos pases de Amrica Latina las reglas e ins-tituciones
(empezando por las instituciones pblicas: escue-la, justicia, polica,
etc.) nunca alcanzaron la consistencia de las instituciones francesas.
Pero aun en este contexto se pre-sentan propuestas tendientes a
debilitar lo poco que hay de Estado y de instituciones emparentadas
con el inters gene-ral y como fuerza instituyente y constructora de
los actores y sujetos sociales. El caso paradigmtico es Hait, donde
nun-ca alcanz a constituirse un Estado nacin hegemnico. En este
pas, uno de los ms pobres del mundo, no existe ni el Estado
educador ni un Estado regulador de la educacin. El 80% de los
alumnos frecuenta escuelas privadas que el Esta-do no tiene ni el
poder de acreditar formalmente y menos de controlar. Aun en este
contexto extremadamente privatizado donde reina un mercado sin
Estado, se alzan voces que in-sisten con el neoliberalismo, la
desregulacin y el debilita-miento de un Estado prcticamente
irrelevante. Si el progra-ma institucional est en crisis o en decadencia
y es atacado tanto en Francia como en Hait, quiere decir que hay un
cier-to grado de mundializacin de las luchas polticas y cultura-les
contemporneas.

52

Nuevos problemas de gobierno de la educacin ...

2. Nuevas situaciones que vienen a complicar el


gobierno de la educacin
El esquema analtico que nos propone el Profesor Dubet es muy
sugerente. En especial me sugiri la identificacin de una serie de
situaciones tpicas de nuestro contexto latinoa-mericano, las cuales
vienen a complicar la vida de los que ha-cen poltica educativa en el
nivel central de nuestras socieda-des nacionales estatales.
En el primer capitalismo el gobierno tradicional tiene una
forma y un estilo adecuado a eso que se gobierna. Si el sistema
educativo es homogneo y homogeneizador, como el sistema
educativo, el gobierno se organiza como burocra-cia y gobierna como
tal, es decir, mediante un conjunto de re-glas y recursos humanos y
materiales burocrticos (la norma es universal e igual para todos: a
igual trabajo igual recom-pensa, los docentes son formados en
instituciones normales y poseen competencias equivalentes,
formalmente iguales, los alumnos son todos iguales ante la escuela, un
mismo m-todo, un mismo programa, un mismo sistema de
evaluacin, una misma secuencia, etc.)
Hoy el sistema est fragmentado y jerarquizado (tien-de a
reproducir las diferencias que caracterizan a una socie-dad cada vez
ms desigual), es cada vez ms policntrico (adems de masivo e
inclusivo), los actores que juegan en el campo de la poltica educativa
son ms numerosos (intervie-nen otros actores no tradicionales, tales
como las corporacio-nes profesionales, los sindicatos, los organismos
internacio-nales, la banca internacional, las familias, las iglesias, los
expertos, etc. etc.) y la diversidad reina en la sociedad y ga-na
legitimidad (la diversidad cultural es un valor, un estado deseado y
valorado en las sociedades actuales).

53

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

En Europa, los cambios en las formas de gobernanza de la


educacin bsicamente se concentran en los procesos de
descentralizacin educativa que han experimentado la mayora de los
pases durante la dcada de los aos noventa. Estos cambios han
producido una nueva divisin del trabajo poltico entre los ministerios
nacionales y otras instancias de gobierno subnacionales, regionales,
provinciales o municipa-les (Lindbland S. Ozga, J. Zambeta E.,
2002). Pero incluso en estos pases del mundo desarrollado se
manifiesta una ten-sin entre lo que se gana en autonoma y lo que se
pierde en trminos de lucha contra las desigualdades y la exclusin
so-cial y territorial. Esta tensin es an ms fuerte en el caso de los
pases latinoamericanos. No hay que olvidar que estamos hablando
del continente que presenta la estructura de distri-bucin de la riqueza
ms desigual del mundo. Y estas desi-gualdades generalmente tienen
tambin una base territorial. En muchos casos, el supuesto
fortalecimiento de las instan-cias locales de gobierno y de los actores
que all actan ob-jetivo manifiesto de muchas polticas
descentralizadoras, no es tal cuando no va acompaado de una
poltica compensa-toria de asignacin de recursos no slo
financieros sino tambin tcnicos y de gestin, y ms bien se asocia
con el desinters y el abandono por parte de los grupos ms poderosos de la sociedad que ejercen un control sobre las polti-cas
nacionales.

Para agregar complejidad al problema hay que mencio-nar


otros dos datos estructurales del campo de la educacin
latinoamericana. El primero es ya conocido y tiene que ver con que
las sociedades tienen mltiples y muchas veces con-tradictorias
expectativas respecto de la escuela. No todos es-peran lo mismo de la
educacin. Es ms, algunos demandan cosas que otros rechazan.
Como lo observ Jencks en la d-

54

Nuevos problemas de gobierno de la educacin ...

cada de los sesenta en los EEUU, la escuela es polifuncional. Y hoy lo


es ms que nunca. Y cada vez se le piden ms co-sas: que ensee a
leer y escribir, que eduque y moralice, que forme ciudadanos y
recursos humanos competentes para la produccin, que desarrolle la
conciencia crtica y la autono-ma pero que respete reglas que le
permitan integrarse a la sociedad, etc. etc. La lista de las expectativas
es cada vez ms larga y contradictoria y vuelve cada vez ms
dificultosa la ta-rea de evaluar la calidad de la educacin y, por lo
tanto, cali-ficar la bondad de una poltica y sus protagonistas (los ministros, por ejemplo).
Otro dato que viene a complicar la gobernabilidad del sistema
se relaciona con lo anterior. Hoy las escuelas (y mu-chos ministerios
de Educacin) han asumido tareas que tie-nen que ver con la
generacin de determinadas condiciones sociales bsicas del
aprendizaje. La escuela no slo socializa, transmite conocimiento y
construye subjetividades, como di-ce el Profesor Dubet; la escuela
tambin alimenta, cura, con-tiene afectivamente, orienta y motiva a
muchos nios y jve-nes que la frecuentan. Estos imperativos estn
poniendo en crisis la propia identidad de las instituciones y de los
docen-tes, quienes ven desdibujado su perfil profesional, tradicionalmente relacionado con el conocimiento y las disciplinas.
El mismo Dubet hace tiempo que insiste con este da-to: antes
haba slo alumnos en las escuelas, es decir suje-tos de aprendizaje
estandarizados y formalmente iguales; hoy los nios irrumpen en la
escuela con todas sus part i c u-laridades, entre ellas el hambre, la
angustia, el abandono, la violencia, etc., que caracterizan su vida
cotidiana. Goberna r el sistema es ms complicado que antes porque
ahora no s-lo hay que ocuparse de lograr determinados objetivos de a
p rendizaje. Hoy el gobierno de la educacin re q u i e re art i c u-

55

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

laciones con otras polticas pblicas como la de salud, de nu-tricin,


de desarrollo social, de desarrollo infantil, de orde n pblico, judicial,
etc. Esta implicacin en funciones de red i s-tribucin social contagia
a las polticas educativas de los vie-jos defectos de las polticas
asistenciales, tales como el clien-telismo poltico y el desvo de
recursos pblicos para fines p r i v a d o s .
En Amrica Latina hay que agregar otro elemento
complicador, y ste tiene que ver con la crisis de la poltica
entendida como representacin. Es difcil gobernar cuando quienes
asumen la responsabilidad poltica de la conduccin tienen un bajo
nivel de reconocimiento y legitimidad social. Un indicador de este
dficit de legitimidad es la baja confian-za que tienen los docentes de
Amrica Latina en los Ministe-rios de Educacin nacionales y en las
instancias locales de administracin y gestin.
Por otra parte, el dficit fiscal del Estado limita la ca-pacidad
que tiene el sector pblico de acompaar el creci-miento permanente
de la escolarizacin en las edades ms tempranas y en la franja de la
adolescencia y la juventud con un crecimiento proporcional de la
inversin en el sector educativo. En no pocas ocasiones, los
ministerios de Educa-cin se han visto en la obligacin de tener que
hacer ms con menos recursos, lo cual termina siempre por afectar la
cali-dad de los procesos y productos educativos. Por otra parte, los
defectos del Estado, no slo en trminos de eficiencia, si-no tambin
en trminos de corrupcin, estn en la base del xito de las
representaciones sociales que se estructuran al-rededor de un
neoliberalismo extremo que termin de tirar al nio con el agua
sucia. En otras palabras, las relaciones de fuerza tanto polticas como
ideolgicas terminaron por im-poner una visin maniquea donde todo
lo estatal se asocia

56

Nuevos problemas de gobierno de la educacin ...

con ineficiencia y corrupcin, mientras una supuesta socie-dad civil,


compuesta de una confusa mezcla de mercado e iniciativas sociales
sin fines de lucro, aparece como la solu-cin mgica a todos los
problemas del gobierno de la educa-cin. La batalla ideolgica ganada
por un neoliberalismo mu-chas veces extremista vuelve imposible
todo intento de cons-truir un Estado eficiente, dotado de recursos
humanos com-petentes y bien remunerados y equipado con los
recursos tecnolgicos, informacionales e infraestructurales como para
cumplir cualquier funcin mnima de orientacin, asistencia tcnica,
evaluacin y control de prcticas y procesos escola-res. La prdida de
legitimidad de lo pblico y de las institu-ciones pblicas desde donde
se ejerce el gobierno muchas ve-ces vuelve polticamente imposible
pensar siquiera en remu-nerar dignamente a los tcnicos y
profesionales que requiere una gestin eficiente y moderna de la
educacin.
Las viejas burocracias educativas ya no son burocrti-cas en el
sentido racionalista y weberiano del trmino. En de-masiados casos se
han transformado en burocracias degra-dadas, meramente formales e
incapaces de orientar la vida de las instituciones escolares hacia
objetivos nacionales demo-crticamente acordados.
Estas son las condiciones part i c u l a res en que se pre-senta
la crisis del programa institucional clsico en la mayo-ra de los pases
de Amrica Latina. Si antes, cuando slo se p ropona ofrecer un
mnimo de educacin para todos y edu-cacin media y superior para
los here d e ros y los beca-rios, como dicen en Francia, las
instituciones educativas eran como un molde capaz de socializar y
formar subjetivi-dades el ciudadano como producto de la escuela del
Esta-do, hoy parecieran ser instituciones de plastilina que ad-q u i e
ren la forma de la demanda. En otras palabras, dime

57

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

qu tipo de alumnos tiene una institucin escolar y te dir qu tipo de


escuela es.
Por ltimo, hay que reconocer que la existencia de fuertes y
autnomas instituciones y redes de instituciones de educacin privada
tambin constituyen un desafo a la go-bernabilidad. En estos casos, la
fortaleza de estas institucio-nes que no es ms que un reflejo de la
fuerza social de los grupos y clases sociales que los frecuenta y
gestionan, se enfrenta con la debilidad del Estado para imponer
regulacio-nes y hacer cumplir las disposiciones legales que, por lo general, existen en casi todos los pases de Amrica Latina en sus
Constituciones y en su legislacin educativa.

3. Ms all de los esquematismos


Ante este panorama no queda ms remedio que ahondar en el anlisis
hasta contar con una comprensin profunda e in-tegral de los nuevos
desafos del gobierno de la educacin. Esta comprensin, desarrollada
a partir de una clara toma de posicin en trminos de valores
socialmente deseables, debe orientar la bsqueda de estrategias de
intervencin que per-mitan disear un nuevo esquema de gobierno del
sistema que concilie autonoma y libertad de los actores con la construccin de sociedades nacionales ms justas e integradas.
En cuanto a las eventuales soluciones hay que escapar a la
lgica dicotmica. No hay por qu elegir entre el neolibe-ralismo que
hace poltica por denegacin, es decir, negando que lo hace, y la
defensa a ultranza de un modelo de inter-vencin pblica que
responda a otras condiciones sociales e histricas. Entre el Estado
mnimo y mnimamente regulador y el viejo Estado educador (de
matriz francesa) es necesario

58

Nuevos problemas de gobierno de la educacin ...

construir un Estado director, es decir, que no asume el mo-nopolio de


la produccin del servicio educativo, pero que s est presente all
donde no existen ni las iniciativas, ni los recursos autnomos para
asumirlo y que bsicamente es ca-paz de orientar recursos financieros
con criterios de justicia, producir y distribuir recursos tecnolgicos
avanzados y per-tinentes, evaluar procesos y productos educativos y
ejercer un control social sobre prcticas e instituciones educativas (de
gestin pblica y privada) en funcin de criterios claros, nacionales y
democrticamente acordados.
De este modo, el poder de la sociedad civil en sus mltiples
manifestaciones y all donde existe, y el poder del Estado, no son de
suma nula. Por el contrario, como afirm a Dubet, la experiencia indica
que all donde los procesos de descentralizacin y fortalecimiento de
los poderes locales e institucionales han sido exitosos, fueron
acompaados por un fortalecimiento del Estado como lugar donde se
constru-ye y expresa el inters general de una sociedad que es ca-paz
de encontrar un equilibrio adecuado entre la justicia y la libertad.

Por ltimo, quiero decir que no hay que ser inocentes. Muchas
veces el discurso de la gobernabilidad se asocia a de-terminadas
orientaciones de poltica. Por lo general, cuando se dice que la
gobernabilidad es un problema y no se especi-fican sus condiciones
de emergencia, se est diciendo que es preciso hacer determinadas
cosas (descentralizar, privatizar, responsabilizar, achicar el Estado,
empoderar a la sociedad civil, fortalecer lo local y la autonoma de
las instituciones lo-cales, etc.). En este caso se trata de un discurso
que est aconsejando una determinada va de reforma poltica. Pero
hay que recordar que el xito en poltica no se asocia con una sola
va.

59

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Contra ciertas tendencias a universalizar modelos de sociedad,


es preciso recordar con el Profesor Dani Rodrik, de la universidad de
Harvard, que Las democracias en el mun-do difieren en sus acuerdos
institucionales y sociales por ra-zones histricas, culturales e incluso
por preferencias nacio-nales. Los patrones institucionales en Japn,
Estados Unidos e incluso al interior de Europa son bsicamente
distintos. Sin embargo, todos ellos muestran un relativo xito
econmico, social y poltico en el largo plazo. La obsesin por seguir
los patrones institucionales y reformas econmicas norteamerica-nos
no conduce sino a un desastroso fracaso. La necesidad de la
diversidad institucional es an ms apremiante en los pa-ses en
desarrollo. Lejos de la perversin que supuestamente tiene el no
seguir los patrones de xito de otros pases de-sarrollados, el
desarrollo econmico requiere una experimen-tacin institucional
fundada en el conocimiento local y el con-texto domstico. Restringir
tal experimentacin en el nombre de la integracin econmica global
es costoso, y seguramente perjudicara la perspectiva de desarrollo.
Si este razonamien-to es vlido en materia de estrategias de desarrollo
econmico lo es an ms cuando se trata de encontrar las vas ms
ade-cuadas en materia de produccin y distribucin de cultura.

Una ltima pregunta para cerrar mi comentario: quin puede


tener inters genuino por la educacin de los pobres y excluidos de
Amrica Latina? Digo bien inters ge-nuino y no simple inters por el
control social y el disciplina-miento de las nuevas generaciones de los
grupos socialmen-te subordinados. La respuesta correcta sera decir
que slo los excluidos tienen inters en una poltica pblica de educacin. Pero es preciso sociologizar la cuestin, ya que no exis-te una
demanda social por el conocimiento como existe una demanda de
alimentos. El que tiene hambre sabe que lo que

60

Nuevos problemas de gobierno de la educacin ...

necesita es alimento y trata de procurrselo con los recursos que tiene


a mano, tanto en forma individual como colectiva. Recordemos los
asaltos a los supermercados durante los pe-rodos de crisis aguda de la
Argentina de los ltimos tiempos. Pero no existe un hambre
equivalente en materia de saber. La tragedia del excluido cultural, en
los casos ms extremos, es que las vctimas de esta exclusin no son
conscientes acerca de aquello que necesitan. Nadie se moviliza por las
matemticas, el clculo, la lgica o el dominio de las compe-tencias
expresivas. Los dominados en Amrica Latina se han movilizado por
la escuela, por conseguir un lugar en las ins-tituciones, pero ya
sabemos que nuestros Estados han sido ms capaces de escolarizar
que de desarrollar conocimientos poderosos en las personas.

Para salir de este dilema no hay otro camino que con-fiar en


las instituciones pblicas. Por eso el reconocido po-litlogo Guillermo
ODonnell reivindica el Derecho al Esta-do como condicin
necesaria para la realizacin efectiva de los derechos sociales bsicos,
entre ellos, el derecho al co-nocimiento.
La historia muestra que sin la fuerza del Estado y de sus
dispositivos (leyes, instituciones y recursos), los grupos dominados,
ya sean los obreros, las mujeres, los nios o las minoras tnicas y
religiosas, no hubieran podido modificar a su favor los equilibrios de
poder que los convertan en vc-tima de mltiples exclusiones.
Pero el Estado que demanda la causa de los que pade-cen las
miserias del mundo, y en especial la miseria de la ex-clusin cultural,
no es el Estado de una supuesta edad de oro del capitalismo.
Necesitamos otro Estado para otra sociedad. Esta es una sociedad que
valora la diversidad y para eso no sirve el Estado burocrtico. Es una
sociedad que en muchos

61

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

casos demanda participacin y para eso no sirve el Estado centralista,


vertical y cerrado a la intervencin de actores so-ciales no estatales.
Es una sociedad que exige transparencia y tica en el desempeo de
las funciones pblicas y para eso no sirve el Estado que favorece las
prcticas corruptas a tra-vs de viejos e ineficientes mecanismos de
supervisin y control. Es una sociedad que requiere soluciones
eficaces y eficientes y para eso no sirve el Estado que basa su
legitimi-dad en el cumplimiento de las normas, la accin conforme a
derecho, sino un Estado competente y dotado de recursos humanos de
alta calidad y debidamente recompensados en funcin de sus
calificaciones y desempeos y no simplemen-te en funcin de la
antigedad en el servicio.
Por eso no puedo ms que coincidir con los dos gran-des ejes
de la propuesta del Profesor Dubet, a saber:
a) articular autonoma de los actores educativos con un
control central de la educacin, para que la educacin si-ga siendo un
sistema nacional integrado. En un contexto co-mo el latinoamericano,
signado por las fuertes desigualdades sociales, el centro tiene la
responsabilidad de transferir re-cursos, definir contenidos bsicos
nacionales, evaluar resul-tados del aprendizaje en sus mltiples
dimensiones y garan-tizar condiciones de trabajo homogneas a las
diferentes ca-tegoras de trabajadores y profesionales de la educacin.
b) En segundo lugar, el centro del sistema tiene que ser un
instrumento de integracin social para darle a todos los nios de
una sociedad las competencias y los conocimien-tos a los cuales
tienen derecho para convertirse en ciudada-nos activos e individuos
autnomos. Es preciso que este ob-jetivo no quede subordinado a la
demanda de excelencia en la formacin de las lites o a las demandas
de formacin de recursos humanos que provienen del sistema
productivo.

62

Nuevos problemas de gobierno de la educacin ...

Este Estado necesario es una tarea pendiente. De l depende la


construccin de una sociedad no slo ms rica, si-no ms justa, ms
integrada y por lo tanto ms digna de ser vivida.

63

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Bibliografa
DUBET, Franois (2003). Mutations institutionnelles et/ou noliberalisme. Do-cumento
preliminar presentado en el Seminario Internacional sobre Goberna-bilidad de los
sistemas educativos en Amrica Latina organizado por el IIPE - UNESCO en Buenos
Aires, 24 y 25 de noviembre.
DUBET, Franois (2002). Le declin de linstitution . Seuil, Paris.
LINDBLAND, Sverker; OZGA, Jenny; ZAMBETA, Evie (2002). Changing forms of
educational governance in Europe. En: European Educational Re - search Journal, Vol.
1, N4, pp. 615-624.
RODRICK, Dani (2003). En: Courrier International, 13 aot 2003
http://www.courrierinternational.com/dossiers/soc/mondialisation-/monde06.
htm

64

El desafo educativo contemporneo

EL DESAFO EDUCATIVO
CONTEMPORNEO: consolidar
la gobernabilidad o definir un
nuevo paradigma educativo?
Javier Bonilla Saus

I. Introduccin
Esta publicacin tiene que ver con un conjunto de inquietu-des,
preguntas y problemas que ataen a la educacin pbli-ca en Amrica
Latina y en el mundo. Se trata de un campo temtico muy amplio
denominado, en oportunidad del Semi-nario que se llev a cabo en
Buenos Aires a fines del ao 2003, como la cuestin de la
Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina.
El concepto de gobernabilidad comenz a ser de cur-so
habitual en los trabajos de sociologa y de ciencias polticas a partir
del planteo de una serie de interrogantes sobre el futu-ro de la
1

democracia y del Estado de Bienestar en los pases de1

Los interrogantes causados, fundamentalmente en Europa, por la crisis del petrleo de


mediados de la dcada de los 70, y el famoso Informe a la Comisin Trilateral llamado
La crisis de la Democracia, constituyen quizs los prime-ros antecedentes de la
reflexin sobre la gobernabilidad. Ms tarde, el con-cepto ampli sus campos de
aplicacin y se expandi en consideraciones rela-tivas a cmo consolidar las
democracias nacientes, las democracias restableci-das o a la compatibilidad entre
democracia poltica y, por ejemplo, las condicio-nes sociales imperantes en determinados
pases en desarrollo. Para un breve

65

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

sarrollados. Desde el punto de vista terico vino a agregar, a las dos


dimensiones tradicionales que caracterizaban el con-cepto de
democracia moderna el de legitimidad y el de ca-pacidad de
representacin una tercer dimensin que, en sus inicios, tena algo
2

que ver con la nocin de buen gobierno .


En Amrica Latina, el tema se hizo presente a media-dos de la
dcada de los ochenta y adquiri carta de ciudada-na algo ms tarde,
cuando, agotadas o derrotadas poltica-mente las dictaduras militares
de las dcadas de los aos 1960 y 1970, los nuevos regmenes
democrticos emergen-tes debieron enfrentar el desafo de tomar la
direccin de un buen nmero de sociedades latinoamericanas que
haban transitado por ms de una dcada de autoritarismos de di-versa
ndole.
En ambos casos se trataba de reflexiones que intenta-ban, o
bien advertir sobre la aparicin de dificultades en la gestin de la
democracia en el marco del Estado de Bienes-tar, o bien indagar sobre
cules deban ser las condiciones, en algn sentido mnimas, para
que las nuevas democra-cias que vean la luz en Amrica Latina
pudiesen consolidar-se luego del autoritarismo poltico que haba
reinado en la re-gin.
El concepto de gobernabilidad naci, entonces, como una
categora llena de interrogantes, con un tinte problema-tizador, y, en
algunos casos, relativamente pesimista con res-pecto al futuro de los
regmenes democrticos. En otros trresumen del proceso de instauracin en las ciencias sociales de la discusin so-bre la
gobernabilidad vase La irrupcin del problema de la gobernabili-dad, en
Gobernabilidad: un reportaje de Amrica Latina; Achard, Diego y Flo-res, Manuel; Ed.
PNUD-FCE, Mxico, 1997, pp. 27 y sgts.
2

En la actualidad esta reflexin ha evolucionado hacia la elaboracin del concepto de


calidad de la democracia.

66

El desafo educativo contemporneo

minos, las preguntas sobre la gobernabilidad surgen, en realidad,


del temor a una eventual ingobernabilidad futu-ra de la
democracia, tanto en pases de larga trayectoria de estabilidad poltica,
como en los pases latinoamericanos o, posteriormente, en los de
Europa del Este que retornaban a la vida democrtica y, en algunos
casos, la descubran por primera vez.
La transposicin de esta preocupacin por la gober nabilidad del terreno del funcionamiento del sistema polti-co en su
conjunto, al tema, ms especfico, de lo que podra-mos llamar el
gobierno de la educacin, supone un despla-zamiento conceptual que
requiere algunas precisiones para precisar los lmites dentro de los
cuales se desarrollar nues-tro trabajo.
En primer lugar parecera necesario establecer que la
interrogacin sobre la gobernabilidad de un sistema educa - tivo ha
de tener como punto de partida la aceptacin de que un mnimo de
gobernabilidad del sistema poltico general de la sociedad est fuera
de discusin. En efecto, aunque en el terreno de la poltica nunca es
posible definir mbitos o sectores que funcionen de manera
aislada, poco sentido tendra discutir sobre el terreno especfico de lo
educativo si es el sistema poltico en su conjunto el que presenta
proble-mas significativos de ingobernabilidad. De no proceder as
estaramos en buena medida registrando simplemente los efectos de un
problema general del sistema poltico a nivel del sector educativo, y
muy difcilmente podramos aislar cules son los eventuales problemas
especficos del sector que aqu nos interesa analizar.

En segundo lugar, resulta de importancia explorar los


eventuales problemas de gobernabilidad de un sistema edu - cativo
como un tema especfico de estudio porque, particu-

67

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

larmente en las ltimas dcadas, se ha ido desarrollando un discurso


cuestionador de la gestin poltica de la educacin pblica que tiende
precisamente a establecer una confusin en nuestra opinin nada
ingenua entre los dos niveles en cuestin. En efecto, buena parte de la
batera de crticas que se ha dirigido a la gestin poltica de la
educacin pblica y, en particular, a los procesos de transformacin
educativa que se han llevado adelante en la regin y en otros pases del
mundo, tienen como punto de partida un rechazo ideolgico y poltico
general a lo que algunos llaman modelo o pol - ticas
neoliberales, y es recin a partir de all desde donde es-tos autores
articulan sus crticas a la educacin.
Con insistencia se seala la existencia de un vnculo profundo
3

entre las polticas de reformas llamadas estructu-rales llevadas


adelante por los pases y las posiciones pro-movidas por organismos
multilaterales como la OCDE y los Bancos Multilaterales. Con afn
descalificador antes que ge-nuinamente crtico, a veces se registran
afirmaciones tales como la mayora de las cosas que los
4

gobiernos hacen se copian de otra parte... , aseveracin que resulta


ser, as ex-presada, por lo menos aventurada.

La argumentacin conocida es que las propuestas de reforma inspiradas en las ideas


llamadas neo-liberales o del Consenso de Washington respon-den ms o menos
directamente a un discurso poltico que apunta al cam-bio de equilibrio de los
poderes pblicos y privado o, ms explcitamente, por ejemplo: Mi mensaje est en
que las reformas administrativas y procesa-les de gobierno son a menudo un disfraz para
agendas polticas ms amplias. Vase: La reconstruccin gerencial del Estado.
Enfoques polticos sobre la Nueva gestin pblica, Peters, Guy; Rockman, Bert;
Narbondo, Pedro; Ra-mos, Conrado, Ed. Banda Oriental / I,C.P./Facultad de Ciencias
Sociales / Em-bajada de los EEUU, Montevideo. Uruguay, pp. 64 y 53.
4

En la publicacin citada la afirmacin va acompaada de una inslita refe-rencia a


supuestos resultados de la psicologa experimental obtenidos, hace

68

El desafo educativo contemporneo

En efecto, en ste como en otros temas, no es sensato


presuponer sistemticamente que las polticas que los pases
5

democrticos encuentran para definir sus proyectos son so-luciones


pergeadas en mbitos externos. Los sistemas pol-ticos democrticos
pueden ser ms o menos permeables a dis-tintas influencias
internacionales pero, precisamente por ser sistemas democrticos, las
decisiones polticas que en ellos se procesan son decisiones que
emergen como resultado del li-bre juego de las reglas democrticas
del estado de derecho. En consecuencia, las decisiones de los
gobiernos pueden resultar criticables, o bien porque las polticas
elegidas no cumplen con las reglas democrticas de la toma de
decisiones, o bien porque, con toda legitimidad, se entiende que las
decisiones gubernamentales son equivocadas. Pero el camino crtico
que no parece recomendable es el de objetar las polticas gubernamentales porque sus enfoques y objetivos se parezcan, ms o menos, a
soluciones ensayadas en otros pases.
En otras palabras, conviene que tengamos claramente
delimitados dos terrenos perfectamente diferenciables: a) la existencia
de una tendencia sistemtica a generar un discur-so crtico difuso y de
oposicin a toda propuesta reformista

algunas dcadas, en ratones y segn los cuales regira el principio de la con-ducta


dependiente de los pares que impulsara a los ratones -y, sobreenten-didamente, a los
gobiernos- a seguir los pasos de sus ms exitosos colegas! (Vase Op. cit. p. 51).
5

La vigencia de un rgimen democrtico es un elemento importante para ga-rantizar la


independencia y el carcter autnomo de las decisiones de un sis-tema poltico. En
regmenes donde el funcionamiento democrtico est au-sente es quizs imaginable la
posibilidad terica de la construccin y puesta en marcha de polticas importadas. Aun
as, la historia est llena -y el Des-potismo Ilustrado del siglo XVIII es uno de los ms
connotados ejemplos- de intentos de transplantes polticos fracasados realizados en
contextos no-democrticos.

69

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

que se parezca de cerca o de lejos a las propuestas llamadas


neoliberales y, b) los eventuales aspectos que problemati-zaran la
gobernabilidad de los sistemas educativos de nuestros pases.
Esta distincin es fundamental so pena de sumarnos de manera
ingenua a un coro de crticos que, con la excusa de cuestionar el
funcionamiento de la educacin pblica, en realidad lo que pretenden
es construir un vago discurso po-ltico en contra de no se sabe bien
qu imposicin extranje-ra, poner en tela de juicio aspectos
generales de las polticas de reforma y modernizacin desarrolladas
en las dos ltimas dcadas o bien cuestionar directamente el
funcionamiento del sistema democrtico como tal.

II. Desbrozando terrenos


Tratemos, entonces, de trabajar separadamente estos dos te-rrenos de
manera de no terminar dando por sentadas expli-caciones que, en todo
caso, es necesario primero demostrar para luego poder efectivamente
afirmar.

A. El discurso contra el neoliberalismo


En primer lugar es necesario analizar esta recurrente crtica a las
reformas neoliberales y dimensionar exactamente cules han sido
los impactos reales de las distintas reformas que se han llevado a cabo
efectivamente en las ltimas dca-das y que hoy son,
indiscriminadamente, calificadas de neo-liberales.
Creo importante dejar establecido que, en sus primeras
formulaciones, lo que suele ser designado como modelo o

70

El desafo educativo contemporneo

polticas neoliberales se refera genricamente a una serie de


medidas y/o polticas ms bien orientadas a mbitos fi-nancieros,
macro-econmicos, institucionales y jurdicos del funcionamiento
estatal y societal, las cuales slo tangencial-mente podan afectar
aspectos sustantivos de las polticas educativas.
As, un cierto entusiasmo desmedido por la llamada
globalizacin, la demanda por disciplina fiscal, la prioriza-cin
estricta del gasto pblico, la re f o rma tributaria, la libe-ralizacin de
los mercados financieros, el mantenimiento de un tipo de cambio
competitivo, la liberalizacin del comerc i o y la inversin extranjera
directa, las privatizaciones, la des-regulacin en los ms variados
aspectos de la vida pro d u c-tiva y la re a f i rmacin de los derechos
sobre la propiedad co-mo forma de potenciar el papel del mercado y
combatir tan-to las modalidades de informalidad econmica como
los eventuales excesos de intervencionismo estatal, fueron al-gunas de
las ideas fuerza iniciales de ese discurso. Pero , por sucinta e
incompleta que resulte esta enumeracin, cre o que resulta claro que
fueron propuestas que se concibiero n inicialmente referidas a
aspectos y con intenciones muy alejados de cualquier preocupacin
especfica por las polti-cas educativas.

Algo ms tarde, cuando se comenz a hablar de las re-formas


de segunda generacin, se intent proceder a una adecuacin del
modelo ncito en las primeras polticas an-tes mencionadas al
terreno especfico de las polticas educa-tivas. Surgieron ideas
referidas al sector educativo que reto-maban la preocupacin por
hacer jugar al mercado en los ser-vicios educativos y la intencin de
reorientar la lgica ofer-tista de los grandes sistemas educativos
pblicos hacia una educacin ms atenta a la demanda y a la
inevitable diver-

71

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

sidad de esta ltima. Estas propuestas no dejaron de poner en tensin


algunas de las certezas ms profundamente arrai-gadas en el mundo
de la educacin y, particularmente, en los sistemas de gestin de la
educacin pblica.
As, por ejemplo, las certezas conceptuales que impu-sieron en
la educacin las polticas universales de integra-cin social, que
fueron concebidas desde fines del siglo XIX en la mayora de los
pases medianamente desarrollados, se vieron enfrentadas a la
inesperada propuesta de atender una diversidad de demandas
sociales que se daba de bruces con la voluntad integracionista,
igualitarista y culturalmente homogeneizadora de las tradiciones de la
educacin republi-cana tradicional. En el marco de una institucin
educativa concebida como esencialmente ofertista, la sola perspectiva de plantear una visin de la educacin del lado de la de-manda
no poda sino crispar un aparato educativo, ms que centenario,
fuertemente imbuido de la conviccin de la mi-sin civilizadora de la
oferta de la escuela pblica.
Incluso, la idea de considerar la demanda social por educacin
ms como una demanda econmica que como la exigencia de un
servicio pblico por parte de un conjunto de individuos y sectores
sociales que deban integrarse a la so-ciedad y a la ciudadana, no
tard en hacer aparecer la idea de que poda concebirse la existencia
de un mercado en rela-cin con los servicios educativos. Hacer
jugar la idea de mer-cado en los servicios educativos permiti
imaginar mecanis-mos para pensar en una suerte de competencia
entre cen-tros educativos de manera que el mercado premiase o
castiga-se, respectivamente, a los buenos o malos centros impartidores de educacin. Imperceptiblemente, en esos planteos los alumnos
comenzaban a perfilarse como usuarios de un ser-vicio y la
definicin de la calidad de la educacin esbozaba

72

El desafo educativo contemporneo

una separacin de sus races intelectuales y culturales tradi-cionales


para comenzar a pensarse cada vez ms cercana a los reclamos, a
veces sorprendentemente instrumentales, de alumnos, padres y
docentes. Desde luego que, a partir de es-tas ideas generales, se
desarrollaron rpidamente propuestas cada vez ms especficamente
dirigidas a repensar el diseo institucional de los sistemas educativos
as como nuevas po-lticas que intentaban ser coherentes con dichos
diseos.
La dcada de los aos noventa fue el momento ms l-gido en
el desarrollo de estas ideas. Si bien es cierto que, efectivamente, haba
una serie de demandas reales del sector productivo para enfrentar
6

diversos desafos provenientes de la modernizacin tecnolgica , en


realidad estas demandas no eran realmente contradictorias con la
preocupacin fun-dacional de la escuela de proporcionar una
formacin gene-ral bsica a las ms amplias capas sociales de la
poblacin. De lo que se trataba era de poner en cuestin la vieja
funcin del Estado como proveedor monoplico o cuasi
monoplico de servicios educativos y de trasladar a la sociedad una
par-te importante de la carga y de la responsabilidad de impartir la
educacin pblica. En los planteos ms atendibles y mode-rados
dentro de esta corriente, la educacin pblica comenz a perfilarse
como una suerte de agencia educadora central que cada vez
producira menos servicios educativos directos y que se planteara
como una orientadora del proceso educa-tivo en su conjunto,
mediante la utilizacin de instrumentos

Las transformaciones tecnolgicas vinculadas al desarrollo de las NTICs re-sultan ser


el ejemplo ms sencillo de las nuevas necesidades de formacin que los sectores
productivos comienzan a requerir desde fines de la dcada de los setenta. Obviamente,
no son las nicas y el anlisis de las transforma-ciones de los mercados laborales y de
sus nuevas necesidades nos llevara le-jos de nuestro tema.

73

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

presupuestarios, normativos, informativos, de evaluacin, de


focalizacin de la oferta, etc. En versiones ms extremas, otros
autores desplegaron una agenda de reforma educativa que inclua
propuestas de privatizacin, descentralizacin, mejoras de la calidad,
autonoma de los centros educativos, evaluaciones sistemticas de
resultados, programas de com-pensacin, incentivos econmicos para
la escolarizacin, uso de vouchers, etc.
Todo esto es historia conocida y lo que los primeros aos del
nuevo siglo comenzaron a revelar fue que, en reali-dad, de todas esas
propuestas neoliberales relativas a la educacin, solamente en muy
pocos casos, y en aspectos muy especficos, dichas propuestas
tuvieron andamiento. Si nos ceimos a la letra cruda de esas
propuestas, Amrica La-tina tiene muy pocos ejemplos de la mentada
7

reforma educa-tiva neoliberal . Simultneamente, hay en el


continente varios intentos de implementacin de reformas educativas
indirectamente inspiradas por ese discurso que, o bien tuvie-ron una
8

aplicacin parcial , o bien su afirmacin fue ms bien retrica por lo


que no tuvieron consecuencias significa-

En Amrica Latina, el caso paradigmtico sera Chile y algunos intentos me-nos


sistemticos y sostenidos se encuentran en Colombia. En Occidente, hay un puado de
ejemplos que pertenecen esencialmente al mundo anglosajn y, en Oriente, se verifica
una vertiginosa revolucin educativa cuyos resulta - dos parecen ser prometedores. Pero,
en el amplio conjunto de pases que se interesaron por las propuestas de reforma
educativa inspiradas por el discur-so neoliberal predominan, en realidad, los ejemplos
de intentos reformis-tas slo parcialmente llevados a cabo.
8

Quizs el Brasil sea el pas en el que se puso en marcha un conjunto de po-lticas que
portaban algunos elementos del discurso neoliberal, pero donde de ninguna manera es
posible hablar de reforma educativa neoliberal. El caso argentino tambin es un caso
de reforma muy atpico que parece resu-mirse en un gran impulso de descentralizacin,
ms voluntarista que real-mente planificada, a un esfuerzo de reforma curricular.

74

El desafo educativo contemporneo

tivas en las estructuras educativas. Finalmente, hay pases en los que


no hubo intento de reforma alguna a nivel de su educacin pblica.
Pero si se quiere generalizar, es posible decir que en los noventa
hubo descentralizacin de algunos sistemas edu-cativos, las
evaluaciones se desarrollaron vigorosamente en muchos pases, se
implementaron reformas curriculares de impacto diverso, los centros
educativos ganaron algunos es-pacios de libertad dentro de los grandes
sistemas centraliza-dos heredados del siglo XIX, las polticas
educativas estuvieron ms atentas a lo que la sociedad pareca requerir
de ellas, etc. Sin embargo, en grandes lneas, con la excep-cin de un
puado de ejemplos, la lgica fundacional de la educacin pblica
tradicional no sufri ninguna transforma-cin mayor. En algn sentido
las propuestas llamadas neo-liberales ingresaron efectivamente en el
terreno de discu - sin de las polticas educativas, pero recorrieron ms
camino en los mbitos acadmicos y polticos relacionados con la
educacin, y en las polmicas que les son afines, que en el seno mismo
de las prcticas institucionales de los sistemas educativos existentes.

De all que sea importante dejar establecido que la te-mtica


de la gobernabilidad de los sistemas educativos, si la contemplamos
serenamente, aunque ha estado teida por mltiples disputas
doctrinarias, poco tiene que ver en sus principales dimensiones tanto
en sus aspectos positivos co-mo en sus aspectos negativos con la
agitacin del neolibe-ralismo como causa ltima de todos los males.
En realidad, si llegamos a constatar reales problemas de
gobernabilidad en nuestros sistemas educativos, parece prudente
preguntar-se si sus races no son mucho ms profundas y penetran en
transformaciones bastantes ms silenciosas y trascendentes

75

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

de la institucin educativa tradicional ante los cambios sufri-dos por


las sociedades occidentales contemporneas.

B. De la escuela republicana a los sistemas educativos


modernos
Para entender e incluso estar seguros que sea posible hablar de los
problemas de gobernabilidad en los sistemas edu-cativos ser
necesario comenzar por recordar el cundo, el cmo y el para qu fue
concebida la institucin educativa so-bre la que hoy nos interrogamos,
y plantearnos la que, a nuestro juicio, constituye una de las preguntas
fundamenta-les: qu relacin existe entre aquel proyecto de
educacin y las sociedades de hoy?

B.1. El proyecto fundacional


En efecto, cuando hacia fines del siglo XIX se echaron las ba-ses de la
educacin popular o escuela republicana des-de donde, a
posteriori, surgirn lo que hoy llamamos los sis-temas educativos de
masas, la funcin econmica, social y poltica de la educacin
pblica estaba claramente definida en el marco de una concepcin
muy ntida y clara de cules eran los requerimientos de las sociedades
de la poca.
En base a la evidencia de que la educacin formal ha-ba sido
hasta esa fecha el patrimonio de los sectores privile-giados de la
sociedad y, en gran medida, una funcin contro-lada por la Iglesia, el
proyecto de la escuela republicana apuntaba, por un lado, a romper el
monopolio eclesistico so-bre la educacin y, por el otro, a dotar a los
Estados naciona-les modernos de un sistema educativo pblico que
ofreciese a los ms amplios sectores sociales el acceso a los elementos
fundamentales de lo que hoy llamaramos la educacin b-

76

El desafo educativo contemporneo

sica. La educacin del pueblo se propona proporcionar a un vasto


espectro de sectores sociales radicalmente iletrados, el acceso a la
lectura, el acceso a los rudimentos del clculo y el acceso a la
comunicacin escrita.
Simultneamente, el proyecto vehiculizaba un vasto intento
civilizatorio cuyas races filosficas, como es bien sa-bido, haban
9

abrevado directamente en el discurso positivis-ta, en la Ilustracin e


incluso, ms distantemente, en el pen-samiento liberal. En efecto, el
proyecto apuntaba a la gene-racin, en el seno de una poblacin
10

considerada como esen-cialmente ignorante , e incluso brbara y


11

llena de vi-cios , de una nueva poblacin. Esa nueva poblacin


de-bera estar integrada ahora por otros individuos cuyos atri-butos
fundamentales pueden ser percibidos desde distintos ngulos: el
sentido del deber, la bondad, la disciplina, el honor, la laboriosidad,
el sentido familiar, el compromiso ciu-dadano con la democracia, etc.

It was the spirit of Robespierres religion of the Supreme Being, and of the
revolutionary project -Talleyrands project, in his revolutionary period- of pu-blic
education which would imprint, for ever, new sentiments, new morals, new habits. El
proyecto de Talleyrand se present como un Rapport sur linstruction publique. Fait au
nom du Comit de Constitution par M. Talley-rand-Prigord. Ver: Rothschild, Emma,
Economics Sentiments: Adam Smith, Condorcet and the Enlightenment, Ed. Harvard
Univ. Presss, 2001, pp. 35 y 264 respectivamente.
10

En Montevideo, en las capas inferiores de la sociedad, y fuera de l, en la mayora de


los habitantes de nuestra campaa, no viven an robustas las preocupaciones y los
pueriles temores que torturan la vida de los ignoran-tes?, Varela, Jos Pedro: La
educacin del pueblo , p. 19, Ed. LEA, Montevi-deo, s/f.
11

Que la educacin disminuye los crmenes y el vicio se prueba de una ma-nera


evidente por el testimonio armnico de la razn y de los hechos. Las pa-siones del
hombre educado son siempre mejor dirigidas que las del ignoran-te., Op. cit. p. 30.

77

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Este modelo de escuela republicana fue ganando adep-tos en


un nmero importante de pases occidentales para concretarse como
un proyecto social y cultural altamente sig-nificativo en las primeras
dcadas del siglo XX. Sin preten-der afiliarnos al fuerte determinismo
con el que algunos au-tores explicaron la relacin entre educacin y
12

sociedad , no es menos cierto que, con variantes y matices, la


propuesta educativa que este discurso portaba vena a dar solucin a
una serie de necesidades sociales que se presentaban en mu-chas de
13

las sociedades de la poca .


En primer lugar, la preocupacin pedaggica de fines del siglo
XIX apuntaba, como se sabe, a llevar adelante un proceso de
disciplinamiento social de una poblacin cuyos hbitos individuales y
sociales resultaban ser relativamente disfuncionales al proceso de
modernizacin que distintas so-ciedades
del siglo. En ese sen-

14

haban iniciado a mediados

12

Mais, en fait, chaque socit, considere un moment determin de son


dveloppememt, a un systme dducation qui simpose aux individus avec une force
gnralement irrsistible. Il est vain de croire que nous pouvons lever nos enfants
comme nous voulons, Durkheim, Emile: Education et So - ciologie, Ed. Alcan-PUF,
Paris, 1922-1999, p. 45.
13

Cabra preguntarse si los crticos contemporneos de la supuesta imposi-cin desde el


exterior de las propuestas educativas inspiradas en el neo-liberalismo no recuerdan
que las reformas educativas llevadas adelante por Varela o Sarmiento en nuestros pases
estaban directamente inspiradas de las ideas que, en ese momento, orientaban la
educacin pblica en buena parte de Europa y Estados Unidos.
14

En casi todos los impulsos reformistas del siglo XIX est presente la preo-cupacin
por la consolidacin del orden social. Aunque en Jos Pedro Va-rela, el desorden y la
anarqua aparecen con los ropajes de la ignorancia, en Jules Ferry, el discurso es
mucho ms franco: ce qui sduit Jules Ferry -(cest)- la philosophie politique
positiviste soucieuse de fonder un ordre so - cial pacifique et stable qui puisse tre
lage positif..Il sagit dachever la Rvolution, den finir avec les rvolutions. Il sagit
de terminer la crise socia-le et intelectuelle ne de la Rvolution franaise; Claude
Lelivre: Jules Ferry,

78

El desafo educativo contemporneo

tido, el proyecto de escuela republicana tiene, entre sus obje-tivos


centrales, la instauracin de la civilidad en el seno de una poblacin
15

sociolgica y culturalmente pre-moderna y por ello se entiende, casi


siempre, en alguna variante de un estado considerado de desorden
16

social real o latente.


En segundo lugar, tampoco es una novedad que la
preocupacin pedaggica de la escuela republicana apunta,

La Rpublique Educatrice ; Ed. Hachette, Paris, 1999, p.9. En Espaa, el de-creto de


marzo de 1849 que crea el Cuerpo de Inspectores dice sintomtica-mente: Las
autoridades no tienen tiempo para vigilar por s solas tan gran nmero de
establecimientos, ni menos para entrar en la infinidad de porme-nores que esta vigilancia
exige: aparece aqu claramente cul es la preocu-pacin fundamental de la escuela de
entonces: vigilar.
15

Para Jos Pedro Varela La educacin, as entendida, -como un proceso que utilice
la inteligencia para formar al hombre para el bien, para el deber y para el honor- destruye
los males de la ignorancia, el primero de los cuales ha sido y es aumentar la suma de la
miseria humana. Es necesario desterrar todo tipo de malas opiniones, de informaciones
errneas, de preocupaciones absurdas. Ver: Anastasa, Luis: Jos Pedro Varela:
Educacin y Repblica de Autogestin, Ed. del Mar. Montevideo, 1974, p. 23.
16

En el Uruguay, Varela acta dentro del discurso latorrista sobre la necesi-dad de


terminar con los levantamientos armados que vienen asolando al pas desde su
Independencia: La simple enunciacin de esa serie no interrumpida de revoluciones
(19) hace evidenteun estado social nada satisfactorio., Jos Pedro Varela: La
legislacin escolar, Tomo 1. p. 35. En Francia, Ferry se inserta en el intento de terminar
con las revoluciones sociales que, desde 1789, pasando por 1830, 1848 y terminando con
la Comuna de Pars en 1871, estremecieron el siglo XIX. Si Varela ser un colaborador
de Latorre, Ferry en-trar personalmente en Pars al mando de un regimiento de tropas
campesi-nas de Versalles para aplastar el levantamiento popular posterior a la derrota de
1870. En la Argentina, no menos importante es la preocupacin por el or-den social
reflejada por Sarmiento. Grande necesidad es, por cierto, la exis-tencia de los jercitos
para pueblos habituados a no sentir otros estmulos de orden que la coercin..(pero) la
educacin pblica satisface otra ms impe-riosa, menos prescindible (necesidad).
Sarmiento, Domingo F.: Educacin Popular, Ed. Lautaro, Buenos Aires, Argentina, p.
31.

79

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

en muchos pases, a instaurar una homogeneidad cultural mnima en


la poblacin tradicional. No es particularmente el caso del Uruguay
pero, en pases de composicin y tradicin campesina, o en otros de
gran diversidad tnica, la funcin de la educacin del pueblo result
ser, tambin, la de com-batir la diversidad y la heterogeneidad cultural
local, que eran consideradas como elementos caractersticos del atraso cultural y de la sociedad tradicional del cual sta era por-tadora.
As, el proyecto de Jules Ferry tuvo como uno de sus ejes la
imposicin de la versin de LIle de France del fran-cs, en un
territorio todava poblado de innumerables diver-sidades lingsticas y
de patois vernculos. Esta vocacin uniformadora del proyecto de
escuela republicana tuvo dife-rentes nfasis segn los distintos
caminos histricos que adopt pero, en todos los casos, un objetivo
claro era el for-talecimiento del papel del Estado y su intervencin en
la de-sarticulacin del tejido social parroquial, en el contralor de las
redes informales de identificacin localista, del arraigo cultural
particularista y, por ende, tambin de proteccin so-cial, que las
distintas sociedades tradicionales locales, regio-nales y subnacionales
haban desarrollado, en algunos ca-sos, durante siglos.

17

En tercer lugar, el activismo pedaggico de ese movi-miento


fundacional tambin se ha vinculado con la necesidad de capacitar a
una clase obrera numricamente creciente que

17

Lcole primaire celle qui, pour le plus grand nombre constitue la seule ducation
gnrale, lcole nationale est devenue et doit dmeurer chose dEtat Cest parce
quelle est nationale quun mouvement logique, irrsisti-ble comme la force des choses,
en a, pice pice, soustrait la direction la commune, lesprit local, parcellaire, peuttre rtrograde de ce groupe l-mentaire. Jules Ferry; Discours lAssociation
Philotechnique, 25 de no-viembre de 1890, citado por Lelivre, Claude, Op. cit. p. 105.

80

El desafo educativo contemporneo

comienza a ser requerida como un agente productivo cada vez menos


aportador de fuerza de trabajo en estado bruto y cada vez ms como
un abastecedor de individuos genera-dores de actividades productivas
que requieren del manejo de conocimientos y saberes sencillos, pero
especficos, tales co-mo habilidades elementales de comunicacin,
coordinacin y previsin, requeridos por el generalizado proceso de
intro-duccin de la tcnica esencialmente de las tecnologas derivadas de la utilizacin del vapor en la produccin.

18

En cuarto lugar, la necesidad de poner en marcha la es-cuela


republicana y echar las bases de los sistemas de educa-cin de masas
tiene que ver con una doble tarea poltica. El fortalecimiento del poder
del estado central que ahora debe afirmar su presencia hasta en los
ms remotos rincones geo-grficos, sociales y hasta culturales del pas
y su poblacin y, al mismo tiempo, el fortalecimiento de su
legitimacin pol-tica mediante la afirmacin y expansin de la
ciudadana. Por ello es que el proyecto de educacin popular
constituye, tam-bin, un paso decisivo en la impostergable tarea de la
cons-truccin de la ciudadana democrtica que tanto el programa
poltico de la Modernidad como su correlato natural, el movi-miento
social por el sufragio universal, sobre todo en Europa, han tornado
inevitable. No es casual que los dos grandes sec-tores sociales que las
leyes de Ferry focalizan explcitamen-

18

Los conocimientos y desar rollos tcnicos vinculados con la utilizacin del vapor son
todos relativamente conocidos hacia 1800. Sin embargo, insumir casi los primeros 70
aos la generalizacin de las aplicaciones prcticas a ni-vel de la produccin. Sobre el
tema continan siendo referentes los trabajos de Benjamn Coriat, en especial El taller y
el cronmetro. Ensayo sobre el tay - lorismo, el fordismo y la produccin en masa, Ed.
Siglo XXI, Madrid, 1982 y El taller y el robot. Ensayos sobre el fordismo y la produccin
en masa en la era de la electrnica, Ed. Siglo XXI, Madrid - Mxico, 1992.

81

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

te son las mujeres y el proletariado. Son aquellos que ms le-jos estn


de haber podido ejercer sus derechos polticos y, aunque Ferry nunca
19

lo plantee explcitamente , las primeras deben ser objeto de


particular preocupacin presumiblemente por varias razones. Primero,
porque constituyen un sector so-cial poco ilustrado en virtud de su
situacin fuertemente dis-criminada en las sociedades del siglo XIX;
al mismo tiempo, y por lo antedicho, resultan ser un grupo social
particularmen-te permeable al control de la Iglesia y, en tercer lugar,
porque, conjuntamente con los adolescentes, resultan ser grupos
sociales particularmente resistentes al proceso de disciplina-miento
social que el proyecto escolar supone.

20

Nada de esto es novedoso y distintos autores han ape-lado a


alguno de stos, u otros, argumentos que explican el proyecto
21

educativo de finales del siglo XIX. Si stas son las coordenadas en


las que se concibe e instala el proyecto de
19

Nada ms lejos del pensamiento de Ferry que la idea que la mujer deba ser
explcitamente liberada. Por el contrario, sus virtudes residen en que elles
pourraient plus facilement concourir lunit et la stabilit socia-les. A leur place, sans
sortir de la famille () leur office consiste surtout cultiver directement le principe
affectif de lunit humaine dont elles offrent spcialemente la plus pure
personnification, Auguste Compte: Discours sur lensemble du positivisme, 1849, Ed.
Socit Positive Internationale, Paris, 1890, p. 227. Conviene hacer notar que tambin
Sarmiento dedica el tercer captulo de su Educacin Popular a La educacin de la
mujeres.
20

Sobre el disciplinamiento social de la mujer y el surgimiento de la figura del


adolescente en el Uruguay de fines de siglo XIX, vase, Historia de la sensibilidad en
el Uruguay, Barrn, Jos Pedro, Tomo 2, Ed. Banca Orien-tal/FH y C, Montevideo,
1990.
21

En un trabajo hoy ya ampliamente reconocido, Juan Carlos Tedesco propo-ne un


anlisis del modelo pedaggico de lo que llamamos la escuela repu-blicana
caracterizndolo por la organizacin de la lgica del sistema educa-tivo en torno a dos
conceptos centrales: secuencialidad en el acceso al co-nocimiento y jerarquizacin
de los niveles sociales en funcin del acceso a dicho conocimiento. Vase: El nuevo
pacto educativo, Tedesco, Juan Carlos, Ed. Anaya, Madrid, 1995. Cap. 2, pp. 27 a 53.

82

El desafo educativo contemporneo

educacin popular en un nmero significativo de pases oc-cidentales


hacia las ltimas dcadas de ese siglo, se impone, en primer lugar,
preguntarse qu fue lo que sucedi en los ms de 100 aos
transcurridos desde entonces a la fecha.
En el seno de este gran interrogante hay, por lo menos, dos
series de preguntas que deben ser abordadas. Por un la-do cabe
preguntarse: cules fueron las principales transfor-maciones que se
dieron en el seno de las sociedades occiden-tales durante ese perodo?
Y, por el otro: cules fueron los cambios sufridos por el proyecto
educativo fundacional de la educacin popular que propugnaba la
escuela republicana?

B.2. Una transformacin histrica vertiginosa


No es necesario entrar en detalles en un tema que es hoy una
obviedad. En los aos que van de fines del siglo XIX a la fe-cha, las
sociedades occidentales no solamente aceptaron el programa de la
22

Modernidad : en sentido estricto, lo hicieron suyo, lo generalizaron y


lo profundizaron hasta extremos a veces sorprendentes. Ello al punto
que, hace algunos aos, ms de un autor inaugur la polmica idea de
que la Moder-nidad haba terminado y que nuestras sociedades
ingresa-ban en una etapa radicalmente nueva, provisoriamente llamada postmoderna.

22

Conviene dejar establecido que el programa de la Modernidad es, como tal,


histricamente muy anterior al perodo de finales del siglo XIX. En realidad, sus bases
filosficas se echan en el siglo XVII, su programa sociopoltico y cultural se despliega
en el siglo XVIII con la Ilustracin y los grandes movi-mientos revolucionarios, pero
ser recin en el siglo XIX cuando el discurso moderno aspirar a instalarse en todos los
sectores de la poblacin y en to-dos los espacios de la sociedad. En este vasto proceso
existen diferencias im-portantes de ritmos e intensidades entre los pases de Europa
occidental y los de Amrica Latina.

83

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

La urbanizacin acelerada de la poblacin con la con-siguiente


disminucin radical del campesinado, la paulatina desaparicin de la
mayora de las formas de produccin no m e rcantiles y no capitalistas
y la consolidacin de merc a d o s nacionales e internacionales cada
vez ms abarcativos de la actividad econmica de la poblacin,
modificaron radical-mente las economas nacionales. La modificacin
de las pau-tas demogrficas caractersticas de la sociedad t r a d i c i o
23

nal
y su reemplazo por un modelo familiar moderno, de tipo
nuclear e integrado por pocos miembros, transform la fami-lia y ello
constituy el correlato demogrfico del proceso so-cial de emergencia
de las clases medias urbanas que vivirn, en ese perodo histrico, su
mayor proceso de expansin. Concomitantemente, y aunque
interrumpido por varios inte-rregnos de carcter autoritario de distinto
signo, al menos en Occidente el perodo en cuestin termina siendo un
momen-to en el cual se consolidaron regmenes polticos cada vez
ms democrticos. En ese proceso, un nmero altamente significativo
de individuos part i c u l a rmente los sectores de ms bajos ingresos,
las mujeres y, en parte, los jvenes ad-q u i r i e ron efectivamente
sus derechos polticos y no sola-mente ingre s a ron abiertamente al
ejercicio de la ciudadana poltica; al mismo tiempo, comenzaron a
alcanzar paulatina-mente el acceso a variadas dimensiones de la
llamada ciu-dadana social.

As, no nicamente se hizo efectivo el sufragio uni-versal sino


que, al mismo tiempo, vastsimos sectores socia23

De este proceso, en el Uruguay se ha dado cuenta, desde diferentes pers-pectivas, en


los trabajos de Benjamn Nahum, Jose Pedro Barrn, Gerardo Caetano, Teresa
Porzecanski, etc. Vase, por ejemplo, Historias de la vida privada en el Uruguay,
Barrn, Jos Pedro; Caetano, Gerardo; Porzecanski, Teresa, et. al., Ed. Taurus, 1996.

84

El desafo educativo contemporneo

les ingre s a ron al mercado, al consumo y a los medios de comunicacin, accedieron a los servicios pblicos que un Esta-do cada
vez ms abarcador puso a disposicin de aquella nueva poblacin
que, efectivamente, se iba configurando gracias al proyecto de la
educacin popular. A ritmos dife-rentes pero con rumbo similar, la
modernizacin social cami-n decididamente hacia la aparicin de
una sociedad de masas en el sentido cultural, de clases medias
en el sentido sociolgico, de consumo en el sentido econmico y de ciudadanos en el sentido poltico. As, la socie-dad
moderna gener efectivamente individuos cada vez ms l i b res p e
ro, simultneamente, cada vez ms aislados, cada vez ms autnomos
p e ro, al mismo tiempo, cada vez menos a rticulados con redes
sociales de identificacin, arraigo y p roteccin social que
caracterizaron durante siglos a la so-ciedad tradicional. En algn s e n
24

tido
es posible decir que el gran sueo de la Ilustracin, el de
liberar a los individuos de las privaciones, de las garras del
autoritarismo poltico, del agobiante control del Estado sobre las
actividades pro-ductivas, sobre el comercio y sobre la vida de las
personas, comenz a ser una realidad palpable hacia la segunda mitad
del siglo XX, al menos en un nmero significativo de pases del
mundo occidental.

24

Y si decimos En algn sentido , es porque ni Adam Smith, ni Turgot, ni


Condorcet ni Hume pudieron haber previsto, en su sueo de liberar a los individuos de
todas las facetas del autoritarismo, que la primera mitad del si-glo XX vera la aparicin
y el desarrollo de nuevas formas de regimentar las libertades individuales a travs de la
consolidacin de una suerte de neo-corporatismo sindical, empresarial, funcionarial,
etc., estatalmente regla-mentado a la sombra del llamado estado keynesiano de
bienestar, en los pases ms desarrollados, y del estado desar rollista en los pases de
Am-rica Latina y de otras latitudes.

85

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

En el terreno educativo, la escuela republicana llev adelante


con xito su proyecto, generando, como su progra-ma lo anunciaba
abiertamente, individuos cada vez ms le - dos, cada vez ms
instruidos, cada vez ms portadores de una tica individual basada en
los valores del trabajo, la dis-ciplina, el respeto a los derechos ajenos,
etc. En otras pala-bras, la educacin popular prohijaba la generacin de
indivi-duos cada vez ms cultos, entendiendo por ello individuos
imbuidos de un conjunto relativamente uniforme de conoci-mientos,
saberes y valores tendencialmente universales. Ha-cia el inicio de la
segunda mitad del siglo XX, la educacin popular podra haber
concluido que sus objetivos iniciales haban sido alcanzados en un
nmero significativo de pases desarrollados e, incluso, en algunos
pases de desarrollo in-termedio.

B.3. La educacin ante una nueva realidad social


Sin embargo, es precisamente en ese momento cuando apa-recen a
cielo abierto las limitaciones de la vieja educacin re-publicana. En
efecto, en los casi cien aos que transcurren entre la puesta en marcha
de la escuela republicana concebi-da como agente privilegiado de la
educacin popular y el mundo que se inicia despus de la Segunda
Guerra Mundial, parece fcil concluir que las transformaciones
sociales, eco-nmicas, culturales y polticas han sido, no solamente
muy rpidas, sino tambin trascendentes. Concomitantemente, las
transformaciones sufridas por los sistemas educativos han sido
importantes y seran imposibles de analizar en detalle en el marco de
un trabajo como ste. Limitmonos a intentar comprender alguna de
ellas.

86

El desafo educativo contemporneo

B.3.1. Los cambios sociolgicos de la escuela

La escuela republicana se ha transmutado en un enorme sis-tema


educativo de masas que cubre a casi toda la poblacin de nios y
jvenes de los distintos pases. Lo hace, en gran-des lneas, desde los
primeros aos de la niez hasta, por lo menos, la mitad de la
adolescencia. Empero, la universaliza-cin de la educacin a toda la
poblacin y la extensin del pe-rodo de escolarizacin al doble del
que inicialmente se con-sideraba en la escuela republicana no
constituye un mero cambio cuantitativo y temporal.
En primer lugar, una cosa era una escuela que se plan-teaba el
objetivo de que todos los nios de un pas fuesen a la escuela y otra
cosa, muy distinta, es una escuela en la que, efectivamente, estn
25

integrados todos los nios de un pas . La escuela republicana fue


concebida como un proyecto co-lonizador, como una institucin
expansiva y en movimien-to que deba tener, como razn de ser, la
incorporacin per-manente de nuevos sectores de nios provenientes
de secto-res sociales cada vez menos civilizados o de lugares geogrficos cada vez ms remotos. El proyecto educativo de fi-nes del
XIX era el proyecto colonizador de una institucin en movimiento
porque se rega por un horizonte que deba ser alcanzado. Este
horizonte era la razn de ser de la pro-puesta: defina sus objetivos,
sus mtodos y hasta su orga-nizacin institucional. Se trataba, como
vimos, de construir, a travs del Estado, una nueva poblacin apta
para la ciu-

25

En la Argentina, bajo la presidencia de Sarmiento, reciben instruccin 81.183 nios de


6 a 15 aos de los 468.787 registrados en el censo nacional de la poca. Prlogo a
Educacin Popular , Sarmiento, D. Faustino. op. cit., p.15.

87

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

dadana, para la nacin o para la sociedad moderna. Por na-tural que


hoy parezca la cobertura universal de la poblacin infantil, no deja de
ser cierto que esta nueva escuela de ma-sas guarda poca relacin con
aquella vocacin colonizado-ra que hubo de animar a la antigua
escuela republicana. La Modernidad se ha impuesto de manera
incuestionable, la po-blacin infantil y juvenil est totalmente
escolarizada en los pases medianamente desarrollados, la nueva
poblacin ha sido creada, el horizonte del proyecto de la escuela
republica-na ha sido traspasado y, por ende, se ha evaporado.
En segundo lugar, aquellos escasos aos de escolari-dad bsica
a los que se aspiraba como un objetivo lejano de los fundadores del
siglo XIX, se han transformado en diez, once, e incluso doce aos de
tarea educativa obligatoria. Ms evidente se hace, entonces, el hecho
de que las tareas y objetivos de la ahora efectivamente educacin
26

popular del siglo X X I , en poco se parecen a las de la educacin


popu-lar del siglo XIX. Hoy infantes de tres aos en algunos
pases an ms jvenes de toda la poblacin estn siendo
escolarizados en un modelo que, como vimos, tena un ob-jetivo
integrador, civilizatorio y disciplinador. Al mismo tiempo, hoy, en el
mismo modelo, estn formndose jvenes de catorce y ms aos que
estn requiriendo una form a c i n mucho ms amplia, ms
pertinente y ms compleja que aquellos pocos conocimientos bsicos
que la escuela re p u-blicana tena previstos para homogeneizar
culturalmente a los pases e integrar a la civilidad a una poblacin
consi-

26

Como es bien sabido, la universalizacin de la cobertura escolar no signi-fic la


democratizacin efectiva de la enseanza, pero ello no modifica el hecho de que, en un
inicio, la escuela republicana crey a pies juntillas en que ambas cosas eran un solo y
nico objetivo.

88

El desafo educativo contemporneo

derada atrasada, inculta, campesina, brbara, o co-mo se le


llamase, en los diferentes ejemplos histricos que hemos analizado.
La sola consideracin conjunta de cmo han evolucio-nado
estas dos variables universalizacin de la escolaridad y tiempo de
escolarizacin nos pone ante la evidencia de que el viejo modelo de
educacin popular, que todava hoy pretende animar a la educacin
pblica de nuestros pases, no responde en absoluto a la realidad de
nuestros sistemas educativos contemporneos. La formidable
expansin del sistema educativo entraa, en realidad, una serie de
trans-formaciones cualitativas mayores: el papel del sistema educativo en la sociedad se ha transformado radicalmente y la presencia
de la sociedad en el sistema educativo es totalmen-te distinta. Nada
queda realmente en la sociedad moderna de hoy por colonizar para
la escuela republicana, y todo indi-ca que es ms bien la sociedad
moderna la que comienza a fagocitar y digerir el viejo proyecto
iluminista de la escuela republicana. En la actualidad, al menos en lo
que hace a la educacin bsica, la vocacin colonizadora no tiene
otra funcin que la de legitimar un statu quo que se alimenta del
pasado. El sistema educativo es esencialmente un admi-nistrador de
servicios educativos masivos; la institucin es-colar ha detenido su
movimiento expansivo y sus valores primeros, aunque presentes,
slo revisten su formato origi-nal en la veneracin de las figuras
fundadoras y en la cele-bracin ritual de los orgenes.

Agotado el impulso colonizador e incorporada la to-talidad


de la poblacin infantil y una parte significativa de la juvenil, los
sistemas educativos de masas no pueden sino constatar que han
fracasado al triunfar. La universaliza-cin de la escuela pblica no
desemboc en una verdadera

89

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

democratizacin de los accesos al conocimiento relevante en la


sociedades contemporneas. Concebida como una empre-sa cultural
integradora e igualadora de oportunidades, la es-cuela republicana
coadyuv fuertemente a la creacin y con-solidacin de las
democracias modernas, pero stas ltimas resultaron ser sociedades
bastante ms complejas que lo que soaron el liberalismo, la
Ilustracin, el positivismo y el op-timismo filosfico de la
Modernidad.
Cada paso dado hacia la conquista de la civilidad, de la
Ilustracin, de la integracin y la igualdad de aquellas po-blaciones
tradicionales, hoy definitivamente incorporadas a las ciudadanas
modernas, generaba, simultneamente, nue-vas e impredecibles
formas de exclusin de nuevos sectores sociales que el proyecto de
escuela republicana no haba ni poda haber previsto.
Desaparecidos los gauchos argentinos que preocuparon a Sarmiento,
los campesinos bretones que desvelaron a Ferry, los emigrantes
analfabetos que impulsa-ron en Uruguay a Varela, e integradas las
comunidades ind-genas mexicanas que fueron el blanco del gran
proyecto de educacin rural del cardenismo, es decir, cumplida la
tarea ci-vilizatoria que se le encomend a la escuela, las sociedades
modernas descubrieron que hay nuevas formas de diferen-ciacin
social que no podan ser abordadas con las herra-mientas del proyecto
original.
Este conjunto preliminar de evidencias no hace ms que
consolidarse si hacemos una breve exploracin de otras dimensiones
de la educacin contempornea y las compara-mos con sus orgenes
decimonnicos.
B.3.2. Los cambios institucionales de la educacin

Las transformaciones institucionales que ha sufrido la escue-la


republicana en los ms de 100 aos transcurridos son in90

El desafo educativo contemporneo

finitas y, desde un inicio, resulta de imprescindible pruden-cia no


intentar una enumeracin de ellas. Slo es posible bosquejar, en
grandes lneas, dos de los aspectos medulares de dichas
transformaciones.
En primer lugar, detrs de la descomunal transforma-cin
sociolgica que explica el crecimiento de los sistemas educativos
subyace un cambio quizs menos notorio pero que hace en gran
medida a una modificacin esencial del funcionamiento de dichos
sistemas. Dicho cambio tiene que ver con la legitimidad de la
autoridad en el seno del apara-to educativo.
En la escuela republicana, la autoridad del maestro descansaba
mucho ms en su funcin de depositario del sa-ber, de transmisor de
valores universales y principios ticos de difcil cuestionamiento y de
27

abanderado del proyecto institucional civilizatorio que en su


calidad de funcionario estatal. En realidad era ese proceso especfico
de legitimacin lo que lo diferenciaba fuertemente de los otros
agentes esta-tales, muchas veces presentes a su lado como la figura
del Alcalde, del Juez, del Prefecto o del Comisario, que slo po-dan
legitimarse como representantes de la autoridad y que, por lo
mismo, siempre fueron recibidos con cierto rece-lo por las
comunidades y grupos sociales que se vean com-pelidos a sumarse al
proyecto modernizador de la poca. En ese sentido, el maestro result
ser siempre el portador de la cara ilustrada del disciplinamiento y
del orden moderno, razn por la cual su figura se vio sobre todo
enfrentada a los representantes de la institucin eclesistica ms que a
los re-

27

En francs, el trmino con el que se designa, en la escuela republicana, al maestro es


mucho ms ajustado y grfico que en espaol o en ingls: en fran-cs el maestro de
escuela es denominado linstituteur.

91

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

presentantes polticos directamente vinculados a los intere-ses de las


redes locales, parroquiales, sectoriales y particula-ristas que vean
cuestionadas sus parcelas de poder por el avance del fortalecimiento
del Estado central. Es ms, en ese papel de representante ilustrado de
la Modernidad, su fun-cin era por el perfil estrictamente estatalista
del proyecto mismo prcticamente monoplica.
Hoy la funcin de abanderada de la civilizacin de la
escuela republicana ha prcticamente desaparecido. En mu-chos
pases las redes locales de intereses particulares se han debilitado
hasta ser casi caricaturas de lo que eran en el pa-sado y, al mismo
tiempo, la red educativa es una ms de una multiplicidad de redes
nacionales e internacionales que se entretejen con la sociedad. La
escuela pblica compite hoy con la red de circulacin de las personas,
con la red sanita-ria, con la red de prensa escrita, radial y televisiva,
con la red de asistencia tcnica agrcola en el medio rural, con las
redes de los partidos polticos, de los sindicatos, de las cooperati-vas,
con la red de asistencia social, etc., para no mencionar siquiera las
nuevas redes vinculadas a las NTICs. Hoy ya hay otros
abanderados mucho ms presentes, mucho ms poderosos, mucho
ms atractivos y, en realidad, el maestro no es sino un agente estatal
ms de los muchos que se vin-culan con la sociedad.

Consecuentemente, la legitimidad de la escuela y la del


maestro se han transformado: la escuela no es ya una avan-zada de
la civilizacin en una sociedad brbara que deba ser colonizada, ni el
maestro es ya El portador del proyecto ci-vilizatorio. En realidad, la
escuela es hoy un servicio pblico y el maestro un funcionario de
carcter peculiar puesto que cumple con una funcin socializadora
todava trascendente, que ha visto trocarse su antigua vocacin
civilizadora por una

92

El desafo educativo contemporneo

previsible profesionalizacin funcionarial, que se desarrolla en un


28

contexto institucional altamente corporativizado.


No obstante, a pesar de estas transformaciones, los procesos de
aprendizaje orientados desde el maestro y la es-colarizacin continan
siendo altamente significativos para el desarrollo de competencias
sociales e intelectuales ms complejas, para el desarrollo integral de
nios y adolescentes y para el desarrollo de la posibilidad de construir
conoci-miento relevante. En este sentido, y por ms cambios que
constatemos, maestro y escuela tendrn por largo rato un lu-gar
29

singular, y al decir de Gimeno Sacristn , no sustituido, en la red de


actores y escenarios propios de la cultura.
En segundo lugar, de la descomunal expansin del aparato
educativo que mencionramos, tambin se han ge-nerado
consecuencias institucionales. Del brazo de la expan-sin del sistema
se ha producido un aumento proporcional del nmero de docentes: los
puados de maestros vocaciona-les que animaron el proyecto de
educacin popular en el mo-mento fundacional han sido reemplazados
por decenas, cen-tenas de miles, o incluso millones de docentes que
constitu-yen una de las corporaciones ms poderosas de la sociedad
actual y una de la burocracias ms complejas de los Estados
modernos. De la mano de su profesionalizacin, la actividad docente
se ha poblado de todo tipo de mecanismos de de-fensa de intereses
que ya nada tienen que ver con el discur-

28

Es aqu donde se engarza, en buena medida, el persistente malestar do-cente,


resultado de la nostalgia de una actividad que pretende tener hoy el mismo
reconocimiento social que tena a fines del siglo XIX y principios del XX cuando era, en
gran medida, la portadora de un verdadero relato pico, especfico, en el seno del Gran
Relato de la Construccin Nacional.
29

Gimeno Sacristn, Jos: El alumno como invencin, Ed. Morata. Madrid, 2 0 0 3 .

93

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

so fundacional de la escuela. Nuestros sistemas educativos descansan


sobre la existencia de una corporacin docente de formidables
fortalezas que ha asentado sus races de poder en la defensa a ultranza
del statu quo institucional del apa-rato educativo y que se ha erigido
en el principal obstculo ante cualquier tipo de cambio en la
educacin. Como en tan-tos otros mbitos del aparato estatal
moderno, la corporacin docente trabaja incansablemente y a veces
legtimamente en la defensa de sus intereses corporativos, pero la
defensa de estos intereses no siempre tiene que ver con los objetivos
del proyecto educativo.
Por otra parte, la gestin de un aparato pblico de se-mejantes
dimensiones ha ido generando una burocracia de caractersticas
peculiares pero que no escapa ni a las tenta-ciones clientelsticas del
sistema poltico ni a las rigideces, ineficiencias, sobrecostos y
redundancias de cualquier buro-cracia moderna. Aunque la
profesionalizacin de los docen-tes ha protegido en algo y slo en
algunos casos al siste-ma educativo del clientelismo partidario
proveniente del sis-tema poltico, esa misma profesionalizacin ha
tomado mo-dalidades organizativas de tipo sindical que han
introducido entre los docentes tanto prcticas clientelsticas de corte
sin-dicalista como un discurso ideolgico proveniente del movimiento obrero que poco o nada tiene que ver con los valores
originales del proyecto educativo del momento fundacional.
Por ltimo, no es posible dejar de recordar que, en to-dos los
pases medianamente desarrollados, los presupuestos destinados a
educacin constituyen una parte muy significa-tiva del Presupuesto
Nacional, hecho que determina que la cuestin de la gestin poltica,
financiera y administrativa del aparato educativo se haya
transformado en un tema central y particularmente conflictivo dentro
de las polticas sociales

94

El desafo educativo contemporneo

30

gubernamentales. En ese sentido, la educacin ha dejado de ser una


poltica pblica que concitaba altos grados de con-senso en los
31
sistemas polticos y en la poblacin para transformarse en un punto
particularmente disputado de la agenda poltica de los pases
contemporneos.
B.3.3. La transformacin del papel cultural de la educacin

Cuando nos referamos a la dimensin colonizadora de la escuela


republicana ponamos solamente el acento en su ca-rcter de
institucin expansiva. Pero lo que tambin acom-paaba a esta
dimensin colonizadora, ahora considerada desde una perspectiva
cultural, era la aspiracin a construir, como vimos en las palabras de
Varela, una nueva pobla-cin, una nueva sociedad, una nueva
nacin o un nuevo pas del que estuviesen desterrados la ignorancia,
la indisci-plina, los vicios y tambin la inestabilidad poltica.
El estado de cosas deba de ser cambiado por la im-posicin
de la razn, la vigencia de valores tendencialmente universales, la
instauracin de la ciencia en la vida cotidiana y la puesta en prctica
de disciplinas y rutinas radicalmente distintas de aqullas a las que
estaba sometida la poblacin-objetivo de entonces. En ese sentido,
cada nueva escuela
30

Cuan lejos estamos del primer captulo de Educacin popular de Sarmien-to, titulado
De la Renta, que se destina a estudiar los ms diversos siste-mas y estrategias de
financiamiento existentes en el mundo de la poca con la intencin de convencer al
lector de que el Estado debe, efectivamente, de-cidirse a destinar un presupuesto
especfico para la educacin pblica! Va-se, Op. cit. pp. 43-74.
31

Como lo fue desde que se cerr la disputa con la Iglesia, con la generaliza-cin de la
educacin laica, gratuita y obligatoria en algunos pases o con la instauracin de un statu
quo que fij claramente las reas de influencia edu-cativa de la Iglesia y el Estado
respectivamente, en otros.

95

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

instaurada hacia fines del siglo XIX, o inicios de XX, era un


baluarte civilizatorio que se consideraba cercado por un mundo
cultural, en ms de un sentido hostil, ya que la es-cuela misma
tena, en el fondo, programada su desaparicin cultural. No debe
entonces sorprender que la escuela republi-cana haya sido considerada
no slo una avanzada, sino tambin como un santuario del que la
barbarie del mun-do exterior debe ser alejada y donde la figura del
maestro re-toma, algo paradjicamente, algunas de las connotaciones
de la figura del cura prroco.

32

Este escenario cultural y ese relacionamiento entre la escuela y


la sociedad, a inicios del siglo XXI, resultan ser in-sostenibles. Toda
nueva escuela contempornea no es sino un eslabn ms de un
gigantesco aparato burocrtico en el cual se imparte profesionalmente
una enseanza standariza-da cuyos contenidos civilizatorios son
ahora mucho ms marginales que antao. La escuela contempornea
ha perdi-do, tambin, sus caractersticas de santuario desde el cual
se irradiaba la civilizacin y ha pasado a ser una re parti - cin
pblica atravesada por todas y cada una de las tensiones internas
caractersticas de toda organizacin burocrtica compleja y externas
de la comunidad en la que la escuela es-t inserta. En sus modalidades
actuales, la funcin cultural de la educacin republicana es,
simultneamente, irrempla-zable e insuficiente. Perdida su gran
funcin civilizatoria en el seno de sociedades ya modernizadas, la
educacin conser-va todava ms o menos claramente la funcin de
socializa-

32

La literatura ha recogido ampliamente este aspecto en obras como las de Marcel


Pagnol, y el cine, particularmente el italiano, ha producido en una se-rie de films
magistrales y a veces desopilantes la ambigua oposicin entre el maestro de escuela y
el cura por el control, en el pequeo pueblo de cam-paa, de las mentes para el
primero y de las almas para el segundo.

96

El desafo educativo contemporneo

cin primaria, la de establecer disciplinas bsicas para la con-vivencia


de nios y jvenes en la sociedad, la de transmitir orientaciones ticas
fundamentales relativas tanto a lo pri-vado y a lo pblico y la de
proveer de mecanismos cogniti-vos y conocimientos bsicos en sus
distintos niveles institu-cionales a los distintos tramos etarios de su
poblacin. Sin embargo, en las sociedades contemporneas estas dos
lti-mas funciones ya estn siendo fuertemente desafiadas por la
influencia de otros actores culturales. Por una parte, la trans-misin de
las orientaciones ticas de la escuela republicana comienzan a ser
directa o indirectamente cuestionadas y re-lativizadas por la
superposicin de mensajes provenientes de otros circuitos de difusin
cultural; por la otra, la provisin del desarrollo de las capacidades
cognitivas y de los conoci-mientos bsicos resulta ser un conjunto de
herramientas in-telectuales que un sector cada vez ms grande de
nios y j-venes puede encontrar en una diversidad creciente de
ofertas educativas existentes fuera del mbito educativo formal.

Muy sucintamente es en ese sentido que la escuela republicana pierde sus antiguas funciones culturales monop-licas de
civilizar a la poblacin. En realidad, asistimos a un proceso de
prdida de terreno cultural de la institucin edu-cativa frente a un
nuevo modelo de sociedad que ha genera-do, y desarrolla
crecientemente, mecanismos que se preten-den competitivos con la
escuela tradicional y que intentan usurpar funciones que, desde la
instauracin del modelo de escuela republicana, le pertenecan a ste
por definicin.
B.3.4. La obstinada supervivencia del modelo de escuela
republicana

Sin embargo, a pesar de los cambios sociales generales por un lado, y


de los cambios especficos de la institucin esco97

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

lar originaria por el otro, en esencia la concepcin filosfica


fundamental de la escuela republicana de hace ms de un si-glo se
obstina en permanecer intacta. La escuela, en muchos sentidos, sigui
y sigue siendo la misma y, por lo menos en los pases en los que el
sistema educativo se conform en tor-no a las ideas que
mencionramos ms arriba, la lgica lti-ma de dichos sistemas se
mantuvo.
Son mltiples las evidencias en ese sentido: una sen-cilla
comparacin entre la prctica de cualquier profesional o tcnico
formado a fines del siglo XIX y otro formado a prin-cipios del siglo
XXI, indica de manera irrefutable que el co-nocimiento y las tcnicas
que este ltimo emplea resultaran absolutamente extraas e
ininteligibles para su colega deci-monnico, mientras que la actividad
33

de un maestro de escue-la contina, en esencia, siendo la misma .


Aunque el ejemplo citado constituya una simplifica-cin algo
esquemtica, no es menos cierto que algn grado de verosimilitud
posee. Ante una sociedad que ha sufrido transformaciones
trascendentes y frente a una institucin educativa que tambin ha
cambiado casi seguramente a pe-sar de ella misma, todos
advertimos que, sin embargo, el discurso ltimo que sostiene y
fundamenta a la institucin educativa no ha cambiado sustantivamente
y que la institu-cin parece aferrarse a las dimensiones ms bsicas de
su proyecto fundacional.
Es seguramente cierto que, desde los aos finales del si-

33

Se ha dicho que un cirujano del siglo XIX que aterrizara en un quirfano de nuestros
das no tendra ni idea de donde se encontraba, mientras que un maestro de ese mismo
perodo que se hallara de repente en un da lectivo ac-tual se limitara a coger la tiza y
seguir la clase donde la hubiese dejado. Ainscow, Mel; Desarrollo de escuelas
inclusivas, Ed. Narcea, Madrid, 2001, p.144.

98

El desafo educativo contemporneo

glo XIX a la actualidad, una larga serie de nuevas propuestas


educativas y pedaggicas, que trascendan la matriz positivis-ta de la
escuela republicana, vieron la luz. La lista de innova-ciones intentadas
sera muy extensa y van desde la emergen-cia de la psicologa como
una nueva ciencia y los intentos de aplicar sus desarrollos a la
pedagoga que son prcticamente contemporneos con la puesta en
34

marcha del modelo de edu-cacin popular y el desarrollo del


behaviorismo Thorn-dike, Watson, Skinner, pasando por la
monumental obra de Jean Piaget y sus ramificaciones en las teoras
cognitivas Bandura, Walters, Flavell, Brown, constructivistas
Bar-tlett, Goodman y culturalistas Rogoff, Bruner, Gadner, por las
crticas ultrapolitizadas contra la escuela capitalista de los aos
1968 y por las pedagogas activas y hasta por algu-nos detonantes
35

desarrollos que pretenden anunciar el fin de la educacin en los


ltimos aos. Sin embargo, por razones que seguramente merecen un
anlisis mucho ms cuidadoso que el que podemos desarrollar aqu, lo
cierto es que el funda-mento ltimo de la escuela republicana resisti
todos y cada uno de los intentos de revisin de sus principios
36

fundamenta-les . Algunas propuestas fueron simples modas, otras se


ins-talaron en las discusiones de los pedagogos, otras se imple-

34

Willian James, y en especial sus seguidores, as como John Dewey, plan-tean desde el
inicio una fuerte preocupacin por la construccin de una pe-dagoga cientfica basada
en la psicologa. Para una buena visin de la his-toria de los intentos de dotar a la
educacin de una base cientfica en los EE.UU., vase An Elusive Science: The troubling
history of Education re - search, Condliffe Lagemann, Ellen; Chicago, 2000.
35

Vase: Postman, Neil: The End of Education, Ed. Vintage Books, New York, 1995.

36

Sobre la resistencias del sistema educativo tradicional a las innovaciones pedaggicas


vase tambin Tedesco, Juan Carlos, Op. cit. pp. 46-48.

99

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

mentaron pero no trascendieron la etapa experimental y otras,


implementadas, terminaron siendo fagocitadas en las aulas por la
rutina institucional de sistemas educativos que parecen estar
matrizados para cambiar gran parte de sus caractersti-cas y atributos
secundarios conservando intactos sus funda-mentos filosficos ms
importantes.

III. A modo de conclusin sobre la


gobernabilidad de los sistemas educativos
Si el camino que hemos recorrido hasta aqu refleja con rela-tiva
objetividad lo que ha sucedido en la sociedad moderna, en la escuela
y entre la sociedad y la escuela en el ltimo si-glo, una primera
constatacin parece imponerse: la acumula-cin de problemas que
enfrentan nuestros sistemas educa-tivos tiene en primer lugar que ver
con la urgente necesidad de pensar una educacin para las sociedades
en las que efec-tivamente vivimos, una educacin para educar a los
nios y jvenes que efectivamente tenemos, una educacin para resolver las demandas sociales, polticas, culturales y produc-tivas que
efectivamente recibimos de la sociedad.
Aunque admitamos que los problemas contempor-neos de
nuestra educacin puedan ser calificados como pro-blemas de
gobernabilidad y ello en la medida en que mu-chos de los
problemas que enfrentamos se presentan como dificultades para operar
democrticamente los sistemas edu-cativos, no es posible ignorar que
lo que cabra llamar, a la vieja usanza, la cuestin educativa en las
sociedades con-temporneas, tiene en primer lugar que ver con una
suerte de inadecuacin entre el modelo escolar que heredamos y la so
- ciedad que nos rodea.

100

El desafo educativo contemporneo

Esta aseveracin no debera ser recargada de sentidos ni


sobreleda ms all de lo que se limita a afirmar. No constituye una
condena de la escuela republicana tradicional puesto que ese proyecto,
no solamente se desarroll, sino que, explcitamente, logr sus
objetivos histricos. Tampoco constituye una convocatoria a
revolucionar la escuela que heredamos, puesto que el sistema
educativo que tenemos es el nico punto de partida que podemos
utilizar para imaginar y construir el futuro educativo de nuestros
pases. En reali-dad, lo que queremos afirmar es que cualquier anlisis
de la problemtica educativa contempornea debe partir de la ms
clara conciencia de la mencionada inadecuacin entre el mo-delo
educativo que tenemos y las peculiares caractersticas de las
sociedades contemporneas.
Si, efectivamente, nuestra educacin contempornea plantea
problemas de gobernabilidad, la primera razn de ser de stos no
radica en los argumentos que ms comn-mente se esgrimen. No
solamente no se derivan de las dis-tintas propuestas de inspiracin
neoliberal; tampoco tienen que ver con las bajas remuneraciones
de los docentes, con la relativa escasez de recursos materiales en los
locales educa-tivos, con las nuevas orientaciones de la teora
pedaggica, con el escaso capital cultural de los docentes, con el
impac-to cultural de la televisin y las nuevas tecnologas o con una
particular malevolencia de los gobiernos para con el sector, o con
cualquier otro argumento de ese tipo. En realidad, todos y cada uno de
estos argumentos se hacen presentes, y se es-grimen como
explicaciones, precisamente porque no son si-no sntomas de lo que
entendemos es la gran cuestin de fondo que todava nos aqueja.

Las propuestas neo-liberales desarrolladas tuvieron el limitado


impacto que tuvieron en nuestros sistemas educati-

101

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

vos porque, efectivamente, se pre s e n t a ron como intentos de


readecuar la educacin a la sociedad del presente. Las bajas
remuneraciones docentes tienen una fuerte correlacin con la
descomunal expansin de un sistema educativo cuya mo-dalidad de
financiamiento fue concebida cuando sus dimen-siones eran
infinitamente ms modestas. Por su parte, la es-casez relativa de
recursos materiales de las escuelas tambin tiene que ver con la
dimensin del sistema y, al mismo tiem-po, con la limitada capacidad
de gestin casi siempre re l a t i-vamente centralizada de miles y miles
de locales a lo largo y a lo ancho de nuestros pases. Las nuevas
orientaciones de la teora pedaggica puede que resulten inapropiadas,
pero ello no es atribuible a una peculiar ceguera de los pedagogos
contemporneos: ms bien deberan ree n v i a rnos a la inmen-sa
dificultad que implica construir una propuesta pedaggi-ca para una
educacin futura de la cual desconocemos el mo-delo cultural
apropiado en el seno de un marco institucional regido por objetivos ya
superados. Al mismo tiempo, el su-puesto escaso capital cultural de
los docentes de hoy no es sino una hiptesis de difcil demostracin
que, en todo caso, revela la supervivencia de una fuerte idealizacin
del anti-guo maestro de la escuela republicana. Por su parte, la demonizacin de la influencia de la televisin y dems tecno-logas
aparece, simultneamente, como un intento de nega-cin de una
realidad irreversible y como un reflejo conserv a-dor similar a aqul
que esgrimieron, en su momento, las co-munidades locales que
vieron, en el despliegue del ferroc a-rril sobre el territorio nacional, la
llegada de todos los ma-les de la civilizacin.

Las transformaciones sociales que hemos mencio-nado, las


diferentes y cada vez ms amplias funciones que se pretenden
adjudicar a la escuela en el proceso de socializa-

102

El desafo educativo contemporneo

cin de nios y jvenes, sobre todo en las ltimas dcadas, no son


ajenas a una sensacin de fracaso en el cumpli-miento de
innumerables objetivos de una escuela que se ha tornado en
depositaria de funciones sociales que van mucho ms all de las que
imagin el proyecto fundacional.
En resumen creemos que todos y cada uno de estos y otros
argumentos que no dejan de esgrimirse ante las difi-cultades de
gobernabilidad de la educacin actual slo ad-quieren sentido
porque, al menos hasta hoy, carecemos de un proyecto educativo
realmente pertinente y con capacidad de dar las respuestas adecuadas
a las necesidades educativas de las sociedades del siglo XXI. Este
panorama introduce, en realidad, un nuevo desafo en la bsqueda de
la gobernabili-dad de la educacin: la necesaria redefinicin de cules
han de ser los lmites de la educabilidad
puede hacerse cargo.

37

de la que la escuela

37

Lpez, Nstor; Tedesco, Juan Carlos: Las condiciones de educabilidad de los nios y
adolescentes de Amrica Latina documento en el marco del Pro-yecto Educacin,
reforma y equidad en los pases de los Andes y Cono Sur, IIPE-UNESCO Buenos Aires,
2002; y Lpez, Nstor: Educacin y equidad. Al - gunos aportes desde la nocin de
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103

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

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105

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

106

Gestin para la gobernabilidad, ...

Gestin para la gobernabilidad,


gobernabilidad para la gestin
Mara del Carmen Feijo

Introduccin
La cuestin de la gobernabilidad de los sistemas educativos es
relativamente novedosa como tema de investigacin y de debate entre
expertos, planificadores y polticos de la regin. Extensin de otro que
tiene por lo menos tres dcadas de his-toria el de la gobernabilidad
de los sistemas polticos, ste expresa las preocupaciones que el
mapa del desarrollo regio-nal ha puesto en la agenda de largo plazo de
los que se preo-cupan por el destino de la regin y de sus habitantes.
Inicial-mente ligado a la cuestin de los regmenes polticos autoritarios y sus transiciones a la democracia, que afectaron a Amrica
Latina en los aos setenta, relacionado despus con el impacto
socioeconmico que gener la dcada perdida, profundizado el inters
por los efectos negativos que agreg la fase del neoliberalismo
salvaje, el tema de la gobernabili-dad fue progresivamente mutando
en tema de governance, buen gobierno o gobernanza como se la llama
ahora. En sn-tesis, su foco est dirigido a indagar sobre el impacto
que tie-nen las cambiantes condiciones socioeconmicas y polticas
de la regin y sus instituciones en trminos de constituirse en
obstculos o facilitadores de la accin de los regmenes de gobierno
en su capacidad de representar y garantizar el cum-plimiento de los
derechos de la poblacin que los ha votado,

107

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

para la implementacin de mandatos especficos. Ciertamen-te, ha


habido experiencia emprica de que la cuestin de la gobernabilidad
debe plantearse y preguntarse legtimamente por la cuestin de cunta
pobreza aguanta la democracia, tal como se lo pregunt Carlos
Fuentes en la Cumbre de Desa-rrollo Social de Copenhague en el ao
1994. An ms, es pertinente profundizar el cuestionamiento del
escritor pre-guntndonos tambin qu democracia aguanta la pobreza
te-niendo en cuenta la existencia de los crculos de condiciona-miento
mutuo que, al no ser resueltos, produjeron eventos como el Caracazo
a finales de los ochenta en Venezuela, el empeachment a Collor de
Mello en Brasil, el derrocamiento y fuga de Fujimori en Per, la cada
del gobierno de De la Ra en la Argentina, ms recientemente el de
Snchez de Losada en Bolivia. Tambin se ha visto como amenaza a
la goberna-bilidad la explosin de accin colectiva que estuvo detrs
de todos estos eventos, como modelos de participacin popular que se
escapan de cauce.

Desde la perspectiva del siglo XXI con la que, a dis-tancia,


podemos mirar ahora los controversiales y conflicti-vos ltimos
treinta aos del siglo XX, el tema de la gober-nabilidad se emparenta
con otro tan estratgico como el que se re f i e re al grado de adhesin
que tienen las poblaciones a sistemas polticos e institucionales que
garantizan el acceso a la democracia pero postergan sine die la accin
de satis-faccin de los derechos. En este sentido, la cuestin de la g o
b e rnabilidad se ha ido extrapolando a diversos aspectos de la vida
pblica en la que el Estado denominado por al-gunos Estado de
malestar y su aparato institucional deben estar presentes en la
sociedad como garantes de la satisfac-cin de un conjunto de derechos
bsicos que las constitucio-nes polticas de la regin garantizan de
manera inequvoca.

108

Gestin para la gobernabilidad, ...

En un sentido, los eventos que rpidamente reseamos in-dican que


estos estallidos de pedidos de satisfaccin de de-mandas y de
participacin estuvieron presentes en todos los espacios pblicos de
todos los pases cada uno amort i g u a-do o asordinado a su manera
en que esta conflictiva re l a-cin sociedad-Estado se ha puesto en
contacto en el juego social, constituyendo tambin solicitudes de
mayor y mejor g o b e rnabilidad. Pero esta amortiguacin o estallido
no fue homogneo y estuvo, a su vez, configurado o modelado por los
rasgos especficos del rea institucional/sectorial en que el conflicto
se manifest como sntoma de malestares ms p rofundos. Pese a los
drsticos cambios acaecidos en el es-cenario social, algunas reas
fueron ms resilientes al cam-bio, mientras que, en otras, se pro d u j e
ron dramticas trans-f o rmaciones. Entre estas ltimas, toda la
regulacin re f e r i-da al mundo del trabajo, que en su cada
desprotegi a am-plias masas de trabajadores integrados; la dirigida a
la se-guridad social, que hipotec el futuro de millones de perso-nas
de la tercera edad que, al final de sus das, se encontra-ron con
radicales cambios en las reglas del juego que los abandonaban a su
destino; la salud, privatizada o arancela-da, dejando fuera de cobertura
a importantes sectores de poblacin y que, en muchos pases, tambin
afect a la edu-cacin. Pese a esto, y como resultado de cambios de
diseo, muchos indicadores de las condiciones de vida de las poblaciones de la regin fueron mejorando, aunque las poblacio-nes se
hayan sentido peor en un nuevo contexto en el que de nuevas
maneras se garantizaba la satisfaccin de las vie-jas necesidades,
mejoramiento que no pareca ni parece ca-paz de compensar la
prdida de un mundo y que se expre-sa hoy en los niveles de
insatisfaccin con los escenarios d e m o c r t i c o s .

109

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

En fin, se trata de innovaciones que tuvieron como primer


resultado fogonear la protesta social. Pero hubo m-bitos
institucionales que pudieron preservarse de esta tor-menta, entre ellos,
la educacin, entendida a la vez como de-recho constitucional y
servicio pblico, esperanza de un mundo mejor, adquisicin de
competencias de carcter ins-trumental, formacin para un futuro
mejor que el de los pa-dres en un estratgico sueo para las mayoras
populares co-mo lo es el de alcanzar o consolidar procesos de
movilidad social ascendente en el cual el incremento del nivel
educati-vo es un componente clave. Sin duda, han sido aspectos ligados con dimensiones simblicas y de legitimacin los que
permitieron que en estos escenarios de incerteza, la educa-cin
siguiera siendo un faro luminoso. Pero los cambios que tuvieron lugar
en el contexto, en la ideologa hegemnica, en las condiciones de
vida, afectaron todos los rdenes institu-cionales independientemente
de cunto fuera cada uno de ellos alcanzado por el cambio. Por eso, el
tema de la gober-nabilidad, la bsqueda de respuesta a la pregunta
cmo se gobierna mejor lo que se hace, se fue extendiendo prcticamente a todas las reas de actividad en las que el Estado tie-ne
participacin directa o indirecta.

Por esto y por otras caractersticas propias del sector, el tema


de la gobernabilidad tambin va camino de conver-tirse en un nuevo i
s s u e de los sistemas educativos, en part e p o rque este escenario no
puede dejar de interrogarse a s mismo sobre el impacto que producen
los cambios antedi-chos que tuvieron lugar en la regin; en parte,
tambin, por-que aunque con la estructura y modalidad de gestin
deci-monnica que los caracterizaba, si bien pudieron contribuir al
avance del desarrollo social de la regin, su forma pare c e haber
encontrado un techo de funcionamiento. Por ello, la

110

Gestin para la gobernabilidad, ...

revisin de las cuestiones de la gobernabilidad y de los pro-blemas


concretos de los sistemas educativos debe hacerse p a rtiendo de una
evidencia, la de que pese a todas las trans-f o rmaciones polticas,
sociales y econmicas que ha tenido la regin, el nivel educativo
como dicen para Francia Baude-lot y Establet (1989) sigui
creciendo. Pero tambin parec e resultar evidente hasta para un
observador ingenuo que es-t modalidad expansiva ha encontrado un
techo y que, para seguir adelante mejorando en cobertura y calidad, es
nece-sario plantearse otro tipo de cuestiones que vayan ms all del
sostenimiento y ampliacin cuantitativos de sistemas que ya no
parecen ser capaces de reinventarse a s mismos sin un rediseo de
fondo de sus modalidades de org a n i z a-cin y funcionamiento. Y
justamente de esto se trata hoy cuando se discute el problema de la
gobernabilidad de los sistemas educativos. Lo que se discute es, en
realidad, la ca-pacidad que los sistemas educativos del siglo XIX
pueden te-ner en persistir en su mejor desempeo y la orientacin de
una reingeniera posible en el siglo XXI. Pero esta discusin re q u i e
re, en primer lugar, plantearse algunos temas que s-lo pueden
tomarse por supuestos ante una percepcin acrti-ca de la cuestin.

Discutiremos a continuacin cmo perciben el sistema


educativo los actores que integran las comunidades educati-vas, cmo
se lo gobierna, qu sucede en contextos dinmicos de cambio y
condiciones de estabilidad, quines son los otros actores que pueden
incorporarse a una alianza educadora y, finalmente, algunas iniciativas
que en funcin de estas ca-racterizaciones podran ser discutidas con
el objetivo de me-jorar la gobernabilidad de los sistemas.

111

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

1. Cmo se percibe el sistema


En primer lugar, hablar de la gobernabilidad de los sistemas tiene un
supuesto muy fuerte: la hiptesis de que existe algo como el sistema
educativo, perceptible en la experiencia coti-diana de los actores.
Porque, en verdad, dicha nocin abs-tracta por su nivel de agregacin,
distante de una captacin emprica concreta, es todava tema de los
especialistas de la educacin y no de sus agentes o efectores o de las
poblacio-nes que, crecientemente, acceden a ellos y, tal vez, el trmino no tiene correlato con lo que stos experimentan en la vi-da de
todos los das. Se ha dicho muchas veces que ello es, en un sentido,
efecto no deseado de la escala y que es esta escala la que impide o
dificulta la percepcin de su totalidad. Y como la definicin de
sistema incluye la articulacin de un todo con las partes y la
existencia de modelos mutuos de ar-ticulacin y transformacin, la
ausencia de este registro pa-rece constituirse en un fuerte obstculo
para pensar polticas de cambio y de gestin de los mismos aun
manteniendo la mayor fidelidad con el diseo general en el que se
encuen-tran hoy configurados.

Cabe preguntarse entonces qu es lo observable de un sistema


educativo concreto. Supongamos, para empezar, la existencia de un
conjunto de actos simblicos que incluyen desde la llegada a la
escuela, el timbre, el izamiento de la bandera y la entrada a las aulas.
La libertad de los docentes en la sala de clases y la ficcin de la
supervisin. La oferta desagregada en un mismo espacio territorial,
sin conexiones. La carrera educativa por ciclos y niveles, centrada
solamente en el alumno y difcil de visualizar como conjunto. La
carre-ra profesional centrada en el docente, dirigida a maximizar su
rendimiento y su retorno individual, con dificultad para

112

Gestin para la gobernabilidad, ...

generar entornos y sinergias ms productivas. La esperanza de los


padres y de la sociedad como clave de ciudadana y xito. Pero a esta
yuxtaposicin de elementos, solamente fragmentos de muchos otros
cuya enumeracin podra ser mucho ms extensa, slo por buena
voluntad o wishful thin - king podramos denominar sistema, es ms, ni
siquiera cons-tituyen un proxy de sistema. Porque lo que falta,
justamen-te, en la perspectiva que tienen los mltiples actores es esa
nocin misma. En una investigacin cualitativa de fines de la dcada
de los ochenta (Feijo, 2003) sealbamos que la ex-periencia
cotidiana de los padres y alumnos de eso que lla-mamos sistema era
sustituido por la existencia de una rela-cin didica que los padres y
alumnos llamaban la maestra que le toc a mi chico y los maestros
el curso que me toc este ao, situacin que haca que, frente a esta
realidad, ni unos ni otros tuviesen ningn tipo de estrategia proactiva
ms que la de la espera, esto es, la de la esperanza de que al ao
siguiente las cosas cambiaran. Por qu? Probablemen-te porque
pensaban que era un resultado natural de las condiciones de gobierno
del servicio, ni que se pudiera inter-venir para modificar ese estado de
cosas. As, el sistema co-mo conjunto de partes interconectadas en el
que la interven-cin sobre uno de sus elementos produce cambios en
los otros, parece resultar inadecuada para caracterizar la percep-cin
que se registra de la vida en las escuelas.

A partir de esta realidad didica entre distintos grupos de


sujetos, los actores configuran su experiencia y su lectura slo sobre
la parcela reducida de la realidad que les toca con-frontar. Y la lectura
de la parte sustituye la lectura del todo o, en el mejor de los casos, se
extrapola al conjunto. Salvo la comparacin con la escuela de la otra
cuadra, tal vez mejor o peor, el sistema es como era lo esencial para
Antoine de

113

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Saint-Exupery, invisible a los ojos. Desde el punto de vista de los


problemas de la gobernabilidad, esto implica el desafo de tener que
disear un tipo de oferta de un servicio en el que los actores son
portadores de grados de autoconciencia y au-tonoma muy diversos. A
lo mejor no sea sorprendente y al-gunos autores sealan que la
dificultad proviene del hecho de que la idea de sistema es la traslacin
de una nocin de-cimonnica de funcionamiento de una estructura
claramente superada a una poca en la cual la conduccin sistemacn-trica ha sido dejada crecientemente de lado en los hechos, entre
otras cosas, por las dificultades que implica su gestin, siendo
sustituida por perspectivas con foco en las institucio-nes que hacen,
ahora programticamente y no por default, de cada escuela un mundo.
Tal vez, cada escuela haya sido siempre un mundo, la diferencia es
que ahora esta cosmovi-sin adquiere mayor legitimidad en la medida
en que el per-fil del todo se desdibuja cuanto ms se agranda. Pinsese
es-ta situacin en contraposicin con el sistema creado por Do-mingo
F. Sarmiento, que invent un modus operandi para cuando haba slo
cien escuelas y que en lo esencial mantie-ne hoy sus mismas
caractersticas para otro que, en el pas, tiene cincuenta mil
instituciones y diecisis mil en la provin-cia de Buenos Aires. En esa
direccin Cecilia Braslavsky (1999) seala: El uso del termino
sistema reconoce ya ms de trescientos aos de historia. Hace
referencia a la existen-cia de una totalidad en la cual se pueden
discriminar al me-nos dos partes que se complementan entre s a partir
de una forma elemental. Implica tambin que esa totalidad pueda ser
percibida como tal y que en ella se identifiquen relaciones de
interaccin, integracin, interpenetracin e interdependencia, por lo
general en torno a ejes verticales y horizontales. En realidad, hace
dcadas que los sistemas educativos no cum-

114

Gestin para la gobernabilidad, ...

plen con las caractersticas inherentes a la definicin de sis-temas, en


particular con la complementariedad y con la inte-raccin y la
interpenetracin de sus partes en ejes horizonta-les y verticales. Por
esto, aun cuando crecieran las escuelas autnomas, quedara en pie el
problema de preguntarse si habra alguna relacin entre ellas y qu
tipos de relaciones se configuraran. En fin, si cada escuela quedara
apresada en su mundo o tenderan a relacionarse va redes de escuelas
como camino a la superacin de la fragmentacin.
Pero, desde el punto de vista de la gobernabilidad, el hecho de
que lo que caracteriza esa visin del funcionamien-to del conjunto sea
la ausencia tambin revierte sobre la constitucin y la prctica de los
actores en relacin con el or-den estatal que funda la escuela. Aunque
detrs y como so-porte material de la misma est el Estado que
constituye el teln de fondo y la garanta de su funcionamiento, con
sus recursos, muchos o pocos, a tiempo o tardamente, su contribucin a la vida de los sistemas se nota slo cuando faltan las tizas y
nunca se relaciona con la llegada sistemtica de los cheques todos los
fines de mes. As, en ese vaco institu-cional, la ausencia del Estado es
sustituida por la de algunas figuras emblemticas como la directora y,
a veces, el perso-nal de supervisin o la portera; en muchos casos, la
figura permanente frente a la rotacin estatutaria del personal docente. En cambio, esta difuminacin de la percepcin del Es-tado
como actor principal se atena paradjicamente cuando se introducen
modificaciones como las reformas o transfor-maciones educativas
que fueron comunes a la regin en la dcada de los noventa las que,
al alterar la vida de las ins-tituciones, alteraron tambin las de las
familias. Otros acto-res, en cambio, que se reconocen en sus prcticas
sobrede-terminados por el rol que el Estado juega, son aquellos que

115

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

piensan que poco es lo que se puede hacer. En general, este grupo,


integrado por docentes en su carcter de afiliados sin-dicales, termina
colocando el anlisis de sus prcticas y ex-periencias en un marco
determinista; aqu la presencia de un hipersistema que expresa al
Estado y las relaciones de domi-nio de clase o de instituciones al
interior del mismo termina bloqueando hasta la mera voluntad de toda
iniciativa de cambio, excepto al nivel del aula, donde se siguen
gestando miles y miles de transformaciones de las que queda poco registro. En este abordaje, de fuerte tinte reproductivista, el que no
cambia todo no cambia nada y la reforma de los sis-temas educativos
puede ser slo posible como consecuencia de intervenciones en otros
niveles de configuracin del poder cuyos efectos virtuosos se
extendern al mbito educativo. Y, aunque parezca contradictorio,
ambas posturas tienen algo de razn. Pues es tanto la ausencia de
sistema como el exce-so del mismo lo que termina bloqueando a los
actores. O co-mo seala Cecilia Braslavsky: En definitiva, los
actores pa-recen demandar la reinvencin de un sistema en cuyo seno
no haya impedimentos para la creatividad pedaggica en ca-da
institucin, pero que sea un sistema al fin.

2. Cmo se gobierna el sistema? Cules son esos actores


a los que se debe gobernar?
La pregunta es, entonces, cmo se gobierna una estructura que no es
claramente percibida por los gobernados? El con-texto de debilidad
estructural que acabamos de describir ha-ce crecer a actores que, en
dos sentidos, ocupan espacios va-cos de significacin aunque llenos
de normas cuya pertinen-cia o legitimidad se suscribe cannicamente
o no se respeta.

116

Gestin para la gobernabilidad, ...

Esta situacin de debilidad, repetimos, genera un contexto apto para


que frente a la obliteracin del sistema se multipli-quen los actores y
los intereses particulares de los actores. Intereses cuyo altsimo grado
de legitimidad surge del hecho de que son ellos los que estn todo el
da al frente de las es-cuelas, los que garantizan la infraestructura,
atienden come-dores, limpian baos y los que ensean. Sera este un
con-texto ideal para que anidase la anomia: mucha regla que no se
sabe bien de dnde y por qu viene, y que no muchos es-tn
dispuestos a cumplir, reemplazndola por mltiples ges-tos cotidianos
lo que llamamos las prcticas escolares que proveen lo que el
sistema no da o baja aunque no se lo pi - da pero que, generalmente,
no se considera til. Tal vez el ri-tualismo de la profesin docente sea
el camino para encon-trar los anclajes prcticos e identitarios en el
marco de un sis-tema que no derrama de por s un mensaje unvoco ni
una clara divisin de tareas. En ese sistema comunicacional de dos
vas, precaria topologa de la vida escolar en la que no hay centro sino
slo arriba y abajo, habr algn punto de interseccin entre esos
dos caminos por los que se circu-la, para propiciar un encuentro entre
ambos movimientos, el que sube y el que baja?

Parece casi obvio reiterar que en ese no-sistema proli-feran las


reglas formales. Todo est exasperadamente des-cripto en los diversos
estatutos escolares y, tal vez, esa exce-siva regulacin tenga detrs el
supuesto de su incumplimien-to sustantivo. Y, de las reglas que se
cumplen, muchas se va-can de sentido en la prctica. Por poner slo
un ejemplo, una de las que podra ser clave en el mejoramiento de la
gestin, la calificacin docente anual de desempeo que termina resultando intil en su incapacidad de calificar a los docentes con
menos del diez del mximo desempeo. No porque todos

117

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

sean excelentes sino por lo difcil que es justificar que el pun-taje de


alguno sea parte de ese modelo.
Claro que este es un contexto propicio para que ingre-se con
enorme fuerza la filosofa de la autonoma escolar, la cual, de alguna
manera, con justicia o no, trata de hacerse cargo de lo que se percibe
como abandono estatal de hecho en el registro de la vida cotidiana y
que promueve una pos-tura que intenta recuperar todo el poder para
las escuelas. Slo que la introduccin de este pensamiento se inserta
en un contexto histrico dominado por posturas neoliberales que
promueven la autonoma para avanzar despus en el desentendimiento estatal con el cumplimiento de los preceptos
constitucionales. Con la amenaza agazapada de que lo nece-sario es,
en realidad, mucho menos Estado y mucho ms mercado, mientras
que en otros casos, ingenuamente, la au-tonoma remonta a la
creacin de miles de Sumerhill que po-dran retomar potencialmente
la tradicin utpica de una educacin libertaria. Esto es, como F.
Dubet titula en la con-ferencia inaugural de este seminario, el dilema
entre muta-ciones institucionales y/o neoliberalismo.

En ese vaco, los sindicatos docentes desempean el rol ms


parecido posible al del Estado. Ellos simbolizan la vida escolar
desempeando el papel de representacin colectiva de sus intereses, y
estn crecientemente presentes a medida que la actividad se
profesionaliza como una tarea ms que los iguala con los/las otros
servidores del Estado, con un discur-so cuya potencia surge de la
capacidad de intersectar lo que pasa en la vida de la escuela con el
afuera y con la constitu-cin de nuevos sujetos sociales, los
trabajadores de la educa-cin, que cada vez creen menos por suerte
que la escuela sea el segundo hogar y la maestra la segunda madre. El
sin-dicato ayuda al docente a interpretar un mundo en rpida mu-

118

Gestin para la gobernabilidad, ...

tacin y a la vez articula la defensa de sus intereses. Si hay una fuente


de identidad proactiva es la que generan al facili-tar la constitucin de
un lazo social entre las distintas identi-dades que componen el
caleidoscopio de subjetividades de su vida: docentes abnegados,
trabajadores mal pagados, ciuda-danos con distintas ideologas que
encuentran un principio de cierre de la diversidad a partir de esta
plataforma integradora. Por eso dice F. Dubet que en Francia la
escuela parece escapar a la accin poltica porque aunque en un 90%
los docentes se consideran de izquierda, ninguna accin poltica de
cambio puede operarse sobre ella, ya que, convertida la ideologa en
teologa, su capacidad de veto frente a la transformacin de la
estructura es prcticamente infinita y les permite, ni ms ni menos,
generar un bloqueo religioso de las iniciativas de cambio (Dubet,
2003). Algo similar a la situacin que enfren-taba en noviembre de
2003, en el momento del seminario, el recientemente elegido alcalde
de Bogot, Lucho Garzn, quien, aun habiendo sido elegido por una
fraccin de izquier-da, enfrentaba su primer conflicto con ella misma,
que se opo-na al incremento del nmero de alumnos por aula.

Pero ellos son slo uno de los actores: hay otros no


organizados ya que no hay sindicatos de padres ni mucho menos de
nios y las autoridades tienen un papel difuso en la vida escolar.
Seguro que al llegar a una escuela se encon-trar a la entrada la
cartelera actualizada del gremio; no es fcil, sin embargo, encontrar la
presencia material de la au-toridad de la institucin o la del sistema.
Cuando sta se ex-presa, lo hace va los smbolos de la vida escolar
que miran para adentro: el calendario y las efemrides, los affiches,
los avisos de programas y polticas. Pero ese papelero de la administracin escolar es papelero sin alma: carece de los ac-tores que
en el mbito de cada escuela le den sentido y alien-

119

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

to al mensaje, que lo apropien. Hay aqu una difcil barrera que


superar: la de establecer cmo hace el sistema para lle-gar a la vida de
la escuela de todos los das. Es curioso c-mo, en un contexto en el
que se demanda fuertemente la ne-cesidad de tener una autoridad
social, nadie reclame una similar educativa: ser que se supone que
ella existe porque existe el sistema? O ser que tras tantos aos de
ausencia tal vez ya no se la considere necesaria? Como con frecuencia
se dice con cierto estupor en la cpula, las clases comenza-ran igual
aunque no se dictara la resolucin de inicio. Cues-tin que habla de
inercias, en este caso, que entre otras co-sas preservaron el
funcionamiento de las escuelas en mo-mentos de peligro institucional
para la ciudadana, tan gra-ves como lo fue en nuestro pas el imperio
del Terrorismo de Estado del que las escuelas se vieron un poco ms
protegidas que otros rdenes institucionales por la misma accin de
ese movimiento y por la resistencia de prcticamente el conjunto de
sus actores.

Entre los otros pocos actores, estn tambin los pa-dres, que
participan en las cooperadoras o movimientos de cooperadores del
nivel local, entre los que generalmente se autoseleccionan aquellos
que son homlogos o espejo de la escuela. No es menor este tema en
un contexto en el que pa - dres y docentes, como en el caso argentino,
han sufrido el mismo proceso de desplome social de pobreza por
ingresos. Y los chicos, como ya hemos dicho, carecen de estructuras
de representacin. Es paradjico que sea la voz de sus intereses la
nica ausente en la escuela y que se crea que la misma puede ser
impostada por la de los adultos, cuestin que ame-ritara mayor
discusin en escuelas en las que un casi 80% de nios bajo la lnea de
pobreza han perdido su infancia y son socialmente adultos
prematuros. Los actores establecen

120

Gestin para la gobernabilidad, ...

alianzas en el nivel local, donde trabajosamente se articulan culturas


polticas y sociales diferentes en las que termina do-minando la que se
considera ms neutra o ms universalis-ta: la escolar, cuyo peso
relativo es eficaz aunque inhibidor del desarrollo de otras que
expresen no slo el predominio de la institucin escolar sino la
multiplicidad de intereses de distintos actores. Y esto va junto con la
escasa capacidad de participacin del nivel local sobre la cuestin
escolar, resulta-do probable de que la prestacin del servicio es
percibida co-mo un paquete llave en mano que proviene de arriba
y sobre el cual hay pocas probabilidades de incidir.
En la sociedad de la revolucin de la tecnologa de la
informacin y del conocimiento no se puede dejar de consi-derar el rol
que desempean los medios de comunicacin de masas como hilo
conductor de la presentacin pblica de lo que pasa en la escuela, en
fin, como otro actor ms, siempre preparados para captar las
situaciones de denuncia de los d-ficits ciertos que tienen las
instituciones pues son el mejor atajo para lograr la atencin de la
opinin pblica: el llama-do de atencin sobre los baos tapados, la
falta de bancos, o las dificultades en la provisin de agua generan
contenidos polticamente correctos para alertarla. Falta, en cambio, la
voluntad de discutir los problemas de la educacin atendien-do a la
complejidad de los mismos y a la propia responsabi-lidad que tiene el
mensaje de los medios generando volunta-des educativas o pasatistas.
Claro que la culpa no es de ellos, pero no pueden considerarse actores
externos dado su im-pacto sobre millones y millones de estudiantes y
el hecho de evadir las discusiones menos espectaculares pero ms profundas atinentes al sistema y a las instituciones escolares.

121

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

3. Estabilidad y cambio
Va de suyo que, aun con limitaciones, esta configuracin del sistema y
de su gobernabilidad es ms viable en un contex-to de estabilidad
relativa. Pero el mundo exterior estall, en Argentina y en varios
pases de la regin, y frente al estalli-do de la crisis no hay actor
social al margen de su impacto. Adems de la pobreza, en el caso
argentino, es necesario destacar el fuerte proceso de cambio de
identidades que se produjo como consecuencia del shock de
reestructuracin so-cial. El ser maestro, el ser padre, el ser alumno ya
no es lo que era y en el desplome de la estructura social docentes de
escuelas populares la mayora, as como los padres se en-cuentran
cada vez ms cerca unos de otros. Se ha roto la asi-metra que
provena no tanto de una diferente extraccin de clase como de la
existencia de un prestigio profesional dife-renciador y hoy, todos, son
ms parecidos, ms pobres. El docente, como nos han dicho
recientemente en una investi-gacin del IIPE - UNESCO Buenos
Aires, tiene que lidiar a la vez con la pobreza de sus alumnos y su
propia pobreza pe-ro, sobre todo, ve en la vida de los alumnos ms
pobres una prefiguracin de su creciente empobrecimiento futuro
(Feijo y Corbetta, en prensa). Por otra parte, aun aquellos que son
docentes no pobres de escuelas no pobres tienen tambin una pelea
desigual contra el acceso a recursos en hogares privilegiados de los
que no siempre disponen en la escuela. Terrible asimetra que pone en
cuestin el rol del maestro en el aula ya que l mismo no puede
alcanzar en su hogar aque-llas tecnologas que s alcanzan sus pocos
alumnos no pobres en sus hogares.

Perdida la relacin asimtrica, sta se ha convertido ahora en


especular. Nos decan recientemente en una escue-

122

Gestin para la gobernabilidad, ...

la que hasta en la vestimenta esa desigualdad se ha desdibu-jado:


ahora las maestras van de pantalones vaqueros, lo mis-mo que sus
propios alumnos pobres, porque eso es lo que les permite su
presupuesto familiar. No es necesario sealar que no es nuestra
intencin promover crecientes niveles de asi-metra y, menos, de
desigualdad, sino que estamos pregun-tndonos acerca de los efectos
que tiene la prdida de su prestigio social plantendolo como un
problema adicional en trminos de gobernabilidad. Por otra parte,
esos padres em-pobrecidos demandan a la escuela lo que no pueden
deman-dar a otras instituciones sociales reforzando su presin sobre
ella. As, la institucin escolar queda en pie como un iceberg cuyo
10% visible representa lo que queda de la vieja socie-dad, mientras el
90% restante representa lo que no sabemos de la nueva.

Este cambio en el escenario social impacta fuertemen-te sobre


la escuela. Y, aunque con potencialidad para el cam-bio en el mediano
plazo, en el corto estas mutaciones socia-les fortalecen las barreras
institucionales replegando la prc-tica de los actores sobre lo ya
conocido. Aunque entren a ella nuevas demandas culturales de
reconocimiento de la diversi-dad, de mayor tolerancia, pero cuyos
lmites no se encuen-tran claros cuando deben definir qu hacer con
un adolescen-te vestido y maquillado a lo Marilyn Manson. Este
impacto, de manera mucho ms profunda, redefine las alianzas que
antes se producan obviamente con los adultos pero que hoy son
mucho ms frgiles y difciles de sostener, justamente como resultado
del desplome del bienestar, el cambio de los puntos de vista, las
identidades, los contextos y las prcticas. Alianzas de clase rotas,
alianzas de adultos significativos quebradas, cmo gobernar esa rara
sociedad civil que entra a la escuela cuando todo lo que se sabe est
diseado para el

123

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

gobierno de la continuidad y no para la absorcin del cam-bio? En


estos contextos, la innovacin o el tradicionalismo son hechos que
resultan, ms que de la voluntad de los fun-cionarios que disean las
polticas educativas, de un conjun-to de acciones microcotidianas
dirigidas a aferrarse a lo ya conocido.
En un pas como la Argentina, con una estructura or-ganizativa
federal y en la que la educacin bsica se encuen-tra en manos de los
estados provinciales, especialmente a partir de la transferencia de
servicios educativos de la dca-da de los noventa, la percepcin de la
situacin es todava ms compleja y no resulta fcil, en la prctica,
definir de quin son las competencias y ante quin direccionar los reclamos. Aunque, en todo caso, es ms claro que antes de la
transferencia, cuando a dos cuadras de distancia el mismo nivel
educativo era atendido por dos jurisdicciones distintas, con regmenes
salariales distintos, diferentes curriculums, hasta distintos feriados... y
los mismos chicos.

4. Con quin gobernar entonces?


Si no existen actores preconstituidos, destinados al gobierno del
sistema, si el sistema de normas excesivo se ha vaciado en su
cumplimiento ritualstico, si el cambio social y admi-nistrativo
desborda a los actores, qu hacer entonces? Vale la pena sealar que,
adems de los factores rpidamente re-seados en las secciones
anteriores, el problema de la ges-tin no es independiente de la
carencia de cuadros de gobier-no del sistema, dimensin en la que se
manifiesta de mane-ra flagrante otra de las caras de la desarticulacin.
Es como si la cultura profesional los preparara solamente para estar al

124

Gestin para la gobernabilidad, ...

frente del aula o de la institucin y no hay una carrera cono-cida y


legitimada que los lleve a la cpula, el lugar en que de-beran estar los
mejores. Una estructura de posiciones con forma de pirmide, pero
con fosos entre uno y otro escaln, no permite un entrenamiento
permanente de los recursos hu-manos, direccionado con niveles
crecientes de complejidad en su formacin. Esto hace que quien llega
al gobierno del sistema debe seleccionar para los cargos importantes
slo entre grupos de personas que tuvieron buen entrenamiento
acadmico o de desempeo en realidades localizadas y que, por
definicin, carecen en su mayora de esa visin de con-junto. De
modo que la seleccin resulta necesariamente con-dicionada por
opciones de tipo poltico y los seleccionados terminan siendo
salpicados por el deterioro social de la clase poltica que los eligi.

As, el verdadero gobierno del sistema se encuentra en manos


de una burocracia que comparte todos los rasgos co-munes a ese
grupo, cualquiera sea la actividad a la que se de-diquen, y los que
llegan por la va de la poltica deben apren-der primero a lidiar con
ella. Se ha dicho muchas veces que sus integrantes estn tranquilos,
porque tienen la certeza de que venga quien venga, ellos se quedarn
en sus puestos. Adems, son muchos para que su reemplazo sea
sencillo. La-mentablemente, las instituciones de formacin docente
tam-poco pudieron suplir la dificultad de generar los cuadros pa-ra
nutrir ese estado mayor. Por todo esto y volviendo al co-mienzo, no es
extrao que el tema de la gobernabilidad de los sistemas sea, como se
ha dicho, un nuevo issue en mate-ria de poltica educativa.

E n t re los escasos antecedentes que existen sobre el tema, se


destaca la VI Conferencia Iberoamericana de Minis-t ros de
Educacin de la OEI, realizada en Concepcin, Chile,

125

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

en el ao 1996. En la declaracin que surge del encuentro se


establece: Un sistema educativo es legtimo si engendra confianza en
sus propias instituciones. Para ello es pre c i s o que exista un
consenso bsico entre todos los actores socia-les y polticos sobre
diversos aspectos: en primer lugar, so-b re los contenidos de la
educacin, es decir, sobre qu ense- a r, lo que implica acordar y
profundizar un currculo bsi-co de alcance nacional; en segundo
lugar, a quin ensear, lo cual obliga hacer realidad el derecho a la
educacin que se deriva de los principios de igualdad y equidad; en
tercer lu-g a r, cmo ensear, promoviendo una pedagoga que considera la participacin de alumnos, padres y pro f e s o res, como un
aspecto central del sistema educativo; en cuarto lugar, cmo gastar, lo
que implica no slo disponer de ms re c u r-sos, sino tambin
administrarlos mejor, introduciendo la rendicin de cuentas en la
poltica del gasto y la re s p o n s a-bilidad por los resultados. En fin,
se plantea un pro g r a m a casi atemporal, al que hoy, desde la
distancia, se lo ve poco sensible a los vendavales que se avecinaban y
que tambin describe, a su manera, un sistema abstracto y libre de
con-flictos (OEI, 1996).

Parecera en cambio que casi diez aos despus de la


Declaracin de Concepcin, las demandas de gobernabilidad de los
sistemas educativos, reafirmando la vocacin demo-crtica y, en un
sentido, contra las orientaciones predomi-nantes de los sistemas de
dominacin, deberan centrarse en aspectos especficos de gestin y
administracin del Estado. Tal como lo seala la convocatoria a este
Seminario, ese ca-mino, lejos de ser eficientista, recupera una
vocacin por vol-ver a poner en el centro de la escala de valores la
legitimidad de lo pblico. Una legitimidad que requiere que sus
formas de gestin den tambin cuenta de la demanda social que re-

126

Gestin para la gobernabilidad, ...

clama ms eficiencia, transparencia y democracia en la ges-tin de la


cosa pblica. Hoy parece dificil garantizar la parti-cipacin
democrtica en esquemas de gestin obsoletos y con asignadores de
recursos provistos de criterios regresivos. Hoy la democracia
educativa consiste en darle ms a los que tienen menos, en fin,
restituir el programa de la igualdad/e-quidad que se ha perdido como
parte de la impronta coloca-da por el contexto.
Ms recientemente, en el marco del Trigsimo Perodo de
Sesiones de la CEPAL que tuvo lugar en Puerto Rico en el ao en
curso, se present un documento denominado Fi-nanciamiento y
gestin de la educacin en Amrica Latina y el Caribe (CEPAL,
2004) en el que, observando similares ni-veles de inversin unitaria,
algunos pases hacen ms que otros al gestionar sus procesos
educativos y logran mejores resultados. El foco del debate se coloca
en encontrar estrate-gias para aumentar la eficiencia y eficacia de los
recursos aplicados proponiendo modelos de gestin institucional al
servicio del aprendizaje efectivo, dejando de esta manera de lado el
tema de la gobernabilidad del sistema del que esa ges-tin es sin duda
un componente, aunque est lejos de agotar la problemtica mucho
ms compleja y en todo caso no limi-tada a mejorar eficiencia y
eficacia. En todo caso, cuando ms se acerca a este tipo de problemas
es cuando propone una sustantiva reorganizacin del sector, va
reingeniera intento que tambin puede ser un componente del
cambio.
Obviamente, aun estos cambios requieren de una reapropiacin de las herramientas de gestin del Estado, pues, como ya
se ha sealado en el texto, el contexto que carga to-dava con fuertes
marcas de la herencia neoliberal corre el riesgo de hacernos pensar
que la eficiencia es slo posible en el marco de esa corriente
ideolgica. Por todo ello, la pregun-

127

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

ta que da ttulo al seminario sigue en pie. El problema de la


gobernabilidad de los sistemas educativos se convierte as en uno de
los desafos ms grandes para la democracia. Adicio - nado ahora con
la necesidad, correctamente planteada en el documento de CEPAL de
promover mayor responsabilidad social y colectiva sobre la
educacin, incrementar la partici-pacin de los padres y las
comunidades educativas e introdu-cir el concepto de rendicin de
cuentas como mecanismo de control societal de lo que se hace adentro
del sistema.
Cabe, por lo tanto, pensar qu hacer para lograr la
construccin y articulacin de sistemas educativos goberna-bles,
democrticos y atento a las necesidades de la poblacin. Cuestin que
implica tambin construir legitimidad ahora, no slo estatal sino de
interseccin sociedad civil y Estado, co-mo la necesaria en una fase
en que sus relaciones son cre-cientemente complejas. En este sentido,
legitimidad como producto colectivo parece ser la condicin necesaria
aunque no suficiente para recuperar la gobernabilidad con la dimensin de confianza que implica entre los actores.

5. Algunas iniciativas
Aunque parezca cuestin menor, en primer lugar, es necesa-rio pensar
de manera institucional y republicana cmo se re-componen los
estamentos de conduccin y de gestin del sis-tema. Para ello hay que
pensar afuera del horizonte de la ins-titucin escolar. Para los
investigadores, se trata del macro-gobierno del sistema; para los
actores directos, de un Olimpo fsico e institucional distante de donde
bajan normas, recur-sos e innovaciones que se miran con enorme
escepticismo y cuyos integrantes se encuentran salpicados por el
descrdito

128

Gestin para la gobernabilidad, ...

de la clase poltica. Los principales actores, los docentes, lo miran a la


distancia, no entienden bien cmo se los recluta, ponen por lo tanto en
cuestin su legimitimidad y creen cie-gamente que un proceso
perverso de seleccin negativa lleva ah a los peores. Y que la nica
diferencia entre una dirigen-cia y otra es el documento de la gestin
al que, en general, estn dispuestos a seguir mientras no altere la vida
de las es-cuelas. Planteos estos aprendidos durante la experiencia personal en la gestin de un sistema educativo concreto el de la
Provincia de Buenos Aires, tan participativo como para contemplar,
desde hace ms de un largo siglo, un sistema de eleccin directa de
autoridades administrativas del nivel mu-nicipal, de algunos
tribunales y de parte de los miembros de un organismo el Consejo
General de Educacin, creado por D. F. Sarmiento que regula los
aspectos pedaggicos de la educacin bonaerense y tiene continuidad
independiente-mente de la del Director/a General, quien a su vez debe
tener acuerdo del Senado bonaerense.

Por ello, el sistema educativo necesita formar sus propios


cuadros democrticos de gestin, de direccin, con el propsito de
que se desempeen en ese nivel en el marco de un modelo de
ampliacin de la democracia y la participacin. No se trata de un
camino de elitismo, se trata de reconocer que una carrera
meritocrtica y tcnica debe ser la contraparte del sostenimiento de
una religin laica, que lle-ve a la cpula a los mejores en un camino
previsible y esta-ble ms all de los cambios polticos. Que tienda
puentes en-tre uno y otro escaln de las posiciones rutinarias de
gestin, entre lo queda de la herencia normalista y lo que todava no
hay del mundo nuevo. Por eso, quien quiera que sea el que llegue al
gobierno del sistema puede seleccionar entre un gru-

129

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

po de personas que comparten una matriz formativa. Falta, entonces,


generar una carrera profesional de gestin que mi-re al conjunto,
tomando los mejores cuadros de gestin que estn en las escuelas y
los que estn afuera del sistema.
Hay que transformar la burocracia, constituida en
amenaza, en aliada para el gobierno de los sistemas.
La educativa, como todas las burocracias, sabe que se trata de
no hacer ruido. Los que vinieron se irn, sea cual sea su legitimidad,
pero ella quedar para siempre. Es difcil con-ducir un ejrcito,
disculpando la metfora blica, sin un Esta-do Mayor que responda a
las lneas estratgicas. Por otra par-te, las instituciones de formacin
superior, universitarias y no universitarias, con procesos formativos
ideologizados y dis-tante de la vida diaria de los sistemas, no forman
cuadros con competencias para poner los pies en la realidad con los
recur-sos y habilidades necesarios. Estos actores, cuya articulacin
con el sistema educativo podran generar sinergias y externa-lidades
positivas, quedan as mirndolos desde afuera.

Hay que fortalecer la dimensin del compromiso.


Hay que reconocer que una de las principales corrien-tes
elctricas que funciona en el interior del sistema es el compromiso de
todos sus actores. En el marco de este com-promiso, es necesario
generar escenarios nuevos, democrti-cos y paritarios en los cuales
toda esa energa que hoy gira anrquicamente se vuelque hacia
adentro. Este, tal vez, sea el compromiso ms difcil de alcanzar
porque supone la rede-finicin de identidades e intereses que deben
configurar un nuevo marco de legitimidad. Compromiso distinto del
que ya existe en el interior de las aulas y en el conjunto del sistema.

130

Gestin para la gobernabilidad, ...

Hay que reorganizar, junto con el sistema, un con-junto de


procedimientos activos, respetados, legitimados.
Hay que imponer, diran los sajones, the rule of the law. De un
orden que en nuestros pases hemos tendido his-tricamente a
visualizar como arbitrario y dictatorial pero que proponemos como un
orden democrtico y de concilia-cin de intereses, que provea el
marco para hablarle a la so-ciedad civil, que est adentro del sistema.
En un contexto que se haga cargo de la diferencia y de la libertad
como un pro-blema de representacin. Que abandone la trampa
neoliberal que la sustituye por autonoma aparentemente ingenua. Que
reitere el rol indelegable del Estado para satisfacer el derecho humano
al acceso a una educacin de calidad para todos.

La amenaza es grande, si no lo hacemos, porque el punto


de entrada ms amenazante de ese neoliberalismo es el retorno a
una autonoma escolar que promete el sueo de la repreenacin
directa, sin mediaciones de los intereses de los actores.
Y ese neoliberalismo es audaz en sus propuestas por-que
incluye una perspectiva renovadora en un contexto en el que nosotros
somos restauradores o reformadores de lo vie-jo que no funciona.
Autonoma de los establecimientos, sub-sidio a la demanda,
eficiencia, de valoracin simplemente econmica, competencia
directa por logros, accountability entendida slo como poder de veto
de la sociedad civil, y en sus extremos, retorno a la familia educadora,
incluyen una perspectiva del Estado visto slo como ogro
filantrpico, dejando de lado la percepcin del rol que desempe
histri-camente en nuestras sociedades como nico garante ms bien
imperfecto que perfecto de la incorporacin ciudadana.

131

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Si pudiramos salvar los principios configurando otras


propuestas, la gobernabilidad sera tanto una re-sultante como un
condicionante de estos pro c e s o s . Cunto podra entonces
crecer la educacin arg e n t i n a con la capacidad de producir
respuestas para estos de-s a f o s ?

132

Gestin para la gobernabilidad, ...

Bibliografa
Baudelot, C. y R. Establet. 1989. Le niveau monte. Paris, Editions du Seuil.
Braslavsky, Cecilia. 1999. Re-haciendo escuelas. Hacia un nuevo paradigma en la
educacin latinoamericana. Buenos Aires, Santillana -Convenio Andrs Bello.
CEPAL. 2004. Financiamiento y gestin de la educacin en Amrica Latina y el
Caribe. Sntesis. Santiago de Chile.
Dubet, Francois. 2003. Mutations institutionnelles et/ou noliberalisme. Conferencia
en el Seminario Internacional Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica
Latina organizado por IIPE- UNESCO. Buenos Aires.
Feijo, Mara del Carmen. 2003. Nuevo pas, nueva pobreza. Buenos Aires, FCE
(segunda edicin).
Feijo, Mara del Carmen y S. Corbetta (en prensa). Equidad y educacin. Buenos Aires,
IIPE-UNESCO.
OEI.1996. Declaracin de Concepcin. VI Conferencia Iberoamericana de Mi-nistros de
Educacin.
http:// www.eurosur.org/OEI/vicie.htm

133

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

134

Entre la herencia y la promesa

Entre la herencia y la promesa.


La poltica educativa del gobierno Lula
Pablo Gentili

Escrib este texto en noviembre de 2003, cuando se cumpla casi un


ao de la llegada de Luiz Incio Lula da Silva a la p residencia de la R
2

e p b l i c a . Las dificultades que existan en aquel momento para


realizar un balance riguroso y, si esto fuera posible, desapasionado
sobre la indita experien - cia del gobierno petista, continan
presentes algunos meses despus cuando, a pedido de los org a n i z a
d o res del Semina - rio Internacional sobre Gobernabilidad de los
sistemas educativos en Amrica Latina, deb revisar las notas de mi
ponencia.
Curiosamente, una de las razones que explican la di - ficultad
para realizar un balance sistemtico de la poltica educativa del
gobierno Lula reside, no en la lentitud de los cambios propuestos por
la nueva administracin, sino en su v e rtiginoso desenlace. A
diferencia de algunos observ a d o re s que creen ver en esta
experiencia la expresin ms clara de un desastre histrico de
magnitudes irrecuperables para la

C o rreo electrnico: p a b l o @ l p p - u e r j . n e t

Agradezco muy especialmente a Emilio Tenti Fanfani, Emir Sader, Llian do Valle,
Daniel Surez, Roberto Follari, Rafael Gentili, Roberto Leher, Gustavo Fischman y
Walter Kohan sus comentarios a la versin preliminar de este tra-bajo. Las conclusiones
que aqu presento son, claro est, de mi exclusiva res-ponsabilidad.

135

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

i z q u i e rda mundial, en mi caso, contino considerando que el ciclo


abierto con la victoria electoral de Lula constituye un punto de
inflexin en la historia de las luchas populares la - tinoamericanas.
Afirmo, o al menos sospecho, que indepen - dientemente del modesto
desempeo presentado por el nue - vo gobierno, la izquierda
democrtica tendr, en esta expe - riencia, una oportunidad
invalorable de aprendizaje polti - co. Aprendizaje que, como suele ser
toda experiencia peda - ggica, tendr su nada despreciable
dimensin de sufri - miento y dolor, aunque no por ello significar el
abandono de toda utopa liberadora ni, mucho menos, el definitivo
ocaso de todas las luchas por la liberacin y la emancipa - cin
humana.
Sin embargo, y a diferencia tambin de cualquier ob - secuente
perspectiva que pretenda justificar los bastante po - co contundentes
primeros resultados de la accin gubern a - mental petista (al menos,
si los comparamos con las prom e - sas electorales que acompaaron
el triunfo de octubre del 2002), creo que de nada sirve agotar o
justificar todo an - lisis sobre las dificultades de la izquierda
brasilera en argu - mentos (vlidos, aunque insuficientes) sobre las
condicio - nes heredadas despus de diez aos de re f o rmas neolibera
- les. No hay duda alguna que este legado neoliberal consti - tuye uno
de los factores que inhiben la posibilidad de imple - mentar un
programa de re f o rmas democrticas duradero y ambicioso. Tampoco
hay duda alguna que la dominacin colonial ha sido, durante ms de
500 aos, una tragedia para las ambiciones emancipatorias de los
pueblos latinoa - mericanos. Sin embargo, y como bien sostuvo
Franois Du - bet en la excelente conferencia con que inaugur el
Semina - rio de Buenos Aires, debemos escapar a la tentacin de pen sar que la re f o rma neoliberal es la nica y ms absoluta

136

Entre la herencia y la promesa

causa de todos los males que nos aquejan dentro y fuera del campo e d
3

u c a t i v o . En el texto aqu presentado, especial - mente en su


primera parte, hago un conjunto de pondera - ciones que, de manera
elocuente, muestran cmo la here n - cia recibida ha cumplido un
papel central en el condiciona - miento y obstruccin autoritaria a una
re f o rma democrti - ca de la educacin brasilera. Pretendo mostrar
que el go - b i e rno Lula oscila entre la espada de Damocles de una he
- rencia, al pare c e r, insuperable, y las expectativas de una p romesa
de cambio generada por la victoria electoral del PT en las ltimas
elecciones, y por lo que este partido siempre ha re p resentado como
expresin de una nueva forma de ha - cer poltica y agregar fuerzas
democrticas en el campo de la izquierda latinoamericana.

Sin embargo, revisando el texto presentado en aque - lla


oportunidad (y que tuvo cierta divulgacin en otros m - bitos), creo
que resulta necesario destacar, de forma an ms precisa, el sentido de
estas re f e rencias. En efecto, un anlisis del gobierno Lula que no
considere las condiciones h e redadas despus de una larga dcada de
polticas de ajus - te, corre el riesgo de ser ingenuo o
malintencionado. Inge - nuo, porque supondra que un triunfo
electoral constituye la condicin suficiente para el cambio de rumbo
de un pro - yecto de re e s t ructuracin econmica, social, poltica y
cul - tural de gran alcance, como lo es el neoliberalismo a escala
mundial y como lo ha sido el neoliberalismo a la brasile - ra,
expresado en el gobierno de Fernando Enrique Card o s o .
Malintencionado, porque puede oficiar de prueba a la te - sis de
que era evidente que Lula no iba a conseguir cam - biar nada,
observacin banal en la que convergen el ultra

Dubet (2003).

137

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

i z q u i e rdismo y el ultra oportunismo de los que parecen ale - grarse


de que el mundo est condenado a ser indefectible - mente un verd a d
e ro asco.
La herencia, sin lugar a dudas, es importante y defi - ne, de
cierta forma, el marco en el cual se despliega (o no se despliega) el
potencial re f o rmista del gobierno petista. En - t re tanto, parecera
ser ms que limitado afirmar que la mis - ma constituye la
determinacin en ltima instancia de to - da imposibilidad por
generar un cambio radical en el ru m - bo que asumen las polticas
pblicas en esta nueva etapa de la historia brasilea. Si esto fuera as,
nada hubiera cam - biado en la vida humana desde el descubrimiento
del fuego. El gobierno de Fernando Enrique Cardoso constituye un fac
- tor central a ser ponderado para comprender la re f o rm a educativa
que pretende promover (quizs sin los re s u l t a d o s esperados) el
gobierno Lula. Entre tanto, no es el nico ni el ms import a n t e .

En rigor, la evidencia que nos ofrece la herencia no al - canza


para responder a seis cuestiones que, aunque no estn analizadas en
el presente texto, merecan un estudio ms de - tallado y riguroso, ya
que ellas pueden aproximarnos a un balance riguroso (y no
necesariamente tan heroico) de las victorias y derrotas que
acompaan a esta indita experien - cia de la izquierda
latinoamericana:
1. El triunfo de Lula ha significado un avance democrtico
extraordinario. Sin embargo, y a diferencia de lo que as - piraba
buena parte de la izquierda brasilea, la consoli - dacin de la
democracia en el pas no nos ha conducido a su progresiva
radicalizacin, sino, por el contrario, al fortalecimiento de su
carcter delegativo y formal, que poco cuestiona la naturaleza
oligrquica y patrimonialis -

138

Entre la herencia y la promesa

ta del poder poltico que histricamente domin el destino de esta


4

nacin.
2. Las fuerzas progresistas han demostrado una madurez y una
capacidad sorprendente para conquistar el aparato estatal. Entre
tanto, parecen ser hoy muy limitadas las posibilidades efectivas de
hacer que algunas de las pro - puestas ya consagradas por las
llamadas administracio - nes populares (los gobiernos locales
de la izquierda bra - silea) se repliquen en una escala que supere
los lmites de una eficiente, aunque focalizada, gestin municipal.
Nunca hemos estado ms cerca del poder y ms lejos de hacer
que ciertas propuestas innovadoras de cambio de - mocrtico,
cuya eficacia y viabilidad ya haban sido de - mostradas en la
gestin de algunas de las ms importan - tes ciudades brasileras,
se tornen una posibilidad al al - cance de todos los brasileros,
especialmente de aquellos ms pobres y excluidos. Emir Sader,
algunos aos antes, nos provocaba a debatir la cuestin en un
5

libro cuyo t - tulo era: O poder, cad o poder?

3. Parece estar tambin muy lejos de tornarse efectivo uno de los


principios que ms inspir y orient las luchas de la izquierda
brasilera. Esto es, la certeza de saber que es necesario cambiar
no slo el contenido de las polticas dominantes, sino tambin,
y fundamentalmente, la forma dominante de hacer poltica. La
democracia no disocia artificialmente cuestiones de
procedimiento y contenido. De poco sirve, en trminos de un
proyecto emancipatorio,
4

Algunos destacados trabajos que evidencian la voluntad de radicalizacin de la


democracia durante el gobierno Lula, pueden encontrarse en Benavides, Vannuchi &
Kerche (2003).
5

Un balance sobre el rumbo de las polticas pblicas en el gobierno Lula, puede


encontrarse en Tavares, Sader, Gentili, Benjamn (2004).

139

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

promover polticas progresistas mediante dinmicas que


consolidan el poder autocrtico de los gobiernos, que son poco
participativas y que se alejan de la posibilidad efectiva de
construir soberana y poder popular. Pierre Bourdieu destaca muy
oportunamente esta cuestin en un anlisis que, aunque est
referido a los sentidos del sufra - gio, permite comprender el
desafo (inacabado) al que se enfrenta la izquierda brasilera:
Slo se puede salir verda - deramente de la accin mecnica de
preferencias que rea - liza el voto, tratando a las opiniones no
como cosas sus - ceptibles de ser adicionadas pasiva y
mecnicamente, si - no como signos que pueden ser cambiados por
el inter-cambio, por la discusin, por la confrontacin. El proble ma entonces ya no es ms el de la eleccin, como en la tra - dicin
liberal, sino el del modo de construccin colectiva de las
elecciones (cuando un grupo cualquiera tiene que pro - ducir una
opinin, es importante que sepa que primero debe producir una
opinin sobre la manera de producir opinin). Para escapar a la
agregacin mecnica de las opiniones atomizadas sin caer en la
antinomia de la pro - testa colectiva y aportar as una
contribucin decisiva a la construccin de una verdadera
democracia, es preciso trabajar para crear las condiciones
sociales de la instau - racin de un modo de fabricacin de la
voluntad general (o de la opinin colectiva) realmente colectivo;
es decir, basado en los intercambios regulados de una confrontacin dialctica que supone la concertacin sobre los instru mentos de comunicacin necesarios para establecer el acuerdo o
el desacuerdo y capaz de transformar los conte - nidos
comunicados y a aquellos que los comunican.

140

Bourdieu (2001). Traduccin: Emilio Tenti Fanfani.

Entre la herencia y la promesa

4. El neoliberalismo no es, como hemos reconocido, la cau - sa de


todos los males que nos aquejan. Pero el abandono de toda crtica
a la poltica neoliberal nos aproxima a una aparente madurez
poltica que en nada se diferencia del oportunismo o la
claudicacin. Sin dejar de destacar que una perspectiva liberadora
debe ir mucho ms all de la crtica a las polticas neoliberales
(como destaca muy bien Franois Dubet), no parece menos
ingenuo pensar que es posible imaginar una perspectiva
liberadora sin una crtica radical al presente y al futuro de las
formas dominantes de control y subordinacin.
5. Resulta cada vez ms evidente, no slo en Brasil, sino tambin en
otros pases latinoamericanos, que el mante - nimiento de un
riguroso ajuste fiscal y de una poltica econmica basada en el
recorte del gasto social y en el sistemtico endeudamiento pblico,
conspira contra cual - quier posibilidad de que nuestros pases
comiencen a sal - dar su inagotable lista de problemas
estructurales. A pe - sar de lo que pretenden convencernos quienes
comandan los ministerios de Economa, tanto en las administracio
- nes conservadoras como en nuestra incipiente experiencia de
gobierno popular, la poltica econmica no es una mal - dicin
divina escrita en los signos de un cdigo tan indes - cifrable como
implacable. La poltica econmica es una cuestin, como su
nombre lo indica, poltica; esto es, una problema de opcin, de
correlacin de fuerzas y, tam - bin, de voluntad. De tal forma,
parece cada vez ms evi - dente la incompatibilidad radical de
combinar dos alter - nativas que se rechazan como campos
magnticos opues - tos: el monetarismo neoliberal y las polticas
pblicas que permiten avanzar en estrategias redistributivas y en
la consolidacin de sociedades donde los derechos humanos

141

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

y la justicia social no sean slo el privilegio de los que pueden


pagar por ellos. La poltica econmica neoliberal (que no es ni
ser la nica acepcin permitida a las deci - siones
gubernamentales en esta materia,) aunque no per - mite explicar
totalmente el eventual fracaso de un gobier - no de izquierda, s
permite comprender algunas de las causas que impiden hoy
establecer fronteras e identidades polticas que, en el pasado, eran
mucho menos difusas.
6. Finalmente, y en lo que respecta al tema especfico de es - te
Seminario, constituye un desafo fundamental com - prender las
razones que explican el modesto desempeo del gobierno del
presidente Lula para establecer un amplio pacto educativo.
Tambin aqu, como es obvio, las razo - nes no se reducen a la
herencia recibida sino al agota - miento de una forma de pensar y
hacer la poltica educa - tiva. Franois Dubet, en su presentacin
inicial al Semi - nario de Buenos Aires, nos ofrece algunos
importantes in - dicios para comprender los motivos de esta crisis.
Sin em - bargo, debemos avanzar en una comprensin ms preci sa de las causas que explican por qu la izquierda est fracasando,
al menos en Brasil, cuando pretende hacer aquello que nadie se
atrevera a dudar que constituye uno de los requisitos
fundamentales de toda poltica democr - tica: la construccin de
consensos para el diseo de estra - tegias de lucha contra la
exclusin, la segregacin y la de - sigualdad. El gobierno anterior,
por ejemplo, descartaba a los movimientos sociales como
interlocutores autorizados para discutir, pensar y crear las
polticas pblicas. El go - bierno de Lula, evitando un sectarismo
semejante, aunque de sentido contrario, convoca a todos a
construir el rumbo de una nueva educacin para un nuevo modelo
de pas. Casi nadie le cree, casi nadie le responde. La falta de

142

Entre la herencia y la promesa

recursos y el mantenimiento de una rigurosa poltica de ajuste


fiscal pueden ser la causa. Entre tanto, las razones de este
desacuerdo parecen ser mucho ms profundas.
Comprender estas cuestiones constituye un desafo analtico
insoslayable para los sectores democrticos y progresistas.
Especialmente porque, como deca al comienzo, lo que sor - prende del
caso brasilero no es la lentitud de los cambios, si - no el ritmo
vertiginoso en que se ha delineado un escenario que pareca distante
algunos meses atrs.
El texto que presento a seguir debe ser ledo, como to - do texto
poltico, en el marco de una coyuntura en construc - cin y donde la
evidencia de los obstculos que dificultan el cambio democrtico,
aunque enturbian, no apagan la espe - ranza radical de una
transformacin profunda de la socie - dad brasilera, desde la llegada
de Luiz Incio Lula da Silva a la presidencia de la Repblica.

Ro de Janeiro, mayo de 2004

******
Las elecciones de octubre del 2002, en Brasil, emitieron una seal
inequvoca: buena parte de la sociedad asuma el desa-fo de un
cambio profundo en el rumbo de las polticas pbli-cas, ante las
frustradas promesas de bienestar que se eviden-ciaban luego de una
dcada de reformas neoliberales. Es evi-dente que la confianza
depositada en Luiz Incio Lula da Sil-va estuvo lejos de significar una
adhesin orgnica a los principios ideolgicos que marcaron la
historia del Partido de los Trabajadores (PT) como organizacin de
izquierda. Sin

143

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

embargo, el voto popular expres la necesidad de un viraje radical en


la administracin del gobierno nacional, en uno de los pases ms
injustos del planeta. La eleccin de un obrero metalrgico,
sindicalista, nacido en el pauprrimo serto nordestino y que casi no
frecuent la escuela fue, quizs, el emblema ms notable del cambio
cultural que oper en la so-ciedad brasilera ante el agotamiento de un
modelo de subde-sarrollo que, ms all de la parafernalia
propagandstica ofi-cial, haba profundizado la desigualdad y la
exclusin. La so-ciedad brasilera quera cambios. Y Lula pareca ser la
perso-na ms indicada para llevarlos a cabo.
Ya casi transcurrido un ao de iniciado el gobierno del PT,
resulta imperioso realizar un primer balance de los avan-ces y
retrocesos ocurridos en la poltica educativa de la nue-va
administracin. Naturalmente, toda ponderacin en este campo debe
ser considerada provisoria y sujeta a las inesta-bilidades propias de un
gobierno que apenas ha comenzado. Como quiera que sea, pensar la
reforma educativa del gobier-no petista, con sus marchas y
contramarchas, comienza a ser un desafo ineludible si lo que se
pretende es fortalecer la vo-luntad de cambio que, con coraje y
decisin, asumi la socie-dad brasilera en octubre del 2002.
El perodo que muy brevemente analizaremos aqu, transcurre
en el marco de una tensin conflictiva entre la he-rencia recibida y la
promesa de cambios formulada por la nueva administracin.
Terminada la campaa electoral e ini-ciado el gobierno, dicha tensin,
obviamente, se ha vuelto inevitable. Es esta dialctica entre herencia y
promesa lo que pretendo analizar aqu.

144

Entre la herencia y la promesa

za de los brasileros no ha sido, claro est, un mrito exclu-sivo de las


polticas neoliberales aplicadas en el pas duran-te los ltimos aos. En
efecto, mientras que el PIB nacional c reci, a lo largo del siglo XX,
cien veces, el producto per ca - p i t a slo lo hizo doce veces,
aumentando as la concentra-cin de la riqueza de manera
inimaginable. En Brasil, el in-g reso individual y su distribucin se
encuentran congelados desde la dcada del setenta. El proceso de
moderni z a c i n econmica promovido por el gobierno de
Fernando Henri-que Cardoso no modific este cuadro. Uno de los
mritos de su administracin fue mantener la desigualdad social en
los mismos niveles que tena a comienzos de los aos ochen-ta; una
dcada considerada perdida por el alto grado de in-justicia social y
por el notorio fracaso de las ref o rmas econ-micas que en ella se
implementaron. Para muestra, dicen, basta un botn: en 1960, Brasil
tena un ndice de Gini de 0,497; en 1970, haba aumentado a 0,565,
desde entonces ha oscilado entre 0,60 y 0,64. En otras palabras, la
desigual-dad brasilera es apenas menor que la registrada en pases
como Botswana, Sierra Leona y Namibia (IBGE, 2003a; Car-ta
9

Capital, 2 0 0 3 ) .

Contradiciendo toda prediccin de que la educacin permite


aumentar la riqueza individual, la dcada del noven-ta vio
desarrollarse, en Brasil, un complejo proceso de au-mento de la
escolaridad con disminucin del ingreso per ca - pita. Durante el
gobierno del presidente Cardoso, la curva del crecimiento de las
matrculas escolares contrast con el reco-rrido inversamente
proporcional que experiment el ingreso

Vase la nota 2. Suecia, Japn y Finlandia tienen un ndice de Gini de 0,25. Namibia de
0,70. El ndice de Gini en el Estado de Alagoas, uno de los ms pobres de Brasil, es de
0.69 (en 1991 era de 0,61).

147

Ms educacin, pero peo-

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

medio de los brasileros. En los ltimos seis aos, de los ocho que dur
su mandato, el salario medio de la poblacin cay sistemticamente,
acumulando una prdida de 12,6% (IBGE, 2003b). Peor an: en el
perodo 1991-2000, la distribucin del ingreso se volvi ms injusta
en dos de cada tres alcal-das brasileras. Durante ese mismo perodo,
de los veintisie-te estados que componen la Unin, en veintitrs

aument la desigualdad social, en tres se mantuvo estable y en uno


me-jor (IPEA / PNUD, 2003).

10

El deterioro en las condiciones de vida de gran part e de la


sociedad brasilera, tal como lo hemos descrito anterior-mente,
comprometi seriamente la posibilidad de que el ac-ceso a la escuela
permita garantizar mnimas condiciones de a p rendizaje entre los
alumnos ms pobres. Aumentar la ta-sa de escolaridad y, al mismo
tiempo, dejar que se prof u n d i-cen los ndices de desnutricin
infantil, parece ser una com-binacin de efectos bastante poco
democrticos. Por otra p a rte, la re f o rma educativa del gobierno
anterior gener, di-recta o indirectamente, una serie de factores que
prof u n d i z a-ron an ms estas tendencias. La desintegracin y
fragmen-tacin del sistema escolar se vio intensificada por la disminucin de la inversin pblica destinada a financiar la ofer-ta
educativa, generando una inocultable crisis en materia de i n f r a e s t
ructura escolar y una precarizacin creciente en las
condiciones del trabajo d o c e n t e .

11

10

Mejorar, en estos casos, es una expresin de extremada generosidad lin-gstica. La


desigualdad social, en Roraima, el Estado en cuestin, pas de un ndice de Gini de 0,65
a uno de 0,62. O sea, se alej ligeramente de la de-sigualdad existente en un pas como
Sierra Leona y se aproxim a la de un pas como Honduras.
11

En este marco, los docentes brasileros vieron disminuir progresivamente sus ingresos
como el resto de la poblacin.

148

Entre la herencia y la promesa

res escuelas. Mayores ndices de escolaridad, pero menos d e recho a


la educacin.
Hay actualmente, en Brasil, un dficit estimado de 13 millones
de vacantes para la educacin infantil (hasta 6 aos), 2,7 millones
para la enseanza fundamental (7 a 14 aos) y 2,1 millones para la
enseanza media (15 a 17 aos). Esto supone un dficit de 684.210
docentes en el ni-vel inicial, 158.823 en el primario y 115.789 en el
secunda-rio. El sistema educativo brasilero se democratiz, a pesar
de que le faltan nada menos que 958.822 nuevos docentes para
atender la demanda educativa existente (Partido de los Trabajadores,
2002).
En este mismo sentido, y en contraposicin con los alardes
propagandsticos de la gestin anterior, las diferen-cias regionales y
ciertas especificidades en la construccin de la desigualdad social
brasilera permiten relativizar los avan-ces de la dcada del noventa en
materia de democratizacin educativa. Los estados y municipios ms
pobres tienen, cla-ro est, una educacin ms pobre. Al mismo
tiempo, tanto en stos como en todos los estados y municipios, ciertos
secto-res sociales tienen una educacin ms pobre que el resto. En-tre
la poblacin negra, por ejemplo, la tasa de analfabetismo se duplica
con respecto a la de la poblacin blanca. Aunque el 47% de la
poblacin es negra, casi el 83% de los que po-seen diploma
universitario son blancos (Paixo, 2003). La desigualdad educativa se
funde y confunde con una brutal discriminacin racial que marca el
pasado y el presente de la sociedad brasilera.

El gobierno de Lula recibi as una herencia de desi-gualdades


seculares, intensificadas o cristalizadas por una dcada de re f o rmas
neoliberales. Un pas con una deuda so-cial inconmensurable; y
tambin con un conjunto de deudas

149

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

financieras de dudoso origen y de no menos dudosa posibi-lidad de


pago; una deuda externa que se duplic en la dca-da del noventa y
que consume casi un tercio de los gastos totales del gobierno en el
pago de sus intereses; una serie de c o m p romisos fiscales tirnicos y
una deuda interna en ma-teria de financiamiento educativo cuyo
monto no para de c re c e r, emulando la historia de la cndida
Erndida y su abuela desalmada, en el memorable relato de Gabriel
Garc a M rq u e z .

12

En efecto, el gobierno de Cardoso, buscando nuevas formas de


financiamiento educativo, cre, en 1996, el Fondo de Mantenimiento
y Desarrollo de la Enseanza Fundamen-tal y de Valorizacin del
Magisterio (FUNDEF), que entr en vigencia en 1998. Se trata de un
fondo contable basado en un criterio de redistribucin que recaud
entre 1998 y 2002 casi 12 mil millones de reales (cerca de 4 mil
millones de eu-ros). De dicho fondo, el gobierno federal slo
transfiri a los estados, poco menos de 3 mil millones de reales (mil
millo-nes de dlares). As las cosas, en cinco aos, el propio go-bierno
nacional dej de invertir en educacin 9 mil millones de reales que
haban sido recaudados, por ley, para el desa-rrollo educativo y la
valorizacin del magisterio (Partido de los Trabajadores, 2002;
MEC, 2003a). El Estado, en su bs-queda frentica por el equilibrio
fiscal, digmoslo as, ro-b a la sociedad brasilera 3 mil millones
de dlares que de-ban ser destinados a financiar la escuela pblica.
Una deu-da que, al igual que las otras, el gobierno del presidente Lula hered de su antecesor.

12

La comparacin metafrica entre el relato de Gabriel Garca Mrquez y la deuda


externa ha sido realizada por Alfredo Eric Calcagno en un estudio fun-damental: La
perversa deuda (1998).

150

Entre la herencia y la promesa

Entre lo necesario y lo posible


Tanto la gestin escolar en los estados y municipios adminis-trados
por el PT, como su programa partidario y las contribu-ciones
programticas formuladas a la campaa electoral por los movimientos
sociales comprometidos con la candidatura de Lula, daban cuenta de
un ambicioso proyecto de cambio y transformacin en la poltica
educativa a ser implementada por el nuevo gobierno (Gentili &
McCowan, 2003). Lejos de minimizar la herencia recibida, la
propuesta poltica del PT se focalizaba en ella, prometiendo atacar sus
efectos ms per-versos. As, el eje de la nueva poltica educativa
estaba cen-trado en la concrecin de buena parte de las promesas incumplidas por el gobierno anterior. El nuevo Ministro de Educacin,
Cristovam Buarque, un conocido intelectual, de-fensor ardiente de la
educacin pblica, que haba sido go-bernador del Distrito Federal y
Rector de la Universidad de Brasilia, lo expres de forma elocuente
en su discurso inau-gural: ahora debemos apretar el acelerador y
girar a la iz-quierda. Brasil deba pagar su deuda social y la
educacin era una parte importante de ella.

Los documentos elaborados durante la campaa elec-toral


enfatizaban la necesidad de conquistar en forma efecti-va el derecho a
la educacin, garantizando mucho ms que vacantes en las escuelas
para los ms pobres. La calidad, en-tendida como un derecho social,
se asociaba, en dichos tex-tos, a la promocin de un conjunto de
polticas pblicas que combinan justicia social y mejores condiciones
de vida para todos los brasileros, en el marco de una reforma
educativa participativa y democrtica. Obsesionado por las metas precisas, el ministro Buarque no demor en operativizar y po-nerle
plazos, no slo a su mandato, sino tambin al rumbo

151

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

mismo de la poltica educativa de cara al segundo centenario de la


independencia brasilera, en el ao 2015. En un cuader-nillo presentado
en el IX Foro Nacional de los Dirigentes Mu - nicipales de Educacin,
en mayo, el flamante ministro deta-ll 28 ambiciosas metas destinadas
a promover lo que llam la Segunda Abolicin de la repblica
brasilea. Entre ellas se destacan: 100% de los nios hasta 14 aos en
las escue-las (hasta el 2006); 100% de los jvenes hasta 17 aos en las
escuelas (hasta el 2010); abolicin del trabajo y de la prostitucin
infantil (hasta el 2006); alfabetizacin de todos los brasileros (hasta el
2006); todas las escuelas primarias con jornada completa (hasta el
2010); todas las escuelas me-dias con jornada completa (hasta el 2015);
todos los nios de 0 a 3 aos con apoyo nutricional y asistencia
pedaggica (hasta el 2006); implementacin del programa de
formacin y valorizacin de profesores (hasta el 2004); duplicacin del
salario medio de los profesores (hasta el 2007); ampliacin y
autonoma de las universidades federales (a partir del 2003) (MEC,
2003b).

Enormes desafos ante una no menos enorme heren-cia.


Cmo lograrlo?
Una de las respuestas ms frecuentemente formulada por el
ministro Buarque y sus colaboradores es que resulta imperioso colocar
la educacin en el centro de las prioridades en materia de poltica
pblica. Para tal fin, es necesario rea-lizar un gran pacto educativo ,
aunando esfuerzos y congre-gando voluntades. Una respuesta que,
aunque sincera y bien intencionada, quizs encierra buena parte de las
dificultades que la administracin Lula enfrenta hoy para hacer que su
plan de gobierno se transforme en una accin efectiva y du-radera. La
coyuntura parece dilemtica. Hay que hacer un pacto para salir de la
crisis educativa, aunque, en gran medi-

152

Entre la herencia y la promesa

da, los signatarios de ese pacto son aquellos que, mediante su


responsabilidad directa o indirecta, generaron esa crisis.
En efecto, los actores del pacto al que invita el go-bierno del
presidente Lula son, entre otros, los gobernadores y alcaldes de
estados y municipios, responsables por los ser-vicios educativos en el
nivel primario y medio, gran parte de los cuales no slo invierten
poco en educacin, sino que son responsables por el desarrollo de
polticas de ajuste que so-meten a la miseria y la exclusin a millones
de brasileros y brasileras. Gobernadores y alcaldes que hacen del
clientelis-mo poltico un mecanismo de reproduccin de su poder caudillstico, generando corrupcin en la administracin de los recursos
pblicos, particularmente, en los recursos destina-dos al
financiamiento de las polticas sociales. La contrapar-tida del pacto
educativo es una clase poltica, en buena me-dida viciada en prcticas
autoritarias y feudales, corrupta e irresponsable.

El segundo agente del pacto son los empresarios, hoy


enarbolados en un discurso que hace de la responsabilidad social una
de sus ms efectivas estrategias de marketing. Empresarios ricos, muy
ricos, en un pas de pobres, muy po-bres. Un sector que no hace sino
reclamar por la intensa car-ga fiscal que impone el Estado, siendo
Brasil un pas de es-candalosa evasin impositiva. Un sector que se ha
beneficia-do por la prebenda gubernamental y que, como imperativo
tico, considera que toda conquista social es una afrenta a sus
derechos de propiedad y una condena ineludible al atra-so econmico.

El tercer agente del pacto son los organismos interna-cionales;


los cuales, con rarsimas excepciones, no han sido sino cmplices o
instigadores de una poltica educativa que ha demostrado su elocuente
fracaso. Una poltica que no ga-

153

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

rantiza el derecho ciudadano a una escuela pblica de cali-dad y que


le ha costado al Estado brasilero millones de dla-res en prstamos
intiles y en recomendaciones tcnicas que, en su misma formulacin,
incluyen un proftico destino de fracasos.
Finalmente, los interlocutores del pacto son las organizaciones de la sociedad civil, los movimientos sociales, los
sindicatos y las asociaciones populares; en suma, aquellos sectores
que, en un pasado reciente, crearon y construyeron las condiciones
polticas que hicieron posible la victoria del PT en las ltimas
elecciones nacionales. Ocurre que, a dife-rencia de los sectores
anteriores (gobiernos, empresarios y organismos financieros
internacionales), el llamado a la so-ciedad civil choca con una serie
de obstculos derivados, por un lado, de la herencia recibida y, por
otro, de la propia poltica gubernamental, incapaz, al menos por ahora,
de do-blegar el sentido de esta herencia.
La voluntad de cambio fue, como mencionamos, uno de los
factores fundamentales que explican el xito electoral del PT. Sin
embargo, transcurrido un ao de mandato, la con-tinuidad de una
poltica econmica guiada por un riguroso ajuste fiscal ha colocado a
buena parte de estos movimientos a la defensiva, con actitudes que
van de la oposicin abierta al silencio o al desconcierto
desmovilizador. Una poltica eco-nmica ortodoxa que sacrifica los
frgiles derechos sociales de la gente comn, en funcin de los
compromisos externos y de una estabilidad monetaria que enriquece
a los ban-queros y produce euforia en los especuladores del mercado
financiero nacional e internacional. El sector ms dinmico y
democrtico para la construccin de este pacto educativo se siente hoy
invadido por una rara mezcla de frustracin y fra-caso al no encontrar
los canales formales para que sus de-

154

Entre la herencia y la promesa

mandas histricas se tornen las polticas pblicas de un go-bierno que


han construido y elegido despus de aos de lu-cha, compromiso y
sacrificio.
En el perodo que precedi a la victoria electoral de Lu-la, de
forma realista, buena parte de estos movimientos y or-ganizaciones
populares reconocan tambin la importancia de avanzar de manera
cuidadosa, aunque firme, dialogando y ampliando la base de alianzas
para la formulacin de una poltica educativa democrtica. Lo que
quizs no imaginaban es que tan rpidamente se transformaran en el
furgn de co-la de un tren cuyo recorrido parece alejarse fatalmente
del destino que se haba fijado.
Entrampado en la necesidad de un pacto cuyos intere-ses no
puede amalgamar, el Ministerio de Educacin del go-bierno Lula
avanza de forma lenta, haciendo que lo posible se parezca a lo
necesario. Hay, sin lugar a dudas, entre los cuadros polticos y
tcnicos de la actual gestin educativa, personas de una enorme
competencia y de un histrico com-promiso con aquellas luchas
democrticas que permiten so-ar con un pas ms justo e igualitario.
Sin embargo, la de-bilidad de los movimientos sociales y la retraccin
de la par-ticipacin popular, marcas indelebles del primer ao de la
ad-ministracin Lula, disuelven fuertemente su accin. Toda
maquinaria estatal somete sistemticamente sus cuadros a un proceso
de cooptacin, desgaste y aislamiento. Sin em-bargo, cuando esa
maquinaria se aleja cada vez ms de las voces, las demandas y la
presin popular, este proceso de cooptacin, desgaste y aislamiento se
torna ms profundo, siendo sus efectos, en el corto plazo,
desmovilizadores y an-tidemocrticos.

Ha pasado ms un ao desde la victoria electoral de la


izquierda. Todava es prematuro hacer un balance profundo

155

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

de su poltica educativa. Como quiera que sea, al desafo que an hoy


nos plantea la herencia recibida, debemos sumarle otro: generar
instancias efectivas de participacin y moviliza-cin popular que
impidan que la homeosttica tendencia a la reproduccin del pasado
obstaculice, de forma definitiva, el cambio y la transformacin
democrtica de la escuela pbli-ca brasilera. Un cambio y una
transformacin que, dejando de ser las promesas de un pasado cada
vez ms remoto, se fortalezcan en la construccin efectiva de un
presente de jus-ticia y dignidad.

Eplogo
En el marco de la reforma ministerial promovida por el pre-sidente
Lula a comienzos de este ao, el pedido de la renun-cia del ministro
Cristovam Buarque se destaca por su rudeza: en la historia brasilera,
pocos son los casos en que una per-sonalidad tan relevante es
invitada a renunciar por telfo-no. Aunque el propio Ministro
reconoci que, estando tan distante, no poda ser separado de su cargo
por telepata, el gesto marc una reforma que, ms que un cambio
significa-tivo en el rumbo del gobierno petista, resume la necesidad
de un nuevo acuerdo en la composicin de fuerzas de la actual
administracin frente a las reformas a ser implementadas y a la
coyuntura poltica que se abre en la proximidad de las elec-ciones
municipales. El PT precisaba ampliar an ms su ba-se de alianzas.
Deban realizarse cambios en la Explanada de los Ministerios.

El argumento ms odo en estos das es que, el ahora e x - m i


n i s t ro Cristovam, era un mal gestor y re p resentaba el inters
corporativo del mundo acadmico, en un momento en que el gobierno
iniciaba una ambiciosa re f o rma universi-

156

Entre la herencia y la promesa

taria. La combinacin de esas caractersticas irritaba al Pre-sidente y a


su entorno ms cercano, comandado por el mi-n i s t ro Jos Dirceu.
Segn inform a ron todos los peridicos, en la noche del mircoles, en
un encuentro re s e rvado, Lula habra dado un golpe en la mesa
diciendo que no toleraba ms acadmicos en su gobierno y que
necesitaba gente de accin. El argumento, de cualquier manera,
parece insufi-ciente para explicar el pedido de renuncia al profesor
Buar-que. Menos an, la forma en que fue hecho. Obviamente, de-trs
de todo esto parece haber mucho ms que justificacio-nes banales y,
por supuesto, mucho ms que un poco delica-do llamado telefnico.

Veamos: el ex-ministro Cristovam tena defectos; sin embargo,


probablemente, no muchos ms que los otros miembros del gobierno.
Su mayor limitacin siempre fue la de no sostener propuestas en el
dilogo y en la articulacin con los movimientos populares y
democrticos. Un defecto que, ciertamente, parece ser contagioso
en la nueva adminis-tracin. Entre tanto, una de sus virtudes pareca
ser su in-cansable capacidad para generar, inventar, promover y construir proyectos. Su obsesin con las metas y con la obtencin de
resultados llevaba a que intentase desarrollar la poltica del Ministerio
a medida que la iba imaginando. Quedar en la memoria de todos los
que acompaaron su gestin la siempre sorprendente capacidad del
Ministro para dar res-puesta a cada problema educativo del pas con
un proyecto especfico. Para algunos, Cristovam no era ms que un
me-galmano obsesivo. Para otros, un reformista incansable. To-do,
menos un funcionario sin ideas en la cabeza.
Por otro lado, aun habiendo sido rector de la Universi-dad de
Brasilia, el ex-Ministro estuvo muy lejos de represen-

157

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

tar alguna vez a los llamados sectores corporativos del mundo


acadmico: nunca fue santo de devocin de los diri-gentes de la
poderosa Associao Nacional dos Docentes de Educao Superior
(ANDES), ni de los ms representativos miembros del Conselho de
Reitores Universitrios Brasileiros (CRUB), ni de los activistas de la
Unio Nacional dos Estu-dantes (UNE), hegemonizada por el Partido
Comunista do Brasil. Durante su mandato, su propuesta ms
innovadora en el campo de la enseanza superior fue la
implementacin de un impuesto al egresado universitario. Una idea
que slo consigui generar un nico consenso: era inviable, polticamente inoportuna, socialmente inocua y diametralmente opuesta a los
intereses de la comunidad universitaria. Ni el fuerte y ese s ultracorporativo empresariado de la ense-anza superior privada demostr
mucha afinidad con el ex-Ministro, quien reclamaba que stos no
hacan otra cosa que lobby en los corredores del Ministerio de
Educacin.
El problema de Cristovam era otro: para hacer todo lo que
quera hacer precisaba de recursos que, casi siempre, le eran negados
en virtud de un argumento menos heroico, an ms relevante para los
guardianes del Tesoro: la estabi-lidad monetaria. Ms de una vez,
Cristovam Buarque emiti seales de su disgusto y contrariedad con
la falta de recursos disponibles en su ministerio. Ms de una vez, el
presidente Lula se sinti irritado con la injerencia del ex-Ministro en
asuntos que no eran de su incumbencia. En una ocasin, in-tentando
ganar aliados, el ministro Buarque invit a los es-tudiantes a
manifestarse frente al Congreso exigiendo ms presupuesto para
educacin. El Presidente alert: quien se apura come crudo.

Despus de retornar del fatdico viaje a Portugal, Cris-tovam


Buarque dej trascender a la prensa una carta que, se-

158

Entre la herencia y la promesa

manas antes, haba enviado a una de las personas ms pr-ximas del


presidente Lula, el Secretario de Comunicacin y Gestin Estratgica,
Luiz Gushiken. En ella, afirmaba: has-ta aqu, actuamos como si lo
social y lo econmico disputa-sen. Ministros del rea social
reclamando recursos, como si no tuviesen responsabilidad con la
estabilidad, y ministros del rea econmica controlando los recursos,
como si nada tuvieran que ver con lo social. Probablemente, su
futuro co-mo ministro ya estaba hipotecado.
Para defenderse en el cargo, en el medio del vendaval
producido por una reforma ministerial de alcance desconoci-do,
Cristovam no tena ms aliados que una biografa de in-condicional
defensor del derecho a la educacin y una respe-tada fama como
hombre de ideas. Sin embargo, ninguno de los requisitos necesarios
para sobrevivir a la tormenta: una tendencia que lo apoyase dentro del
PT; dilogo directo con el sper-ministro Jos Dirceu (a quien
despus denunci como su verdugo); ni apoyo efectivo de los grupos
de poder que ac-tan en el campo educacional brasilero. No se sabe si
desco-nociendo su destino o intentando escapar del mismo, Cristovam embarc para Portugal donde recibi la psima noticia. Y no por
telepata.
Asume la coordinacin del MEC, Tarso Genro, un pol-tico de
extraordinaria capacidad administrativa y un innega-ble juego de
cintura para lidiar con las cuestiones del poder. Del mismo modo que
su antecesor, se trata de un hombre de ideas, adepto a las propuestas
ambiciosas y defensor del es-pacio pblico. Sin pertenecer a la
academia, es autor de va-rios libros y constituye uno de los ms
intelectualizados miembros del actual gobierno. Su funcin ser dar
inicio a una nueva etapa en la reforma educativa propuesta por el gobierno petista. Para esto, el ex intendente de Porto Alegre sa-

159

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

be que deber ganar aliados y tambin luchar por un aumen-to de


recursos para el anorxico presupuesto educativo. Sin embargo, ha
dejado claro para todo aquel dispuesto a escu-charlo que: jams me
van a ver haciendo reclamos al Minis-terio de Economa con relacin
a la liberacin de recursos.
Una nueva etapa se abre en el gobierno Lula. Los de-safos
continan siendo los mismos.

160

Entre la herencia y la promesa

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161

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

162

Lo institucional de la escuela en las polticas ...

Lo institucional de la escuela
en las polticas de reforma educativa
Justa Ezpeleta

I. Desde comienzos de los aos noventa, movilizadas por un modelo


de cambio educativo comn a la regin, las es-cuelas primarias
mexicanas viven en estado de re f o rm a . Esto es, inundadas de
programas, proyectos e i n n o v a c i o n e s mltiples, cuyo
parentesco no siempre es evidente para di-re c t o res y maestros,
mientras para su trabajo diario pare c e n a p o rtar ms problemas que
vas de crecimiento pro f e s i o n a l o institucional.
El estudio de las innovaciones originadas en la refor-ma de los
noventa, y tambin la experiencia de apoyar la im-plantacin de
alguna de ellas, ha acrecentado en estos aos mi inters por las
condiciones de posibilidad que ofrecen las estructuras educativas y
escolares para dar cauce a los cam-bios propuestos. Aunque originada
en la observacin de pro-cesos escolares ms que en la perspectiva,
lejana para m, de la gobernabilidad creo que esta inquietud guarda
rela-cin con una de las preguntas que enmarcan este encuentro:
hasta qu punto estn dadas las condiciones instituciona-les y
polticas para gobernar y dirigir los sistemas educati-vos...? De ms
est decir que mi primera reaccin ante esta pregunta de la
convocatoria fue pensar en cun oportuna hu-biera sido cuando
iniciaba la reforma y cunto ms oportuno sugerirla como revisin
necesaria para formular y calibrar estrategias. Atender a los puntos de
partida no ha sido un

163

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

punto fuerte de las reformas educativas, siempre atentas a precisar


diagnsticos y definir metas y, en este sentido, la ac-tual no ha hecho
la diferencia.
Dos postulados de la reforma referidos a la escuela me
llamaron tempranamente la atencin: por un lado, el que la concibe
como el centro de los cambios; por otro, el que sos-tiene que el
cambio pedaggico es inseparable del cambio institucional.
Sobre el primero sugiere acertadamente Escudero Mu-oz
(1994) que, ms all de la necesaria discusin sobre el modelo de
reforma, el tema de la centralidad de la escuela que ste destaca tiene
una importancia que trasciende a su planteamiento dentro de este
modelo. Largamente sealado por la investigacin educativa, su
estatus propio antecede a su articulacin en el actual discurso poltico
y tambin anti-cipa la necesidad de trabajarlo en lo que siga de la
presente reforma y de las que le sucedern.
Con relacin al segundo postulado el que se refiere al cambio
pedaggico como inseparable de cambio institucio-nal pensamos al
inicio, en lo novedoso e importante de su integracin como
perspectiva poltica para orientar los cam-bios: la atencin a la trama
institucional de la escuela como contexto y a la vez como condicin
de su quehacer pedag-gico apareca as, por primera vez, como
imperativo y premi-sa de una reforma.
Sin embargo, avanzando el despliegue de las nuevas polticas,
fuimos asimilando la evidencia de que la dimensin institucional
acentuada en el discurso se refera prioritaria-mente, si es que no de
manera exclusiva, a la redefinicin poltico-estructural del nivel
bsico, y que la escuela apareca como referencia para dar direccin a
ese movimiento.
Segn el modelo, el cambio estructural pro p u e s t o

164

Lo institucional de la escuela en las polticas ...

con la descentralizacin y las nuevas funciones y atribucio-nes de los


gobiernos central y estatales conducira necesa-riamente al cambio en
la vida y en las prcticas de los esta-blecimientos. Es la concepcin de
continuidad que est pre-sente, por ejemplo, en la asociacin
establecida entre des-centralizacin y autonoma (CEPAL-UNESCO,
1992; Acuer-do Nacional de para la Modernizacin Bsica, 1992). En
consecuencia, frente a la institucin escuela, poda esperar-se que la
mayor cercana territorial del gobierno a la par de su nuevo diseo
implicara tambin el cambio en las for - m a s de gobern a r l a s, en
la definicin de sus relaciones inter - nas de poder, en la configuracin
organizacional de la en - seanza y del aprendizaje, e n t re otras
cosas. Nada de esto ha sucedido ni hay indicios de que estos asuntos
alimenten alguna preocupacin.

El desarrollo del proceso de re f o rma permite pensar que


aquella perspectiva de cambio i n s t i t u c i o n a l que condu-cira al
re o rdenamiento del nivel tanto como de las escue-las, concibi de
modo distinto el peso de lo institucional en esos polos. En lo que toca
a las escuelas, el cambio institu-cional aparecera como efecto o
consecuencia del re o rd e n a-miento estructural.
Complementariamente y no en form a simultnea el cambio
pedaggico fue acentuado y orienta-do hacia el terreno exclusivo de la
escuela. Por ello sosten-go que la escuela oper como una re f e re n c
i a , a veces sim-plemente como un blanco, ms que como una unidad
con sus propias lgicas y, en tanto tal, orientadora para la formulacin de polticas. O, dicho de otro modo, la nocin de necesaria
complementariedad y continuidad de cambios en-t re re o rdenamiento
del nivel y la escuela no ofici como fuente de polticas d i f e re n c i
a d a s c o rrespondientes a distin-tas e s c a l a s de fenmenos y a
distintas manifestaciones de

165

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

institucionalidad: las propias de un nivel educativo (polti-coadministrativo-financieras) y las propias de los estable-cimientos que
lo conforman (organizacionales, laboral-pro-f e s i o n a l e s - c u rr i
c u l a re s ) .
Para sustentar la existencia de la escuela y su inclu-sin en un
sistema, histricamente el gobierno educativo ha definido el patrn
curricular junto a los patrones organizati-vos, administrativos,
laborales, con sus respectivas normati-vas. Estos ltimos proporcionan
el marco de contencin ma-terial para la accin especfica orientada
por el currculo. La institucionalidad de la escuela resulta de la
articulacin de ese conjunto de patrones o, a efectos del anlisis, de
1

dimen-siones. Con el aporte de los patrones no pedaggicos se establecen las bases duras, las condiciones institucionalmente
estructurantes de lo posible en el quehacer escolar (Archer) y en sus
formas cotidianas de existir. Bases tan duras que, siendo inseparables
del quehacer educativo, sistemticamen-te lo condicionan y
subordinan.
La reforma en curso se detuvo a la vera de esta insti-tucin as
concebida (como articulacin de dimensiones de diversa naturaleza).
Las polticas implementadas para indu-cir su mejora efectuaron, de
hecho, un recorte de la dimen-sin pedaggica; la aislaron del resto
para concentrar en ella el objetivo de sus propuestas. De este modo
pareci consa-grarse una percepcin de escuela clsica en las
reformas como espacio o escenario del puro intercambio educativo;
co-mo entidad necesitada de renovacin profunda de contenidos y
prcticas, dentro de un molde estructurante incuestionable

Porque quiero atender a criterios de polticas, dejo de lado la mencin a la cultura


escolar como dimensin tambin articulada a ese conjunto y de im-portancia crucial en
las errticas trayectorias de los procesos de cambio.

166

Lo institucional de la escuela en las polticas ...

en su factura, es decir, invisibilizado. En esta escuela, as concebida,


se concentraron las polticas del cambio y para ella se gener un
importante, denso y variado volumen de acciones e iniciativas (que
abarc desde una profunda refor-ma curricular inicial y una vasta
produccin de materiales, hasta cursillos gerenciales sobre relaciones
humanas exito-sas que se fueron agregando).
Sin embargo, esta reforma quiso ir ms all que las re-formas
anteriores, anclando en la dimensin pedaggica el propsito de
cambiar el patrn organizacional de la activi - dad docente: el llamado
2

al trabajo colectivo es la ms impor-tante de sus manifestaciones . Este


intento de introducir un nuevo patrn de relaciones entre maestros, que
tambin de-be introducir contenidos inditos en esas relaciones, viene
mostrando persistentemente la limitada capacidad de la di-mensin
pedaggica para conmover y modificar las dimen-siones estructurantes
duras, que apuntan hacia otra direc-cin (las que ordenan las relaciones
de autoridad, las relacio-nes entre pares, las prioridades institucionales,
las jerarquas laboral-sindicales, las reas controladas de la debida
integra-cin laboral, las competencias de las distintas funciones, la
organizacin del tiempo, entre otras).
Lo que sucede con esta perspectiva es que olvida la asimetra
existente entre los patrones que estructuran la vi-da institucional y, de
hecho, apuesta a invertir su capacidad de influencia. En ese esquema,
el medio o vehculo para avanzar con la propuesta pedaggica hacia el
resto de patro-nes organizacionales (por ejemplo, la organizacin y
uso del

Podran mencionarse otras que, a lo largo de la dcada, no han superado su existencia


retrica, como la propuesta de individualizar la enseanza o de cambiar la cualidad de
las relaciones con los padres.

167

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

tiempo o las reglas de relacin director-maestros) radica en los


sujetos maestros y en el grado de su conviccin o compro-miso con
las nuevas orientaciones. Por su parte, el soporte que sostiene a las
dimensiones organizacionales la admi-nistrativa y la laboralsindical, se inscribe en las estructuras que definen el gobierno y el
trabajo en la escuela (como re-glas annimas) y, ms precisamente, se
inscribe en la esfera de las relaciones de poder que cuidan los
equilibrios polticos intraburocrticos y los poltico-sindicales. No
obstante, las polticas del cambio siguen insistiendo en que la sola
dimen-sin pedaggica, la ms dbil, no slo rearticule al conjunto de
dimensiones que all operan, sino que adems se impon-ga hasta
hegemonizarlas.
Producto de esta visin, el activismo fcilmente per-ceptible
que hoy caracteriza a las escuelas primarias no po-dra estimarse
como una expresin de su papel central en la construccin de su
mejora, sino, ms bien, como expresin de un vaco de polticas para
la institucin. Un vaco de go-bierno en un proceso que no ha podido
o no ha querido re-conocerlas como configuraciones complejas,
reguladas por normatividades mltiples y especficas escritas y no
escri-tas, no siempre coherentes, que la descentralizacin no ha
conmovido, como no ha conmovido los sentidos y prcticas que
internamente imperan para abordar la enseanza.

II. Voy a repasar alguna informacin emprica para ofrecer sustento a


estas observaciones. En primer lugar, quisiera dar cuenta de un
fenmeno digno de atenderse en las distintas instancias de la
administracin que establecen relacin con las escuelas y en conjunto
definen el gobierno sobre ellas. De paso, conviene sealar que las
acciones de gobierno que de all emanan se traducen, para las
escuelas, en demandas y

168

Lo institucional de la escuela en las polticas ...

prescripciones que se acompaan, en gran medida, de con - troles, con


distinta intensidad.
a) Las dependencias que atienden el movimiento genricamente administrativo abarcando desde el control es-colar hasta
el control de personal, part i c u l a rmente las que p rocesan
informacin cuantitativa para el sistema y para su operacin, p e
rmanecen estables en sus funciones, jerar - quas, atribuciones y
contenidos de trabajo, al igual que los cuerpos normativos que las
rigen. Buena parte de ellas si-gue actuando con independencia de la re
f o rma sancionada y sus proclamas de nueva gestin. Prevalece en
ellas la orientacin centrada en las necesidades del gobierno del
sistema, sin que se hayan replanteado las frmulas para trabajar con las
escuelas. A la vez, en stas persiste igual-mente la conviccin sobre la
enorme cantidad de inform a-cin solicitada con sus viejas
caractersticas de superposi-cin o duplicacin que dire c t o res y
maestros procesan ma-nualmente con destino a distintas oficinas.
Tambin persis-te la re p e rcusin de estas actividades en el tiempo
dedicado a la enseanza. Mientras la descoordinacin administrativa p
e rmanece incuestionada y sin re f o rma institucional, su mandato
resulta imperativo y el control sobre las re s p u e s-tas es estricto.

A ello se suma una importante implicacin para el aporte


institucional a la calidad de la enseanza: la aten-cin oportuna a
este tipo de demandas constituye hoy, y des-de hace dcadas, una
fuente principal de la valoracin pro - fesional de directores y
maestros. Esto quiere decir que la es-cuela sigue atada a las viejas
redes de autoridad burocrtica, con capacidad para imponer
prioridades que no figuran en el discurso reformista pero que, en el
caso de los trabajadores docentes, definen claros centros de atencin.

169

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

En los dos agrupamientos que siguen descansa la pro-duccin


y canalizacin de la cara pedaggica de la reforma.
b) Las dependencias con mayor orientacin tcnicopedaggica como las que alimentan el desarrollo curr icular o la
capacitacin docente han reajustado su trabajo (atado a las mismas
redes de dependencia) para atender a las polti - cas de reforma sin
que ello suponga la redefinicin de sus funciones o de sus estrategias
de vinculacin con las escue - las. Se caracterizan por producir
orientaciones o pre scripcio-nes sobre formas o contenidos del trabajo
docente o generar materiales de apoyo curricular y que, segn el caso,
llegan a las escuelas a travs de disposiciones, documentos o bibliografa especficos. En ocasiones, algunas de estas lneas se canalizan a
travs de cursos intensivos obligatorios para to-dos los docentes de un
nivel, o bien a travs de la oferta de cursos de actualizacin de
inscripcin voluntaria. Si bien la primera de estas alternativas incluye
de hecho al conjunto del cuerpo docente de las distintas escuelas, no
existen tiempos y mecanismos previstos para promover en y por ellas
su pro-cesamiento. Las lneas de acompaamiento y control para es-tas
iniciativas, cuando existen, no suelen ser significativas.

c) Tanto en el mbito federal como en el estatal se han creado


nuevas dependencias o, ms frecuentemente, grupos tcnicos
especializados para operar programas determinados que proponen
innovaciones. Las estrategias de vinculacin con los planteles son
variadas. Hay convocatorias generales al conjunto del nivel
aproximadamente 100.000 escuelas en primaria, como el llamado a
trabajar en equipo o a fomen-tar la lectura, a veces acompaado de
provisin de materia-les, sin definidos mecanismos de apoyo para
facilitar su apropiacin. Hay tambin proyectos o innovaciones, con
di-ferentes propsitos, que seleccionan subuniversos segn al-

170

Lo institucional de la escuela en las polticas ...

gn tipo de criterio y que ofrecen apoyos acompaados de controles


desde informes hasta evaluaciones, ambos ten-dencialmente
sistemticos.
Desde las escuelas, este conjunto de instancias est ms
claramente identificado con las propuestas de la refor-ma. No
obstante, en trminos de su articulacin institucional es curioso
observar que las actividades definidas por los pro-gramas y proyectos
promovidos por estas instancias no se integran a la normativa, a las
prcticas o a los sistemas de control vigentes para el trabajo regular.
(Y esto no es un consciente impulso a la autonoma sino un vaco
entre el dis-curso de las metas y un molde institucional que
difcilmente puede alojarlas si no se modifica.) Las polticas definidas
las agregan para funcionar en forma paralela a las viejas y po-derosas
tramas, a menudo fundantes de lo que se quiere cambiar. Este
ordenamiento paralelo, con excepcin de algu-nos programas que
ofrecen un incentivo econmico, est condicionado por el noconflicto con lo establecido para de-sarrollar las actividades que se
propone. All donde se produ-cen tensiones la situacin de
paralelismo pasa a situacin de subordinacin.

III. El llamado a mirar a las escuelas surti efecto en no po-cas


dependencias de las administraciones federales y estata-les que ya
tenan alguna relacin con ellas y en algunas del sector educativo y
de otros sectores de gobierno que consi-deraron necesario
establecerlas. De modo que generaron dis-tintos programas, proyectos
e iniciativas dirigidos a ellas. A la vez, la consigna reformista de
apertura a la sociedad concit, en cantidad menor, propuestas de
Organizaciones no Gubernamentales y en algn caso de la empresa
privada.
De este modo, para 2002, cuando haba ya 16 proyec-

171

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

tos federales, los estados y las instancias sociales sumaron entre 15


y 35 regionales. As se configur un panorama que en algunas
entidades sum 50 iniciativas externas y en las menos alrededor de
20. Algunas se proyectan para todo el ao escolar o para varios, otras
requieren de pocos meses y la importancia pedaggica de sus
contenidos es variable. Es claro que no todas ellas estn en todas las
escuelas, pero ca-da una recibe varios obligatorios, con origen federal
o esta-tal, junto a otros insoslayables, generados en la supervisin de
zona o en la respectiva jefatura de sector, ya sean dirigi-dos al trabajo
interno o a la relacin con las comunidades, y entre ellos o al margen
de ellos puede haber alguno de inte-rs para los docentes.

A la vez, algunos proyectos, fuera de su puesta en marcha,


requieren de informes o de evaluaciones, trmites que en ningn caso
entusiasman a los docentes y que, como lo seala Darlin-Hammond,
dan cuenta de una peligrosa ten-dencia a burocratizar estas
actividades. Por su origen exter-no y su adscripcin a formas
tradicionales de operar, los maestros tratan estos proyectos como
actividades delimita-das y encerradas en sus propias lgicas,
separadas de sus ac-tividades habituales (por ejemplo, se incorpora el
dilogo con los alumnos que impulsa un proyecto de enseanza del
es-paol, pero la enseanza de la matemtica sigue sin dilogo; o
dicen los maestros esto se hace as en tal proyecto, pero (en el resto
de mis actividades) yo lo hago de otro modo). En otra escala, se
reproduce el mismo fenmeno con super-visores que atienden
programas compensatorios, por lo cual reciben un sobresueldo:
ensayan algunas de las nuevas orientaciones slo en las escuelas
incorporadas al programa sin modificar sus comportamientos
habituales en el resto de las escuelas a su cargo.

172

Lo institucional de la escuela en las polticas ...

Lo que intento destacar aqu es que no existe una ins-tancia


identificada y legtima en las escuelas, o en las estruc-turas que
directamente la gobiernan, encargada de filtrar es-tas propuestas en
atencin a su pertinencia para cada una. En distintas regiones, hace
algunos aos, comenz a suceder que, espontneamente, algunos
supervisores y posterior-mente algunos jefes de sector, alarmados por
el exceso de de - mandas, comenzaron a hacerlo por iniciativa
personal, en forma abierta o encubierta, dependiendo de los mrgenes
de decisin que admitan sus autoridades inmediatas. Los direc-tores,
salvo casos excepcionales, no toman estas decisiones pero, en
ocasiones, cuando cuentan con cierta seguridad pro-fesional, ejercen su
resistencia simulando que esta o aquella iniciativa se est llevando a
cabo y no es extrao que, en oca-siones, cuenten para ello con el apoyo
de su supervisor. Re-cientemente he tenido noticias de medidas
tomadas para ma-nejar esta situacin, implementadas de modos
distintos, en cinco de los treinta y dos estados de la repblica. Es decir
que sin ninguna autonoma sancionada para que las escuelas elijan y
sin contar con estructuras de gobierno preparadas para cuidar y apoyar
a las escuelas, la avalancha de inicia-tivas para stas empieza a forzar
la aparicin, en alguna par-te, de alguna instancia que ofrezca cierta
racionalidad.

Todo esto sucede en escuelas que inducidas por sus


autoridades o por los cursos de capacitacin o por algunas
evaluaciones estn en proceso de apropiarse de un nuevo currculo y
de sus correspondientes libros de texto junto a otros materiales para
cada grado. La profundidad del replan-teo que supone el nuevo
currculo justifica su eleccin como centro de todos los refuerzos y
acompaamientos que pue-dan ofrecerse a las escuelas.
Todo ello sucede tambin en el marco de una jornada

173

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

laboral diaria de cuatro horas y media, dividida por un recreo largo de


30 a 40 minutos. Sobre el uso del tiempo en esta jor-nada, distintos
estudios han revelado que, merced a las an-tiguas y rutinarias
obligaciones que recaen individualmente en los maestros (comisiones
de ahorro, aseo, cooperativa, festivales, entre otras), el tiempo
efectivo de relacin de en-seanza directa abarca diariamente entre
dos horas y media y tres horas. En sntesis, aqu hay una organizacin
de la vi-da escolar que persiste, abonada por usos y costumbres pero
tambin con reglamentos que hasta el momento no han lla-mado la
atencin a las polticas del cambio ni al gobierno de la escuela.

La organizacin establecida contempla una reunin mensual


del cuerpo docente que generalmente dura cuatro horas, aunque
tambin puede durar dos. Este espacio que recibe el nombre de
Consejo Tcnico es el objetivo de buena parte de las propuestas
externas que intentan apoyar el tra-bajo colectivo entre maestros.
Adems, esa reunin mensual es la nica instancia para reunir al
colegiado. Desde media-dos de la dcada pasada la reforma intenta
poblar a los Con-sejos con contenidos acadmicos. Debe luchar contra
los cl-sicos contenidos burocrticos y domsticos que durante dcadas le han caracterizado y que continan demandando atencin y
solicitud por parte de la administracin. La ten-sin entre ambos
tipos de contenidos se agudiza por el apor-te de no pocos factores que
han alimentado el sentido de pro-piedad privada de la docencia en el
mbito del aula. A ello contribuyen, adems, no pocos componentes
culturales e institucionales que dificultan que los maestros construyan
un dilogo entre pares con contenido profesional, en un m-bito
formalizado y con participacin del directivo.

Sin embargo, naturalizada la organizacin, ninguna

174

Lo institucional de la escuela en las polticas ...

jerarqua tcnico-administrativa porque formalmente no es


competencia de la escuela se hace cargo del problema para buscar
alternativas que salven y diferencien los contenidos en pugna.
F rente a las expectativas generadas por los nuevos contenidos
de trabajo en el Consejo Tcnico, lo mismo que f rente a otras
actividades, los maestros se ven enfre n t a d o s a un doble y
generalmente antagnico sistema de norm a s . Uno, legitimado por el
discurso de la re f o rma, y el otro por un cuerpo normativo y una
tradicin de prcticas (horarios, competencias, atribuciones docentes,
reglamentos) que coe-xisten y siguen ordenando el desarrollo de la
vida institucio-nal. Ante estas situaciones, lo viejo y conocido, que
exime de las inseguridades que enfrentan las innovaciones, tienen
amplias probabilidades de imponerse. Si es sabido que la in-c e rt i d u
m b re es un atributo de los procesos de innovacin, la configuracin
de un contexto que emite dobles mensajes no p a rece dar cuenta de
una poltica institucional que tienda a f a v o re c e r l o s .

Stoll y Fink sostienen que la disponibilidad de una es-cuela


para construir sus procesos de cambio depende en gran medida de sus
profesores. Sealan, igualmente, como otros estudiosos, que la
complejidad de estos procesos es usual-mente minimizada por las
polticas.
Fullan, por su parte, insiste en que la clave del cam-bio con
posibilidad de xito est en la mejora de las re l a c i o-nes entre los
pro f e s o res. Mc Laughlin sostiene, por su par-te, que la
implementacin local domina el resultado: la eleccin de poner en
prctica una poltica y sobre cmo ha-cerlo tiene mayor significacin
para su resultado de lo que tienen las caractersticas de la propia
poltica, como el dise-o del programa, la tecnologa y el
financiamiento disponi-

175

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

bles o el inters gubernamental. El cambio, en ltima ins-tancia, es un


problema de las unidades ms pequeas. Lo que en realidad sucede
como resultado de una poltica de-pende de cmo sta es interpretada
y transformada en cada punto del proceso y, finalmente de la
respuesta del individuo al final de la cadena.
En su balance sobre las lecciones que dej el pionero estudio
Rand sobre el agente de cambio (70s) afirma: el es-tudio devel el
papel decisivo de la implementacin local y de sus funcionarios de la
lnea del frente, quienes deciden s o b re las prcticas de aula y sobre
los factores que afectan a la enseanza y al aprendizaje. Desde el
anlisis macro de las polticas, estos sujetos no significan ms que una
posicin en una red de relaciones. Contrariamente, en el anlisis mi-c
ro opera el nivel individual, que interpreta la accin org a-nizacional
como problemtica, con resultados difcilmente p re v i s i b l e s .

En esta intervencin slo he querido presentar, en grandes


pinceladas, algunos rasgos de los mltiples procesos que en el mbito
de las unidades escolares estn involucra-dos en las condiciones
locales de la institucin para pensar en cambios. Muchos quedan
afuera, como la expresin local de las polticas de actualizacin
docente, o las atribuciones y competencias de las distintas jerarquas,
o las formas que adopta la vida sindical en el curso cotidiano. Slo me
propu-se llamar la atencin sobre un espacio decisivo para el cam-bio
de la escuela que no ha figurado en las agendas polticas.
El sealamiento de contradicciones y vacos, fuera de
hipotetizar sobre el sentido general del modelo, posibilita en la
situacin mexicana evitar el terreno conflictivo de la divi-sin y
competencias intraburocrticas, y tambin la negocia-cin con el
mbito sindical para redefinir formas de opera-

176

Lo institucional de la escuela en las polticas ...

cin de las escuelas donde sta instancia tiene una singular presencia
dentro de la propia administracin.
Atender a lo que est sucediendo en la escuela, en contrapunto
con los procesos de implementacin de las pol-ticas de cambio,
seguramente aportar al conocimiento de las complejas articulaciones
involucradas en la reconstitucin o el mayor debilitamiento de las
capacidades escolares para potenciar la enseanza y los aprendizajes.

177

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

178

Nuevos y viejos dilemas ...

Nuevos y viejos dilemas que enfrenta


la democracia argentina actual
Carlos H. Acua

Introduccin
El objetivo de estas notas es contribuir a la discusin sobre problemas
institucionales que, en la Argentina de hoy, com-plican el diseo e
implementacin de polticas pblicas ms legtimas y eficaces. El
formato elegido para este trabajo es exploratorio, en el sentido que
las ideas aqu desarrolladas, por un lado, no se presentan con jugosas
notas al pie o ma-yores referencias bibliogrficas y, por el otro, no se
limitan a un anlisis sistemtico sino que avanzan ms all incorporando recomendaciones sobre cursos de accin poltica de-seables y
necesarios. El trabajo est constituido por dos grandes secciones. La
primera contextualiza la reforma pol-tica que es objeto de debate en
la Argentina, marcando los riesgos que la misma enfrenta.
segunda seccin focaliza

La

El carcter estructural de estos argumentos se ve ilustrado por la vigencia que


mantienen estas problemticas a travs del tiempo. Ms all del dram-tico proceso
vivido por el sistema poltico argentino desde 2001 a la fecha, quiero destacar que esta
primera parte fue desarrollada en conjunto con Juan Carlos Torre y presentada con el
mismo ttulo del apartado I en el Seminario sobre la Reforma Poltica, organizado por
la Vicepresidencia de la Nacin y el Ministerio del Interior, Rosario, 29 de Abril de 2000,
e incorpora algunos de los argumentos desarrollados en diversos lugares por Ana Mara
Musta-pic. Por otra parte, una primera versin de esta discusin ya fue presentada

179

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

su atencin en aspectos dejados de lado por la actual refor-ma


poltica: algunas caractersticas de los poderes de gobier-no que
obstaculizan un mejor diseo e implementacin de polticas pblicas
en Argentina.

I. Consideraciones sobre la Reforma Poltica


en la Argentina actual
I.1. El diagnstico de la situacin:
divorcio entre los partidos y los ciudadanos
Hoy, en la Argentina, se est llevando adelante un proceso de reforma
poltica que apunta a modificar aspectos del funcio-namiento
partidario-electoral. Todo proyecto de reforma pre-supone que algo no
funciona bien y que debe ser modifica-do. En el mbito de la vida
poltica de la Argentina actual, lo que parece no funcionar bien,
generando una extendida sen-sacin de malestar, es el vnculo de
representacin: se habla de una crisis de representacin, esto es, de la
existencia de un divorcio entre las demandas e intereses de la
sociedad y el comportamiento de polticos y partidos. Los
comentarios ms frecuentes al respecto ponen el acento en que los
polti-cos y los partidos se ocupan primordialmente de sus propios

bajo el mismo ttulo en la Conferencia Argentina 2000: Politics, Economy, Society and
International Relations, organizada por el Argentine Studies Pro-gramme, St. Antonys
College, University, of Oxford, 15 17 de mayo de 2000 y publicada bajo el ttulo
Problemas poltico-institucionales que obs-taculizan mejores polticas pblicas en la
Argentina de hoy, en Reforma y Democracia. Revista del CLAD, Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, Caracas, Venezuela, 2001.

180

Nuevos y viejos dilemas ...

intereses y de la lucha por el poder, sin contemplar ni respon-der a las


inquietudes y expectativas de sus representados. Apata poltica,
alejamiento de la vida pblica, acusaciones de corrupcin y de
ignorancia generalizada hacia la clase po-ltica, son las evidencias que
con frecuencia se presentan a favor de este diagnstico.
Como primer paso en esta discusin, interesa exami-nar la
naturaleza del diagnstico prevaleciente. Partiendo de la hiptesis del
divorcio entre lo que los ciudadanos piden y los polticos hacen, la
reforma poltica es concebida como un modo de acercar o acortar la
distancia entre representan-tes y representados. De esta forma, la
lgica de tal reforma responde a una visin de la autonoma de los
representantes que es considerada fuente de falta de transparencia y
corrup-cin, as como de oportunidad de traicin de promesas electorales y de exclusin de la ciudadana.
Sin embargo, la distancia o autonoma de los repre-sentantes
con respecto a sus representados es una pieza constitutiva de la
democracia representativa como tal. La fra-se el pueblo gobierna a
travs de sus representantes es lo que distingue a nuestra democracia
de una democracia direc-ta. El supuesto que sustenta a esta frase es
que los represen-tantes, una vez electos y ocupando su lugar en el
sistema de gobierno, tienen a su alcance mayor y mejor informacin,
as como la oportunidad de deliberar con posiciones distintas a las
propias. Todo ello permite al representante tomar decisio-nes en
funcin de los intereses de sus representados, ms all de las
preferencias puntuales de estos. En la trayectoria de la democracia
representativa, esta capacidad del represen-tante fue ejercida en una
primera fase a ttulo individual y, con la aparicin de los partidos
modernos, en tanto miembro de una organizacin poltica.

181

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

En un caso y en el otro, la apuesta de la democracia representativa es que el representante, a partir de mayor infor-macin y
de la posibilidad de deliberar, est en mejores con-diciones para
producir buen gobierno. Los dos mecanismos histricos a travs de
los que se asegur al representante la autonoma necesaria para ejercer
sus capacidades fueron la supresin del mandato imperativo as como
la negacin de la posibilidad de revocacin del mandato. Esta fue la
razn y la ingeniera institucional a travs de las cuales se construy
la distancia entre representantes y representados.
Esta dinmica de funcionamiento aparece a todas lu-ces como
un rgimen elitista. Destaquemos, sin embargo, que lo que protege a
la democracia representativa de resultar en un rgimen oligrquico
tout court es que, peridicamente, los representantes son llamados a
rendir cuentas frente a sus representados por medio de elecciones
competitivas. De all es que el mecanismo partidario-electoral haya
ocupado el lu-gar central que le cabe en la produccin del necesario
equili-brio entre la autonoma de la decisin del representante y la
salvaguarda de la expresin de las aspiraciones e intereses de los
representados.
A lo largo del tiempo, esta democracia representativa
experiment diversas crisis, en general, crisis de participa-cin, en las
que lo que estuvo en cuestin fueron las fronte-ras de la comunidad
poltica. Esto es, el trabajoso y conflicti-vo proceso de inclusin de
nuevos actores e intereses socia-les, caracterizado por avances y
retrocesos prdigos en con-frontaciones antisistema y proscripciones.
A lo largo de esta accidentada trayectoria, sin embargo, lo que no se
puso se-riamente en cuestin fue el lugar estratgico del mecanismo
partidario-electoral de la democracia representativa por el cual, por un
lado, los ciudadanos dejaban la gestin de la co-

182

Nuevos y viejos dilemas ...

sa pblica en manos de sus polticos de confianza (ya sea co-mo


individuos o como miembros de partidos) y, por el otro, se limitaban a
participar espaciadamente por medio de la va electoral. En sntesis, la
imagen sociolgica de esta dinmica de funcionamiento era una en la
que los ciudadanos, una vez incluidos en la comunidad poltica, se
ocupaban de sus co-sas, dejaban gobernar y de tanto en tanto juzgaban
y deci-dan sobre la suerte de sus representantes.
Hoy en da la situacin es otra: en un contexto donde se han
levantado las barreras institucionales a la participa-cin en la
comunidad poltica, lo que est en cuestin es el mecanismo
partidario-electoral, esto es, el mecanismo a tra-vs del cual se
procesa el vnculo de representacin. Muchos sostienen que, en el
presente, tal como est diseado, dicho mecanismo se halla sesgado a
favor de la autonoma del re-presentante y en detrimento de la
participacin y control por parte de los representados. A su juicio, se
trata de un diseo que abre la puerta, por un lado, a la falta de
transparencia y corrupcin poltico-partidaria y, por el otro, al
desprecio y a la exclusin de los ciudadanos y sus preferencias.

I.2 Dos perspectivas sobre los problemas de la crisis


de representacin
En el actual cuestionamiento al mecanismo partidario-electoral
convergen en Argentina posiciones que, a menudo, no se dis-tinguen
con suficiente claridad. Ellas parten de diagnsticos diferentes sobre
las causas del problema y promueven, conse-cuentemente, diferentes
cursos de accin. Por un lado, encon-tramos a quienes ponen el acento
en problemas endgenos del funcionamiento del mecanismo. Por otro
lado, estn aquellos que identifican en la insuficiencia de este
mecanismo las difi-cultades para asegurar una representacin poltica
legtima y
183

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

eficiente. La gran diferencia entre estos diagnsticos y sus pro-puestas


de solucin es la siguiente: mientras la primera va a proponer la
modificacin del mecanismo partidario-electoral, la segunda
focalizar su esfuerzo en complementarlo por me-dio de nuevos
canales de participacin y control ciudadano. En el lmite, la primera
alternativa aspira a sustituir el partido de los polticos por el
partido de los ciudadanos; la otra, por su parte, apunta a mejorar y
fortalecer la relacin entre polticos, partidos y ciudadanos.
Consideremos a continuacin las pro-puestas que emergen de estas
distintas perspectivas.

2.a Acerca del mal funcionamiento del mecanismo


partidario-electoral
Comenzando por la primera de ellas, sealemos que entre sus blancos
predilectos est la llamada lista sbana, es decir, el mecanismo
partidario-electoral que consiste en ofrecer al ciu-dadano la opcin de
elegir entre listas integradas por un gran nmero de candidatos
seleccionados por los partidos. El co-mentario crtico aqu destaca que
el elector desconoce a la ma-yora de ellos o, a lo sumo, est
familiarizado con los dos o tres primeros candidatos que figuran en la
lista: ello conspira-ra contra la transparencia del vnculo de
representacin. Para corregir el problema, se propone alentar la
eleccin de candi-datos por medio del sistema de circunscripciones
uninomina-les, que tiene la virtud de permitir una relacin ms
prxima y personalizada entre el representante y el representado.
Son varios los interrogantes que plantea esta manera de
superar el malestar con el mecanismo partidario-electoral existente.
Para empezar, la propuesta de modificar el sistema de lista por otro
que facilite identificar claramente al candi-dato con el fin de mejorar
la representacin descansa sobre una visin bastante simplista del
problema. En efecto, la
184

Nuevos y viejos dilemas ...

bsqueda de una relacin cara a cara no se compadece con los


desafos que entraa la representacin en sociedades complejas y
heterogneas. Aun en colegios electorales de ta-mao reducido, el
candidato es votado por mucha gente y por muy diversas razones. Al
final, son muy diferentes los inte-reses y preferencias que representan,
los cuales estn lejos de conformar un todo coherente. En estas
circunstancias, el papel del candidato electo, el legislador, se confunde
con el de un equilibrista, que en ocasiones privilegia ciertos intereses
y preferencias, y a veces a algunos otros, cuando no es el mismo
quien contribuye a moldear unos nuevos. As las co-sas, y a pesar del
rediseo del mecanismo partidario-electo-ral, la brecha entre
representantes y representados subsiste y, con su carga de
insatisfaccin para con los polticos, es una condicin inherente a la
complejidad del fenmeno de la re-presentacin en las sociedades
contemporneas.
La perspectiva que comentamos no solamente parece
discutible por su visin simplificada de cmo resolver el ma-lestar
con los partidos y los polticos. Tambin lo es porque descansa sobre
una imagen de representacin que no consi-dera la distribucin
diferencial del poder en la sociedad. El ciudadano individual, que est
en el centro de sus preocupa-ciones, las ms de las veces es una figura
entre otras en un escenario poblado por grupos organizados y con
mayor capa-cidad de influencia y veto en el proceso decisorio.
Otra objecin igualmente importante a la propuesta que apunta
a una relacin individual e individualizada entre representante y
representado, es que, llevada a la prctica, complica la adopcin de
decisiones de gobierno. Si los candi-datos son electos a partir de
distritos electorales pequeos y respondiendo a patrocinantes bien
definidos, es muy proba-ble que, en ausencia de vnculos, sea con el
oficialismo sea

185

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

con la oposicin, sus comportamientos resulten errticos y flucten


segn las cuestiones e intereses en juego. En estos casos, la
responsabilidad de los representantes estar limita-da a quienes
configuran su marco de referencia relevante, pero se hallar,
asimismo, asociada a formas de falta de so-lidaridad colectiva ms
all de la frontera de su distrito elec-toral. Y esto, a su turno, habr de
dificultar previsiblemente la formacin de las mayoras necesarias
para legislar sobre polticas de gobierno.
Los
mecanismos
partidario-electorales
que
operan
convirtiendo votos en cargos o posiciones institucionales de-ben, en
principio, establecer una relacin equilibrada entre la produccin de
representacin y la produccin de capacidades de gobierno. La lista
sbana es un ejemplo de diseo en el que este equilibrio se rompe a
favor de uno de los dos trmi-nos de la relacin, la produccin de la
capacidad de gobierno. Los integrantes de la lista escogidos en un
criterio de partido le aseguran a ste, tanto en su condicin de
oficialismo como de oposicin, los apoyos necesarios para pesar sobre
las de-cisiones de gobierno. Por su parte, el fin de la lista sbana,
para que el representado tenga idealmente una mayor in-fluencia
sobre su representante hasta la posibilidad misma de ser l quien lo
selecciona- flexiona el equilibrio hacia el polo de la representacin.
Ello convierte al representante en una suerte de portavoz de los
ciudadanos individualmente considerados, lo que trae aparejada una
fragmentacin de las demandas en el proceso decisorio.

Podemos convenir en que la lista sbana es un pro-blema


por el riesgo de opacidad que entraa para una mejor representacin
de los ciudadanos. Sin embargo, a la hora de la reforma, hay que estar
alerta para evitar el riesgo alterna-tivo de institucionalizar las
presiones particularistas en la to-

186

Nuevos y viejos dilemas ...

ma de decisiones. El corolario que se desprende de esta bre-ve


discusin del ejemplo escogido es que cualquier modifica-cin del
mecanismo partidario-electoral existente, debera asegurar se cumpla,
tanto la funcin de representar como la funcin de producir
decisiones.

2.b Sobre la necesidad de complementar el mecanismo


partidario-electoral
La discusin que centra su atencin en el mal funcionamien-to del
mecanismo partidario-electoral incluye, adems de las cuestiones
ligadas a la eleccin de los representantes, otros temas, entre ellos, la
seleccin de candidatos dentro de los partidos, evaluando alternativas
como las internas abiertas, la transparencia en el manejo de los fondos
de campaa, el rediseo de distritos electorales, etctera. Todos estos
aspec-tos son tributarios de una idea central, a saber, que el comportamiento de los representantes depende primordialmente de las
modalidades a travs de las cuales acceden a sus car-gos. El supuesto
es que los incentivos del comportamiento del representante estn
dados por la forma en que fue electo y la forma en que puede ser reelecto o removido del cargo. Algo de esto hay. Sin embargo, la
estructura de incentivos propia, esto es, especfica, de las instituciones
de gobierno, tambin pesa en el formato que asume el
comportamiento de los representantes. De all que el desempeo de
los represen-tantes, una vez electos, debe ser considerado como una
cues-tin relevante en s misma. Cuando as se lo hace, la idea de la
reforma poltica se ampla ms all del mecanismo partida-rioelectoral para dar cabida, adems, a instituciones que provean a los
ciudadanos recursos para participar y ejercer control sobre sus
representantes.

En este sentido, hay que reconocer que en el marco de la


187

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

ola de reformas constitucionales posteriores a la redemocrati-zacin


del pas, tanto a niveles provinciales como fue el caso de la reforma
nacional de 1994, hubo avances en la introduc-cin de mecanismos
de participacin directa. Lo mismo ocurri con las consultas
populares, y con el control sobre los represen-tantes va la posibilidad
de su remocin. No obstante ello, hay mucho por hacer como para
superar el estado de extendido ma-lestar sobre el vnculo de
representacin entre polticos y ciuda-danos. A ttulo de ejemplo,
cules son los mecanismos exis-tentes para monitorear la actividad
de los legisladores? Al res-pecto, la falta de informacin es notable y
slo en momentos de grandes controversias es posible contar con
alguna informa-cin. En las sombras quedan, habitualmente, las
prcticas ruti-narias del Congreso: los acuerdos sobre distribucin de
recur-sos, las posiciones e intercambios en los trabajos de comisin,
los criterios en las designaciones del personal de apoyo, las remuneraciones efectivamente recibidas por el cargo, etctera. Una
mayor informacin permitira que los legisladores se sin-tiesen
observados ms de cerca y le dara a los ciudadanos ma-yor capacidad
de control y, de este modo, la oportunidad de contribuir a un mejor
gobierno. Otros aspectos relacionados con una mayor transparencia y
eficiencia de la accin de los re-presentantes, sobre los que se
requieren tambin iniciativas, son los relativos al reforzamiento de los
rganos de asesora-miento tcnico con los que cuentan para fijar
posiciones, as co-mo el establecimiento de reglas que regulen la
consulta e in-fluencia de los lobbies privados.

I.3 Consideraciones finales sobre la necesidad


de una reforma poltica
El debate sobre la re f o rma tiende a encararse desde distin-tas
opciones valorativas con respecto al lugar de los part i d o s
188

Nuevos y viejos dilemas ...

en nuestra vida poltica: por un lado las que buscan debili-tarlo y, por
el otro, las que apuntan a fortalecerlo. Estas re-flexiones se inscriben
en esta ltima opcin: este es el obje-tivo que debe guiar el diseo de
la re f o rma. Cualesquiera sean las formas en la que sta se plasme, la
re f o rma polti-ca debera asegurar el equilibrio necesario entre la
pro d u c-cin de re p resentacin y la produccin de capacidad de decisin. Autonoma de los re p resentantes y gravitacin de los re p
resentados son trminos que se encuentran en una re l a-cin
complementaria y no pueden ser concebidos como par-te de un juego
de suma cero. Es por ello que consideramos que un debilitamiento
eventual de los partidos no se res u e l-ve, en definitiva, en favor de
los ciudadanos. Ms bien, el desenlace previsible es una transferencia
de poder e influen-cia poltica hacia los intereses organizados y los
asesores ilustrados del Ejecutivo de turn o .

La reforma poltica tal como se la ha discutido hasta aqu


contempla la cuestin que hoy est en el centro de los debates, esto es,
el funcionamiento de los mecanismos parti-dario-electorales, con el
agregado de la creacin de institu-ciones complementarias de
participacin y control ciudadano. Como tal, se trata de una reforma
que opera sobre piezas que son, en rigor, parte de una estructura ms
amplia de repre-sentacin y gobierno, que acta: primero,
seleccionando re-presentantes / decisores; segundo, tomando
decisiones p-blicas y, tercero, implementndolas. Por ello mismo,
para ser eficaz, la reforma debe tener en cuenta el peso que tiene sobre la insatisfaccin de los ciudadanos, el diseo y la moda-lidad de
funcionamiento de esa estructura ms amplia. No sera realista, en
esta instancia, pretender una accin refor-mista simultnea sobre el
conjunto de instituciones tales co-mo el Ejecutivo y el Legislativo. S,
en cambio, parece nece-

189

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

sario, por lo menos, incorporar en el diagnstico de la refor-ma


poltica a llevar adelante, los problemas propios de los po-deres de
2

gobierno. Slo de esa manera se estar en condi-ciones de estimar


con mayor fundamento los resultados pro-bables de los cambios
parciales a introducir. La superacin del malestar con la poltica y los
polticos habr de encontrar-se, en definitiva, cuando los ciudadanos
asocien a la poltica y los polticos con un buen gobierno.
Por ltimo, es necesario recordar el vnculo entre la ciudadana
poltica y las condiciones socioeconmicas que facilitan o frustran la
posibilidad de su ejercicio. Los frutos finales de cualquier operacin
de reforma poltica no son in-dependientes del contexto sociolgico
dentro del que tiene lugar. No existen instituciones polticas de lujo en
sociedades empobrecidas.

II. Reforma poltica y polticas pblicas:


tensiones de la estructura gubernamental
argentina que obstaculizan mejores polticas
pblicas
El objeto de este segundo apartado es identificar elementos de la
democracia argentina que debilitan la capacidad de di-seo e
implementacin de polticas pblicas. La discusin apunta a llamar la
atencin sobre diversos aspectos de las re-formas poltica y del Estado
a los que no parece asignarse el grado de relevancia que merecen.
El punto de partida de este anlisis es el reconocimien-

190

El prximo apartado constituye un aporte en esta direccin.

Nuevos y viejos dilemas ...

to de que uno de los grandes cambios que observamos en las ltimas


dos dcadas es el surgimiento de una estabilidad de-mocrtica indita
en la Argentina. Desde este punto de vista se podra argumentar que la
gran discusin poltica en la Ar-gentina se ha corrido, de los pndulos
entre autoritarismos y democracia, al tipo y calidad de la democracia
que estamos construyendo. En este contexto es que se propone pensar,
co-mo primer paso, tres tensiones o problemas de gobierno que
afectan el diseo e implementacin de polticas pblicas y la gestin
estatal.

II.1. La tensin oficialismo y oposicin


La primera tensin es reconocida y tiende a generalizarse co-mo
preocupacin en perodos electorales: habr continuidad de las
polticas?, podr gobernar quien resulta electoral-mente victorioso?
Aqu hay poco de nuevo. De las tensiones a las que se refieren las
prximas pginas, la que se da en-tre oficialismo y oposicin es la que
ha absorbido la mayor atencin del anlisis y de la preocupacin
poltica en la Ar-gentina reciente. Detrs de esta tensin entre
oficialismo y oposicin est la obvia preocupacin sobre si es posible
go-bernar cuando un Ejecutivo se encuentra enfrentado a un Congreso
en manos de un partido opositor. Por otra parte, otro aspecto de la
tensin oficialismo / oposicin est consti-tuido por la incertidumbre
sobre si la decisin gubernamen-tal de hoy ser mantenida por quien
est gobernando maa-na. O, lo que es lo mismo, la incertidumbre
que resulta de la posibilidad de modificar las preferencias
mayoritarias y el consecuente recambio gubernamental entre
oficialismo y oposicin, modificacin y recambio que son propios de
la competencia democrtica. En sntesis, al hablar de la tensin
oficialismo / oposicin nos referimos tanto a la que se da en-

191

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

tre el partido mayoritario a cargo del Ejecutivo y una mino-ra (quizs


a cargo de una de las Cmaras del Legislativo), como a la tensin
entre diversos oficialismos en trminos in-tertemporales. Nos
interesan los dos aspectos de la tensin, porque la calidad, eficiencia y
eficacia de las polticas pbli-cas no se juegan slo en la decisin de
llevarlas adelante (el xito en aprobar una ley por ejemplo); tambin
se juegan en el horizonte temporal en el que despliegan su
implementa-cin e impacto (horizonte que muchas veces implica un
lar-go plazo que incorpora varias elecciones y, por ende, la leg-tima y
deseable posibilidad de alternancia partidaria en el control
gubernamental).
Esta tensin tambin muestra resoluciones conocidas: primero,
la lucha poltica que apunta a redefinir la correlacin de fuerzas;
segundo, la decisin de remover ciertas decisio-nes del dominio de
una racionalidad poltico-partidaria para colocarlas bajo una
racionalidad tcnica; y, tercero, lo que se da en llamar polticas de
Estado.
La lucha poltica democrtica como forma de re s o l v e r o
administrar estas tensiones nos muestra las diversas es-trategias
implementadas por los partidos, ya sea para man-tenerse o alcanzar el
poder, ampliando su propio caudal electoral o alcanzando apoyos
mayoritarios por medio de alianzas estratgicas o coyunturales con
otros partidos. Es-ta es la poltica electoral y legislativa que seguimos a
travs de los medios masivos y que es central para la lgica de re-p
resentacin poltica democrtica: su naturaleza est en que el diseo de
polticas pblicas re p resente las pre f e re n c i a s mayoritarias
respetando los derechos de las minoras. D e - mocratic politics as
usual.
En segundo lugar, la remocin de ciertas decisiones del
dominio de una racionalidad poltica para ser entregadas

192

Nuevos y viejos dilemas ...

a la accin de una tcnica. Es de destacar que este desplaza-miento no


necesariamente reproduce una lgica tecnocrtica autoritaria como las
que observamos en los experimentos burocrtico-autoritarios, los
cuales pretendieron reempla-zar la poltica por la ciencia,
imponiendo un supuesto co-nocimiento superior a las preferencias e
ideales mayoritarios. Las actuales democracias, incluyendo a la
argentina, mues-tran ciertos espacios de decisin, como por ejemplo
el ocupa-do por la mxima autoridad monetaria, que aseguran una estabilidad autnoma del gobierno de turno y con un horizon-te
temporal aislado de los ciclos electorales.
Las polticas de Estado tambin buscan identificar
prioridades o temticas que se desea o necesita aislar de la lucha
partidaria a travs de la construccin de consensos en-tre oficialismos
3

y oposiciones. Ciertos temas, como los de poltica exterior, tienden a


ser reconocidos en el sentido de que deberan ser objeto de polticas
de Estado. Al debatir, por ejemplo, si es o no necesario constituir en
poltica de Estado tambin una estrategia de combate a la pobreza, lo
que los policy makers se preguntan es si las particulares caractersticas de un problema demandan un accionar pblico con una
consistencia de largo plazo que slo puede resultar de un acuerdo
entre los gobernantes de hoy y los potenciales go-bernantes de
maana.

La diferencia entre la segunda y esta tercera alternativa radica en que si bien el


corrimiento de ciertas decisiones fuera de la influencia cotidiana del gobier-no de turno
puede resultar de un acuerdo entre oficialismo y oposicin, tam-bin puede resultar de
una decisin que surja de una coalicin mayoritaria que se impone al desacuerdo
opositor. En otras palabras, mientras que pol-ticas de Estado implican necesariamente
una construccin de consenso en-tre el oficialismo y la oposicin, no necesariamente es
este el caso para la al-ternativa de aislar ciertas reas de poltica de la influencia polticoelectoral.

193

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Las polticas de Estado buscan reducir la incertidumbre propia


de la intertemporalidad que es ineludible en la imple-mentacin de
polticas. Se reduce la incertidumbre y aumenta la eficacia y eficiencia
de las polticas pblicas a travs de acuerdos entre los que hoy son
mayora y minora y que, en trminos intertemporales, en realidad
constituyen dos mayo-ras distintas (la que gobierna hoy y la que
gobernar maa-na). Si las distintas mayoras que gobiernan en
distintos mo-mentos ajustan sus expectativas, coordinan sus
preferencias y encuentran un punto donde, abandonando pretensiones
de mxima, se identifique un curso de accin de mnimo acuer-do y
suficientemente eficiente como para alcanzar objetivos definidos
como prioritarios, entonces tendremos polticas de Estado.

Lo apuntado rompe con la nocin que nos sugiere que la


competencia o la lucha poltica son ineludiblemente nega-tivas para la
calidad de las polticas pblicas. Como vimos ms arriba, el juego de
la competencia democrtica nos muestra la conveniencia de tres
formas de administrar la ten-sin oficialismo / oposicin: la ligada a
problemticas en las que la lucha poltico partidaria es central para su
resolucin eficiente y legtima, y aquellas otras que, por distintas
razo-nes, son identificadas por los actores polticos como necesa-rias
de aislar de la competencia poltica, a veces por medio de la
construccin de consensos. En este sentido, como Ulises, los actores
deciden libremente en qu aspecto, de qu forma y por cunto tiempo
recortarn su libertad de accin y se comprometern a mantener una
poltica dada.
La segunda y tercera tensin estn bastante menos trabajadas
por el anlisis poltico domstico. Son tensiones que los polticos
experimentan y a las cuales slo reciente-mente los investigadores y
analistas polticos les estamos prestando ms atencin.

194

Nuevos y viejos dilemas ...

II.2. La tensin Ejecutivo-Congreso


La segunda tensin tiene que ver con la relacin Ejecutivo-Congreso,
pero no pensada como una tensin entre oficialis-mo / oposicin, sino
pensada como una tensin ya sea entre la Nacin e intereses
provinciales o entre polticas nacionales y ciertos intereses sociales.
El anlisis poltico, hasta no hace mucho, estuvo tei-do de
presupuestos determinados por la forma con que se co-menzaron a
implementar las reformas estructurales durante el gobierno de Carlos
Menem. Estos estudios, de principios de los aos noventa, reflejaron
una gran preocupacin por la concentracin del poder en el Ejecutivo.
Cul es la imagen que se cre con respecto a la democracia
argentina? Una de-mocracia con un alto poder concentrado en el
Ejecutivo, de-cretismo, y un Congreso sin peso y que era, en gran
medida, avasallado por el Ejecutivo. Sin embargo, los resultados de la
investigacin poltica que se comienzan a vislumbrar desde mediados
de los noventa en adelante nos muestran un pano-rama algo distinto.
Si bien es verdad que podemos observar este Ejecutivo que concentra
poder e intenta concentrarlo an ms, lo que surge es tambin la
imagen de un Congreso que tiene capacidad de vetar propuestas del
Ejecutivo, y no con respecto a temas menores.

Se observan, en general, dos tipos distintos de capaci-dad de


veto por parte del Congreso a iniciativas del Ejecuti-vo. En primer
lugar, capacidad de veto por parte de actores sociales que tienen
representantes en el Congreso, por ejem-plo, los sindicatos, y que
establecen implcitamente alianzas con fuerzas opositoras. Esto es,
vetos para ciertos tipos de reformas como por ejemplo las de las
relaciones laborales o el sistema de salud. Lo relevante para nuestro
argumento es que las alianzas que sustentaron la capacidad de veto a
las
195

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

propuestas del Ejecutivo se fueron estableciendo sin seguir una lgica


partidaria, y respondiendo a una lgica ligada con distintos intereses
sociales. En segundo lugar, encontramos alianzas que siguen una
lgica estrictamente regional. Fue-ron reiteradas las ocasiones en las
que el Ejecutivo encontr sus estrategias frustradas a partir de
coaliciones que se die-ron entre distintas regiones, coaliciones que
saltaron o se constituyeron ms all de las contradicciones o
identidades partidarias. Por ejemplo, importantes polticas propuestas
por la Secretara de Agricultura de la Nacin se vieron frustradas,
durante el gobierno de Menem, por una activa alianza del conjunto de
provincias tabacaleras con el grupo de provincias laneras,
confrontando en bloque las iniciativas de poltica ta-bacalera y lanera
del Estado nacional.
A partir de estas observaciones encontramos que la estabilidad
democrtica permite al Congreso constituirse en un espacio de
aprendizaje donde los representantes sectoria-les y provinciales
comienzan a comprender cmo utilizar ms eficientemente los
recursos de poder que les brinda el parla-mento. Y esto lo llevan
adelante realizando o priorizando, muchas veces, intereses parciales o
regionales por sobre los del conjunto nacional, lo que es comprensible
dado que su base de poder y perspectivas de desarrollo poltico se
encuen-tran en su representacin social o en su regin de origen. El
resultado son intercambios donde representantes de regio-nes, ms
que de partidos, concretan coaliciones con otros re-presentantes de
intereses regionales, en detrimento de pol-ticas propuestas por el
poder nacional, el Poder Ejecutivo.
Dado que las coaliciones de las que hablamos tienden a
priorizar intereses sociales, sectoriales o regionales por so-b re las
identidades partidiarias o los intereses del Ejecutivo nacional, y que la
lgica de re p resentacin partidaria sigue

196

Nuevos y viejos dilemas ...

siendo la que se presenta como predominante en la forma de acceder a


los escaos parlamentarios, es de esperar que esta contradiccin evite
expresarse pblicamente. Por ello, lo que se observa es que este tipo
de alianzas en general no se ex-p resan mediante el voto negativo a las
polticas pro p u e s t a s por el Ejecutivo. Generalmente se plasman a
travs de un ve-to que se concreta por medio del congelamiento de
una deci-sin. Esto es, desmantelando la poltica propuesta del Ejecutivo simplemente por omisin. Esta dinmica ofrece como ventaja
para los re p resentantes partidarios y aquellos secto-res del partido
oficialista que estn frustrando la prop u e s t a del Ejecutivo, evitar
presentarse pblicamente votando en contra de un Ejecutivo que
usualmente se superpone con la conduccin del partido poltico al que
pertenecen. Por su-puesto, este formato no implica que el mecanismo
que se uti-liza resulte menos eficiente para los objetivos de los actore
s que un voto mayoritario en contra de lo propuesto. Efectiva-mente,
en estos procesos el Ejecutivo termina apre n d i e n d o que tiene que
negociar y hacer importantes variaciones en sus propuestas originales
si efectivamente quiere alguna ley a p robada. Qu es lo que nos ha
enseado esto para aque-llos que seguimos los temas del Congreso?
Hoy ya sabemos que si bien es importante el comportamiento en las
votacio-nes, es clave el funcionamiento en comisiones, y clave tambin la negociacin que se da a puertas cerradas para poder c o m p
render cmo es que se da la dinmica de estos nuevos i n t e rcambios,
que de nuevo quiero acentuar, no siguen una lgica oficialismooposicin guiada por identidades part i d a-rias. A esta altura del
proceso democrtico argentino esta-mos en condiciones de afirmar
que si la presidencia tiene al-to poder en la Argentina, esto no quiere
decir que el Congre-so no haya pesado en la ltima dcada y media.
El Congre-

197

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

so ha mostrado la capacidad de redefinir importantes estra-tegias


diseadas por el Ejecutivo. Lo que hoy sabemos es que el Congreso
Argentino tuvo y tiene mucho ms peso del que suponamos cuando
comenzaron los estudios desagre-gados de la dinmica poltica
parlamentaria. En sntesis, po-demos discutir el nivel de eficiencia
que esto significa para el p roceso de diseo e implementacin de
polticas pblicas, p e ro efectivamente como institucin de la
democracia, el C o n g reso tuvo peso, y mayor al que suponamos
inicialmen-te, en la elaboracin y veto de importantes polticas para el
Ejecutivo. Es ms, una parte significativa de este peso des-pliega un
accionar que no slo no responde a una lgica de alianzas y
confrontaciones entre oficialismo y oposicin, si-no que la contradice.

El Congreso, por otra parte, muestra legisladores sin mayor


estabilidad, lo que afecta seriamente su capacidad de especializacin
temtica y, por ende, su eficiencia como to-madores de decisiones
pblicas. El determinante principal de la posibilidad de reeleccin en
la Cmara de Diputados no es el votante sino la maquinaria partidaria
que controla la con-feccin de las listas de candidatos. La rotacin de
legislado-res que muestra la democracia argentina es una de las ms
altas del mundo (slo el 20% de los diputados logra mante-nerse en el
cargo por un segundo mandato), lo que desincen-tiva a los
representantes polticos a realizar un mayor esfuer-zo legislativo.
Parece que cargos en cualquier nivel de los Ejecutivos (nacional,
provincial o municipal) ofrecen claros y mayores retornos para una
carrera poltica que la incierta apuesta a construir polticas desde el
Congreso. Este fenme-no ilustra las complejidades de la estructura
poltica
argenti-na:
como
vimos
antes,
la
tensin
Ejecutivo/Legislativo mues-tra importantes elementos que no
responden a una lgica

198

Nuevos y viejos dilemas ...

partidaria, y esto a pesar del gran peso partidario en la selec-cin de


candidaturas y consecuente rotacin de legisladores. La explicacin
de la aparente contradiccin se encuentra en que los partidos polticos
se han debilitado como maquina-rias en el mbito nacional, por lo que
los decisores sobre can-didaturas partidarias despliegan en su accionar
una lgica ms localista, permitiendo que el control poltico-partidario
regional no contradiga la posibilidad de desafiar a sus con-gneres
partidarios en el mbito nacional.

II.3. Tensiones dentro del Poder Ejecutivo


La tercera tensin tiene que ver con los choques, discrepan-cias,
competencias y hasta contradicciones dentro del propio Poder
Ejecutivo. Lo que esta tercera tensin tiene en comn con la segunda,
es que tampoco responde a cortes entre iden-tidades partidarias como
los caractersticos de la tensin ofi-cialismo-oposicin.
Estos conflictos o desajustes reconocen causas que son propias
e ineludibles en toda estructura estatal. Sin em-bargo, en el caso
argentino, las dimensiones del problema permiten preguntarse si el
Ejecutivo es un poder desarticula-do por su propia dinmica. Cada
ministerio cubre, por defini-cin, temticas que se resuelven en el
marco de legislaciones distintas, por lo que acta en un contexto
cuyas reglas de juego resultan diversas. Cada ministerio, adems,
opera en un espacio donde participan actores distintos. Esto es, los actores que confrontan o colaboran con las polticas educativas desde la
sociedad civil son muy diversos en organizacin, in-tereses, ideologa
y capacidad de accin colectiva, y se dife-rencian de aquellos actores
ligados a la poltica laboral, la econmica o a los temas propios del
Ministerio de Desarrollo Social. Por fin, muchas veces los ministerios
implican espe-

199

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

cializaciones temticas en tensin (en una situacin de dfi-cit fiscal,


economa versus las reas sociales).
Por un lado, entendemos que cada ministerio se ma-neja en un
contexto de juego poltico distinto (diversas prio-ridades, distintas
reglas rectoras y de resolucin de conflic-tos, diversos actores,
diversas opciones y estructura costo-/beneficio ligada a las opciones).
Por otro lado, sabemos que los ministerios son recursos de poder que
se distribuyen en-tre los distintos grupos o lneas que participan del
partido o de la coalicin gobernante. La combinacin de estos dos elementos explica las razones por las que la experiencia de la democracia
argentina nos muestra un altsimo nivel, no ya de descoordinacin
entre las reas del Ejecutivo, sino tensio-nes que muchas veces van
desde la abierta competencia al conflicto.

La necesidad de coordinacin a la que se hace referen-cia


implica, por ejemplo, que temticas complejas como la po-breza o la
salud materno-infantil por definicin deben ser abordadas
simultneamente por tres o cuatro reas del Eje-cutivo. Estas reas, en
general, no solamente no colaboran sino que compiten activamente
unas contra otras. La colabo-racin tiende a ser percibida por estas
distintas estructuras como una prdida de poder, porque en realidad lo
es: la coor-dinacin implica cierta prdida de autonoma a favor de
una accin colectiva ms eficiente. Desde este punto de vista no
existen mayores incentivos en la estructura institucional del Estado
Argentino para que se genere una colaboracin ms eficiente entre las
diversas reas del Ejecutivo. Recordemos algunos de los BocaRiver tradicionales de los gabinetes argentinos. Por supuesto, la
tensin entre Economa y los ministerios ligados a la poltica social.
Pero tambin entre los propios ministerios que tienen que ver con
polticas sociales

200

Nuevos y viejos dilemas ...

las tensiones son permanentes: Trabajo, Salud, Educacin y


Desarrollo Social histricamente no han colaborado y, en su
competencia y lucha por recursos, hasta se han copiado programas
que operan sobre la misma poblacin objetivo en las mismas regiones.
Lo que el anlisis poltico hoy nos muestra es que los p
roblemas de accin colectiva dentro del Ejecutivo no slo son
estratgicos para la capacidad de gobierno, sino que sus causas no
admiten soluciones basadas en estilos de gestin o relaciones
personales. Estos elementos sin duda juegan un papel, pero la
problemtica de fondo es estru c t u-ral y demanda re f o rmas
institucionales que redefinan, en un primer momento, la estructura de
incentivos que enfre n-tan los tomadores de decisiones y las
burocracias de los Mi-nisterios para, en un segundo momento, esperar
que se p roduzca un cambio en la cultura organizacional del Ejecutivo y sus ministerios.
Aunque estas reflexiones se centraron en las propie-dades del
Ejecutivo nacional, considero que seran perfecta-mente aplicables
como diagnstico del funcionamiento y los problemas de los
Ejecutivos provinciales y municipales.

II.4. Las tres tensiones como un juego de juegos


Pensar la capacidad o los problemas que enfrenta el Estado argentino
y los gobiernos democrticos, ms all de su signo partidario, es
pensar estas complicaciones como tensiones que esconden tres
distintos juegos, tres problemas de accin colectiva.
Oficialismo / oposicin, por un lado, es el ms recono-cido, es
el que se propone resolver con polticas de Estado cu-yo objetivo es
superar las tensiones partidarias a travs de la generacin de
consensos sobre metas y cursos de accin de
201

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

largo plazo. El problema se complica cuando reconocemos que la


tensin Nacin-intereses sectoriales y Nacin-intere-ses regionales
expresados en el Congreso, as como las ten-siones caractersticas del
propio Ejecutivo, son tensiones que no responden a una lgica de
lucha poltica entre partidos. En consecuencia, estas dos ltimas son
tensiones no resolu-bles desde los acuerdos interpartidarios que
apuntan a pol-ticas de Estado, sino desde reformas institucionales que
re-flejen acuerdos entre actores e intereses intrapartidarios, extrapartidarios, nacionales y regionales.
Las tensiones, estos tres problemas de accin colecti-va, estn,
lo que se llama en Teora de los Juegos, anidados, interactan, estn
interconectados. Los actores y gobiernos coparticipan en los tres
juegos simultneamente. Cul es el riesgo que enfrentan, entonces,
reformas que apunten a for-talecer la capacidad de diseo e
implementacin de polticas pblicas en la Argentina? El riesgo es no
reconocer la rele-vancia de la segunda y tercera tensin, y de forma
algo sim-plista, suponer que resolviendo la tensin oficialismo / oposicin se tendr un gran impacto sobre la gestin guberna-mental. En
definitiva, el riesgo es avanzar en la resolucin del problema ligado a
una de estas tensiones y, sin embargo, a poco de caminar,
sorprenderse al constatar que las otras reas de tensin siguen
frustrando la capacidad de gestin eficiente por parte del Estado.

Cul es el gran desafo? Poder alcanzar un nivel de


coordinacin y hasta de recomposicin del poder estatal na-cional,
que asegure una generacin de polticas y gestin p-blica de mayor
eficiencia. En algn sentido, se habla de re-componer la capacidad de
gestin estatal sin que esto redun-de en autoritarismo. En este
contexto de altsima estabilidad la democracia argentina tiene hoy en
juego una recomposi-

202

Nuevos y viejos dilemas ...

cin institucional que la pueda volver ms eficiente y legti-ma. Y esto


depende de una reforma institucional que reco-nozca la especificidad
e interaccin de estos distintos tipos de tensiones.

II.5. Una reflexin final


Las voces que demandan una reforma poltica se focalizan en gran
parte en la dinmica partidario-electoral. Si bien esto es correcto y
deseable, suena incompleto si no se articulan las acciones sobre los
sistemas partidario y electoral con la din-mica de los poderes de
gobierno en los que, a la larga, los partidos despliegan su capacidad
de representacin y gobier-no. Como ya se dijo ms arriba, partidos,
elecciones y pode-res de gobierno son piezas de una misma estructura
que ac-ta: primero, seleccionando representantes / decisores; segundo, tomando decisiones pblicas y, tercero, implementn-dolas.
Por ello es que la reforma poltica debe pensar tambin la dinmica
interna del Ejecutivo y la del Legislativo, as co-mo los mecanismos
de articulacin entre estos poderes. La direccin de la reforma debe
incorporar, sin duda, futuras ac-ciones tendientes a: 1) mejorar los
mecanismos de evalua-cin y negociacin que permitan diferenciar
las temticas re-solubles por medio de la competencia poltica de
aqullas que demandan polticas de Estado; 2) mejorar la capacidad
de trabajo intersectorial dentro del Ejecutivo (coordinacin y ac-cin
conjunta interministerial ms que competencia); 3) una mayor
especializacin, como consecuencia de una mayor es-tabilidad, de los
representantes en el Congreso; 4) fortalecer la capacidad del Estado
nacional frente a intereses sociales y regionales.

203

La gobernabilidad en el marco del rgimen federal...

La gobernabilidad en el marco
del rgimen federal argentino
Notas sobre la educacin pblica
Natalio R. Botana

Voy a situar estas consideraciones en el contexto indito, en el siglo


XX argentino, del desarrollo de la democracia en el marco del
rgimen federal. Digo indito porque este fenme-no, de larga
duracin para los estndares de nuestro pas, no se present en aquella
centuria en ninguna otra ocasin. Quisiera sealar de entrada que, si
bien el federalismo fue visto, a la luz de la tradicin republicana
americana (y no francesa), como una forma de gobierno apta para
garantizar el desenvolvimiento de la libertad civil, este rgimen no garantiza por s mismo la equidad en las relaciones entre las unidades
que lo componen.
Con esta hiptesis a la vista, viene al caso subrayar la
siguiente paradoja nsita en la frmula federal. Por un lado, el pacto
que da origen al federalismo fabrica en una segun-da cmara
legislativa una igualdad formal de representacin (la llamar
representacin asignada), que se otorga a las provincias o estados
intervinientes en dicho pacto; por el otro, las diferencias
demogrficas, geogrficas y econmicas de esas unidades profundizan
la desigualdad entre ellas.

205

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Sobrerepresentacin, subrepresentacin
y coparticipacin federal
Para amortiguar en alguna medida estos desequilibrios, n u e s t ro
rgimen federal, a partir de 1983, ha puesto en fun-cionamiento dos
instituciones cuya trascendencia poltica es innegable. La primera es
la sobre re p resentacin de las pro-vincias chicas y la subre p
resentacin de las provincias gran-des en la cmara baja; la segunda
se condensa en el sistema fiscal de re p a rto llamado de
coparticipacin federal. Con respecto a la sobre re p resentacin los
datos son de sobra co-nocidos. Si nos atenemos a la poblacin de las
pro v i n c i a s chicas (Catamarca, La Rioja, Jujuy, San Juan, San
Luis, La Pampa, Chubut, Formosa, Neuqun, Ro Negro, Santa Cru z
y Ti e rra del Fuego) les correspondera un mximo de uno o dos
diputados: segn la ley tienen cinco. En la provincia de Buenos Aires,
la Ciudad de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe est localizado el 65
% de nuestra poblacin, pero el n-m e ro de diputados que estos
distritos envan al Congreso al-canza slo al 51,34% del total. La re p
resentacin asignada se ha deslizado pues de la Cmara de Senadores
a la Cma-ra de Diputados.

La poltica de la coparticipacin federal es la segunda clave de


bveda del federalismo en la Argentina. Esta forma de adjudicar
recursos entre la Nacin y las provincias conforma otra paradoja
porque el arma centralizadora de la coparticipa-cin federal refuerza
el uso autnomo de los fondos fiscales en las provincias. De acuerdo
con un anlisis acerca de la proce-dencia de los fondos, las provincias
medianas y pequeas son sucursales del poder central: si cesara el
flujo de la coparticipa-cin no habra ejecucin posible del
presupuesto de gastos. De acuerdo con un anlisis acerca de la
produccin de las decisio-

206

La gobernabilidad en el marco del rgimen federal...

nes, es evidente que, en lo que se refiere a la adjudicacin de esos


recursos por el Congreso, las provincias recuperan su au-tonoma y la
parte de soberana que les corresponde.
Como vengo sosteniendo desde hace un tiempo, este sistema
ha configurado un flujo de relaciones que invierte el sentido del
precepto republicano de que no hay gasto legti-mo si no est
respaldado por el compromiso directo de la ciudadana fiscal. Slo en
parte cumpliran esa condicin los c u a t ro distritos grandes ya
citados. En el resto de los distri-tos el re p a rto de los impuestos
indirectos, de aduana y del c o m e rcio exterior la gran porcin de la
carga tributaria se dirime en el Congreso Nacional. Como resultado
de todo ello, mientras en algunas provincias la administracin de esos
recursos se lleva a cabo con el debido rigor, en otras la irre sponsabilidad en el gasto se traduce en sobreempleo y clien-t e l i s m o
.

La cuestin de la gobernabilidad
Estas breves consideraciones vienen a cuento para colocar el
problema de la gobernabilidad en las dimensiones institucio-nales y
territoriales en que nuestras polticas pblicas se de-senvuelven. La
voz gobernabilidad tiene va de suyo dife-rentes significados, pero
parecera haber acuerdo entre diver-sos enfoques tericos de que la
misma alude al viejo concep-to de capacidad en tanto en ella se
renen las nociones de ap-titud legal y sociolgica y de oportunidad
para realizar y ejecutar una cosa. As, por ejemplo, en un libro reciente
se dice que la expresin gobernabilidad democrtica hace referencia a la capacidad de los sistemas democrticos para aprobar,
poner en prctica y mantener las decisiones necesa-rias para resolver
problemas sociales, resultado de procedi-

207

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

mientos democrticos institucionalizados que consideran plenamente


los puntos de vista e intereses de los actores po-lticos y sociales
1

relevantes.
Convengamos, sin embargo, que, desde que Franois Guizot
puso en circulacin la idea de capacidad en una clave se entiende
no democrtica, siempre es posible encontrar en ese atributo un
vnculo tendido, una tensin que puede llegar al conflicto, entre la
capacidad del actor social y la capacidad de las instituciones que
regulan su actividad o la controlan. En el plano ideal de reflexin que
propone la repblica demo-crtica es claro que esa tensin se encarna
en el rol de la ciu-dadana entendida como causa originaria
soberana y cau-sa eficiente legitimidad y autoridad de la
gobernabilidad. Acaso valga la pena subrayar que, en su imagen ms
cercana al republicanismo democrtico, la teora federalista parti del
supuesto de que, en un pueblo prximo a sus representantes, creceran
las oportunidades para vigilar el poder e impedir, de paso, el riesgo de
la usurpacin de la soberana del ciudada-no. Se asuma, por
consiguiente, que una activa sociedad ci-vil, cercana a las
instituciones, legitimara el aparato legisla-tivo y gubernamental de
las unidades locales.

La primera frmula de la educacin pblica


en la Argentina
Desde luego, esta visin del federalismo republicano y demo-crtico
no fue la que prevaleci durante la larga vigencia,

J. Mark Payne, Daniel Zovatto G., Fernando Carrillo Flrez, Andrs Alla-mand Zavala,
La poltica importa. Democracia y desarrollo en Amrica lati - na, Washington D.C.,
Banco interamericano de Desarrollo, Instituto Interna-cional para la Democracia y la
Asistencia Electoral, 2003, p.14.

208

La gobernabilidad en el marco del rgimen federal...

ms de un siglo, del primer ensayo de federalismo educativo en la


Argentina. Es bien conocida (creo que es ocioso dete-nerse en este
punto) la importancia capital que, desde media-dos del siglo XIX,
tuvo el tema de la educacin en nuestros debates constituyentes. En
ellos se abrieron paso dos lneas de reflexin, pronto traducidas en
accin poltica. Una apos-taba a favor de un desarrollo educativo
radicado en la espon-taneidad de la sociedad civil; la otra impulsaba
el designio de plasmar un orden republicano cuyo eje era,
precisamente, la educacin pblica.
A fuerza de simplificar la complejidad de la historia, dira que
estas dos corrientes se encarnaron en las figuras arquetpicas de Juan
Bautista Alberdi y Domingo Faustino Sarmiento. El primero buscaba
asentar su proyecto industrial y demogrfico en el efecto
transformador de lducation des choses; el segundo, en lnea con
lo que nos ha dicho Fran-ois Dubet en este seminario, cifraba su
programa en una suerte de sacralizacin de la escuela pblica, matriz
del ciu-dadano republicano guiado por el rol carismtico de maestras
y maestros.
La visin alberdiana dej en la tradicin educativa el apetito
liberal por una educacin abierta a los agentes priva-dos; la visin
sarmientina, por su parte, nos dej el apetito republicano por moldear
una sociedad construida al mismo tiempo por la disciplina escolar, la
inversin en educacin y la ciudadana. Estas corrientes convergieron
y se bifurcaron en diversas ocasiones, pero lo que importa destacar
aqu es que, en la perspectiva de la organizacin que deba sostenerlo, ambas conceban el federalismo educativo segn una fr-mula
mixta, en parte nacional y en parte federal.
Se trataba pues de una frmula montada sobre instan-cias
paralelas donde se destacaba, al principio, la coexisten-

209

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

cia de la educacin primaria en manos de las provincias (con variantes


laicas y catlicas) con la educacin secundaria im-partida en Colegios
Nacionales a cargo, como su nombre lo indicaba, del Estado nacional.
Esta relacin paritaria (refor-zada en el campo del Estado nacional por
dos universidades pblicas nacionales en Buenos Aires y Crdoba) se
inclin decididamente, a partir de la dcada del ochenta del siglo XIX,
hacia el lado del Estado nacional con la ley de Territo-rios Nacionales,
la ley 1420 que organizaba la enseanza primaria, laica, gratuita y
obligatoria en la Capital federal y en los territorios nacionales, y la
llamada ley Linez de 1905, que permiti la instalacin directa de
escuelas nacionales en las provincias que solicitaran ese apoyo
supletorio.
Este proceso de centralizacin no tuvo mayores sobre-saltos
en el curso de un crecimiento que coloc a la Argenti-na a la cabeza, o
en el primer pelotn, en cuanto a los nive-les educativos y de
alfabetizacin en Amrica latina. Hasta el catolicismo ultramontano
abon esta trayectoria. Hacia 1943-1944, de resultas de un golpe
militar, y en lugar de alentar la libertad de enseanza, esa poltica
prefiri cambiar el signo laico de la enseanza por la obligatoriedad
de la ins-truccin en la religin catlica. Esta escueta recapitulacin,
aunque conocida, es necesaria para entender el cambio en que est
empeada la educacin pblica en nuestro pas: me refiero a la
descentralizacin.

La segunda frmula: la descentralizacin


La descentralizacin no es, por cierto, una idea nueva. Basta con
revisar la literatura que se desarroll sobre todo en Eu-ropa desde
finales de la dcada del cincuenta del siglo pasa-do, para percatarse
de que ese objetivo, tendiente a descar-

210

La gobernabilidad en el marco del rgimen federal...

gar en otras jurisdicciones el fardo de las decisiones del Es-tado, era


una meta deseable que se pretenda alcanzar en re-gmenes unitarios
fuertemente centralizados. Bueno es re-cordar que la
descentralizacin educativa tambin comenz en la Argentina en el
contexto de una suerte de unitarismo de facto ejercido por dos
regmenes dictatoriales en los aos setenta del siglo pasado. Esto,
desde luego, estableci apenas un antecedente. La marea
descentralizadora, por llamarla de alguna manera, se insinu en la
primera dcada de la instau-racin democrtica y cobr vuelo propio
hace alrededor de diez aos. No fue pues la nuestra una
descentralizacin pro-pia de un rgimen unitario, sino una
descentralizacin que se realizaba en un rgimen federal cuyos rasgos
principales hemos enunciado ms arriba.
Si se me permite recurrir al lenguaje que el gobierno del
primer ministro Tony Blair utiliz en el Reino Unido con relacin a
Escocia, podramos aducir que la descentralizacin fue concebida
entre nosotros como una devolucin de so-berana a las provincias
(y no slo, por cierto, en materia educativa). Pero era tal poltica
verdaderamente una devo-lucin? Qu praxis, qu experiencia se
haba depositado en los 23 distritos (despus, con la autonoma de la
Ciudad de Buenos Aires, fueron 24) para llevar a buen puerto esa autonoma fiscal y administrativa?
En realidad, en lo que se refiere a la educacin secun-daria y
al pleno ejercicio de la educacin primaria (pues las universidades
pblicas siguieron siendo nacionales), ms que una devolucin, lo que
enfrentamos durante esta dcada son los beneficios y servidumbres de
un rpido y fundamen-tal cambio de reglas, de un repliegue del
Estado nacional que, de actor directamente involucrado en tanto
generador de co-nocimiento (con colegios, escuelas, profesores y
maestros

211

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

bajo su direccin), sigui desempeando el papel de organi-zador de


planes y currcula, y de facilitador de crditos y fi-nanciamientos
alternativos, junto con el nuevo rol de rbitro y coordinador.
En el plano de la gobernabilidad del sistema, la Argen-tina
puso en pie una frmula mixta, ms recortada, que no poda incidir en
la manera ya establecida con que se adopta-ban las decisiones en el
Congreso nacional. Tampoco poda modificar el mecanismo de la
coparticipacin que asignaba los recursos. El rea de coordinacin y
concertacin qued delimitada, de acuerdo con la Ley Federal de
Educacin del 14 de abril de 1993, en el Consejo Federal de Cultura y
Edu-cacin integrado por el ministro nacional del rea, los responsables de la educacin en cada una de las provincias y un
representante del Consejo Interuniversitario Nacional.
Planteado en estos trminos el juego de la descentra-lizacin
entre Nacin y provincias, no tardaron en levantar-se algunas voces
para llevar esa lgica de la descentraliza-cin hasta las ltimas
consecuencias. En junio de 2000, el entonces gobernador de la
provincia de Buenos Aires, Carlos Ruckauf, afirm que llegar un
momento no lejano en que habr que suprimir el Ministerio [de
Educacin] porque, en realidad, ya que la educacin la damos las
provincias me pa-rece que en el futuro habr que llegar a que
conduzca la edu-cacin un Consejo federal de ministros de las
2

provincias.
Si nos atenemos a estos dichos ocasionales parecera,

Acta de la 45 Asamblea Extraordinaria del CFC y E, 2000:40, cit. por Tulia G. Falleti,
Federalismo y descentralizacin educativa en la Argentina. Con-secuencias (no queridas)
de la descentralizacin del gasto en un pas fede-ral, en Ernesto Calvo y Juan Manuel
Abal Medina (h), editores, El federalis - mo electoral argentino , Buenos Aires, INAPEUDEBA, 2001, p. 228.

212

La gobernabilidad en el marco del rgimen federal...

a vuelo de pjaro, que el sistema se inclina hacia una mayor


descentralizacin. De hecho, como ha escrito Tulia G. Falleti, esta
tendencia podra cobrar ms vigor en la medida en que las provincias
grandes ganen mayor autonoma en la recau-dacin de sus impuestos
y en la medida en que continen aprendiendo sobre cmo administrar
3

los servicios sociales transferidos... En realidad, la experiencia


histrica nos muestra no particularmente en la Argentina que la
descen-tralizacin ubicada en el marco de un rgimen federal es tributaria tanto de la generacin de los propios recursos como del
control del gasto de los mismos.
En la perspectiva que nos ofrece la teora del federa-lismo
democrtico, es muy difcil concebir una repblica res-ponsable si los
gobiernos provinciales gastan pero no recau-dan. Uno de los principios
clsicos de la teora de la represen-tacin poltica qued plasmado en la
expresin no taxation without representation. El riesgo que
conllevan los regme-nes de coparticipacin federal del tipo del que
practicamos en la Argentina es el de quedarnos con una suerte de
represen - tation without taxation.
Por supuesto que esta manera de agenciar los rdenes nacional
y provincial no busca beneficiar solamente a los go-biernos que no
son responsables en el uso del gasto. La co-participacin federal es
tambin un mtodo para hacer ms equitativa la distribucin de los
recursos entre distritos gran-des y chicos, entre provincias pobres y
postergadas. Sin em-bargo, la pregunta que planea sobre esta
articulacin del r-gimen federal nos remite, inevitablemente, al viejo
tema de la asignacin del gasto (o del presupuesto de inversin) que
co-rresponde en el tema que nos concierne a la educacin. En

Tulia G. Falleti, op. cit., p. 229.

213

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

la teora extrema de la descentralizacin, que no reniega de la


coparticipacin federal, nada, salvo la responsabilidad de la propia
provincia, asegura el destino y la calidad de dicho gasto e inversin.
En este sentido, la responsabilidad puede tener varias caras. Se
puede cifrar, por ejemplo, una hiptesis en la cual el juego entre el
gobierno nacional y los gobernadores de provincia consiste en una
relacin policrtica entre dos po-deres institucionalizados, sin
reparar en el anlisis de los mecanismos de control existentes en la
propia provincia pa-ra asignar el gasto, o, de lo contrario, se puede
explicar el es-tado de las cosas merced a otra hiptesis en la cual el
gobier-no, dando crdito al vnculo democrtico, responde al recla-mo
de derechos y a las exigencias de control de la sociedad civil. En un
caso, el federalismo dara cuenta de los residuos feudales que, desde
sus orgenes mismos, estn presentes en su conformacin. En el
segundo, el federalismo estara en mejores condiciones para
aproximar la ciudadana al centro de decisiones. Una ciudadana,
dicho sea de paso, escindida por desigualdades crecientes, cada vez
ms distante, en sus grandes nmeros, de posibles intervenciones en
los asuntos pblicos.

Aunque hay excepciones (los presupuestos participa-tivos son


una de ellas) este cuadro de situacin no parece del todo ajeno a las
realidades que hoy agitan nuestra sociedad. Se ha dicho, con razn
aparente, que la descentralizacin se encabalga sobre la
descentralizacin de los partidos. Conven-dra, tal vez, explorar la
cara oculta de esta descentralizacin partidaria porque la misma
podra referirse a un pluralismo participativo con base territorial, o
bien estar montada sobre regmenes de partido dominante a escala
local, sin alternan-cia en el nivel del Poder Ejecutivo y con escaso
control de la

214

La gobernabilidad en el marco del rgimen federal...

oposicin en la legislatura. En este ltimo caso, el rgimen de


coparticipacin federal puede ser un eficaz reproductor de esas formas
de dominacin partidaria. Tendramos as otra imagen, vista desde el
ngulo de los agentes locales, de lo que llambamos hace un momento
relacin policrtica en-tre dos o varios poderes institucionalizados.

Consideraciones finales
Estas hiptesis posibles nos muestran que el federalismo, ms que una
realidad acabada, es en la Argentina un proce-so abierto en varias
direcciones. Dara la impresin, aunque suene tautolgico, que la
gobernabilidad requiere para pro-longarse en el tiempo de un acuerdo
de gobernabilidad. Es la descentralizacin educativa, inscripta en el
sistema de co-participacin federal, el rgimen ms adecuado para dar
a luz un acuerdo de gobernabilidad en esta materia? En rigor, no me
parece que la descentralizacin educativa sea un punto de llegada. Es,
ms bien, un punto de partida y una herramien-ta encaminada a forjar,
primero, la autonoma administrativa en la disposicin del gasto y de
las inversiones, y segundo la autonoma fiscal en la produccin de los
recursos.
En el primer tramo algo se ha avanzado, en el segun-do
todava estamos en paales con algunas excepciones en ciertos
distritos grandes (por ejemplo la Ciudad de Buenos Aires) y algunos
pequeos que gozan de regalas petroleras. Esto no debe extraarnos,
porque siempre el federalismo se present ante sus protagonistas
envuelto en speros contra-puntos y polmicas.
Pero quizs habra que echar una ltima mirada sobre este
azaroso desenvolvimiento para recuperar alguno de los valores que
dieron forma a la vieja frmula mixta con que se

215

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

constituy nuestro federalismo educativo. No interesa, por cierto,


reproducir antiguos esquemas de gestin directa, aca-so ya superados.
Interesa, s, especular acerca de los medios de control posibles de
establecer a travs del sistema de la co-participacin federal, para
impedir el desvo de fondos que, en lugar de volcarse al rea
educativa, terminan consumidos por el clientelismo y el empleo
prebendario. Tienen las au-toridades educativas nacionales algo que
decir al respecto? Yo creo que s.
Tal vez haya que establecer dos tipos de acciones para
reencauzar este gasto. Porque si bien las autoridades provin-ciales,
tanto legislativas como ejecutivas, establecen y ejecu-tan el
presupuesto, las autoridades nacionales no pueden ha-cer caso omiso
del origen (repito la palabra) predominante-mente nacional de esos
fondos. La coparticipacin federal no puede ser un camino de una sola
mano. Debiera ser una ave-nida de ida y vuelta donde la asignacin de
partidas se com-plemente con un doble control provincial y
nacional del gasto. La prxima discusin, el ao entrante, de una
futura ley de coparticipacin federal podra ser una ocasin excelen-te
para replantear estos problemas. Se podr advertir enton-ces el riesgo
que significa descentralizar con rapidez sin to-mar en consideracin
las consecuencias no queridas de tales decisiones y, lo que es an ms
grave, sus efectos perversos.

216

Reforma educativa y cualidad de las instituciones ...

Reforma educativa y cualidad


de las instituciones democrticas:
observaciones sobre la experiencia
latinoamericana reciente desde
el punto de vista de las condiciones
institucionales de la gobernabilidad
Snia Miriam Draibe
Introduccin
Cunto y en qu dimensiones las reformas recientes de los sistemas
educativos latinoamericanos han contribuido para la mejora de la
gobernabilidad de nuestras sociedades y, ms ampliamente, para la
calidad de las instituciones de nuestras democracias?
Es tesis compartida por un gran nmero de teoras la que
afirma que la calidad de las polticas pblicas depende de la calidad
de la democracia. Y la relacin contraria, tambin se verificara? En
caso positivo, se mostrara tan consensual como la primera?
O sea, importan las polticas sociales para la efectivi-dad de
la democracia? En qu? Cunto? Buenas o efec-tivas polticas
sociales se constituyen en condicin de sanas democracias? En alguna
medida la calidad, la sustentabilidad y la gobernabilidad de la
democracia, dependen o estn con-dicionadas por la calidad las
polticas sociales? Tal cuestiona-miento, al contrario de lo que pudiera
considerar el sentido comn, no es trivial, tampoco obvio. Y por cierto
admite dis-

217

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

tintos tipos de respuestas, hasta las negativas, y depender de la teora


de la democracia de que se parta.
Como se sabe, en el centro de esta relacin entre polti-cas
sociales y democracia estn las cuestiones de la igualdad y de la
equidad. Asumida la ptica de las polticas sociales, la referida relacin
suele ser tratada a dos niveles, el de los re - sultados y el de la
institucionalidad de aquellas polticas.
En el primer caso, el de re s u l t a d o s en realidad la vertiente ms antigua y persistente de tratamiento del tema tiene un vis
cuantitativo y material, referido a los aspectos substantivos de la
democracia. Resumidamente, se puede decir que aqu los efectos
sobre la democracia se miran a tra-vs de las capacidades de las
polticas sociales en pro d u c ir:

igualdad (o contribuirn para ello). Son muchos los su-puestos de


que se parte, entre ellos el del necesario papel del Estado a travs
de las polticas sociales (entre otras) en frenar y corregir la
produccin de la desigualdad inhe-rente a la dinmica del mercado
capitalista. Los aspectos redistributivos de este nivel de
preocupacin son claros.
inclusin social. Aqu el clsico tema de la incorporacin social
gana nuevas dimensiones, contemporneamente, entre ellas el
nfasis en la reduccin de la pobreza y la in-corporacin de las
minoras.
cohesin social en el sentido amplio, involucrando tanto los
aspectos de la agregacin o mantenimiento del todo social
defendido por lo tanto de los efectos disruptivos de la desigualdad
y de la exclusin, cuanto los referidos a la formacin de virtudes
cvicas, a los comportamientos y hbitos bsicos de las sociedades
democrticas y pluralis-tas (por ejemplo, los comportamientos no
discriminato-rios, la tolerancia con el diverso, etc.) y, en fin, los
perti-

218

Reforma educativa y cualidad de las instituciones ...

nentes a la formacin de las habilidades bsicas exigidas para la


vida comunicativa contempornea.
En este primer plan de los resultados, ms all de las
dimensiones de equidad e igualdad formal entre los ciuda-danos, estn
presentes tanto las conocidas aunque no con-sensuadas convicciones
acerca de la indisociabilidad entre democracia formal y democracia
substantiva, cuanto el su-puesto de que bajas capacidades (de los
gobiernos) de en-f rentamiento del problema de las necesidades
bsicas de la poblacin pueden amenazar la legitimidad de la
democracia y de sus instituciones. Ya en ese nivel, por lo tanto, se
plan-tean cuestiones de gobernabilidad, vinculadas a las polticas s o c
iales.
En el segundo caso, el de la institucionalidad de las po - lticas
o de sus aspectos cualitativos, el supuesto inicial es que la calidad de
las instituciones de la poltica social impor-tan o contribuyen para la
calidad de la democracia, y para las cuestiones de good governance
en particular.
Tal perspectiva, que ha ganado centralidad en el an-lisis
poltico contemporneo, se apoya, en resumen, en el ar-gumento de
que los aspectos institucionales, de diseo y de p rocedimientos de las
polticas sociales en accin tales como capacidad institucional, a c
c o u n t a b i l i t y, transpare n c i a
y descentralizacin de las decisiones, sistemas de contro l e s
pblicos, presencia de mecanismos garantizadores de v o i c e
y c h o i c e para los beneficiarios, adems de mecanismos de su p a
rticipacin, son decisivos, no slo para la mejor efectivi-dad de las
polticas sociales, sino tambin por su significa-tiva contribucin para
la calidad de la democracia, en espe-cial para la legitimidad de sus
instituciones y el manteni-miento de la gobernabilidad. En otras
palabras, el buen go-

219

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

b i e rno en los sistemas de polticas sociales concurre al buen g o b i e


rno de la sociedad.
En las ltimas dcadas, las re f o rmas del Estado y de sus p o
l i c i e s, en Amrica Latina, en buena medida se hicie-ron movidas o
justificadas por razones y argumentos pert i-nentes a las cuestiones de
gobernabilidad y democracia, aunque hubo otros factores. En el caso
de las polticas so-ciales, cambios de lgica, de reglas, de diseo, de
sistemas de decisin, gestin, control y rendimientos de cuentas han
constituido lo que podramos llamar la pauta dura de los p rotocolos
de re f o rma, quizs con ms o igual fuerza y cen-tralidad que los
cambios orientados hacia la mejora de la equidad, la igualdad y la
reduccin de la pobreza.
A qu resultados estaramos llegando, desde la pers-pectiva
de la democracia?
Seguramente, no estn disponibles, todava, todas las
evidencias e informaciones que permitiran contestar la pre-gunta,
menos an en trminos de toda la regin y del siste-ma de proteccin
social en general.
Una aproximacin pertinente, aunque no sustitutiva del
examen de resultados, es la que tratamos de pre s e n t a r en este
trabajo: detallar y reflejar la naturaleza, los alcances y lmites de los
modelos y orientaciones perseguidos en los p rocesos de re f o rma del
sistema escolar, siempre desde la perspectiva de la democracia y de la
gobernabilidad. Refe-rencias a las experiencias internacionales y en
especial a la brasilera, que es la que conozco mejor, sern tomadas a
t-tulo de ejemplos.

220

Reforma educativa y cualidad de las instituciones ...

1. Orientaciones predominantes de la reforma


educativa: En qu contribuyen para la
democracia y para la mejora de la educacin?
No ha sido sencillo el cuadro valorativo y terico en general en el cual
han sido conducidas en Amrica Latina las refor-mas de programas
sociales, aun cuando pueden haber ocurrido predominancias y
hegemonas, especialmente en la prctica de los gobiernos.
De un lado, eran y son muy grandes las diferencias en-tre
nuestros pases. Diferencias de todo tipo pero, en lo que nos interesa
de cerca, especialmente en las estructuras de go-bierno federativa o
unitaria, en la armazn organizacional de los estados, en especial en
sus ramos ejecutivos, en las tra-diciones y culturas administrativas,
todas ellas, como se sabe, decisivas en el modo como se especifican y
se concretan pro-cesos de reforma. Basta tomar, por ejemplo, la
cuestin de la descentralizacin, para verificar los casos en nmeros
que ca-si igualan los mismos pases, tantas son las distinciones de
contenido, de modelos, de dimensiones que se descentralizan, de
niveles en donde se delegan poder y funciones, etc.
El momento en que ocurre cada proceso de reforma, o al
menos sus principales medidas, as como la secuencia de los procesos,
son otros de los factores que dificultan cual-quier intento
ingenuamente homogeneizador, cuando trata-mos el caso de los pases
latinoamericanos. Para un rpido ejemplo, llamo la atencin sobre el
hecho de que el ciclo de reformas de los aos noventa ha sido bien
distinto del ciclo de los pioneros de los ochenta, en el caso de pases
que realizaron en una u otra dcada las reformas de determina-das
policies. Ms divergencias, todava, se pueden constatar cuando se
consideran pases, como es sin duda el caso de

221

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Brasil, que pasaron por un ciclo democratizador de reformas de


programas sociales en los ochenta y, en los noventa, ex-perimentan
otro ciclo reformista, ahora juntamente con el ajuste fiscal y las
reformas pro-mercado implementadas. Re-laciones de path-depency
sin duda se establecieron entre un ciclo y otro, o sea, muchos de los
formatos y resultados del segundo se explican, no tanto por las
orientaciones o los fac-tores nuevos, o tan slo por la naturaleza de la
coalicin di-rigente, sino fundamentalmente por el curso institucional
de cambio hasta entonces implementado. En Brasil, el caso de la
poltica universalista de salud es ejemplar, al respecto.
Finalmente, no se debe desconsiderar el hecho de que al
menos para el grupo de pases de Amrica Latina que, en los aos
ochenta, recin salan de regmenes dictatoriales, la reforma del
Estado y de sus polticas responda, en ese mo-mento, al retorno al
estado de derecho y, en especial, a la de-mocratizacin de las
estructuras autoritarias, centralizadas y nada participativas del Estado.
Recuperacin de autonomas y prerrogativas de los entes o niveles
gubernativos infra na-cionales, descentralizacin de recursos y
procesos decisorios, introduccin de mecanismos participativos en los
sistemas de polticas pblicas, transparencia en las decisiones y
institu-cionalizacin de mecanismos de supervisin, informacin y
rendicin de cuentas-ejes de este tipo integraron las agendas de la
democratizacin y orientaron reformas de polticas con objetivos de
mejora, sea de la equidad, sea de la efectividad de las mismas.

Lamentablemente, muchos de estos contenidos demo-crticos


y republicanos de la re f o rma del Estado y de sus po-lticas han sido
desconsiderados, en las orientaciones, teo-ras y a p p roachs ms bien
formalistas que condujeron, en la regin, los procesos y sus
interpretaciones. Como ya se ha

222

Reforma educativa y cualidad de las instituciones ...

enfatizado en la abundante literatura correspondiente, el primer


conjunto de re f o rmas del Estado ha sido marcado por la ortodoxia y
la mecanicidad con que se pre s e n t a ron y re-c o m e n d a ron las
tesis centrales del modelo de re f o rma insti-tucional fundamentado
en el Consenso de Washington: la d e s regulacin de la economa, la
reduccin del Estado con nfasis en el predominio de su funcin
regulatoria, la inde-pendencia de sus agencias y burocracias y la
mejora de la efectividad de sus polticas por medio de la introduccin
de incentivos y mecanismos tpicamente mercantiles o inspira-dos en
el mercado.
En las formulaciones tericamente ms fundamenta-das y
sofisticadas del neoinstitucionalismo, el funciona-miento de la
democracias, la gobernabilidad y la legitimidad de los gobiernos, en
economas de mercado, dependen en gran medida de la presencia de
un Estado inteligente, capaz y responsable. Para lo que concurren la
descentralizacin de sus organismos y la construccin y el re f u e rzo
de su capaci-dad administrativa as como un alto grado de
instituciona-lizacin, transparencia decisional, accountability, buena
gestin, etc. Concurre asimismo, como condicin de una buena perf o
rmance de las polticas pblicas, una sociedad civil activa,
participativa, dotada de capital social, maximi-zado a travs de redes
amplias de actores, informacin y s e rvicios. En resumen, desde el
punto de vista de las polti-cas pblicas, estos son los conceptos
cruciales de la gober-nabilidad: legalidad, transparencia,
responsabilidad, orien-tacin consensual, equidad, efectividad y
eficiencia, visin estratgica, part i c i p a c i n .

Tomados en s mismos, cada uno de esos trminos y


proposiciones difcilmente podran ser invalidados por aque-llos
interesados y compremetidos con la reorganizacin de-

223

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

mocrtica y republicana del Estado. Tampoco se puede dejar de


reconocer las contribuciones decisivas del institucionalis-mo histrico
para el anlisis de las polticas pblicas, en es-pecial a travs de
conceptos tales como state capacity y path dependency. Menos
amplia, obviamente, sera la aceptacin de los supuestos del
neoinstitucionalismo, en algunas de sus corrientes, relacionadas con el
estudio del individuo y el com-portamiento de los actores, orientado
sobre todo por la maxi-mizacin de intereses.
En lo que de ms cerca interesa a nuestro tema, las ob-jeciones
y dudas respecto al enfoque neoinstitucionalista apuntan, en primer
lugar, a su limitada capacidad de com-prensin de la historicidad de
los procesos y los contenidos propiamente polticos de las
instituciones, incluidos obvia-mente conflictos y arreglos, acuerdos y
contratos sociales (Saldomando, 2002).
En segundo lugar, el manejo confuso e inadecuada-mente
extenso del concepto de gobernabilidad, muy frecuen-te entre los
seguidores de aquella vertiente, al aplicarlo sobre el Estado y sus
polticas, reducindolo a su capacidad geren-cial, a su eficiencia
gubernativa, reducido, en palabras de F-bio Reis (2003), al problema
tcnico y banal del manejo adecuado de medios para el
cumplimiento de determinados fines.
La gobernabilidad no es un atributo del Estado o de sus
polticas, es antes el resultado de la relacin entre el Es-tado y la
sociedad. Recurriendo una vez ms a Fbio Wan-derley, desde el punto
de vista de la democracia ... la capa - cidad gobernativa slo interesa
en la medida en que se vin - cula al desafo de crear gobernabilidad en
sentido propio: el de crear la sociedad que sea gobernable por buenas
razones, vale decir, aqulla en que los diferentes intereses y corrientes

224

Reforma educativa y cualidad de las instituciones ...

de opinin reconozcan en el Estado, en grado significativo, el agente


autntico de todos. En ese plan es que enfrentamos los problemas
sustantivos y propiamente polticos (Reis, 2003: 7).
Al reconocer que las cuestiones de la gobernabilidad y de la
democracia estn ms all de las instituciones adminis-trativas y
jerrquicas, no queremos con eso despreciar la im-portancia de la
forma y del modo de operacin de las institu-ciones y polticas
pblicas, en cuanto estructuras del Estado, para la calidad del
gobierno y el funcionamiento de las insti-tuciones de la democracia.
Al contrario.
La recuperacin y profundizacin de una perspectiva
republicana y democrtica de los procesos exige, como exiga desde
antes, la continua bsqueda de diseos instituciona-les, social y
polticamente anclados, ms favorables, por lo tanto, a lo que
Saldomando (2002) llama la regulacin de - mocrtica del desarrollo
que, entre otros:
establece una frontera entre el mercado y el inters pblico, reconoce
la pluralidad de formas posibles en una economa de mercado,
regulada democrticamente y opuesta a la mercan - tilizacin de todas
las esferas de la sociedad. Este enfoque conduce a un tipo de
gobernabilidad donde se construyen nu - dos de articulacin entre las
polticas, las instituciones y los arreglos sociales para estructurar y
darle sostenibilidad a sectores claves del desarrollo, refuerza la
entropa de la socie - dad para evitar que se descalabren, reconoce el
conflicto, la diversidad de alternativas y las historias nacionales.
(Saldo-mando, 2002).

Hasta qu punto las cuestiones comentadas son per-tinentes al


debate sobre reformas de los sistemas educati-vos? En la secuencia,
tratamos de verificar el modo como es-

225

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

tos temas, proposiciones y conceptos generales han ganado


especificidad en el caso de la poltica educativa, en sus nive-les
primario y secundario.

2. Reforma de la institucin escolar y mejoras


en la calidad de la democracia: han andado
juntas?
La importancia del sistema educativo para la democracia es un tema
clsico. Bajo el punto de vista de sus resultados, el siste-ma educativo
ha sido considerado, recurrentemente, como:

uno de los pilares bsicos de formacin de la Nacin, sea por sus


efectos sobre la extensin y la homogeneizacin de la lengua
nacional, sea principalmente por vehicular los valores cvicos
bsicos, que crean e integran la comu-nidad de ciudadanos. Ms
que una poltica social, ha sido desde los inicios de la formacin
del Estado moderno, considerada una poltica del Estado que ha
disputado su monopolio con las iglesias.

el sistema ms adecuado para la formacin de los valores


esenciales de la vida democrtica: el pluralismo, la tole-rancia, el
saber convivir con la diversidad etc.;
el mecanismo por excelencia para promover la igualdad de
oportunidades, actuante por lo tanto en el nivel de equidad de la
sociedad;
el sistema que permite la diseminacin del progreso;
el sistema que abre camino a la integracin productiva posterior
de sus egresos;
el sistema que rompe con la re p roduccin inter genera-cional de
la pobreza, en las sociedades pobres o en de-s a rro l l o .

226

Reforma educativa y cualidad de las instituciones ...

La cuestin es saber hasta qu punto, tambin des-de la


perspectiva de su institucionalidad, el sistema educa-tivo concurre
positivamente a la democracia y a la gober-n a b i l i d a d .
Ya el universalismo y la gratuidad de los sistemas constituyen
o pueden ser considerados ingredientes for-males decisivos para
alcanzar los resultados antes men-cionados. Sistemas pblicos
constituirn la forma pre d o m i-nante de garantizar aquellos
principios, pero aun cuando p redominen sistemas privados, o se
procese la privatizacin del que antes ha sido pblico, mecanismos
garantizadores del acceso irrestricto a los no pudientes tienden a ser
con-siderados.
Hasta all, poca novedad se observa en la historia re-ciente de
los sistemas educativos. Las innovaciones, o mejor, los objetivos de
reformas, en el plan institucional, tratan de traducir, para los sistemas
educativos, algunas de las reglas y proposiciones que, en trminos
ms generales, se aplican al Estado como un todo, sea para
profundizar los mecanis-mos democrticos, sea paraajustarlo a los
parmetros de eficiencia y eficacia a que ya nos referimos.
La descentralizacin y la participacin social, la intro-duccin
de incentivos, premios y puniciones, el gobierno lo - cal y la gestin
por parmetros y tests estandartizados pare-cen ser, salvo mejor juicio,
las orientaciones que dominan los procesos de reforma educativa en
casi todo el mundo. En ge-neral, el punto de partida de los
reformadores es el diagns-tico sobre la ineficiencia de la escuela
pblica, en cuanto los objetivos son los de mejorarla, a travs de
cambios de dise-o, de mecanismos de alocacin de los recursos y
otros.
Para facilitar las consideraciones tomo el ejemplo de la
reforma educativa hoy en curso en Estados Unidos. El deba-

227

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

te que all tiene lugar es de lo ms interesante e instructivo, al


respecto.
Iniciado en 1983, el movimiento reformista norteame-ricano
ha tenido como marco el documento A Nation At Risk un diagnstico
pesimista de la mala calidad de la escuela pblica y, segn Meyer
(2000), un fuerte ataque a los profe-sores, las madres irresponsables,
1

la permisividad acadmica y la promocin social. Desde el punto de


vista de la gestin, la crtica apuntaba dos razones que explican la
mala situa-cin: la naturaleza pblica de las escuelas y el exagerado
po-der local (Meyer, 2000, idem, p. 2).
Los remedios de la primera ola reformista han sido, en
resumen, los siguientes:

Descentralizacin de la gestin, bajo la forma ms ra-dical, la


SBM the school-based manegement a travs del traspaso a la
unidad escolar (al board y o a los dire c-t o res) de los recursos, y
el poder decisorio, inclusive so-b re c u rr i c u l u m .

Participacin social a travs del enorme aumento del

Segn la autora, ..... Teachers and a new group labeled educationists were declared
the main enemy, thus undermining their credibility, and set-ting the stage for cutting
them and their concerns out of the cure. According to critics, American education needed
to be reimagined, made more rigorous, and, above all, brought under the control of
experts whounlike educators and parentsunderstood the new demands of our economy
and culture. The cure might curtail the work of some star teachers and star schools, and it
might lead, as the education chief of Massachusetts recently noted, to a lot of crying
fourth graders. But the gravity of the long-range risks to the nation demanded strong
medicine. (Meyer, op. cit. p: 4).
2

Para las definiciones, modelos y otras informaciones sobre la SBM, ver el sitio
especifico del Banco Mundial h t t p : / / w w w 1 . w o r l d b a n k . o rg / e d u c a t i o
n / g l o b a l e d u c a t i o n re f o rm / 0 6 . G o v e rn aceReform/06.02.SBMQ&A/Q&ASBM.html

228

Reforma educativa y cualidad de las instituciones ...

poder de los consejos de padres y maestros, y de las co-munidades


locales.
Profesionalizacin de la gestin, a travs de la contra-tacin de
especialistas en gestin escolar.
Introduccin de la competicin entre escuelas, a travs de
mecanismos de eleccin mediante los cuales las fami-lias para
deslocalizarse, sea a las Chart-Schools o escue-las pblicas de
libre eleccin de los padres (autorizada por contrato de gestin y
performance, de libre iniciativa de
3

padres, profesores, comunidad u otros) , sea a las escue-las


privadas, a travs del voucher, adems de las home school, o sea,
la escolarizacin hecha por los padres en sus casas.

4a

Introduccin de parmetros y verificacin de resulta-dos a


travs de tests standardizados, definidos al nivel federal y de los
estados.
Metas de mejora en la accountability, con el aumento de la
responsabilidad ante los resultados alcanzados por los estudiantes
por parte de los profesores (evaluados por sus superiores) y de los
directores (que pasan a tener mandatos definidos, renovables o
no).
A los conocidos argumentos sobre la efectividad econmica de las formas descentralizadas y de las bondades de la
introduccin de mecanismos de competicin entre escuelas y de la
ampliacin del poder de choice, voice y exit de las fa-milias, se suman
los que suponen mejores resultados de aprendizaje por parte de
estudiantes, cuando sus padres y maestros demuestran autoridad sobre
programas y modos de enseanza.

Para la legislacin, definiciones u otras informaciones, ver


http://www.uscharterschools.org/pub/uscs_docs/o/index.htm

229

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Como es de esperarse, hay variaciones en estos mode-los,


segn ocurre en su implementacin en Estados Unidos. Por otro lado,
todava se dispone de pocas y no conclusivas evaluaciones de sus
resultados. De todos modos, el debate so-bre los alcances y lmites de
las innovaciones ha ganado enor-me publicidad, principalmente en los
aos noventa. No repro-duciremos aqu toda la rica argumentacin de
los crticos y de los defensores de la reforma, pero s nos gustara
destacar dos o tres puntos de ella, los que ms directamente interesan
para extender la experiencia de reforma que hemos vivido en Amrica Latina en los ltimos tiempos, en particular la discusin de donde
hemos partido, acerca de los posibles efectos de esas reformas sobre
la calidad de las democracias.
Tomemos, en primer lugar, las dos dimensiones apun-tadas: la
autonoma de la escuela como modalidad de des-centralizacin, y
la participacin social. La ampliacin de la participacin de los
distintos actores, en especial las fami-lias y la comunidad organizada,
en la vida escolar, es tesis bastante consensual y, en nuestros pases,
ha ganado enor-me importancia. Considerado como mecanismo
conducente a la democratizacin del proceso decisorio escolar y, por
ende, favorable a la democracia como un todo, se observan entre sus
virtudes y bondades la mejora de los controles sobre el servicio
prestado, adems de la proximidad entre expectativas y demandas, de
un lado, y los servicios prestados, de otro.
P e ro la experiencia norteamericana perm i t e vislumbrar
riesgos serios. Expresando la autonoma de la escuela, el enorme
aumento del poder de los consejos, con p o d e res sobre las
currculas, planes escolares, etc., ha per-mitido una particularizacin
brutal de muchas escuelas, en especial a travs del articulado
movimiento de algunas sec-tas religiosas fundamentalistas, que se han
organizado pa-

230

Reforma educativa y cualidad de las instituciones ...

ra disputar y ganar las elecciones en los consejos. Se sabe de gran


nmero de escuelas pblicas (no c h a rter schools) en las cuales se
han retirado de sus currculas y planes peda-ggicos no slo las clases
de educacin sexual, sino tambin de la misma biologa, considerada
una diseminacin espuria del darwinismo, debiendo ser sustituida por
la Biblia. Tr t a-se aqu de un claro quiebre del carcter pblico,
laico y re-publicano de la escuela, que afecta los principios del pluralismo y de la tolerancia a travs de los cuales se logra la for-macin
democrtica de sus alumnos.
Accountability, rendiciones de cuentas, evaluacio-nes de
resultados Cmo habran de comportarse, en el sis-tema educativo,
esos clsicos mecanismos de la gestin de-mocrtica del Estado?
Evaluaciones objetivas y comparables de las escuelas y del
aprendizaje de los alumnos son presen-tadas y valoradas como
mecanismos de control, de democra-tizacin de la informacin (para
la sociedad y para la orien-tacin de las decisiones de las familias), y,
al mismo tiempo, como un modo de reducir los riesgos del
particularismo y de la fragmentacin del sistema, contribuyendo a
equilibrar y compatibilizar la autonoma de la escuela con objetivos
uni-versales.
En la experiencia norteamericana, tal funcin se cum-plira,
segn sus defensores, a travs del sistema de parme-tros nacionales y
evaluacin por medio de tests estandariza-dos, de niveles estaduales y
federal. Lo que no parecer con-vencer a los crticos, que ven en los
tests elaborados fuera de las escuelas, una prdida no slo de la
autonoma que se quiso implementar, sino tambin el cuidado de las
especifici-dades locales y los contenidos humanistas de los
programas. Preparar a los alumnos para los tests parece ser la orientacin y la directiva primera de las escuelas, preocupadas ante

231

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

las posibles prdidas de recursos u otro tipo de penalizacin, si acaso


presentan resultados no satisfactorios. Tal suerte de reduccin y
objetivacin de los contenidos, concurrira para la mejora del nivel
educativo? O para la ms alta cali-dad de la democracia? No lo creen
as sus crticos.
Otros efectos negativos de esas modalidades de refor-ma
institucional sobre la democracia tambin han sido ob-servados por
sus crticos. Por un lado, argumentan, la escue-la orientada de acuerdo
a resultados (los tests), tiende a ex-pulsar a alumnos de bajo
rendimiento, incentivndolos a usar el sistema de voucher para buscar
escuelas privadas u organizaciones no lucrativas, siempre de ms bajo
nivel de exigencias. La discriminacin que, por tal mecanismo, se in-t
roduce en el sistema educativo, parece fuerte: Meyer demuestra que,
en dos aos, se ha duplicado el nmero de estudiantes expulsados de
las escuelas pblicas elementales y secundarias de Chicago (Meyer,
2000, p. 1).
Tampoco le hacen bien a la democracia las contradic-ciones
entre una escuela estructurada cada vez ms de modo autoritario,
dirigida por especialistas y gobernada en ltima instancia por
parmetros y tests, de un lado, y de otro la so-ciedad pluralista y
democrtica. Qu modelo de democracia y vida plural estara siendo
diseminado entre los estudiantes, si los adultos con que se relacionan
padres, maestros y has-ta directores poca o casi ninguna
experiencia de decisin crucial enfrentan?
O t ro tema del debate se re f i e re al desprestigio de los m a e
s t ros, culpabilizados de inicio y, a lo largo de la imple-mentacin,
destituidos de muchas de sus clsicas pre rro g a-tivas y libertad. Es,
sin duda, una cuestin docente, que debe ser tratada cuando se
analicen cambios en los sistemas e d u c a t i v o s .

232

Reforma educativa y cualidad de las instituciones ...

Desde hace mucho tiempo, la mala calificacin docen-te va de


la mano con el deterioro de sus carreras, la prdida de prestigio y
status social, la tendencia al rebajamiento de sus salarios adems de la
reduccin de sus prerrogativas y poderes sobre qu y cmo ensear.
El problema es ms bien de orden sociolgico, y resulta bastante
general y preocupan-te. Lo ms grave es la pobreza de las
proposiciones y recetas con que se ha pretendido enfrentarlo. Por
ejemplo, la recu-rrente tesis de que, cuando son pagados con recursos
de la misma comunidad, se tornan ms responsables. Que se quie-bren
entonces las carreras nacionales, adems y quizs prin-cipalmente, sus
sindicatos y asociaciones muy corporati-vistas, segn la crtica
neoliberal. O entonces, que se capa-citen y se capaciten y se capaciten
en sistemas y esquemas elaborados por las autoridades educativas, de
resultados en general dudosos, aun cuando los sistemas sean caros y
so-fisticados. Sin duda, la cuestin docente sigue abierta.
La reforma educativa de Estados Unidos, por la radi-calidad
de sus formas, adems del intenso debate que provo-ca, tiene mritos
pedaggicos, permitiendo verificar, en el l-mite, ciertas orientaciones
de reforma tambin presentes en otras experiencias, aunque de modo
menos radical, con re-sultados no siempre iguales. Trataremos de
retomar los te-mas anteriores, ahora a travs de una rpida mirada a la
ex-periencia brasilera reciente.

233

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

3. Reforma educativa en Estados federativos:


algunas lecciones de la experiencia brasilera
reciente
Aunque los diagnsticos de la malsima situacin educacio-nal del
pas vienen desde los aos ochenta, la reforma de la enseanza
primaria y secundaria se hace con retraso, en re-lacin a otras,
ocurriendo recin en la segunda mitad de los noventa. Como ya se ha
comprobado en otros trabajos, eso se debe especialmente a dos
factores: 1) el carcter ya des-centralizado del sistema escolar
fragmentado entre las redes concurrentes de los 27 Estados y de las
casi 6.000 municipa-lidades, y 2) la ausencia de organizaciones
nacionalmente unificadas de los actores de estos niveles de enseaza,
en es-pecial los profesores.
Los principales cambios se producen en la segunda mitad de
los noventa, bajo el primer gobierno de Fernando Henrique Cardoso
(1995-1998). Entre los cambios, el ms importante ha sido la
significativa redistribucin de recursos entre Estados y municipios, a
travs de una ley constitucio-nal (Enmienda Constitucional) aprobada
por el Congreso Na-cional en 1996.
Tal como enfatiza la literatura, las reformas en las es-tructuras
federativas son difciles, entre otras razones por factores tales como la
dispersin de autoridades, la fragmen-tacin de intereses y los
restringidos mecanismos de agrega-cin de intereses entre unidades
federadas, adems del gran nmero de actores con poder de veto.
Tambin la distribucin de recursos entre entes federados constituye
una poltica compleja, casi imposible en regmenes federativos, que
en general enfrentan fuertes oposiciones y el veto de los poten-ciales
perdedores.

234

Reforma educativa y cualidad de las instituciones ...

En Brasil, paradojalmente, la reforma educativa ha si-do una


de las ms retrasadas, y al mismo tiempo de mayor xito, exactamente
a travs de medidas que disponen una nueva redistribucin de
recursos.
Por su modelo, la re f o rma educativa brasilera ha sido de tipo
incremental (y no del tipo big bang), parcial (afec-tando no todos los
niveles educativos) y en movimiento t o p - d o w n, dirigida por un
equipo re f o rmista localizado en el c e n t ro del sistema decisorio
(Ministerio de Educacin), no aislada pero tampoco re p resentativa
de grupos part i c u l a re s de intere s e s .
Los cambios han sido generales y afectaron casi todo el
sistema, aunque medidas ms radicales se concentraron soBrasil. Reforma educativa reciente: dimensiones y contenidos
Dimensiones modificadas
Financiamiento / gasto

Contenidos/pautas

Estructura Organizacional /
proceso decisorio

Redistribucin de recursos de la enseanza


bsica (FUNDEF)
Descentralizacin del gasto
Progresividad e impacto redistributivo de los
recursos
Descentralizacin
(De) concentracin

Relacin pblico / privado Participacin social (Consejos Padres)


Acuerdos con la sociedad civil
Aspectos didcticos /
pedaggicos

Definicin de los parmetros nacionales


Creacin de sistema de capacitacin docente
(TV Educativa)

Innovaciones programticas
Monitoreo / Evaluacin

Beca Escolar (transferencias monetarias a


familias pobres)
Creacin de sistema integrado de evaluaciones
educacionales nacionales

235

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

bre todo en los niveles bsico y secundario. El cuadro anterior registra


los ejes y las principales medidas contenidas en la reforma.
Destacamos, enseguida, algunas de esas dimensiones de re f o rmas,
para discutirlas a la luz de las consideraciones a n t e r i o re s .

Descentralizacin
En cuanto a su modelo general, la descentralizacin de pro-gramas
educativos, en Brasil, ha manejado simultneamente tres modalidades,
a saber:

La autonomizacin de la unidad escolar (escuela),a travs de la


transferencia de recursos y poder decisorio al director y/o al
consejo de padres y maestros. Se trata de recursos marginales,
destinados a pequeos gastos, ya que el pago de personal y gastos
de mantencin siguen concentrados en el municipio o en los
Estados.
La municipalizacin, con fuerte traspaso de recursos, funciones y
poder decisorio a las municipalidades. Esta es la tendencia
dominante en el nivel primario
La estadualizacin, las transferencias y delegaciones se han
dirigido al nivel de los estados, detentadores de un tercio de las
redes de enseaza bsica y de dos tercios de las de enseanza
media.

Otras formas de descentralizacin privatizacin y de-legacin


al tercer sector no han sido experimentadas. Fueron raras las
experiencias de contratacin de gestores ex-ternos con resultados casi
nulos.
En trminos de resultados, adems del avance formi-

236

Reforma educativa y cualidad de las instituciones ...

dable del proceso de descentralizacin, otros efectos sobre la equidad,


eficacia y eficiencia del sistema pueden ser observa-dos. Por ejemplo,
la evaluacin del proceso de descentraliza-cin de tres programas
federales Merenda Escolar PNAE, el Programa de Manuteno e
Desenvolvimento do En - sino PMDE (que transfiere recursos
federales suple-mentares a las Asociaciones de Padres y Maestros
de ca-da escuela) y el Programa Kit Tecnolgico/ TV Escolari
(de capacitacin docente), ha mostrado los siguientes resul-tados:

Altos indicadores de cobertura: los programas llegan a ms del


60% de las escuelas, y al 93% en el caso de la merienda escolar;

Fuerte descentralizacin, con predominio, en los tres pro-gramas,


de la modalidad ms radical, que transfiere fun-ciones
directamente a la escuela. Entretanto, la capacidad institucional y
movilizatoria de las escuelas se revel to-dava muy baja.

Entre los indicadores de eficacia, los que se mostraran ms


relacionados con el avance de la descentralizacin han sido: la
experiencia institucional previa, los sistemas de informacin y
capacitacin de los agentes, y los siste - mas de supervisin y
control. Experiencias ms destaca-das de aprendizaje institucional
se verificaron en Estados y regiones menos desar rollados.

Entre los indicadores de efectividad social, destcanse las


evaluaciones positivas de los agentes implementadores sobre los
programas a su cargo;
La participacin social de la comunidad escolar se mostr muy
modesta: tan slo un tercio de las escuelas tenan asociaciaciones
de padres y maestros, las diferencias entre

237

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Estados siguen siendo muy altas. Entre los elegidos para la


comparacin, las asociaciones estaban presentes en el40% de las
escuelas del Par y en el 82% de las escuelas de Minas Gerais.

Consejos Municipales de Educacin tienen existencia for-mal en


la gran mayoria de los municipios, pero su funcio-namiento se
mostr altamente insatisfactorio.

Principales condicionantes en el desempeo de los


programas
La investigacin ha identificado tambin, a travs de medi-das de
probabilidad, el peso relativo de los factores condicio-nantes de los
resultados de los programas, llegando a los re-sultados del cuadro de
la pgina siguiente.
Adems de la localizacin regional, las variables de tipo es - t ru c t u r
a l naturaleza municipal o estadual de las escuelas, p o rte del
establecimiento y del municipio se revelaran im-p o rtantes en la
explicacin de las variaciones de desempeo. En efecto, las
asociaciones muestran dos patrones sistem-ticos. El primero, positivo,
es favorable a las escuelas esta-duales, a las escuelas grandes y a las
escuelas localizadas en municipios grandes. El segundo, negativo, es
desfavorable a las escuelas municipales, a las escuelas pequeas y
media-nas, a las escuelas localizadas en municipios pequeos y m e d i
anos.
El estudio probabilstico ha registrado, an, la fuerte
asociacin positiva entre las caractersticas institucionales de las
escuelas y el desempeo de los programas evaluados, des-tacndose
entre todas el perfil de director escolar. O sea, un mejor desempeo de
los programas se ha verificado en escue-las en las cuales los
directores registran niveles de escolari238

Reforma educativa y cualidad de las instituciones ...

PNAE, PMDE, Kit/TV ESCOLA: Medidas de probabilidades


de desempeo relacionadas con caractersticas
institucionales de las escuelas
Condicionantes
estructurales

Posibilidades de desempeo

Si la escuela
es municipal

20,5 veces ms de no recibir directamente


el PMDE (23 en MG y 18 en Par)

5 veces ms de no haber instalado la


TV Escola (52 en MG y 2,7 en Par)
43% ms de haber interrupciones en la
Merienda(1% en MG e 46% no Par)
Condicionantes
institucionales

Si hay experiencia
previa en gestin

5 veces ms de haber instalado la TV


Escola (32 en MG y 1,3 en Par)

8 veces ms de participar del PMDE


(10,6 en Par y 3,1 en MG)
2 veces ms de no haber interrupcin
de la Merienda (56% ms en Par)

Perfil del
Director Escolar
Si el director escolar
posee escolaridad
hasta el 2 grado

2 veces ms de no instalar la TV Escola

(1,7 veces en Par y en MG)


2,5 veces ms de no participar del PMDE

(2,8 en Par y 1,2 en MG)


2,4 veces ms de no haber entrenamiento
de la merendera (5,1 en MG y 2,3 en Par)

Si el director escolar
tiene menos de un
ao en la funcin

2 veces ms de no implantar la TV
Escola (4 en Par y 2,3 en MG)
2,4 veces ms de no participar del PMDE

(5,4 en Par)
20% menos de refuerzo de la merienda (2
veces ms en Par y 1,4 veces en MG)

239

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

dad, mayor experiencia en la funcin, capacitacin especfica para


ejercerla y un grado mayor de estabilidad en la misma.
Finalmente, el estudio ha mostrado los lmites de la
descentralizacin, cuando se confrontan resultados entre, por ejemplo,
regiones ms desarrolladas y menos desarrolladas. Aunque impactos
positivos se verifiquen en las dos, las ms desarrolladas tienden a
concentrarlos, principalmente aquel-las mejores caractersticas
institucionales de las escuelas all localizadas. O sea, la
descentralizacin puede reproducir y hasta aumentar, en sus
resultados, las desigualdades previas.
Incentivos materiales: la redistribucin de los recursos entre
Estados y municipios para la educacin fundamental
FUNDEF
El uso de incentivos materiales para la mejora de la eficacia del
sistema educativo puede ser examinado a travs del FUNDEF en
realidad la ms radical de las reformas del sector, en los tiempos
recientes. La medida procur cambiar la distribucin de los recursos
educacionales en favor de la educacin funda-mental, reducir las
desigualdades regionales en cuestin de fi-nanciamiento y establecer
orientaciones ms claras para las responsabilidades de los Estados y
municipios.
El diseo y los mecanismos de FUNDEF son los si-guientes
(Soares, 1998: 14):

240

15 % de los ingresos fiscales, incluyendo las trasferencias


federales, de los Estados municipios son agrupados en un Fundo
en cada estado.
El Fundo es entonces dividido por el nmero de alumnos
matriculados en las redes de enseanza, sea de los estados, sea de
los municipios, y los recursos son entonces asigna-dos
contablemente a cada escuela, en una base per capita;

Reforma educativa y cualidad de las instituciones ...

Los valores per capita difieren entre Estados, pero la ley determina
un valor mnimo por estudiante, a ser comple-tado por el gobierno
4

federal siempre que, en algn Esta-do, no se alcance tal mnimo ;


Los Estados y municipios pueden gastar hasta el 60% de los
valores con salarios docentes, pero no se ha estableci-do salario
mnimo, en este caso.
Entre sus varios efectos, el FUNDEF ha incentivado la
municipalizacin de la enseanza fundamental, regis-trndose
desde entonces un significativo aumento de las matriculas
municipales. Tambin los impactos redistributi-vos han sido
grandes, una vez que se han reducido las di-ferencias entre
regiones. Finalmente, la ley ha establecido nuevos mecanismos de
accountability y control social: ca-da Estado y cada municipio han
creado un Consejo de Con-trol Social del FUNDEF, con funciones
de monitor del gasto y rendicin de cuentas.

Reforma educacional: principales resultados


La reforma educativa, en Brasil, ha logrado varios xitos, en-tre ellos:

la universalizacin del acceso del grupo de 7-14 aos, lle-gando al


97% en 2.000 (MEC/INEP/SEC, 2002). Tambin ha crecido
significativamente la matrcula en la ensean-za media, aunque
Brasil sigue con uno de los indicadores ms bajos de Amrica
Latina, cerca de 33% de cobertura del grupo de 15-17 aos;

Hasta 2002, los valores mnimos eran de R$418 por estudiante de 1 a la 4 serie, y de

R$438 para los de 5 a la 8 serie.

241

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

fuerte cada de la tasa de analfabetismo de los adultos, de 21.3% a


13.3%, entre 1991 y 2000.
Impacto redistributivo regional;
Crecimiento del gasto medio por estudiante;
Mejora de los salarios docentes;
Mejora en las calificaciones de los docentes.

El impacto ms significativo ha sido la municipaliza - cin de


la escuela fundamental y la participacin de los mu-nicipios en la
matrcula que creci del 30 al 54 %, entre 1998 y 2001.
Los impactos del FUNDEG se han restringido a la en-seanza
fundamental. El sistema carece de otras medidas para financiar ms
adecuadamente la enseaza media.
Implementada en el perodo de ajuste fiscal y por lo tant, con
grandes restricciones de recursos, la reforma ha significado un
creativo aprovechamiento de oportunidades, casi en el lmite de lo
posible, provocando aumento del gas-to per capita en educacin,
aumento de salarios y redistribu-cin de recursos.

242

Reforma educativa y cualidad de las instituciones ...

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244

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

Gobernabilidad educativa,
democracia y cuasi-mercados:
avances y desafos en las
reformas educacionales en Chile

Mario Marcel

Introduccin
Al comenzar esta exposicin debo confesar que no soy edu-cador ni
socilogo, sino economista; mi relacin con la pol-tica educacional
no se ha desarrollado en el Ministerio de Educacin o en una
universidad, sino desde la Direccin de Presupuestos del Ministerio
de Hacienda; he tratado ms con el financiamiento de la educacin
que con la definicin de sus contenidos. Para algunos, quizs sea ms
un enemigo que un aliado.
Los organizadores dicen que me invitaron por mi ex-periencia
en las ltimas iniciativas de reforma y fortaleci-miento institucional
del servicio pblico en Chile. Pero estas reformas no afectaron
mayormente a la educacin, que ha seguido un proceso algo distinto.
Por eso, quiero iniciar esta exposicin identificando

Las opiniones vertidas en este documento son de la sola responsabilidad del autor y no
representan necesariamente las del gobierno de Chile, el Mi-nisterio de Hacienda o la
Direccin de Presupuestos en las materias tratadas.

245

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

qu tienen en comn las reformas educativas recientes con el campo


ms amplio de la reforma del Estado. Luego pretendo explicar por qu
en Chile se sigue reformando un sistema educacional que se supone
haba sido objeto de la re forma educacional definitiva con la
creacin del sistema de cupo-nes, para, finalmente, converger en el
tema principal de este seminario, identificando algunos problemas que
surgen al in-tentar reformar un sistema de cuasi-mercados por
educacin como el que existe en mi pas y sugerir posibles soluciones.

Garantas ciudadanas y efectividad en la


reforma del Estado
Una oleada de reformas ha recorrido los estados del mundo en los
ltimos quince aos. Dichas reformas se originaron en los pases
desarrollados en reaccin a la excesiva rigidez im-puesta por el
modelo burocrtico weberiano de organizacin estatal para responder
a las demandas de una comunidad he-terognea y cambiante.
Para ello, las experiencias ms emblemticas de refor-ma
como las de Gran Bretaa y Nueva Zelanda buscaron reorientar el
foco de la gestin pblica desde los procedi-mientos a los resultados,
devolviendo poder de decisin y administracin a los entes gestores a
cambio de compromi-sos, metas y rendicin de cuentas por parte de
stas. Detalla-das regulaciones fueron cambiadas por estndares e
indica-dores de desempeo; nuevas agencias dotadas de mayores
poderes y de flexibilidad se hicieron cargo de funciones eje-cutivas
que hasta entonces estaban radicadas en ministerios y, cuando ello fue
posible, stas fueron subcontratadas o de-legadas al sector privado.

Sin embargo, las experiencias ms radicales de refor-

246

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

mas de corte gerencialista pronto encontraron algunas difi-cultades.


En efecto, la devolucin de poderes a los entes ges-tores produjo
grados de autonoma que, en algunos pases, colisionaron con los
principios de responsabilidad poltica mientras en otros se percibi el
riesgo de rebrotes de corrup-cin o clientelismo; las frmulas
contractuales de fijacin de derechos y obligaciones resultaron poco
prcticas y, en gene-ral, los sistemas de control de gestin resultaron
bastante ms complejos o costosos que lo que se estimaba en un
comienzo.
En Amrica Latina los problemas han sido ms bsi-cos:
reformas que fueron diseadas bajo los principios del gerencialismo
ni siquiera pudieron iniciarse porque se en-frentaron a la realidad de
Estados empobrecidos y preburo-crticos, donde mayores grados de
discrecionalidad en la gestin pblica involucraban riesgos polticos
2

intolerables .
La frustracin de las reformas del Estado en Amrica Latina y
el reflujo en los pases ms desarrollados es ms que un problema
tcnico, pues tienen que ver con elementos esenciales de lo que hace a
la gestin pblica y su relacin con las personas.
El Estado moderno es una construccin poltica y organizacional de gran complejidad que no puede asimilarse de manera
fcil a otras organizaciones conocidas. Desde el pun-to de vista de las
personas, stas se relacionan con el Estado al menos de cuatro formas
distintas y, en muchos casos, con-flictivas. Las personas se posicionan
ante el Estado como ciu2

Chile representa una excepcin a esta experiencia, primero, porque las re-formas han
logrado pasar de la fase de diseo, acumulando ya casi diez aos de aplicacin; segundo,
porque dichas reformas han combinado elementos de gerencialismo con un
reforzamiento de instituciones pblicas clsicas, como el servicio civil, y, tercero, porque
estas reformas se apoyaron en institucio-nes ms slidas que las que es comn encontrar
en otros pases.

247

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

dadanos, titulares de derechos polticos y econmicos; como sbditos,


sometidos al imperio de las leyes y las normas que el Estado aplica;
como contribuyentes, que aportan los recur-sos para que el Estado
produzca bienes y servicios pblicos, y como clientes de las
instituciones que se los proveen.
Evidentemente, los intereses y prioridades de las per-sonas
dependen en gran medida del carcter que asuman en su relacin con
el Estado. En cuanto ciudadanos, stos vigi-larn hasta dnde sus
representantes responden a la sobera-na popular y se preocuparn por
hacer valer sus derechos. En su carcter de sbditos, las personas
estarn atentas a que las normas les sean aplicadas de manera
equitativa y predecible. El contribuyente exige una carga tributaria
sopor-table y que los recursos pblicos sean utilizados con transparencia y eficiencia, en tanto que los clientes exigen bienes y
servicios que se adecuen lo ms posible a sus necesidades.
Las reformas de corte gerencialista han sido una res-puesta a
las necesidades y demandas de las personas en cuanto clientes de los
servicios pblicos. Este rol se ha visto relevado por la mayor inclusin
social, por la radical expan-sin del rango de bienes que el Estado ha
llegado a proveer y, sobre todo, por la prctica acumulada por los
ciudadanos en el ejercicio de sus derechos como consumidores en el
mer-cado. Todo ello hizo menos tolerable para las personas la
uniformidad caracterstica de los servicios provistos por la burocracia
estatal. La gestin centrada en resultados es, en definitiva, una
reivindicacin de la individualidad del usua-rio frente a los servicios
pblicos.
Sin embargo, proveer bienes pblicos completamente
adaptados a las necesidades de cada usuario requiere de un alto grado
de discrecionalidad en la gestin de las institucio-nes pblicas. En el
extremo, si tal personalizacin de los bie-

248

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

nes pblicos condujera a excluir a otras personas de su con-sumo,


stos se transformaran en bienes privados. Tal situa-cin puede no ser
tolerable para las personas posicionadas en su carcter de ciudadanos
o efectuarse a un costo que el contribuyente no estar dispuesto a
solventar.
Una democracia representativa no le exige a las perso-nas
resolver este tipo de dilemas. Las personas no estn obli-gadas a optar
entre diversos roles en su relacin con el Esta-do ni a ser consistentes
en sus demandas sobre ste. Para eso se supone que est el sistema
poltico y la estructura del Estado. El problema central de la reforma
del Estado, por tan-to, no se encuentra en tareas fciles como luchar
contra la burocracia o contra el patrimonialismo, sino en el objetivo
mucho ms complejo de desarrollar una gestin capaz de proveer
bienes y servicios pblicos equilibrando transparen-cia y efectividad.

Esta realidad est tambin presente en el campo de la


educacin. No existe ninguna constitucin en Amrica Lati-na que no
encargue al Estado la obligacin de garantizar el derecho a una
educacin de un mnimo estndar para los ni-os y jvenes. Pero la
ciudadana tambin exige ciertos con-tenidos para esa educacin y,
cuando se trata de la educacin de sus hijos, las personas exigirn,
adems, una educacin de la mayor calidad posible. Como ha dicho
Dubet, el aumen-to de la demanda por educacin en virtud de su
rentabilidad econmica representa una utilizacin privada de lo
pblico; por eso, cuando se trata de la educacin de los propios hijos,
todos se la juegan por la competencia.
De esta forma, las reformas educativas ya no operan en una
nica dimensin, como el acceso al sistema escolar, sino que buscan
equilibrar garantas expresadas como m-nimos educativos en acceso
y contenidos, con efectividad,

249

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

aportando las oportunidades y contenidos para una jerarqui-zacin


justa de la sociedad.
Ms an, los procesos de masificacin de la educacin,
originados o no en decisiones de poltica pblica, generan por s
mismos una mayor demanda por equidad y calidad, pues transforman
un sistema uniforme para una poblacin escolar homognea en un
sistema que debe ser capaz de aco-ger y apoyar a nios que provienen
de familias carenciadas y responder tambin a las expectativas de los
ms capaces.
Estos grandes mandatos para la educacin se enfren-tan, sin
embargo, a una realidad organizacional muy parti-cular. La base del
sistema educacional est constituida por miles de unidades
organizacionales: las escuelas. En la ges-tin de un conjunto tan
amplio de escuelas existen pocas economas de escala, razn por la
cual su administracin es-t normalmente sujeta a algn grado de
descentralizacin o desconcentracin. Es cierto que el sistema
educativo puede ser la organizacin social ms extensa en la
actualidad, pero tambin es, probablemente, una de las ms
atomizadas.
El problema de la gobernabilidad educacional resulta entonces
de la dificultad para conciliar polticas que respon-den a mandatos
polticos complejos y aun contradictorios en acciones efectivas en
escuelas que se encuentran institucio-nalmente distantes del centro.
Este problema es suficiente-mente complejo y la educacin
suficientemente importante como para que los sistemas educativos
hayan seguido un curso paralelo de reformas a las de la gestin
pblica.
Reformando la educacin en Chile
Una respuesta a los problemas de gobernabilidad de la edu-cacin que
ha adquirido especial auge en los ltimos aos es

250

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

la de crear un cuasi-mercado por educacin, entregando a las familias


cupones que stas puedan utilizar para pagar los servicios educativos
de la escuela de su eleccin.
La defensa ms economicista de este instrumento ar-gumenta
que si se trata de promover una educacin de cali-dad, nada mejor que
entregar a las familias no slo la capa-cidad de escoger la escuela a la
cual enviar a sus hijos sino la capacidad para pagar por el servicio. Si
son las mejores es-cuelas las que atraen a un mayor nmero de nios
y si esos nios traen consigo los recursos financieros correspondientes, la competencia por captar y retener alumnos se encarga-r no slo
de asignar los recursos con eficiencia, sino que la dinmica de la
competencia elevar el rendimiento global del sistema.

Bajo esta lgica, la poltica educacional se reduce a una


funcin de tesorera, administrando el sistema de cupo-nes. Los
intentos por fijar ciertos requisitos de entrada al sis-tema o
determinados contenidos educativos pronto se encon-trarn con
objeciones en nombre de la libertad de enseanza y el argumento de
que las familias saben ms que los bur-cratas. El problema de
gobernabilidad se resuelve as renun-ciando a la posibilidad de
gobernar al sistema educacional desde la autoridad, entregndole tal
funcin a la mano invi-sible del mercado.
Este es el enfoque que gui la reforma aplicada a la educacin
chilena en 1980. En aquel entonces las escuelas dependientes del
Ministerio de Educacin fueron traspasadas a las municipalidades y se
reemplaz el tradicional financia-miento de la educacin sobre la base
de insumos por un r-gimen de subvenciones educacionales en virtud
del cual las escuelas reciben un monto fijo de recursos por cada
alumno que asiste al establecimiento. Dicho sistema de financiamien-

251

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

to qued abierto tanto a las escuelas municipales como a es-cuelas


privadas que cumplen ciertos requisitos muy bsicos, como contar con
condiciones materiales mnimas en materia de infraestructura y
personal docente, no efectuar cobros a las familias distintos de los
permitidos por la ley y cumplir con las normas curriculares del
Ministerio de Educacin. Se trata, para todos los efectos prcticos, de
un sistema de cu-pones educativos virtuales.
Complementariamente con esta reforma, el rgimen militar
liberaliz algunas normas que afectaban el funciona-miento de las
escuelas: los contratos de los maestros pasaron a regirse por contratos
laborales privados aunque sin dere-cho a negociacin colectiva ni a
la huelga y los currculos fueron flexibilizados, permitiendo que
determinados conteni-dos, con sus correspondientes horas
pedaggicas, pasaran a ser voluntarios.
La creacin del rgimen de subvenciones y la liberali-dad de
las normas en el nuevo sistema permiti una rpida expansin de la
educacin privada subvencionada. Es as co-mo en 1990, el nmero
de alumnos matriculados en este sec-tor representaba un 34% del total
de alumnos de educacin bsica y media en Chile. Sin embargo, no
todos estos alum-nos migraron desde las antiguas escuelas pblicas;
una par-te cor respondi a alumnos que asistan a escuelas privadas
pagadas que se acogieron al sistema de subvenciones en un momento
de crisis econmica, y otra a la expansin de la ma-trcula en el nivel
secundario que se produjo durante la dca-da del ochenta.

Tras la re f o rma de 1980, la educacin chilena vio re-ducirse


sus recursos. Como parte de ajustes ms globales de las finanzas
pblicas en respuesta a la crisis de 1982-83, el gasto pblico en
educacin se redujo sistemticamen-

252

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

te a lo largo de toda la dcada, lo cual, unido al aumento en la


cobertura de la educacin secundaria que se produjo en el mismo
perodo, signific una cada del gasto por estu-diante de 23% real
entre 1982 y 1990. La principal mani-festacin de este proceso fue la
reduccin de re m u n e r a c i o-nes y despidos de docentes en la
segunda mitad de la dca-da, junto con una reduccin de la
asistencialidad estudian-til y de las horas lectivas en las escuelas que
atendan a ni-os de menores re c u r s o s .
La primera prioridad con el retorno a la democracia fue
revertir las manifestaciones ms dramticas de este proceso,
recuperando elementos bsicos de asistencialidad escolar como la
entrega gratuita de textos y raciones alimenticias, elevando el valor
de la subvencin, estableciendo un rgimen laboral especial para los
docentes (el Estatuto Docente) y mejorando significativamente sus
remuneraciones. En estos aos iniciales de la dcada del noventa
tambin se echaron a andar las primeras iniciativas de mejoramiento
de la calidad de la educacin orientadas a las escuelas de peor
desempeo.
Al poco tiempo, estas iniciativas abrieron paso a una reforma
educacional de proporciones, cuyos principios se en-cuentran
enunciados en el Informe de la Comisin Nacional para la
Modernizacin de la Educacin, difundido en 1994 como producto
del trabajo de un grupo de expertos, acadmi-cos y dirigentes sociales,
presidida por Jos Joaqun Brunner.
En contraste con el sesgo financiero de la reforma de 1980, la
reforma de los noventa fue definida en un mbito esencialmente
pedaggico y tuvo como propsito elevar la calidad y equidad de la
educacin, valindose inicialmente de programas masivos de
intervencin sobre las escuelas con medios materiales y capacitacin
de los docentes en torno a programas de mejoramiento educativo
(PME) gestados por

253

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

cada escuela. A mediados de la dcada de los aos noventa, se agreg


a dichas iniciativas un completo proceso de reno-vacin curricular,
cuya principal innovacin fue introducir objetivos transversales
orientados a desarrollar en los nios y jvenes habilidades cognitivas
y sociales bsicas. En 1996 la reforma gan especial impulso con la
creacin del rgimen de Jornada Escolar Completa, al cual se han ido
incorporan-do gradualmente las escuelas hasta abarcar en 2003 a ms
de la mitad de los alumnos del sistema, requirindose para ello
cuantiosas inversiones en infraestructura y la adecua-cin de las
actividades escolares para aprovechar las horas lectivas adicionales.
Esta iniciativa, conjuntamente con la ex-tensin del ao escolar que
ya se haba producido a media-dos de la dcada, significa que el total
de horas anuales do-centes en las escuelas incorporadas al rgimen de
Jornada Completa es actualmente equivalente al de las escuelas de
muchos pases de mayor desarrollo.

Esta reforma fue acompaada por un sostenido mejo-ramiento


de las condiciones laborales de los docentes. Como resultado de
sucesivas negociaciones y acuerdos con el Cole-gio de Profesores, la
remuneracin real de los docentes se in-crement acumulativamente
en un 150% entre 1990 y 2003. Ms importante an fue el incremento
del salario mnimo do-cente, que en el perodo se expandi ms de
cuatro veces, lle-gando a superar la remuneracin mnima para los
profesio-nales del sector pblico. Esto ha hecho que las remuneraciones de los docentes chilenos, expresadas en proporcin al in-greso
nacional per cpita, se comparen favorablemente no slo con las del
resto de los pases de Amrica Latina, sino con las de algunos pases
de mayor desarrollo. Este esfuerzo fue acompaado, adems, por las
normas de proteccin labo-ral y carrera profesional establecidas en el
Estatuto Docente

254

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

y por un esfuerzo sistemtico de inversin en capacitacin y


formacin adicional de docentes.
Estas mejoras tan importantes en la situacin econ-mica de
los docentes no tuvieron un impacto directo sobre su desempeo en
las escuelas, por lo que el gobierno ha ido in-corporando
gradualmente elementos de remuneracin por de-sempeo en las
negociaciones salariales a partir de 1997. No obstante, puede
argumentarse que las mejoras salariales ge-nerales han tenido un
efecto indirecto al favorecer una acti-tud positiva de los docentes
frente a la segunda reforma edu-cativa. Es as como dicha reforma
cuenta no slo con el apo-yo tcito del Colegio de Profesores, sino
con la participacin activa de los docentes en todo el pas, hecho que
ha sido des-tacado por las evaluaciones externas de la experiencia
chile-na. (En el mbito internacional puede ser mejor hablar del
Gremio de los profesores en lugar de hablar del Colegio).
Finalmente, la reforma se ha apoyado tambin en una serie de
instrumentos de planificacin educativa en el mbi-to de la escuela,
del municipio y del sistema como un todo. Un instrumento
especialmente til para la planificacin edu-cativa es el Sistema de
Medicin de la Calidad de la Educa-cin (SIMCE), que aplica
exmenes nacionales a todos los alumnos del pas en los grados 4, 8
y 10 con fines de eva-luacin y planificacin educativa. Desde hace
siete aos los resultados del SIMCE en el mbito de establecimiento
son he-chos pblicos.
De este modo, la segunda reforma educacional chilena ha
intervenido sobre prcticamente todos los insumos del proceso en
enseanza-aprendizaje: medios y materiales de enseanza,
actualizacin curricular, tiempo de trabajo esco-lar, remuneraciones
docentes y planificacin a nivel del esta-blecimiento. Por estas
razones podemos calificar a esta refor-

255

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

ma como una reforma pedaggica, en contraste con el carc-ter


esencialmente financiero de la reforma de 1980.
Al tiempo que se desarrollaba la reforma pedaggica, el
sistema de subvenciones educacionales creado por la re-forma
financiera de 1980 no slo no fue eliminado, sino que result
reforzado a travs de mejoramientos en el valor real de la subvencin
educacional en paralelo con los incremen-tos salariales de los
docentes y diferenciacin de los valores de la misma para dar cuenta
de los mayores costos del servi-cio educacional en condiciones
especiales, como las escuelas rurales, la educacin tcnico
profesional, la educacin espe-cial diferencial, etc.
El amplio conjunto de iniciativas desarrolladas desde 1990 ha
tenido un alto costo fiscal. Desde 1990 el gasto p-blico en educacin
se ha ms que triplicado en trminos rea-les, lo que re p resenta un
crecimiento de grandes pro p o rc i o-nes aun en una economa en
rpido crecimiento como la chi-lena. Es as como el gasto pblico en
educacin pas de un 2,4% del PIB en 1990 a 4,4% en 2001. Si a esta
cifra se su-ma el gasto privado, puede apreciarse que en un perodo de
poco ms de 10 aos el gasto en educacin del pas prctica-mente se
duplic en trminos relativos, pasando de 3,8% del PIB en 1990 a ms
del 7,5% del PIB en 2001, cifra compa-rable a la de muchos pases de
mayor desarrollo. Esto signi-fica que el importante esfuerzo
financiero del gobierno a fa-vor de la educacin apalanc, adems,
recursos adicionales de otros actores, part i c u l a rmente los
municipios que han realizado aportes complementarios de sus
propios fondos; las familias, que para ello cuentan con mecanismos
institu-cionales como el de financiamiento compartido que puede ser
aplicado en las escuelas privadas subvencionadas y en todos los
establecimientos secundarios; y las empresas, que

256

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

cuentan con un rgimen especial de franquicias tributarias para las


donaciones a escuelas e instituciones de educacin s u p e r i o r.
Esta relativa abundancia de recursos ha permitido que la
educacin aborde proyectos relativamente costosos, como la
introduccin masiva de la informtica en las escuelas, pro-gramas de
pasantas de docentes en el extranjero y, ms re-cientemente, un
sistema de evaluacin docente extremada-mente sofisticado.

Por qu fue necesario reformar nuevamente la


educacin chilena?
La reforma de 1980 marc, sin lugar a dudas, un cambio ra - dical y
profundo en el funcionamiento del sistema escolar chileno. Esta
reforma acarre beneficios innegables sobre la cobertura educacional
y la asistencia de alumnos a la escue-la. Ms an, puede argumentarse
que la sensible expansin que tuvo la cobertura de la educacin
secundaria durante la dcada del ochenta es en buena medida
producto de la crea-cin del rgimen de subvenciones, por cuanto
permiti auto-nomizar la evolucin de la matrcula de las
disponibilidades presupuestarias, las que el gobierno de la poca slo
logr imponer reduciendo el valor real de la subvencin y de las remuneraciones de los docentes y mediante despidos de stos, pero no
cerrando las puertas de las escuelas a las generacio-nes de nios que,
producto de la expansin de la educacin bsica entre fines de los
sesenta y comienzos de los setenta, comenzaron a presionar al nivel
secundario.
Sin embargo, ya sea por efecto de la creacin por la fuerza del
propio rgimen de subvenciones o, ms simple-mente, por las
restricciones de recursos de los ochenta y el

257

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

sensible atraso curricular, especialmente en la educacin se-cundaria,


a comienzos de los noventa resultaba evidente que el sistema
educacional enfrentaba problemas crticos de cali-dad e inequidad que
no era evidente cmo podan ser resuel-tos por la dinmica del cuasimercado educativo.
En efecto, numerosa evidencia indicaba por entonces que la
competencia entre escuelas municipales y particulares subvencionadas
por la captacin de alumnos no se estaba basando en la calidad de la
enseanza en los establecimien-tos por entonces an no se
publicaban los resultados del SIMCE, sino en aspectos de imagen de
las escuelas, como el carcter privado, el nombre, la infraestructura
deportiva o la disciplina. Asimismo, para un importante segmento de
alum-nos de sectores ms pobres, de zonas rurales o localidades
aisladas, tales opciones no existan realmente por ausencia de ofertas
educativas alternativas.
La reforma pedaggica de los noventa represent as una
apuesta institucional no exenta de riesgo, en la que se opt por
intervenir externamente sobre el proceso de ense-anza-aprendizaje,
descartando cuestionar el rgimen de subvenciones o devolver la
administracin de establecimien-tos estatales al Ministerio de
Educacin. Tales intervenciones se canalizaron preferentemente a
travs de tres medios: (a) programas del Ministerio de Educacin con
apoyo material y asistencia tcnica a las escuelas condicionadas a la
elabora-cin de proyectos educativos; (b) uso de facultades normativas en materia operacional y tcnico-pedaggica, y (c) incor-poracin
de los docentes a los diversos programas e iniciati-vas promovidas por
el Ministerio. Estos tres tipos de iniciati-vas permitieron autonomizar
los avances pedaggicos de las limitaciones impuestas por el sistema
de financiamiento de la educacin.

258

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

A la fecha, la reforma educacional en Chile arroja algu-nos


avances importantes. Desde luego, desde 1990 se han producido
avances extraordinarios en materia de cobertura. Es as como la
cobertura de la educacin primaria, que ya era muy alta desde
comienzos de los setenta pero que haba teni-do algunos retrocesos en
los ochenta, alcanz la universali-dad, con una tasa del 97%. Por su
parte, la educacin secun-daria logr niveles de cobertura de 85%,
equivalentes a los de pases desarrollados. Dichos aumentos de
cobertura resulta-ron de una reduccin a la mitad de las tasas de
desercin y de repitencia que beneficiaron especialmente a nios y
jvenes de familias de escasos recursos. El avance en la equidad en el
acceso a la educacin ha sido muy notable, situando a Chile como el
pas de Amrica Latina que ms avances logr en la dcada del
noventa en el cierre de brechas educativas entre diversos sectores
sociales. En particular, la evidencia indica que Chile ha logrado
independizar el acceso a la educacin de las desigualdades de origen
de los nios y nias del pas.
Asimismo, existe tambin clara evidencia de cambios en los
contenidos y prcticas del proceso educativo en las es-cuelas. Es as
como hoy los docentes no slo aceptan el nue-vo curriculum, sino que
recurren con mayor frecuencia a es-trategias de enseanza que
incluyen el trabajo grupal, la ex-perimentacin, el uso de materiales y
textos. En general, puede hablarse de una renovacin de las tcnicas
pedaggi-cas que avanza y se consolida.
Estos avances, sin embargo, no se han manifestado claramente
en indicadores de rendimiento escolar. Es as co-mo las pruebas
SIMCE arrojan avances que son slo leves en la educacin bsica,
aunque un poco ms marcados en la educacin secundaria. Dichos
resultados, que han generado amplio debate pblico en Chile, sin
embargo deben ser mira-

259

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

dos con cautela, por cuanto especialmente en los grados 8 y 10


resultan de poblaciones escolares cuya composicin ha sufrido
cambios importantes, incorporando a nios y nias de familias de
menores recursos y que slo unos aos antes habran desertado del
sistema. Si el efecto de la situacin so-cioeconmica de los alumnos
se incorporara a los resultados de estos exmenes, es probable que se
observaran avances ms significativos en la contribucin del sistema
educativo al rendimiento de la poblacin escolar.
Ms preocupantes son los resultados que arroja la
comparacin de Chile con otros pases en proyectos interna-cionales,
como PISA. En dichos estudios Chile no slo tiene uno de los
rendimientos ms bajos de la muestra de pases constituida, por
cierto, por un alto nmero de pases de ma-yor desarrollo, sino que,
como seala un estudio reciente de la OCDE, dichos resultados son
peores que lo que se espera-ra del ingreso per cpita y el nivel de
gasto por estudiante en los pases de la muestra.
Los expertos en educacin han sealado que estos re-sultados
pueden obedecer a que no ha transcurrido an un tiempo suficiente
para que la segunda reforma educativa ha-ya rendido sus frutos, pero
los escasos logros en materia de rendimiento escolar tambin
involucran la mantencin de importantes brechas en la calidad de la
educacin a la que ac-ceden los nios y nias de distinta extraccin
social.
No se cuenta an con un diagnstico acabado que ex-plique
este fenmeno, pero los especialistas en educacin han destacado tres
factores que pueden estar incidiendo so-bre l. El primero se refiere a
las capacidades de los docen-tes, constituidos en proporcin
importante por personas de edad avanzada y por jvenes que han sido
formados en fa-cultades de educacin que hasta hace poco
evidenciaban im -

260

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

portantes falencias. Especialmente preocupante a este res-pecto son


las limitaciones que los propios docentes declaran en el dominio de
sus disciplinas especficas, lo que hace que, aun renovando los
mtodos de enseanza para motivar a los estudiantes, aquellos
cuentan con capacidades limitadas pa-ra desarrollar sus contenidos
sustantivos. En efecto, aun cuando sea cierto lo que sealan algunos
estudios en cuanto a que se ha registrado una sensible reduccin del
tiempo que dedica el docente a controlar la asistencia y mantener el
or-den en el aula que algunos estudios anteriores situaban en un 40%
del tiempo lectivo, es posible que el tiempo libera-do sea
actualmente dedicado a actividades que motivan e in-volucran a los
estudiantes, pero que el docente no es capaz de traducir en
aprendizajes sustantivos.
El segundo se refiere a la creciente segmentacin so-cial del
sistema educacional. sta se expresa en una concen-tracin de nios y
nias de familias de ingresos medios y al-tos en escuelas particulares
pagadas y subvencionadas, abandonando crecientemente las escuelas
municipales. Esta segmentacin, que es producto no slo de una
autoseleccin de las familias, sino tambin de una seleccin de
alumnos por las escuelas privadas y la expulsin de alumnos de menor rendimiento o mal comportamiento, se traduce en una creciente
homogeneizacin social al interior de cada escuela, que no slo es
preocupante desde el punto de vista sociol-gico, sino que perjudica
el rendimiento global del sistema.
El tercer factor est relacionado con la gestin del sis-tema
educacional. Con frecuencia se alega que el Estatuto Do-cente y otras
normas han introducido un excesivo grado de rigidez en el
funcionamiento de las escuelas municipales, lo cual repercutira en
una prdida de eficiencia en el uso de los crecientes recursos que se
canalizan a este sector. Como prue-

261

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

ba de esta hiptesis frecuentemente se cita el rezago que las escuelas


municipales muestran respecto de las privadas sub-vencionadas en la
prueba SIMCE. Por la fuerte carga poltica que acarrea, este es uno de
los argumentos ms recurrentes en la discusin sobre educacin en
Chile. Tal argumento, sin embargo, se ha debilitado como producto
del mayor anlisis que han tenido los resultados de la prueba SIMCE
en los l-timos aos. En efecto, diversos estudios han demostrado que
una vez que los resultados del SIMCE se corrigen por las di-ferencias
en la extraccin socioeconmica de los alumnos, las diferencias de
rendimiento entre las escuelas municipales y privadas se reducen a un
mnimo. Lo anterior, sin embargo, no exime al sector escolar en su
conjunto de carencias en ma-teria de gestin y de que las mismas
tengan efectos perjudi-ciales sobre el rendimiento escolar. Ello puede
ser especial-mente relevante si la dinmica del cuasi-mercado
existente tiene poca relacin con el valor que agregan las escuelas en
el proceso educativo. En efecto, si las decisiones de los deman-dantes
de educacin en este caso, las familias se sustentan en variables
espreas, si las escuelas re curren a la seleccin o expulsin de
alumnos para mejorar sus resultados u homo-geneizar al alumnado, o
si una parte importante de las fami-lias no tiene oportunidades reales
de eleccin ni voz para in-cidir sobre el funcionamiento de las
escuelas, resulta eviden-te que los recursos del sistema no estn
siendo utilizados con eficiencia debido a fallas del cuasi-mercado, que
re presentan un problema de eficiencia a nivel ms global.

No obstante, la problemtica de la gestin educativa no se


agota en las escuelas, sino que debera extenderse a los sostenedores
educacionales (municipios, corporaciones mu-nicipales y propietarios
de escuelas privadas subvenciona-das) y el Ministerio de Educacin.
Sorprendentemente, la

262

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

discusin sobre gestin educativa en Chile tiende a concen-trarse slo


en las primeras. Este sesgo es particularmente lla-mativo,
considerando que mientras existe debate en cuanto al balance de
funciones tcnico-pedaggicas y administrati-vas que debe asumir un
director, no cabe duda que los sos-tenedores y el Ministerio tienen
claras y cruciales responsa-bilidades en materia de gestin del sistema
como tal. El prin-cipal fenmeno que se detecta al observar la gestin
del sis-tema educacional chileno en su conjunto es el grado de fragmentacin que ste presenta. Es as como el referido informe de la
OCDE destaca el dbil acoplamiento que parece exis-tir entre las
buenas intenciones, ideas e iniciativas del Minis-terio de Educacin y
la prctica efectiva en las escuelas. En la misma lnea se inscribe la
dificultad para diseminar bue-nas prcticas pedaggicas a travs del
sistema o la inseguri-dad que reconocen los docentes en el dominio de
sus disci-plinas. En otras palabras, estaramos en presencia de un sistema que, ya sea por su alto grado de descentralizacin, por efecto de
la seleccin de alumnos por una parte del sistema, por la escasez de
informacin sobre los resultados de los pro-cesos pedaggicos o por
la debilidad de los sistemas de su-pervisin educativa, carece de los
canales e incentivos ade-cuados para aprender. Este fenmeno es tanto
o ms impor-tante como determinante de la efectividad en el uso de
los re-cursos canalizados a la educacin como puede serlo el grado de
flexibilidad con que se administra una escuela.

Problemas y desafos para la gobernabilidad educacional en un


rgimen de cuasi-mercados
Los logros y desafos de las reformas educacionales en Chile indican
que an es mucho lo que queda por hacer. Como ex-

263

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

presin de ello el actual gobierno ha fijado nuevas metas, co-mo


ampliar la cobertura en la educacin preescolar y exten-der la
educacin obligatoria a 12 aos. Al enfrentar estos de-safos es
necesario preguntarse qu se requiere en trminos de gobernabilidad
para profundizar las reformas de un siste-ma educacional tan
descentralizado como el chileno.
Para ello debemos reiterar que las reformas de los no-venta no
implicaron terminar con el sistema de subvenciones que estableci la
reforma de 1980, sino que optaron por ase-gurar su continuidad y aun
fortalecerlo en algunos aspectos. Esto significa que la reforma
pedaggica ha operado sobre un sistema educacional
considerablemente ms descentrali-zado que el del pasado
incluyendo establecimientos que ni siguiera son estatales, en el que
las familias cuentan con li-bertad para elegir la escuela de sus hijos.
Por esta razn, la reforma pedaggica ha debido aplicarse a travs de
interven-ciones materiales y normativas gestadas desde el centro en
un sistema que ste no administra.
La visin neoliberal sobre esta experiencia es de escepticismo, acusando a las intervenciones de los gobiernos
democrticos de distorsionar la dinmica del mercado creada por la
reforma financiera de 1980, rigidizando la gestin de las escuelas con
normas como las del estatuto docente y des-perdiciando recursos en
programas especiales que estaran mejor empleados incrementando el
valor de la subvencin y permitiendo que las escuelas utilicen esos
recursos adiciona-les en iniciativas que respondan a sus propios
problemas, re-querimientos y proyectos.
Sin embargo, en este punto debe sealarse que, con lo
preocupante que pueda ser el escaso progreso en los indica-dores de
rendimiento escolar, estos son ms claramente evi-dencia de las
limitaciones del rgimen de subvenciones para

264

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

mejorar la calidad de la educacin que de un supuesto fraca-so de la


segunda reforma educativa, considerando el lapso en que han estado
en vigencia ambas reformas. En efecto, des-pus de veintitrs aos de
funcionamiento ininterrumpido del sistema de subvenciones, parece
difcil imaginar cmo las iniciativas aplicadas por los gobiernos
democrticos desde 1990 pudieran haber sido tan perversas como para
revertir eventuales avances que el rgimen de subvenciones pudiera
haber generado despus de diez aos iniciales sin evidencias de logro
pedaggico. Igualmente inexplicable es por qu, si la educacin
privada tiene tantas ventajas, no se ha expandido la brecha de
rendimiento escolar entre sta y el sistema mu-nicipalizado y, sobre
todo, por qu en los tests internaciona-les las escuelas privadas
pagadas chilenas, que cuentan con la mxima autonoma
administrativa y financiera, arrojan resultados inferiores a los del
promedio de la mayora de los pases participantes en el sistema.

Pero ms all de estas disquisiciones, en la prctica coexisten


en el sistema educacional chileno elementos de las reformas de 1980 y
de la dcada de los noventa. En este sen-tido, ms que de una pugna
puede hablarse de una cohabi-tacin entre la reforma financiera y la
reforma pedaggica en los ltimos aos. Dicha cohabitacin se ha
impuesto como un hecho consumado y es aceptada aunque no sin
cierta in-comodidad por los partidarios de ambas por razones esencialmente prcticas.
Esto ha permitido que ambos tipos de reformas tengan
consecuencias visibles sobre el actual desempeo del sistema
educacional chileno. Es as como la reforma financiera facili-t el
aumento de cobertura educacional, estableciendo un mecanismo
automtico de respuesta a la demanda de las fa-milias. El sistema de
subvenciones y la libertad de eleccin

265

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

crearon fuertes incentivos para que las escuelas se preocupa-ran de


atraer y retener alumnos, reduciendo el ausentismo escolar. La
dinmica de este sistema llev tambin a desarro-llar mecanismos
para atraer financiamiento complementario de las familias, generando
ahorros para el Estado, e impuso un lmite a la intervencin desde el
centro sobre el desempe-o profesional y el sistema de
remuneraciones de los docen-tes. Sin embargo, el rgimen de
subvenciones con libre elec-cin es tambin en parte responsable de la
segmentacin so-cial del sistema educativo y, por tanto, una fuente
potencial de inequidad.
La reforma pedaggica, por su parte, ha ido transfor-mando el
qu y cmo se aprende en las escuelas chilenas. A travs de
intervenciones focalizadas se ha logrado mejorar las oportunidades
educativas de grupos crticos, como los es-tudiantes pobres que
acceden a escuelas de peor rendimien-to o a escuelas rurales. La
reforma pedaggica ha proporcio-nado tambin los medios para
enriquecer los procesos peda-ggicos y reducir las brechas en el
acceso a tecnologas mo-dernas de informacin. Dichos logros, sin
embargo, se han obtenido a un alto costo y an no se manifiestan en
avances medibles en el rendimiento escolar del conjunto del sistema.
La cohabitacin de la reforma financiera y la reforma
pedaggica, tal como hoy la conocemos, no es necesariamen-te un
estado deseable de cosas. Por un lado, las polticas y programas de
mejoramiento educativo no pueden seguir de-pendiendo de
intervenciones ad-hoc; por otro, el sistema de financiamiento a travs
de subvenciones y la libertad de elec-cin no pueden ser una fuente de
desigualdades y de segmen-tacin social del sistema escolar que los
procesos pedaggicos y las intervenciones externas tengan que
contrarrestar. Mi-rando el sistema desde la escuela, no es conveniente
que s-

266

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

ta dependa siempre de programas especiales del Ministerio para


contar con insumos requeridos por el proceso pedaggi-co regular, ni
que deba enfrentarse al dilema de adoptar prc-ticas discriminatorias,
renunciando a su misin de educar, pa-ra obtener ms recursos del
sistema de subvenciones.
Para superar esta situacin es necesario que el sistema
educacional chileno pase de la cohabitacin a una sntesis positiva de
las reformas financiera y pedaggica, para lo cual se requieren
instrumentos e intervenciones de naturaleza distinta a los utilizados
hasta ahora.
En primer lugar es necesario elevar las exigencias pa-ra
acceder a la subvencin estatal. La bsqueda de colabora-cin y
complementariedad entre el sector pblico y el priva-do no puede
significar que cualquier entidad que se identifi-que como escuela
tenga derecho al financiamiento fiscal. El Estado mantiene la
obligacin constitucional de garantizar el derecho de los nios y nias
a la educacin, y aun cuando la prestacin del servicio est
externalizada, el Estado tiene el derecho y, probablemente, la
obligacin de fijar ciertas con-diciones para ello. Temas tales como la
no-discriminacin, la tolerancia, el apoyo a los alumnos
desaventajados y la exce-lencia pedaggica son parte esencial de lo
que se espera que garantice el sistema educacional, por lo que es
difcil enten-der por qu tales temas no podran ser condicin para que
una escuela municipal o privada obtenga la subvencin esta-tal. Aun
cuando en los ltimos aos se han ido incorporan-do algunas
exigencias adicionales al funcionamiento del sis-tema, la resistencia
poltica y gremial que encontr cada ini-ciativa legal en tal sentido
determin que tales exigencias re-presenten ms bien un conjunto
disperso de normas parcia-les que un contrato educativo coherente
con quienes parti-cipan del sistema de subvenciones.

267

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Del mismo modo, un sistema educacional tan descen-tralizado


como el chileno, donde la libertad que una familia tiene para elegir la
escuela de sus hijos depende de la dispo-nibilidad real de alternativas
y medios para acceder a ellas, requiere de una preocupacin y
reforzamiento de los estn-dares de logros de aprendizaje. Por
estndares no entende-mos en este caso indicadores agregados ni
promedios sino mnimos absolutos que sean a la vez una exigencia
para las escuelas y una garanta para los nios y nias que asisten a
ellas. Estos estndares no son slo relevantes para elevar las
exigencias sobre los participantes en el cuasi-mercado edu-cativo,
sino especialmente para las familias de sectores ms pobres, rurales o
geogrficamente aislados, que no tienen materialmente la posibilidad
de elegir la escuela de sus hijos.
Igualmente vlida en este sentido es la aplicacin de
estndares mnimos sobre las competencias de los docentes. Medidas
recientes, como la creacin de la asignacin de ex-celencia
pedaggica y, ms recientemente, el sistema de eva-luacin docente,
son avances positivos, pero insuficientes. Si lo que se quiere es
asegurar a los nios y nias una educa-cin de mnima calidad, no se
puede descansar slo en incen-tivos positivos. Si un docente no es
capaz de dominar tcni-cas pedaggicas bsicas o la materia que
ensea perjudica irreversiblemente a sus alumnos, la evidencia indica
que pa - ra prevenir que ello ocurra el ttulo profesional no est siendo una garanta suficiente en Chile. La tolerancia al mal de-sempeo
docente quizs evitar conflictos, pero al costo de perjudicar al actor
ms importante del proceso educativo: los alumnos. Un buen sistema
de estndares de preparacin y desempeo docente requiere medios de
verificacin o acredi-tacin independientes quizs expresados en
mecanismos de certificacin como los que existen en muchos pases
y de

268

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

oportunidades de perfeccionamiento para los docentes. Los


diagnsticos conocidos indican que dicho perfeccionamiento debiera
concentrarse especialmente en la actualizacin de co-nocimientos en
disciplinas sustantivas.
Un sistema de estndares mnimos de logro educativo
y de formacin y desempeo docente re q u i e re de sanciones
y estmulos para ser realmente efectivo. Actualmente no existen en
Chile mecanismos o estrategias eficaces para ope-rar en tal sentido, lo
que re p resenta un vaco que tambin debe ser llenado.
Por otra parte, si van a seguir operando mecanismos de cuasimercado a travs de la libre eleccin de las familias de la escuela, es
necesario que el Ministerio de Educacin, como organismo rector del
sistema, asuma entre sus funcio-nes la de proveer informacin
sustantiva que apoye tales de-cisiones. Para ello no es suficiente con
los resultados del SIMCE, pues stos slo reflejan un aspecto del
desempeo escolar, el que, adems, est afectado por el perfil
socioeco-nmico de los alumnos. Una revisin de la informacin utilizada en el Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo (SNED),
que corrige por variables socioeconmicas e incluye tambin
indicadores de aspectos como la capacidad de inno-vacin educativa y
la gestin de la escuela, puede resultar til para desarrollar una
verdadera ficha escolar que refleje las distintas dimensiones del
desempeo de la escuela y el valor que sta agrega en los procesos de
aprendizaje de sus alumnos.

Un sistema de supervisin eficaz es esencial para el buen


desempeo de un sistema educacional descentralizado, con estndares
de logro educativo y desempeo escolar. Di-cho sistema no puede
quedarse en el control de aspectos bu-rocrticos de la gestin escolar;
los supervisores deben ser el

269

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

vnculo principal de cada escuela con el resto del sistema, tanto en lo


que respecta a la evaluacin de su desempeo co-mo en el acceso a
recursos y apoyo desde el centro y al cono-cimiento de experiencias
relevantes de sus pares. Desarrollar este tipo de supervisin en Chile
requiere de una profunda reingeniera del sistema que rige en la
actulidad.
Finalmente, si el sistema educacional va a ayudar a re-ducir
las inequidades de origen que condicionan las capaci-dades de los
nios y nias para aprender, no es suficiente que el sistema se financie
con una subvencin uniforme. Compensar las desventajas de origen
requiere de una aten-cin ms personalizada en la escuela, profesores
ms efecti-vos, apoyados por profesionales de otras reas. Para cubrir
el mayor costo que esto involucra es necesario que exista una
subvencin diferenciada para los nios y nias de menores recursos.
Hasta hace poco, esta necesidad se resolva parcial-mente a travs de
programas especiales focalizados, como los de alimentacin y salud
escolar, el Programa P-900 que sur-gi para apoyar a las 900
escuelas ms pobres y de menor rendimiento y el MECE Rural, as
como por diferenciaciones de la subvencin segn guarde alguna
correlacin con la po-breza, como la subvencin de ruralidad. El
efecto acumulati-vo de estas transferencias hace que el aporte estatal
por alumno sea progresivo. Sin embargo, esto es an insuficien-te
porque, primero, la discriminacin positiva se expresa en una
sumatoria de transferencias monetarias y en especie, de aportes
permanentes y transitorios, que hace especialmente complejo y poco
transparente la focalizacin del sistema y, segundo, porque la
distribucin progresiva del aporte fiscal es neutralizada por la
capacidad de los alumnos de sectores medios y altos de suplementar
los recursos fiscales a travs del rgimen de financiamiento
compartido.

270

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

De esta manera, es necesario avanzar hacia un rgi-men ms


simple, potente y transparente de diferenciacin progresiva de los
aportes fiscales que se exprese ms direc-tamente en el sistema de
subvenciones. La reciente creacin de la subvencin de retencin
escolar para nios y nias de familias incorporadas al sistema Chile
Solidario es un impor-tante paso en tal sentido, que podra ser
profundizado a me-dida que se generen mayores disponibilidades de
recursos. Sin embargo, para que esta diferenciacin tenga realmente
impacto sobre la calidad de la educacin que reciben los ni-os y
nias de menores recursos, es necesario que vaya acompaada de
mayores exigencias sobre el sistema como las planteadas ms arriba,
pues de lo contrario sera muy di-fcil garantizar que los recursos
adicionales sean efectiva-mente aplicados a ese objetivo.

Las ideas aqu esbozadas sobre cmo pasar de la co-habitacin


a la sntesis de las reformas financiera y pedag-gica responden no
slo a la preocupacin por mejorar la cali-dad y la equidad del sistema
educacional chileno. Reformas como las propuestas son adems
necesarias porque el pro-greso del sistema educacional no se va a
poder seguir apo-yando en una abundancia de recursos como la que
imper en la dcada del noventa. Las posibilidades realistas de financiamiento de la educacin en los prximos aos indican que slo
podr mantenerse el ritmo de avance y obtener resulta-dos claros en
materia de rendimiento escolar sobre la base de mejoras importantes
en la eficiencia en el uso de los recursos y a ello apuntan las medidas
aqu sugeridas.
Pero hay una segunda motivacin detrs de estas pro-puestas,
cual es la de elevar la gobernabilidad del sistema educacional chileno.
A nuestro entender esto tiene tanto que ver con que las iniciativas de
la autoridad se puedan aplicar

271

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

en el sistema educacional como con el hecho de que la jerar-qua de


prioridades ubique en el primer lugar los intereses de los nios y nias
que en l se educan. La determinacin de los componentes de un
contrato educativo con las escuelas del sistema y sus sostenedores,
la fijacin de estndares de rendimiento para las escuelas y los
docentes, la definicin de estrategias para tratar efectivamente con los
actores que no responden a las exigencias del sistema y el diseo de
una fi-cha escolar que contenga la informacin relevante sobre el
desempeo de cada escuela ofrecera mltiples y valiosas
oportunidades para afianzar la direccin y la escala de prio-ridades del
sistema educacional chileno en los prximos aos.

272

Gobernabilidad educativa, democracia y cuasi-mercados

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273

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

274

Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin

Reforma educativa y
gobernabilidad de la educacin
Joaquim Azevedo

Introduccin
Esta comunicacin se inscribe en el Seminario Internacional
promovido por el IIPE-UNESCO, Sede Regional Buenos Aires, sobre
Gobernabilidad de los Sistemas Educativos en Amri-ca Latina.
Durante el seminario se definieron dos grandes reas: la dimensin
poltica de la gobernabilidad (politics) y la dimensin de la
organizacin del sistema educativo, que busca garantizar una
gobernabilidad democrtica, capaz de asegurar una educacin de
calidad, con eficacia y eficiencia (policy). Precisamente en el mbito
de esta segunda dimen-sin me fue solicitada una intervencin en el
panel sobre la dimensin institucional de la gobernabilidad,
denominado Reforma y fortalecimiento de las capacidades de
gobierno y gestin del Estado en sus diferentes niveles territoriales.
Lo que se me pidi fue que no slo transmitiera una reflexin
acadmica sobre esta realidad, sino tambin mi propia experiencia
poltica y de gobierno (en Portugal, como miembro de la Comisin
que orient la reforma del sistema educativo, en 1986 y 1987; como
responsable nacional de la enseanza posobligatoria, de nivel
secundario, entre 1987 y 1992; como miembro del gobierno, en 1992
y 1993; como miembro de una Asamblea de Escuela, en
representacin de los padres, entre 2000 y 2002, y como miembro de
la Comi275

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

sin Coordinadora del Consejo Nacional de Educacin, entre 1996 y


2003).
Mi comunicacin aparece as claramente contextuali-zada.
Voy a intentar referirme a los procesos de reforma edu-cativa en
general y, en particular, a los procesos de descen-tralizacin y de
autonoma de las escuelas, en la Unin Eu-ropea (UE) y en Portugal.
Procurar hacerlo desde una pers-pectiva reflexiva y crtica, pasadas
ya las dcadas de 1980 y 1990, durante las cuales obtuve una
experiencia propia, en conjunto con muchos otros actores.
Parto desde la perspectiva de que la gobernabilidad de la que
vamos a hablar se refiere especficamente al campo de la educacin, o
sea que hablamos del conjunto de medidas y de dinmicas sociales
que se desencadenan, en un marco de-mocrtico y de amplia
participacin social, cuando se busca asegurar que el sistema
educativo se organice y funcione de modo eficaz y eficiente para
lograr los objetivos y las metas polticamente establecidos. Asumo,
adems, que el surgi-miento de la problemtica de la gobernabilidad
de la educa-cin escolar en la agenda poltica se debe a cambios
sociales que plantean desafos nuevos al viejo modelo moderno de
educacin escolar, pero tambin a la reiterada constatacin de su
funcionamiento ineficaz y de la persistencia de una si - tuacin de
crisis prolongada, a la necesidad de conciliar con-tinuos intentos de
refuerzo presupuestario y de reforma educativa promovidos por el
Estado con una mejora del de-sempeo del sistema educativo. De
hecho, la educacin es hoy un rea crucial de las polticas pblicas y
sociales, pues de ella depende gran parte de la posibilidad de acceso
de to-dos y cada uno de los ciudadanos al conocimiento, as como el
presente y el futuro de la cohesin social de las sociedades en las que
vivimos.

276

Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin

En las dos primeras partes abordar el fenmeno de la


descentralizacin en la educacin, a grandes rasgos en el ca-so de la
Unin Europea y ms detalladamente en el de Por-tugal. Luego
propongo una discusin en torno de una visin crtica de estos
procesos de descentralizacin administrativa y de autonoma de las
escuelas. Concluyo con un primer en-sayo de una especie de balance
acerca de lo que ya sabemos que sabemos sobre la gobernabilidad en
educacin y acerca de lo que ya sabemos que no sabemos sobre la
misma gober-nabilidad.

Reformas de tendencia descentralizadora


en la Unin Europea
El concepto de descentralizacin es muy ambiguo: abarca un conjunto
amplio de medidas que provienen de diferentes po-lticas de educacin
y de administracin pblica. Por eso con-viene comenzar por descubrir
las diversas polticas que se esconden bajo la designacin de polticas
de descentraliza - cin. Podemos, como Andy Green (2001), destacar
seis es-trategias diferenciadas dentro del campo de la descentralizacin cuando observamos la evolucin de las polticas de edu-cacin en
los aos ochenta y noventa del siglo pasado: (i) dispersin de los
poderes de los actores sociales, (ii) cohe-sin del poder a nivel
regional, (iii) desconcentracin regio-nal, (iv) localizacin, (v)
autonoma institucional, y (vi) creacin de un mercado educacional.

Veamos rpidamente cada una de estas estrategias, tratando de


discernir no slo el lugar donde pasan a tomarse las decisiones y qu
decisiones se toman en ese lugar, sino tambin la forma en que se
toman esas decisiones.
Una primera tendencia es hacia la dispersin o repar -

277

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

ticin de poderes y responsabilidades educativas por una va-riedad de


grupos de intereses. Entre estos estn los padres, los empresarios, las
autarquas y los sindicatos. El objetivo enunciado es el de aumentar la
participacin social e involu-crar nuevos actores sociales en la
educacin, adems de los profesores.
La mayor parte de los pases de la UE cuenta ahora con
cuerpos consultivos y hasta rganos deliberativos ( a p robacin de
planes y presupuestos), a nivel de escuela, en los que participan pro f
e s o res, padres, alumnos, autorida-des locales, gran parte de los
cuales fueron creados en las dos ltimas dcadas (Consejo Escolar de
Centro, en Espa-a, Conseil de Part i c i p a t i o n, en Blgica,
Assembleia de E s c o l a, en Port u g a l ) .
A nivel nacional, existen varios modelos de Consejos
Nacionales de Educacin, que aconsejan a los Gobiernos y a los
Parlamentos sobre las polticas educativas a seguir. Se c re a ron
tambin consejos tcnicos ms especializados, como por ejemplo, un
Consejo Nacional de Padres (en Irlanda) y una Comisin de
Coordinacin de Enseanza Tcnica (en L u x e m b u rg o ) .
En lo que se refiere a la regionalizacin, sta ha sido la
estrategia ms comn en la UE, en el mismo perodo. Los Estados
Federados, como en Alemania y en Suiza, ya haban concentrado una
buena parte de los poderes y responsabili-dades en el mbito
educativo. Sin adoptar el modelo federal, otros pases delegaron
poderes a sus gobiernos regionales, habitualmente bajo la justificacin
de la necesidad de aplicar el principio de la subsidiaridad, segn el
cual las decisio-nes deben ser tomadas en el nivel efectivo ms bajo
del ejer-cicio de la autoridad (fue el caso ms reciente de Italia).
A menudo la desconcentracin regional se confunde

278

Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin

con los procesos de descentralizacin, pero, por lo general, se trata de


aproximar la administracin central a los adminis-trados, transfiriendo
autoridad a agentes geogrficamente dispersos, para fortalecer as el
funcionalismo estatal en per-sonal regional.
Siguieron o reforzaron esta estrategia recientemente pases
como Italia y Portugal (Direcciones Regionales de Educacin).
Francia promovi, a principios de los aos ochenta, un profundo
proceso de desconcentracin para las acadmies y los rectorats.
Otra estrategia, aqu denominada localizacin, consis-te en la
transferencia de los poderes y las responsabilidades al nivel local o
municipal. Esta caracterstica de la adminis-tracin educativa de
Inglaterra, Gales y Escocia se fue exten-diendo a los pases nrdicos,
como Finlandia, Dinamarca y Suecia. En este ltimo pas, en 1989, el
Rikdag hizo res-ponsables a los municipios de la designacin y el
pago de to-das las categoras de personal, como as tambin de la atribucin de fondos a las escuelas.
La estrategia de autonoma de las escuelas fue la que ms
apoyos y controversias suscit en los ltimos veinte aos. Por un lado,
podemos considerar la tradicin histrica administrativa del Reino
Unido o de Holanda. Pero, por otro lado, hay que considerar los
efectos polticos de los nuevos movimientos a favor de las escuelas
efectivas y de la me-jora gradual de las escuelas, movimientos que
deben ser in-terpretados en el contexto tanto de una progresiva
recompo-sicin del papel del Estado, como de una mayor
participacin de los intereses locales y de una mejor adecuacin de las
po-lticas educativas a las necesidades de cada escuela y de ca-da
comunidad local.
Este movimiento se tradujo, en la mayora de los ca-

279

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

sos, en un incentivo, por parte de la administracin central, en la


elaboracin autnoma de proyectos educativos o de proyectos de
escuela y en una mayor autonoma en el con-trol del presupuesto. El
caso portugus prev incluso la cele-bracin de contratos de
autonoma entre las escuelas y la administracin educacional, lo que
en la prctica nunca se aplic (como veremos). De hecho, en este
como en otros ca-sos, la autonoma de las escuelas contina siendo
escasa y el control nacional y central se mantiene activo.
Una ltima fase de descentralizacin se refiere a la introduccin de relaciones de competencia y de mercado entre las
escuelas. Los defensores de esta estrategia de descentra-lizacin
pugnan por una real autonoma de las escuelas, que deben ser
colocadas en competencia entre s por los clientes y por los recursos,
como el camino ms adecuado para la me-jora de la educacin. El
modelo de cuasi mercado, como lo denominan varios autores,
consiste en mantener las escuelas como propiedad pblica, pero con la
obligacin de responder ante las presiones del mercado. Los padres
son libres de ele-gir las escuelas para sus hijos, y las escuelas estn
obligadas a publicar los resultados y las calificaciones alcanzadas, para que los padres puedan decidir sobre la base de una infor-macin
adecuada. Para facilitar esta libre eleccin hay co-rrientes
reformadoras que sostienen incluso que los gobier-nos deberan
entregar a los padres cheques-educacin, con los que podran
comprar los servicios de educacin que consideraran los ms
adecuados para sus hijos.
Hasta hoy, ningn pas de la UE adopt esta poltica tan
radical y de sentido tan liberal. El Reino Unido y Holan-da continan
siendo los pases que ms toleran e incentivan las escuelas libres, y
varios pases estimularon el desarro-llo de las escuelas privadas.
Mientras tanto, hay pases don-

280

Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin

de las nuevas y ms amplias clases medias, que crecieron y se


desarrollaron por fuerza del propio sistema educativo, continan
ejerciendo fuertes presiones para poder elegir el ti-po de escuela para
sus hijos.
En sntesis, se verific un desplazamiento generaliza-do del
eje del poder y del control sobre la educacin, que describe un lento
movimiento del centro en direccin a la pe-riferia o a niveles
inferiores en el orden administrativo t r a d i c i o n a l .
A pesar de este modo similar de desplazamiento de la
autoridad administrativa, persiste en la UE una gran varie-dad de
modelos
de
administracin
histricamente
sedimen-tados.
Actualmente, podemos identificar cuatro modelos principales de
regulacin y de gobierno educativos. Green, Leney y Wolf (2001)
sugieren una categorizacin, compa-rando simultneamente la
evolucin de cada pas a lo largo de veinte aos (1975-1995).

281

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Cuadro N 1. Modelos de regulacin y gobierno en la educacin

Modelos

1975

1995

Sistemas
centralizados

Luxemburgo
Portugal
Grecia
Francia
Italia
Austria
Espaa
Suecia
Finlandia
Blgica

Luxemburgo
Portugal
Grecia
Francia
Italia
Austria

Sistemas de
cohesin regional

Suiza*
Alemania

Suiza*
Alemania
Blgica
Espaa

Sistemas de
control local

Dinamarca
Reino Unido

(eclesistico)

Irlanda

Dinamarca
Finlandia
Suecia
Irlanda

Sistemas de
autonoma
institucional o
cuasi mercado

Holanda

Holanda
Reino Unido

* No pertenece a la UE.
Fuente: Green, Andy et al. (2001).

Portugal, como se ve, se ubica al lado de Francia, Luxembur-go,


Grecia, Italia y Austria, como parte del conjunto de pa-ses donde
permanecen los sistemas ms centralizados. El gran argumento para la
prevalencia del modelo centralizado ha sido la garanta de cohesin
y de homogeneidad en el plano nacional.

282

Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin

Los sistemas de cohesin regional son aquellos en que una


parte importante de las responsabilidades y de los pode-res reposa en
un nivel intermedio de la autoridad poltica, en-tre el nivel nacionalcentral y el nivel municipal-local. La co-hesin regional se construye
en torno de las comunidades lingsticas y de las regiones o Estados
regionales, como los conocidos casos de Alemania y de Blgica, al
que se sum la Espaa democrtica y sus autonomas regionales.
El tercer modelo de regulacin educativa consiste en el
predominio del control en el nivel de la autoridad local, democrticamente elegida, aun en el seno de una estructura de
regulacin central y con una cierta autonoma escolar.
En Finlandia y en Suecia, por ejemplo, pases donde los
ministerios centrales y nacionales ejercan un fuerte pa-pel en la
planificacin y la administracin, existen ahora agencias nacionales
para la educacin, que buscan apoyar a las escuelas, ms autnomas,
y las llevan al cumplimiento de objetivos estndares (direccin por
objetivos).
El modelo de cuasi mercado slo se puede aplicar a los
casos del Reino Unido y de Holanda. Pero, aun en estos pases, la
fuerte descentralizacin existente convive, como sealan varios
autores, con la persistencia de estndares na-cionales y con algunos
movimientos de centralizacin en la orientacin curricular. Adems, la
revisin de los modelos de financiamiento de las escuelas y la
reduccin de los montos financieros afectados a la educacin trajeron
nuevos proble-mas, especialmente en la seleccin de los alumnos,
regis-trndose una progresiva dificultad de las escuelas con peores
resultados para salir de la situacin de plano inclinado en que se
encuentran.
En trminos generales, se puede decir que, una vez evaluados
los efectos menos positivos de las polticas ads-

283

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

criptas a estos modelos, la mayora de los pases de la Unin evita


tanto la persistencia de los sistemas centralizados como los modelos
de cuasi mercado.

La retrica de la autonoma en el caso


portugus
El caso portugus, aun cuando se trata de un caso nico en el contexto
europeo, tambin puede leerse dentro de este mo-vimiento ms
general que acabamos de describir.
En el proceso que sigui a la revolucin de los clave-les
(1974) y la reconquista de la democracia, las escuelas pasaron por un
perodo de efervescencia, de tendencia ms o menos autogestionaria, al
que le sigui una normalizacin democrtica, despus de 1976. A partir
de entonces se con-sagr lo que se dio en llamar el modelo de gestin
democr - tica, en el cual los consejos directivos de las escuelas estn
constituidos por profesores, elegidos directamente por sus colegas de
escuela. Este proceso signific, segn Formosin-ho y Machado (2000),
un retorno de la centralizacin con-centrada por parte del Estado.
En los aos ochenta, al mismo tiempo que el sistema
educativo se democratiza y expande, aumentan los espacios de
participacin de alumnos y padres, y sus asociaciones pa-san a tener
un estatuto legal y una accin continua en mu-chas escuelas. Despus
de la publicacin de la ley de Bases del Sistema Educativo (1986),
surgen las primeras iniciati-vas de desconcentracin de los servicios
centrales, a travs de la creacin de las Direcciones Regionales de
Educacin (cinco).
En la transicin de los aos ochenta a los noventa aparecieron
los primeros intentos de consagracin, por va

284

Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin

normativa, de la autonoma de las escuelas. Por diversas razones,


estas tentativas no pasaron de su fase experimen-tal: la inconsistencia
del marco legislativo, la discontinuidad de la orientacin poltica, el
rechazo por parte de la mayora de las escuelas defensoras del modelo
anterior de gestin de-mocrtica poco dispuestas tanto a abrir la
administracin de las escuelas a otros participantes (padres, alumnos,
autar-quas, intereses culturales y econmicos), como a cargar solas/autnomas el inmenso peso de las dificultades de hacer frente a
una nueva escuela abierta a todos los ciudadanos.

Se consolid, entre tanto, la participacin perm a n e n t e de los


padres en los rganos de gestin pedaggica de las escuelas. Pero la
administracin educativa nunca dej de c o n s e rvar su tradicin
excesivamente reguladora, here d e r a de una tradicin napolenica de
administracin de la res pu - b l i c a, por la que continu actuando
como si nada hubiese p a s a d o .
2

Por ltimo, al final de los aos noventa (1998), fue


consagrado legalmente un modelo revisado de autonoma de las
escuelas, que se basaba en un paradigma de territo-rializacin de las
polticas de educacin y de contractualiza-cin de la nueva
autonoma de las escuelas.
Este nuevo marco organizacional fue implementado en todas
las escuelas, de modo compulsivo, en 1999 y 2000,

Un presidente del Consejo Directivo de una escuela preguntaba: Pero, quin pidi la
autonoma de las escuelas? Nosotros no fuimos!

El decreto-ley N 115.A/98, del 4 de mayo, consagra el nuevo rgimen ju-rdico de


autonoma, administracin y gestin de las escuelas de enseanza preescolar, bsica y
secundaria. Los datos de evaluacin aqu referidos fue-ron recogidos en el Informe
Global de la Primera Fase del Programa de Eva-luacin Externa, coordinado por Joo
Barroso, de la Facultad de Psicologa y Ciencias de la Educacin de la Universidad de
Lisboa (marzo de 2001).

285

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

p rovocando procesos electorales en cadena, entre pro f e s o-res,


padres, alumnos (en la enseanza secundaria) y perso-nal no docente,
e inclusive procesos de nombramiento de re-p resentantes de
autarquas y de intereses sociales de la co-munidad local. De este
modo se constituyeron las Asam-bleas de Escuela, los rganos
mximos de administracin de las escuelas, responsables por la
aprobacin y difusin de la planificacin, del modo de aplicacin del
presupuesto ad-judicado por la administracin y de los ingresos
propios de la escuela. En esta asamblea, que puede tener veinte miemb ros, los pro f e s o res siguen siendo, en general, mayora. Un
Consejo (o Director) Ejecutivo, elegido por los pro f e s o re s ,
garantiza la gestin de la escuela, en articulacin con la Asamblea de
Escuela.
Este cambio en el modo de administracin y gestin de las
escuelas bsicas y secundarias ya tuvo consecuencias po-sitivas en la
reorganizacin de la red escolar, en la elabora-cin de proyectos
educativos de escuela y en un efectivo aumento de la
democratizacin en el gobierno de las escue-las, rea en la que gana
importancia la participacin de los padres y de las autarquas locales
en el nuevo rgano de ad-ministracin de cada escuela o
agrupamiento de escuelas (la Asamblea de Escuela). El Informe de
evaluacin externa (Ba-rroso, 2001) refleja, sin embargo, como
principales proble-mas de implementacin los siguientes:

286

Globalmente, los resultados son frustrantes para quien esperaba


algo ms que una remodelacin formal de la gestin escolar.

El nuevo rgimen de autonoma y gestin estuvo ms concentrado


en la gestin (y en los aspectos formales de los cambios) que en la
autonoma.

Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin

Los docentes participaron en el proceso con reserva, pre-caucin


y desconfianza con relacin a la supervisin, sin expectativas
positivas por los cambios del statu quo.
La dimensin local de la poltica educativa es considerada poco
relevante; los consultados destacaron la irrelevan-cia del proceso
[de reorganizacin] en relacin con la ca-lidad, equidad y
eficiencia en la prestacin del servicio, reas donde no se
detectaron cambios significativos.
Las Asambleas de Escuela debaten poco las cuestiones centrales
de la poltica educativa, los profesores dominan estos rganos (se
asisti a una maximizacin de la re-presentacin docente) y
llegan a retirar de sus agendas los asuntos ms polmicos de la
escuela.
Se sealan los dficit de: informacin acerca de la refor-ma,
participacin, en especial de los alumnos, y utilidad.

Adems, y probablemente ms importante an, no se celebr


ningn contrato de autonoma, o sea que el Estado no cedi ninguno
de sus poderes significativos de interven-cin en el campo de la
educacin, ni traslad hacia la admi-nistracin de las escuelas, por
contrato, ningn poder real-mente autonmico.
Formosinho e Machado (2000) sintetizan estos pero-dos,
desde los aos setenta, del siguiente modo:

287

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Cuadro N 2. La administracin de las escuelas en el


Portugal democrtico (1974-1998)
Aos

Ideas en
discusin

Paradigma

Papel del Estado

70

Democracia y
participacin

Normalizacin
democrtica.
Retorno de la
centralizacin
concentrada

Desarrollo y
democratizacin

80

Democracia
representativa y
democracia
participativa

Descentralizacin Reforma global

Direccin
(democrtica) y
gestin
(profesional)
90

Retrica
descentralizadora y
prcticas de
centralizacin
desconcentrada

Autonoma y
Territorializacin de Regulacin y
contractualizacin las polticas
estructuracin
educativas.
Estrategias locales
para las causas
educativas (locales
y nacionales)

Transcurridos casi treinta aos de administracin y gestin de las


escuelas bajo un rgimen democrtico, se mantiene el imps: el
modelo burocrtico de decisin por parte de la ad-ministracin
central-desconcentrada persiste y la tan difun-dida descentralizacin
se tradujo sobre todo en una descon-centracin de los servicios de la
administracin central y en una mayor responsabilizacin poltica de
las escuelas por la
288

Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin

calidad de la educacin escolar y sus resultados. La autono-ma de las


escuelas no existe; la distribucin de poderes en-tre los niveles
central, regional y local / escolar de la admi-nistracin educacional
est pendiente. Tales circunstancias resultan profundamente
perturbadoras para el ejercicio rigu-roso de las responsabilidades por
parte de los distintos nive-les de la administracin educativa.
Por iniciativa del gobierno central ha aumentado en los
ltimos aos la retrica de la evaluacin-autonoma-responsabilizacin, en particular para los nuevos modelos de evaluacin
3

de las escuelas, tanto interna como externa. Sin embargo, no existe


ninguna prctica sistemtica de evalua-cin externa de las escuelas
por parte de la administracin educacional, as como no hay ninguna
directriz ni mecanis-mo de incentivos para la autoevaluacin de las
escuelas. Apenas se encuentran en curso pequeas experiencias de
evaluacin externa de escuelas a cargo de entidades privadas y de
4

escuelas que se ofrecen a ello voluntariamente. Este nuevo discurso


del Gobierno, centrado ahora en la evalua-cin, es visto por muchos
dirigentes escolares como un me-canismo de creciente
responsabilizacin de las escuelas por sus propios resultados y, al
mismo tiempo, de desresponsa-bilizacin del Estado por el
desempeo de las escuelas.

La ley 31/2002 estableci un sistema nacional de evaluacin del sistema educativo


portugus.
4

Son los casos de la Fundacin Manuel Leo y de la Asociacin de Escuelas de


Enseanza Particular (AEEP), ambas instituciones privadas sin fines de lucro.

289

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Discusin
La ambigedad de la descentralizacin
La descentralizacin educacional es, de hecho, un concepto am-biguo
y pretende traducir una poltica que en realidad no exis-te como tal.
Existen, s, polticas muy diversificadas de descen-tralizacin, tan
diversificadas que algunas que se autoprocla-man polticas de
descentralizacin no lo son efectivamente.
Como se vio ms arriba para el caso de la Unin Euro-pea, el
abanico de medidas que suelen someterse al concep-to de
descentralizacin es bastante amplio, extendindose desde la mera
desconcentracin hasta el cuasi mercado educacional.
Muchos autores tienen una visin acrtica de las pol-ticas de
descentralizacin educacional (Tournier, 2003). Se trata, segn esta
ptica, de procesos positivos que buscan li-berar nuevas energas y
dar nuevos impulsos a la innovacin y la creatividad. Desde esta
perspectiva, la descentralizacin surge ms bien como una etapa de
verdadera transferencia de competencias hacia las colectividades
territoriales, refor-zando siempre la autonoma y la libertad de cada
institucin escolar. Los profesores y su capacidad profesional, en
coope-racin con los padres y otros actores sociales, sabrn cambiar
el rumbo de las escuelas, modificando su funcionamiento pedaggico, su organizacin interna y el modo de articularse con otras
instituciones escolares.
Por su parte, una visin crtica de los procesos de descentralizacin, comunes a la mayora de los pases, permite ver
rpidamente que esta perspectiva de refuerzo de la de-mocracia y de
la libertad, en pro de la calidad de la educa-cin no siempre se
tradujo, a pesar de sus intenciones, en ms democracia y libertad, ni
permiti alcanzar siempre ms

290

Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin

Cuadro N 3. Algunos efectos no esperados de las


polticas de descentralizacin educacional
Planos

Efectos

De la escuela Las escuelas y los maestros tienen poco hbito y poco


tiempo para la reflexin sobre sus prcticas educativas,
para el trabajo cooperativo, para el aprendizaje conjunto de nuevos hbitos.
El poder de decisin sobre los recursos afectados y por
afectar sigue siendo muy escaso.
Hay enormes desigualdades entre escuelas, y las escuelas que ya tienen dificultades pueden potenciarlas.
No hay medios para soportar proyectos innovadores de
*

De la participacin de la
comunidad
De la administracin
educacional

De la evaluacin de las
escuelas
De la direccin de la
escuela

escuela.
Cambian con mucha ms facilidad los organismos y la
organizacin que las prcticas docentes y la calidad de
la enseanza y los aprendizajes.
El ncleo de padres activos en las escuelas (docentes,
profesionales liberales, ...) es muy acotado.
La participacin afecta ms al capital social que a la calidad pedaggica (Reimers, 2003).
La administracin educacional central/desconcentrada
tiene muchas dificultades para reorganizarse de modo
coherente con las medidas de descentralizacin y autonoma que toma.
El control central es idntico, pero se ejerce de otro modo.
Se promueven mecanismos de evaluacin externa basados en resultados de exmenes descontextualizados
y que no revelan el verdadero rostro de cada escuela,
bastante ms complejo.
No se modifican los sistemas inadecuados de formacin, seleccin, evaluacin y apoyo relativos a los directores de las escuelas.

* Ver el caso del Estado de Oregon, referido por Paul Goldman (2000), donde se desarroll el
Proyecto 2020: mejora de la escuela, en el que una actitud distinta de la administracin pbli-ca
permiti incentivar y apoyar la innovacin y los proyectos de mejora de cada escuela.

291

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

calidad. Por qu? Las razones son diversas y podemos agruparlas en


categoras. El Cuadro N 3 fue construido so-bre la base de mi
experiencia como actor y participante en una Asamblea de Escuela en
Portugal, y tambin sobre la ba-se de Decibe (2003) y Barroso (2001).
De hecho, los procesos de descentralizacin y de au-tonoma
no generan por s solos, como muchos piensan y pregonan, una
mejora en la calidad de la educacin. La am-bigedad es enorme. Se
puede afirmar, incluso, con Antonio Bolvar (2000), que no hay
relacin alguna de causa-efecto entre la autonoma y la propia
gestin centrada en la escue-la, por un lado, y la mejora de los
resultados de los alum-nos, o hasta ms eficacia y eficiencia, por otro.
Debemos pre-guntarnos si la simple creacin de los mecanismos a
travs de los cuales se pasa a poder tomar ciertas decisiones es suficiente para que esas decisiones se tomen y sean ms acer-tadas, con
el fin de construir ms calidad y equidad, mejores escuelas, alumnos y
profesores ms felices, mejores resulta-dos de enseanza y
aprendizaje.
Por ser tan manifiestamente inconsecuentes, las po-lticas de
descentralizacin pueden mostrar que el Estado ha querido mantener
tanto como ha sido posible el contro l del sistema educativo (que,
5

adems, poco funciona como s i s t e m a ) y, al mismo tiempo,


aparecer sumamente compro-metido con la descentralizacin, la
autonoma y la part i c i-pacin social para obtener con esta actuacin
ambigua ven-tajas de legitimacin. Tal perspectiva puede revelarse
an
5

El sistema educativo funciona poco como sistema a pesar de vivir bajo el peso del
sistema. Un sistema hace referencia a una totalidad en la cual exis-ten partes que se
complementan entre s, interactan, interpenetran y entre-lazan. Las escuelas de nuestros
sistemas educativos funcionan desarticula-das (ex entre ciclos), aunque estn ubicadas en
los mismos territorios.

292

Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin

ms pertinente si consideramos una presencia tan pro l o n-gada y tan


incuestionable (y hasta providencial) del Estado en la educacin.

El Estado y las escuelas en recomposicin


En este contexto de crisis del Estado-providencia y de la legitimizacin de su presencia (omnipresente) en el sistema educativo y
ante los repetidos panoramas de ineficacia de los sistemas educativos
o de poca calidad en la prestacin del servicio pblico de educacin,
las polticas educativas oscilan entre dos situaciones extremas: (i) el
mantenimiento del mismo orden burocrtico y del mismo control del
sistema a nivel central, y (ii) el alejamiento continuo y creciente del
Es-tado de su tradicional intervencin en el campo de las polti-cas
pblicas de educacin, dejando el terreno a merced de la pelea de un
nuevo mercado educacional.
Esta es la parte ms previsible. Existe otra que se pue-de
comenzar a ecuacionar alrededor de algunas preguntas: cmo puede
el Estado contribuir hoy, en sociedades demo-crticas y fuertemente
escolarizadas, a promover ms eficacia, ms calidad, ms equidad y
ms libertad en la educacin?; qu papel tendrn otros participantes
sociales para contri-buir al mismo fin, en particular los padres, los
empresarios, los profesores, las autarquas?; cmo se podr regular
mejor el sistema educativo, redistribuyendo las responsabilidades y
las funciones en la administracin de la educacin?
Pero las preguntas no pueden quedarse aqu, pues la
promocin de ms calidad, eficacia, equidad y libertad no es slo una
cuestin del Estado y de los actores, sino tambin de la institucin
escolar. Es decir, qu tipo de prcticas edu-cativas escolares es la
que, en cada contexto escolar, contri-

293

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

buye ms y mejor a lograr esos mismos objetivos? Cmo se


organizan las escuelas para ello y cmo las incentiva y apo-ya el
Estado en sus procesos de mejora? O sea, ser viable seguir
ecuacionando estas caractersticas del servicio pblico de educacin,
separando el plano del Estado y de la goberna-bilidad de la educacin
del plano de la escuela y de las aulas, donde se construye (o no) la
calidad de la educacin?
Como afirma Cecilia Braslavsky (1999), el desafo tal vez sea
el de reinventar al mismo tiempo y articuladamente la escuela y la
administracin de la educacin, la escuela y el sistema escolar, a
travs de polticas pblicas que involucren a los dos componentes
simultneamente.
Coloquemos sobre la mesa un ejemplo concreto: en la escuela
A reina la diversidad de personas, a la que se suma la diversidad de
culturas, de modos de vida, de estatutos so - ciales. La estrategia
educativa de esta escuela, frente a esta diversidad, pasa por
diagnosticar el problema, involucrando a los padres, los alumnos y las
autarquas, articular proyec-tos y definir algunas soluciones y el modo
de evaluar los re-sultados de su accin. En la escuela B existe otra
enorme di-versidad de personas, enriquecida tambin por otra
variedad de culturas, modos de vida, estatutos sociales. La estrategia
de esta otra escuela, frente a esta diversidad, pasa por man-tener el
statu quo, no abrir la escuela a la participacin de otros actores
sociales y seguir con estabilidad, recorriendo las rutinas ya instaladas.
Y podramos continuar.
Cabe ahora preguntarse: no debera la accin del Es-tado
centrarse en el incentivo a la actuacin de cada escuela, mediante el
fortalecimiento de sus capacidades para gestio-nar autnomamente
muchos de sus problemas, el apoyo ex-terno y la valorizacin de la
libertad de accin local? Nuestra respuesta es que s. Pero el Estado,
como garante de la exis-

294

Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin

tencia de un servicio pblico de educacin escolar de calidad, en


busca de eficacia y de equidad, deber tambin evaluar
permanentemente el desempeo de las instituciones escola-res,
corregir las desigualdades existentes entre niveles de ca-lidad
alcanzada y favorecer la participacin de los padres en las
instituciones escolares junto con otros actores sociales.
Por mi parte, estoy convencido de que slo otro tipo de
administracin pblica podr desempear estas funciones. Antes de
autonomizar compulsiva y legalmente a las es-cuelas o de obligarlas
a prcticas de evaluacin externa e in-terna, para descargar sobre ellas
la responsabilidad por el estado de crisis en el que nos
6

encontramos, el Estado de-bera revisar profundamente su modelo


de administracin, modificndolo fuertemente en cuanto a la
regulacin, el acompaamiento y la evaluacin, la correccin de
asimetras, la difusin de informacin sobre las escuelas y sus resultados, debidamente contextualizados, recogiendo y divulgando las
buenas prcticas.
Justamente, este proceso de reforma, que asegurara buenos
niveles de eficacia, ha resultado de muy difcil con-crecin. Siempre
es ms fcil promover una reforma educa-tiva que reestructurar
7

(toda) la administracin pblica. En esta reestructuracin se juegan


tres cuestiones centrales de la educacin: (i) la redistribucin de
responsabilidades y de re-cursos, desde el nivel de la escuela hasta el
nivel central; (ii)

Se cuenta que un capitn de abril, Salgueiro Maia, al comunicarles a sus tropas la


necesidad de una intervencin armada para derribar a la dictadura dijo (en 1974): Existe
el Estado capitalista, el Estado socialista y el estado en el que estamos en nuestro pas.
7

Resulta difcil prever un cambio profundo en la administracin pblica en el rea de


educacin, cuando el resto de la administracin permanece inm-vil (justicia, salud,
seguridad social, etc.).

295

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

la negociacin entre los intereses en conflicto en el terreno de la


educacin escolar, redefiniendo diferentes niveles y modos de
participacin de los distintos actores sociales, y (iii) la evaluacin
permanente del servicio pblico de educacin, ya sea que lo presten
entidades pblicas o privadas, en funcin de objetivos y niveles de
calidad, eficacia y equidad. Y no se trata de cuestiones del rea
tcnica, como suele hacerse creer: son cuestiones polticas de
importancia fundamental, para las cuales habra que movilizar a toda
la sociedad, generan-do nuevas dinmicas de concertacin y
compromiso.

Lo que ya aprendimos y lo que todava nos


falta saber
(notas para una nueva agenda para la gobernabilidad de
la educacin)
Tras todos estos aos de procesos polticos de promocin de la
descentralizacin y de la autonoma, ya sabemos que (ob-viamente se
trata de una visin genrica, pues cada uno de nosotros aprendi cosas
diferentes y no tiene el mismo nivel ni el mismo tipo de percepcin
acerca de lo que sabe, de lo que sabe que no sabe y de lo que no sabe
que no sabe):

296

No se puede legislar el cambio de creencias, valores y costumbres. Una ley puede ser un recurso, un medio, pero...
Es fcil introducir innovaciones, a travs de la adminis-tracin
educacional, fuera del ncleo duro de la educacin escolar, de las
prcticas de enseanza y de aprendizaje, del aula.
La descentralizacin y la autonoma compulsivas pueden resultar
medidas muy conservadoras, desresponsabiliza-doras e ineficaces.

Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin

Necesitamos reordenar con coherencia la cadena adminis-trativa


centro-regin/local-escuela-aula.
Cambiar los rganos y la estructura organizacional de una escuela
puede dejar intactas las aulas, es decir, las prcti-cas educativas
cotidianas, los mtodos de enseanza, de estudio, de aprendizaje,
el modelo de evaluacin.
Las prcticas docentes estn fuertemente determinadas por
convicciones, modos y rutinas de trabajo, subjetivida-des
envueltas en culturas profesionales.
Una buena articulacin entre la organizacin escolar, las prcticas
educativas y los aprendizajes de los alumnos se produce cuando
los profesores establecen entre s puntos de vista y objetivos
comunes, y trabajan de acuerdo con ellos.
Una estrategia de revisin curricular basada en la escue-la
(Bolvar, 2000) requiere mucho tiempo, mucha persis-tencia,
desde el anlisis de los problemas hasta los planes de mejora,
pasando por la determinacin de lo que, en ca-da caso, se puede ir
haciendo mejor, ao a ao.
Slo a nivel de cada escuela existe la informacin necesa-ria
(desde el tipo de alumnos y padres hasta los recursos disponibles,
desde la experiencia acumulada hasta la dis-ponibilidad de los
profesores, ...) para decidir las acciones educativas ms
adecuadas; pero tambin a este nivel se produce la falta de libertad
de accin y, en todo caso, los recursos para emprender esas
acciones.
El Estado no se puede retirar, aun cuando crece la auto-noma de
las escuelas, porque es necesario mantener vi-va una voluntad
nacional de conseguir objetivos y metas para todos y cada uno de
los ciudadanos, en una sociedad que valoriza el conocimiento cada
vez ms, estimulando y apoyando los proyectos educativos y de
innovacin de

297

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

las escuelas, en particular de aqullas que acogen a los sectores


ms desfavorecidos.
Todava no sabemos:

Cmo mejorar la calidad de la educacin sin hacerlo por va de la


normativa y compulsivamente.
Cmo lograr la cooperacin, persistente y confiada, de do-centes
y padres en la educacin (y no slo en la instruc-cin) de los nios
y los jvenes.
Cmo promover la libertad de enseanza y aprendizaje, y no
entrar en pnico.
Cmo reformar la administracin pblica y crear nuevos servicios
y nuevas dinmicas de prestacin del servicio pblico, que den
cuenta de polticas de educacin de ma-yor calidad, ms
descentralizadas y mejor evaluadas.
Cmo otorgar el poder de mejora de la calidad de la edu-cacin a
los profesionales de la educacin, en cada escue-la, en ntima
cooperacin con los padres, reestructurando, al mismo tiempo, la
administracin educacional para es-tar al servicio de esta mejora
local, con eficacia y equidad.
Concentrar la prioridad de las polticas educativas en la mejora de
las prcticas de enseanza y aprendizaje, en cada escuela y aula,
sin promover anticipada y defensiva-mente todos los cambios
organizacionales que las viabili-zan en forma y segura y ordenada.
Confiar en la inteligencia y el buen criterio de los docen-tes y los
padres, en cada escuela, para diagnosticar, resol-ver y evaluar sus
problemas de educacin.

Mucho de lo que ya sabemos es lo que tenemos que desa-prender y


desconstruir. Es mucho lo que no sabemos y que

298

Reforma educativa y gobernabilidad de la educacin

tenemos que aprender nuevamente, situados ante una crisis estructural


e irremediable del poderoso modelo moderno de educacin escolar
(Azevedo, 2000). Son tiempos de incerti-dumbre. Pero saber que no
sabemos es un paso importante para comenzar a construir otros
caminos, con otra agenda poltica, subordinada a otra escala de
valores sociales, con otra y ms osada intervencin de los polticos y
de la polti-ca en la educacin, con otra accin por parte de las
familias y con nuevas formas de articulacin local, regional y nacional entre los principales interesados en la educacin.
Usamos nuestro tiempo y nuestras polticas para to-mar la casa
y cambiarla de posicin o para dar vueltas con ella, en lugar de entrar
en la casa y cambiar la calidad de lo que all pasa, dejando la casa
donde est, enraizndola en la comunidad y vinculndola a la cultura
universal.
Es decir, en sntesis, que, en trminos de reforma edu-cativa y
de gobernabilidad democrtica de la educacin, an tenemos mucho
por aprender, durante muchos aos, con va-lenta y persistencia, pues
estamos hablando de nuestro pre-sente y futuro comunes, con paz y
justicia social, con liber-tad y permanente capacidad de creacin.

299

Gobernabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina

Bibliografa
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externa. Lisboa, Faculdat de Psicologa y Ciencias de la Educacin, 2001
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reestruturao e da descentralizao. En Sarmento, Manuel (org.). Auto - nomia da
escola. Polticas e prticas. Oporto, Asa, 2000.
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Amrica Latina. En Revista Ibero-Americana de Educacin. (31) 2003.
Tournier, Vincent. La dcentralisation de lEducation nationale. En Futuri - bles, (291)
25-50, 2003.

300

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin


El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin fue creado por la
UNESCO en Pars, en 1963 con el propsito de fortalecer las capacida-des
nacionales de los Estados Miembros de la UNESCO en el campo de la
planificacin y la gestin educativas.
El IIPE contribuye al desarrollo de la educacin en todo el mundo, difundiendo los conocimientos y formando a los especialistas en este cam-po. Su
misin es la de promover el desarrollo de competencias en mate-ria de definicin e
implementacin de estrategias de cambio educativo.
La creacin de su primera sede regional en Buenos Aires, en abril de 1997, se
fundamenta en las especificidades de la situacin latinoameri-cana y,
particularmente, en el inters despertado por el proceso de trans-formacin
educativa que estn llevando a cabo la mayora de los pases de la regin.

Visite el sitio Web del IIPE - UNESCO Sede Regional Buenos Aires
para acceder a informacin actualizada sobre nuestras actividades de
formacin, investigacin, asistencias tcnica, as como tambin a
publicaciones y documentos referidos a distintos aspectos de la
planificacin y la gestin educativas.
http://www.iipe-buenosaires.org.ar

Miembros del Consejo de Administracin del IIPE


Presidenta:
Dato'Asiah bt. Abu Samah (Malasia)
Directora, Lang Education, Kuala Lumpur, Malasia.
Miembros designados:
Pekka Aro
Director, Divisin del Desarrollo de Competencias, Oficina
Internacional del Trabajo (OIT), Ginebra, Suiza.
Josef M. Ritzen
Vice-Presidente, Red de Desarrollo Humano (HDN), Banco Mundial,
Washington D.C., EEUU.
Carlos Fortn
Secretario General Adjunto, Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo (CNUCED), Ginebra, Suiza.
Edgar Ortegn
Director, Divisin de Proyectos y Programacin de inversiones, Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES),
Santiago, Chile.
Miembros elegidos:
Jos Joaqun Brunner (Chile)
Director, Programa de Educacin, Fundacin Chile, Santiago, Chile.
Klaus Hfner (Alemania)
Profesor, Universidad Libre de Berln, Berln, Alemania.
Zeineb Faza Kefi (Tnez)
Embajadora extraordinaria y plenipotenciaria de Tnez en Francia, Delegada
permanente de Tnez ante la UNESCO
Philippe Mehaut (Francia)
Director adjunto, Centro de Estudios y de Investigaciones sobre las
Calificaciones, (CEIC), Marsella, Francia
Teboho Moja (Sudfrica)
Profesora de Educacin Superior, Universidad de Nueva York, Nueva
York, EEUU.
Teiichi Sato (Japn)
Embajador extraordinario y plenipotenciario de Japn en Francia,
Delegado permanente de Japn ante la UNESCO
Tuomas Takala (Finlandia)
Profesor, Universidad de Tampere, Tampere, Finlandia.